Az európai demográfiai folyamatok hatása a városfejlődésre

Az európai demográfiai folyamatok hatása a városfejlődésre

2|

Az európai demográfiai folyamatok hatása a városfejlődésre Összefoglaló tanulmány

A kötet az Európai Unió Tanácsának magyar elnöksége keretében került kidolgozásra

2011, Budapest


Az alábbi kötet a Belügyminisztérium megbízásával és szakmai segítségével került kidolgozásra

Helyettes államtitkár: Dr. Szaló Péter Főosztályvezető: Dr. Tompai Géza Koordinátor: Dr. Iván Andrea

Készítette Városkutatás Kft. Gerőházi Éva Hegedüs József Szemző Hanna Tosics Iván

VÁTI Non-profit Kft. Tomay Kyra Gere László

A szerzők szeretnék kifejezni köszönetüket Iiris Alexének, Dirk Gebhardtnak, Eric van Marissingnek, Rainer Münznek, Alina Potrykowskának és Thorsten Wiechmannak, akik segítettek a tanulmány megalapozásában azzal, hogy részt vettek egy szűk körű szakmai találkozón 2010. november 15-16-án, Budapesten. A szerzők ugyancsak hálásak mindazon önkormányzatoknak, minisztériumoknak és egyéb szervezeteknek (Ausztriából, Belgiumból, Csehországból, Dániából, Észtországból, Finnországból, Németországból, Lengyelországból, Spanyolországból, Svédországból, Hollandiából és az Nagy Britanniából) valamint egyéb európai szervezeteknek, akik háttérinformációkat és dokumentumokat szolgáltattak a tanulmány elkészítéséhez.

3|


Tartalomjegyzék

1

VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ .................................................................................................................. 13 1.1 AZ UNIÓS SZINTŰ DEMOGRÁFIAI FOLYAMATOK ......................................................................................... 13 1.2 NEMZETI SZINTŰ DEMOGRÁFIAI FOLYAMATOK .......................................................................................... 14 1.2.1 Európában általánosan megfigyelhető folyamatok.................................................................. 14 1.2.2 Területi különbségek Európán belül .......................................................................................... 15 1.3 A VÁROSI SZINTŰ DEMOGRÁFIAI FOLYAMATOK ÉS AZ ALKALMAZOTT STRATÉGIÁK ............................................. 16 1.4 A FOLYAMATOK BEFOLYÁSOLÁSÁNAK LEHETŐSÉGE AZ EURÓPAI UNIÓ IRÁNYÁBÓL............................................ 20

2

EURÓPA DEMOGRÁFIAI TÉRKÉPE: ELEMZÉS ÉS ELŐREJELZÉS............................................................ 23 2.1 TERMÉSZETES NÉPMOZGALOM .............................................................................................................. 23 2.2 MIGRÁCIÓ AZ UNIÓN BELÜL ÉS HARMADIK ORSZÁGOKBÓL .......................................................................... 25 2.3 A DEMOGRÁFIAI FOLYAMATOK ORSZÁGCSOPORTONKÉNTI ÉRTÉKELÉSE .......................................................... 27 2.3.1 Dél-Európa és a Németajkú országok ....................................................................................... 28 2.3.2 Közép-Kelet Európa ................................................................................................................... 28 2.3.3 Nyugat és Észak-Európa ............................................................................................................ 29

3 A DEMOGRÁFIAI TRENDEK GAZDASÁGI ÉS TÁRSADALMI KÖVETKEZMÉNYEI ÉS A FŐBB, NEMZETI SZINTEN ALKALMAZOTT STRATÉGIÁK ....................................................................................................... 31 3.1 A MIGRÁCIÓ GAZDASÁGI ÉS TÁRSADALMI KÖVETKEZMÉNYE ......................................................................... 31 3.1.1 Gazdasági összefüggések: a migráció költségei és hasznai ...................................................... 31 3.1.2 Társadalmi összefüggések: integráció ...................................................................................... 32 3.1.3 Az illegális bevándorlás kezelése............................................................................................... 33 3.1.4 Nemzeti migrációs politikák ...................................................................................................... 34 3.2 A JÓLÉTI ÁLLAM REFORMJA ................................................................................................................... 35 3.2.1 A nyugdíjrendszer reformjai az EU27 országain belül ............................................................... 35 3.2.2 Új megoldások az idősellátásban .............................................................................................. 36 3.2.3 A termékenység növelését célzó beavatkozások....................................................................... 36 3.3 MUNKAERŐ-PIACI STRATÉGIÁK.............................................................................................................. 38 3.4 A DEMOGRÁFIAI FOLYAMATOK ÉS A TERÜLETI KOHÉZIÓ ÖSSZEFÜGGÉSEI: EGY KÉTPÓLUSÚ EURÓPA VESZÉLYE ......... 39 3.4.1 Az EU-n belüli konvergenciát és divergenciát befolyásoló tényezők ......................................... 39 3.4.2 Konvergencia a tagállamok szintjén, divergencia a tagállamokon belüli régiók szintjén ......... 40 3.4.1 Megállíthatja-e az aszimmetrikus demográfiai nyomás a konvergencia folyamatát? ............. 41 4

DEMOGRÁFIAI FOLYAMATOK AZ EURÓPAI UNIÓ VÁROSI TÉRSÉGEIBEN .......................................... 43 4.1 NÉPESSÉGVÁLTOZÁS ........................................................................................................................... 43 4.1.1 Városi népességfogyás .............................................................................................................. 45 4.2 IDŐSÖDÉS FOLYAMATA AZ EURÓPAI VÁROSOKBAN ..................................................................................... 46 4.3 MIGRÁCIÓS TRENDEK .......................................................................................................................... 49 4.3.1 Etnikai kisebbségek az európai várostérségekben .................................................................... 51

5

A DEMOGRÁFIAI FOLYAMATOK ÉS AZ ARRA REAGÁLÓ VÁROSPOLITIKAI LÉPÉSEK .......................... 53 5.1 A NÉPESSÉGCSÖKKENÉST MEGGÁTOLÓ STRATÉGIAI LÉPÉSEK ........................................................................ 53 5.1.1 A népességcsökkenés következményei ..................................................................................... 53 5.1.2 A népességcsökkenés megelőzésére, kezelésére szolgáló városstratégiák............................... 54 5.2 AZ IDŐSÖDÉS HATÁSAIT BEFOLYÁSOLÓ VÁROSSTRATÉGIAI LÉPÉSEK ................................................................ 55

5|


5.2.1 Az idősödés folyamatának következményei .............................................................................. 55 5.2.2 Az idősödés megelőzését szolgáló lépések: gyermekbarát város kialakítása ........................... 57 5.2.3 Együttélés az idősödő városi társadalommal ............................................................................ 57 5.3 A MUNKAVÉGZÉSRE IRÁNYULÓ BEVÁNDORLÁST BEFOLYÁSOLÓ VÁROSPOLITIKAI LÉPÉSEK .................................... 60 5.3.1 A migráció hatása a fogadó városokra ..................................................................................... 60 5.3.2 A migráció hatása a kibocsátó városokra ................................................................................. 61 5.3.3 A migráció folyamatának közvetlen befolyásolására irányuló várospolitikák .......................... 61 5.3.4 A bevándorlás hatásait befolyásoló várospolitikák ................................................................... 62 5.4 AZ ETNIKAI KISEBBSÉGEK INTEGRÁCIÓJÁRA IRÁNYULÓ VÁROSPOLITIKÁK .......................................................... 63 5.4.1 Etnikai eredetű szegregáció Európa nagyvárosaiban ............................................................... 63 5.4.2 Deszegregációs célú várospolitikák ........................................................................................... 63 5.5 A DEMOGRÁFIAI FOLYAMATOKRA REFLEKTÁLÓ INTEGRÁLT VÁROSPOLITIKÁK .................................................... 65 5.5.1 Dinamikusan növekvő várostérségek ........................................................................................ 65 5.5.2 Stabil gazdasági-demográfiai helyzetű várostérségek .............................................................. 66 5.5.3 Csökkenő várostérségek ............................................................................................................ 67 6

6|

IRODALOMJEGYZÉK ......................................................................................................................... 70


ÁBRAJEGYZÉK 1. ábra. A népesség várható változása az Európai Unióban (ezer fő) ............................................................. 13 2. ábra. Egyes várostérségek pozíciója gazdasági és demográfiai helyzetük alapján ..................................... 17 3. ábra. Külföldön született népesség aránya Európában (EU/EEA + Svájc), 2005 ......................................... 26 4. ábra. Népességváltozás Dél-Európában (ezer fő) ....................................................................................... 28 5. ábra. Népességváltozás az EU-10 tagállamaiban (ezer fő) ......................................................................... 29 6. ábra. Népességváltozás a nyugati és északi tagállamokban (ezer fő) ......................................................... 29 7. ábra. Népességváltozás Finnországban (ezer fő) ........................................................................................ 30 8. ábra. Aktivitási ráta az EU 27 tagállamában, 2009...................................................................................... 38 9. ábra. A demográfiai és pénzügyi folyamatok közti pozitív és negatív visszacsatolás logikája .................... 42 10. ábra. Népességváltozás az Urban Audit által vizsgált európai városokban (2002-2006) ......................... 44 11. ábra. Egyes városok pozíciója komplex gazdasági-demográfiai mutatóik alapján ................................... 46 12. ábra. A 65 éves és idősebb lakosság aránya az Urban Audit által vizsgált városokban, 2006 .................. 47 13. ábra. Időskorúak eltartottsági rátája néhány európai várostérségben és tagállamban ........................... 48 14. ábra. A bevándorlók aránya a nagyvárosokban, 2004 .............................................................................. 49 15. ábra. Városok, amelyekben legalább 100.000 külföldi születésű lakos él ................................................ 51 16. ábra. Roma népesség becsült száma Európában ...................................................................................... 52

TÁBLÁK JEGYZÉKE 1. táblázat. Az Európai Unió 27 tagállamának főbb demográfiai indikátorai, 2000-2009 ............................. 23 2. táblázat. Teljes termékenységi arányszám az EU 27 tagállamában ............................................................ 24 3. táblázat. Az idős népesség eltartottsági rátájának várható alakulása az EU 27 tagállamaiban ................. 25 4. táblázat. Az egy főre jutó GDP (PPS) változása 2000 és 2007 között területi típusok szerint .................... 41

KERETES ÍRÁSOK JEGYZÉKE 1. Keretes írás. Bossi-Fini törvény az illegális bevándorlásról ......................................................................... 33 2. Keretes írás. A bevándorlók integrációjának új módszerei Svédországban – 2010 .................................... 34 3. Keretes írás. A komplex városcsökkenés okai - Ostrava ............................................................................. 46 4. Keretes írás. Bevándorlási hullámok a holland városokban ....................................................................... 50 5. Keretes írás. Elvándorlás egy romániai kisvárosból – Marosújvár (Ocna Mures) ....................................... 50 6. Keretes írás. Csökkenés orientált stratégia a holland Zeeland tartományban ........................................... 55 7. Keretes írás. Képernyőn keresztüli kommunikáció a holland Zeeland tartományban................................ 58 8. Keretes írás. Személyes kísérő a tömegközlekedési eszközökön Párizsban ............................................... 59 9. Keretes írás. 60+ program Budapesten....................................................................................................... 59 10. Keretes írás. Munkavállalási célú migráció az EU-8 tagállamából Glasgowba .......................................... 60 11. Keretes írás. Kooperáció spanyol és román városok között ..................................................................... 62 12. Keretes írás. Szegregáció ellenes intézkedések egyes európai városokban ............................................. 64 13. Keretes írás. München demográfiai stratégiája ........................................................................................ 66 14. Keretes írás. Stadtumbau-Ost program Németországban és a megvalósítása Drezdában....................... 68

7|


Az Európai Unió regionális politikáért felelős biztosának előszava1 A demográfiai folyamatok hatása a városfejlődésre A jelenlegi bizonytalan globális pénzügyi és gazdasági helyzetben rendkívül időszerű annak vizsgálata, hogy az Unió egyes politikái mennyire igazodnak a következő évek kihívásaihoz. A globalizáció mellett a klímaváltozás, a biztonságos és fenntartható energiaellátás, a demográfiai folyamatok lesznek a legfontosabb kihívások Európa és az európai városok és régiók számára. A demográfiai változások szempontjából nagyon különböző folyamatokat láthatunk az Unió városaiban és régióiban, tagállamokon belül és tagállamok között. Néhány város és régió különösen erősen kitett a népességcsökkenésnek a fiatal népesség elvándorlása, az aktív népesség csökkenése és az elöregedés miatt. Ezeken a területek különösen problematikussá válhat az alapvető közszolgáltatások fenntartható módon való finanszírozása – pl. egészségügy, krónikus betegellátás, lakhatási és közlekedési szolgáltatások – annak érdekében, hogy elkerülhető legyen a társadalom polarizálódása és elszegényedése. Más városok, különösen a metropolisz térségek, lakosságszáma nőni fog a magas bevándorlási dinamika miatt. Ezen területek számára a bevándorlók munkaerő-piaci és társadalmi integrálása lesz a legnagyobb kihívás, valamint a városi infrastruktúra iránti megnövekedett igény kielégítése. A demográfiai folyamatok várhatóan növelni fogják az európai városok és régiók közti, és azokon belüli területi egyenlőtlenségeket. A demográfiai változások meghatározzák városaink növekedési potenciálját, és növelik a társadalmi polarizáció kockázatát, valamint a környezetre nehezedő nyomást. A demográfiai folyamatok átalakítják társadalmunk kor- és foglalkoztatási struktúráját, fontos kérdéseket felvetve mind a gazdasági hatékonyság, mind a generációk közti egyenlőség szempontjából. Jövőnk miatt kulcskérdés, hogy megtaláljuk a demográfiai folyamatok kezelésének legjobb módját, és annak útját, hogy a folyamatok hogyan változtathatók veszélyből lehetőséggé, például az időskorúakra épülő gazdaság (“silver economy”) megerősítésével. Az Európa 2020 Stratégia is az egyik legfontosabb kihívások között említi a demográfiai folyamatokat, és speciális beavatkozásokra szólít fel több kiemelt cselekvési terve között. Szeretnék köszönetet mondani a magyar elnökségnek, hogy a demográfiai folyamatok városokra és régiókra gyakorolt hatását tevékenységének fókuszába állította. A demográfiai változásoknak ugyanis valóban erős helyi vonatkozásai vannak. A változások kezelése érdekében integrált és több döntéshozatali szintet is kooperációra késztető stratégiákat kell megvalósítani. Ennek egyik eszköze az integrált és fenntartható fejlesztési politikák elősegítése minden szinten. A városoknak szükségük van a tagállamok és az EU segítségére, hogy megfelelően tudják kezelni a demográfiai kihívások városi gazdaságra, városi társadalomra és a környezetre gyakorolt hatásait. Az Európai Unió Kohéziós Politikája fontos szerepet játszik ebben, és méginkább meg kell erősíteni szerepét a jövőben a közszolgáltatásokhoz való hozzáférés biztosítása, a foglalkoztatás elősegítése és a kisebbségi és etnikai csoportok integrálása érdekében.

1

Mind ez Európai Unió regionális politikáért felelős biztosának, mind pedig a Magyar Köztársaság belügyminiszterének előszava eredendően a tanulmány részletes, angol nyelvű változatához készült. Az angol nyelvű tanulmány megtalálható a http://www.mri.hu/downloads/publications/Demography.pdf webcímen.

9|


Hiszek abban, hogy ez a tanulmány megfelelő információkat szolgáltat ahhoz, hogy a demográfiai folyamatok minden európai régióban és városban fontos kérdéssé váljanak a döntéshozatal minden szintjén. Ez egy rendkívül informatív és gondolkodásra ösztönző dokumentum mindazok számára, akik, akárcsak én, meg vannak győződve arról, hogy szükségünk van fenntartható és társadalmi kohézióval rendelkező városokra, akik erős partnerekké válhatnak a fő gazdasági, környezeti és társadalmi problémák kezelésében, és stabil alapját jelentik egy dinamikusan fejlődő, prosperáló Európának.

Johannes Hahn Az Európai Unió regionális politikáért felelős biztosa

10 |


Miniszteri Előszó Az Európai Unió a következő évtizedekben olyan kihívások előtt áll, amelyek várhatóan alapvetően alakítják át a jelenlegi gazdasági és szociális struktúrákat illetve az egész térség fejlesztési preferenciáit. Ezen kihívások között a legfontosabb helyen a klímaváltozás, az energiaválság, a globalizációból fakadó élesedő gazdasági verseny és a mélyreható demográfiai változások állnak. A jelenleg hozzáférhető demográfiai prognózisok drámai változásokat vetítenek előre: az Európai Unió jelenlegi népességnövekedése nemcsak fokozatosan lassul, hanem pár évtized múlva népességcsökkenésbe csap át. Az elöregedés hatásaként a potenciálisan nyugdíjellátásban részesülő lakosság aránya meghaladhatja a 30%-ot a 15 év feletti lakosok közt; a belső és külső vándorlások hatására Európa egyes részein túlnépesedés alakul ki, míg az alacsonyabb gazdasági erővel rendelkező, perifériális térségekben az aktív lakosság aránya jelentősen csökken, tovább gyengítve ezzel az adott térség gazdasági teljesítőképességét. A demográfiai folyamatok hosszú távon a lakosság etnikai összetételének számottevő változását, valamint a fejlettebb és fejletlenebb európai régiók között növekvő különbséget eredményezhetnek. A városok, mint a területi fejlődés motorjai a demográfiai folyamatokat is szélsőségesen érzékelik, hiszen egyrészről várhatóan a legnagyobb demográfiai növekedési potenciál is a városokban (főként a nagyvárosokban) összpontosul annak minden előnyével és hátrányával, másrészről a leszakadó területek városai egyszerre szembesülnek az aktív népesség elvándorlásával és a fokozódó elöregedés jelentette problémákkal. A fent említett problémák a demográfiai változás kérdéskörét az egyik legégetőbb problémává tették a kutatók és a politikusok számára egyaránt. A változás hatásainak mérséklése valamint a folyamatokhoz való adaptáció egy újfajta szolidaritást kell, hogy életre hívjon, mind az egyes korosztályok, mind pedig az Unió területi egységeinek vonatkozásában. Mindezeket figyelembe véve a magyar elnökség fontosnak tartotta, hogy napirendre vegye a demográfiai folyamatok hatásainak értékelését, különös tekintettel ezen folyamatok városi dimenzióira, melyek elemzésére a korábbi kutatói munkákban kevéssé került sor. Az alábbi tanulmány a rendkívül kiterjedt szakirodalom rendszerező feldolgozásával elsősorban figyelemfelkeltő céllal készült, valamint a jelenségek puszta leírásán túl innovatív gyakorlatok megismertetését tűzte ki célul, elsősorban városi szinten. Mindezeken felül a tanulmány megfogalmazza mindazon uniós és nemzeti szintű ajánlásokat, melyek célja a városok demográfiai változással kapcsolatos politikájának érdemi segítése. Remélem, hogy a tanulmányt hasznosnak tartják majd a városok életét befolyásolni tudó helyi, nemzeti és uniós szinten lévő döntéshozók egyaránt.

Miniszter Magyar Köztársaság Belügyminisztériuma

11 |


1 VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ A demográfiai változások (idősödés, alacsony fertilitás, EU-n belüli és harmadik országokból származó migráció) a következő évtizedek egyik legfontosabb kihívását jelentik Európa számára. Az alábbi tanulmány célja, hogy bemutassa a várható folyamatok komplexitását, különös figyelmet fordítva annak kevéssé vizsgált dimenziójára: a demográfiai folyamatok területileg eltérő hatásaira, és az ebből adódó várospolitikai válaszok sokszínűségére.

1.1 Az uniós szintű demográfiai folyamatok Az Európai Unió területén nagyságrendileg 500 millió ember él. A termékenységi arányszám az Unióban átlagosan 1,6 (2009), amely jelentősen alatta marad a népesség „újratermelődéséhez szükséges” 2,1-es értéknek. A termékenységi arány értéke országonként erősen változó (1,31 Lettországban ugyanakkor 2,07 Írországban), s a jövő tekintetében a fertilitásra vonatkozó becslések nagyon bizonytalanok. Két olyan fő tényező van, amely ellensúlyozhatja a reprodukciós szint alatti termékenységből fakadó népességcsökkenést, és így későbbre tolhatja az Unió népességének későbbiekben várható csökkenését: az első a növekvő várható élettartam, a második pedig a bevándorlás az Unión kívüli országokból. Az alábbi ábra alapján az ENSZ előrejelzése szerint – mely az Eurostat2 előrejelzéseinél pesszimistább forgatókönyvet tartalmaz – a várható élettartam növekedése sem lesz elegendő, hogy ellensúlyozza az alacsony termelékenységet (a halálozás és születés egyensúlyának megbomlása már várhatóan 2010-től csökkenti a népességszámot), és a mégis növekvő népességet csak a bevándorlás tudja biztosítani majd, de csak várhatóan 2025-ig. Akkor az Európai Unió népessége elérheti az 520 milliós értéket, s utána csökkenésnek indul. 1. ábra. A népesség várható változása az Európai Unióban (ezer fő) 4000 3000 2000 Vándorlás Természetes szaporodás

1000

Népesség változás

2045-2050

2040-2045

2035-2040

2030-2035

2025-2030

2020-2025

2015-2020

2010-2015

2005-2010

2000-2005

1995-2000

1990-1995

1985-1990

1980-1985

1975-1980

1970-1975

1965-1970

1960-1965

1955-1960

-1000

1950-1955

0

-2000

Forrás: ENSZ 2008

2

A legutóbbi Eurostat előrejelzés szerint a népességcsökkenés az Európai Unióban csak 2040-től indul el. Ez az időpont már módosítása a korábbi előrejelzéseknek, amelyek 2025-re tették ezt a trendfordulót.

13 |


A népességfogyás gyorsulását vetíti előre, hogy erősen kétséges mennyi ideig maradhat fenn a bevándorlás jelenlegi ma gas szintje. Az ENSZ előrejelzései már a maihoz képest némileg csökkenő mértékű, de aztán állandó bevándorlást feltételeznek harmadik országokból 2010 után. A némiképpen csökkenő bevándorlási tendencia lehet egyfajta reakció az Európai Unióban a bevándorlással kapcsolatban napjainkban folyó vitákra, amelyek egyre korlátozóbb politikai magatartást vetítenek előre. Ugyanakkor fel kell ismernünk, hogy az illegális bevándorlás érdemi befolyásolására (évente körülbelül 500.000 ember) nagyon korlátozott eszközök állnak rendelkezésre, miközben az Unióra irányuló bevándorlási nyomás folyamatos és jelentős (pl. bevándorlási hullám Észak-Afrikából, klímamenekültek megjelenése, háborúk okozta menekültek számának sokasodása).

1.2 Nemzeti szintű demográfiai folyamatok 1.2.1

Európában általánosan megfigyelhető folyamatok

A természetes szaporodás/fogyás mértéke és a bevándorlás üteme változik évről évre, és számtalan beavatkozás befolyásolja ezek értékét, ezért az Európai Unió népességére vonatkozó előrejelzések meglehetősen bizonytalanok. Az egyetlen tényező, amely az előrejelzések legbiztosabb pontja, és elkerülhetetlen folyamat, az az elöregedés, függetlenül a bevándorlás mértékétől és a természetes népességváltozás volumenétől. Az idősebb korosztály tagjainak egyre növekvő száma a növekvő várható élettartammal magyarázható, amely kétséget kizáróan egy pozitív folyamat, és a javuló életminőség egyik eredménye. Más oldalról azonban az idős népesség eltartottsági rátája (65 éves és idősebb lakosság aránya a 15-64 év közöttiek százalékában) jelenleg 20% körüli, de várhatóan eléri a 45-55%-ot 2050-re, amely értelemszerűen óriási nyomást eredményez a költségvetési kiadásokra (leginkább a nyugdíjra, egészségügyre és a szociális ellátásokra). A tagállamok már jelenleg is tesznek lépéseket a jóléti állam átalakítása érdekében: nyugdíjreformok bevezetése, egészségügyi ellátás (főleg krónikus ellátás) átstrukturálása, nyugdíjkorhatár megemelése. (Ez utóbbi esetben ki kell emelnünk, hogy a nyugdíjkorhatár emelése automatikusan nem vezet az időskorú foglalkoztatás növekedéséhez, mert az idősek egy jelentős része sem egészségi állapota sem képzettsége miatt nem képes teljes mértékben a munkaerőpiacra lépni.) Sokan érvelnek úgy, hogy a várható demográfiai krízis egyetlen ellenszere a bevándorlás ösztönzése. Ugyanakkor pusztán a migránsok növekvő számára alapozni elhibázott stratégia lenne a munkaerő-piaci problémák kezelése szempontjából, mert a különböző piaci szegmensek másképpen fejlődnek. A legutóbbi CEDEFOP riport szerint (2010. 13 o.) az olyan állások száma, amely magas képzettséget kíván 2020-ra 16 millióval nő meg, miközben az alacsony képzettséget igénylő munkahelyek száma várhatóan 12 millióval csökken. Ebből adódik, hogy az EU-nak nem egyszerűen bevándorlókra van szüksége, hanem bizonyos képzettségű bevándorlókra bizonyos gazdasági szektorokban. A bevándorlóknak (és a jelenleg inaktív népességből nyerhető munkavállalóknak) megfelelő képzettséget kell szerezniük azért, hogy az idősödő munkavállalók nyugdíjazása által teremtett űrt betölthessék, s az új technológiák által gerjesztett igényeket kielégítsék. Fontos azt is kiemelni, hogy a növekvő bevándorlás a jóléti kiadások számára is kihívásokat jelent, a bevándorlóknak ugyanis nem csak munkára van szükségük, hanem

14 |


lakhatásra, egészségügyi és szociális ellátásra. Nagyon nehéz megbecsülni a bevándorlás által eredményezett bevételek és kiadások egyenlegét. Szakmai becslésekből úgy tűnik, hogy az EU-n belüli migráció a fogadó országoknál pozitív egyenleget biztosít, de lehetséges, hogy nem ilyen egyértelműen pozitív az eredmény a harmadik országból való migráció esetében. Az Európai Unió országainak alacsony integrációs kapacitása további problémákhoz vezet: a különböző kulturális háttérrel érkezők integrációja, a társadalmi és területi szegregáció elleni küzdelem pótlólagos erőforrásokat igényel. A XXI. század elején a migráció ellenes programmal kampányoló politikai pártok egyre nagyobb teret nyernek Európában, és számos országban szűkítették a bevándorlási lehetőségeket. Ugyanakkor ez a nemzeti szintű reakció nem feltétlenül tükrözi a nagyobb, bevándorlás által erősen érintett városokban élők általános véleményét3. A bevándorlás okozta problémák ellenére Európában biztosan ki kell dolgozni egy erőteljes integrációs stratégiát, mert a legutóbbi előrejelzések szerint (Demography Report 2010, 3.o.) a jelenlegi folyamatok folytatódása esetén 2060-ra ez európai népesség 1/3-nak lesz legalább egyik szülője nem az adott tagállam szülötte. 1.2.2

Területi különbségek Európán belül

Az elöregedés az Európai Unió összes tagállamát érinti, habár különböző mértékben. A jelentős bevándorlás annak minden infrastrukturális és szociális következményével együtt főleg NyugatEurópa nagyvárosi régióiban tapasztalható. A skála másik pólusán helyezkednek el a zömében új tagállamok, amelyek extrém módon alacsony szintű termékenységi aránnyal, és magas elvándorlással szembesülnek. Minden tagállamban vannak olyan régiók, amelyek a lakosság számának konstans csökkenését tapasztalják, de a hirtelen megugró elvándorlás és a drámaian zuhanó fertilitás az új tagállamok és Németország keleti felének sajátja. Ennek az új demográfiai pályának az értékelése nem könnyű. A növekvő GDP az új tagállamokban, - egyre kisebb népességszám közt elosztva - az egy főre eső GDP növekedésével jár. Ezen az alapon azt is gondolhatnánk, hogy az új tagállamok profitálhatnak a nagymértékű elvándorlásból. Ez a kijelentés azonban több okból is kiegészítést igényel: •

Kizárólag gazdasági megfontolások alapján a munkaerő szabad áramlása egy pozitív folyamat, amely hozzájárul az Unió hatékony működéséhez, hiszen azon térségekbe rendel munkaerőt, ahol erre kereslet mutatkozik, és azon térségekből von el, ahol amúgy sem lenne megfelelő mennyiségű/minőségű munka. Az elvándorlás rövid távon csökkentheti a kibocsátó ország munkanélküliségi rátáját, minthogy a munkát nem találó lakosok külföldön keresnek megélhetést. Továbbá a legtöbb kivándorló jelentős összeget utal vissza a családjának, hozzájárulva ezzel a kibocsátó tagállam gazdasági növekedéséhez. Mindemellett a kivándorlók egy része idővel visszatér a kibocsátó országba, s közben gazdagodik új tudással, képességekkel, amelyeket a szülőhazájában kamatoztathat. Mindezen pozitív hatások ellenére az új tagállamokból a régi tagállamokba történő vándorlás összességében negatív egyenleget eredményezhet, figyelembe véve, hogy elsősorban a jól képzett, nyelveket beszélő munkaerő vándorol

3

Számtalan kutatás bizonyította, hogy a leginkább bevándorló ellenes lakosoknak többnyire nagyon kevés kapcsolatuk és így tapasztalatuk van a bevándorlókkal magukkal. Általában a vidéki lakosság a leginkább bevándorlóellenes nem pedig a városi.

15 |


ki, akik a saját országukban is a növekedés motorját jelentenék. Sajnos nem lehetséges ezen munkavállalókat harmadik országból történő bevándorlással ellensúlyozni, mert ezen harmadik országbeli bevándorlók sem a régi tagállamokba jönnek, hanem Európa növekedési pólusaiba, növelve ezzel az amúgy is meglévő különbséget. Azt is érdemes megfontolni, hogy a kisebb településekről külföldre vándorlók többnyire saját országukban is a nagyobb városokba térnek vissza néhány év külföldi tartózkodás után, tehát ha hozzájárul is a visszatérésük az országuk gazdasági növekedéséhez, növeli emellett az országon belüli területi különbségeket. •

Habár a vándorlás nem az egyetlen oka a gazdasági fejlődésnek, tapasztalatok szerint mégis szükséges egyfajta pozitív vándorlási egyenleg hosszú távon a gazdasági növekedés fenntartásához és a jóléti állam működtetéséhez. A folyamatos elvándorlás az új tagállamokból kombinálva az alacsony termékenységgel nagyon jelentős pénzügyi egyenlőtlenséget okozhat a nemzetállamok szintjén, lehetetlenné téve az újraelosztás jelenlegi magas szintjének fenntartását. Természetesen erősen kérdéses, hogy az új tagállamok gazdasági növekedése – amelyet a strukturális és kohéziós alapok is elősegítenek - hogyan befolyásolja majd a vándorlási folyamatokat, mindazonáltal megfogalmazható, hogy reális a félelem, hogy a demográfiai folyamatok nyomán növekszik a Kelet-Nyugat közti fejlettségbeli különbség.

Az 5. Kohéziós jelentés szerint (European Commission, 2010) az új tagállamok és a régiek közt felzárkózási folyamat zajlik az egy főre eső GDP tekintetében – habár lassabban, mint ahogyan azt korábban elvárható volt. Ugyanakkor ennek a felzárkózásnak a motorjai elsősorban a fővárosi és nagyvárosi régiók, valamint az országok nyugati területei. A többi térségben inkább az országos átlagokhoz képesti további lemaradás figyelhető meg, azaz az országok konvergenciája mögött a régiók divergenciája áll. A dél-európai tagállamok esete példaértékű lehet a Közép-Kelet európai tagállamok számára, hiszen a déli államokban is jelentős volt a 60-as, 70-es években a munkaerő kivándorlása a fejlettebb országokba, s ma már ezen országok is inkább bevándorlókat fogadnak nagy számban. Igaz ugyan, hogy a belső regionális különbségek ezen déli tagállamokban is tovább erősödtek. Ezen példák alapján az új tagállamok is képesek lehetnek egyszer nagy volumenű bevándorlók fogadására, ha a gazdasági fejlődés üteme ezt lehetővé teszi. A kérdés azonban az, hogy ez a trendforduló minden régiót érint-e majd időben, vagy egyes területek a lemaradásnak olyan fokát érik el, amelyből már nem lehet visszatérni.

1.3 A városi szintű demográfiai folyamatok és az alkalmazott stratégiák Hosszútávon sok európai régió/városi térség kell, hogy szembenézzen a csökkenő népességszámmal és a lakosság elöregedésével. Ez a folyamat azonban nem lesz azonos intenzitású minden várostérségben4, sőt, a demográfiai folyamatok nem szükségszerűen esnek egybe az adott városban tapasztalható gazdasági folyamatokkal.

4

A tanulmány során a helyi szint alatt minden esetben várostérséget értünk, azaz a városok, városmagok az agglomerációjukkal együtt kerülnek elemzésre.

16 |


2. ábra. Egyes várostérségek pozíciója gazdasági és demográfiai helyzetük alapján

Forrás: Eric van Marissing és Thorsten Wiechmann ötlete alapján, amelyet egy budapesti megbeszélésen alakítottak ki 2010. november 15-16-án

A gazdasági paraméterek bevonása az elemzésbe alapvetően szükséges, mert a jövő számára nem maguk a demográfiai folyamatok okozhatnak problémákat, hanem a folyamatok gazdasági és társadalmi következményei. A valóságban nagyon hasonló demográfiai folyamatok egészen különböző gazdasági/társadalmi folyamatokkal járhatnak együtt. Ezért az elemzésünk különös hangsúlyt fektet a várostérségek tipizálásában a gazdasági és demográfiai folyamatok együttes vizsgálatának. Ezen alapvetések szerint három5 fő alaptípust különböztethetünk meg a várostérségekben6: 1. Hosszútávon is lesznek olyan várostérségek, amelyekre a dinamikus népességnövekedés lesz jellemző, elsősorban gazdasági erejüknél fogva. Ezek a városok többnyire világgazdasági kapcsolatokkal rendelkező nagy nyugat-európai metropolisz térségek. Minthogy a gazdasági erő a legfontosabb faktor a bevándorlók vonzása tekintetében, ezek a városok hosszú távon is fogadótelepülések lesznek. A bevándorlási szabályokat többnyire nemzeti szinten alkotják, azonban a városi szintnek van elsődleges szerepe az integrációs kérdésekben. Sok európai város dolgozott ki hatékony integrációs 5

A továbbiakban elemzendő három várostípus mellett elviekben létezik egy különleges negyedik típus is, ez azonban csak elvétve jellemez városi területeket, inkább vidéki, falvas térségekben jellemző, elsősorban Közép-Kelet-Európában. Ez a típus növekvő népességgel, de stagnáló, vagy éppen hanyatló gazdasággal írható le. A népesség növekedésnek a legjellemzőbb forrása a többnyire roma családok magasabb fajlagos gyermeklétszáma, amely családok kiszorultak vagy éppen beszorultak a vidéki, elmaradott térségekbe. A kedvező demográfiai kép mellett tehát egy kedvezőtlen gazdasági kép található, amelyet tovább gyengít a sok esetben képzetlen lakosok alacsony munkaerő-piaci aktivitása. 6

Meg kell, hogy jegyezzük, hogy azok az adatok, amelyek várostérség szintjén mérik a gazdasági teljesítményt és a népességnagyságot messze nem tekinthetők teljes mértékben megbízhatónak. Jelen tanulmány többnyire az Urban Audit által szolgáltatott adatokra épül, amely azonban sok város esetében hiányos vagy nem azonos módon képzett adatokat tartalmaz. Az Urban Audit egy rendkívül innovatív kezdeményezés a városi és várostérség szintű adatgyűjtés szempontjából, de megfelelően alátámasztott értékelés kivitelezéséhez a módszer további finomítása szükséges.

17 |


stratégiákat, melyek alapján szolgáltatásokat biztosítanak (regisztráció, oktatás, egészségügyi ellátás, lakhatás) és segítik a hozzáférést olyan lehetőségekhez, amelyek az integrációt alapjaiban határozzák meg (tanulás, munkavégzés, nyelvi képességek fejlesztése). Az integrációs politikák alkalmazása mellett ezeknek a városoknak a városi infrastruktúrára való egyre nagyobb nyomást is kezelniük kell. Növekszik a népsűrűség, növekszik a város kiterjedése. Annak érdekében, hogy ezen városok elkerüljék a területi és szociális feszültségeket, a legfőbb hangsúlyt a város területi és társadalmi kohéziójának megtartására kell, hogy helyezzék. 2. Stabil gazdasági háttérrel rendelkező városok kismértékben változó (növekvő/csökkenő) demográfiai paraméterekkel. A fokozatos népességcsökkenés önmagában nem tekinthető drámai folyamatnak, amennyiben nem rengeti meg a város gazdasági alapjait, és nem teszi lehetetlenné az infrastruktúra gazdaságos működtetését. Sőt, a fokozatos népességcsökkenésnek még pozitív hozadékai is lehetnek, hiszen a város laksűrűsége csökken, és a gazdasági kibocsátás kevesebb lakos közt oszlik meg (magasabb egy főre eső GDP-t eredményezve). A legfőbb feladata a stabil státuszú városoknak a rugalmas városfejlesztési stratégia kialakítása. A népesség növekedés vagy csökkenés ugyanis rövid idő alatt az ellenkező trendbe mehet át - minthogy a népességfolyamatok hosszútávon nem állandóak – mindemellett a város népességösszetétele mind korszerkezetét mind pedig etnikai struktúráját illetően gyorsan változhat. A rugalmasság azt jelenti, hogy olyan infrastrukturális fejlesztéseket javasolt megvalósítani, amelyek többféle célt szolgálhatnak igény szerint (pl. kis alapterületű lakások biztosítása mind az idősek, mind a pályakezdő fiatalok számára, alacsony sűrűségű sorházas lakások építése városhatárokon belül, azaz a szuburbanizáció internalizálása). A rugalmas városfejlesztés megvalósításán felül ezen városoknak garantáltan fel kell készülniük az erőteljes lakosságöregedés következményeinek kezelésére, átalakítva a közszolgáltatásokat és a városi környezetet az új igényeknek megfelelően. 3. A jelentős demográfiai csökkenéssel és gazdasági visszaeséssel7 egyszerre sújtott városi területek többnyire Közép-Kelet-Európában találhatók. (pl. Németország keleti felén, Lengyelország, Magyarország Szlovákia, Románia és Bulgária keleti felén és rurális területein). Ugyanakkor a régi tagállamok legtöbb országa is érintett (pl. Olaszország déli része, Portugália keleti része, Anglia északi része, Skandinávia északi része stb.) A csökkenés valós oka a gazdasági szerkezet elavulása: egy város(régió) akkor veszti el a lakosságát, ha nem képes olyan mennyiségben és összetételben munkahelyeket kínálni, mint a vele versenyző más városok és régióik. Ebből adódóan a komplex csökkenéssel szembesülő városoknak a gazdasági szerkezetük átstrukturálására kell elsősorban koncentrálniuk. Az természetesen jogos kérdés, hogy vajon minden hanyatló városi terület képes lehet-e erre az átalakulásra. Számos példa mutatja (pl. német újraegyesítés, az olasz törekvés a déli és északi területek közti különbségek mérséklésére, a Skandinávok politikái az északi térségek közelítésére) a nehézségeket a területi különbségek kiegyenlítésében, függetlenül attól a hatalmas mennyiségű forrástól, amelyet a tagállamok erre a célra elköltöttek. Újabb kérdést jelent, hogy a gazdasági növekedés

7

A gazdasági visszaesés ebben az értelemben nem feltétlenül jelent valódi csökkenést (egy főre eső GDP csökkenése), hanem csak a nemzeti szinten átlagos növekedési ütemtől való negatív eltérést, tehát az elvárttól való elmaradást.

18 |


automatikusan indukál-e lakosságszám növekedést. Sok esetben „munkahely nélküli növekedés” az eredmény, azaz a gazdasági növekedés a termelékenység növekedésben és nem a munkahelyek növekvő számában ölt testet. Ennek megfelelően ezen városoknak a gazdasági szerkezetváltás mellett alkalmazkodniuk kell a lakosságszámukhoz képest túlkínálatossá váló infrastruktúrához. A városok célul tűzhetik ki az infrastruktúra részleges visszabontását, s így egy új egyensúly kialakítását kisebb városi nagyság mellett. A már jelenleg is kisméretű városok számára a nagyobb városokhoz való fizikai kapcsolódás lenne az elsődleges, hogy ezáltal lehessen biztosítani a jó minőségű közszolgáltatásokhoz való hozzáférést. A fenti bekezdésekben azokat az intézkedéseket soroltuk fel, amelyeket az egyes gazdaságidemográfiai típusokba tartozó városoknak javasolt megfontolni. Ugyanakkor vannak olyan intézkedések is, amelyeket a városok helyzetüktől jóformán függetlenül követhetnek: •

helyi munkaerő-piaci programok megvalósítása, annak érdekében, hogy a meglévő, de jelenleg nem aktív lakossági tartalékokat is aktivizálni lehessen, és így csökkenteni lehessen az elöregedésből és elvándorlásból fakadó munkaerő kiesést;

•

új és jobb minőségű szolgáltatások biztosítása az idősödő népesség számára (szociális ellátás, egészségügy, kultúra, közlekedés, akadálymentes környezet, stb.);

•

a helyi gyermekintézmények működésének erősítése annak érdekében, hogy a gyermekvállalás feltételei javuljanak, és a szülők munkavállalása könnyebbé váljék;

•

a lakáspolitika és várostervezés során olyan mechanizmusok alkalmazása, amelyek korban, családszerkezetben, és társadalmi összetétel szempontjából vegyesebb lakóterületeket eredményeznek;

•

családbarát környezet kialakítása, és a családbarát társadalmi környezet erősítése annak érdekében, hogy a családok több gyermeket vállaljanak és a városi területeken maradjanak;

•

biztonságos városi környezet biztosítása annak érdekében, hogy csökkenjen a területi szegregáció, és minden lakos életminősége javuljon.

Ezek az intézkedések integrált stratégia keretében (tehát egymással összefüggésben) alkalmazhatók a leghatékonyabban. Az integráció ebben az esetben vertikális kooperációt (különböző kormányzati szintek közti együttműködést), horizontális kooperációt (adott várostérség települései közti kooperációt) és szektorális kooperációt (különböző ágazatok közti kooperációt) jelent.

19 |


1.4 A folyamatok befolyásolásának lehetősége az Európai Unió irányából Az Európai Uniónak erősen behatároltak a lehetőségei, hogy befolyásolja a demográfiai folyamatokat a tagállamokban. Az EU-nak nincsen explicit közös migrációs politikája8 vagy közös szociálpolitikája. Ennek ellenére az EU-nak van egyfajta mozgástere a politika formálására. Az Európai Bizottság az „Európa demográfiai jövője – problémáktól a lehetőségekig” 2006-ban kibocsátott Kommunikációjában a következő öt fő beavatkozási területet jelölte meg: •

több támogatás a családoknak;

•

a foglalkoztatás elősegítése;

•

a produktivitás és gazdasági hatékonyság növelése;

•

a bevándorlók integrálása;

•

fenntartható közfinanszírozás elősegítése.

Ezen beavatkozási területek precízen megfogalmazásra kerültek, ugyanakkor szükség van egy egyértelmű feladatlehatárolásra az Európai Unió és a tagállamok között, s egy új dimenziót is be kell vezetni a köztudatba: a demográfiai paraméterek által felerősített régiók közti erősödő fejlettségbeli különbségek kezelését. Az Európai Unió indirekt (és direkt) eszközökkel ösztönözheti a tagállamokat, hogy a demográfiai változások kezelése érdekében kialakítsák az alábbi politikákat:

8

•

családbarát szociális rendszerek kialakítása, amely lehetőséget ad a leendő anyáknak, hogy annyi gyermeket szüljenek, amennyit elterveznek;

•

nyugdíjkorhatár emelése annak érdekében, hogy ellensúlyozni lehessen a csökkenő aktív munkaerő számot, és a nyugdíjalapokra nehezedő nyomást enyhíteni lehessen;

•

fenntartható nyugdíjrendszerek kialakítása, amelyek a jelenlegi aktív korosztály előtakarékosságára épülnek;

•

rugalmas munkaerőpiac kialakítása kor/nem és etnikai diszkrimináció nélkül, amely csökkenthetné a legkevésbé aktív társadalmi rétegek munkanélküliségét (fiatalok, etnikai kisebbségek, idősek, anyák, fogyatékossággal élő emberek);

•

aktív bevándorlási politikák kialakítása, amely azon munkavállalókat ösztönzi bevándorlásra, akikre a gazdaságnak szüksége van;

•

nemzeti és helyi szintű integrációs stratégiák kidolgozása, amelyek nem csak a frissen bevándoroltakat, hanem a másod-harmadgenerációs bevándorlókat is elérik;

Az Európai Unió számtalan kommunikációt és irányelvet kibocsátott már a harmadik országokból történő bevándorlás témakörében (pl. a Tamperei, Hágai, Stockholmi Programok kapcsán). Többek között irányelveket alkotott az illegális bevándorlás, a tanulók bevándorlása, a magasan képzett munkaerő bevándorlása, a családegyesítés, a kutatói tapasztalatcsere, a bevándorlók integrálása kapcsán. Mindazonáltal ezen irányelvek inkább egy laza stratégiai keretet, semmint egy egységes közös migrációs politikát alkotnak. A harmadik országokból történő bevándorlás szabályozása inkább tagállami kompetenciába tartozik, tehát maximum megosztott kompetenciaként értelmezhető a tagállamok és az Európai Unió közt.

20 |


•

többszintű területfejlesztési struktúrák kialakítása, amelyek a városhálózatot erősítik, és így elősegítik a kistérségek közti egyenlőtlenségek csökkentését.

policentrikus fejlettségbeli

Vannak olyan beavatkozási területek, amelyeknél az Európai Uniónak erős kompetenciái vannak, s áttételesen képesek befolyásolni az Unióban zajló demográfiai folyamatokat: •

Az Európai Unió Kohéziós Politikájának legfőbb célja a területi különbségek csökkentése az elmaradott térségekben történő fejlesztések támogatásával. Ez a szemléletmód a területi szolidaritás elvét tükrözi, amely egy nagyon jelentős különbség például az Egyesült Államok és az Európai Unió működésében. Minthogy a demográfiai folyamatok erősíthetik a területi egyenlőtlenségeket a Kohéziós Politikának (és az erős területi hatásokkal bíró egyéb közös politikáknak) erőfeszítéseket kell tenniük ezen folyamatok befolyásolására – ez nem csak morális kérdés, hanem gazdasági is, hiszen az elmaradott térségekben hatalmas fejlesztési tartalékok lehetnek. Minthogy azonban a Kohéziós Politikának erősen limitáltak az erőforrásai (és azok is maradnak) nagyon fontos kérdés, hogy hogyan lehet a leghatékonyabban biztosítani ezen források felhasználását a területi különbségek csökkentése érdekében. A hatékonyság növelhető az egyenlő elosztás helyett a növekedési pólusok kiemelt támogatásával a hanyatló területeken, és a pólusokhoz való fizikai kapcsolódás kiépítésével a „decentralizált koncentráció” elvének alkalmazása mentén. Ugyancsak támogatásra méltók azon városi térségek a hanyatló régiókban, amelyek igazán innovatív, egyedi stratégiával rendelkeznek. Minden esetben szükség van azonban az integráció megkövetelésére mind a városi térség szereplői közt, mind pedig az egyes ágazatok közt. A Kohéziós Politika ilyen típusú koncentrált felhasználásával egyes komplex visszaeséstől sújtott városi területek nagyobb erőforrásokban részesülhetnek9.

•

Annak ellenére, hogy az Európai Unió össznépessége várhatóan nem fog csökkenni középtávon, a legtöbb tagállam elveszti aktív munkavállalóinak egy részét az idősödés következtében. A legtöbb tagállam számára tehát alapkérdés az aktivitási ráta növelése, azaz a jelenleg inaktív lakosok bevonása a munkaerő-piacra. Számos intézkedés alkalmas a probléma kezelésére, a rugalmas és diszkrimináció mentes munkaerő-piaci beavatkozásoktól a társadalmi beilleszkedés elősegítéséig. Az Európai Unió már jelenleg is támogatja ezeket a törekvéseket az Európai Szociális Alapon (ESZA) keresztül, és az aktivitási ráta emelése az EU 2020 Stratégiának is egyik legfontosabb célkitűzése. Mindemellett úgy tűnik, hogy a támogatás önmagában nem elegendő, figyelembe véve a sokszor nagyon merev tagállami szabályozásokat (pl. társadalombiztosítási ösztönzők, közmunkaprogramok). A magasabb munkaerő-piaci aktivitás irányába ható intézkedéseket az ESZA felhasználása szempontjából kiemelkedően fontosnak kell tekintenünk. Ugyancsak nagy hangsúlyt kell kapjon a társadalmi integráció minden

9

A javaslat mögött egy már működő tagállami politika áll: a német Stadtumbau-Ost, amelyben szövetségi állami és tartományi támogatással a komplex visszaeséstől sújtott városok juthattak forrásokhoz integrált városfejlesztési programjuk megvalósítására. Ez a politika megmutatta, hogy a városok önmagukban nem képesek „kikapaszkodni a gödörből”, anélkül, hogy többirányú támogatást kapnának bontási és átstrukturálási terveikhez.

21 |


formája, valamint a készségek és tudás elsajátításának minden lehetősége már az óvodától kezdődően, a diszkriminációmentes oktatáson át az élethosszig tartó tanulásig. •

22 |

Az EU tagállamainak nagyon különböző érdekeik vannak a harmadik országokból történő bevándorlással kapcsolatban. Az egyes nemzeti munkaerő-piacok közti különbség óriási (10-20-szoros különbségeket eredményezve a bérekben), s minthogy ez a különbség csak lassan csökken, a különböző tagállami érdekek hosszú távon is várhatóan fennmaradnak. Ennek megfelelően a bevándorlók jogainak erős koordinációja uniós szinten – pl. a bevándorlók számára egy jogminimum megteremtése – várhatóan nem lesz megvalósítható a jövőben. Ugyanakkor van négy olyan terület, amelyen sürgős beavatkozásra lenne szükség (Collett, 2009): a létező humánerőforrás hatékonyabb használata (pl. a bevándorlók képesítéseinek elismerésével), a szociális jogok hordozhatóságának biztosítása, valamint a munkaerő-piaci feltételek minimumának egységesítése, és végül a magasan képzett munkaerő számára vonzóbb feltételek kialakítása Európában. Emellett olyan feltételeket kellene kialakítani, amelyek támogatják az időszakos, szezonális munkavállalás volumenének növekedését (pl. több szezonra kiterjedő munkavállalási engedélyek, kötelező előtakarékossági megoldások révén).


2 EURÓPA DEMOGRÁFIAI TÉRKÉPE: ELEMZÉS ÉS ELŐREJELZÉS Az Európai Unió lakossága 2010-ben elérte az 500 milliós határt. A világ többi országával összehasonlítva a lakosságszám növekedésének üteme alacsony. 1960 és 2005 között a Föld lakossága megkétszereződött, míg ugyanebben az időszakban az Európai Unió mai országainak népességnövekedése csak 22%-os volt. Ennek következtében az EU 27 tagállamának súlya az 1960-beli 13,3%-ról 7,5%-ra csökkent 2005-re. Ez a trend pedig várhatóan folytatódik, és 2050-re eléri az 5,4%-ot. (Eurostat, 2009) 1. táblázat. Az Európai Unió 27 tagállamának főbb demográfiai indikátorai, 2000-2009 2000

2005

2009

Össznépesség

482 767 710

491 153 644

499 723 520

Népességváltozás

1 020 618

2 073 292

1 536 320

Természetes népmozgalom (születés-halálozás)

296 398

292 005

595 672

1.51

1.6

10

Teljes termékenységi arányszám

1.45 (2002)

e

f

f

f

0-14 éves lakosság aránya

17.3%

16.2%

15.7% (2008)

65-79 éves lakosság aránya

12.3%

12.6%

12.7%

80 éves és idősebb lakosság aránya

3.3%

4%

4.3% (2008)

Eltartottsági ráta

23.2%

24.6%

25.2% (2008)

Forrás: EUROSTAT, 2010 (f: előrejelzés; e: becslés)

2.1 Természetes népmozgalom A demográfiai folyamatokat vizsgálva szembetűnővé válik a mérsékelt ütemű lakosságnövekedés mellett a gyors ütemű elöregedés. Ebből adódóan a bevándorlás növekedése egyre nagyobb arányban - körülbelül kétharmad arányban – volt forrása a népesség növekedésnek. Mint az alábbi táblázat mutatja, a termékenységi arány lényegesen a reprodukcióhoz szükséges 2,1-es érték alatt van, habár a legtöbb tagállamban a termékenység az utóbbi időszakban emelkedett, vélhetően a tempó effektus11 hatására. A tagállamok közti termékenységbeli különbségek okaira számos magyarázat született már, többnyire a nők munkaerő-piaci és társadalmi megbecsülésével hozzák a termékenységi mutatókat közvetlen összefüggésbe.

10

A teljes termékenységi arányszám azt fejezi ki, hogy az adott év kor szerinti születési gyakorisága mellett egy nő élete során hány gyermeknek adna életet. 11

A tempó effektus a szülések elhalasztásából fakadó termékenységi arányt jelöli, amely azt eredményezi, hogy az alacsony termékenység megnőhet sok tagállamban, amint egy nagyszámú korosztály lép a 30-as éveibe.

23 |


2. táblázat. Teljes termékenységi arányszám az EU 27 tagállamában 1990

2000

2007

2009

Ausztria

1.46

1.36

1.38

1.39

Belgium

1.62

1.66

1.81

1.84

Bulgária

1.82

1.30

1.42

1.57

Ciprus

n.a.

n.a.

n.a.

1.51

Cseh Köztársaság

1.90

1.14

1.44

1.49

Dánia

1.67

1.77

1.85

1.84

Észtország

2.05

1.34

1.64

1.62

Finnország

1.78

1.73

1.83

1.86

Franciaország

1.78

1.88

1.96

1.98

Németország

1.45

1.38

1.39

1.36

Görögország

1.39

1.27

1.38

1.52

Magyarország

1.87

1.32

1.32

1.32

Írország

2.12

1.90

n.a.

2.07

Olaszország

1.36

1.26

1.34

1.42

Lettország

2.01

1.24

1.42

1.31

Litvánia

2.03

1.39

1.35

1.55

Luxemburg

1.62

1.78

n.a.

1.59

Málta

2.04

1.72

1.30

1.44

Hollandia

1.62

1.72

1.71

1.79

Lengyelország

1.99

1.37

n.a.

1.4

Portugália

1.57

1.56

1.30

1.32

Románia

1.84

1.31

1.29

1.38

Szlovákia

2.08

1.29

1.25

1.41

Szlovénia

1.46

1.26

1.37

1.53

Spanyolország

1.36

1.23

1.38

1.4

Svédország

2.14

1.55

1.85

1.94

Nagy Britannia

1.83

1.64

n.a.

1.96

Forrás: INED, 2010 és Demography Report 2010 a 2009-es adatok tekintetében

Az idős korosztálybeliek számának és arányának növekedése az egyre hosszabb várható élettartammal áll összefüggésben. A Demography Report szerint (2010) az EU 27 tagállamában a várható élettartam 2009-ben átlagosan 82,4 év volt a nők, és 76,4 év a férfiak esetében. Évtizedenként nagyságrendileg 2,5 év adódott a várható élettartamhoz az elmúlt időszakban, elsősorban az egészségügyi ellátás minőségének javulása miatt. Az EU korfája a korábbi piramis helyett egyre inkább egy „hógolyóra” emlékeztet: a 20 év alattiak száma egyre kisebb, így a reprodukciós esélyek is egyre csökkennek, azaz az EU már most is a világ egyik legidősebb társadalma, és a jelenlegi korstruktúrába egyre komolyabb öregedési tendencia van beépítve. Az eltartottsági ráta (65 éves és idősebb lakosság aránya a 15-64 éves lakossághoz képest) egyre növekszik, s az alábbi táblázat tanúsága szerint jelenleg négy aktív korú lakos tart el egy időskorút, 40 év múlva azonban már két aktívkorú – nem szükségszerűen dolgozó – lakos feladata lesz egy időskorú eltartása.

24 |


3. táblázat. Az idős népesség eltartottsági rátájának várható alakulása az EU 27 tagállamaiban

Eltartottsági ráta várható értéke

2010

2020

2030

2040

2050

2060

25.9%

31.1%

38.0%

45.4%

50.4%

53.5%

Forrás: EUROSTAT, 2010

2.2 Migráció az Unión belül és harmadik országokból Háromféle migrációt különböztethetünk meg a tanulmány szempontjából a kibocsátó ország szemszögéből: nemzetközi, harmadik országból származó be- és kivándorlás (az Európai Unió külső határait érintő vándorlás), belső, azaz az Unió határain belül történő vándorlás, és a nemzeti szintű, azaz a tagállamok határain belüli vándorlás – ez utóbbi nem képezi a tanulmány közvetlen témakörét. A Föld országaiban a külföldön született népesség aránya átlagosan 3% - az ENSZ statisztikái szerint. Az Európai Unióban ez az arány 2010-ben 8% volt, nagyságrendileg 40 millió ember (Demography Report 2010). Az esetek egy jelentős részében azonban úgy váltak emberek külföldi születésűvé, hogy nem költöztek külföldre, hanem a határ mozgott körülöttük. Európában ez a jelenség elsősorban a Balti államokat érinti. Az átlagosan 8%-os külföldi születésű uniós lakosságarány az EU 15-ben (tehát a régi tagállamokban) eléri a 12%-ot is. A külföldi születésű lakosok mintegy 32%-a az Unió tagállamaiból érkezett, tehát a belső vándorlás eredményeképpen vált külföldi születésűvé, míg kétharmada harmadik országból jött (Münz, 2008). A belső vándorlási arány az EU tagállamai között még mindig relatíve alacsony, átlagosan a lakosság 1%-a költözik a határokon túl, míg az USA-ban ez az arány a szövetségi államok közt 2,5%.

25 |


3. ábra. Külföldön született népesség aránya Európában (EU/EEA + Svájc), 2005

*A legutóbbi rendelkezésre álló adat (2000-2004). **Ciprus esetében csak a görög rész Forrás: OECD Database, UN Migration Database (2005) letöltve: http://migrationinformation.org/charts/pop-table2jun06.cfm Térkép: VÁTI

2002 óta a nettó legális bevándorlás (a bevándorlás és kivándorlás különbözete) az Európai Unióba megháromszorozódott, és elérte az évi 1,6-2 millió fő közti értéket. Részben ennek hatására az EU lakosságának 5%-a nem EU állampolgár. (Demography Report 2010). Az állampolgárság aránya természetesen nem csak a vándorlási folyamatoktól függ, hanem a honosítástól is, 2006-ban pl. 670.000 harmadik országbeli állampolgár nyert uniós állampolgárságot, körülbelül ugyanakkora szám ez, mint adott évben az Egyesült Államokban. Az Európai Unió új tagállamaiból (a 2004-ben csatlakozott 10 tagállamból Ciprus és Málta kivételével) évente körülbelül 250.000 bevándorló érkezik (EIC, 2009), míg Romániából és Bulgáriából a 2007-es csatlakozás óta évente körülbelül 300.000 fő. Az első nyolc tagállam migránsainak fő célterülete Nagy Britannia és Írország, míg Romániából és Bulgáriából főleg Spanyolország és Olaszország felé költöztek az emberek. A kezdeti magas éves migrációs szám 26 |


már a válság előtt csökkenésnek indult, habár a legfrissebb információk szerint a dinamika országonként eltérő, és amíg pl. Lengyelországból már némileg lecsengőben van a kivándorlás, addig Magyarországon éppen növekvő tendencia figyelhető meg. Az EIC prognózisa szerint: „az EU-8 tagállamaiból az EU-15 tagállamaiba érkező bevándorlók összessége a 2007-es 1,9 milliós szintről 2020-ra 3,8 millióra mehet fel a jelenlegi szabályozási körülmények között, és elérheti a 4,4 milliót, ha a szabad munkavállalás valóban mind a 15 régi tagállamban lehetővé válik. A Romániából és Bulgáriából érkező bevándorlók összessége a 2007-es közel 1,9 milliós szintről 3,9 millióra nőhet 2020-ra a jelenlegi szabályozási feltételek mellett és némileg 4 millió fölé, ha a szabad áramlás megvalósul. Ezek alapján az új tagállamokból történő bevándorlás miatti migránsok száma megkétszereződhet 12 év alatt.” Gyakorlatilag a világ minden tájáról érkeztek bevándorlók az Európai Unióba: nagy számban érkeznek a Magreb országokból (Marokkó, Algéria, Tunézia), a Balkán országaiból és Törökországból, valamint a keleti szomszédos országokból is. Speciális esetet jelent a diákok migrációja, elsősorban Nagy Britannia, Németország és Franciaország egyetemeire. A diákok bevándorlása a 2000-es évek elején nagyon dinamikusan emelkedett, és 2004-ben elérte az 1,4 milliós szintet. Röviden meg kell említenünk az illegális bevándorlás kérdését is, amelyre vonatkozóan számos becslés látott napvilágot. Egyes becslések szerint az illegális bevándorlás eléri a legális bevándorlás 25-30%-át évente, nagyságrendileg 500.000 fő/év szinten. Ugyanakkor egy Unió által támogatott kutatási program szerint (CLANDESTINO) a korábban becsült 8 millió fős illegális bevándorló tömeg helyett körülbelül 1,9-3,8 millió az illegális státusszal rendelkező bevándorlók valós száma. Mindemellett egyre több illegális migráns kap legális státuszt évente, például 20032008 között a relatíve szigorú regisztrációs eljárások ellenére mintegy 1,76 millió bevándorló jutott legális dokumentumokhoz (Baldwin, 2009).

2.3 A demográfiai folyamatok országcsoportonkénti értékelése Az Európai Unió területén belül nagyon jelentős különbségek mutatkoznak a demográfiai folyamatok (termékenység, halálozás, migráció) tekintetében. Az adatok tükrében felfedezhetünk egy egyértelmű Kelet-Nyugati és egy Észak-Déli választó pontot, s a demográfiai paraméterek alapján kialakíthatunk három országcsoportot (Sobotka, 2007): •

Dél-Európa és a németajkú országok: Ezen a területen a természetes szaporodás alacsony rátája magas bevándorlással párosul, és így a népességszám stabil vagy növekvő.

•

Közép-Kelet-Európa: Ahol az alacsony termékenységi ráta nettó kivándorlással kapcsolódik össze, népesség stagnálást vagy csökkenést eredményezve.

•

Nyugat és Észak-Európa: Amely a leginkább növekvő európai térség magas termékenységi aránnyal és erőteljes bevándorlással.

Minden európai régióban a fenti folyamatok mellett erőteljes elöregedés tapasztalható. A korábbi szocialista országokban a korstruktúra jelenleg fiatalabb, mint a régi tagállamokban, de a várható élettartam jelentős növekedése, a nagyon alacsony termékenység és az elvándorlás üteme mellett ez a különbség pár évtizeden belül várhatóan eltűnik.

27 |


2.3.1

Dél-Európa és a németajkú országok

A csoportból elsősorban Spanyolország és Olaszország vált erőteljes migrációs célponttá a 2000es években. A migráció a természetes szaporodással együtt (amely pozitív volt Spanyolországban, de negatív Olaszországban), évente 800.000/500.000 fővel növelte a lakosságot. Portugália és Görögország kevésbé dinamikus módon befogadó állam, s Portugáliában a természetes szaporodás rátája is negatív, tehát a népességszám is stagnál. 4. ábra. Népességváltozás Dél-Európában (ezer fő) 1200 1000 800 600 400

Vándorlás

200

Természetes szaporodás Népesség változás

2045-2050

2040-2045

2035-2040

2030-2035

2025-2030

2020-2025

2015-2020

2010-2015

2005-2010

2000-2005

1995-2000

1990-1995

1985-1990

1980-1985

1975-1980

1970-1975

1965-1970

1960-1965

-400

1955-1960

-200

1950-1955

0

-600 -800

Forrás: ENSZ, (United Nations) 2008

A németajkú államok közül Ausztriában és Svájcban (ez utóbbi nem tagja az Európai Uniónak) a népességpótló migráció szintén komoly szerepet játszik. Az egyetlen olyan tagállam, amely a közép-európai államok mellett népességcsökkenést kell, hogy elkönyveljen, Németország, amelyben a termékenységi ráta nagyon alacsony (1,39 2007-ben), ugyanakkor a 65 év feletti népesség aránya Olaszország mellett a második legnagyobb (19,8 2007ben). Két fő oka van annak, hogy Németország aggregát adatai ilyen kedvezőtlenek: 1. Németország keleti fele inkább közép-európai demográfiai modelleket követ, és az egyesülés után ez rányomta a bélyegét az össznémet adatokra. 2. A nettó bevándorlási rátája Németországnak a 90-as évek eleje óta sokat csökkent, az országot többen hagyták el, mint ahányan bevándoroltak, csak 2010-ben észleltek ismét kismértékű emelkedést a szaldóban. 2.3.2

Közép-Kelet Európa

A volt keleti blokkhoz tartozó 10 tagállamban a migráció érdemben nem járul hozzá a népességszámhoz, sőt, a legtöbb tagállamot jelentős elvándorlás érinti. Már népességcsökkenés tapasztalható 7 tagállamban: Romániában, Bulgáriában, Magyarországon, Lengyelországon, és a három Balti országban, s várhatóan 2020 körül Csehországban és Szlovéniában is ez lesz a helyzet. A népességcsökkenésnek több évtizedes hagyománya van Magyarországon és Bulgáriában (1990ben még csak ezen két állam népessége csökkent), aztán azonban a többi tagállam termékenységi mutatói is drámaian romlottak (1,8-2,05 1990-ben, majd 1,3 körüli értékek 2000-ben), és

28 |


tömegessé vált az elvándorlás. A termékenységi ráta az elmúlt években némileg növekedett (vélhetően a tempó effektus hatására), az elvándorlás azonban mindmáig jellemző. 5. ábra. Népességváltozás az EU-10 tagállamaiban (ezer fő) 1200 1000 800 600 400

Vándorlás

200

Természetes szaporodás Népesség változás

2045-2050

2040-2045

2035-2040

2030-2035

2025-2030

2020-2025

2015-2020

2010-2015

2005-2010

2000-2005

1995-2000

1990-1995

1985-1990

1980-1985

1975-1980

1970-1975

1965-1970

1960-1965

-400

1955-1960

-200

1950-1955

0

-600 -800


2.3.3

Nyugat és Észak-Európa

Európa nyugati és északi térsége12 azonban a népességnövekedés motorja. Mint ahogyan az alábbi ábra mutatja, az Európai Unió népessége már régen csökkeni fog (2030-2040 körül), amikor ez a térség még várhatóan növekedést könyvelhet el. 6. ábra. Népességváltozás a nyugati és északi tagállamokban (ezer fő) 1600 1400 1200 1000 800

Vándorlás

600

Természetes szaporodás

400


200

2045-2050

2040-2045

2035-2040

2030-2035

2025-2030

2020-2025

2015-2020

2010-2015

2005-2010

2000-2005

1995-2000

1990-1995

1985-1990

1980-1985

1975-1980

1970-1975

1965-1970

1960-1965

1955-1960

-400

1950-1955

0 -200


Látható ugyanakkor, hogy még ebben a térségben is egyre kisebb szerepe lesz a természetes szaporodásnak, és a növekedés forrása egyre inkább a bevándorlás (amennyiben szintje valóban fenntartható politikailag). Ebből következik, hogy azon tagállamokban, amelyekben a migráció

12

A következő tagállamok tartoznak ebbe a kategóriába: Belgium, Dánia, Finnország, Franciaország, Írország, Luxemburg, Hollandia, Svédország és az Nagy Britannia.

29 |


kisebb szerepet játszik (pl. Finnországban), a népesség csökkenés várhatóan korábban, 2030 körül bekövetkezik. 7. ábra. Népességváltozás Finnországban (ezer fő) 60 50 40 30 Vándorlás

20

Természetes szaporodás

10


2045-2050

2040-2045

2035-2040

2030-2035

2025-2030

2020-2025

2015-2020

2010-2015

2005-2010

2000-2005

1995-2000

1990-1995

1985-1990

1980-1985

1975-1980

1970-1975

1965-1970

1960-1965

-20

1955-1960

-10

1950-1955

0

-30


Ellentétben a finn esettel, az Nagy Britanniában, Svédországban, Írországban és Luxemburgban 2050 után is növekedés várható (szemben például Franciaországgal és Hollandiával, ahol hamarabb bekövetkezhet a csökkenés). A legstabilabb növekedés Svédországban prognosztizálható, ahol a XX. század elejétől fogva a 2 érték körül volt a termékenységi arányszám, tehát a népesség reprodukciója biztosított (Sobotka, 2007).

30 |


3 A DEMOGRÁFIAI TRENDEK GAZDASÁGI ÉS TÁRSADALMI KÖVETKEZMÉNYEI ÉS A FŐBB, NEMZETI SZINTEN ALKALMAZOTT STRATÉGIÁK 3.1 A migráció gazdasági és társadalmi következménye 3.1.1

Gazdasági összefüggések: a migráció költségei és hasznai

A munkaerő-áramlásba az életkor, családszerkezet, iskolai végzettség és kulturális háttér szerint nagyon eltérő társadalmi csoportok kapcsolódnak be. A migráció következményeit érdemes külön elemezni a befogadó ország és a kibocsátó ország szemszögéből. A kibocsátó országok számára fontos teher lehet az „agyelszívás” (brain drain), amikor a képzett munkaerő gazdagabb országokba vándorol. Ugyanakkor ennek ellenkezője következik be akkor, amikor a gazdagabb országokban tanuló diákok vagy munkavállalók térnek vissza a kibocsátó országba, növelve a képzett munkaerő számát (képzettségi hozadék – brain gain). Az alacsony képzettségű munkaerő elvándorlása csökkenti a kibocsátó országokra nehezedő jóléti kiadások terheit, mérsékli a szegénység kockázatát részben a munkanélküliség csökkentése révén, részben pedig a külföldön szerzett jövedelmek egy részének a családtagokhoz történő visszautalásával. Továbbá, az alacsony képzettségű munkaerő kínálatának csökkentése a munkabér növekedéséhez is hozzájárulhat. Másfelől azonban, a befogadó országban ennek ellenkezője zajlik le, csökkenhetnek a bérek a munkaerő bevándorlásával érintett területeken. A képzett munkaerő elvándorlásának lehet közvetett pozitív hatása is a kibocsátó ország számára, amennyiben a „magasabb képzettségű diszpóra képes átadni a felhalmozott tudást, tőkét, információt, a külföldi pénzeszközöket és az üzleti kapcsolatokat a küldő országban maradt vállalkozóknak” (Chassard, 2008) Ennek a valószínűsége sokkal nagyobb az Európán belüli migráció esetében, mint az Európán kívülről jövő bevándorló csoportok esetében. A bevándorlók jövedelme általában lényegesen megnő a befogadó országban, de az azonos szakmában dolgozók jövedelme, a közgazdasági összefüggések következtében tipikusan csökken, míg a komplementer szakmákban nő. Sőt, a mindennapi vélekedések szerint a munkaerőbevándorlás hozzájárul a munkanélküliség növeléséhez és a rosszabb lakáshelyzethez a befogadó országban. Olaszország esetében például sokan azt állítják, hogy a Romániából bevándorló munkások (többségükben romák) legnagyobb része munkanélküli. Ugyanakkor az EU országaiban nem lehetett kimutatni statisztikai összefüggést a munkanélküliség és a bevándorlás között. Rövid távon elképzelhető a korreláció, de hosszabb távon a bevándorlás nagysága nem befolyásolja a munkanélküliséget, ahogy ezt az Angliára, Írországra, Spanyolországra és Olaszországra vonatkozó elemzések bizonyítják, sőt, még a rövid távon érvényesülő negatív kapcsolat feltevése is indokolatlan. Empirikus elemzések nagyon eltérő következtetésekre jutottak a bevándorlás munkaerő-piaci hatásait illetően, attól függően, hogy a bevándorlók versenyeztek-e a befogadó országban lévő munkaerővel, vagy a kieső munkaerőt pótolták. (OECD, 2009)

31 |


Nincsenek egyértelmű empirikus bizonyítékok arra, hogy a bevándorlók külön terhet jelentenek a befogadó ország számára a közszolgáltatások (oktatás, egészségügy, lakás) biztosítása területén. Ugyanakkor a 2004 utáni EU-n belüli munkaerő-vándorlásnak az elemzések szerint egyértelműen pozitív hatása volt, ami a kibővített EU összesített GDP-jét 2%-kal növelte. (EIC, 2009) 3.1.2

Társadalmi összefüggések: integráció

A nagymértékű bevándorlás egyik fontos következménye a társadalmi befogadással, integrációval járó problémák növekedése. A bevándorlók nyomást gyakorolnak a jóléti rendszerre (lakáspiac, oktatás, jóléti ellátások, egészségügy, stb.), továbbá versenyeznek a befogadó ország alacsonyan képzett munkavállalóival is, ami növeli a bevándorlók társadalmi kirekesztésének valószínűségét. Ezt erősítik fel a meglévő kulturális és vallási különbségek, melyek, különösen a gazdasági válság és a radikális muszlim csoportok előretörése idején, a közvéleményt jelentősen befolyásoló tényezővé válnak. Különösen kritikus a második/harmadik generációs bevándorlók helyzete, amit jól illusztrál a franciaországi 2006-os válság. A bevándorlóknak ez a 14-17 év közötti nemzedéke már Franciaországban nőtt fel, és nem volt hajlandó elfogadni a szülők nemzedéke által még tolerált életmódot, munkahelyeket. Ezt a társadalmi csoportot rendkívül magas munkanélküliség (20% körüli) jellemzi, amely külső városrészekben akár duplájára is nőhet. A kitört konfliktus a francia integrációs modell válságára is utalt, amely nem nyújtott teret a bevándorlók kulturális/vallási különbségeinek a kifejezésére. Az európai migrációs politika legnagyobb kihívása a bevándorlók társadalmi integrációjának elősegítése, ami – az EU értelmezése szerint – kétirányú folyamat: a befogadó és a bevándorló csoportok egyidejű közeledése. A második világháború után a társadalmi integrációnak három megközelítése vált ismertté (Boswell, 2005). Az első a multikulturális befogadó politika, amely elfogadta a bevándorlók kulturális és vallási különbözőségét, és egy határozott antidiszkriminációs jogi környezetben lehetővé tette az állampolgárság felvételét. A második megközelítés egy ún. társadalmi állampolgárságot ajánlott fel a bevándorlóknak, ami garantálta a társadalmi és gazdasági jogokat, formális állampolgárság nélkül. A harmadik „köztársasági” megoldás felajánlotta a teljes állampolgárságot, de azzal a kikötéssel, hogy közszereplésben az etnikai és vallási különbségek nem kapnak teret. Ezek a megközelítések azonban nem mondhatóak maradéktalanul sikeresnek. Részben azért, mert nem sikerült integrálni a bevándorlók második/harmadik generációját, részben a befogadó társadalom zártsága miatt (a bevándorlók kulturális szokásait és értékeit nem volt képes tolerálni), részben pedig a bevándorlók későbbi generációi szisztematikusan hátrányban voltak az oktatási rendszerben és a munkaerőpiacon. További problémát jelent meg a 2001. szeptember 11-ei terrortámadás után az iszlám szélsőségesekkel szembeni aktivitás, és az ezzel szembeni ellenállás, ami az etnikai, kisebbségi csoportok politikai aktivizálódását eredményezte. (Boswell, 2005) Szükség van új integrációs modellek alkalmazására, amelyek társadalmilag tolerálják az egyének több közösséghez (etnikai, vallási, kulturális) való tartozását, és minimalizálják ezek diszkriminatív hatását a társadalmi-gazdasági alrendszerek (oktatás, egészségügy, munkaerőpiac) működésében.

32 |


3.1.3

Az illegális bevándorlás kezelése

Az illegális bevándorlás alapvető oka az alacsony nemzeti jövedelemmel rendelkező fejlődő országok felőli, szinte kezelhetetlen migrációs nyomás. Ugyanakkor az Európai Unió tagállamai migrációs politikájának nem megfelelő koordinációja is hozzájárul az illegális bevándorlás jelenlegi mértékéhez. Az illegális bevándorlók számára vonatkozó szakértői becslések nagyon eltérőek, 1,9től a 8 millióig tartó sávban mozognak. Megbízható becslések szerint évente 400-500 ezer ember jön Európába „illegálisan”. (International Centre for Migration Polcy Development in Vienna.) Az illegális bevándorlás okozta gazdasági és társadalmi költségek egyenlőtlenül oszlanak meg a tagállamok között. Az illegális bevándorlók kitoloncolása a célországokban (Franciaország, Németország, Olaszország, Spanyolország, Görögország és Anglia) komoly kiadásokat jelent, mivel ez egy nagyon bonyolult és költséges eljárás. Általános probléma, hogy sem a tranzit országok sem a „kibocsátó” országok nem hajlandóak hozzájárulni a költségekhez. Sokan kételkednek abban, hogy az illegális bevándorlás megállítható Európában, és ebben a tekintetben Olaszország (afrikai bevándorlás) és a kelet-európai határok vannak a legnagyobb nyomás alatt. Még koordinált hatékony fellépés esetében is kérdéses, hogy az illegális bevándorlás csökkenthető-e, amit jól bizonyítanak az USA és Mexikó közötti határ ellenőrzésének korlátai. A 2011-ben kialakult észak-afrikai forradalmak okozta menekültáradat és illegális bevándorlás kezelhetetlensége miatt vetették fel egyes tagállamok a schengeni egyezmény felfüggesztésének a lehetőségét, ami egyfajta jelzés az EU közös politikájának a korlátairól. Az egyes tagállamok nagyon eltérő stratégiát alkalmaznak az illegális bevándorlókkal szemben. Sokan bírálták például a spanyol kormány politikáját, amely több százezer illegális bevándorló státuszát legalizálta. 1. Keretes írás. Bossi-Fini törvény az illegális bevándorlásról A 2002 júliusában elfogadott Bossi-Fini törvény a korábbiakhoz képest jelentős szigorításokat írt elő. A szabályozást tartalmazó tervezetet két politikus neve fémjelzi: az egyik Gianfranco Fini miniszterelnök-helyettes, a Nemzeti Szövetség (AN) főtitkára, a másik Umberto Bossi, az államigazgatási reformok minisztere, az Északi Liga vezére. Különösen ez utóbbi szervezet lépett fel határozottan az idegenek "szűrő nélküli" beengedése ellen, s ezért Bossit Európában sokan idegengyűlölőnek tekintik. A legjelentősebb változások a következők voltak: a bevándorlók számának korlátozása, a kötelező munkáltató-bevándorló szerződés, szigorúbb illegális bevándorló-kitoloncolás gyakorlat, amnesztia azon illegális bevándorlók számára, akik több mint három hónapja élnek és dolgoznak az országban, továbbá egy új bevándorlási hivatali rendszer kiépítése, amely segíti a bevándorló munkásokat, valamint a családegyesítést. A törvény értelmében az olasz rendőrök megállíthatják azokat a bevándorlókat, akik érvénytelen személyi okmányokkal érkeznek. Ezt követően egy közösségi szállásra viszik őket, ahol 60 nap áll rendelkezésükre, hogy azonosítsák magukat, vagy ahol politikai menekült státusztért folyamodhatnak. Ha ezt az utóbbit választják, akkor átszállítják őket egy Befogadó Állomásra. Máskülönben illegális bevándorlónak minősítik őket, és egy másik központba (az „Ideiglenes Tartózkodási Állomásra”) kerülnek, ahol kapnak egy visszautasítási határozatot, és el is kísérik őket a legközelebbi határig, vagy kiutasítási parancsot kapnak, amely után három napon belül el kell hagyniuk az országot (ez korábban 15 nap volt). Ez a törvény két esetben biztosítja az illegális bevándorlók számára a legalizációt: egyrészt azoknak, akiket házvezetőnőként vagy háztartási kisegítőként alkalmaznak, másrészt azoknak, akik a második keresők a családban. A Bossi-Fini törvényről megemlítendő még az is, amit az egyik kormánytag mondott a törvény üzenetének összefoglalásakor: „A törvény mögött meghúzódó filozófia egyértelmű: mi nem akarunk bevándorlókat, kivéve azon keveseket, akikre szükségünk van gazdasági okok miatt, ám rájuk is csak a lehető legrövidebb időre, bizonytalan körülmények között, ez megkönnyíti, hogy elküldhessük őket, amikor már nincs rájuk szükségünk.” Az Olaszországban kiéleződött helyzetet bilaterális egyezményekkel, de főleg a Líbiával való együttműködéssel próbálják a hatóságok kezelni. Tengeri, légi és szárazföldi őrjáratot szeretnének Líbiával közösen kialakítani (hiszen ez az egyetlen olyan észak-afrikai ország, amelynek nincsen megállapodása az EU-val az illegális

33 |


bevándorlás felszámolásával kapcsolatban), amelynek segítségével gátat szabhatnak az illegális bevándorlásnak. Emellett olyan „centrum” létrehozását is tervezik, amely „lebeszélné” a bevándorlókat arról, hogy hajóval Európába menjenek, ugyanis 2004 augusztusában bejelentette a líbiai kormány, hogy az országukban tartózkodó 1,5 millió bevándorló Európába szándékozik menni. Forrás: Windt, 2008

3.1.4

Nemzeti migrációs politikák

Az Európán kívülről jövő bevándorlást szabályozó politikáért az EU-t és a tagországokat közös felelősség terheli, de a legfontosabb kérdésekben, mint a bevándorlók száma, összetétele, a bevándorlás folyamatának szabályozása és a bevándorlók jogai tekintetében, a tagországoknak döntő szavuk van. A 90-es évek végétől kezdve az EU törekedett arra, hogy koordinálja a tagországok migrációs politikáját, és ezzel kapcsolatban számos ajánlást és irányelvet adott ki. Nagyon nagy különbségek vannak az egyes országok migrációs politikájában, amit a két északeurópai tagállam, Dánia (restriktív) és Svédország (liberális), migrációs politikájának eltérései illusztrálnak. Valamennyi ország arra törekszik, hogy lehetőleg magasan képzett bevándorlók jöjjenek az országba, és, amennyire lehet, csökkentsék az integráció társadalmi konfliktusait. A tagországok nagyon különböző módszereket alkalmaznak (a német „zöld kártyától” az angol kvóta rendszerig) a magasabban kvalifikált munkavállalók bevándorlásának ösztönzésére; és az integráció elősegítését nagyon különböző programok és eljárások segítik. A migrációs politika bizonyos elemeit az egyes tagországok „decentralizálták”. Németországban például a tartományoknak van bizonyos mozgástere a bevándorlás feltételeinek befolyásolására. Hasonlóan Angliában (Mulley, 2010) is felvetődött a pontrendszer „regionalizációja”, hiszen a bevándorlás különböző nyomást gyakorol az egyes régiókra. (Ennek megfelelően Angliában működik egy speciális tartalék alap, amelyből a bevándorlás által érintett településeket segítik.)

2. Keretes írás. A bevándorlók integrációjának új módszerei Svédországban – 2010 Svédországban a menekültek befogadására, integrálására komoly hangsúlyt fektettek: nyelvtanulás, a jogok és kötelezettségek megismertetése, a munkaerő-piaci lehetőségek bemutatása. Ezt a feladatot a helyi önkormányzatok látták el. Az értékelések szerint azonban az önkormányzatok sokszor nem a leghatékonyabb módszereket alkalmazták, és nagyon nagy különbségek voltak az egyes önkormányzatok által nyújtott szolgáltatások között. A rendszert átalakították, és a feladat koordinálását a Svéd Munkaügyi Hivatal vette át, amelyik a megyei kormányzatokkal, önkormányzatokkal és a Svéd Bevándorlási Tanáccsal kooperálva bonyolítja a programot. Az új rendszerben minden menekült jogosult egy egyéves programra, amelynek konkrét tartalmát egyénileg dolgozzák ki, költségeit pedig a központi kormányzat viseli. A program megvalósítását az erre szakosodott intézmények/vállalatok végzik, melyeket pályázat alapján választanak ki, és a díjazásuk a program eredményeitől függ. Az önkormányzatok tehát kikerültek a program közvetlen lebonyolításából, de továbbra is nekik kell gondoskodniuk a menekültek lakhatási és a gyerekek oktatási lehetőségeiről. Forrás: New policy for the introduction of newly arrived immigrants in Sweden downloaded from http://www.sweden.gov.se/content/1/c6/15/76/88/2e1d8725.pdf at 27/3/2010

34 |


3.2 A jóléti állam reformja 3.2.1

A nyugdíjrendszer reformjai az EU27 országain belül

Az átfogó demográfiai változások valamennyi európai tagállamot arra kényszerítenek, hogy reformokat lépessenek életbe a nyugdíjrendszeren belül annak érdekében, hogy a nyugdíjak megőrizzék értéküket, de közben a költségvetés fiskális helyzete fenntartható legyen. A reformok során az országok egy részében parametrikus változások léptek életbe (nyugdíjkorhatár emelése, a nyugdíj indexálása, a nyugdíjbefizetések mértéke), de a felosztó-kirovó (pay-as-you-go) rendszert változatlanul hagyták, míg más országok a nyugdíjrendszerüket radikálisan átalakították és a felosztó-kirovó rendszeren belüli járadékkal (szolgáltatással) meghatározott (defined benefit DB) nyugdíjrendszert felváltotta a befizetéssel meghatározott (defined contribution DC), tipikusan tőkefedezeti konstrukcióban működtetett nyugdíjrendszer. A parametrikus változások nélkül az európai országok nyugdíjrendszerei fenntarthatatlanok: a gazdagabb európai országok GDP-jük 8%-át költik nyugdíjakra, és a nyugdíjreform nélkül ez az arány 2050-re 15%-ra növekedne, ami elviselhetetlen terhet jelentene az államháztartásnak. Nincsenek tökéletes megoldások, de a nyugdíjkorhatár emelése és a korai nyugdíjazás korlátozása sehol sem megkerülhető. A nyugdíjrendszerek strukturális átalakítása két irányban indult el. Egyrészt több országban bevezették az 1990-es évek elején a Világbank által támogatott több pilléres nyugdíjrendszert, amelyben a kötelező magánnyugdíjpénztár révén az egyéni számlákon nyilvántartott befizetések és hozamuk határozza meg a jövőbeni nyugdíjkiadásokat. A másik megoldást a névleges egyéni számlás rendszer (non-financial defined contribution – NDC) bevezetése jelentette, ahol az állami nyugdíjrendszeren belül a befizetések összekapcsolódnak a kifizetésekkel (Zaidi, 2010). A Világbank által javasolt megoldást többen bírálták a „vagyonérték-vesztés” (asset meltdown) hipotézis alapján. Ezek szerint a felhalmozott nyugdíjvagyon nem lesz képes finanszírozni a jövőbeni nyugdíjakat, mert az aktív korú népesség csökkenése miatt csökken a kereslet ezen értékpapírok iránt, továbbá a tőkefedezeti rendszerre váló áttérés csökkenti a gazdasági növekedést, mert a fiskális bevételek kiesése miatt a kormányoknak hiteleket kell felvenniük, ami növeli a költségvetési hiányt – különösen akkor, ha a nyugdíjalapok kincstárjegyekben tartják pénzüket, és nem jövedelmező vállalkozásokban. A legtöbb EU tagállamban adóengedményekkel támogatják az önkéntes nyugdíj megtakarításokat (az ún. harmadik pillér), amely nagyon sok országban a nyugdíjrendszer egyik fontos pillérévé vált (Anglia, Hollandia, Finnország) – bár jelentőségük országonként nagyon különböző. A járadékkal (szolgáltatással) meghatározott rendszerről a befizetéssel meghatározott rendszerre való áttérés jelenti a nyugdíjrendszerekben a legnagyobb változást. A korábban általános járadékkal meghatározott rendszerben a nyugdíjak mértéke a munkában eltöltött évektől és a keresetek nagyságától függött, ahol annak kockázatát, hogy a kifizetett nyugdíjakat a befizetések fedezik-e, az állam/vállalat viselte. A befizetésekkel meghatározott rendszerben a befizetések tőkehozama határozza meg a nyugdíjat, aminek kockázatát teljes egészében a befizető viseli.

35 |


3.2.2

Új megoldások az idősellátásban

A társadalom elöregedése komoly változásokat hozott az idősellátásban is. Az OECD adatai szerint 2000 és 2007 között az egészségügyi kiadások átlagosan 10-15%-kal növekedtek. (OECD internet libary, health data, 2009) A várható élettartam növekedése ennek a folyamatnak az egyik meghatározó tényezője. Az EU27 országaiban, egy 65. életévét betöltött férfi átlagosan 17,2 évet él még, míg az ezt a kort betöltött nők átlagosan további 20,7 évet (Demography Report, 2010). Ugyanakkor ennek a meghosszabbodott életnek egy részében egészségügyi problémák lépnek fel, számítások szerint körülbelül a 65 év feletti évek felében már jelentkeznek egészségügyi problémák. Ha csak az egészségben eltöltött éveket nézzük 65 év felett, akkor a nemek közötti különbségek kiegyenlítettebbek: a férfiak esetében a várható egészségben eltöltött évek száma 8,7 év, míg a nők esetében 8,9 év. (EUROSTAT, 2010) Az időskorú népesség kihívást jelent a társadalom számára, amire Európa különböző országai eltérően válaszolnak. A dél-európai országokban (és sok szempontból az újonnan csatlakozott közép-kelet- európai országokban is) a család meghatározó szerepet tölt be az idősellátásban, míg a nyugat- és észak-európai országokban sokkal jellemezőbb, hogy az idősek a család bevonása nélkül keresik az idősellátásra a megoldásokat. Ezek a különbségek a jogi rendszerben is megjelennek: Angliában és a skandináv országokban a családok nem tartoznak jogi felelősséggel az idősek ellátásért, ezek az egyéni felelősség körébe tartoznak. (Active age baseline study, 2008). Ennek ellenére az állam növekvő kiadások és feladatok elé néz, mivel az idősellátás finanszírozása részben az államot terheli, bár a költségek megosztása országonként nagyon különböző. Az idősellátás két nagyobb területét kell megkülönböztetni: az egyik terület inkább az egészségügyi ellátáshoz tartozik, a másik inkább a jóléti ellátásokhoz. De ezek a területek nagyon nehezen választhatóak el. Mindenesetre általános trend, hogy egyre nagyobb igény van az idősellátás szervezett intézményi kiépítésére, amiben 1990 után az európai államok egyre fontosabb szerepet játszottak (Österle,1996). 2000-ben az EU15 országai nagyon különböző mértékben járultak hozzá az időskori ellátás finanszírozásához: Franciaország és Írország a GDP 0,7%-át költötte erre a célra, Dánia viszont a GDP 3 %-át. (Driest, 2006) 3.2.3

A termékenység növelését célzó beavatkozások

A kutatások rámutattak, hogy nagyon nagy a különbség a kívánt gyermekszám és a tényleges gyermekszám között Európában. (Lásd erről az EU 7. Keretprogramjában végzett kutatást: REPRO). A családok termékenységét számos tényező befolyásolja: gazdasági stabilitás, lakáshelyzet, gyermekellátó intézmények fejlettsége, munkaerőpiac stabilitása, stb. A termékenység növelését célzó politikák tartóssága és kiszámíthatósága azonban legalább ilyen fontos, mivel a családok hosszabb távú döntéseit rövid távú politikák kevésbé befolyásolják. És természetesen az egyes társadalmakban uralkodó normák, szokások, viselkedési minták is komoly szerepet játszanak a családok döntéseiben. Ugyanakkor nem könnyű ok-okozati kapcsolatot találni az egyes politikák és a termékenység alakulása között. A társadalmi változások következtében csökkentek a nemek között tradicionális különbségek, s a nők munkaerőpiaci szerepének növekedése miatt azok a megoldások segítik a termékenység növekedését, amely biztosítják, hogy a családok, mind a férfiak, mind a nők,

36 |


rugalmasabban oszthassák be idejüket a család (gyereknevelés) és a munka között. A részmunkaidő elfogadásának meghatározó szerepe lehet a gyermekvállalás elősegítésében. Nyugat-Európában az 1990-as évek közepétől megfigyelhető egy pozitív kapcsolat a női foglalkoztatottság és a termékenység között. Azokban az országokban, ahol alacsonyabb szintű volt a női munkavállalás, alacsonyabb volt a női termékenység is. Ez pontosan ellenkezője annak, mint ami az 1970-es éveket jellemezte. Ezek az összefüggések Sobotka (2007) második demográfiai átmenet elméletét látszanak igazolni, amely szerint, ahogy a társadalom alkalmazkodik a demográfiai átmenethez, a termékenység nőni fog. 16 OECD országon belüli kutatás azt támasztja alá, hogy a nagyobb és rugalmasabb női foglalkoztatottság további ösztönző pénzügyi transzferrel társulva szignifikánsan megváltoztathatja a termékenységi adatokat. Bár ennek komoly költségvetési vonzata is lehet, ami a GDP 3-4%-át is elérheti – ahogy például Franciaországban vagy az észak-európai államokban ez a helyzet. (The special issue on demographic change, 2009)

37 |


3.3 Munkaerő-piaci stratégiák Előrejelzések szerint az időskorú eltartottsági ráta 2050-re meg fog duplázódni, és – ha a munkaerő bevándorlás nem kompenzálja, akkor – 27%-kal, 93 millióra fog csökkenni a munkaképes korú népesség. (Presidency Conclusion of the Belgian Presidency, 2010) Európa komoly gazdasági válság elé néz, amennyiben a foglalkoztatottság nem javul, és amennyiben a munkaerő termelékenysége nem növekszik. 8. ábra. Aktivitási ráta az EU 27 tagállamában, 2009

Térkép: VÁTI

Az aktivitási ráta az EU 27 országaiban nagyon eltérő képet mutat (lásd ábra), ami részben a munkanélküliséggel, részben pedig az inaktív népesség számával függ össze. Az alacsony aktivitási arányt számos tényező okozhatja, úgy mint az alacsony foglalkoztatottság a nők, fiatalok, 55 évnél idősebbek körében, de utalhat mindez az informális gazdaság túlzott szerepére, és a rokkantak magas arányára. Az alacsony képzettségi szint, az etnikai kisebbségek diszkriminációja, és a szélsőséges területi egyenlőtlenségek mind hozzájárulhatnak az alacsony aktivitási rátához. Aktív munkaerő-piaci politikák mozdíthatják ki az országokat erről a holtpontról, amelyek irányulhatnak a munkaerőpiac rugalmasságának növelésére (vigyázva arra, hogy a rugalmasság ne

38 |


veszélyeztesse a megbízhatóságot és a kiszámíthatóságot). A nyugdíjkorhatár emelése nemcsak a nyugdíjrendszer fenntarthatósága miatt fontos, hanem a foglalkoztatottság növelése miatt is. Továbbá a részmunkaidőben való foglalkoztatottság növelése tartozik a korszerű munkaerő-piaci politikák körébe. Az oktatás-, szociál- és lakáspolitika területén vannak olyan beavatkozások, amelyek befolyásolhatják a foglalkoztatottságot. Az európai országokban 2000 és 2008 között (még a válság előtt) 16,5 millióval növekedett a foglalkoztatottak száma, amiben komoly szerepet játszott a női munkaerő foglalkoztatottságának növekedése, és az 55-64 közötti korosztály aktívabb részvétele a munkaerőpiacban. (Employment in Europe, 2010)

3.4 A demográfiai folyamatok és a területi kohézió összefüggései: egy kétpólusú Európa veszélye 3.4.1

Az EU-n belüli konvergenciát és divergenciát befolyásoló tényezők

A demográfiai folyamatokat mind a vándorlás/migráció, mind a természetes népmozgalom tekintetében komoly területi különbségek jellemzik. Kérdéses, hogy ezek a területi különbségek hogyan fogják befolyásolni az EU-n belül létező gazdasági/fejlettségbeli különbségeket. Az EU-t szélsőségesebb területi különbségek jellemezik, mint az Egyesült Államokat. Az egy főre jutó jövedelem különbsége (szórása) kétszer volt nagyobb az EU 50 NUTS1 régióiban, mint az USA 49 államában; a munkanélküliségi arány területi különbségeiben (szórásában) a különbség még nagyobb volt, 0,55 az EU-ban és 0,24 az USA-ban (Faini, 2003). Ennek a különbségnek az a közgazdasági magyarázata, hogy az Egyesült Államokban a „termelési tényezők” (tőke, munka) sokkal mobilabbak, mint Európában, és a tényezőáramlás gyakorlatilag még áttételesen sem korlátozott, tehát a tőke valóban elmozdulhat a nagyobb megtérülés irányába. A gazdasági fejlődést leíró közgazdasági elméletek nem adnak világos magyarázatot arra, hogy a gazdasági fejlődés folyamán a területi különbségek növekszenek-e vagy pedig csökkennek. (Paas ans Schlitte, 2009) A klasszikus Solow-féle (1956) növekedési modell értelmében tökéletes verseny feltételei mellett a területi különbségek fokozatosan felszámolódnak, mivel a munkaerő a szegényebb területek felől a gazdagabb területek felé vándorol, ami a bérkülönbségek csökkenéséhez vezet; a tőke pedig a gazdagabb területek felől (alacsonyabb határhozam) a szegényebb területek felé (magasabb határhozam) mozog mindaddig, míg a bérkülönbségek és a tőkehozam különbségek ki nem egyenlítődnek. Az „új növekedési elmélet” azzal érvel, hogy nem állnak fenn a tökéletes verseny feltételei (pl. csökkenő tőke határhozam – azaz a tőkebefektetések a gazdagabb területeken nem járnak kisebb hozammal), valamint az fejlődés intézményi feltételei könnyen a területi különbségek növekedéséhez vezethetnek. Romer (1990) kimutatta, hogy a gazdagabb területek tőkebefektetés hozama nem csökkenő, és a termelési tényezők mozgása ezért a már gazdagabb területek felé irányul, tovább növelve a területi különbségeket. Krugman (1990) bemutatta, hogy nem lehet egyértelmű következtetést levonni a területi különbségek alakulására vonatkozóan, mert a fejlődést számos, a klasszikus elméletek által figyelmen kívül hagyott tényező befolyásolja, mint például a közlekedési költségek (transportation cost), korlátozott munkaerő mobilitás, mérsékelt volumen hozadék. Az „új földrajztudomány”

39 |


képviselői szerint nem kizárt, hogy a termelési tényezők szabad mozgása a fejletlen, szegény területek elnéptelenedéséhez vezet, és emiatt a területfejlesztési politikának nem a munkaerő mobilitás gyorsítását, hanem éppen ellenkezőleg, a szegényebb térségek munkaerő megtartó képességét kell növelnie. De ezeket a megfontolásokat csak egy szélesebb, a jóléti hatásokat is számba vevő összefüggésben szabad értelmezni. (Faini, 2003) 3.4.2 Konvergencia a tagállamok szintjén, divergencia a tagállamokon belüli régiók szintjén Az empirikus elemezések kimutatták, hogy az EU országok és az új tagállamok közötti gazdasági különbségek 2000-ig növekedtek, de 2000-re a volt szocialista országok elérték a rendszerváltást megelőző GDP szintet, és 2000-2008 között gyorsabban növekedtek, mint az EU régi tagállamai. 2000 és 2007 között az EU-25 országaiban az egy főre jutó GDP 1,8%-kal növekedett évente, a szegényebb új tagállamokban, ahol a GDP az EU átlag 75%-a alatt volt, évente 5,2%-kal nőtt. Következésképpen, 2000 után egyértelműen azonosítható egy felzárkózási folyamat, amelyben az EU országok közötti kereskedelem, a növekvő külföldi befektetések és a munkaerő vándorlással együtt járó transzferek növekedése játszik szerepet. (European Commission, 2010) A felzárkózás azonban országonként nagyon eltérő mértékű volt, amit az új tagállamok eltérő gazdaságpolitikája is befolyásolt. A konvergencia folyamatát a 2008-as válság megállította, ami különösen a Balti államokat érintette, de érzékelhető negatív hatást gyakorolt Magyarországra, Romániára és Bulgáriára is. Az egy főre jutó GDP mutató azonban csak az egyik fejlettségi mutató (aminek értelmezési korlátait jól mutatja, hogy az elvándorlás és a negatív természetes szaporodás önmagában növeli az egy főre jutó GDP-t). A társadalmi fejlettséget azonban a jóléti rendszer más szektorai is befolyásolják, mint az oktatás, egészségügy, lakásügy stb., ami a GDP nagyságán kívül a fenntartható fiskális politika függvénye is. Az új tagállamok felzárkózása együtt járt a tagállamokon belüli regionális különbségek növekedésével, különösen a fővárosokat magukba foglaló térségek és az országok egyéb térségei közötti különbségek növekedtek. Vita van a szakemberek között, hogy a régiós különbségek növekedése az ország (illetve a fővárosokat magába foglaló központi régió) versenyképességének szükséges feltétele-e (Marelli, 2007), vagy ezek a különbségek csak átmenetiek lesznek, és a fejlődés pozitív hatásai tovább gyűrűznek a lassabban fejlődő térségek felé.

40 |


4. táblázat. Az egy főre jutó GDP (PPS) változása 2000 és 2007 között területi típusok szerint Alapvetően városi terület EU-12

Vegyes

Alapvetően falusi terület

Összesen

Az EU-12 egy főre jutó átlagához képest

Egy főre jutó GDP

167

92

73

100

Egy főre jutó GDP változása

4.6

-0.3

-2.6

0.0

EU-15


1

Egy főre jutó GDP

114

91

82

100


-0.2

-0.7

1.2

0.0

EU-12


1

Egy főre jutó GDP 1


94

52

41

56

20.4

10.0

6.9

10.9

128

101

91

112

-4.5

-4.1

-1.6

-3.7

124

90

73

100

-1.6

-0.3

2.1

0.0

EU-15 Egy főre jutó GDP 1

Egy főre jutó GDP változása EU-27 Egy főre jutó GDP

1


1: az index százalékpont változása Forrás: Eurostat, DG Regio Forrás: European Commission, 2010

Mindez felveti a területfejlesztési politikák hatékonyságának kérdését. Ha a területi különbségek növekedése szükséges feltétele az ország javuló versenyképességének, akkor az egyoldalú jövedelemkiegyenlítődésre törekvő területfejlesztési politika kontraproduktiv lesz, azaz lassítja az ország felzárkózási esélyeit. 3.4.1

Megállíthatja-e az aszimmetrikus demográfiai nyomás a konvergencia folyamatát?

Kérdés, hogy az Európát jellemző aszimmetrikus demográfiai nyomás hogyan fogja érinteni a területi különbségeket, vajon milyen hatást gyakorol a konvergencia folyamataira? Az EU-n belüli munkaerő vándorlás várhatóan nőni fog, az EU-n kívülről jövő migráció egyértelműen a fejlettebb régiók felé irányul, és a természetes népmozgalomban is egyértelműek a lemaradó térségek növekvő hátrányai (népességcsökkenés, amit ideig-óráig mérsékel a lassabb öregedés). Ez a folyamat negatív módon befolyásolja a hosszabb távú gazdasági növekedést, és komoly fiskális terhet jelent az új tagállamok számára. A nyugdíjrendszer, az idősellátás és a jóléti rendszerek fenntartása csökkenő foglalkoztatottság mellett elviselhetetlen terhet jelent a kevésbé fejlett tagállamok számára, amit a fiskális egyensúly felbomlása jelez, ez pedig visszavetheti a gazdasági növekedést. Ezt a folyamatot mutatja be a következő ábra. A kiinduló helyzetben a gazdaságilag gyengébb helyzetben lévő országokban a munkakorú népesség nagyobb mértékű elvándorlása, alacsonyabb

41 |


termékenység és növekvő területi egyenlőtlenségek a korlátozzák a gazdasági növekedést, amihez hozzájárul a jelentős mértékű informális gazdaság. A kedvezőtlen demográfiai folyamatok extra módon terhelik a költségvetést, ami növeli a deficitet és ennek finanszírozási költségét – ez pedig újra ösztönözz az elvándorlásra, és fékezi a természetes szaporodást. (Az egy főre jutó GDP átmeneti növekedése elrejtheti a gazdasági lemaradás tényét.) A gazdaságilag fejlettebb országok esetében a munkaképes korú népesség bevándorlása, a magasabb termékenység segítenek abban, hogy az társadalom öregedésével járó költségeket finanszírozni tudják, és a jobb fiskális helyzet az országon belüli területi kiegyenlítő programokhoz is hozzájárul. 9. ábra. A demográfiai és pénzügyi folyamatok közti pozitív és negatív visszacsatolás logikája Pozitív visszacsatolás: a pénzügyi lehetőségek képesek csökkenteni a demográfiai folyamatok negatív hatásait és részben előnnyé tudják őket alakítani

Lehetőség a regionális különbségek csökkentésér e Magas termékenység és munkaerőpiaci aktivitás

Ösztönzők a bevándorlásra

GDP szint, produktivitás, pénzügyi mozgástér

Észak, Nyugat-Európa

Dél-Európa

Kelet-KözépEurópa Stagnáló termékenység és munkaerőpiaci aktivitás

Ösztönzők az elvándorlásra

Növekvő regionális különbségek

Negatív visszacsatolás: a pénzügyi lehetőségek hiánya miatt nem lehetséges érdemben csökkenteni a demográfiai folyamatok negatív hatásait, így az további gazdasági problémákhoz járulhat hozzá

Modell: Városkutatás Kft.

Az EU Területi Agenda (Territorial Agenda) felülvizsgálati anyag is kiemeli: „Falusi és periférikus területek elöregedése és elnéptelenedése komoly kihívást jelent a társadalmi kohézió fenntartása, a közszolgáltatások biztosítása, munkaerőpiac és lakáspiac kiegyensúlyozott működése szempontjából”.

42 |


4 DEMOGRÁFIAI FOLYAMATOK AZ EURÓPAI UNIÓ VÁROSI TÉRSÉGEIBEN Az európai népesség többsége (71%-a) városi jogállású településeken lakik, erősen koncentrálódva az úgynevezett Pentagon által bezárt európai magterületben (melyet London, Párizs, Hamburg, München, Milánó határol).

4.1 Népességváltozás A State of the European Cities Report szerint (DG Regio, 2007, 13.o.) az Urban Audit vizsgálatába bekerült városok harmada az úgynevezett urbanizációs fázisban van (amikor mind a városmag, mind az agglomerációja növekszik), a másik harmadban mind a magterület, mind az agglomeráció népességszáma csökken, egynegyedét a várostérségeknek a szuburbanizáció jellemzi (amikor a magterület csökken, de az agglomeráció nő), és mintegy 5%-a re-urbanizációs helyzetben van, azaz az agglomerációs gyűrű népessége csökken, míg a városmagé növekszik. Ebből is látszik, hogy a népességdinamikák meglehetősen sokszínűek Európában. A csökkenő népességű városok elsősorban az új tagállamokban koncentrálódnak, míg a régi tagállamok várostérségei többnyire növekszenek. Az alábbi ábra az Urban Audit adatbázisa alapján ábrázolja a népességváltozást 2002-2006 között. Az Urban Audit európai szintű adatgyűjtés a nagyobb városokra vonatkozó információk tekintetében. Több mint 400 város adatait tartalmazza az adatbázis majd minden tagállamból. Az adatgyűjtést az Európai Bizottság regionális politikáért felelős főbiztossága végzi, együttműködésben az Unió „statisztikai hivatalával”, az Eurostattal és a nemzeti statisztikai hivatalokkal. Az Urban Audit három városi szintre gyűjt adatot: a városon belüli kerületi szintre, a városmagra (városra), és a nagyobb várostérségre (Functional Urban Zone, FUZ). A tanulmány a várostérségre (FUZ) vonatkozó adatokat elemzi. Tudnunk kell az adatgyűjtéssel kapcsolatban, hogy az minden innováció és jószándék ellenére közel sem tökéletes. Ez részben fogalmi problémákból fakad, például a „várostérség” különböző definíciójából, habár az Urban Audit igyekezett megfogalmazni egy közös definíciót (ingázási zóna), de ehhez nem minden tagállamban található mérési technika. Ugyancsak problémát okoz, hogy nem minden adattípus van feltöltve, illetve nem minden időpontra (az Urban Audit mérései eddig az 1989-1993, 1994-1998, 1999-2002 és a 20032006-os időszakokra terjedtek ki). A 2002-2006 közötti népességváltozás elemzése során például a 400 várostérségből 120 esetében nem volt összehasonlítható adat - s tudható, hogy a fogalmi problémák miatt (állandónépesség vs. lakónépesség) szintén adódtak technikai problémák, amelyek pl. a budapesti agglomeráció esetében is népességcsökkenést eredményeztek a valóságos növekedés helyett. Mindezekből fakadóan nem lehet például teljes pontossággal megállapítani, hogy milyen arányú az erősen növekvő vagy erősen csökkenő várostérségek súlya Európában. Ennek ellenére jelenleg nincsen olyan adatbázis, amely pontosabb és szélesebb körű adatokat biztosítana, mint az Urban Audit, ezért minden problémája ellenére ezt kell alapnak tekintenünk.

43 |


10. ábra. Népességváltozás az Urban Audit által vizsgált európai városokban (2002-2006)

Térkép: VÁTI

Mint a fenti ábrából látható, a várostérségek népessége alapvetően követi a NUTS 2 szintű régióik népességváltozását, azaz többnyire a növekvő régiókban növekvő városok, a csökkenő régiókban csökkenő népességű városok találhatók. A csökkenés és stagnálás elsősorban Európa keleti felét jellemzi, míg a növekedés a nyugatit. Természetesen azért ebben az esetben is vannak belső különbségek: Kelet-Európában a legnagyobb városok többnyire stabilnak mondhatók, s NyugatEurópa egyes régióiban is tetten érhető a népességcsökkenés: pl. Észak-Skandinávia, DélOlaszország, Benelux államok déli része.

44 |


4.1.1

Városi népességfogyás

Az Urban Audit szerint 220 európai nagy- és középvárosból 125 (57%) népességfogyást tapasztalt 1996-2001 között. Az új tagállamok 67 regisztrált városa közül 53 népessége csökkent. Európa leginkább csökkenő városai a 90-es évek második felében Németországban (Halle an der Saale, Frankfurt an der Oder, Shwerin, Magdeburg) és Romániában (Bacau, Kolozsvár, Piatra-Neamt, Marosvásárhely) találhatók, valamint a listát gyarapítja Lisszabon és Velence is. A városok népességének csökkenése többnyire nem a szuburbanizációból fakadt, mert a legtöbb esetben mind a városmag, mind pedig az agglomerációs gyűrű vesztett a népességéből. Mindemellett úgy tűnik, hogy ez a népességszám csökkenés a 2000-es években lelassult, és sok város esetében növekedésbe csapott át részben a felerősödő bevándorlási folyamatok miatt. A követhetőbb elemzés érdekében a városi népességszám csökkenés okait az alábbi kategóriába soroljuk (a szuburbanizációt, mint okot nem vizsgáljuk, mert nem a városmagok népességét elemzi a tanulmány, hanem a várostérségekét, és a szuburbanizáció várostérségen belüli folyamat): •

A népességcsökkenés klasszikus oka a gazdaság hanyatlása, az iparszerkezet elavulása. Erre szolgáltat jó példát a bányászatra vagy nehéziparra alapuló városok visszaesése például a németországi Ruhr-vidéken, Észak-Angliában, Észak-Spanyolországban. Azon városok, amelyek gazdasága túlságosan egy szektorhoz kötődik, kifejezetten érzékeny az adott gazdasági ágban tapasztalható konjunktúrára, és így kitett a változásoknak.

•

A főleg vidéki területeken található kisebb városok hanyatlása a XX. század második felétől jellemző nagyvárosokba való áramlás eredménye, amelyet az általános képzettségi szint emelkedése és a tercier szektor növekvő részaránya eredményezett.

•

Az újonnan csatlakozott tagállamokban az ipar hanyatlása egybeesett a drámaian csökkenő termékenységgel és a csatlakozás által elérhetővé vált új munkaerő-piaci lehetőségekkel, amely erőteljes elvándorlást eredményezett. Mindezek együttesen okozták a drasztikus népességcsökkenést Közép-Kelet-Európa közepes és kisebb városaiban (és falvaiban), valamint összefüggő válságtérségeiben. Ez a jelenség a legdöbbenetesebb formában és mértékben Németország keleti felén mutatkozott meg, a csatlakozás után.

Manapság a városcsökkenés (urban shrinkage) szakmai körökben nagyon gyakran elemzett kérdéskör, amely egyre nagyobb figyelmet kap. A figyelmet megérdemeltté teszi az a tény, hogy egész Európa lakossága pár évtizeden belül várhatóan csökkeni fog, tehát egyre több városi területet is érint majd a csökkenés. Figyelembe kell venni ugyanakkor, hogy a népességcsökkenés önmagában még nem drámai jelenség, és meg kell tudnunk különböztetni a pusztán demográfiai folyamatokat a „komplex városcsökkenés” folyamatától. Ez utóbbi jelenséget az alábbi tényezők jellemeznek: „amikor egy városban népességcsökkenés tapasztalható, az nem jelenti azt, hogy ez a csökkenés fenn is marad. Ha egy város azonban a „komplex csökkenés” állapotába kerül (népességcsökkenés az alacsony termékenység és az elvándorlás hatására, kevesebb munkahely, növekvő munkanélküliség, alacsonyabb kibocsátás és kisebb jövedelem), akkor egyértelmű válik, hogy sürgős beavatkozásokra van szükség.” (Wolf, 2010) Egyfajta ördögi kör indulhat el, ha a

45 |


gazdasági hanyatlás és a csökkenő munkahelyek száma elvándorlásra készíteti a lakosság aktív rétegeit, és aktív, képzett lakosság híján a gazdaság megújítása is nehézségekbe ütközik. Az alábbi ábrából láthatóvá válik, hogy a csökkenő városi népesség nem azonos a komplex városcsökkenéssel. A hat demográfiai és gazdasági adatot egyesítő komplex mutató alapján besorolva a városok egy töredéke került a komplex módon csökkenő (piros, narancssárga) kategóriába – Dél-Olaszország, Portugál, Benelux és közép-kelet-európai közepes városok - míg több csökkenő népességű város a komplex mutató alapján inkább növekvő státuszú lett (pl. a közép-kelet-európai fővárosok). 11. ábra. Egyes városok pozíciója komplex gazdasági-demográfiai mutatóik alapján

Forrás: Wolf, 2010 A hat alkalmazott mutatószám (népességváltozás, munkahelyek száma, vándorlás, munkanélküliség, kibocsátás, jövedelem) a 2001-2004 időszakban. Norvégia, Svájc, Málta és Ciprus nem volt elemezhető a hiányzó adatok miatt.

3. Keretes írás. A komplex városcsökkenés okai - Ostrava Ostrava várostérsége Csehország észak-keleti részén fekszik, a Sziléziai-Morva régióban. A város 1989 előtt ipari központ volt, 1991-ben 327 000 lakossal, s a harmadik legnagyobb város volt a Cseh Köztársaságban. Azóta a népessége folyamatosan csökken, és 2006-ra elérte a 307 000 főt. A csökkenés okai: a munkaerő-piaci okokból történő elvándorlás, főleg a prágai régióba, de Nyugat-Európába és az USA-ba is; az alacsony termékenységi arány; és a 90-es évek szuburbanizációs folyamatai. Az ipar összeomlása drámai mértékben csökkentette a munkahelyek számát, csak a bányászatban 100.000 állás szűnt meg 2006-ig, s a munkanélküliség jelenleg is 11% körüli. Forrás : http://www.ufz.de/data/case%20study%20czech%20republic11280.pdf

4.2 Idősödés folyamata az európai városokban A városoknak – főleg a nagyobb városoknak – általában fiatalabb korösszetételük van, mint az országoknak, ez adódik az aktívkorúakat kívánó munkahelyek és oktatási intézmények fajlagosan magasabb számából. A legfiatalabb korösszetétele az ír városoknak van (Waterford, Limerick,

46 |


Galway, Cork, Dublin), és néhány francia városnak, mint pl. Lille, Párizs, Le Havre és Nantes. A fiatalkorúak arányának legjelentősebb növekedése pedig egyes Nagy Britannia-beli és holland városokban figyelhető meg. A fiatal korosztály drámai csökkenése ugyanakkor Németország keleti felén és Romániában tapasztalható. Az idős (65 feletti) korosztály részaránya az olasz városokban a legmagasabb (Trieszt, Genova, Bologna, Firenze stb.) és ugyancsak magas az arány egyes francia és spanyol városokban (Gijon, Oviedo, Toulon). A 65 év felettiek aránya ezekben a városokban meghaladja a 20%-ot. 12. ábra. A 65 éves és idősebb lakosság aránya az Urban Audit által vizsgált városokban, 2006

Térkép: VÁTI

47 |


Az Európai Unió új tagállamaiban az idős korosztály részaránya egyelőre alacsonyabb, mint a nyugati országokban, de ez a különbség 10-20 éven belül eltűnhet az elvándorlás, a csökkenő termékenység és a hosszabb várható élettartam hatására. Az időskorúak eltartottsági rátája (65 évesek és idősebbek aránya a 15-64-éves korosztályhoz képest) jelenleg nagyjából 20-25%, de 2050-re várhatóan megduplázódik. Az alábbi ábra szerint az eltartottsági ráta a német és olasz városokban a legmagasabb jelenleg, de hangsúlyoznunk kell, hogy az eltartottsági ráta csak a korstruktúrából indul ki, nem pedig a valós munkaerő-piaci helyzetből. Figyelembe kell vennünk az aktivitási rátát is, tehát, hogy mekkora lehetőségek vannak még a jelenleg inaktív lakosságban. Perspektivikusan a német és a svéd gazdaság van a legkevésbé kedvező helyzetben, mert nagyon magas az idősek aránya, ugyanakkor magas az aktivitási rátájuk is, így belső tartalékokkal nem rendelkeznek, és a bevándorlásra vannak utalva. 13. ábra. Időskorúak eltartottsági rátája néhány európai várostérségben és tagállamban

Térkép: VÁTI

48 |


4.3 Migrációs trendek Mint ahogyan azt korábban is jeleztük, a vándorlásoknak alapvetően három fajtáját különböztetjük meg: országon belüli vándorlás, EU-n belüli vándorlás, és harmadik országokból történő vándorlás. Az alábbi ábra az Urban Audit 2004-es adatai alapján próbálja meghatározni a bevándorlók arányát a nagyvárosokban. Mint látható, a belső vándorlás hajtja a legtöbb város növekedését, különösen Közép-Kelet-Európában. Egyes belga, német, ír városokban az Unión belüli vándorlás, míg a Benelux, osztrák, német, spanyol, olasz városokban a harmadik országokból származó bevándorlás is nagyon jelentős részt képez (sajnálatosan Nagy Britannia hiányzik az adatbázisból). 14. ábra. A bevándorlók aránya a nagyvárosokban, 2004

Forrás: European Environment Agency, Urban Audit adatokra építve http://www.eea.europa.eu/data-andmaps/figures/urban-audit-cities-2014-number-and-origin-of-newcomers-2004

Az azonban egyértelmű, hogy 2004 után – a 10 új tagállam csatlakozásának hatására – a bevándorlások forrása és volumene jelentősen változott, s ezt a térkép már nem mutatja be. (Lengyelországból például mintegy 2 millió lakos költözött Nyugat-Európába, főleg nagy Britanniába és ez a szám 3 millió körüli Románia esetében, ahol a francia és spanyol területek váltak célponttá.)

49 |


4. Keretes írás. Bevándorlási hullámok a holland városokban Az alacsony képzettségű munkaerő hiánya az 1960-as és 70-es években Hollandiában szükségessé tette a mediterrán országokból érkező vendégmunkások letelepítését. A legtöbb esetben spanyol, olasz, török, marokkói, és jugoszláv vendégmunkások érkeztek a nagyvárosokba. A 70-es években a családegyesítések folyamán újabb bevándorlási hullám volt tapasztalható. A legtöbb török és marokkói bevándorló olcsó lakásokba költözött a nagyvárosokban. Ugyancsak a 70-es években volt megfigyelhető még két bevándorlási hullám (mintegy 40.000 ember) a 75-ben függetlenné vált korábbi holland gyarmatról, Suriname-ból. A második hullám 5 évvel a függetlenné válás után történt, amikor a suriname-iak automatikusan holland állampolgársághoz juthattak. Azóta sem nyílt meg újra az út a korlátlan migráció előtt. Akkortájt még volt egyfajta egyenlő eloszlás a bevándorlók területi elhelyezkedését illetően, mert az önkormányzatokat kötelezték, hogy biztosítsanak lakhatást a bevándorlók számára. Később azonban a legtöbb suriname-i a nagyvárosokba költözött. 1980 és 1990 között a bevándorlás folytatódott, elsősorban a családegyesítések révén, és főleg a nagyvárosokban. Az 1990-es éveket a menekültek beáramlása jellemezte, akiket a központi kormányzat kvázi „szétosztott” a települések közt, habár később ők is a nagyvárosokba vándoroltak. Ennek ellenére a nagy bevándorlási hullámok elmúltával a menedékjogot kérők száma nem tudta ellensúlyozni a bevándorlás csökkenését, és a négy holland nagyvárosban megkezdődött a népesség növekedésének csökkenése. Forrás: Huise és társai

Európa szerte főleg a nagyvárosok érintettek a bevándorlásban, habár vannak olyan tényezők, amelyek kisebb városokat is célterületté tesznek, pl. korábbi gazdasági kapcsolatok, jó elérhetőség például fapados repülővel. Általában harmadik országbeli bevándorlók alkotják a migráns kisebbséget, de az Unió 2004-es bővítése nyomán egyes ír vagy angol nagyvárosokban több tízezerrel nőtt az új tagállamokból bevándorlók száma (pl. Leeds, Dublin). A bevándorlással kapcsolatos adatok ugyan bizonytalanok, de maga a jelenség jól ismert. Kevesebb az információ azonban azokról a városi térségekről, ahonnan elköltöznek az emberek, hiszen az elköltözést még annyira sem regisztrálja az adminisztratív rendszer, mint a beköltözést. Az elköltözők számáról csak becslések vannak, az azonban sejthető az új tagállamok példáin, hogy a lakosságmegtartó képességüket elvesztő városok kétféle veszteséget szenvednek el: • •

Elvándorlás az Európai Unió régi tagállamaiba Elvándorlás az ország nagyobb városaiba, növekvő régióiba (az is gyakori jelenség, hogy a régi tagállamból való visszatérés során a lakos nem ugyanabba a városba telepszik le, ahonnan elindult, hanem az ország valamelyik nagyobb, több perspektívát kínáló városába, így a kisebb vagy kevesebb lehetőséget nyújtó városok végérvényesen elvesztik lakosságuk egy részét).

5. Keretes írás. Elvándorlás egy romániai kisvárosból – Marosújvár (Ocna Mures) Marosújvár mintegy 15.000 fős lakossággal rendelkező kisváros Gyulafehérvár közelében, Romániában. A város prosperitását sóbányái alapozták meg, majd a rendszerváltás előtt szódagyár működött a településen. A 90-es évek során a hagyományos iparágak tönkrementek, a szódagyárat privatizálták, s az azóta is üresen áll. A munkahelyek hiánya és a megnyíló határok miatt az elmúlt években a lakosság mintegy 10%-a az Európai unió tagállamaiban talált új életlehetőségeket. További 1% más romániai nagyvárosokba költözött. A város próbál új gazdasági lehetőségeket teremteni természeti erőforrásaira alapozva, de erősen kérdéses, hogy a több száz hasonló helyzetű kisváros mellett ez mennyire lehet reális. Forrás: előadás a 2011. május 3-i demográfiai konferencián, mely a Magyar Elnökség keretében került megrendezésre

50 |


4.3.1

Etnikai kisebbségek az európai várostérségekben

Etnikai kisebbségnek azon emberek csoportját nevezzük, akik közös identitást éreznek magukénak, amely a közös kultúrán, történelmen, hagyományokon, és többnyire közös nyelven alapszik. Az etnikai kisebbségekkel kapcsolatos elemzések még a bevándorlásnál is problematikusabbak, és adatok tekintetében nehezen megalapozhatók. A mérési módszerek nehezen összehasonlíthatók, a legtöbb tagállamban önbevallás alapján mérik fel a kisebbségek helyzetét, amely nem feltétlenül azonos a többség (sok esetben diszkriminatív) megítélésével. Etnikai kisebbségek kialakulása a városi területeken többféle módon következhet be: 1) bevándorlás által – többnyire a nyugati nagyvárosokban, 2) a határok megváltozása által, például a Baltikumban, 3) tradicionális, történeti időkre nyúló folyamatok eredményeképpen, pl. romák esetében. Az első esetben, a bevándorlás által létrejövő kisebbségi lét láthatóan leginkább az európai metropoliszokat érinti. Az alábbi ábra szerint (amely csak a külföldi születésű, tehát első generációs bevándorlók számát mutatja) a megapoliszok (London, Párizs, Moszkva) érintettek leginkább a közvetlen bevándorlásból származó kisebbségi kérdésekben, ugyanakkor ebben a tekintetben Közép-Kelet-Európa városai „nem is kerülnek a térképre”. Nyugat-Európában kisebbségként elsősorban a muszlimokat tartják számon, akik aránya egyes becslések szerint13 25% Rotterdamban, 24% Amszterdamban, 20% Marseillesben, 17% Brüsszelben, 16% Bradfordban, míg más városokban pl. Párizs, London és Koppenhága eléri a 10%-ot. 15. ábra. Városok, amelyekben legalább 100.000 külföldi születésű lakos él

1000 000 < London, Párizs, Moszkva 250 000 < Madrid, Brüsszel, Zürich, München, Hamburg, Berlin, Stockholm, Szt. Pétervár, Kijev, Isztanbul, Athén; 100 000 < Dublin, Manchester, Birmingham, Lisszabon, Barcelona, Marseille, Lyon, Bern, Milánó, Róma, Bécs, Frankfurt, Düsseldorf, Amszterdam, Koppenhága Az adatok az egyes városokból 2000-2005 közti időszakból származnak forrás: http://www.migrationinformation.org/Feature/display.cfm?ID=567

13

Wikipedia: http://en.wikipedia.org/wiki/Islam_in_Europe

51 |


Közép-Kelet-Európában azonban a bevándorlókkal és a muszlimokkal szemben a roma kisebbség jelenléte teszi az integrációs feladatokat kiemelten szükségessé, hiszen láthatóan ebben a térségben koncentrálódik ez a népcsoport. 16. ábra. Roma népesség becsült száma Európában

Forrás: http://www.spiegel.de/international/europe/bild-718043-126072.html

A roma népcsoportok integrációjának feladata mindeddig a közép-kelet-európai országok, azon belül is többnyire főleg a rurális térségek problémaköre volt, azonban 2007-től fokozatosan jelentek megy roma csoportok Európa nagyvárosainak perifériáin, s ez a tény az Unió látókörébe helyezte a kérdést (és elősegítette a Magyar Elnökség keretében a Roma csoportok integrációját célzó stratégia megszületését).

52 |


5 A DEMOGRÁFIAI FOLYAMATOKRA REAGÁLÓ VÁROSPOLITIKAI LÉPÉSEK 5.1 A népességcsökkenést meggátoló stratégiai lépések 5.1.1

A népességcsökkenés következményei

A népességcsökkenés az Urban Audit adatai szerint az európai városmagok 30-40%-át érinti, ez a csökkenés azonban dinamikáját, okait és szerkezetét tekintve nagyon különböző lehet. Lehet akár átmeneti jelenség is, például a szuburbanizációs folyamatok miatt, lehet egy előre kiszámítható fogyás, amely az elöregedésből és a termékenység csökkenéséből fakad, és lehet drámai mértékű és ütemű csökkenés, amely együtt jár a város gazdasági szerkezetének szétesésével. A népességcsökkenés problémákat okozhat olyan értelemben, hogy a fennálló infrastruktúra kapacitásai (lakás, közmű, közszolgáltatások, kereskedelem) jelentősen meghaladják a lakosok, vagy éppen a háztartások számát. Érdekes módon ebben a tekintetben Közép-Kelet-Európa – amúgy sok esetben drámai népességcsökkenéssel sújtott – városai egyfajta előnyös pozícióban vannak, mert a korábbi időszakban alapvető infrastrukturális hiányok voltak pl. lakások számában, oktatási, egészségügyi intézményekben, s ezek a hiányok most kezdenek adaptálódni a csökkenő népességszámhoz. Ugyancsak egyfajta rejtett tartalék van abban, hogy korábban a lakáshiány miatt több generáció élt együtt, most pedig a háztartások aprózódásával újabb igények jelentkeznek a lakáspiacon. Vannak olyan országok, amelyeknek 20 év még nem volt teljes mértékben elegendő, hogy felszámolják a korábbi infrastrukturális hiányokat (pl. Lengyelország), vannak olyanok, amelyekben a kereslet és a kínálat országos szinten nagyjából egyensúlyban van (pl. Magyarország), és vannak olyanok, amelyeknél már erős túlkínálat alakult ki (pl. Németország keleti felében). Németország keleti fele mutatja a legnagyobb extremitásokat, hiszen a keleti tartományokban a népességcsökkenés miatt 2000-re körülbelül 1 millió lakás vált üressé. Ezen lakások jelentős részét – 220.000 lakást - már lebontották a Szövetségi Állam által kezdeményezett Stadtumbau-Ost program keretében. Egy hasonló megközelítés, azaz az üres lakások visszabontása, lebontása már kevésbé lenne sikeres Közép-Kelet-Európa államaiban, mert a privatizáció és restitúció (az ingatlan eredeti tulajdonosnak való visszajuttatása) eredményeképpen a lakások többsége magántulajdonban van (ellentétben a német lakástársasági tulajdontól), s így több tíz vagy száz lakásos épületek kivásárlása lenne szükséges a bontáshoz, amely nagyon komoly konfliktusokat vetít előre. A lakáspiacon jelentős megürülések rövid távon a legtöbb Közép-Kelet-Európai városban még nem várhatók, de a gyerekszám csökkenéssel együtt járó racionalizációs kényszer az oktatási intézmények esetében már évek óta napirenden van, és nagyon komoly helyi politikai konfliktusokat generál. Az egyéb infrastruktúra esetében (közművek) a szolgáltatási egységek csökkenése, és így a fix költségek egyre kevesebb fogyasztó közt való megosztása okoz problémát. A népességcsökkenés (még akkor is, ha szuburbanizációból fakad, tehát a városrégió egészét nem, csak a városmagot érinti) városszerkezeti problémákat eredményez, azaz bizonyos területek elnéptelenedését, státuszvesztését, szegregációját. Érdekes módon megfigyelték Drezda 53 |


esetében, hogy még akkor is, amikor a város népessége hosszú idő után növekedésnek indult, a csökkenés során szegregálódó területek továbbra is szegregációs irányban fejlődtek, s a visszaáramlás a jó státuszú területeket érintette. (Wiechmann, 2009) Tehát a csökkenésből fakadó státuszátrendeződés hosszú távon is tartóssá válhat. A népességcsökkenés pénzügyi következményei erősen függnek attól, hogy az adott országban milyen a pénzügyi források decentralizálása. Ha például a helyi bevételek erősen függnek a lakosságszámtól, akkor a népesség csökkenése közvetlenül és drámaian képes hatni a település pénzügyi mozgásterére. Ha a finanszírozási rendszer centralizált, akkor a hatás némileg tompított. 5.1.2

A népességcsökkenés megelőzésére, kezelésére szolgáló városstratégiák

Minthogy Európa lakossága pár évtizeden belül várhatóan csökkeni fog, ezért városainak népessége is fogyatkozik majd, a kérdés tehát az, hogy meddig lehet növekedés stratégiát építeni más városok kárára, és mikor kell adaptálódni a népességcsökkenéshez. A városok mozgástere erősen korlátozott saját népességszámuk tekintetében, hiszen egyrészről felettük álló folyamatok határozzák meg a népességszámot (termékenység, öregedés, regionális gazdasági potenciál), részben pedig a főbb folyamatokat befolyásoló politikák nemzetállami kézben vannak (pl. bevándorlási politika, nyugdíjpolitika, egészségügy). Ugyanakkor vannak arra példák, hogy egy város – erős állami segítség mellett – meg tudta fordítani a csökkenő tendenciát, és ismét növekedésre volt képes. Ez történt néhány volt keletnémet várossal (pl. Drezda, Jéna, Potsdam, Erfurt, Lipcse), miközben a legtöbb csökkenő népességű kelet-német város nem ért el áttörést. Bizonyos fokig tehát érdemes hozzászokni ahhoz a gondolathoz, hogy egy város népessége hosszú távon is csökkenhet, és amíg ez nem rengeti meg alapjaiban a helyi gazdaságot, nem is tekinthető drámai jelenségnek, sőt, akár lehetőségként is értékelhető. Ehhez azonban szemléletváltás szükséges a növekedés-orientált stratégiáról a minőséget fenntartó csökkenés-orientált stratégiára, melynek főbb elemei: •

•

•

•

54 |

A helyi foglalkoztatás szerkezet átalakítása a munkaerő-piaci kínálatnak megfelelően, valamint a képzett munkaerő (vissza)vonzása fenntartható és innovatív munkahelyek révén. Amennyiben a csökkenés oka a hagyományos gazdaság összeomlása, akkor a teljes gazdasági szerkezetváltás elkerülhetetlen. A lakásállomány mennyiségének kontrolálása bontások révén, s az új építés helyett nagyobb hangsúly helyezése a felújításra vagy új lakásformák – pl. laza szövetű sorházas formák – kialakítására. A közszolgáltatások méretgazdaságos szintjének fenntartása akár szövetkezve a környező településekkel. Valamint rugalmas szolgáltatási formák kialakítása például a tömegközlekedésben (kerékpár, iránytaxi, hívható busz) vagy az egészségügyben (otthonápolási megoldások a drága hospitalizáció helyett). A városszerkezetben a zöldmezős beruházások helyett a barnamezős megoldások preferálása. Lazább, zöldebb városi terek kialakítása a visszabontott területeken.


6. Keretes írás. Csökkenés orientált stratégia a holland Zeeland tartományban Habár Hollandiát alapvetően növekvő népességű országnak tekinthetjük, a vidéki, határmenti területeken ott is erőteljes népességcsökkenés tapasztalható. (Zeeland Flanders, Parkstad, Groningen keleti része) Zeeland – mint más csökkenő népességű tartományok – azzal kellett, hogy szembesüljön, hogy a korábbi növekedésorientált stratégiáját stabilizációs, sőt csökkenésorientált stratégiával kell, hogy felváltsa. (Népességcsökkenést az ország a második világháború óta nem tapasztalt.) A stratégia új filozófiája „mennyiségből a minőségbe: a cél új minőség létrehozása, amely minden ágazatot és minden tematikát át kell, hogy hasson.” A tartomány egy részletes akciótervet készített, hogy megtervezze az ésszerű csökkentés folyamatát (The path ahead! Brochure): •

A városfejlesztés új fókusza a városi szövet minősége. A beépített terület így összességében kisebbé válik, jobban strukturálttá, és zöldebbé.

•

A tartományon belül térségi építési keretszerződések kerülnek kialakításra a jelenlegi és jövőbeli igények mennyiségi és minőségi paramétereivel. Ez a keretszerződés mutatja majd meg, hogy mely területeken szükséges bontani, mely területeken felújítani, és melyeken újakat építeni (az „Urban Renewal Investment Budget [ISV], és a Location-Related Subsidies Decree [BLS]) támogatásaival). Alapkérdés, hogy hogyan lehet forrásokat generálni a lakásszektor átalakítására. „Egy lehetséges megoldás egy alap létrehozása, amelybe letéteket gyűjtenek minden új építésű ingatlan után. A letétet a bankok, fejlesztők, lakástársaságok és privát építtetők fizetnék. Az építtető visszaigényelhetné a letétjét egy adócsökkentésen keresztül, amely adót a központi kormányzat vezetne be a csökkenő területek megsegítésére.” (The path ahead! Brochure)

•

Zeeland tartomány számára az oktatás minősége alapkérdés. Ez alapján egyre valószínűbb, hogy a kisiskolákat összevonják vagy megszűntetik, de arra különös figyelmet fordítanak, hogy a nagyobb iskolák viszont megközelíthetők legyenek.

•

A tartomány kialakított egy speciális programot, melynek célja a térségből tanulási célból elvándorló fiatalok visszacsábítása. A tartomány megpróbálja tartani a kapcsolatot az elszármazó diákokkal, és a kezdő tanárok számára is biztosít gyakorlati lehetőséget vagy egyéb gyakorlati időt vállalatoknál.

•

A tartomány megpróbálja erősíteni a kapcsolatot az egyes ágazatok között (pl. oktatás/egészségügy/lakás), hogy koordinálja az igényeket, és méretgazdaságos ellátási formákat alakítson ki. Egyes pénzügyi támogatások feltételeként is a szektorok közti kooperációt írják elő.

•

A stratégia célul tűzte ki az érintett falvak és városok közti kapcsolatok, kooperáció erősítését is annak érdekében, hogy elkerülhető legyen a versenyhelyzet az adott szolgáltatásban, és a verseny helyett inkább az egyes szolgáltatások megosztására törekedjenek a települések.

Forrás: The path ahead! Breaking down reflexes to respond to demographic changes in Zeeland. Brossure, Province of Zeeland

5.2 Az idősödés hatásait befolyásoló városstratégiai lépések 5.2.1

Az idősödés folyamatának következményei

Mint ahogyan korábban is említésre került, az Európai Uniónak van az egyik legidősebb korstruktúrája a világon. Ez a növekvő várható élettartam és az alacsony termékenységi ráta együttes eredménye. Az idősödés alapvetően egy pozitív folyamat, hiszen a növekvő élettartam egyfajta vívmánya a társadalomnak. Mindemellett a döntéshozóknak elsősorban a folyamat okozta feladatokkal kell tisztában lenniük, hiszen ez az, ami számukra is döntéskényszert eredményez.

55 |


Az idősödés gazdasági következményeivel nemzeti szinten már foglalkoztunk a 3.2 fejezetben. Mindemellett szinte minden nemzeti szintű politikának megvan a leképeződése helyi szinten is. A városok működtetik ugyanis többnyire (minden tagállamban már feladatmegosztás szerint) a helyi egészségügyi és szociális intézményeket. Az idősödés fokozódó igényeket támaszthat a szociális és egészségügyi intézményekkel kapcsolatosan, így a hálózat bővítésére lehet szükség. Ennek megvalósítása (finanszírozása) különösen problematikus lehet azon városokban, ahol az idősödéssel együtt hirtelen népességcsökkenés is tapasztalható. Az idősödés és a népességcsökkenés együttes következményei különösen a vidéki területeken látványosak. A közszolgáltatások megfelelő szintjének fenntartása ezeken a területeken nehezebb, mint a városi térségekben az alacsony népsűrűség miatt. Bizonyos fokú rugalmasságot is igényel a korszerkezet változásából fakadó adaptáció. Néhány évtizeddel ezelőtt a gyermekintézményekre volt fokozott igény, jelenleg ezen intézmények egy része az idősellátásban teljesít feladatot, a közeljövőben azonban ismét a gyermekszám növekedése várható a tempó effektus hatásaként, tehát gyermekintézményekre lesz ismét szükség. Ugyanez a rugalmasság szükségeltetik a lakáspolitika területén is. Az idősödéssel ugyanis új igény lépett fel a kisebb alapterületű, magas szolgáltatási színvonalú, lehetőleg akadálymentes lakások iránt. Ezt az igényt még Nyugat-Európában sem könnyű kielégíteni, de keleten különösen nehéz, mert a lakások többsége itt magánkézben van, és az idősek lakása nem egyszerűen egy kényelmi eszköz, hanem a megtakarítás egy formája, amely a következő generációkra örökítődik át. Az idősödés várhatóan egyfajta korosztály alapú városi szegregációt is eredményezhet (HanappiEgger, 2009) amelyben egyes városrészeket homogénebb korstruktúra jellemez. Amennyiben egy város erős kontrolt gyakorol a lakáspolitika felett (pl. ő rendelkezik a legtöbb bérlakással), akkor lehetősége van befolyásolni a bérlők térbeli eloszlását, és így képes lehet vegyesebb korösszetételű lakóterületek kialakítására. Az idősödés igényeket támaszt a városi tömegközlekedéssel kapcsolatban, habár kimutatható, hogy az idősebb korosztály attitűdje a tömegközlekedés irányában nem egyértelmű. Németországban például az autóhasználat az idősek körében jelentősen megnőtt 2002-2008 között, miközben a tömegközlekedés igénybevétele ezen időszakban a fiatalok körében lett intenzívebb. (AENEAS 2010, 5. o.) Az ok (mások mellett) az lehet, hogy az idősebb emberek bizonytalanabbnak érzik magukat a tömegközlekedési járműveken, nehezebben szereznek információt, és egyszerűen nehezebben mozognak az akadályokkal nehezített környezetben. Az idősebb korosztálynak speciális igényei vannak a városszerkezet tekintetében, mivel a beszűkültebb mozgástér miatt a napi szintű szolgáltatásokra az otthonuk közelében van szükségük (pl. üzletek, egészségügyi intézmények). A távolság, azaz a közelség, jelentősége a kor előrehaladtával megnő. Végezetül fontos hangsúlyoznunk, hogy az idősebb generáció magatartásformája a korábbi évtizedekhez képest nagyon sokat változott. A mai egészségügyi viszonyok mellett az egészségben eltöltött és aktív évek száma nő, tehát az idősek igényei a városok iránt nem merülnek ki a támogató szolgáltatásokban, hanem a szabadidő hasznos eltöltése is alapvető igénnyé vált.

56 |


5.2.2

Az idősödés megelőzését szolgáló lépések: gyermekbarát város kialakítása

Az idősödés folyamata megállíthatatlan, azonban az ezt ellensúlyozó alacsony gyermekszám elfogadása nem törvényszerűség. A gyermekes családok elhelyezkedése a várostérségen belül rendkívül egyenlőtlen lehet. A leggyakoribb jelenség, hogy a gyerekes családok a lazább beépítésű, külvárosi vagy szuburbánus területekre igyekszenek kiköltözni. Elhagyják a belvárosokat vagy lakótelepeket, ahol az idősek koncentrációja nagyon megnőhet. Ez az egyenlőtlen korstruktúra a generációk közti kapcsolatok gyengülését eredményezi. Annak érdekében, hogy ez a hatás elkerülhető legyen, a városoknak az alábbi lépéseket érdeme megtenniük: •

• • • •

Megfelelő lakhatási feltételeket kell teremteni a gyermekes családoknak, főleg megfizethető, de ugyanakkor alacsony sűrűségű lakások formájában. (Bérlakások létrehozása, vagy a rendezési tervek által új területminőség megteremtése.) Családbarát közszolgáltatások kialakítása, pl. megfelelő számú és minőségű gyermekintézmény, akadálymentes közlekedési feltételek. Magas színvonalú szabadidős kapacitások kiépítése (sport, játszótér, kulturális intézmények). Közbiztonság erősítése a közterületeken. Speciális támogatási formák bevezetése, pl. babakötvény, helyi utazási kedvezmények.

Ezen intézkedések egy része nem csak a gyermekes családok számára előnyös, de az idősek igényeinek is megfelel (akadálymentes környezet, közbiztonság). A Bizottság 2007-ben kibocsátott egy Kommunikációt (COM/2007/244) „A generációk közti szolidaritás elősegítése” címmel, amely részleteiben bemutatja a családbarát városi környezet kialakításának lehetőségeit. Mindazonáltal ki kell hangsúlyoznunk, hogy a legcsaládbarátabb politika maga a helyi gazdaságpolitika. Azok a leginkább családbarát várostérségek, amelyeken megfelelő munkahelyek vannak. Olyan területek képesek vonzani aktív korú, gyerekkel rendelkező családokat, amelyek képesek el is tartani a lakosukat. Az már egy következő kérdés, hogy ezek a családok a várostérségen belül pontosan hol telepszenek le nagy koncentrációban, ezt elsősorban a lakhatási és közlekedési feltételek befolyásolják. 5.2.3

Együttélés az idősödő városi társadalommal

Az idősödés folyamata tehát nem állítható meg, legfeljebb az idősek aránya csökkenthető a magasabb gyermekszám révén, de az idősek száma nem. Az idősödés munkaerő-piaci következményeit – azaz a csökkenő munkaerőt – az aktivitási ráta növelésével – azaz az inaktívak munkába állításával – és a produktivitás növelésével lehet ellensúlyozni, a bevándorlás ösztönzése mellett. A munkaerő-piaci aktivitás növelésére egyrészt nemzeti szintű ösztönzők állnak rendelkezésre (pl. közterhek csökkentése, közmunka programok szervezése), azonban helyi szinten is van lehetőség a folyamatok befolyásolására. Ez részben összefügg a bevándorlók és etnikai kisebbségek integrációjával, ami nagy mértékben helyi feladatkör. Ugyancsak fontos feladat az idősebb korosztály munkanélküliségi rátájának csökkentése, azaz az idősek munkaerőpiaci helyzetének javítása. Nagyon jelentős különbségek vannak az idősebb korosztály (55-64

57 |


évesek) foglalkoztatási rátájában. 30% körüli a foglalkoztatás ebben a korosztályban Olaszországban, Luxemburgban, Szlovéniában, Szlovákiában, Magyarországon, míg 50-60% Dániában, Németországban, Észtországban, Írországban, Hollandiában, Lettországban, Litvániában és Portugáliában. (Baseline Study Active A.G.E 2008, 3. tábla). Az idősek munkaerőpiaci potenciáljának növelése részben hasonló eszközöket kíván meg, mint más korosztályoké (részmunkaidős foglalkoztatás, a kompetenciák és tudás megújítása), de kíván olyan speciális megoldásokat is, mint pl. a fokozatos nyugdíjazás. A városok szerepet vállalhatnak az idősek – és inaktívak, migránsok és kisebbségiek, fogyatékkal élők és gyermekes anyák – munkaerő-piacra való visszavezetésében, pl. tréningekkel, munkaközvetítéssel, a közszférában munkahelyek kínálatával. A közszolgáltatások területén is megújításra van szükség, ráadásul nem csak a jelenlegi igények alapján, hanem a jövőbeli igények figyelembevételével. A következő évtizedek idősei ugyanis magabiztosabbak, naprakészen használják az információs technológia vívmányait. 7. Keretes írás. Képernyőn keresztüli kommunikáció a holland Zeeland tartományban A képernyőn keresztüli kommunikáció jó példája a modern információs technológia és az otthonápolás összekapcsolásának. Zeeland tartományban kísérleti jelleggel vezették be (Interreg IV B North Sea Program részeként) ezt a rendszert. A video telefonok a beteg lakosok otthonában találhatók, s akkor aktiválhatók, ha a lakosnak segítségre van szüksége. A vonal túlsó végén képzett személyzet található, akik közvetlen tanácsot tudnak adni és segítséget is tudnak küldeni a helyszínre. A monitor ugyanakkor számítógépként is üzemel, és olyan tartalmakat is le lehet rá tölteni, amelyek segítenek az ellátásban. A rendszer segítségével nincsen szükség 24 órás állandó személyes felügyeletre, ugyanakkor a segítségre szoruló életének a minősége javul. Egyelőre mintegy 30 klienssel működik a rendszer. Forrás: DC Noise project, Interreg IV. B North Sea Region Programme

Az egészségügyi szolgáltatások hatékonyabbá tétele elemi érdeke lesz az államnak, de az önkormányzatoknak is. A hatékonyság egyik eszköze lehet a szolgáltatások integrálása (szociális és egészségügyi ágazat esetében), és az intézményi ellátások helyett a rugalmas szolgáltatások kialakítása, pl. az otthonápolás. A legtöbb esetben a városok a tömegközlekedési szolgáltatás működtetői vagy megrendelői. Célként fogalmazhatjuk meg az idősek magas autóhasználati arányának csökkentését, és a tömegközlekedésre való átvezetését, de ugyancsak cél az autóval nem rendelkező idős lakosok mobilizálása. A tömegközlekedés idősek igényeihez való közelítése érdekében az idősek által sűrűbben lakott városrészek tömegközlekedési ellátása a legfontosabb feladat, a szolgáltatás akadálymentessé tétele és a felhasználóbarát megoldások kialakítása mellett. Alapkérdés ugyanakkor a szolgáltatás díjának kialakítása, mert egyrészről fontos a szolgáltatás megfizethetősége, másrészről pedig, mivel egyre több ember léphet be az idős korba, és így a kedvezményezett kategóriába, így a szolgáltatás pénzügyi fenntarthatósága kerülhet veszélybe. Ezért érdemes megfontolni a korérzékeny árazás kombinálását a jövedelemérzékeny árazással. (Azaz a kedvezményt nem feltétlenül a korral, hanem a szociális helyzettel érdemes összekötni.)

58 |


8. Keretes írás. Személyes kísérő a tömegközlekedési eszközökön Párizsban A ‘Compagnons du Voyage’ (személyes kíséret a tömegközlekedés használatához) címmel ellátott szolgáltatás Párizsban nem rendelkezik önálló közlekedési eszközökkel. Csak személyes kíséretet nyújt idősek, fogyatékkal élők, gyerekes családok számára a tömegközlekedés használatához. Az otthontól a célállomásig alkalmazható kíséret az utazó biztonságérzetét növeli, önbizalmát erősíti azért, hogy visszanyerhesse képességét az önálló utazásra. A szolgáltatás csak hétköznapokon elérhető, és költségeit a kísért személy fizeti. Forrás: AENEAS 2010 p.28-29

A városok jelentős szerepet játszhatnak az idősek szabadidős tevékenységeinek szervezésében, részben azért, mert az egészségesebb öregkor több tevékenységet enged meg, részben pedig a tevékenységek átsegítik az időseket a munka elhagyása után esetlegesen fellépő pszichés problémákon.

9. Keretes írás. 60+ program Budapesten Budapest XI. kerületében évek óta működik a 60+ program, melynek mozgástere nőtt meg azáltal, hogy a kerület csatlakozott egy uniós programhoz (European Territorial Cooperation objective, a Central European programme részeként, a ‘Quality Ageing’ program keretében). A 60+ program a kerületben élő időskorú lakosság számára biztosít rendkívül szerteágazó programokat: •

Tanulási lehetőségek, kurzusok (nyelvtanfolyamok, számítógép használat, stb.)

•

Tematikus szabadidős klubok (pl. fotókör, kézimunkakör)

•

60+ kártya, amely engedményeket jelent egyes üzletekben, egyes eseményeken (pl. színházi előadás, sportesemény, kulturális esemény)

•

Önkéntes munka szervezése, amely kölcsönösségen alapul (korrepetálás, műszaki segítség, ápolás)

A 60+ program folyamatosan változik, bővül az igényeknek és a kezdeményezéseknek megfelelően. Forrás: EUKN konferencia a demográfiai változásokról 2010. szeptember 13-15

A szabadidős tevékenységek lényegesen túlmehetnek a szórakoztatás célkitűzésén, és az időseket a társadalom hasznos tagjaként tartják meg az olyan tevékenységek, amelyek önkéntes munkára, mások (családtagokon kívüliek) segítésére irányulnak. A felsorolt széleskörű beavatkozási lehetőségek ellenére hangsúlyoznunk kell, hogy az igazán hatékony társadalompolitika nem koncentrál korosztályokra. A valóságban „egy holisztikus szemlélet kialakítása szükséges, és az idősekre koncentráló beavatkozásoknak minden generációt meg kell szólítaniuk: az időspolitika alapvetően minden korosztály politika, gazdasági, társadalmi jogainak erősítésére, kibővítésére irányul.„(Baseline study Active Ageing, 2008)

59 |


5.3 A munkavégzésre irányuló bevándorlást befolyásoló várospolitikai lépések 5.3.1

A migráció hatása a fogadó városokra

Megbízható statisztikai adatok hiányában is valószínűsíthető, hogy a jól képzett és fiatal bevándorlók a befogadó városok gazdaságára pozitív hatást gyakorolnak. Az EIC 2009-es tanulmánya bemutatta, hogy az Unión belüli migrációnak pénzügyi értelemben is pozitív hozadéka van a befogadó országokra, de ugyanez városi szinten már némileg árnyaltabb képet eredményez. A munkából származó befizetések többsége ugyanis az állami költségvetésekbe megy (pl. adók egy része, társadalombiztosítási hozzájárulások), ugyanakkor a költségek zöme helyi szinten jelentkezik: közlekedés, lakhatás, közszolgáltatások, társadalmi integráció költségei. 10. Keretes írás. Munkavállalási célú migráció az EU-8 tagállamából Glasgowba A hivatalos statisztikák szerint több mint 5.000, az EU-8 tagállamból (2004-ben csatlakozó tagállamok, kivéve Máltát és Ciprust) származó bevándorló él Glasgowban – melynek népessége 580.000 fő. Ez a szám nyilván alulbecslése a valóságnak, mely legalább kétszer ennyi bevándorlót valószínűsít a megadott országokból. A hivatalos bevándorlók, akiknek 90%-a lengyel, relatíve fiatalok (50%-uk 25-34 közötti, míg ugyanez az arány Nagy Britanniában 38%), és magasan iskolázottak (20%-nak posztgraduális képesítése van, 19%-nak diplomája, 39% érettségizett, 12%-nak van szakképzettsége). A bevándorlás hatása a helyi gazdaságra általánosságban pozitívan értékelhető. A munkaerő kínálat emelkedett, és a korábbi hiányszakmák (egy részük alacsony presztizsű) betöltetlen álláshelyei is csökkentek. Ugyanakkor kérdéses, hogy ez az új munkaerő kínálat mennyire szorította ki a helyieket a munkaerő-piacról. (Grasgownak különösen magas az inaktivitási rátája, ami lehet részben a bevándorlás következménye is.) A városvezetés a demográfiai szempontokat is majdnem olyan fontosnak tartja, mint a gazdaságiakat. Glasgowban a halálozás végig magasabb volt, mint a születésszám, s így a népesség folyamatosan csökkent. Jelenleg is tapasztalható népességcsökkenés a természetes fogyás miatt, de a bevándorlás ellensúlyozza ezt. Az idős lakosságot egy aktívabb lakosság váltja fel. Forrás: EUROCITIES, 2009a

Brücker elemzései (2008) szerint Németországban a bevándorlás, mind az Unión belüli, mind a harmadik országokból származó, az alábbi aggregát hatásokat eredményezi: • • •

a bevándorlók átlagban kevesebb nyugdíjellátást, de több szociális ellátást vesznek igénybe, mint az eredeti lakosok, a bevándorló munkavállalók társadalmi költségei alacsonyabbak, mint a helyi munkavállalóké, évente átlag 200.000 bevándorló nélkül Németországban az adókat a GDP 2-3%-val kellene emelni.

Ugyanakkor egy tanulmány, amely Nagy Britanniában vizsgálta a bevándorlás helyi lakáspolitikai vetületeit (House of Lords paper, 2009) azt tárta fel, hogy a bevándorlás mintegy 10%-kal emelte a lakásárakat.

60 |


5.3.2

A migráció hatása a kibocsátó városokra

A kibocsátó városokban az elvándorlás a legelső időszakban pozitív hatásokat eredményezett azáltal, hogy csökkent némileg a helyi munkanélküliség. Pozitív hatásként könyvelhető el a külföldi munkavállalásból származó jövedelem egy részének hazautalása, valamint időszakos migráció esetében a visszatelepülő lakos új tapasztalatokon alapuló nagyobb munkavállalási potenciálja (becslések szerint a kivándorlók 50-60%-a idővel visszaköltözik a kibocsátó országba). Ugyanakkor bizonyos szektorokban a kivándorlásnak drámai következményei vannak (és lesznek a jövőben). Különösen érintettek az építőiparban, egészségügyben dolgozók, amely munkahelyeken már jelenleg is munkaerő-hiány mutatkozik. A munkaerő-hiány pedig munkabér emelkedéshez vezet, ami csökkenti az adott terület versenyképességét. A kivándorlás csonka családokat hozott létre főleg Lengyelországban, Romániában és Bulgáriában, ahol a szülők egy része emigrált, a gyermeket pedig a család fennmaradó részére hagyta. Ezekben az országokban új fogalom jött létre: „Euro-árvák” – számukat Lengyelországban 160.000-re becslik. A városhálózatban az elvándorlás új relációkat hozott létre: Közép-Kelet-Európa nyugati országrészeiben lévő városok jobb közlekedési kapcsolatokkal rendelkeznek a régi tagállamok irányába, így a gazdasági kapcsolataik is erősebbek, a munkaerő-piacuk megtartó ereje is nagyobb. A keleti régiókból, különösen pedig a kisebb városokból kivándorló munkaerő a későbbiek folyamán sem ezen városokba tér vissza, hanem a fővárosi, nagyvárosi régiókba, vagy az országok nyugati felében található térségekbe, így a keleti tagállamokon belüli regionális különbségek a vándorlás révén kiéleződnek. 5.3.3

A migráció folyamatának közvetlen befolyásolására irányuló várospolitikák

A városok feladata elsősorban a bevándorlás által okozott hatások kezelése, azonban alkalmazható olyan stratégia is, amely közvetlenül kívánja befolyásolni a városba irányuló bevándorlók összetételét és nagyságát – figyelembe véve azt a tényt, hogy a bevándorlási politika alapvetően nemzeti kompetenciába tartozik. A városok célja a folyamatok befolyásolásában többrétű: • • •

bevonzani a gazdaságuk számára „kívánatos” bevándorlókat, míg távol tartani azokat, akik inkább feladatokat jelentenek, elvándorlást tapasztaló városok esetében csökkenteni az elvándorlás mértékét, visszavonzani azokat a munkavállalókat, akik elhagyták a várost.

A képzett bevándorlók vonzása érdekében a városok kialakíthatnak közvetlen kapcsolatokat olyan – főleg egyetemi városokkal – amelyek diákjai végzés után a célvárosban telepedhetnek el. Glasgow például kétéves munkavállalási engedélyt biztosít azon külföldi diákoknak, akik skót egyetemen végeztek. A közvetlen közlekedési kapcsolatok kialakítása egyes városok közt szintén befolyásolja a migráció dinamikáját – pl. fapados légitársaságok új desztinációnak kialakításával (ez történt pl. Newcastle és Krakkó között).

61 |


11. Keretes írás. Kooperáció spanyol és román városok között Román és spanyol önkormányzatok jelenleg készítenek elő egy tervet, amely szerint a Spanyolországba érkező, de munkát nem találó románokat arra ösztönöznék, hogy térjenek haza, és töltsenek be munkahelyeket a román közszolgáltatásban. Jelenleg ugyanis munkaerőhiány van olyan feladatok tekintetében, mint autópálya építés, vagy egyéb közmű infrastruktúra fejlesztés. A kezdeményező fél a terv kialakítása tekintetében a Román Szervezetek Európai Szövetsége (FADERE) volt, amikor javasolta, hogy mintegy 300.000, Spanyolországban állástalan román számára a román állam biztosítson munkahelyeket. (Spanyolországban jelenleg nagyságrendileg 700.000 román bevándorló él.) A spanyol kormány azonnal kifejezte a tervvel kapcsolatos támogatását, és hozzájárulást ígért az utazási költségek tekintetében. Forrás: Presseurop, 2011

Az elvándorló munkavállalók visszahívására az egyik leghatékonyabb megoldás a lakásproblémák orvoslása, azaz bérlakások biztosítása a városok számára fontos munkavállalóknak. Ugyancsak segíthet az egyes munkakörökhöz kapcsolódó ösztöndíj rendszer kialakítása. 5.3.4

A bevándorlás hatásait befolyásoló várospolitikák

Mint korábban is említettük, a bevándorlás közvetlen formában elsősorban a városokban csapódik le, ezért nincs olyan bevándorlással érintett város, amelynek ne kellene intézkedéseket kidolgoznia a felmerülő problémák kezelésére. Alapvetően az alábbi beavatkozás típusokat definiálhatjuk: • • • • • •

Társadalmi integráció elősegítése, diszkrimináció ellen való fellépés Megfelelő információk biztosítása (munkaerőpiacról, közszolgáltatásokról) Nyelvi készségek, tudás fejlesztése Megfelelő munkakörülmények biztosítása A politikai döntéshozatalban való részvétel biztosítása Mindezek egységben való kezelése a stratégiai tervezés folyamán.

Az első kérdéskörről (integráció érdekében a szegregáció elleni küzdelem, a következő fejezetben található elemzés). A bevándorlók információval való ellátása az első lépés mind a társadalmi, mind pedig a munkaerő-piaci integráció irányába. A bevándorlással erősen érintett nagyvárosok rendszerint kialakítottak olyan információs hálózatot (önkormányzati vagy non-profit szervezetek által működtetett irodák), amelyek információs csomagokat adnak át az érkezőknek az alapvető tudnivalókkal. A leggördülékenyebben olyan irodákban lehet az információkat megszerezni, ahol egyben az ügyeket is el lehet intézni. Lisszabonban például kifejlesztettek egy olyan hálózatot, melynek egységeiben egyszerre több, mint 30 bevándorlással kapcsolatos szolgáltatást lehet igénybe venni a társadalombiztosítástól kezdve a banki szolgáltatásokig (One Stop Shop Model). Az információkat akkor lehet a leghatékonyabban kamatoztatni, ha a bevándorló megfelelő nyelvi készségekkel rendelkezik, hiszen ekkor képes minimális szinten is a társadalmi integrációra. A nyelvi kurzusok működtetése tehát alapkérdés – amelyet az Európai Unió is támogat többféle forrásból. Bécsben például 30 hónapig érvényes, 300 euró értékű, nyelvi képzésekre szóló vauchereket adnak a bevándorlónak, amikor megkapja a tartózkodási engedélyt.

62 |


A bevándorló információ és nyelvtudás birtokában kevésbé kiszolgáltatott a munkáltatóknak, habár a jogszerű munkakörülmények kikényszerítése még ebben az esetben is olyan fontos feladat, amelyben a várospolitikának van némi mozgástere. A megfelelő információk biztosításán túl a város által alkalmazott szakemberek (pl. jogászok) érdekképviseletet láthatnak el problémás munkaügyi kapcsolatok esetén. Ugyancsak lehetősége van a városoknak kapcsolatokat kiépíteni olyan munkáltatókkal, amelyeknek a munkakörülményeit folyamatosan ellenőrzik, cserébe azonban munkaerőt közvetítenek a számukra.

5.4 Az etnikai kisebbségek integrációjára irányuló várospolitikák 5.4.1

Etnikai eredetű szegregáció Európa nagyvárosaiban

Etnikai eredetű szegregációval Európában elsősorban azon városok érintetek, ahol jelentős a bevándorlók aránya (annak ellenére van ez így, hogy etnikai kisebbségeket nem csak a bevándorlás hozhat létre, hanem pl. határátrendezések vagy népcsoportok évszázadokkal korábbi vándorlása, de ezen kisebbségek rendszerint nem okoznak olyan mértékű kulturális különbségeket, hogy az területi szegregációban öltsön testet). Az etnikai alapú területi elkülönülés problémákat okoz abban az értelemben, hogy gyengíti az egyének integrációs képességét, valamint hosszú távon is megnehezíthetik a kitörést az alacsony társadalmi státuszból. (A szegregált lakóhely visszahúzó hatását nevezi a szakirodalom „neighbourhood effect”-nek.) Tudjuk ugyanakkor, hogy az etnikai alapú területi elkülönülés egy természetes reakció, mert azonos etnikumon belül könnyebb társadalmi kapcsolatokat építeni (van Kempen és Özüekren, 1998). Kutatások bizonyítják, hogy az Európai Unióban a szegregáció foka alacsonyabb, mint az Egyesült Államokban (Wacquant, 2006). Francia és amerikai gettósodott területeket összehasonlítva azt találták, hogy 1) a francia szegregátumok etnikailag kevertebbek voltak, mint az amerikaiak, 2) a francia gettók inkább a városok perifériáin voltak találhatók, míg az amerikaiak a belső városrészekben, 3) a francia szegregátumban élők helyzetén jelentősen tudott változtatni a francia jóléti állam, amely az amerikai gettóban élőket nem érte el. Musterd és van Kempen kutatásai szerint (2009) az átlagos szegregációs szint Nyugat-Európa nagyvárosaiban nem emelkedett az elmúlt években, habár természetesen nem jelenti ez azt, hogy egyes népcsoportok helyzete ne vált volna nehezebbé. „Az európai városokban élő muszlimok többnyire szociális lakótelepeken élnek a városok peremén. Ellentétben Amerikával, ahol a 90-es években a feketék térbeli elkülönülése enyhült, a muszlimok szegregációja Európában még mindig nagyon magas maradt.” (Várady, 2008, 59.o.) 5.4.2

Deszegregációs célú várospolitikák

A közszféra az európai államokban az 1970-es évektől foglalkozik behatóan a szegregáció elleni küzdelemmel. A horizontális típusú beavatkozásokat, amelyek általában a szegénység és kirekesztettség ellen küzdenek (amely fokozottan koncentrálódik a szegregátumokban) tekinthetjük a szegregáció elleni küzdelem részének is. A területileg koncentrált szegregáció ellenes beavatkozások azonban területi dimenzióval is rendelkeznek. Az ilyen típusú beavatkozásokat alapvetően három típusba sorolhatjuk: a városmegújító és vegyes

63 |


lakosságösszetételt (housing mix) célzó programok a szegregáció fokát kívánják csökkenteni, míg a szociális rehabilitációs programok a szegregáció hatásait enyhítik elsősorban. A városmegújító beavatkozások célja az adott városrész szerkezetének átalakítása, tehát a város, mint építészeti szövet magasabb pozícióba helyezése. Ez nagymértékű bontásokkal, új építésekkel járhat együtt, és természetszerűen az eredeti alacsony státuszú lakosság elköltözésével vagy elköltöztetésével. A szociológiai szakirodalom az eredeti lakosság kiszorítását a városmegújító tevékenység „negatív melléktermékének” tekinti, amely nem csökkenti a városi szegregáció mértékét, csak áthelyezi a szegény családok koncentrációját egy másik városi területre (Wittebrood and van Dijk, 2007). Habár egyes empirikus kutatások (Bolt and van Kempen, 2010) azt igazolták, hogy a városmegújítás miatt elköltöztetett családok legszegényebbje is Hollandiában magasabb státuszú területre került, mint ahol korábban lakott. (Ez a hatás azonban csak akkor biztosítható, ha a mozgás a közösségi bérlakásszektoron belül történik.) A vegyes lakosságösszetételt célzó lakáspolitikai beavatkozások (housing mix policies) a hátrányos helyzetű csoportok koncentrációját kívánják lazítani a bérlakásszektoron belüli irányított költöztetések, vagy irányított lakásépítések révén. A szociális rehabilitációs programok a horizontális szociális programok kiegészítéseként értelmezhetők, azaz a szociális beavatkozások területi koncentrálását jelentik, kiegészítve a lakhatási feltételeket és a városi környezetet javító infrastrukturális beavatkozásokkal. A szociális rehabilitációs programok arra az elképzelésre épülnek, hogy a helyben élő lakosok társadalmi készségeinek és képességeinek javításával a városrész szegregált, megbélyegzett jellege is enyhül. Habár a tapasztalat azt mutatja, hogy a szociális városrehabilitáció emberek képességeibe való befektetéseket tartalmazó intézkedései a lakosok egy részét jobb munkaerő-piaci pozícióba helyezi, és ekkor ezek a lakosok elhagyják a területet, és a helyükbe ugyancsak kezelést igénylő családok kötöznek, tehát a szociális városrehabilitáció egy végtelen folyamattá válik. A szociális városrehabilitáció társadalmilag igazán leromlott területen a területet magát nem feltétlenül pozícionálja magasabbra, viszont az ott élők egy részének való életesélyeket kínál. A másik komoly veszély ezen programok esetében, hogy olyan, városszerkezetileg értékes területen valósítják meg a programot, hogy az infrastrukturális beavatkozások révén a terület felértékelődik, és a városmegújítási programokhoz hasonlóan a hátrányos helyzetű lakosok kiszorulnak a városrészből, így a hátrányos helyzet koncentrált kezelése ismét lehetetlenné válik. 12. Keretes írás. Szegregáció ellenes intézkedések egyes európai városokban A nagyvárosoknak Európában (különösen a bevándorlással erősen érintetteknek) komoly tapasztalataik vannak az etnikai kisebbségek integrációjával kapcsolatban. A sikeres várospolitikának ugyanis az egyik kulcseleme a társadalmi és térbeli integráció, habár számtalan olyan vetülete van a kérdésnek, amelyre a városoknak közvetlenül nincsen ráhatása (pl. migrációs nemzeti politikák vagy más globális folyamatok). A városoknak maguknak az az érdeke, hogy megállítsák az extrém területi szegregáció folyamatát. A döntéshozók többségének az a meggyőződése, hogy a bevándorlók inkább képesek az integrációra, ha az eredeti lakossággal keverten élnek együtt, semmint elkülönült területeken. Amszterdamban van egy megállapodás Amszterdam város önkormányzata, a kerületek, a lakástársaságok, valamint a lakásfejlesztők között, hogy egy szegregációmentes város kialakítása a cél (undivided city). Ennek megfelelően számos szegregációt csökkentő intézkedést alkalmaznak. Például a szegregált területeken intenzív bontási tevékenységeket végeznek, és drága tulajdonosi és bérlakásokat építenek a bontottak helyére, amely így kevertebb társadalmi státuszú népességet eredményez.

64 |


Néhány nagyváros Németországban kvóterendszert működtet, például Stuttgart és Frankfurt. Stuttgartban a városi lakástársaság (Stuttgarter Wohnungs- und Städtebaugesellschaft (SWSG)) szabályai szerint a társaság bérleményeiben a lakosok 80%-a lehet az EU tagállamokból származó, és maximum 20%-a harmadik országbeli. Frankfurtban egy adott területen kvótázzák a lakosság összetételét: a külföldiek aránya nem haladhatja meg a 30%ot, a segélyekből élő háztartásoké a 15%-ot, az etnikai kisebbségeké (Spätaussiedler) a 10%-ot. Egy másik tipikusan alkalmazott megoldás a szociális lakások elhelyezkedésének területi szétaprózása, annak érdekében, hogy elkerülhető legyen az alacsony jövedelmű és bevándorló családok koncentrációja. Arzbergben csak a maximum 6-8 lakásos szociális bérlakás kialakítás kaphat pénzbeli támogatást. Sőt, bérlakásépítés a külvárosokban és a támogatott lakásállomány egyéb módon való koncentrálása nem engedélyezett többé. A támogatásnál viszont alapszemponttá vált a gyermekintézmények és bevásárlási lehetőségek közelsége. Az úgynevezett „szociálisan érzékeny városrehabilitáció” megközelítése sok helyen nyert alkalmazást az európai városokban. Ezen beavatkozások a városátalakító, lakosságcserét eredményező intézkedések helyett éppen a lakosság többségének megtartására, ugyanakkor a terület építészeti és társadalmi felértékelődésére alapozódik. A beavatkozások ennek megfelelően tartalmaznak infrastruktúra, közterület és lakásfejlesztési elemeket is, de ugyanakkor úgynevezett „soft” intézkedések is megvalósulnak, amelyek a lakosság képességeinek, készségeinek fejlesztésére koncentrálnak. (Ilyen projektek találhatók a holland, francia nagyvárosokban, Fraknkfurtban, Stuttgartban, Bécsben, de Budapesten is, a VIII. kerületi Magdolna-negyedben.) Vannak olyan programok is, amelyek egy adott terület imidzsének a pozitív megváltoztatására koncentrálnak. Frankfurtban például egy három hónapos projekt során egy futball versenyt rendeztek „32 Fantáziaország Gyermek Bajnoksága” címmel egy bevándorlók által sűrűn lakott negyedben. A koncepció azon alapult, hogy az elszigeteltségből fakadó konfliktusok kezelésében a futball jó eszköz lehet, mert a gyerekeket felkészíti a konfliktusok leküzdésére. Körülbelül 500 gyermek és 30 szervezet evezett, s az esemény körüli médiakampány segített a városrészről kialakult negatív kép javításában. Forrás: Housing and integration of migrants in Europe ‘European network of Cities for Local Integration Policies for Migrants’ (CLIP), 2007

5.5 A demográfiai folyamatokra reflektáló integrált várospolitikák Számos olyan tipológia létezik, amely a városokat, régiókat demográfiai folyamataik alapján kategorizálja. Meggyőződésünk szerint azonban a demográfiai folyamatok nem értelmezendők önmagukban, mert a stratégiai szintű válasz nem a demográfiai jelenségekre születik meg, hanem a demográfiai folyamatok következményeire vagy okaira. A népességváltozással kapcsolatos folyamatokat a mögöttük meghúzódó gazdasági folyamatokkal érdemes egységben értelmezni, és így megalkotni a várostipológiákat, mert ezen típusokhoz rendelhető olyan beavatkozások összessége, amelyek együttesen integrált egységet alkotnak. Az alábbiakban három alapvetően különböző várostípust, és a hozzájuk kapcsolódó problématérképet, valamint az integrált beavatkozások alapjellemzőit jelenítjük meg. 5.5.1

Dinamikusan növekvő várostérségek

Ezen térségeket jelentős gazdasági potenciál és ebből fakadó népességnövekedés jellemzi. Ezen városi térségeknek jó kapcsolataik vannak a világpiaccal, s növekedési potenciáljuk hosszú távon is stabilnak tekinthető. Vándorlási egyenlege ezen térségeknek gazdasági vonzerejüknél fogva pozitív. A relatív kedvező pozíció ellenére ezek a városok is számos problémával szembesülnek: • • •

Növekvő társadalmi feszültségek a folyamatos bevándorlásból fakadóan Túlkeresletes lakáspiac, és igény a közszolgáltatások iránt Növekvő laksűrűség, és romló környezeti feltételek

65 |


A város szétterülése, kontrolálatlan növekedése Városi gettók megjelenése mind a városközpontokban, mind a perifériákon Folyamatos igény a képzett munkaerőre (a munkavállalók bevándorlása ellenére folyamatos strukturális hiány) Az idős lakosok növekvő száma – habár az arányuk nem feltétlenül növekszik a beáramló aktív népesség miatt

• • • •

Mindezekből fakadóan a dinamikusan növekvő városok integrált stratégiájának a társadalmi és területi kohézió megtartására, visszaállítására kell törekedniük.

13. Keretes írás. München demográfiai stratégiája München városa 2008-ban demográfiai stratégiát készített, hogy feltárja a várostérségben zajló demográfiai folyamatokat és meghatározza a város mozgásterét a folyamatok befolyásolására. A dokumentum hangsúlyozza, hogy München városában a demográfiai folyamatok lényegesen különböznek a Németországban általánosan tapasztalhatótól. Míg Németország (2010-ig) vándorlási veszteséget könyvelhetett el az intenzív bevándorlás ellenére, addig Münchenben jelentős népességnövekedés látható. Annak ellenére történik ez, hogy a termékenységi ráta országos alatti szinten volt – 1,2 – azonban az ebből fakadó népességcsökkenést a bevándorlás bőven ellensúlyozza. A korstruktúrában a következő 10 évben drámai változást nem várnak, de a bevándorlásból fakadó társadalmi feszültségek nőni fognak. A népességnövekedésből fakadó problémák elkerülése érdekében a stratégiai terv számos beavatkozási területet alakított ki: •

A várostérségen belüli policentrikus fejlődés elősegítése, a kompakt városszerkezet megtartása

•

Regionális együttműködés a lakáskínálat biztosításában

•

Megfizethető lakhatási lehetőségek biztosítása

•

A városszerkezet átgondolása az idősek igényeinek megfelelően

•

Akadálymentes tömegközlekedési formák kialakítása

•

A potenciális munkavállalók képességeinek és készségeinek javítása (nyelvi készségek, élethosszig való tanulás, rugalmas alkalmazási feltételek)

•

A rugalmas szociális ellátások körének bővítése (családi napközik, otthonápolás)

•

Speciális egészségügyi programok létrehozása egyes célcsoportoknak (pl. fiatalok, bevándorlók)

•

A bevándorlók kulturális integrációjának elősegítése

•

Vegyes összetételű lakónegyedek létrehozása

•

A korosztályok közti szolidaritás erősítése

Ezen beavatkozási célok mellett a stratégiai erősen hangsúlyozta a folyamatos monitoring, visszacsatolás, és az ismeretek tudatosításának szükségességét. Forrás: Perspektive München (2008)

5.5.2

Stabil gazdasági-demográfiai helyzetű várostérségek

Ez a kategória képviseli a legsokszínűbb folyamatok által érintett városokat, ugyanis ezen városok alapvető közös jellemzője a relatíve stabil gazdaság, de ezen alap mellett a népességfolyamatok nagyon különbözőek lehetnek: mérsékelt növekedés, mérsékelt vagy erőteljes népességfogyás,

66 |


idősödés, magas vagy alacsony termékenységi ráta. Ezen városok fejlődésüknek nagyon különböző fokozatában lehetnek, a szuburbanizációtól a dezurbanizáción át a reurbanizációig. A legfontosabb jellemzője azonban ezen városoknak, hogy a népességi folyamatok nem rengetik meg alapjaiban a gazdasági bázist. Olyan városok tartoznak tipikusan ebbe a kategóriába, mint a Közép-Kelet-európai országok nagyvárosai és nyugati régióinak városai, Nyugat-Dél és Észak-Európa közlekedési infrastruktúra által jól ellátott középvárosai. Mivel ezen kategória a leginkább sokszínű, ezért az itt tapasztalható demográfiai problémák is sokfélék lehetnek: • • • • • •

A népesség idősödése Igény a helyi munkaerőpiac átalakítására (kereslet-kínálat egyensúlya) Az esetleges bevándorlásból adódó társadalmi konfliktusok kezelése Növekvő területi különbségek a városrégión belül (pl. erős szuburbanizáció, s ebből adódóan leromló városi területek) A népességcsökkenésből fakadó hatékonyan nem fenntartható infrastruktúra Állandóan változó demográfiai folyamatok (növekedés/csökkenés, idősödés/növekvő gyerekszám)

Ebből adódóan az ezen kategóriába tartozó városi térségeknek rugalmas városstratégiát érdemes kialakítaniuk, erősen fókuszálva az elöregedésből fakadó problémákra. 5.5.3

Csökkenő várostérségek

A népességcsökkenés folyamatát korábban már elemeztük a 4.1 fejezetben, ebben a fejezetben azon várostérségek integrált stratégiájára fókuszálunk, amelyek nem egyszerűen népességcsökkenést tapasztalnak, hanem komplex csökkenést, azaz a népességcsökkenés csak egy következménye a gazdasági szerkezet összeomlásának, és a városi térség népességmegtartó ereje csökkenésének. A gazdasági szerkezet elavulttá válásából fakadó munkahely csökkenés elvándorlásra készteti a lakosság aktív részét, képzett munkaerő hiányában a gazdasági szerkezet újjáépítése is problematikussá válik, tehát a csökkenés egyfajta ördögi körben reprodukálja önmagát. Egy speciális alcsoportja ennek a típusnak az a térség (ritkábban városi, gyakrabban vidéki térség), ahol a gazdaság teljesítőképessége alacsony, a népesség ennek ellenére növekszik, részben az ott élő inaktív népesség magasabb termékenységi rátája miatt, amely jellemző pl. a roma lakosságra, részben pedig a prosperáló területekről egyre több család szorul megfizethető lakhatás híján a fejlettlenebb térségekbe, ahol azonban munkahelyek nem állnak rendelkezésre. Drámaian csökkenő népességű, avagy komplex módon csökkenő városi térségek előfordulnak Európa minden régiójában, elsősorban a vidéki térségek kisvárosai esetében. Közép-KeletEurópában azonban már a középvárosokat is érinti a komplex csökkenés, és különösen jellemző Németország keleti felén. A komplex csökkenést tapasztaló városi térségek legfontosabb feladat a gazdasági bázis újjáépítése.

67 |


Egy városi térség a legritkábban képes a csökkenő tendenciát egyedül megállítani. Nemzeti, regionális, sőt akár Uniós szintű segítségnyújtásra van szükség a trend megfordításához. Mindemellett a csökkenés jelensége egyre inkább a kooperáció irányába kell, hogy vezesse a városi térség szereplőit, azaz feladatmegosztásra a várostérségen belül, mert egy-egy szereplő egyre kevésbé lesz képes gazdaságosan ellátni a feladatait. Egy csökkenő város az eredetinél kisebb méretben is lehet sikeres és fejlődése fenntartható, de ehhez jobban integrálódnia kell egy városi térbe. 14. Keretes írás. Stadtumbau-Ost program Németországban és a megvalósítása Drezdában A 2000-ben a Német Szövetségi Állam által életre hívott Stadtumbau-Ost program a Németország keleti felében tapasztalható drámai lakosságcsökkenésre adott válaszként értelmezhető. A Szövetségi Állam és 6 Tartomány által finanszírozott program évente mintegy 150-200 millió eurós költségvetéssel rendelkezik, és alapvetően két fő beavatkozást támogat: •

Az alulhasznosított lakóépületek elbontása vagy visszabontása (pl. 10 emeletes épületből 4 emeletre). Az elmúlt évek során az 1 millió üresen álló lakásból mintegy 220.000 egységet sikerült lebontani.

•

A vonzerejüket vesztett városi területek revitalizációja, többnyire a városközpontokban

A bontások költségét teljes mértékben állta a Szövetségi Állam (Bund) és a Tartományok (Länder). A rehabilitációs költségeket azonban harmadolásra kerültek az Állam, a Tartomány és a tulajdonos (többnyire önkormányzat) között. A források felhasználásának előfeltétele volt minden város esetében integrált városfejlesztési stratégiák kialakítása. Magát a stratégia alkotást is támogatta pénzügyileg a program. Ezek a stratégiák nem csak a Stadtumbau-Ost programból lehívható támogatás felhasználását tartalmazták, hanem egy átfogó várostervet, egy minden ágazatra és területre kiterjedő programot, amely meghatározta, hogy mi lesz a város kitörési pontja, amely ismételt növekedést indíthat be vagy stabilitást biztosíthat. Az integrált program alapján más szövetségi vagy tartományi támogatási programokba is bekapcsolódhatott az adott város. Nagyságrendileg 300 város vett részt eddig a programban az elmúlt 10 év alatt. Forrás: EUKN adatbázis

Esettanulmány: Drezda Drezda Szászország központja, nagyságrendileg 520.000 lakossal (2009). A 90-es években a város nagyon jelentős népességcsökkenést tapasztalt a csökkenő termékenységi ráta és a nyugatra történő elvándorlás miatt, ugyanakkor a munkanélküliségi ráta is növekedett. Ennek ellenére 1990-1995 között Drezda városfejlesztési stratégiája egyértelműen a növekedés gondolatára volt felfűzve. Habár a város jelentős népességét vesztette el, az építőipar mégis virágzott az egyesítés miatti eufória és a szuburbanizáció hatásaként. A lakásépítés maga is nagyon komoly támogatást kapott a szövetségi államtól, csakúgy, mint a lakótelepek és a belváros felújítása. Mindezek eredményeképpen 2000-re a lakásállomány mintegy 20%-a üresen állt. A paradigmaváltás mind szövetségi mind városi szinten az ezredfordulón következett be. 2001-ben a város – a Stadtumbau Ost Programhoz kapcsolódóan – megalkotta új fejlesztési stratégiáját, amely többé nem volt extenzív növekedés orientált. Az új stratégia alapján és a támogatási rendszerhez igazodóan a következő beavatkozásokra került sor:

68 |

•

Állami támogatás segítségével high-tech iparágak telepedtek meg a városban (Silicon Saxony mikroelektronikai klaszter), amely a város GDP-jében jelentős növekedést eredményezett, habár nem pótolta mindazokat a munkahelyeket, amelyek korábban, a szerkezetátalakítás során elvesztek.

•

A gazdasági fellendülés új bevándorlókat vonzott, sőt, a születési ráta is elkezdett növekedni. Mindennek eredményeképpen a város lakossága 25.000 fővel nőtt.

•

Több ezer lakást bontottak el a Stadtumbau-Ost program keretében. Körülbelül 5.000 lakás bontása még


mindig napirenden van. (Habár mintegy 1.000 lakás építése is.) •

A barnamezős területek egy részét zöldterületté konvertálták, ahol új lakhatási formák jelentek meg, pl. családi házak, sorházak. Mindez valós alternatívát jelentett a szuburnaizációval szemben, így megkezdődött a lakosok visszaáramlása az agglomerációból.

•

A stratégiai terv városszerkezeti vonatkozásai egy kompakt város modelljét vázolják fel: attraktív városközpont, alacsony területfelhasználás, zöldterületek a városon belül, hosszú távon stabil, stagnáló népesség.

A stratégiai tervezés folyamatának és a nagyértékű támogatásoknak köszönhetően a város ismét növekszik és a szuburbanizációs folyamat megállt. Mindemellett a város belső megosztottsága nem szűnt meg: a város attraktív részei növekszenek elsősorban (pl. városközpont, családi házas övezetek), míg pl. lakótelepek népessége most is csökken. A stratégia, amelyet Drezda követett inkább rugalmasnak mondható, semmint csökkenés-orientáltnak, figyelembe véve a tényt, hogy a tervezők soha nem láthatják előre a jövőt. Forrás: Wiechmann 2009

Mint a fenti példákból is látható, minden várostérség érintett a gazdasági-demográfiai változások szempontjából, de a jelenség volumene és következményei nagyon különbözőek. Különösen azon várostérségek esetében van szükség a közszféra beavatkozására (uniós, állami szintről), amelyek szélsőséges növekedést vagy csökkenést tapasztalnak. A folyamatok ellensúlyozására integrált politikák kidolgozása szükséges. Az integráció jelenti az egyes önkormányzati szintek közti koordinációt (EU, állam, régió, kistérség), a térség települései közti koordinációt és az egyes ágazati politikák közti együttműködést.

69 |


6 IRODALOMJEGYZÉK Andersen, H.T. (2001): The new urban politics of Europe: the area-based approach to regeneration policy. In: Hans Thor Andersen, Ronald Van Kempen (eds.): Governing European cities: social fragmentation, social exclusion and urban governance, pp. 233-253. Aldershot: Ashgate Baldwin, Martin -Edwards & Albert Kraler (eds.) (2009) : REGINE. Regularisations in Europe. Amsterdam: Pallas Publications. Baseline study of Active A.G.E. (Active AGE 2008) Bolt, Gideon, Van Kempen, Ronald (2010): Dispersal Patterns of Households who are Forced to Move: Desegregation by Demolition: A Case Study of Dutch Cities. Housing Studies, 25: 2, 159-180 Brücker, Herbert (2008): paper given at the seminar on Economic Migration, organized by Nürnberg City Council, June 2008 (translated and summarized by Peter Russell, Glasgow). CEDEFOP (2010): Skills, supply and demand in Europe, Medium-term forecast up to 2020. Luxemburg 2010 Chassard, Yves (2008): EU migration policy at the crossroads, powerpoint presentation Brussels: ETUI (www.etui.org/en/.../EU%20migration%20policy%20-%20Chassard.ppt) CLIP (2007) - European network of cities for local integration policies for migrants, 2007 ( Published by European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions) Collett, Elizabeth (2009): Beyond Stockholm: overcoming the inconsistencies of immigration policy December 2009 EPC WORKING PAPER No.32 Demography Report (2010): Commission Staff Working Document. By European Commission DirectorateGeneral for Employment, Social Affairs and Inclusion; Eurostat, the Statistical Office of the European Union DG Regio (2007): State of European Cities Report Driest, Piet F. (2006): Long-term care in Europe: an introduction. In Jan Hassink and Majken Van Dijk (eds), Farming for Health, Springer Netherlands, p. 101-106. Employment in Europe 2010: European Commission: http://ec.europa.eu/employment_social/eie/statistical_annex_key_employment_indicators_en.html EIC (2009): Labour mobility within the EU in the context of enlargement and the functioning of the transitional arrangements. European Integration Consortium (IAB, CMR, fRDB, GEP, WIFO, wiiw), Nürnberg, 2009 EUROCITIES (2009a): Report of the Working Group of Economic Migration European Commission (2010): Investing in Europe’s future: Fifth report on economic, social and territorial cohesion. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion5/index_en.cfm Eurostat (2009): Europe in Figures. Eurostat yearbook. Eurostat (2010): Population database. Faini R. (2003): Migration and convergence in the regions of Europe: A bit of theory and some evidence. Flowenla Discussion Paper 9. Hamburg Institute of International Economics. ISSN 1616-4814 http://www.migration-research.de/EastWest/dokumente/Flowenla09.pdf Fiedler, Mathias, Andreas Schuster, Johannes Link (2010): AENEAS programme, Study Tour Catalogue (AENEAS 2010)

70 |


Hanappi-Egger, Edeltraud (Hanappi-Egger 2009): Peter Schnedlitz, Helga Eberherr, Eva Lienbacher, Alexander von Dippel, Robert Zniva: Ageing societies, Demographic changes and their consequences for strategic urban development. Research Institute for Gender and Diversity in Organizations Institute of Retailing and Marketing, Vienna University of Economics and Business Administration, 2009 January House of Lords (2009): The Economic Impact of Immigration Volume I: Report. Select Committee on Economic Affairs. 1st Report of Session 2007–08 http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200708/ldselect/ldeconaf/82/82.pdf Huis, Mila van; Nicolaas, Han; Croes, Michel: Migration of the four largest cities in the Netherlands; 1998 Statistics Netherlands Department of population downloaded 2011.2.10 from http://www.cbs.nl/NR/rdonlyres/24BAD693-1CB9-4D14-9BC8-FA94A87F6727/0/migration.pdf Krugman, Paul R. (1990): Rethinking International Trade. Cambridge. MA: MIT Press. Marelli, Enrico (2007): Specialisation and Convergence of European Regions. In: The European Journal of Comparative Economics Vol. 4, n. 2, pp. 149-178 Muenz, Rainer (2008): ‘Population trends in Europe and their impact on the retail insurance usiness’ Erste Group, Vienna European Congress of Mutual & Cooperative Insurance Helsinki, June 18, 2008 Mulley, S. (2010): Fair point? A regional points-based system would go some way to recognising the role of local actors in the immigration debate. Regional Review, June 2010. Musterd, Sako, Van Kempen, Ronald (2009): Segregation and Housing of Minority Ethnic Groups in Western European Cities. 2009, vol. 100, issue 4, pages 559-566 Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie OECD (2009): Migration and regional development: a project proposal. OECD, Working Party on Territorial Indicators. GOV/TPDC/TI(2009)7 OECD internet library (2009): Health data. Österle, August (1996): Payments for Care and Equity, ERI Occasional Paper No 3: August, 1996. Paas, Tiiu, Schlitte, Friso (2009): Spatial effects of regional income disparities and growth in the EU countries and regions. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/research_methodology/documents/S3P2_SPATIAL_E FFECTS_TIIU_PAAS_FRISO_SCHLITTE.pdf PERSPEKTIVE MÜNCHEN (2008), Handlungskonzept: Herausforderungen des soziodemografischen, Wandels für die Stadtentwicklung, coordinated by Referat für Stadtplanung und Bauordnung, München 13.03.2008 Presidency Conclusion following the Conference on legal migration of 26 November 2010, entitled: ‘Which policy on legal migration for the European union?’ Presseurop, 2011: Immigration. Romania’s coming home. 24. January 2011 Romer, Paul M. (1990): Endogenous Technological Change. The Journal of Political Economy, V. 98, N. 5 (Oct.): S71-S102. Slob, Anne, Bolt, Gideon, van Kempen, Ronald (2006): Spatial knock-on effects of area-based urban policies: Practices from Utrecht, the Netherlands. Paper to be presented at the 14th ERSA-congress, European Regional Science Association, ‘Enlargement, Southern Europe & the Mediterranean’ August 30th – September 3th 2006 Volos, Greece. Urban and Regional research centre Utrecht, Faculty of Geosciences, Utrecht University http://www-sre.wu-wien.ac.at/ersa/ersaconfs/ersa06/papers/464.pdf Sobotka, Tomas (2007): Fertility trends in Europe: Is below-replacement fertility an inevitable outcome of the Second Demographic Transition? VUB Colloquium on ‘Demographic challenges for the 21st century,’ Brussels, February 15-16, 2007

71 |


The path ahead! Breaking down reflexes to respond to demographic changes in Zeeland. Brossure, Province of Zeeland (2009) The special issue on demographic change, 2009: The Economist, Special issue on Demographic Change, June 27th 2009 United Nations (2006): ‘Trends in total migrant stock: The 2005 revision’ United Nations (2008): Population Division of the Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat, World Population Prospects: The 2008 Revision, website: http://esa.un.org/unpp, visited on Tuesday, June 08, 2010; 10:27:04 AM. Van Kempen, Ronald, Özüekren, A. Sule (Eds.) (1998): Ethnic segregation in cities: new forms and explanations in a dynamic world. Urban Studies 35, pp. 1631-1656 (special issue). http://www1.geo.ntnu.edu.tw/~moise/Data/Books/Social/03%20race%20and%20ethnic%20groups/ethnic %20segregation%20in%20cities%20new%20forms%20and%20explanations%20a%20dynamic%20world.pdf Varady, David (2008): Muslim Residential Clustering and Political Radicalism. Housing Studies, 23: 1, 45-66 Wacquant, Loïc (2006): Parias Urbains. Ghetto, Banlieues, Etat. 1st ed. 2005 (Paris: La De´couverte) Wolf, Manuel (2010): Urban shrinkage in Europe, working paper 2010 Wiechmann, Thorsten (Wiechmann 2006): Types of shrinking cities – Introductive Notes on a Global Issue International Symposium ‘Coping with city shrinkage and demographic change - Lessons from around the globe’Dresden, 30 – 31 March 2006 Wiechmann, Thorsten: (2009): What are the problems of shrinking cities? Lessons learnt from an international comparison. In Future of Shrinking Cities - Problems, Patterns and Strategies of Urban Transformation in a Global Context. University of Berkeley 2009 Windt, Szandra: Az illegális migráció kriminológiai jellemzői (PHD értekezés) Miskolc, 2008 http://kvt99.lib.uni-miskolc.hu:8080/servlet/eleMEK.server.fs.DocReader?id=278&file=windtsz_ert.pdf Wittebrood, K., & Van Dijk, T. (2007). Aandacht voor de wijk. Effecten van herstructurering op de leefbaarheid en de veiligheid. The Hague: Sociaal Cultureel Planbureau Zaidi, Asghar, Rejniak, Małgorzata (2010): Fiscal Policy and Sustainability in View of Crisis and Population Ageing in Central and Eastern European Countries. Policy Brief. European Centre. August 2010 http://www.euro.centre.org/data/1280321139_73341.pdf

72 |

Az európai demográfiai folyamatok hatása a városfejlődésre

Recommend Documents