PETUNJUK TEKNIS PENGAJUAN USULAN KEGIATAN YANG DIBIAYAI DARI PINJAMAN DAN/ATAU HIBAH LUAR NEGERI
PENINGKATAN KESIAPAN RENCANA PELAKSANAAN KEGIATAN (BUKU 3)
KANTOR MENTERI NEGARA PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL/ BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL
JAKARTA, 31 OKT 2006
Kata Pengantar Dalam rangka mencapai sasaran program pembangunan nasional seperti yang telah dituangkan dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) 2004-2009, masih dibutuhkan sumber pendanaan luar negeri sebagai salah satu alternatif pembiayaan. Kebutuhan pinjaman luar negeri tersebut adalah untuk mempercepat pencapaian sasaran pembangunan
nasional
dan
menutup
defisit
Anggaran
Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Untuk meningkatkan efektifitas pemanfaatan pinjaman / hibah luar
negeri,
manajemen
telah
dilakukan
pinjaman
/
berbagai
hibah
luar
penyempurnaan negeri
melalui
penyempurnaan peraturan yang terkait dengan perencanaan dan pelaksanaan pinjaman/hibah luar negeri. Peraturan tersebut adalah Peraturan Pemerintah Nomor 2/2006 tentang Tata Cara Pengadaan Pinjaman dan/atau Penerimaan Hibah serta Penerusan Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri. Sesuai dengan amanat Peraturan Pemerintah tersebut dan dalam rangka melakukan sinkronisasi perencanaan kegiatan dan perencanaan keuangan yang akan dibiayai dari sumber pinjaman / hibah luar negeri, telah ditetapkan tiga Peraturan Menteri, yaitu (1) Peraturan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Pembangunan
Nasional/Kepala Nasional
Nomor
Badan
Perencanaan
PER.005/M.PPN/06/2006 i
tentang Tata Cara Perencanaan dan Pengajuan Usulan serta Penilaian Kegiatan yang Dibiayai dari Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri, (2) Peraturan Menteri Keuangan Nomor 52/PMK.010/2006 tentang Tata Cara Pemberian Hibah Kepada Daerah,
dan
(3)
Peraturan
Menteri
Keuangan
Nomor
53/PMK.010/2006 tentang Tata Cara Pemberian Pinjaman Daerah dari Pemerintah yang Dananya Bersumber dari Pinjaman
Luar
Negeri.
Peraturan-peraturan
tersebut
diharapkan dapat memberikan landasan yang kuat dalam melakukan koordinasi perencanaan dan pelaksanaan kegiatan pembangunan yang akan dibiayai dari pinjaman / hibah luar negeri. Salah satu tahap yang penting dalam mempersiapkan kegiatan pinjaman / hibah luar negeri adalah menyusun Daftar Rencana Prioritas Pinjaman dan/ atau Hibah Luar Negeri (DRPPHLN). Dalam penyusunan DRPPHLN perlu dilakukan peningkatan kesiapan rencana pelaksanaan kegiatan. Hal tersebut bertujuan untuk meningkatkan persiapan suatu kegiatan, baik dari aspek teknis, administrasi dan keuangan, serta kesiapan dari pihak penanggung
jawab
dan
pelaksana
kegiatan.
Kesiapan
penanggungjawab / pelaksana kegiatan tersebut khususnya dalam pengelolaan kegiatan agar dapat berjalan secara efektif dan efisien, yang pada akhirnya akan memberikan dampak positif bagi masyarakat.
ii
Buku ini merupakan buku ke 3 dari 4 buku petunjuk teknis yang dipergunakan untuk melakukan proses perencanaan persiapan pinjaman / hibah luar negeri. Dalam buku ini akan dijelaskan mengenai proses peningkatan kesiapan rencana pelaksanaan kegiatan untuk kegiatan yang telah mendapatkan indikasi pendanaan luar negeri. Proses ini
juga berkaitan
dengan tahap persiapan (preparation) dan penilaian (appraisal) yang akan dilakukan oleh pemberi pinjaman / hibah luar negeri. Semoga buku ini dapat membantu pejabat perencana pada Kementerian Negara / Lembaga, Pemerintah Daerah dan BUMN dalam menyiapkan usulan kegiatan yang dibiayai pinjaman / hibah luar negeri.
Jakarta, Oktober 2006
Deputi Bidang Pendanaan Pembangunan Kementerian Negara Perencanaan Pembangunan Nasional / Badan Perencanaan Pembangunan Nasional
Lukita Dinarsyah Tuwo
iii
Daftar Isi Kata Pengantar ............................................................................................. i Daftar Isi...................................................................................................... iv BAB 1 PENDAHULUAN...........................................................................1 1.1.
Permasalahan.........................................................................1
1.2.
Penanganan Masalah............................................................4
BAB 2 PENINGKATAN KESIAPAN RENCANA PELAKSANAAN KEGIATAN ....................................................9 2.1.
Sinkronisasi Kegiatan dengan Program Calon Pemberi Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri ...........12
2.2.
Penyusunan Rencana Kegiatan Rinci...............................15 2.2.1 Peningkatan Kesiapan Kegiatan Bagi Pemerintah Daerah ..................................................18 2.2.2. Peningkatan Kesiapan Kegiatan Bagi BUMN ......21
2.3.
Penilaian Kesiapan Kegiatan .............................................24
2.4.
DRPPHLN............................................................................29
2.5.
Daftar Kegiatan ...................................................................31
BAB 3 SIKLUS PERENCANAAN DAN PELAKSANAAN KEGIATAN...................................................................................33 3.1.
Gambaran Umum ...............................................................33
3.2.
Siklus Kegiatan Menurut Peraturan Meneg PPN...........35
3.3.
Keterkaitan Antar Siklus Kegiatan ...................................36
BAB 4 PENYUSUNAN DOKUMEN DAFTAR RENCANA PRIORITAS PINJAMAN / HIBAH LUAR NEGERI .............39
iv
4.1.
Umum...................................................................................39
4.2.
Penyusunan DRPPHLN.....................................................40
LAMPIRAN .................................................................................................47 Lampiran A. Siklus Kegiatan Pemberi Pinjaman/Hibah Luar Negeri.............................................................................48 A.1. World Bank ...................................................................49 A.1.1. Siklus Kegiatan Bank Dunia .............................49 A.1.2. Latar Belakang...................................................49 A.1.3. Country Assistance Strategy.............................51 A.1.4. Tahap Identifikasi ..............................................53 A.1.5. Tahap Persiapan ................................................54 A.1.6. Tahap Penilaian.................................................55 A.1.7. Tahap Negosiasi dan Penyetujuan ....................55 A.1.8. Tahap Pelaksanaan dan Pengawasan ................56 A.1.9. Tahap Laporan Penyelesaian Pelaksanaan ........56 A.1.10. Tahap Evaluasi ..................................................57 A.2. Asian Development Bank (ADB) ...............................58 A.2.1. Siklus Kegiatan ADB ........................................58 A.2.2. Latar Belakang...................................................58 A.2.3. Penyusunan Country Strategy and Program (CSP)..................................................59 A.2.4. Identifikasi Proyek (Identification)..................60 A.2.5. Tahap Persiapan Proyek (Preparation)............61 A.2.6. Penilaian Proyek (Appraisal)...........................63 A.2.7. Negosiasi & Persetujuan Pinjaman (Loan Negotiation & Board Approval) ...................63 A.2.8. Implementasi Proyek (Implementation) .........63 A.2.9. Evaluasi Pasca Pelaksanaan Proyek (Evaluation) .....................................................64 A.2.10. Penyelesaian Proyek (Completion)..................64
v
A.3. Japan Bank for International Cooperation (JBIC) ....65 A.3.1. Siklus Kegiatan Menurut JBIC .........................65 A.3.2. Umum ...............................................................65 A.3.3. Identifikasi Kegiatan (Identification)...............66 A.3.4. Penyiapan (Preparation)..................................67 A.3.5. Penilaian dan Evaluasi (Appraisal and ExAnte Evaluation) ...............................................69 A.3.6. Notifikasi, Pertukaran Catatan, dan Naskah Perjanjian (Prior Notification, Exchange of Notes, and Loan Agreement).............................70 A.3.7. Pengadaan dan Penarikan Dana (Procurement and Disbursement) ................71 A.3.8. Pengawasan Pelaksanaan (Supervision of Implementation) ................................................72 A.3.9. Evaluasi Pasca Pelaksanaan (Ex-Post Evaluation) ......................................................73 A.3.10. Pengawasan Pasca Penyelesaian (Monitoring after Completion) .....................74 A.3.11. Umpan Balik untuk Penyiapan dan Penilaian Kegiatan (Feedback to Project Preparation and Appraisal)...........................75
vi
Daftar Istilah APBD
:
Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah
APBN
:
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
Bappenas
:
Badan Perencanaan Pembangunan Nasional
BUMN
:
Badan Usaha Milik Negara
DIPK
:
Daftar Isian Pengusulan Kegiatan
DRPHLN-JM
:
Daftar Rencana Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri Jangka Menengah
DRPPHLN
:
Daftar Rencana Prioritas Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri
FKE
:
Fasilitas Kredit Ekspor
KAK
:
Kerangka Acuan Kerja
Meneg PPN
:
Menteri
Negara
Perencanaan
Pembangunan
Nasional NPHLN
:
Naskah Perjanjian Hibah Luar Negeri
NPPLN
:
Naskah Perjanjian Pinjaman Luar Negeri
Pemda
:
Pemerintah Daerah
PHLN
:
Pemberi Hibah Luar Negeri
PPLN
:
Pemberi Pinjaman Luar Negeri
RKPLN
:
Rencana Kebutuhan Pinjaman Luar Negeri
RPJM
:
Rencana Pembangunan Jangka Menengah
RPJMD
:
Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah
RPK-PHLN
:
Rencana Pelaksanaan Kegiatan Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri
vii
BAB 1 PENDAHULUAN 1.1.
Permasalahan
Salah satu permasalahan dalam pelaksanaan kegiatan yang dibiayai pinjaman luar negeri adalah efektifitas penggunaan dana pinjaman luar negeri dalam menunjang aktifitas perekonomian nasional. Hal tersebut ditandai dengan daya serap dana yang rendah, dan penggunanaan kandungan lokal dalam pelaksanaan kegiatan yang belum optimal. Salah satu sumber dari permasalahan tersebut adalah kelemahan
dalam
persiapan
pelaksanaan
kegiatan.
Persiapan
pelaksanaan kegiatan dimulai dari proses perencanaan, termasuk penyusunan konsep dasar pelaksanaan kegiatan yang meliputi pendalaman studi kelayakan, penyusunan rencana kegiatan rinci, penentuan rencana lokasi kegiatan, penyusunan rencana detail biaya pelaksanaan, penyusunan jadual pelaksanaan, penyusunan spesifikasi barang dan jasa yang akan digunakan, mekanisme pengadaan barang dan
jasa,
penyusunan
rencana
organisasi
pelaksanaan,
serta
penyusunan rencana kegiatan lainnya yang dibutuhkan dalam rangka pencapaian sasaran kegiatan. Tahap rencana persiapan pelaksanaan kegiatan sering kali kurang mendapat perhatian, antara lain kurangnya kemampuan sumber daya manusia yang dimiliki oleh instansi pengusul kegiatan, dan kurang ketersediaan dana untuk mendukung rencana persiapan pelaksanaan kegiatan. Kedua hal ini merupakan unsur penyebab yang saling terkait dan mengakibatkan persiapan pelaksanaan kegiatan menjadi kurang optimal. 1
Hal lain yang menyebabkan kurangnya perhatian dalam menyusun rencana persiapan pelaksanaan kegiatan, adalah waktu yang cukup lama untuk memproses rencana persiapan pelaksanaan kegiatan, dan belum adanya kepastian memperoleh sumber pendanaan yang diharapkan. Menyadari keterbatasan tersebut, pihak calon Pemberi Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri (PPHLN) biasanya menyediakan dukungan untuk penyiapan pelaksanaan kegiatan. Dukungan dari calon PPHLN tersebut dapat berupa penyediaan dana, dan tenaga ahli
yang
ditugaskan
untuk
menyusun
penyiapan
rencana
pelaksanaan kegiatan yang akan dibiayai calon PPHLN tersebut. Kondisi tersebut sering disalahtafsirkan, seolah-olah calon PPHLN mempunyai peran yang lebih dominan dalam perencanaan pinjaman luar negeri, khususnya dalam menentukan arah, besar dan sasaran kegiatan. Hal tersebut dapat menyebabkan suatu kegiatan seolah-olah dikendalikan oleh PPHLN (donor driven). Penggunaan tenaga ahli (biasanya tenaga ahli asing) yang disediakan oleh calon Pemberi Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri dalam menyusun rencana pelaksanaan kegiatan, dan kurangnya perhatian instansi
penanggungjawab/pelaksana
kegiatan,
seringkali
menyebabkan penentuan spesifikasi barang dan jasa yang akan digunakan dalam pelaksanaan kegiatan, cenderung menggunakan spesifikasi barang dan jasa dari negara asal tenaga ahli tersebut, atau asal negara calon PPHLN. Disamping permasalahan tersebut, rencana kegiatan yang disusun oleh tenaga ahli asing tersebut juga kurang
2
mencerminkan
rencana
kerja
dari
instansi
penanggungjawab
/pelaksana kegiatan, dan rencana penggunaan fasilitas yang disusun menjadi kurang sesuai dengan kondisi Indonesia. Akibat dari persiapan pelaksanaan yang kurang optimal tersebut, akan timbul berbagai permalahan pada saat pelaksanaaan kegiatan dimulai, antara lain kurangnya rasa kepemilikan (ownership) dari instansi penanggungjawab terhadap kegiatan, pelaksanaan kegiatan kurang memberikan manfaat yang optimal bagi perekonomian (karena membutuhkan spesifikasi barang dan jasa yang tidak terkait langsung
dengan
perekonomian
nasional),
dan
berbagai
permasalahan lainnya. Permasalahan tersebut tercermin dari sering tertundanya jadual pelaksanaan kegiatan dan terjadi perubahan rencana pelaksanaan kegiatan
yang cukup berarti pada saat
implementasi kegiatan. Kurangnya perhatian dan keterlibatan instansi pelaksana dalam penyiapan rencana pelaksanaan merupakan salah satu sumber utama pelaksanaan kegiatan yang dibiayai dari pinjaman / hibah luar negeri menjadi tidak efektif dan efisien. Hal tersebut juga telah disadari oleh lembaga-lembaga multilateral maupun bilateral pemberi pinjaman / hibah luar negeri, sehingga upaya untuk meningkatkan perhatian, peran dan keterlibatan dari instansi penanggung jawab/pelaksana kegiatan dicantumkan
sebagai salah satu butir dalam Deklarasi
Paris1.
1
sejalan dengan deklarasi Paris
3
Untuk mengurangi berbagai permasalahan dalam pelaksanaan, maka keterlibatan aktif instansi penanggungjawab / pelaksana kegiatan dalam penyiapan rencana pelaksanaan suatu kegiatan merupakan hal yang sangat mutlak diperlukan. Menyadari hal tersebut, dalam penyempurnaan perencanaan kegiatan yang akan dibiayai oleh pinjaman / hibah luar negeri, proses penyiapan perencanaan akan dilaksanakan oleh instansi penanggungjawab dan pelaksana kegiatan yang dikoordinasikan oleh Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Bappenas.
1.2. Penanganan Masalah Permasalahan seperti diatas telah menjadi perhatian berbagai pihak, baik pemberi pinjaman luar negeri maupun negara penerima pinjaman luar negeri. Hal ini dipertegas dalam Deklarasi Paris yang ditandatangani oleh 91 negara serta 26 lembaga multilateral dan bilateral. Dalam Deklarasi Paris, baik lembaga pemberi maupun negara
penerima
pinjaman
luar
negeri
sepakat
perlunya
meningkatkan pelaksanaan kegiatan secara efisiensi dan efektifitas, serta mengoptimalkan manfaat dari pinjaman luar negeri. Usaha peningkatan efektifitas dan efisiensi pemanfaatan dana luar negeri tersebut juga telah dinyatakan dalam RPJM 2004-2009, dan Peraturan Pemerintah Nomor 2 Tahun 2006 tentang Tata Cara Pengadaan Pinjaman dan/atau Penerimaan Hibah serta Penerusan Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri. Disamping itu, PP No. 2/2006 mengamanatkan agar pelaksanaan pinjaman/hibah luar negeri harus dilakukan secara transparan dan akuntabel. 4
Kotak 1 Deklarasi Paris Deklarasi Paris (2 Maret 2005) tentang efektifitas pemanfaatan bantuan luar negeri (aid) ditandatangani oleh 91 negara dan 26 lembaga multilateral dan bilateral. Deklarasi Paris tersebut menyatakan bahwa seluruh penandatangan deklarasi sepakat akan memberikan komitmen dalam mempercepat peningkatan efektifitas pemanfaatan bantuan luar negeri melalui langkahlangkah sebagai berikut: a. Meningkatkan kemampuan negara-negara penerima bantuan (partner) dalam menyusun strategi pembangunan nasional dan kerangka kerja operasional (dalam perencanaan, pembiayaan, dan penilaian kinerja). b. Meningkatkan kesesuaian bantuan dengan prioritas, sistem dan prosedur serta membantu meningkatkan kapasitas negara-negara penerima bantuan (partner). c. Meningkatkan akuntabilitas (accountability) kebijakan, strategi, dan kinerja pemanfaatan bantuan kepada masyarakat dan parlemen di negara donor dan penerima bantuan. d. Menghilangkan duplikasi kegiatan dan melakukan rasionalisasi kegiatan donor agar dana dapat digunakan seefektif mungkin. e. Melakukan reformasi dan menyederhanakan kebijakan dan prosedur dari donor untuk meningkatkan kerjasama dan penyesuaian prioritas, sistem dan prosedur negara-negara penerima bantuan (partner). f. Menyusun standar dan ukuran-ukuran atas kinerja dan akuntabilitas sistem dari negara-negara penerima bantuan (partner) dalam manajemen keuangan publik, pengadaan barang dan jasa, perlindungan hukum dan lingkungan hidup, yang sejalan dengan praktek yang dapat diterima secara luas serta dapat dilaksanakan dengan mudah.
Untuk mencapai kesepakatan tersebut, dalam merencanakan dan melaksanakan pinjaman /
hibah luar negeri, perlu dilaksanakan
langkah-langkah sebagai berikut :
5
a. Meningkatkan transparansi dalam proses perencanaan dan pengelolaan kegiatan yang dibiayai oleh pinjaman dan/atau hibah luar negeri. b. Meningkatkan koordinasi antara lembaga-lembaga pemerintah dalam merencanakan dan mengelola kegiatan yang dibiayai pinjaman / hibah luar negeri, sehingga diperoleh sinergi dengan kegiatan lain yang dibiayai menggunakan dana dari dalam negeri. c. Meningkatkan
integrasi
dalam
proses
perencanaan
dan
pelaksanaan kegiatan-kegiatan yang dibiayai dengan pinjaman / hibah luar negeri ke dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). d. Meningkatkan
kemampuan
Negara/Lembaga,
dan
Pemerintah
peran
Daerah
dari dan
Kementerian
BUMN
dalam
merencanakan dan mengelola kegiatan-kegiatan yang dibiayai dengan pinjaman / hibah luar negeri. e. Meningkatkan keterlibatan publik / masyarakat sejak proses perencanaan sampai dengan pelaksanaan kegiatan-kegiatan yang dibiayai dengan pinjaman / hibah luar negeri. f. Meningkatkan koordinasi dengan para PPHLN dalam menyusun dan merencanakan penggunaan dana.
Penjabaran langkah-langkah dalam perencanaan pinjaman / hibah luar negeri tersebut dilaksanakan dengan melakukan persiapan perencanaan kegiatan yang lebih sistematis dan transparan. Di dalam Peraturan
Menteri
Nasional/Kepala 6
Badan
Negara
Perencanaan
Perencanaan
Pembangunan
Pembangunan
Nasional
Nomor: PER.005/M.PPN/06/2006 tentang Tata Cara Perencanaan dan Pengajuan Usulan serta Penilaian Kegiatan yang Dibiayai dari Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri, persiapan perencanaan pinjaman / hibah luar negeri dimulai dari tahap pengusulan kegiatan oleh instansi pengusul, pencantuman usulan kegiatan dalam Daftar Rencana Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri Jangka Menengah (DRPHLN-JM), pencantuman usulan kegiatan dalam Daftar Rencana Prioritas Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri (DRPPHLN), hingga penyusunan Rencana Pelaksanaan Kegiatan Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri (RPK-PHLN)). Proses perencanaan kegiatan yang dibiayai pinjaman/hibah luar negeri tersebut dapat ditunjukkan dalam gambar 1. Dengan rangkaian proses persiapan tersebut, diharapkan suatu kegiatan dapat dilakukan persiapan secara optimal dan terpadu, baik dari instansi penanggungjawab / pengusul kegiatan, Kementerian Negara PPN / Bappenas, Kementerian Keuangan, Pemberi Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri, dan seluruh pemangku kepentingan (stakeholders) lainnya. Dalam buku ini akan dijelaskan proses persiapan kegiatan dari tahap DRPHLN-JM hingga tahap pencantuman kegiatan dalam DRPPHLN. Proses pengusulan kegiatan hingga pencantuman usulan kegiatan dalam DRPHLN-JM telah dijelaskan dalam Buku 2, sedangkan proses penyusunan Rencana Pelaksanaan Kegiatan yaitu tahap setelah ditandatanganinya dokumen perjanjian dengan Pemberi Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri akan disajikan dalam Buku 4.
7
BAB 3 PENINGKATAN KESIAPAN RENCANA PELAKSANAAN KEGIATAN Bila suatu kegiatan telah tercantum dalam DRPHLN-JM, dapat dikatakan kegiatan tersebut layak untuk dibiayai dari pinjaman / hibah luar negeri. Selanjutnya kegiatan tersebut akan dinilai dan diproses kesiapannya agar dapat dicantumkan dalam DRPPHLN. Proses untuk mencantumkan suatu kegiatan ke dalam DRPPHLN tersebut
adalah
Pelaksanaan
melakukan
Kegiatan.
Peningkatan
Tujuan
peningkatan
Kesiapan kesiapan
Rencana rencana
pelaksanaan kegiatan adalah agar instansi penanggungjawab / pelaksana kegiatan akan lebih siap dalam melaksanakan kegiatan yang
diusulkan.
pelaksanaannya
Kegiatan
yang
telah
ditingkatkan
kesiapan
tersebut lalu akan dinilai berdasarkan kriteria
kesiapan pelaksanaan (readiness criteria). Berdasarkan hasil penilaian kesiapan pelaksanaan kegiatan tersebut, kegiatan yang dinilai telah memenuhi kriteria kesiapan dalam suatu tingkat tertentu, dan telah mendapatkan indikasi sumber pendanaan, akan dimasukkan kedalam dokumen DRPPHLN. Dalam proses perencanaan pinjaman / hibah luar negeri (Gambar 1) terdapat beberapa tahap yang harus dilalui untuk menghasilkan dokumen DRPPHLN. Setelah kegiatan-kegiatan yang diusulkan untuk dibiayai dari pinjaman / hibah luar negeri tercantum dalam
9
Gambar 1 Proses Perencanaan Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri
10
Indikasi Komitmen Pendanaan
Lending Program
Calon PPHLN
Kegiatan K/L
Sinkronisasi Kegiatan
RPKPHLN
Daftar Kegiatan
DRPPHLN
Penilaian Kesiapan
Peningkatan Kesiapan
Kegiatan Pemda/BUMN
DRPHLN-JM
Kelayakan
Permintaan Informasi Kemampuan Keuangan Pemda/BUMN
RKPLN (Borrowing Strategy)
PENYUSUNAN RKPLN
Menteri PPN
NPPHLN
Penetapan Alokasi
Manajemen Risiko
Indikasi Kemampuan Keuangan Pemda/BUMN
Menkeu
Rencana Pelaksanaan Kegiatan
Penyusunan rencana kegiatan rinci
Usulan Kegiatan
K/L/Pemda/BUMN
dokumen DRPHLN-JM, Meneg PPN/Kepala Bappenas melaksanakan rapat sinkronisasi kegiatan dengan calon PPHLN. Untuk usulan kegiatan yang berasal dari Pemda dan BUMN, Meneg PPN/Kepala Bappenas terlebih dahulu akan meminta indikasi kemampuan keuangan Pemda/BUMN tersebut kepada Menteri Keuangan.
Penilaian
kesiapan
pelaksanaan
kegiatan
dilakukan
Meneg
PPN/Kepala Bappenas berdasarkan kriteria kesiapan (readiness criteria). Untuk kegiatan yang telah memenuhi kriteria kesiapan dan telah mendapat indikasi sumber pendanaan akan dicantumkan dalam dokumen DRPPHLN.
DRPPHLN merupakan dokumen yang akan diterbitkan setiap tahun, paling lambat pada bulan November. Dengan ketentuan tersebut, batas akhir pelaksanaan penyiapan kegiatan menjadi lebih pasti sehingga pengusul kegiatan dapat mengukur kapan persiapan kegiatan yang diusulkan harus selesai agar dapat dicantumkan dalam DRPPHLN.
Untuk menjaga kepastian dalam perencanaan dan pelaksanaan kegiatan yang akan dibiayai dari pinjaman dan/atau hibah luar negeri, setiap kegiatan yang telah tercantum dalam DRPPHLN selama 2 (dua) tahun berturut-turut dan tidak mendapatkan indikasi pendanaan dari Pemberi Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri, kegiatan tersebut tidak akan dicantumkan lagi dalam DRPPHLN pada tahun berikutnya.
11
Dalam beberapa hal, bila suatu usulan kegiatan masih dipandang perlu
untuk
meningkatkan
kesiapan
rencana
pelaksanaan
kegiatannya, maka kegiatan tersebut harus dilakukan peningkatan kesiapannya. Secara garis besar proses peningkatan kesiapan rencana pelaksanaan kegiatan terdiri dari 3 tahap kegiatan, yaitu: Sinkronisasi Kegiatan dengan Program calon PPHLN, Penyusunan Rencana Kegiatan Rinci, dan Penilaian Kesiapan Kegiatan. Pembahasan untuk tiap tahap penyusunan peningkatan kesiapan rencana pelaksanaan kegiatan tersebut dijelaskan adalah sebagai berikut:
3.1.
Sinkronisasi Kegiatan dengan Program Calon Pemberi Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri
Meneg PPN/Kepala Bappenas bersama-sama dengan Menteri Keuangan, Menteri Luar Negeri dan Instansi terkait melakukan sinkronisasi kegiatan dengan calon Pemberi Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri. Sinkronisasi tersebut dilakukan dalam rangka mendapatkan kesesuaian lingkup kegiatan untuk kegiatan-kegiatan yang tercantum dalam DRPHLN-JM dengan program kerja calon Pemberi Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri. Sinkronisasi tersebut dilakukan
secara
korespondensi.
12
berkala,
baik
melalui
pertemuan
atau
Calon Pemberi Pinjaman dan/atau
Hibah
Luar
Negeri dapat berasal dari negara asing (bilateral), Lembaga
Multilateral,
Lembaga Keuangan dan Non
Keuangan
asing,
Lembaga Keuangan Non Asing yang berada diluar wilayah
Republik
Indonesia. Program calon Pemberi Pinjaman / Hibah Luar Negeri
adalah program
prioritas
yang
telah
ditetapkan oleh PPHLN yang
akan
kepada
suatu
diberikan negara
peminjam atau penerima hibah. Prioritas program tersebut dijabarkan dari kebijakan
dan
strategi
yang telah disusun oleh calon PPHLN untuk suatu
Kotak 2 Profil Ringkas Prioritas Program Lembaga Pemberi Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri (Bilateral) 1. JEPANG − JICA (hibah) memberikan bantuan melalui kegiatan development study, technical cooperation, dan grant aid. − JBIC (pinjaman) antara lain membiayai infrastruktur transportasi, pengairan, irigasi, dan listrik. 2. AMERIKA SERIKAT Empat fokus utamanya yaitu: − mendorong pertumbuhan ekonomi − lingkungan hidup − kestabilan pertumbuhan penduduk − perkembangan demokrasi 3. AUSTRALIA Memfokuskan pada: − Good governance (pengelolaan sektor keuangan, reformasi hukum, pemberdayaan masyarakat sipil, dan pengembangan sumber daya manusia) − Pemenuhan kebutuhan dasar seperti kesehatan ibu dan anak, penanggulangan HIV/AIDS, air bersih, sanitasi, dan pendidikan dasar. 4. JERMAN Kerjasama difokuskan pada bidang:. − kesehatan masyarakat − reformasi ekonomi − Transportasi − Cross cutting issue : Desentralisasi Sumber : Berbagai dokumen
negara penerima pinjaman / hibah. 13
Umumnya dalam menyusun kebijakan dan strategi PPHLN
untuk
penerima hibah,
negara
pinjaman
disusun
/
dengan
mempertimbangkan berbagai
kondisi
yang
terdapat
pada
negara
tersebut,
dan
program
kerja yang telah disusun oleh pemerintah negara penerima
pinjaman
/
hibah. Sebagai
contoh,
World
Bank menyusun dokumen Country Assistance Strategy (CAS) sebagai dokumen referensi sanaan
untuk program
pelakdari
World Bank dan kelompoknya Development
(International Association/
IDA, International Finance Corporation/IFC Multilateral
dan Investment
Guarantee Agency/MIGA).
14
Kotak 3 Profil Ringkas Prioritas Program Lembaga Pemberi Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri (Multilateral) 1. WORLD BANK
Fokus kerjasama: − pemulihan ekonomi yang berkelanjutan − pengembangan kapasitas kelembagaan pemerintah − tata pemerintahan yang baik − penyediaan pelayanan publik.
2. ASIAN DEVELOPMENT BANK
Fokus kerjasama: − pengembangan kapasitas kelembagaan − pelaksanaan tata pemerintahan yang baik − pemulihan ekonomi berbasis penciptaan lapangan kerja − pembangunan sosial dan sumber daya manusia − pengelolaan lingkungan hidup yang berkelanjutan
3. ISLAMIC DEVELOPMENT BANK Fokus kerjasama: − Pendidikan − Kesehatan − Pengembangan kapasitas daerah − Pembangunan infrastruktur
4. UNI EROPA
Fokus kerjasama: − good governance: pelayanan publik, kesehatan, pendidikan dan reformasi ekonomi − pengelolaan sumber daya alam yang berkelanjutan − kerjasama ekonomi dan perdagangan melalui capacity building, transfer teknologi dan lain-lain
5. UNDP
Fokus kerjasama: − Reformasi tata pemerintahan − Pengentasan kemiskinan − Pencegahan dan penanggulangan konflik − Pengelolaan lingkungan hidup Sumber: Berbagai dokumen
Hal serupa juga diterapkan oleh berbagai lembaga multilateral, lainnya seperti Asian Development Bank/ADB, Japan Bank for International Cooperation/JBIC, dan lain-lain.
Untuk menghindari terjadinya kegiatan yang diciptakan oleh calon pemberi pinjaman/hibah, daftar kegiatan yang disampaikan dalam sinkronisasi kegiatan dengan calon pemberi pinjaman/hibah adalah kegiatan-kegiatan yang telah tercantum dalam DRPHLN-JM. Hasil Sinkronisasi kegiatan tersebut akan menghasilkan daftar rencana kegiatan yang diminati oleh calon pemberi pinjaman / hibah.
3.2.
Penyusunan Rencana Kegiatan Rinci
Berdasarkan hasil sinkronisasi kegiatan dengan calon Pemberi Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri, dihasilkan daftar rencana kegiatan yang telah mendapat minat/indikasi sumber pendanaan dari calon PPHLN. Selanjutnya Meneg PPN/Kepala Bappenas akan melakukan koordinasi dengan instansi pengusul untuk meningkatkan kesiapan rencana pelaksanaan kegiatan yang telah mendapatkan indikasi sumber pendanaan tersebut.
Peningkatan kesiapan kegiatan yang dimaksud adalah menyusun rencana kegiatan rinci, yaitu menyusun berbagai detil rencana kegiatan
dan
persyaratan
dalam
setidaknya meliputi antara lain:
pelaksanaan
kegiatan
yang
jenis kegiatan yang akan
dilaksanakan, lokasi kegiatan, rencana alokasi anggaran, penentuan
15
satuan
kerja
yang
akan
melaksanakan
kegiatan,
organisasi
pelaksanaan, dan jadual pelaksanaan, serta mekanisme pengada-an barang
dan
jasa,
dan
bila
diperlukan
dapat
dilakukan
penyempurnaan studi kelayakan.
Tahap peningkatan kesiap-an tersebut merupakan ta-hap penting yang akan menentukan tingkat keberhasilan dari suatu kegiatan, karena pada tahap ini menentukan kepastian pelaksanaan dan pembiayaan kegiatan.
Dengan persiapan pelaksanaan kegiatan yang optimal, diharapkan pelaksanaan dari kegiatan yang dibiayai dengan pinjaman / hibah luar negeri dapat dilaksanakan sesuai dengan rencana kerja instansi penanggungjawab / pelaksana kegiatan, dan diharapkan dapat meningkatkan rasa kepemilikan kegiatan tersebut oleh instansi pengusul dan pelaksana kegiatan.
Pelaksanaan penyusunan kegiatan rinci dilakukan oleh instansi penanggungjawab dan pelaksana kegiatan. Hasil dari pelaksanaan penyusunan kegiatan rinci tersebut akan disampaikan kepada Meneg PPN/Kepala Bappenas.
Dalam melaksanakan penyusunan rencana kegiatan rinci, calon PPHLN
dapat
memberikan
bantuan
teknis
kepada
instansi
penanggungjawab kegiatan. Untuk menjaga agar rencana yang disusun oleh tenaga ahli yang disediakan calon PPHLN sesuai 16
dengan rencana kerja instansi penanggungjawab / pelaksana kegiatan dan semaksimal mungkin meningkatkan penggunaan kandungan lokal
dalam
kegiatan
yang
akan
dilaksanakan,
instansi
penanggungjawab / pelaksana kegiatan perlu memberikan perhatian yang seksama pada setiap dokumen yang dihasilkan oleh tenaga ahli tersebut.
Dokumen yang dihasilkan oleh tenaga bantuan teknis dalam penyusunan rencana kegiatan rinci tersebut juga akan dipergunakan sebagai bahan dalam proses penilaian (appraisal) oleh pemberi pinjaman. Dokumen penilaian yang disusun oleh pemberi pinjaman selanjutnya akan menjadi bahan yang akan dibicarakan dengan pihak pemerintah Indonesia pada tahap negosiasi dan penyusunan perjanjian.
Bila
terjadi
kesepakatan
dalam
negosiasi
dan
ditandatanganinya perjanjian antara PPHLN dengan pemerintah Indonesia, dokumen penilaian (appraisal) tersebut bersama dengan naskah perjanjian dan dokumen penting lainnya akan disampaikan kepada Board of Director dari lembaga Pemberi Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri.
Uraian diatas menjelaskan pentingnya tahap penyusunan rencana kegiatan rinci, karena dalam tahap ini salah satu kegiatan penting adalah menentukan disain dan lingkup pelaksanaan suatu kegiatan. Khusus untuk kegiatan yang diusulkan oleh Pemda dan BUMN, perlu dilakukan penilaian kesesuaian kegiatan dengan ketentuan sebagai berikut: 17
2.2.1 Peningkatan Kesiapan Kegiatan Bagi Pemerintah Daerah A. Penerusan Pinjaman Dalam rangka meningkatkan kesiapan rencana pelaksanaan kegiatan bagi Pemerintah Daerah yang akan menjadi penerusan pinjaman, sebelum dilakukan persiapan yang lebih rinci, perlu melakukan penilaian atas indikasi kemampuan keuangan Pemda calon pelaksana kegiatan. Untuk itu, Meneg PPN/Kepala Bappenas akan meminta informasi kepada Menteri Keuangan tentang indikasi kemampuan keuangan Pemda yang bersangkutan. Adapun informasi yang akan digunakan untuk menilai indikasi kemampuan keuangan Pemerinah Daerah
berdasarkan
Peraturan
Menteri
Keuangan
No.
53/PMK.010/2006 tentang Tata Cara Pemberian Pinjaman Daerah dari Pemerintah yang Dananya bersumber dari Pinjaman Luar Negeri, yaitu :
a. Indikasi proyeksi perhitungan tentang kemampuan Pemerintah Daerah
dalam
memenuhi
kewajiban
pembayaran
kembali
pinjaman (Debt Service Coverage Ratio/DSCR);
b. Informasi jumlah pinjaman Pemda yang bersangkutan; dan c. Kinerja pinjaman Daerah. Meneg PPN/Kepala Bappenas akan melakukan penilaian kegiatan yang akan dibiayai dengan penerusan pinjaman kepada Pemda, yang meliputi: a. Penerusan pinjaman digunakan untuk membiayai kegiatan investasi
prasarana
dan/atau
sarana
yang
menghasilkan
penerimaan pada APBD Pemerintah Daerah penerima penerusan
18
pinjaman
yang diperoleh dari pungutan atas penggunaan
prasarana dan/atau sarana tersebut; b. Penerusan
pinjaman
Kementerian mencapai
untuk
kegiatan
Negara/Lembaga,
sasaran
program
yang
dilakukan yang
diinisiasi dalam
merupakan
oleh
rangka prioritas
pembangunan nasional dan Pemerintah Daerah tidak mempunyai kemampuan yang memadai untuk mencapai target sasaran program tersebut; c. Adanya persetujuan DPRD mengenai usulan rencana penerusan pinjaman oleh Pemerintah Daerah; d. Kemampuan Pemerintah Daerah dalam melaksanakan kegiatan; e. Kemampuan Pemerintah Daerah menyediakan dana pendamping; dan f. Kelayakan rencana keuangan pinjaman yang diusulkan.
Berdasarkan hasil penilaian tersebut, Meneg. PPN/Kepala Bappenas melakukan koordinasi dengan Pemda pengusul untuk menyusun rencana kegiatan rinci atas kegiatan peneruspinjaman kepada Pemda.
B. Penerushibahan Dalam rangka meningkatkan kesiapan rencana pelaksanaan kegiatan kepada
Pemda
PPN/Kepala Pemerintah
yang
Bappenas Daerah
merupakan akan
yang
penerushibahan,
melakukan
terkait
tentang
Meneg
konfirmasi
dengan
kesiapan
daerah 19
melaksanakan kegiatan yang direncanakan Kementerian/Lembaga dan
kemampuan
Pemerintah
Daerah
memenuhi
persyaratan
pelaksanaan kegiatan.
Selanjutnya Meneg PPN/Kepala Bappenas akan meminta informasi kepada Menteri Keuangan tentang indikasi kemampuan keuangan Pemerintah Daerah yang diatur berdasarkan Peraturan Menteri Keuangan No. 52/PMK.010/2006 tentang Tata Cara Pemberian Hibah Kepada Daerah, yaitu: a.
peta kapasitas fiskal daerah, yang menggambarkan kemampuan keuangan daerah yang dicerminkan melalui penerimaan umum Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (tidak termasuk dana alokasi khusus, dana darurat, dana pinjaman lama, dan penerimaan
lain
yang
penggunaannya
dibatasi
untuk
pembiayaan tertentu) untuk membiayai tugas pemerintahan setelah dikurangi belanja pegawai dan dikaitkan dengan jumlah penduduk miskin; b. rincian alokasi hibah dari Pemerintah yang diterima daerah dalam 5 (lima) tahun terakhir.
Penilaian atas kegiatan yang akan menjadi penerushibahan kepada Pemerintah Daerah oleh Meneg PPN/Kepala Bappenas, meliputi: a.
Penerushibahan
digunakan
untuk
membiayai
kegiatan
Pemerintah Daerah dalam rangka mencapai sasaran program yang merupakan prioritas pembangunan nasional;
20
b. Pemerintah Daerah penerima penerushibahan merupakan daerah sasaran program yang merupakan prioritas pembangunan nasional; c.
Pemerintah Daerah tidak mempunyai kemampuan keuangan yang memadai untuk mencapai target sasaran program yang merupakan
prioritas
pembangunan
nasional,
berdasarkan
penilaian atas indikasi kemampuan keuangan Pemerintah Daerah; d. Adanya persetujuan dari Kepala Daerah; e.
Kemampuan Pemerintah Daerah dalam melaksanakan kegiatan; dan
f.
Adanya
pernyataan
menyediakan
kesediaan
sebagian
biaya
Pemerintah pelaksanaan
Daerah
untuk
kegiatan,
yang
ditentukan berdasarkan kemampuan keuangan Pemerintah Daerah. Berdasarkan hasil penilaian tersebut, Meneg PPN/Kepala Bappenas melakukan koordinasi untuk penyusunan rencana kegiatan rinci atas kegiatan penerushibahan dengan Pemda.
2.2.2. Peningkatan Kesiapan Kegiatan Bagi BUMN A. Penerusan Pinjaman Dalam rangka meningkatkan kesiapan rencana pelaksanaan kegiatan yang akan menjadi penerusan pinjaman kepada BUMN, Meneg PPN/Kepala
Bappenas
meminta
informasi
kepada
Menteri 21
Keuangan tentang indikasi kemampuan keuangan BUMN dalam mengembalikan kewajiban penerusan pinjaman. Hal ini diperlukan karena pelaksanaan kegiatan yang dibiayai dari pinjaman luar negeri sebagai penerusan pinjaman bagi BUMN mempunyai dampak keuangan pada masa yang akan datang berupa pengembalian pokok dan bunga pinjaman luar negeri. Selanjutnya Meneg PPN/Kepala Bappenas akan melakukan penilaian kegiatan yang akan dibiayai dengan penerusan pinjaman kepada BUMN, meliputi: a.
Penerusan pinjaman digunakan untuk membiayai kegiatan dalam rangka mencapai sasaran program yang merupakan prioritas pembangunan nasional;
b. Penerusan pinjaman digunakan untuk membiayai kegiatan yang akan
memperluas
dan
meningkatkan
pelayanan
serta
meningkatkan penerimaan BUMN; c.
BUMN penerima penerusan pinjaman mempunyai kemampuan untuk memenuhi kewajiban pembayaran kembali pinjaman; dan
d. Adanya persetujuan Menteri yang bertanggung jawab dibidang pembinaan BUMN.
Berdasarkan hasil penilaian tersebut, Meneg. PPN/Kepala Bappenas melakukan koordinasi dengan BUMN pengusul untuk melaksanakan penyusunan rencana kegiatan rinci atas kegiatan penerus pinjaman kepada BUMN.
22
B. Penerushibahan atau Penyertaan Modal Negara Dalam rangka meningkatkan kesiapan rencana pelaksanaan kegiatan yang akan menjadi penerushibahan atau Penyertaan Modal Negara kepada BUMN, Meneg PPN/Kepala Bappenas melakukan konfirmasi dengan BUMN yang terkait tentang kesiapan menjadi pelaksana dan kesediaan memenuhi persyaratan pelaksanaan kegiatan. Hal ini diperlukan
karena
penerushibahan
kepada
BUMN
akan
mengakibatkan tanggung jawab pelaksanaan kegiatan kepada BUMN tersebut.
Penilaian oleh Meneg PPN/Kepala Bappenas atas kegiatan yang akan menjadi penerushibahan atau Penyertaan Modal Negara kepada BUMN, meliputi: a.
Penerushibahan atau penyertaan modal negara digunakan untuk membiayai kegiatan dalam rangka mencapai sasaran program yang merupakan prioritas pembangunan nasional;
b. Penerushibahan atau penyertaan modal negara digunakan untuk memperluas dan meningkatkan pelayanan dan sumber daya BUMN; c.
BUMN penerima penerushibahan atau penyertaan modal negara tidak
mempunyai
kemampuan
yang
memadai
untuk
melaksanakan kegiatan dalam pencapaian sasaran program yang merupakan prioritas pembangunan nasional; dan d. Adanya persetujuan dari Direksi BUMN dan Menteri yang bertanggung jawab dibidang pembinaan BUMN.
23
Berdasarkan hasil penilaian tersebut, Meneg. PPN/Kepala Bappenas melakukan koordinasi penyusunan rencana kegiatan rinci atas kegiatan penerushibahan atau penyertaan modal negara dengan BUMN.
3.3.
Penilaian Kesiapan Kegiatan
Berdasarkan pendalaman persiapan yang telah dilakukan oleh penanggungjawab / pelaksana kegiatan dalam peningkatan kesiapan rencana
pelaksanaan
kegiatan,
Meneg
PPN/Kepala
Bappenas
melakukan penilaian atas persiapan yang telah dilakukan. Penilaian kesiapan pelaksanaan kegiatan tersebut mencakup: a. Telah disusun rencana kegiatan rinci; Penanggungjawab dan pelaksana kegiatan menyusun rencana kegiatan rinci dari kegiatan yang diusulkan. Kegiatan rinci tersebut merupakan informasi mengenai rancangan pelaksanaan kegiatan.
Informasi
yang
dimuat
dalam
kegiatan
rinci
menjelaskan bentuk dan tahap pelaksanaan kegiatan beserta jadual, dan pihak yang bertanggung jawab dalam pelaksanaan kegiatan. b. Telah disusun indikator kinerja pelaksanaan kegiatan untuk keperluan monitoring dan evaluasi; Agar dapat menyusun indikator kinerja untuk keperluan monitoring
dan
evaluasi,
perlu
diketahui
bahwa
tujuan
monitoring adalah untuk menemukenali permasalahan, mencari alternatif
pemecahan
dan
menyarankan
langkah-langkah
penyelesaian sebagai koreksi dini agar pelaksanaan kegiatan dapat dilakukan secara efektif dan efisien. Adapun evaluasi bertujuan
24
untuk
mengukur
dan memberi
nilai
secara
objektif atas
pencapaian hasil-hasil kegiatan yang telah dilakukan. Indikator ukuran
kinerja
adalah
keberhasilan
suatu
Kotak 4 Monitoring/Pemantauan
kegiatan baik secara kualitatif
Suatu
maupun
pencermatan yang dilakukan secara
secara sebagai
kuantitatif, khusus
yang
dinyatakan
pencapaian
tujuan
pengamatan
dan/atau
terus menerus atau berkala untuk menyediakan
informasi
tentang
status perkembangan suatu program
yang dapat menggambarkan
/ kegiatan, serta mengidentifikasi
skala
permasalahan
yang
timbul
dan
merumuskan
tindak
lanjut
yang
atau
tingkatan
pencapaian tujuan. Indikator kinerja
digunakan
dibutuhkan.
sebagai
alat mengukur tingkat keberhasilan pelaksanaan suatu kegiatan yang dilakukan melalui pemantauan dan evaluasi kegiatan.
c. Telah ada pernyataan kesediaan dari Pemerintah Daerah/BUMN untuk menyiapkan dana pelaksanaan kegiatan yang menjadi kewajiban
Pemerintah
Daerah/BUMN
yang
bersangkutan,
termasuk dana pendamping, sesuai dengan rencana jadual pelaksanaan; Umumnya pelaksanaan kegiatan yang dibiayai pinjaman atau hibah luar negeri tidak dapat membiayai seluruh komponen kegiatan. Komponen kegiatan yang harus dilaksanakan tetapi tidak dapat dibiayai dari pinjaman/hibah luar negeri harus
25
disediakan
oleh
instansi
penanggungjawab
/
pelaksana
kegiatan.
kegiatan
Untuk
yang
akan
Kotak 5 Evaluasi Suatu
pengamatan
dan/atau
pencermatan Rangkaian yang secara sistematis
mengumpulkan
dilaksanakan Pemda/BUMN,
menganalisis
Pemda/BUMN
untuk menilai pencapaian sasaran,
yang
bersangkutan harus bersedia
data
dan
dan
informasi
tujuan, dan kinerja kegiatan
mengalokasi dana untuk membiayai komponen kegiatan yang tidak dapat dibiayai dana pinjaman/hibah luar negeri tersebut. Kesediaan untuk mengalokasikan dana tersebut dinyatakan dengan surat kesediaan Pemda/BUMN untuk menyediakan dana pelaksanaan kegiatan yang menjadi kewajibannya.
d. Telah dialokasikan dana pendamping untuk tahun pertama pelaksanaan kegiatan yang disiapkan dalam Rencana Kerja Kementerian Negara/Lembaga/Pemerintah Daerah/BUMN; Sering ditemukan suatu kegiatan yang dibiayai pinjaman / hibah luar negeri belum dapat berjalan karena belum tersedia dana pendamping pelaksanaan kegiatan.
Untuk menghindari hal
tersebut terjadi kembali pada masa yang akan datang, alokasi dana pendamping untuk tahun pertama harus sudah disediakan sebelum proses persiapan pinjaman / hibah luar negeri diselesaikan.
Kesediaan
pendamping
tersebut
untuk
menyediakan
dinyatakan
dalam
alokasi Rencana
Kementerian/Lembaga/Pemda/BUMN pelaksana kegiatan.
26
dana Kerja
e. Telah ada rencana pengadaan tanah dan/atau pemukiman kembali penduduk yang terkena akibat pelaksanaan kegiatan, termasuk ketersediaan dana yang diperlukan untuk pengadaan tanah dan/atau pemukiman kembali penduduk tersebut dalam Rencana
Kerja
Kementerian
Negara/Lembaga/Pemerintah
Daerah/BUMN;
Umumnya dana pinjaman luar negeri tidak dapat dipergunakan untuk pengadaan tanah / pemukiman kembali, dengan demikian bila suatu kegiatan terdapat komponen pengadaan tanah / pemukiman kembali, dana untuk komponen kegiatan tersebut merupakan bagian dana yang harus disediakan oleh pemerintah (instansi penanggung jawab / pelaksana kegiatan).
Mengingat kegiatan pengadaan tanah merupakan salah satu komponen yang sangat menentukan keberhasilan pelaksanaan kegiatan dan membutuhkan waktu yang lama serta koordinasi yang luas dengan berbagai instansi,
untuk mengantisipasi
permasalahan yang mungkin timbul kemudian, perlu adanya perencanaan pelaksanaan yang matang dalam pengadaan tanah tersebut, termasuk ketersediaan dana pelaksanaan komponen kegiatan pengadaan tanah tersebut. f. Telah disusun rancangan pembentukan Unit Manajemen Proyek dan Unit Pelaksana Proyek;
27
Unit Manajemen Proyek dan Unit Pelaksana Proyek adalah unit yang sehari-hari akan bertugas dalam pelaksanaan kegiatan. Secara garis besar, unit ini akan menangani hal-hal yang bersifat administrasi dan keuangan serta aspek teknis pelaksanaan kegiatan. Rancangan pembentukan Unit Manajemen Proyek dan Unit Pelaksana Proyek harus dapat mencerminkan struktur organisasi dari pelaksana kegiatan dan tugas pokok dan fungsi dari unsur-unsur organisasi tersebut.
g. Telah disusun rencana pengelolaan kegiatan. Rencana pengelolaan kegiatan harus dapat menggambarkan tentang program kerja dan anggaran pelaksanaan kegiatan, tata cara dan pelaporan pelaksanaan kegiatan, serta penggunaan dan pertanggungjawaban dana pelaksanaan kegiatan.
Pemenuhan kriteria kesiapan tersebut adalah merupakan suatu proses yang terus menerus, mulai dari tahap pengusulan kegiatan sampai dengan kegiatan tersebut siap untuk dicantumkan dalam DRPPHLN. Suatu kegiatan dapat dicantumkan kedalam dokumen DRPPHLN, apabila ada keyakinan bahwa seluruh kriteria tersebut akan dapat dipenuhi oleh instansi penanggungjawab / pelaksana kegiatan sebelum dilakukan negosiasi dengan calon pemeberi oinjaman/hibah.
28
3.4.
DRPPHLN
Berdasarkan hasil penilaian kesiapan yang telah dijelaskan pada bagian sebelumnya, dan penilaian atas kinerja kegiatan yang dibiayai dari pinjaman / hibah luar negeri yang sedang berjalan pada instansi pengusul
dan/atau
pelaksana
kegiatan,
Meneg
PPN/Kepala
Bappenas mencantumkan kegiatan yang telah memenuhi kriteria kesiapan ke dalam DRPPHLN. Dengan demikian, kegiatan yang tercantum dalam DRPPHLN adalah rencana kegiatan yang telah memiliki indikasi sumber pendanaan dan telah memenuhi sebagian besar kriteria kesiapan, dimana seluruh kriteria kesiapan tersebut akan dapat dipenuhi oleh instansi pengusul kegiatan sebelum dilaksanakannya negosiasi dengan calon pemberi pinjaman/hibah luar negeri.
Data dan informasi tentang kegiatan yang telah disetujui untuk dicantumkan dalam DRPPHLN akan disajikan sesuai dengan format lembar DRPPHLN. Lembar DRPPHLN berisi informasi yang memberikan gambaran rinci mengenai rencana kegiatan yang diusulkan untuk dibiayai dari pinjaman / hibah luar negeri. Lembar tersebut disusun dalam lembar sederhana yang diisi dalam bahasa Inggris.
Kumpulan lembar DRPPHLN tersebut akan disusun menjadi sebuah dokumen. Dokumen DRPPHLN berisi daftar rencana prioritas kegiatan pembangunan yang layak dibiayai dari pinjaman / hibah
29
luar negeri untuk masa satu tahun. DRPPHLN merupakan dokumen yang akan disampaikan oleh Meneg PPN/Kepala Bappenas kepada Menteri
Keuangan,
instansi
pengusul
kegiatan
yang
usulan
kegiatannya tercantum dalam DRPPHLN, dan calon PPHLN. Tujuan penyampaian
dokumen
DRPPHLN
kepada
para
pemangku
kepentingan adalah agar para pemangku kepentingan, khususnya penanggungjawab / pelaksana kegiatan dapat mengetahui status dari kegiatan yang diusulkan, serta memastikan bahwa kegiatan tersebut telah memenuhi tahap persiapan yang matang dan siap untuk diteruskan ke tahap berikutnya.
Dalam pelaksanaan pinjaman / hibah luar negeri, terdapat kegiatan hibah yang perlu segera dilakukan dan waktu pelaksanaannya tidak lama. Umumnya hibah tersebut jumlah dananya tidak terlalu besar. Kegiatan hibah seperti demikian dapat dikelompokkan dalam kegiatan hibah bersifat khusus, yang memerlukan kesepahaman antara pihak pemberi hibah luar negeri dengan instansi penerima hibah, serta kesesuaian dengan rencana kerja instansi penerima hibah. Apabila kegiatan hibah khusus masih memungkinkan untuk dicantumkan dalam Rencana Kerja dan Anggaran instansi pengusul, Menteri pada Kementerian Negara, Pimpinan Lembaga dapat mengajukan kegiatan yang dibiayai dari hibah luar negeri kepada Meneg PPN.
30
Selanjutnya akan
Menteri
melakukan
kesiapan
penilaian
pelaksanaan
kegiatan melalui
PPN
yang
diusulkan
koordinasi
Menteri
dengan
Keuangan.
Berdasarkan hasil penilaian
Kotak 6 Pengertian Hibah Khusus Pengertian Hibah Luar Negeri yang bersifat khusus adalah : a. bersifat
mendesak
untuk
segera
dilakukan perjanjian hibahnya; b. waktu pelaksanaan kegiatan kurang dari 6 (enam) bulan; dan c. kegiatan
yang
diusulkan
masih
tersebut diatas, Meneg PPN
dimungkinkan untuk dicantumkan
menetapkan
dalam dokumen Rencana Kerja dan
tambahan
kegiatan pada DRPPHLN.
Anggaran
Kementerian
Negara/Lembaga pengusul dan/atau pelaksana.
3.5.
Daftar Kegiatan
Terhadap DRPPHLN,
Kegiatan-kegiatan Meneg
yang
PPN/Kepala
telah
dicantumkan
Bappenas
secara
dalam
kontinyu
melakukan penilaian tentang pemenuhan kesiapan pelaksanaan dan melakukan koordinasi dengan calon Pemberi Pinjaman Luar Negeri (PPLN) / Pemberi Hibah Luar Negeri (PHLN) untuk mendapatkan indikasi komitmen pendanaan. Indikasi tersebut diberikan oleh calon PPLN/PHLN sebagai indikasi keseriusan minat dalam pendanaan suatu kegiatan yang telah dicantumkan dalam DRPPHLN. Berdasarkan indikasi komitmen pendanaan tersebut, Bappenas menyusun Daftar Kegiatan yang berisi kegiatan-kegiatan yang telah tercantum dalam DRPPHLN dan telah mendapatkan komitmen pendanaan dari PPHLN. Daftar Kegiatan tersebut berisi informasi mengenai jenis kegiatan, instansi pengusul, instansi pelaksana,
31
rencana alokasi pinjaman/hibah, jadual pelaksanaan, dan rencana sumber pendanaan luar negeri. Untuk kegiatan yang akan dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah atau BUMN, selain informasi diatas, Daftar Kegiatan juga mencakup informasi
mengenai
jenis
penerusan
pinjaman
dan/atau
penerushibahan luar negeri untuk Pemda/BUMN tersebut.
Untuk kegiatan yang akan didanai dari fasilitas kredit ekspor (FKE) dan/atau
pinjaman
komersial,
Meneg
PPN/Kepala
Bappenas
menyampaikan Daftar Kegiatan yang akan dibiayai dengan FKE dan/atau pinjaman komersial kepada Menteri Keuangan untuk mendapat penetapan alokasi FKE dan/atau alokasi pinjaman komersial.
Meneg PPN/Kepala Bappenas menyampaikan Daftar Kegiatan tersebut kepada Menteri Keuangan dan calon PPHLN. Daftar Kegiatan yang disampaikan tersebut berisi informasi mengenai kegiatan yang siap untuk dinegosiasikan.
32
BAB 4 SIKLUS PERENCANAAN DAN PELAKSANAAN KEGIATAN 4.1.
Gambaran Umum
Secara umum, siklus suatu kegiatan dapat dibagi menjadi beberapa tahap yaitu tahap Persiapan, Pelaksanaan, serta Evaluasi dan Tindak Lanjut. Sesuai dengan Peraturan Meneg PPN Nomor: PER. 005/M.PPN/06/2006, tahap persiapan suatu kegiatan diawali dengan melakukan perencanaan suatu kegiatan pada instansi pengusul sampai
kegiatan
tersebut
dircantumkan
dalam
DRPHLN-JM,
kemudian dilakukan peningkatan kesiapan rencana pelaksanaan kegiatan oleh penanggung jawab kegiatan yang dikoordinasikan oleh Meneg PPN/Kepala Bappenas, hingga kegiatan tersebut dicantumkan dalam DRPPHLN, kegiatan yang telah tercantum dalam DRPPHLN dan telah mendapat komitmen pendanaan dari calon PPHLN akan disampaikan
Meneg
PPN/Kepala
Beppenas
kepada
Menteri
Keuangan dalam bentuk Daftar Kegiatan. Berdasarkan Daftar Kegiatan tersebut Menteri Keuangan akan melakukan
negosiasi, dan apabila tercapai kesepakatan dalam
negosiasi, kesepakatan tersebut akan dituangkan dalam Naskah Perjanjian yang ditanda tangani oleh Menteri Keuangan dan PPHLN. Berdasarkan Naskah Perjanjian dan Dokumen yang melekat dengan Naskah tersebut, kemudian dilanjutkan dengan menyusun Rencana Pelaksanaan Kegiatan Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri (RPKPHLN) oleh Meneg PPN/Kepala Bappenas. RPK-PHLN tersebut 33
disusun berdasarkan Rencana Pelaksanaan Kegiatan yang disiapkan oleh Penanggung Jawab Kegiatan. Tahap Persiapan suatu kegiatan dikatakan selesai pada saat RPK-PHLN telah selesai disusun. Berdasarkan
RPK-PHLN
Penanggung
Jawab
kegiatan
mempersiapkan pencantuman rencana kegiatan dalam Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA). Pelaksanaan kegiatan akan dapat dimulai setelah DIPA diterima oleh Satuan Kerja (Satker) Pelaksana kegiatan. Selanjutnya, terhadap pelaksanaan kegiatan akan dilakukan monitoring dan evaluasi. Tujuan dari monitoring dan evaluasi adalah untuk menjaga konsistensi rencana kegiatan yang telah disusun dalam dokumen naskah perjanjian dengan pelaksanaan kegiatan. Monitoring dan Evaluasi juga dapat digunakan untuk mengukur manfaat yang dihasilkan dari suatu kegiatan setelah kegiatan tersebut berakhir, Selanjutnya informasi dan data yang dihasilkan tersebut akan menjadi bahan yang sangat berguna untuk mempersiapkan tindaklanjut dari kegiatan tersebut. Dalam proses pinjaman/hibah luar negeri, lembaga/negara pemberi pinjaman/hibah mempersiapkan
juga suatu
melakukan
hal
yang
kegiatan/proyek.
sama Siklus
dalam suatu
kegiatan/proyek umumnya dimulai dari identifikasi kegiatan/proyek sampai dengan melakukan supervisi pelaksanaan kegiatan oleh pihak PPHLN dan diakhiri dengan laporan penilaian dampak pelaksanaan kegiatan/proyek. Setiap pemberi pinjaman dapat memiliki sistem maupun prosedur yang sedikit berbeda, walaupun secara prinsip tahap yang akan dilalui hampir sama.
34
Bab ini akan menjelaskan siklus kegiatan/proyek sesuai dengan Peraturan
Meneg
PPN/Kepala
Bappenas
Nomor:
PER.
005/M.PPN/06/2006. Pada bagian akhir dari Bab ini, akan dilakukan persandingan antara siklus tersebut dengan siklus perencanaan kegiatan yang biasa dilaksanakan oleh beberapa PPHLN. Hal ini dimaksudkan
untuk
memberi
gambaran
dan
meningkatkan
sinkronisasi kegiatan yang dilakukan oleh institusi pemerintah dengan Pemberi Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri.
4.2.
Siklus Kegiatan Menurut Peraturan Meneg PPN
Berdasarkan mandat PP Nomor 2 Tahun 2006, Peraturan Meneg PPN Nomor: PER. 005/M.PPN/06/2006, secara garis besar siklus kegiatan dapat diuraikan sebagai berikut: a. PERENCANAAN : 1) Pengusulan Kegiatan 2) Pencantuman kegiatan dalam DPHLM-JM 3) Pencantuman kegiatan dalam DRPPHLN 4) Pencantuman kegiatan dalam RPK-PHLN (dilakukan setelah Naskah Perjanjian ditandatangani) b. NEGOSIASI dan PERJANJIAN c. PELAKSANAAN 1) Pelaksanaan Kegiatan 2) Monitoring (Pemantauan) dan Evaluasi d. EVALUASI dan TINDAK LANJUT 1) Evaluasi Dampak Kegiatan 2) Tindak Lanjut 35
4.3.
Keterkaitan Antar Siklus Kegiatan
Setiap Pemberi Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri memiliki siklus kegiatan sendiri yang sesuai dengan jadual kerja PPHLN tersebut, oleh sebab itu, perlu dijelaskan keterkaitan antar siklus kegiatan menurut Peraturan Meneg PPN dengan siklus PPHLN tersebut. Penjelasan rinci mengenai siklus kegiatan PPHLN seperti World Bank, ADB, dan JBIC dapat dilihat pada Lampiran A.
Perbandingan antara siklus perencanaan dan pelaksanaan kegiatan menurut Peraturan Meneg PPN dengan siklus World Bank, ADB dan JBIC
ditunjukkan
dalam
Tabel
1.
Dengan
memperhatikan
persandingan siklus tersebut, terlihat keterkaitan antar aktifitas yang dilaksanakan oleh berbagai instansi pemerintah dengan aktifitas yang dilakukan oleh pihak PPHLN
Dengan terbitnya DRPHLN-JM, calon PPHLN dapat melakukan identifikasi kegiatan yang sesuai dengan program kerja calon PPHLN. Tahap awal dimulai melalui identifikasi kegiatan dalam DRPHLN-JM yang potensial diminati oleh calon PPHLN. Hasil identifikasi tersebut disepakati antara Pemerintah dengan calon PPHLN. Berdasarkan hasil identifikasi tersebut, diperoleh daftar kesepakatan kegiatan yang diminati oleh calon PPHLN. Terhadap daftar kesepakatan tersebut, dilakukan peningkatan kesiapan pelaksanaan. Peningkatan Kesiapan ini dapat juga diikuti oleh calon PPHLN melalui kegiatan Preparation dan Appraisal. Hasil peningkatkan kesiapan kegiatan yang telah
36
memenuhi sebagian besar kriteria kesiapan, dicantumkan dalam DRPPHLN. Apabila indikasi komitmen pendanaan dari calon PPHLN telah ada, Meneg PPN/Kepala Bappenas menyampaikan Daftar Kegiatan yang telah dapat dinegosiasikan kepada Menteri Keuangan. Berdasarkan Daftar Kegiatan tersebut, Menteri Keuangan membentuk tim negosiasi yang akan melaksanakan negosiasi dengan calon PPHLN. Hasil negosiasi tersebut dituangkan dalam Naskah Perjanjian (Agreement) Tabel 1 Keterkaitan Antar Siklus Kegiatan Per Meneg PPN No. 05/2006 RKPLN Pengusulan Kegiatan Pencantuman Kegiatan dalam DPHLM-JM Pencantuman Kegiatan dalam DRPPHLN Penyampaian Daftar Kegiatan Negosiasi dan Penandatanganan Perjanjian Pencantuman Kegiatan dalam RPK-PHLN Pelaksanaan Kegiatan serta Monitoring Kegiatan Evaluasi Kegiatan Termasuk kajian manfaat kegiatan dan Tindak Lanjut
World Bank CAS Identification Preparation
ADB CSP
Economic Development Dialogue
Identification
Identification
Preparation
Preparation Appraisal and ExAnte Evaluation
Appraisal
Negotiation and Approval
JBIC
Appraisal /Approval
Implementation and Supervision
Implementation
Evaluation (incl. Implementation Completion Report)
Evaluation (Incl. Project Completion Report)
Prior Notification, Exchange of Notes and Loan Agreement Procurement and Disbursement Supervision of Implementation Ex-Post Evaluation Monitoring after Completion
Sumber: Berbagai dokumen dari lembaga/negara pemberi pinjaman/hibah
37
Berdasarkan Naskah Perjanjian tersebut, instansi penanggungjawab menyusun rencana pelaksanaan kegiatan dan menyampaikannya kepada Meneg PPN untuk dirangkum dan dicantumkan dalam dokumen RPK-PHLN. Berdasarkan RPK-PHLN akan disusun RKKL untuk penyusunan dokumen anggaran (DIPA). DIPA akan digunakan sebagai acuan pelaksanaan kegiatan oleh Satuan Kerja (Satker) pelaksana kegiatan. Terhadap kegiatan yang telah mempunyai Naskah Perjanjian, baik Meneg PPN/Kepala Bappenas maupun PPHLN melakukan monitoring dan evaluasi secara rutin. Pada setiap akhir
pelaksanaan kegiatan yang dibiayai pinjaman / hibah luar
negeri, baik instansi pelaksana maupun PPHLN akan melakukan evaluasi setelah pelaksanaan berakhir (Ex-Post Evaluation) sebagai bahan untuk menyusun tindak lanjut pelaksanaan berikutnya.
38
BAB 5 PENYUSUNAN DOKUMEN DAFTAR RENCANA PRIORITAS PINJAMAN / HIBAH LUAR NEGERI 5.1.
Umum
Seperti yang telah diuraikan pada bagian sebelumnya, peningkatan kesiapan rencana pelaksanaan kegiatan merupakan bagian penting dari proses perencanaan pinjaman / hibah luar negeri. Proses yang penting
dan mendesak dalam peningkatan kesiapan rencana
pelaksanaan kegiatan adalah proses Sinkronisasi kegiatan dengan calon PPHLN, dan Penyusunan Rencana Kegiatan Rinci.
Proses sinkronisasi kegiatan dengan calon PPHLN dilakukan dengan melibatkan Menteri Keuangan, Menteri Luar Negeri, Instansi terkait dan
pihak
calon
PPHLN.
Pelaksanaan
proses
tersebut
dikoordinasikan oleh Meneg PPN/Kepala Bappenas.
Proses penyusunan kegiatan rinci dilaksanakan oleh instansi penanggungjawab dikoordinasikan
/ oleh
pelaksana Meneg
kegiatan.
PPN/Kepala
Proses
tersebut
Bappenas.
Agar
pelaksanaan penyusunan kegiatan rinci dapat dilakukan dengan lengkap dan matang, komitmen dari para pemangku kepentingan sangat diperlukan. Proses penyusunan kegiatan rinci dapat dilakukan sendiri oleh instansi penanggung jawab/pengusul, tetapi dapat juga dilakukan oleh pihak ketiga (menggunakan jasa konsultan).
39
5.2.
Penyusunan DRPPHLN
Data dan informasi yang dihasilkan dari proses peningkatan kesiapan rencana pelaksanaan kegiatan juga akan digunakan oleh calon Pemberi
Pinjaman
dan/atau
Hibah
Luar
Negeri
dalam
mempersiapkan dokumen penilaian kegiatan (Appraisal). Informasi tersebut dituangkan dalam sebuah lembar isian yang akan menjadi bagian dari dokumen DRPPHLN (Greenbook). Pada Gambar 2 dibawah, ditampilkan lembar isian DRPPHLN dan pada bagian berikutnya dijelaskan bagaimana mengisi lembar tersebut.
Penyusunan lembar DRPPHLN dilakukan setelah melaksanakan penyusunan kegiatan rinci. Kegiatan rinci adalah kegiatan yang dilakukan oleh penanggung jawab/pelaksana kegiatan dalam masa persiapan suatu kegiatan yang akan dibiayai dari pinjaman / hibah luar negeri. Pihak calon PPHLN dapat membantu proses ini dengan menyediakan tenaga bantuan teknis (konsultan), Hasil dari persiapan tersebut dapat juga digunakan oleh PPHLN pada saat melakukan penilaian kegiatan (appraisal) dan menyusun Project Appraisal Document (PAD).
40
Reference No: 1. Project Title: 2. Project Type : (Project Assistance/Technical Assistance) 3. Executing Agency(ies) : a. 4. Implementing Agency(ies) : a. b. 6. Locations : 5. Duration: months 7. Objectives :
8. Scope of Project :
9. Activities Implementation Locations
Activities
Project Implementing Units
10. Breakdown Cost Estimates and Funding Source Foreign Funding (US$ ‘000)
Implementing Agency(ies)
Local Funding (US $ ‘000)
Total of Funding (US $ ‘000)
Remark
Total Exchange Rates 1 US $ = Rp. Note : 11. Disbursement Plan
1st
2nd
Disbursement Plan (US $ 000) Year 3rd 4th
5th
Total
12. Funding Allocations: Detail of Activities
Categories (US $ 000) Services
Constructions
Goods
Trainings
Others
Total 13. Project References :
Gambar 2 Lembar DRPPHLN 41
Lembar DRPPHLN yang diisi dalam bahasa Inggris, sekurangkurangnya berisi:
1. Project Title Judul Kegiatan menggambarkan maksud dan tujuan serta proses suatu kegiatan, yang juga memberi gambaran mengenai ruang lingkup dari kegiatan dan lokasi yang akan mendapat manfaat dari suatu kegiatan. Judul kegiatan dapat berbeda dengan Judul kegiatan yang diusulkan oleh instansi pengusul kegiatan, baik karena penajaman kegiatan maupun akibat penggabungan dari beberapa kegiatan sejenis yang dianggap lebih efisien bila dilaksanakan secara simultan. 2. Project Type Terdapat dua pilihan bentuk kegiatan, yaitu Bantuan Proyek (Project Assistance) dan Bantuan Teknik (Technical Assistance) yang harus dipilih untuk menentukan project type yang diusulkan. Apabila pada suatu kegiatan terdapat dua bentuk kegiatan, maka pilihan ditentukan berdasarkan komponen kegiatan utamanya. 3. Executing Agency Instansi Penanggung jawab (Executing Agency) adalah instansi yang bertanggungjawab dalam pengusulan kegiatan. Secara umum pengusul kegiatan adalah satu instansi yang tugas pokok dan fungsinya sesuai dengan kegiatan yang akan diusulkan. 42
Apabila dalam satu Kementerian Negara/Lembaga terdapat lebih dari satu Direktorat Jenderal/Deputi yang menjadi penanggung jawab kegiatan (Executing Agency), maka penanggung jawab ditentukan unit organisasi yang melaksanakan komponen utama kegiatan, atau penanggung jawab kegiatan dapat ditunjuk Sekretariat
Jenderal/Sekretaris
Utama
dari
Kementerian/
Lembaga tersebut Pada sisi lain, instansi penanggung jawab dapat lebih dari satu instansi bila kegiatan yang akan dilaksanakan merupakan tugas pokok dan fungsi lebih dari satu Kementerian Negara/Lembaga, atau kegiatan tersebut merupakan gabungan lebih dari satu usulan kegiatan. Penanggung jawab kegiatan adalah pihak yang bertanggungjawab terhadap suatu kegiatan mulai dari tahap pengusulan kegiatan sampai dengan pelaksanaan kajian manfaat kegiatan. Pada tahap pelaksanaan
kegiatan,
instansi
Penanggung
jawab
harus
bertanggungjawab mengkoordinasikan seluruh kegiatan baik dari aspek teknis, administrasi dan keuangan sehingga kegiatan tersebut dapat terlaksana sesuai rencana yang telah disusun. Untuk memperlancar dalam melaksanakan kewajibannya tersebut, instansi Penanggung jawab dapat membentuk unit kerja (Project Management Unit) yang akan bertanggungjawab sehari-hari dalam aspek teknis maupun administrasi dan keuangan.
43
Untuk meningkatkan kesiapan pelaksanaan kegiatan, instansi Penanggung jawab perlu menyusun Prosedur Operasional Standar. Pelaksanaan kegiatan yang akan menjadi panduan bagi setiap unit organisasi yang terlibat dalam pelaksanaan kegiatan. 4. Implementing Agencies Instansi Pelaksana Kegiatan (Implementing Agencies) adalah pihak yang akan melaksanakan kegiatan. Suatu usulan kegiatan dapat dilaksanakan oleh beberapa instansi pelaksana kegiatan. Sebutkan instansi pelaksanaan kegiatan yang terlibat dalam pelaksanaan kegiatan, dimana sebagian alokasi anggaran akan dilaksanakan oleh instansi pelaksana, sesuai dengan ruang lingkup kewenangan instansi yang bersangkutan. 5. Duration Lamanya waktu (duration) pelaksanaan menjelaskan waktu/masa pelaksanaan kegiatan yang dinyatakan dalam satuan bulan. Waktu pelaksanaan
dihitung
dari
mulai
efektif
berlakunya
pinjaman/hibah sampai dengan akhir pelaksanaan kegiatan. 6. Locations Lokasi kegiatan menjelaskan lokasi pelaksanaan dan penerima manfaat langsung dari kegiatan pada tingkat kabupaten/kota tempat dilaksanakannya kegiatan. Sebutkan lokasi dimana kegiatan tersebut dilaksanakan.
44
Untuk
kegiatan
Kementerian
Negara/Lembaga
yang
pelaksanaannya berlokasi di Jakarta, lokasi ditulis dengan Jakarta (pusat). Hal tersebut dimaksudkan untuk menghindari kesalahan dalam membaca informasi tentang lokasi pelaksanaan kegiatan yang dilaksanakan oleh instansi pusat di Jakarta, mengingat Pemerintah Daerah DKI Jaya tidak mendapat manfaat langsung dari kegiatan tersebut. 7. Objectives Jelaskan tujuan dari pelaksanaan kegiatan tersebut, dikaitkan dengan sasaran program pemerintah. Tujuan dapat dituliskan mulai dari tujuan umum dan tujuan khusus pelaksanaan kegiatan. 8. Scope of Project Jelaskan mengenai ruang lingkup dari pelaksanaan kegiatan beserta manfaat yang akan diperoleh bagi pengusul dan pelaksana kegiatan setelah kegiatan tersebut dilaksanakan dan di evaluasi manfaatnya . 9. Activities Kegiatan menjelaskan tentang komponen-komponen kegiatan dan rinciannya serta sebaran kegiatan yang akan dilaksanakan selama pelaksanaan kegiatan. Setiap komponen dan sub-komponennya dijelaskan apa sasaran dari komponen tersebut, bagaimana melaksanakannya, masukan (input) yang diperlukan, keluaran (output) yang akan dihasilkan dan lama waktu pelaksanaan komponen kegiatan ini.
45
10. Breakdown Cost Estimates and Funding Sources Detil perkiraan biaya menjelaskan rencana penggunaan dana untuk pembiayaan komponen/sub komponen pada instansi pelaksana kegiatan. Pada bagian ini diuraikan juga tentang sumber dana pembiayaan kegiatan.
11. Disbursement Plan Rencana penyerapan dana (disbursement plan) menjelaskan besar dana yang akan dipergunakan/diserap dalam setiap tahun pelaksanaan kegiatan.
12. Funding Allocations Alokasi Dana (funding allocations) menjelaskan tentang alokasi dana yang diuraikan berdasarkan komponen kegiatan dan kategori kegiatan. Alokasi dana ini akan menjelaskan berapa bagian dana yang diperlukan untuk membiayai suatu jenis kegiatan yang diuraikan berdasarkan kategori kegiatan.
13. Project References Referensi proyek (Project References) adalah berbagai dokumen yang digunakan dalam proses penyusunan DRPPHLN, dimana informasi yang terdapat dalam dokumen-dokmen tersebut merupakan kesepakatan yang diambil untuk kepentingan proses perencanaan kegiatan, atau dokumen yang berisi data dan informasi penting lainnya.
46
LAMPIRAN
47
Lampiran A.
48
Siklus Kegiatan Pemberi Pinjaman/Hibah Luar Negeri
A.1.
World Bank2
A.1.1.
Siklus Kegiatan Bank Dunia
a. Penyusunan Country Assistance Strategy (CAS) b. Identifikasi Proyek (Project Identification) c. Persiapan (Preparation) d. Penilaian (Appraisal) e. Negosiasi dan Persetujuan Direksi (Negotiation and Board Approval) f. Pelaksanaan dan Pengawasan (Implementation and Supervision) g. Pelaksanaan dan Penyelesaian (Implementation and Completion) h. Evaluasi (Evaluation) A.1.2.
Latar Belakang
Setiap tahun World Bank menyediakan pinjaman sekitar $15-20 milyar untuk lebih dari 100 negara yang bekerjasama dengannya untuk kegiatan proyek pembangunan. Kegiatan proyek tersebut beragam jenisnya dengan tujuan untuk menyelesaikan masalah ekonomi dan sosial, mulai dari infrastruktur hingga pendidikan, kesehatan, manajemen keuangan pemerintah.
2
Sumber: Project Cycle, www.worldbank.org, 2006
49
Gambar 3 Siklus Proyek World Bank 50
Kegiatan-kegiatan World Bank ini diatur dan diawasi melalui tahapan kegiatan yang didokumentasikan secara lengkap pada tiap tahapnya. Dokumen-dokumen tersebut dihasilkan sebagai bagian dari tahap kegiatan dan dapat menjadi sumber informasi untuk umum yang tertarik untuk mengikuti perkembangan kegiatan yang dibiayai oleh World Bank dan pihak-pihak yang ingin berpartisipasi dalam kegiatan tersebut.
Berikut ini dijelaskan mengenai siklus tahapan kegiatan yang digunakan oleh World Bank dalam menjalankan misinya. A.1.3.
Country Assistance Strategy
World Bank menyadari bahwa banyak kegiatan bantuan yang kurang berhasil dalam pelaksanaannya, termasuk kegiatan yang didanai oleh World
Bank
sendiri.
Kegagalan
tersebut
disebabkan
karena
perencanaan kegiatan lebih banyak diarahkan oleh pemberi dana daripada diarahkan oleh pemerintah negara yang dibantu. Dibawah pengembangan kebijakan saat ini, World Bank membantu pemerintah untuk
mengambil
peran
mengimplementasikan
utama
strategi
dalam
mempersiapkan
pengembangan
kegiatan,
dan
dalam
rangka meningkatkan rasa memiliki kegiatan tersebut oleh negara penerima bantuan. Dengan demikian diharapkan peluang atas keberhasilan program bantuan tersebut menjadi lebih besar.
Pada negara yang berpendapatan rendah, World Bank menggunakan pendekatan Strategi Pengentasan Kemiskinan (Poverty Reduction 51
Strategy)
yang
pengembangan
melibatkan konsensus
konsultasi
dalam
yang
intensif
mempercepat
dan
pembangunan.
Dalam proses ini, sebuah strategi dalam pengentasan kemiskinan nasional disiapkan untuk membuat sebuah kerangka kerja bagi pihak pemberi dana agar bisa berkoordinasi dengan lebih baik dan menyelaraskan
programnya
dengan
prioritas
nasional
negara
tersebut. Pemerintah berkonsultasi dengan kelompok di negaranya dan menyatukan hasilnya dengan sebuah analisis yang rinci mengenai kemiskinan di masyarakat dan situasi ekonomi negara tersebut.
Pemerintah menyiapkan program prioritas dan target untuk mengurangi kemiskinan dalam periode tiga hingga lima tahun. Hal ini diatur dalam sebuah Dokumen Strategi Pengentasan Kemiskinan (Poverty Reduction Strategy Paper). World Bank dan negara donor lainnya kemudian menyelaraskan kegiatan bantuan mereka dengan strategi
negara
yang
dibantu.
Hal
tersebut
terbukti
dapat
meningkatkan efektifitas pembangunan.
Cetak biru World Bank untuk kegiatannya dengan sebuah negara berdasarkan Strategi Bantuan Negara (Country Assistance Strategy, CAS), yang ditujukan untuk negara berpendapatan rendah, disusun dari prioritas yang tercantum dari Dokumen Strategi Pengentasan Kemiskinan negara tersebut. CAS dihasilkan dengan kerjasama antara World Bank, Pemerintah dan pihak-pihak terkait. Penyiapan CAS berdasarkan analisis dari kegiatan yang dilakukan oleh World Bank 52
atau pihak lain. Analisis tersebut melibatkan faktor-faktor yang berpengaruh dalam sektor ekonomi dan sosial, seperti kesehatan, pendidikan, pertanian,
dan keuangan publik, manajemen fiskal,
pengadaan barang dan jasa dan hal lainnya. A.1.4.
Tahap Identifikasi
CAS World Bank menentukan cetak biru kegiatan bantuan yang akan dilaksanakan pada sebuah negara. Tujuan yang tercantum dalam CAS tersebut adalah mengarahkan prioritas dari program pinjaman World Bank dan merupakan sumber informasi yang berguna bagi pihak terkait yang tertarik dan pihak lainnya yang ingin mengidentifikasi kegiatan potensial yang akan didanai oleh World Bank.
Sepanjang tahap Identifikasi, pihak World Bank bekerjasama dengan Pemerintah untuk mengidentifikasi kegiatan yang akan didanai sebagai bagian dari tujuan pembangunan yang disepakati. Ketika sebuah kegiatan telah diidentifikasikan, pihak World Bank akan menyusun sebuah Catatan Konsep Kegiatan (Project Concept Note, PCN) yang merupakan dokumen internal yang terdiri dari 4-5 halaman berisi informasi garis besar kegiatan, tujuan, resiko, skenario pelaksanaan kegiatan, dan rencana jadual untuk proses persetujuan kegiatan.
Dokumen Informasi Kegiatan (Project Information Document, PID) disiapkan setelah kajian atas PCN selesai dan PID disebarluaskan melalui website World Bank (InfoShop). Dokumen ini biasanya 53
berjumlah 4-5 halaman dan berisi informasi seperti tujuan, deskripsi singkat dan lain-lain. Selain informasi tersebut, terdapat juga nama manajer yang ditugaskan World Bank untuk mengawasi kegiatan tersebut (Task Manager/Team Leader) dan berfungsi juga sebagai kontak untuk pihak yang berminat untuk ikut dalam pelelangan kegiatan tersebut. Dokumen PID merupakan sumber penting untuk penyiapan dokumen lelang dalam kegiatan tersebut.
Lembar Data Pengamanan Terpadu (Integrated Safeguards Data Sheet, ISDS) juga disiapkan untuk pertama kalinya setelah kajian resmi pertama kegiatan dan disediakan terbuka untuk publik. Dokumen ini mengidentifikasi informasi kunci dibawah kebijakan World Bank untuk masalah lingkungan hidup dan sosial serta menyediakan informasi mengenai cara penanganan masalah tersebut dalam pelaksanaan kegiatan.
A.1.5.
Tahap Persiapan
Tahap ini merupakan bagian dari proses yang diarahkan oleh negara yang bekerjasama dengan World Bank dan memakan waktu sekitar beberapa bulan hingga 3 tahun, bergantung tingkat kerumitan kegiatan yang diusulkan. World Bank berperan sebagai pendukung dalam menawarkan analisis dan nasehat bila diminta. Sepanjang tahap
ini
berlangsung,
masalah-masalah
teknis,
institusional,
ekonomi, lingkungan dan keuangan yang berkaitan dengan kegiatan ini akan dipelajari dan diselesaikan termasuk metoda alternatif untuk mencapai tujuan kegiatan. Kegiatan yang dibiayai World Bank harus 54
melalui penilaian untuk memastikan bahwa kegiatan tersebut ramah lingkungan dan berkelanjutan. Ruang lingkup kajian lingkungan bergantung kepada ruang lingkup, skala, dan dampak dari kegiatan tersebut. A.1.6.
Tahap Penilaian
World Bank bertanggung jawab atas pelaksanaan tahap ini. Staff dari World Bank mengkaji hasil tahap-tahap sebelumnya. Biasanya tahap ini diselesaikan dalam 3-4 minggu di negara yang bersangkutan. Tim penilai menyiapkan Dokumen Penilaian Kegiatan (Project Appraisal Document, PAD) untuk jenis kegiatan investasi atau Dokumen Program (Program Document, PGD) untuk operasi penyesuaian dan tim manajemen keuangan menilai aspek finansial dari kegiatan tersebut. Dokumen PID juga diperbaharui pada tahap ini dengan menggunakan
data
terbaru.
Dokumen-dokumen
yang
telah
dihasilkan disajikan kepada publik setelah kegiatan disetujui.
A.1.7.
Tahap Negosiasi dan Penyetujuan
Setelah staf World Bank menilai usulan kegiatan, World Bank dan negara yang bersangkutan berunding mengenai bentuk dan jumlah dana bantuan. Bila kedua belah pihak menyetujui syarat dan ketentuan dari pinjaman yang dihasilkan. Selanjutnya dokumen PAD atau PGD beserta memorandum dari Presiden dan dokumen penting lainnya diserahkan kepada Dewan Direksi Eksekutif World Bank untuk
disetujui.
Dokumen-dokumen
yang
diperlukan
juga
diserahkan untuk pembahasan akhir oleh Pemerintah Negara 55
Peminjam. Setelah disetujui oleh kedua belah pihak, persetujuan pinjaman
ditandatangani
penandatanganan
oleh
persetujuan
para
tersebut
wakilnya. dilakukan,
Setelah pinjaman
dinyatakan berlaku efektif atau siap untuk dicairkan setelah syaratsyarat dipenuhi dan persetujuan dibuat terbuka untuk publik. A.1.8.
Tahap Pelaksanaan dan Pengawasan
Pelaksanaan kegiatan merupakan tanggung jawab dari negara peminjam sedangkan pengawasan selama pelaksanaan merupakan tanggung jawab World Bank. Saat pinjaman disetujui, Pemerintah Negara Peminjam dibantu oleh World Bank menyiapkan spesifikasi dan mengevaluasi penawaran barang dan jasa untuk kegiatan tersebut. World Bank mengkaji hal ini untuk memastikan bahwa petunjuk pengadaan (procurement guidelines) telah dipenuhi. Apabila ketentuan pengadaan telah dipenuhi, baru dana pinjaman dicairkan. Tim manajemen keuangan World Bank mengawasi manajemen keuangan kegiatan termasuk meminta laporan audit keuangan kegiatan secara berkala. A.1.9.
Tahap Laporan Penyelesaian Pelaksanaan
Pada bagian akhir pencairan pinjaman (umumnya 1-10 tahun), laporan penyelesaian yang berisi identifikasi keberhasilan, masalah dan pelajaran (lesson learned) yang dapat ditarik dari kegiatan yang telah dilakukan, diserahkan kepada Dewan Direksi Eksekutif World Bank untuk kebutuhan informasi.
56
A.1.10. Tahap Evaluasi Setelah penyelesaian suatu kegiatan, Departemen Evaluasi Operasi World Bank mengadakan audit untuk mengukur hasil kegiatan terhadap tujuan awal kegiatan. Audit ini merupakan kajian dari laporan penyelesaian kegiatan dan persiapan laporan terpisah. Kedua laporan ini diserahkan kepada Direktur Eksekutif dan Peminjam. Dokumen-dokumen ini tidak dibuka untuk publik.
57
A.2.
Asian Development Bank (ADB)3
A.2.1.
Siklus Kegiatan ADB
a. Penyusunan Country Strategy and Program (CSP) b. Identifikasi Proyek (Project Identification) c. Persiapan (Preparation) d. Penilaian (Appraisal) e. Negosiasi dan Persetujuan Direksi (Loan Negotiation and Board Approval) f. Pelaksanaan (Implementation) g. Evaluasi (Evaluation) A.2.2.
Latar Belakang
ADB merupakan lembaga pendanaan pembangunan multilateral. Didirikan pada tahun 1966 dengan tujuan untuk meningkatkan pembangunan
dibidang
sosial
dan
ekonomi
negara-negara
berkembang (developing member countries/DMCS) yang menjadi anggotanya di wilayah Asia dan Pasifik. Pinjaman ADB kepada Indonesia dimulai pada tahun 1969. Pada tahun-tahun menjelang krisis, pinjaman tahunan ADB mencapai jumlah USD 1-1,2 milyar. Selama krisis komitmen peminjaman meningkat cukup besar. Sejak tanggal 31 Desember 2000 ADB sudah menyetujui 254 pinjaman (tidak termasuk pinjaman sektor swasta tanpa jaminan pemerintah) berjumlah USD 17,9 milyar.
3
Sumber: Project Cycle, www.adb.org/Projects/cycle.asp, 2006
58
Identification Evaluation
Implementation
1
6
Preparation
2
5
3
Appraisal
4
Loan Negotiatioan & Board Approval Gambar 4 Siklus Proyek ADB
Berikut ini dijelaskan mengenai alur tahapan kegiatan yang digunakan oleh ADB dalam menjalankan misinya.
A.2.3.
Penyusunan Country Strategy and Program (CSP)
Country Strategy and Program untuk Indonesia disusun oleh ADB berdasarkan masalah yang terjadi dan kegiatan bantuan yang akan diberikan kepada Indonesia selama periode CSP tersebut. CSP menjadi arahan bagi ADB dalam melaksanakan kegiatannya yang disesuaikan dengan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Indonesia. CSP memiliki dua agenda utama yaitu mendukung pertumbuhan ekonomi yang berkelanjutan dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Program pengaturan dan anti korupsi menjadi perhatian ADB dalam kegiatan operasinya di lima bidang,
59
yaitu
infrastruktur
dan
pelayanannya,
sektor
keuangan,
desentralisasi, percepatan MDG, dan manajemen sumber daya alam. Selain sasaran kegiatan yang akan dilakukan, CSP juga memuat hambatan dan tantangan yang terjadi pada daerah kerjanya. Hambatan
dan
tantangan
tersebut
menjadi
masukan
dalam
menyusun kegiatan yang akan dilaksanakan.. Selain itu pula, hal-hal yang menjadi bahan pelajaran (lesson-learned) dari pelaksanaan berbagai kegiatan sebelumnya juga disampaikan pada CSP. Strategi dan program bantuan terhadap Indonesia dijelaskan lebih rinci dan dilengkapi dengan bidang strategis dan hal-hal yang menjadi pertimbangan dalam pelaksanaan bantuan. Arahan bantuan ADB juga dijabarkan untuk setiap bidang strategis yang menjadi prioritas. Selain itu, indikasi kebutuhan dan permintaan sumber daya lokal (indicative internal resource requirements) dijelaskan dalam program bantuan ADB. Manajemen resiko dan kinerja pengawasan dan evaluasi dijelaskan pada bagian akhir CSP yang menjelaskan rencana pelaksanaan dan pengawasan. A.2.4.
Identifikasi Proyek (Identification)
Suatu proyek biasanya diidentifikasi selama periode konsultasi antara pihak Bank (ADB) dengan pihak negara peminjam. Sebelumnya dilakukan terlebih dahulu kajian tentang situasi ekonomi negara tersebut, rencana kedepan dan prioritas yang ditetapkan dalam Country Programming Mission ADB.
60
Tahap Identifikasi Proyek ini terbagi dalam dua tahap: • Economic and Sector Work Tahap I ini merupakan pengkajian makroekonomi, kebijakan ekonomi, sektor lingkungan, dan masalah sosial ekonomi negara anggota. • Country Operational Program Informasi yang diperoleh dari tahap I kembali dikaji dan dikaitkan dengan prioritas strategi Bank yang digunakan untuk menyusun tahap II ini. Tahap I dan II kemudian dipakai sebagai dasar identifikasi
area
khusus
untuk
kerjasama
yang
meliputi
pengembangan kebijakan, penguatan institusi, dan kemungkinan investasi.
A.2.5.
Tahap Persiapan Proyek (Preparation)
Pada tahap ini dilakukan Misi Fact-Finding untuk mendapatkan informasi yang lebih detil mengenai seluruh aspek dari proyek yang diusulkan,
sebagai
bahan
pertimbangan
untuk
memutuskan
kelanjutan proyek ke tahap berikutnya. Tahap persiapan ini meliputi studi kelayakan teknis, ekonomi, dan kemampuan keuangan sebuah proyek. Persiapan ini dapat dilakukan oleh Pemerintah, atau lembaga lain. Bank sering menyediakan bantuan teknis (technical assistance) untuk studi kelayakan yang dilakukan oleh konsultan. Hasil kerja konsultan berupa draft final report diperiksa oleh wakil Pemerintah, dan Bank, hal ini disebut sebagai project fact-finding.
61
Kotak 7 Kategori Technical Assistance ADB Technical Assistance (TA) Bank terdiri dari empat macam kategori yaitu: a. Project Preparatory Technical Assistance (PPTA) Bantuan teknis ini biasanya digunakan untuk menyusun proyek-proyek yang dapat dibiayai oleh ADB atau sumber lainnya. Pada beberapa kasus seperti penyiapan survey pendahuluan sektor, masterplan, atau review untuk mengidentifikasi permasalahan sektoral yang akan dihadapi oleh proyek dapat juga menggunakan fasilitas PPTA. PPTA dapat dimanfaatkan untuk: • Feasibility study yang mencakup disain pendahuluan (preliminary design), rekayasa pendahuluan (preliminary engineering), perkiraan biaya (cost estimates), serta analisa teknis, lingkungan, ekonomi, dan sosio-ekonomi, studi dampak sosial, studi untuk inisial benchmark indicator, dan • Rekayasa Detil (Detail engineering) mencakup detil desain, spesifikasi, detil perkiraan harga, dokumen tender dan prakualifikasi penawaran.
b. Project Implementation Technical Assistance (PITA)
Untuk membantu implementasi, operasi dan manajemen suatu proyek yang dibiayai oleh ADB. PITA menyediakan bantuan untuk: • Penyiapan tender dokumen, prakualifikasi penawaran, evaluasi penawaran, pengawasan konstruksi dan operasi awal sebuah proyek. • Training proyek untuk personil lokal.
c. Advisory Technical Assistance (ADTA)
Untuk membiayai institution building, plan-formulation, dan studi kajian mengenai sektor, kebijakan atau permasalahan lain. ADTA umumnya diterapkan pada konteks sektor atau ekonomi yang luas. ADTA berfungsi untuk membantu negara-negara anggotanya dalam hal: • Perkuatan lembaga • Mempersiapkan rencana program pembangunan sektoral dan nasional. • Melakukan kajian kebijaksanaan, kajian sektoral dan kajian permasalahanpermasalahan terkini. • ADTA memegang peran penting dalam upaya-upaya ADB untuk meningkatkan kemampuan manajemen, teknis dan finansial negara-negara berkembang yang menjadi anggota.
d. Regional Technical Assistance (RETA)
RETA merupakan kegiatan bantuan teknis yang mencakup lebih dari satu negara yang mempunyai kepentingan atau permasalahan atas hal yang sama. Bantuan teknis RETA diklasifikasikan dalam lima kategori: • Studi/kajian • Simposium /workshop • Training • Riset • Konferensi • Kegiatan lainnya.
62
A.2.6.
Penilaian Proyek (Appraisal)
Seluruh aspek dari proyek yang diusulkan serta sektor dan sub sektor yang terkait turut dikaji dan dianalisa. Pada tahap ini, selain mengkaji persyaratan (terms and conditions), Bank (ADB) dan Pemerintah juga mengkaji aspek teknik, keuangan, ekonomi, lingkungan, pemasaran, dan manajemen, serta potensi dampak sosial. A.2.7.
Negosiasi & Persetujuan Pinjaman (Loan Negotiation & Board Approval)
Setelah pihak ADB mengetahui bahwa proyek tersebut sesuai dengan persyaratan untuk dibiayai, maka akan dilakukan negosiasi pinjaman secara formal. Setelah tercapai kesepakaan dalam negosiasi, proposal pinjaman akan diajukan ke Dewan Direktur ADB untuk mendapatkan persetujuan. Saat persetujuan tercapai, dilakukan penandatangan Nakah Perjanjian oleh Presiden ADB dan wakil resmi dari pihak peminjam (pemerintah). A.2.8.
Implementasi Proyek (Implementation)
Proyek dilaksanakan oleh executing agency sesuai dengan jadwal dan prosedur yang telah disetujui. Proses perekrutan konsultan, disain teknik, penyiapan dokumen lelang dan proses pengadaan/konstruksi dilaksanakan pada tahap ini. Pencairan dana dilakukan untuk pembiayaan kegiatan yang telah disetujui sesuai dengan Naskah Perjanjian (loan agreement). Umumnya pinjaman akan berlaku efektif sesudah 90 hari setelah penandatanganan Naskah Perjanjian dilakukan.
Namun untuk
persiapan proyek (pemilihan konsultan, penyiapan detail desain,
63
penyusunan dokumen tender, pelelangan, persetujuan kontrak dan pengadaan peralatan) biasanya memakan waktu yang lebih lama. Dalam kasus khusus ADB mungkin menyetujui permintaan pihak peminjam untuk melakukan kegiatan pengadaan lebih awal selama tahap appraisal untuk mempercepat pelaksanaan proyek. Jika pembiayaan retro-aktif belum disetujui, ADB tidak akan membiayai pengeluaran untuk pengadaan hingga tanggal efektif pinjaman meskipun sebelumnya telah disetujui untuk melakukan percepatan pengadaan lebih awal. A.2.9.
Evaluasi Pasca Pelaksanaan Proyek (Evaluation)
Misi pasca-evaluasi dilaksanakan pada interval tertentu setelah penyiapan Project Completion Report (PCR). Misi akan memeriksa persiapan, desain, appraisal dan aspek-aspek implementasi dari proyek seperti cost dan benefit dan manfaat yang diperoleh sesuai dengan tujuan yang diharapkan. Misi tersebut juga akan mempelajari permasalahan-permasalahan yang terjadi selama pelaksanaan proyek. Hasil temuan dari misi akan disusun bersama-sama dengan PCR untuk membentuk Project Performance Audit Report (PPAR). A.2.10. Penyelesaian Proyek (Completion) Setelah proyek selesai dilaksanakan, Bank menyiapkan Project Completion
Report.
Bank
melakukan
evaluasi
formulasi
pelaksanaan proyek. Kemudian Bank juga menyiapkan
dan
Project
Performance Audit Report yang berisikan penilaian (assessment) terhadap project formulation and implementation termasuk faktor manfaat ekonomi, finansial, dan sosial serta dampak lingkungan. 64
A.3.
Japan Bank for International Cooperation (JBIC)4
A.3.1.
Siklus Kegiatan Menurut JBIC
a. Identifikasi (Identification) b. Persiapan (Preparation) c. Penilaian dan Evaluasi (Appraisal and Ex-Ante Evaluation) d. Notifikasi,
Pertukaran
Naskah
dan
Perjanjian
(Notifocation,
Exchange of Notes and Loan Agreement) e. Pengadaan dan Penarikan Dana ( Procurement and Disbursement) f. Pengawasan Pelaksanaan (Supervision of Implementation) g. Evaluasi Pasca Pelaksanaan (Ex-Post Evaluation) h. Pengawasan Pasca Penyelesaian (Monitoring after Completion) i. Umpan Balik untuk Penyiapan dan Penilaian Kegiatan (Feedback to Project Preparation and Appraisal) A.3.2.
Umum
Prosedur pinjaman luar negeri dari negara Jepang umumnya melalui sebuah prosedur yang telah baku. Prosedur tersebut terdiri dari identifikasi kegiatan (project identification), penyiapan (preparation), penilaian (appraisal), evaluasi (ex-ante evaluation), notifikasi (prior notification), pertukaran catatan (exchange of notes), negosiasi (loan negotiation), naskah perjanjian (loan agreement), pelaksanaan dan pengawasan kegiatan (project implementation and supervision) serta pengawasan dan evaluasi pasca pelaksanaan (ex-post evaluation and monitoring after project completion). Pelajaran (lesson learned) yang dapat 4
Sumber: Project Cycle, www.jbic.go.jp, 2006 65
diambil dari hasil evaluasi pasca kegiatan tersebut dijadikan bahan masukan dalam penyiapan, penilaian, dan pelaksanaan kegiatan berikutnya dimasa datang. Keseluruhan rangkaian prosedur ini membentuk suatu lingkaran yang disebut dengan siklus kegiatan (project cycle). Penjelasan tiap langkah yang terdapat dalam prosedur baku tersebut akan dijelaskan pada bagian berikut.
A.3.3.
Identifikasi Kegiatan (Identification)
Identifikasi ini merupakan tahap awal dari rangkaian prosedur siklus kegiatan. Awalnya, kebutuhan atas kegiatan yang direncanakan tersebut diidentifikasi. Kemudian
konsep awal kegiatan tersebut
dianalisa dan kegiatan yang lolos kemudian memasuki tahap kajian formulasi kegiatan. Beberapa usulan kegiatan berasal dari analisis dan studi rencana pembangunan untuk sektor dan daerah tertentu atau berasal dari rencana umum (master plan) yang berisi beberapa kegiatan yang potensial didanai oleh JBIC. Walaupun demikian, usulan kegiatan tersebut harus sesuai dengan tujuan pembangunan, strategi, dan kebutuhan negara peminjam. JBIC sering melaksanakan studi pengembangan makro ekonomi dari negara berkembang, menganalisa agenda sektor pembangunan, dan signifikansinya
terhadap
pembangunan
nasional
dan
rencana
strategis JBIC sendiri. JBIC dapat mengirimkan misi pencari fakta (fact-finding mission) untuk melaksanakan kajian awal dan studi terhadap usulan kegiatan untuk penyiapan kelayakan pendanaannya.
66
A.3.4.
Penyiapan (Preparation)
Pada tahap ini dilaksanakan kajian lebih lanjut atas usulan kegiatan yang telah diidentifikasi pada tahap sebelumnya. Maksud dari kajian tersebut adalah untuk menyiapkan usulan kegiatan yang akan dinilai oleh JBIC. Kajian tersebut berupa kajian kelayakan yang dilaksanakan oleh negara peminjam atau badan bantuan bilateral/multilateral, badan swasta/institusi pemerintah. Badan bantuan (aid agencies) kadang-kadang menyediakan bantuan kerjasama untuk pelaksanaan studi kelayakan tersebut. Studi kelayakan melibatkan kajian yang lebih dalam terhadap aspek ekonomi, sosial, keuangan, dan teknis serta
dampak
terhadap
lingkungan
(termasuk
alternatif
penanganannya). Japan International Cooperation Agency (JICA) dapat melaksanakan studi kelayakan dan menyiapkan master plan yang menjadi dasar pembentukan suatu kegiatan. Hal ini sebagai bagian dari kegiatan bantuan hibah JICA yang terfokus pada kerjasama teknis (technical cooperation). Kemudian, JBIC melaksanakan studi yang dikenal dengan Special Assistance for Project Formation (SAPROF), sebagai bagian dari Special Assistance Facility (SAF) untuk membantu negara peminjam dalam formulasi kegiatan. Hasil studi kelayakan dan rencana pelaksanaan kegiatan disampaikan melalui Kedutaan besar Jepang untuk Pemerintah Jepang dalam rangka pengajuan pinjaman (ODA loan). Bersamaan dengan itu, hasil penilaian terhadap lingkungan (environmental screening) disampaikan ke JBIC. 67
Catatan:
SAPROF: Special Assistance for Project Formation SAPI: Special Assistance for Project Implementation SAPS: Special Assistance for Project Sustainability
Gambar 5 Project Cycle dan Prosedur ODA Loan 68
A.3.5.
Penilaian dan Evaluasi (Appraisal and Ex-Ante Evaluation)
JBIC melakukan penilaian atas usulan kegiatan untuk ODA loan yang telah dipersiapkan sebelumnya. Penilaian tersebut terdiri dari beberapa tahap, yaitu: • JBIC mengkaji studi kelayakan dari kegiatan dan informasi terkait yang diperoleh dari studi-studi terkait di sektor tersebut dan hasil fact-finding mission. • JBIC merekomendasikan kegiatan yang sesuai (setelah penilaian) kepada Pemerintah Jepang (khususnya kepada Kementerian Luar Negeri, Kementerian Keuangan dan Kementerian Ekonomi, Perdagangan dan Industri) • Pemerintah Jepang secara formal menyetujui penilaian yang telah dilakukan untuk usulan kegiatan dan menginformasikan negara peminjam melalui hubungan diplomatik atau mengirim misi tim pemerintah. • JBIC mengumumkan klasifikasi kategori lingkungan dari kegiatan yang
akan
dibiayai
berdasarkan
Petunjuk
Lingkungan
(environmental guidelines) di website JBIC • Pemerintah Jepang kemudian mengirimkan sebuah misi ke negara peminjam dan menyelenggarakan diskusi yang komprehensif mengenai perspektif pembangunan nasional, termasuk kondisi makro ekonomi dan keterkaitan kegiatan dengan rencana dan kebijakan pembangunan negara tersebut. • JBIC mengirim misi (appraisal mission) untuk menilai kelayakan kegiatan berdasarkan aspek ekonomi, sosial, keuangan, teknis, dan lingkungan. Termasuk juga operasi dan pemeliharaan, dan sistem pengawasan terhadap instansi penanggung jawab kegiatan (executing agency). 69
• Berdasarkan hasil penilaian JBIC, Pemerintah Jepang memutuskan proyek yang diusulkan untuk didanai dengan ODA loan dan menyebutkan jumlah pinjaman dan syaratnya. A.3.6.
Notifikasi, Pertukaran Catatan, dan Naskah Perjanjian (Prior Notification, Exchange of Notes, and Loan Agreement)
Pemerintah Jepang memberitahukan keputusannya mengenai ODA loan kepada negara peminjam melalui sebuah pertemuan grup konsultatif, konferensi internasional atau melalui kedutaan Jepang di negara tersebut. Hal ini disebut dengan Prior Notification. Kemudian kedua pemerintah tersebut memasuki tahap negosiasi untuk sebuah perjanjian formal. Ketika kesepakatan dicapai, kedua pemerintah tersebut melakukan pertukaran catatan (exchange of notes, E/N) untuk memastikan hal-hal yang telah disetujui. Hal yang dijelaskan dalam E/N tersebut adalah nama kegiatan, jumlah dan syarat pinjaman, serta hal-hal bilateral lainnya seperti masalah pajak, dll.
JBIC kemudian memulai negosiasi penyusunan naskah perjanjian pinjaman dengan Peminjam. Naskah Perjanjian Pinjaman berisi aspek legal mengenai hak dan kewajiban yang berhubungan dengan pinjaman, rincian mengenai jumlah pinjaman, syarat dan kondisi, maksud, ruang lingkup dan isi kegiatan, instansi penanggung jawab, syarat pelelangan, prosedur penarikan dana, dan syarat dan kondisi umum untuk ODA Loans (General Terms and Conditions, GTC).
70
A.3.7. Setelah
Pengadaan dan Penarikan Dana (Procurement and Disbursement) naskah
penjanjian
pinjaman
ditandatangani,
kegiatan
memasuki tahap pelaksanaan. Pertama, konsultan dipekerjakan untuk jasa perancangan teknis, pengawasan pelaksanaan dan peningkatan kemampuan instansi penanggung jawab, dan instansi lain yang terkait dengan kegiatan. Jasa konsultan memiliki peran penting untuk menjamin persiapan dan pelaksanaan kegiatan yang efisien dan efektif. Konsultan dipilih dan dipekerjakan berdasarkan metoda ‘short list’ sesuai dengan Guidelines for the Employment of Consultants under JBIC ODA Loans.
Berdasarkan metoda short liste, sebuah perusahaan konsultan dipilih setelah melakukan penilaian terhadap 3 sampai 5 proposal dari perusahaan
yang
mempunyai
pengalaman
dan
kompetensi
internasional. Dalam beberapa hal, detil rancangan kegiatan dapat dilakukan dengan bantuan dari JICA. Pengadaan barang dan jasa untuk pelaksanaan kegiatan harus mengikuti prinsip international competitive bidding (ICB) yang merinci kebijakan dan prosedur mulai dari pra kualifikasi (P/Q), dokumen pelelangan, evaluasi tender dan kontrak berdasarkan
prinsip ekonomi, efisiensi, transparansi, dan
tidak
JBIC
diskriminasi.
mengkaji
prosedur
pengadaan
ini
berdasarkan informasi yang terdapat dalam naskah perjanjian untuk memastikan kegiatan tersebut akan dilaksanakan oleh pelaksana yang berkualitas dan kompeten.
71
Penarikan dana (disbursement) untuk pinjaman dibuat berdasarkan kemajuan dalam pelaksanaan dan sesuai permintaan penarikan dana dari Pemerintah Negara Peminjam.
A.3.8.
Pengawasan Pelaksanaan (Supervision of Implementation)
Selama pelaksanaan kegiatan, JBIC mengawasi kemajuannya bersama Pemerintah Negara Peminjam, jika diperlukan, untuk memastikan kelancaran dan efisiensi pelaksanaan kegiatan. Pengawasan JBIC meliputi pelaksanaan kegiatan (termasuk konstruksi fisik, teknis, dan pengembangan institusi yang berhubungan dengan badan pengatur lingkungan dan grup penerima manfaat) serta proses pinjaman secara keseluruhan (termasuk naskah perjanjian pinjaman, pengadaan, penarikan dana, bunga pinjaman, dan pembayaran kembali pokok pinjaman). Pada beberapa kegiatan, JICA membantu memberikan masukan dan arahan dengan mengirim ahli ke lokasi kegiatan atau memberikan pelatihan untuk meningkatkan kemampuan institusi dan mengembangkan sumber daya manusia untuk pelaksanaan kegiatan.
JBIC mengkaji kemajuan pelaksanaan kegiatan dengan mengirim misi pengawasan (supervision mission) dan berdiskusi dengan instansi penanggung jawab serta pihak terkait yang berkedudukan lebih tinggi untuk memecahkan permasalahan yang terjadi atau untuk mengambil langkah-langkah perbaikan untuk mengatasi masalah tersebut secara baik dan efektif. Laporan berkala dalam pelaksanaan kegiatan dipersyaratkan dalam naskah perjanjian pinjaman dan harus disiapkan oleh instansi penanggung jawab kegiatan, dalam rangka 72
mengatasi permasalahan yang muncul pada tahap awal pelaksanaan kegiatan.
JBIC bisa melakukan studi Special Assistance for Project Implementation (SAPI) untuk membantu Negara Peminjam dalam melaksanakan dan mengawasi kegiatan secara efektif dan efisien. Hal ini merupakan salah satu fasilitas dari Special Assistance Facility (SAF) yang disediakan oleh JBIC. Hasil studi SAPI dapat digunakan untuk menyelesaikan
hambatan
dan
masalah
yang
mempengaruhi
pelaksanaan kegiatan.
A.3.9.
Evaluasi Pasca Pelaksanaan (Ex-Post Evaluation)
Dalam penyelesaian kegiatan, JBIC melakukan Ex-Post Evaluation dengan mengkaji keseluruhan proses dari penilaian, pelaksanaan, dan operasi dan pemeliharaan. Berdasarkan kajian tersebut, ex-post evaluation menilai kinerja kegiatan terhadap rencana awal kegiatan, termasuk ruang lingkup dan hasil serta manfaat dari kegiatan, dan memperhatikan masalah-masalah untuk peningkatan kinerja. Hal ini dilakukan
berdasarkan
laporan
penyelesaian
kegiatan
(Project
Completion Report, PCR) yang disampaikan oleh Negara Peminjam sesuai ketentuan dalam naskah perjanjian pinjaman.
73
A.3.10. Pengawasan Pasca Penyelesaian (Monitoring after Completion) JBIC menarik pelajaran dari ex-post evaluation untuk mengoperasikan kegiatan yang telah selesai dilaksanakan. JBIC mengawasi operasi dan pemeliharaan kegiatan untuk selang waktu tertentu dalam rangka memastikan kegiatan operasi dan pemeliharaan yang efektif serta untuk menjaga keberlanjutan manfaat kegiatan dalam jangka menengah dan panjang. Jika ex-post evaluation atau pengawasan lanjutan mengidentifikasi kebutuhan peningkatan dalam operasi dan pemeliharaan, JBIC akan memberikan masukan yang diperlukan. Ahli JICA bisa juga memberikan arahan dan masukan. Bila diperlukan JBIC dapat melaksanakan studi yang dilaksanakan oleh Special Assistance for Project Sustainability (SAPS), yang merupakan salah satu jenis Special Assistance Facility (SAF), . Studi SAPS ini melakukan penilaian intensif terhadap masalah atau hambatan dalam operasi dan pemeliharaan kegiatan yang efektif serta menyusun rekomendasi atas hal-hal yang diperlukan untuk peningkatan.
Dalam kasus dimana terjadi perubahan kondisi dimana diperlukan pembiayaan tambahan, contohnya untuk rehabilitasi fasilitas kegiatan dalam operasi dan pemeliharaan setelah penyelesaian kegiatan (completion) atau terdapat kebutuhan mendesak, manfaat dan skala bantuan tersebut akan diperlukan dalam mengatasi masalah yang ada, dimana ODA loan sulit untuk mengatasinya, bantuan hibah dapat diperpanjang untuk penambahan pendanaan oleh Pemerintah Jepang (grant assistance for rehabilitation). 74
A.3.11. Umpan Balik untuk Penyiapan dan Penilaian Kegiatan (Feedback to Project Preparation and Appraisal) Temuan-temuan dalam pengawasan dan pengendalian pelaksanaan kegiatan, ex-post evaluation, dan pengawasan setelah penyelesaian kegiatan merupakan umpan balik (feedback) bagi kegiatan lain yang serupa pada tahap awal siklus kegiatan sebagai pelajaran (lesson learned) dari kegiatan yang telah selesai. Jika masalah timbul pada saat pelaksanaan atau operasi dan pemeliharaan kegiatan, bantuan teknis akan diperlukan, Negara Peminjam diminta untuk melaporkan dan berkonsultasi dengan JBIC dalam masalah ini.
Rekomendasi
perbaikan berdasarkan masalah yang diidentifikasi dalam studi-studi SAPI dan SAPS akan memfasilitasi proses umpan balik ini.
75
