HET FUNDAMENT VAN ONZE WELVAART: het belang van natuurlijke hulpbronnen
A.R.Caram Institute for Graduate Studies and Research Hakrinbank Leerstoel Geld-, Krediet en Bankwezen Paramaribo
12 juni 2013
1
INLEIDING • Er wordt in de vakliteratuur verschillend gedacht over het sociaaleconomische belang van het bezit van natuurlijke hulpbronnen. Het gaat dan om zowel vervangbare als niet-vervangbare hulpbronnen. • Bepaalde critici beschouwen bedoeld bezit als een belemmering, omdat het aanleiding kan geven tot ongewenste reacties. Suriname disease. • Op basis van een dimensionale benadering wordt gewezen op de relatief snelle groei van landen zonder natuurlijke hulpbronnen. • Toepassing van multidimensionale analyse leidt echter tot de conclusie dat de achterliggende oorzaken van de minder gunstige ontwikkeling elders moeten worden gezocht. • De bedoelde oorzaken spruiten veeleer voort uit het falend beleid bij het vaststellen van de condities voor het exploiteren van de natuurlijke hulpbronnen en de wijze van benutting van de hiermee gegenereerde opbrengsten. 2
CONDITIONEEL WAARDEVOLLE ACTIVA • • •
•
•
Natuurlijke hulpbronnen zijn waardevolle activa indien zij volgens de beginselen van duurzaam beheer worden benut. Een wijs beleid is noodzakelijk. Zij zijn de kurk waarop de economie van Suriname drijft. Volgens de Wereldbank staat Suriname op de zeventiende plaats op een landenlijst van natuurlijke hulpbronnen per hoofd van de bevolking. Wereldwijd nemen de voorraden natuurlijke hulpbronnen af, terwijl de vraag stijgt door de groeiende bevolking. Bijgevolg wordt verwacht dat de prijzen structureel zullen stijgen. De prijs van aluminium zal echter vrij stabiel blijven, mede vanwege de flauwe mondiale conjunctuur en de opkomst van kunststoffen. In potentie en bij wijs beleid heeft Suriname voldoende comparatieve voordelen bij de exploitatie van zijn natuurlijke hulpbronnen of moet in staat worden geacht deze te creëren, indien wij erin slagen voldoende goedkope energie te produceren. Er zijn echter risico’s, die deels het gevolg zijn van de eenzijdige afhankelijkheid ten opzichte van buitenlandse ondernemingen en van de conjunctureel grillige markten.
3
BELEIDSDOELSTELLINGEN • • • • • •
Teneinde een bevredigend resultaat te kunnen behalen bij de exploitatie van natuurlijke hulpbronnen heeft de Surinaamse wetgever expliciete beleidsdoelstellingen geformuleerd. Zo dient op grond van de Planwet 1973 het economisch beleid zich primair te richten op een doelmatige ordening van het grondgebruik, als drager van de natuurlijke hulpbronnen; onze welvaartbasis. De exploitatie dient op planmatige en duurzame wijze dienstbaar te worden gemaakt aan de welvaart en welzijn van de gehele bevolking. De productie en daarmee het inkomen per hoofd van de bevolking dienen zoveel mogelijk te worden opgevoerd, waarbij een optimale welvaartsverdeling moet worden bevorderd. Regionale spreiding van activiteiten dient te leiden tot het ontstaan van een gunstig evenwicht tussen de beschikbare ruimte en daarop te entameren activiteiten. Er dienen ruimtelijke voorwaarden te worden geschapen voor behoud van een gezond leefmilieu, rekening houdend met de toekomstige bevolkingsomvang.
4
DE GROEIPOLENBENADERING • Op basis van de Planwet heeft een commissie onder leiding van dr.ir. Essed in 1975 ter voorbereiding van onze staatkundige onafhankelijkheid een integrale fysiek-ruimtelijke planning gemaakt voor de ontwikkeling van Suriname. • Deze planning is gebaseerd op de gedachte dat de productie dient te worden geconcentreerd in geografisch gespreide gebieden met een maximum aan mogelijkheden in verschillende sectoren; de groeipolen. • Een groeipool kenmerkt zich door de aanwezigheid van één of enkele stuwende grootschalige ondernemingen, met daarom heen een samenhangende scala aan middelgrote en kleine bedrijven die voorzien in de plaatselijke behoeften van de bevolking aan goederen en diensten. • Op deze wijze kunnen nieuwe innovatieve productie- en bevolkingscentra ontstaan. Mede door investeringen buiten de stuwende ondernemingen en door transacties met andere groeipolen kunnen duurzame leefgemeenschappen ontstaan. 5
DE WEST-SURINAME CONTROVERSE • •
•
• •
Het plan voorzag in het tot ontwikkeling brengen van groeipolen in onder andere het West-Surinamegebied, waar productiemogelijkheden in vrijwel alle sectoren waren geïdentificeerd. Een belangrijk deel van de Nederlandse ontwikkelingsgelden was gereserveerd voor dit plan. Voorts bleek de Wereldbank bereid een waterkrachtproject voor energieopwekking te financieren. De in 1980 aangetreden beleidsvoerders zagen echter geen heil in de grootschalige projecten. Zij gaven er de voorkeur aan de beschikbare Nederlandse ontwikkelingsgelden te benutten voor kleinschalige agrarische bedrijven. Het resultaat is bekend: het West-Surinameproject is niet gerealiseerd. Kleinschalige agrarische bedrijven zijn nauwelijks van de grond gekomen als gevolg van een samenstel van structurele knelpunten. Achteraf beseffen wij hoe anders onze economie eruit zou zien indien wij deze groeipool daadwerkelijk hadden ontwikkeld en wij thans zouden kunnen beschikken over voldoende goedkope hydro-energie. 6
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS • • • • • •
Mede door het tekort aan complementaire binnenlandse productiefactoren, dient het in productie nemen van onze natuurlijke hulpbronnen te geschieden in het kader van public-private partnerships met buitenlandse ondernemingen. Hierbij dienen enerzijds de doelstellingen van de Planwet te worden gerealiseerd. Anderzijds moet het voor ondernemingen aantrekkelijk zijn zich hier duurzaam te vestigen. Dit houdt in dat het nationaal-economisch rendement van een project in een evenwichtige relatie dient te staan tot het commerciële rendement. Elke stakeholder heeft in het partnerschap primair een specifieke eigen verantwoordelijkheid, maar tot op zekere hoogte ook een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid. Bedrijven zijn primair verantwoordelijk voor het waarborgen van een aanvaardbare winst, daarbij rekening houdend met de eisen die een maatschappelijk verantwoord ondernemen stelt. De overheid is primair verantwoordelijk voor het scheppen van een omgevingsklimaat waarin ondernemingen kunnen gedijen, daarbij rekening houdend met het winststreven van de onderneming.
7
CONDITIES VOOR OVERHEIDSSTEUN • • • • •
•
Om hun comparatief voordeel op de wereldmarkt te behouden kunnen private ondernemingen gedwongen worden in het kader van het partnerschap een beroep te doen op speciale overheidsfaciliteiten en steun. Aanvragen daartoe dienen te worden beoordeeld aan de hand van de uitkomst van een onderzoek naar de lange termijneffecten op de maatschappelijke opbrengsten en kosten, tot uitdrukking komend in een gekwantificeerd nationaal-economisch rendement Er dient concreet inzicht te worden verkregen in de effecten op de staatsfinanciën, de werkgelegenheid en andere relevante variabelen. Ook dienen beleidvoerders na te gaan of de te verlenen steun niet beter voor alternatieve doelen dient te worden benut. Een basisvoorwaarde voor steunverlening is dat de onderneming vanuit een economisch optiek structureel levensvatbaar moet zijn, rekening houdend met een verantwoord pakket van stimuleringsmaatregelen die de overheid aan de onderneming biedt. Indien de onderneming niettemin in zwaar weer komt te verkeren, zal zij allereerst haar eigen reserves dienen te mobiliseren. Ik pleit voor het opzetten van company wealth funds door ondernemingen. Als een onderneming echter geen duurzaam comparatief voordeel heeft, dient zij te worden geherstructureerd en in het uiterste geval worden gesloten. De voorgaande condities houden in dat het voor de overheid alleen verstandig is te interveniëren bij verlieslatende ondernemingen indien die interventie een positief nationaaleconomisch rendement afwerpt.
8
UITDAGINGEN VOOR SURALCO •
•
•
• •
De volgende beschouwingen zijn gebaseerd op eigen inschattingen van de situatie bij Suralco. Ik beschik nog niet over voldoende harde gegevens over de bedrijfseconomische positie van de onderneming om mijn mening afdoend kwantitatief te onderbouwen. Ik baseer mij allereerst op de berichtgeving dat de Surinaamse aluinaardesector onder de huidige duurzaam onrendabel is. De betreffende onderneming kampt met een energieprobleem, omdat zij haar relatief goedkope hydro-energie tegen een aan de vrije markt gerelateerde prijs verkoopt aan de Staat Suriname en bijgevolg zelf dure stookolie moet gebruiken . Bovendien kampt de onderneming met een tijdelijk ontoereikend lokaal aanbod van bauxiet. Verder is de wereldmarktprijs van aluminium laag, mede waardoor de vooruitzichten voor dit metaal niet gunstig zijn. Door dit samenstel van factoren moet de kostprijs van aluinaarde met minimaal 20% worden teruggebracht om rendabel te kunnen produceren. De ondernemer maakt nu van haar problemen een gemeenschapsprobleem door te eisen dat de overheid goedkope energie levert om de bauxietvoorkomens in het Nassaugebied rendabel te kunnen exploiteren. 9
BELEIDSAFWEGINGEN • In het voorgaande heb ik in algemene zin aangegeven aan welke condities de overheid aanvragen voor steunverlening ten laste van de collectieve middelen moet beoordelen. Deze condities moeten uiteraard ook gelden voor Suralco. • Allereerst dient een kwantitatieve schatting te worden gemaakt van het te verwachten nationaal rendement van de eventueel te bieden overheidssteun, alsook van de financiële en maatschappelijke risico’s die zij daarbij loopt. • Van belang is evenzeer of het vanuit een nationaal optiek bezien de voorkeur verdient de met de gevraagde interventie gemoeide gelden in andere productieve richtingen aan te wenden. Dit is te meer van belang gelet op het bescheiden toekomstperspectief van de aluinaarde-industrie. • De gedachte om een commissie te vormen ter bestudering van deze problematiek dient dan ook positief te worden beoordeeld. Zij zal zich wel primair moeten richten op nadere analyse van de problematiek en het doen van voorstellen voor maatschappelijk verantwoorde oplossingen.
10
AFNEMEND BELANG BAUXIETSECTOR • Bij beoordeling van de zin van de interventie in de bauxietindustrie moet worden bedacht dat het belang van deze industrie voor de economie van Suriname in de loop der tijd fors is afgenomen. • Dit afnemend belang is enerzijds het gevolg van de snelle opkomst van de olie- en goudindustrie, maar vooral na 2008 ook van een geleidelijke afbrokkeling van de aluinaardeproductie. • Indicatief is dat sedert 2000 haar bijdrage in de binnenlandse productie fors is gekrompen van bijna 9% tot minder dan 1% en in de export van 70% tot 18%. Zij draagt voorts voor1,5% bij tot de staatsinkomsten. • Het grootste knelpunt ligt bij de werkgelegenheid. Thans biedt Suralco direct emplooi aan bijna 2.000 personen. Een deel geschoolde en ervaren krachten zullen elders emplooi vinden, maar voor de anderen zullen oplossingen moeten worden gevonden. Hierbij heeft de werkgever een primaire verantwoordelijkheid. 11
GLOBALE KWANTIFICERING • Bij het beoordelen van de effecten van een eventuele terugdringing van de aluinaardeproductie met twee derde deel in de jaren 2015 en 2016, mag vooralsnog ervan worden uitgegaan dat deze effecten in belangrijke mate zullen worden gecompenseerd door de huidige en de voorgenomen investeringen in de olie- en goudindustrie. • Dit betekent dat wij in de genoemde jaren geen boven normale groei zullen hebben zoals oorspronkelijk was voorzien. De groei zal dan beperkt blijven tot een meer gebruikelijk niveau van 3 tot 4% per jaar. Onder de aangeduide omstandigheden is een dergelijk groeipercentage acceptabel. • Het voorgaande houdt in dat ik vooralsnog van oordeel ben dat een eventuele tijdelijke inkrimping c.q. beëindiging van de aluinaardeproductie een ernstige tegenslag, maar geen fatale calamiteit zal zijn voor onze economie.
12
CONCLUSIES • • • • • •
De aluinaarde-industrie kampt al geruime tijd met een samenstel van zwaarwichtige vraagstukken, die nu een acuut karakter hebben gekregen. Allereerst doet de zwakke wereldmarkt zich gevoelen, wat voor ons een niet beïnvloedbaar gegeven is. Er is geen uitzicht op verbetering. Voor het vraagstuk van de hoge energiekosten zal pas op termijn een duurzame oplossing kunnen worden gevonden. Het voorzien in het huidige tekort aan grondstoffen zal productie belemmerend en wellicht kostenverhogend werken. De onderneming heeft aangegeven dat zij als uitvloeisel van aangeduide vraagstukken niet in staat zal zijn deze op eigen kracht op te lossen en doet een beroep op staatssteun. Het effect van een eventuele inkrimping of tijdelijke beëindiging van de aluinaardeproductie zal goeddeels worden opgevangen indien de investeringen in de goud- en aardolie-industrie volgens de huidige voornemens zullen worden gerealiseerd.
13
AANBEVELINGEN • In het kader van de public-private partnership zal moeten worden gezocht naar een maatschappelijk verantwoorde oplossing. • De besluitvorming over de overheidsinterventie dient vooral te geschieden op basis van de uitkomst van het onderzoek naar het nationaal economisch rendement van de interventie. • Mocht er geen werkbare oplossing worden gevonden dan is inkrimping en tijdelijke stopzetting van de productie welhaast onvermijdelijk. Laat de bauxiet dan maar rustig in de grond blijven. • Het doorvoeren van een maatschappelijk onrendabele oplossing lijkt niet zinvol, te meer omdat de effecten van de verdere afkalving van de bauxietsector zonder drastische gevolgen zullen kunnen worden opvangen. • Nader kwantitatief onderzoek is nodig om deze opvatting deugdelijk te onderbouwen.
14
