Aplikace tzv. Dublinského nařízení v České republice v roce 2009 Úvod Ke dni vstupu České republiky do Evropské unie (k 1. 5. 2004) vzniklo v rámci odboru azylové a migrační politiky ministerstva vnitra oddělení Dublinského střediska. Hlavním úkolem tohoto oddělení je zajistit efektivní aplikaci Nařízení Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. 2. 2003 (tzv. Dublinské nařízení). Toto nařízení stanoví kritéria, podle kterých je určován členský stát odpovědný za posouzení žádosti o mezinárodní ochranu. Česká republika není ve všech případech žádostí o udělení mezinárodní ochrany podaných na svém území odpovědná k jejich posouzení. Je možné, že k posouzení žádosti podané v České republice je odpovědný jiný členský stát EU. Mezi kritéria, podle nichž je odpovědný členský stát určován, patří například rodinné vazby žadatele, vydané vízum či povolení k pobytu a také první podaná žádost o mezinárodní ochranu na území členských států. Reálně tak Česká republika není odpovědná k posouzení určitého pensa žádostí o mezinárodní ochranu podaných na jejím území. Naopak je ale Česká republika odpovědná za posouzení některých žádostí o mezinárodní ochranu podaných v jiném členském státě, například z důvodu víza či povolení k pobytu vydaného žadateli Českou republikou. Podle Dublinského nařízení lze navíc postupovat i u cizinců, kteří jsou v České republice zadrženi v souvislosti s neoprávněným pobytem. Takového cizince lze předat zpět do členského státu, kde předtím požádal o mezinárodní ochranu, za předpokladu, že tento členský stát je za posouzení jeho žádosti stále ještě odpovědný. Dublinské nařízení pro postup při určení odpovědného členského státu stanoví určitá procesní pravidla. Především je třeba, aby byl potencionálně odpovědný členský stát o převzetí odpovědnosti či přijetí žadatele zpět nejprve požádán. Teprve v případě souhlasu dožádaného členského státu s převzetím či přijetím žadatele zpět lze přistoupit k samotnému předání (tzv. transferu) žadatele či cizince do tohoto členského státu. Osoby, v jejichž případě odd. Dublinského střediska obdrží nebo naopak odešle žádost o převzetí či přijetí zpět podle Dublinského nařízení, jsou obecně označovány jako tzv. dublinské případy. Graf 1 – Vývoj počtu tzv. dublinských případů v letech 2004 – 2009 Dublinské případy za období květen 2004 - prosinec 2009 1200
2005; 1168
1000
2006; 1149
2007; 1074
800 600
2008; 863
2004; 736
400 200 0
1
2009; 942
Přijaté a odeslané žádosti Během roku 2009 přijalo oddělení Dublinského střediska z jiného členského státu celkem 655 žádostí o převzetí či přijetí žadatele o mezinárodní ochranu zpět na území ČR. Nejčastěji tyto žádosti přicházely z Rakouska (208 žádostí), z Německa (119 žádostí) a ze Švédska (88 žádostí). Ve 449 případech bylo skutečně nutné konstatovat odpovědnost České republiky za posouzení žádosti a souhlasit s přijetím žadatele na území ČR. Pouze ve 213 případech však byli do ČR tito žadatelé skutečně předáni (byl proveden tzv. transfer), tj. ve cca 47%. Nejčastěji transfer na území ČR realizovalo Německo (62 předání), Rakousko (47 předání) a Švédsko (26 předání). Graf 2 – Vývoj počtu přijatých a odeslaných žádostí v letech 2004 – 2009 Přijaté a odeslané žádosti v letech 2004 - 2009 902
1000 800 600
758 659
653 488
386
346 325
400
655
329
280
296
200 0 od 1.5.2004
2005
2006
2007
Přijaté žádosti
2008
2009
Odeslané žádosti
Za stejné období oddělení Dublinského střediska zaslalo jinému členskému státu 296 žádostí o převzetí či přijetí žadatele nebo cizince zpět. Nejčastěji byly žádosti odesílány do Polska (170 žádostí), Rakouska (36 žádostí) a do Německa (14 žádostí). Z tohoto počtu ve 249 případech dožádaný členský stát souhlasil s přijetím osoby na své území. Za uvedené období bylo z území České republiky do jiného členského státu předáno (proveden transfer) celkem 238 osob, tj. cca 97%. Nejčastěji byli cizinci předáváni do Polska (156 osob), poté se značným odstupem do Rakouska (33 osob) a na území Maďarska (11 osob). Graf 3 – Vývoj počtu realizovaných transferů z a na území ČR v letech 2004 – 2009 Realizované transfery z a na území České republiky v letech 2004 - 2009 390 400 350
270
300
250
214
238 213
250
159
200
142
123
123
146
150 100
36
50 0 od 1.5.2004
2005
2006
2007
transfery do ČR
2
2008
transfery z ČR
2009
V roce 2009 oddělení Dublinského střediska eviduje celkem 942 tzv. dublinských případů. Nejčastěji zastoupenou státní příslušností se v tomto období stalo Mongolsko se 142 osobami, následují občané Ruské federace a 128 osob a občané Gruzie a 121 osob. Pět nejvíce zastoupených státních příslušností roku 2009 doplňují občané Vietnamu (84 osob) a občané Turecka (73 osob). Nejčastějším důvodem pro postup podle Dublinského nařízení u občanů Mongolska bylo vydané dlouhodobé vízum či povolení k pobytu za účelem zaměstnání, jednalo se v drtivé většině o přijaté žádosti o převzetí z jiného členského státu. Naopak u občanů Gruzie a Ruské federace byla důvodem postupu podle Dublinského nařízení jejich podaná žádost o mezinárodní ochranu v Polsku. Tyto osoby byly v návaznosti na jejich zadržení na území ČR vraceny v rámci postupu podle Dublinského řízení zpět na území Polska.
Graf 4 a Tabulka 1 – Nejčastěji zastoupené státní příslušnosti roku 2009
Pozice Nejčastěji zastoupené státní příslušnosti roku 2009 T urecko 13% Vietnam 15%
Gruzie 22%
Mongolsko 27%
Ruská federace 23%
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.
Státní příslušnost Mongolsko Ruská federace Gruzie Vietnam Turecko Ukrajina Arménie Kazachstán Bělorusko Nigérie Sýrie
Počet 142 128 121 84 73 34 24 24 23 21 20
Výše uvedené státní příslušnosti podrobně dělí následující přehled, a to podle akceptací zaslaných a obdržených v roce 2009. Přehled rozděluje akceptace České republiky – Přehled 1 a akceptace členských států – Přehled 2. Celkový přehled je tak rozdělen do dvou samostatných oddílů, tak aby bylo možné snadno rozpoznat zdroje (členské státy) odkud/kam státní příslušníci třetích zemí migrují. Přehled je sestaven podle nejčastějších státních příslušností u dublinských případů v roce 2009. Rozdíl mezi jednotlivými počty akceptací a celkovým počtem dublinských případů u konkrétní státní příslušnosti (viz. Tabulka 1) tvoří žádosti neakceptované, tedy ty, u kterých nebyl souhlas vydán. Přehled následuje na další straně.
3
Přehled 1. – Akceptace ostatních členských států v roce 2009
Státní příslušnost
Členský stát
Mongolsko Rakousko celkem Ruská federace Polsko Rakousko
celkem Gruzie
celkem Vietnam
celkem Turecko celkem Ukrajina
celkem Arménie
celkem Kazachstán celkem Bělorusko celkem Nigérie
celkem Sýrie
Počet 4
4 65 1
66 Polsko Rakousko Maďarsko Německo Řecko Slovensko
83 2 1 1 1 3
91 Německo Slovensko Maďarsko
3 1 1
5 Maďarsko Rakousko
1 1
2 Polsko Rakousko Maďarsko Německo Slovensko
2 2 1 1 1
7 Polsko Rakousko Itálie
3 3 1
7 Slovinsko
2
2 Polsko Litva
6 2
8 Rakousko Itálie Francie Norsko
5 3 2 1
11 Kypr Maďarsko
celkem
1 1
2
4
Přehled 2. – Akceptace České republiky v roce 2009
Státní příslušnost Mongolsko
Členský stát Rakousko Nizozemsko Švédsko Švýcarsko Francie Německo Belgie Dánsko
celkem Ruská federace Rakousko Švédsko Norsko Francie Německo Finsko Belgie Španělsko Nizozemsko Polsko
celkem Gruzie
celkem Vietnam
celkem Turecko
Počet 22 19 17 12 11 10 2 1
94 14 9 6 4 3 3 2 1 1 1
44 Francie Německo Rakousko Švédsko
1 2 4 3
10 Německo Francie Nizozemsko Velká Británie Rakousko Švédsko Maďarsko
25 3 3 3 2 2 1
39 Německo Francie Belgie Rakousko Švédsko Švýcarsko Norsko
5
28 15 6 4 3 3 2
Itálie
celkem Ukrajina
celkem Arménie
celkem Kazachstán
celkem Bělorusko
celkem Nigérie
celkem Sýrie
1
62 Norsko Rakousko Švýcarsko Německo Nizozemsko Španělsko Dánsko Portugalsko Belgie Švédsko Francie
5 5 4 4 3 2 2 2 1 1 1
30 Belgie Francie Rakousko Nizozemsko Švédsko
3 3 3 1 1
11 Rakousko Švédsko Belgie Nizozemsko Švýcarsko Německo
10 5 4 4 4 1
28 Nizozemsko Švédsko Belgie Německo Polsko
2 2 1 1 1
7 Německo Norsko Švédsko Švýcarsko
1 1 1 1
4 Švýcarsko Rakousko Německo Belgie Švédsko
celkem
8 4 3 1 1
17
6
Zneužití víza či povolení k pobytu k podání žádosti o mezinárodní ochranu Součástí činnosti odd. Dublinského střediska je rovněž sledování případů žadatelů o mezinárodní ochranu, kteří jsou současně držiteli víza či povolení k pobytu vydaného českými orgány. Dále jsou statisticky sledovány i případy držitelů českých víz či povolení k pobytu, v jejichž případě byla přijata žádost o převzetí či informaci podle Dublinského nařízení z jiného členského státu. Osoby, které o udělení mezinárodní ochrany na území České republiky žádají opakovaně a byly držiteli českého víza či povolení k pobytu, nejsou ve statistice zahrnuty. Za rok 2009 oddělení Dublinského střediska eviduje celkem 581 osob, které zneužily vydané vízum či povolení k pobytu k podání žádosti o mezinárodní ochranu, a to buď na území České republiky nebo na území jiného členského státu EU. Nejčastěji bylo zneužito vízum vydané na Zastupitelském úřadě (ZÚ) Ulánbátar (117 víz), ZÚ Kyjev (59 víz) a ZÚ Hanoj (39 víz). Dále bylo k tomuto účelu zneužito i 91 víz a povolení k pobytu vydaných Službou cizinecké policie. Podrobnější přehled obsahují Tabulky 2 a 3 na další straně. Tabulka 2 a 3 – Nejčastěji zastoupené ZÚ a státní příslušnosti roku 2009 v souvislosti se zneužitými vízy
Pořadí Zastupitelský úřad
Počet
1. 2. 3.
Ulánbátar Kyjev Hanoj
117 59 39
4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.
Moskva Astana Lvov Tbilisi Minsk Ankara Istanbul Kinshasa
38 27 22 21 20 14 13 13
Pořadí
Státní příslušnost
1. 2. 3.
Mongolsko Ukrajina Vietnam
4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.
Ruská federace Bělorusko Turecko Kazachstán Arménie Moldavsko Uzbekistán
Počet 140 122 56 40 24 23 20 17 15 13
V dalším textu následuje Graf 5, který zobrazuje vývoj počtu zneužitých víz v letech 2007 – 2009. Z Grafu 5 výše je možné vyčíst, že od roku 2007 dochází k postupnému snižování počtu víz zneužitých k podání žádosti o mezinárodní ochranu či k nelegálnímu pobytu na území našeho státu či na území některého jiného členského státu. Současně je ale nutné podotknout, že v těchto letech zároveň dochází i k poklesu počtu žadatelů o mezinárodní ochranu v ČR (2007 –1878 žadatelů, 2008 – 1656 žadatelů, 2009 – 1258 žadatelů). V reakci na zneužívání víz k jiným účelům, než pro který byla vydána, byla ve spolupráci odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra, Ministerstva zahraničních věcí ČR a Ředitelství služby cizinecké policie P ČR zavedena některá opatření v oblasti vydávání víz, která zřejmě napomohla i ke snížení počtu víz zneužitých pro podání žádosti o mezinárodní ochranu.
7
Graf 5 – vývoj počtu zneužitých víz v letech 2007 – 2009 Vývoj počtu zneužitých víz v letech 2007 - 2009 2007; 942 2008; 838 2009; 581 0
200
400
600
800
1000
Vývoj aplikace Dublinského nařízení v České republice Aplikace Dublinského nařízení v České republice prošla vývojem. V letech 2004 a 2005 byla Česká republika zemí, která především ostatním členským státům žádosti odesílala a prováděla transfery osob ze svého území. Do značné míry za tímto stavem stála i tehdejší silná migrační vlna občanů Ruské federace čečenské národnosti směřujících z Polska do Rakouska přes území České republiky (viz. níže). Tento počáteční trend, ze kterého Česká republika těžila, se však v druhé polovině roku 2005 začal měnit. Důslednou aplikací Dublinského systému v ČR se sice povedlo sekundární azylovou migraci v předmětném období řešit, žadatelé o mezinárodní ochranu, pro které byla Česká republika tranzitní zemí, však brzy začali volit cestu do svých cílových destinací přes jiné členské země (např. z Polska přímo do Německa nebo z Polska přes Slovensko do Rakouska) nebo o mezinárodní ochranu v ČR nežádali a nelegálně přes její území transitovali, aniž by byli zadrženi a počty Dublinským systém vyřešených žadatelů o mezinárodní ochranu tak poklesl. Tento stav v zásadě beze změny přetrvával až do poloviny roku 2009. Jeho základním rysem byla převaha Českou republikou akceptovaných žádostí nad žádostmi odeslanými. Česká republika byla – a je i v současnosti odpovědná za posouzení většiny žádostí o mezinárodní ochranu podaných na jejím území včetně transitního prostoru mezinárodních letišť. Z celkového množství žádostí podaných na území České republiky je více než polovina žadatelů držitelem víza či povolení k pobytu vydaného příslušnými českými orgány. V případě osob žádajících o udělení mezinárodní ochrany v transitním prostoru mezinárodních letišť je v drtivé většině případů Česká republika odpovědná za posouzení jejich žádostí o mezinárodní ochranu z prostého důvodu. Je totiž prvním členským státem, na jehož území v transitním prostoru mezinárodního letiště cizinec vstoupil a kde poprvé požádal o udělení mezinárodní ochrany. V roce 2006 byl zaznamenám zvýšený příliv žadatelů o mezinárodní ochranu z Indie právě přes mezinárodní letiště, v roce 2007 byl vystřídán vlnou žadatelů z Egypta a posléze z Turecka. Pro občany Indie, Egypta ani Turecka přitom Česká republika nebyla cílovým státem, což se v zápětí projevilo nárůstem přijatých žádostí ze strany ostatních členských států. Česká republika tak musela přijmout tyto žadatele zpět na své území.
8
Řada žadatelů žádá o udělení mezinárodní ochrany v ČR opakovaně. Opakované žádosti jsou sice ve většině případů zamítány, nicméně povinnost vycestovat z území ČR po obdržení takového rozhodnutí není velmi často respektována. Namísto vycestování z území ČR do země původu bývá žádost o udělení mezinárodní ochrany podána opětovně ať již v ČR nebo v jiném členském státě. Je-li podána opakovaná žádost v jiném členském státě, znamená to, že Česká republika je následně požádána, aby takového žadatele převzala zpět na své území postupem podle Dublinského nařízení. Česká republika je také odpovědná za posouzení řady žádostí o mezinárodní ochranu, které byly podány na území jiného členského státu osobami, které jsou či byly držiteli víza nebo povolení k pobytu vydaného orgány České republiky. Někteří cizinci totiž české vízum využívají pouze jako „vstupenku“ do Evropy. Jejich cílem není Česká republika, ale jiný členský stát. Jde – li o víza s platností nad 90 dní nebo o povolení k dlouhodobému pobytu, jedná se spíše o případy cizinců, kteří v ČR ztratili zaměstnání a svůj další pobyt v Evropě se snaží vyřešit podáním žádosti o mezinárodní ochranu. Z výše uvedených důvodů počet přijatých žádostí o převzetí či přijetí žadatele zpět převažoval – a stále převažuje nad počty žádostí odeslaných. Jak již bylo uvedeno, v letech 2004 – 2005 čelila Česká republika poměrně silnému přílivu žadatelů o mezinárodní ochranu směřujících z Polska do Rakouska. Tato silná vlna dokázala načas ustálila poměr přijatých a odeslaných žádostí podle Dublinského nařízení ve prospěch žádostí odeslaných. Nicméně počínaje rokem 2006 počet přijatých žádostí začíná převyšovat počty žádostí odesílaných (viz výše). Tento trend trvá i nadále, avšak s podstatnou změnou. V druhé polovině roku 2009 došlo k rapidnímu nárůstu odesílaných žádostí, přestože rozdíl mezi odeslanými a přijatými žádostmi se pouze snížil. V červnu roku 2009 byl zaznamenán zvýšený pohyb občanů Gruzie a Ruské federace, především čečenské národnosti, z Polska přes Českou republiku dále do Rakouska. V Polské republice většina těchto osob požádala o mezinárodní ochranu, avšak pokračovala přes území České republiky do Rakouska. Službou cizinecké policie bylo od počátku této migrační vlny do konce roku 2009 zadrženo celkem 138 osob starších 16-ti let, 5 osob bylo zadrženo opakovaně. Všechny tyto osoby byly postupem podle Dublinského nařízení navráceny zpět do Polska. Tím došlo k nárůstu žádostí Českou republikou odeslaných a i k nárůstu transferů realizovaných z jejího území. Z celkových 296 odeslaných žádostí bylo 170 žádostí odesláno právě do Polska, tj. 57 %. Jakkoli vypadá rozdíl mezi žádostmi přijatými a odeslanými stále nepříznivě, ve skutečnosti jen necelá polovina osob, s jejichž převzetím či přijetím zpět Česká republika souhlasila, byla na naše území skutečně předána. České republice se naopak úspěšně daří realizovat předání téměř všech žadatelů o mezinárodní ochranu a cizinců do odpovědného členského státu. Vzhledem ke nízké úspěšnosti ostatních členských států při provádění transferů žadatelů o mezinárodní ochranu se v reálu snižuje negativní dopad výše popsaných jevů (opakované žádosti o mezinárodní ochranu, vízová praxe, letiště) na aplikaci Dublinského nařízení v České republice. V roce 2009 tak i přes větší množství přijatých žádostí než žádostí odeslaných, převažuje počet transferů provedených z území České republiky do jiného členského státu nad transfery provedenými do České republiky, a to poprvé od roku 2005 (viz. Graf 3).
9
