Andersson Elffers Felix

Andersson Elffers Felix Evaluatie organisatie 1012

Utrecht, 20 december 2013 AG174/rapport/evaluatie organisatie 1012

Andersson Elffers Felix

Maliebaan 16 | postbus 85198 | 3508 AD Utrecht | telefoon 030 236 3030 | telefax 030 236 3070 | kvk 30096560 | [email protected]


Inhoud

1

Afbakening van de evaluatie van de organisatie van het coalitieproject 1012

3

2

Begrippen

4

3

Afbakening van het Coalitieproject 1012

5

4

Andere programma's, projecten en activiteiten/werkzaamheden in 1012

6

5

Framing van het project

7

6

Werkwijze

8

7

Overeenstemming over de doelen van het Coalitieproject 1012

9

8

Overeenstemming over staatsinterventionisme

10

9

Veel overeenstemming over de interventiestrategie

11

10

Overeenstemming en discussie over de interventiewijzen

12

11

Overeenstemming en discussie over de interventiestijlen

14

12

Kwaliteit van de organisatie

15

13

Rekenschap

17

14

Aanbevelingen

18

Bijlage 1 – Gesprekspartners

21


1 Afbakening van de evaluatie van de organisatie van het coalitieproject 1012 De voorgeschiedenis van het coalitieproject 1012 is lang. Het begint met de bevindingen van de parlementaire enquêtecommissie onder leiding van Maarten van Traa (1996). Vastgesteld werd dat de Wallen in handen waren van de georganiseerde criminaliteit. In Amsterdam is het Van Traateam opgericht dat zich richtte op de bestrijding van de criminaliteit in het gebied door een integrale aanpak via onder andere het koppelen van allerlei relevante gegevensbestanden. Tevens is gestart met de verwerving van panden via met name de NV Zeedijk en de NV Stadsgoed. Toen het stadsdeel centrum in 2002 werd opgericht werd de aanpak van de leefbaarheid op de Wallen al snel een belangrijk politiek agendapunt. De intensivering van de toepassing van de wet Bibob door het Coördinatieteam Wallen leidde voor meer dan de helft van de getoetste seksinrichtingen tot consequenties. In 2007 verscheen het rapport Grenzen aan de handhaving. Nieuwe ambities voor de Wallen uit 2007, waarin gesteld werd: “het is de (criminele) infrastructuur zelf die moet worden aangepakt, door te snijden in criminogene branches en bestemmingen” (p.12). In 2007 is het coalitieproject 1012 ingesteld. De doelen, de politieke oogmerken van het coalitieproject 1012, zijn in de Strategienota uit 2009 geformuleerd ('wat'-vraag): "De hoofddoelstelling, de vermindering van de omvang en de concentratie van criminogene en economisch laagwaardige branches omwille van het doorbreken van de criminele infrastructuur, bereiken we door het (laten) verwerven van vastgoed, of door in samenspraak met bestaande eigenaren tot een functieverandering en kwaliteitsverbetering te komen. Mocht dit niet het gewenste resultaat opleveren dan wordt het bestemmingsplan als instrument ingezet. Een belangrijke voorwaarde voor het realiseren van het beoogde hoofddoel is dat gelijktijdig de handhaving beter georganiseerd en geïntensiveerd wordt. Tevens worden op specifieke plekken nieuwe programma's toegevoegd. Deze zogenaamde sleutelprojecten fungeren als motoren voor de beoogde kwaliteitsverbetering. Daarnaast vindt een opwaardering van de openbare ruimte plaats" (Strategienota Coalitieproject 1012. Hart van Amsterdam, 2009, p.5) Met deze doelen sloot de strategienota Hart van Amsterdam aan bij Grenzen aan de handhaving. Nieuwe ambities voor de Wallen uit 2007. De doelen staan in deze evaluatie niet ter discussie. Dat geldt ook voor de doelbereiking. De effectiviteit van het coalitieproject wordt in deze evaluatie niet gemeten. Deze evaluatie richt zich op de organisatie van het coalitieproject. Op de 'hoe'-vraag. De opdracht luidde een analyse te maken van de werkwijze met name van de straatgerichte aanpak en “conclusies te trekken en aanbevelingen te doen voor de organisatie van het project, waarin als uitgangspunten worden meegegeven dat a) de organisatie toekomstbestendig is; b) helder van opzet is”. Doelen en doelbereiking kunnen echter onderdeel van deze evaluatie worden zodra de inzet van middelen (instrumenten en capaciteit) daartoe aanleiding geeft.

AG174/rapport/evaluatie1012 20december 2013

3


2 Begrippen Organisatie is geen goed hanteerbaar begrip. Een serie andere begrippen is in dit verband meer behulpzaam. Centraal staat het woord interventie. Interventie Actief handelen (ingrijpen) om de omgeving te willen beïnvloeden Staatsinterventionisme Het streven van de overheid om door actief handelen politieke oogmerken te bereiken Interventiestrategie Het samenhangend totaal van instrumenten en capaciteit (mensen en financiële middelen) waarmee - in de tijd - actief gehandeld wordt om de omgeving te beïnvloeden Interventiewijze De (specifieke) instrumenten en de capaciteit (mensen en financiële middelen) die worden ingezet om te interveniëren Interventiestijl De manier van optreden en de houding van waaruit wordt gehandeld door overheidsfunctionarissen, in relatie tot andere personen, met als doel te beïnvloeden.


4


3 Afbakening van het Coalitieproject 1012 Hoofddoelstellingen van het coalitieproject in 2007 zijn: 1) het doorbreken van de criminele infrastructuur door overlast gevende en criminogene branches te verminderen, en 2) het opwaarderen van het entreegebied van Amsterdam. In het Toekomstbeeld 1012 (2009) wordt gesproken over twee aanleidingen: “te veel van hetzelfde” en “vele potenties”. Centraal in het Coalitieproject 1012 staat de ruimtelijke aanpak: het “transformeren van de eenzijdige economische structuur, met relatief veel kwaliteitsarme en overlast gevende functies, naar een meer divers en hoogwaardig aanbod” (Strategienota, 2009).

! ! !

De ruimtelijke aanpak bestaat uit drie onderdelen: het herinrichten en opwaarderen van de openbare ruimte het initiëren en stimuleren van sleutelprojecten de zogenaamde 'straatgerichte aanpak'. In de Strategienota worden 5 vijf concrete doelen geformuleerd: het ontmantelen van de criminele infrastructuur het verminderen van de omvang en concentratie van criminogene, economisch laagwaardige en/of overlast gevende functies het stoppen en keren van de verloedering het herstellen van de functiebalans het realiseren van een kwalitatief hoogwaardig en divers entreegebied.

! ! ! !

De straatgerichte aanpak richt zicht op: het verminderen van het aantal raambordelen in het gebied 1012 het beperken van de raamprostitutie tot specifieke delen van 1012 het verminderen van het aantal coffeeshops het verminderen of opwaarderen van overige laagwaardige economische functies.

! ! ! ! ! !

Onderdeel van de straatgerichte aanpak is het werken in zes straatclusters: Damrak / Nieuwendijk / stegen Damstraat / Oude Hoogstraat / Nieuwe Hoogstraat / Pijlsteeg / Oude Doelenstraat Rokin / Nes / Oude Turfmarkt / stegen Warmoesstraat / Nieuwebrugsteeg / Lange Niezel / Oudebrugsteeg Oudekerksplein (Sint Annenstraat en Sint Annendwarsstraat) Oudezijds Achterburgwal / zijstraten.


5


4 Andere programma's, projecten en activiteiten/werkzaamheden in 1012

! ! ! !

Wat er in postcodegebied 1012 gebeurt, is te ordenen onder een aantal pijlers: de ruimtelijke pijler (het Coalitieproject 1012) de strafrechtelijke pijler (RIEC) de bestuursrechtelijke pijler (o.a. Bibob en het Programma Prostitutie) de sociale pijler (o.a. de opvang en begeleiding van prostituees).

!

Daarnaast zijn politie, dienst Stadstoezicht en stadsdeel Centrum verantwoordelijk voor: beheer, toezicht en handhaving (in de brede en integrale zin).

! ! !

Er zijn grote publieke projecten die direct van invloed zijn op de kwaliteit van het gebied: Noord-Zuidlijn (met name de stations op het Rokin) Rode Loper Wonen boven winkels.

!

In ontwikkeling voor het gebied is een publiek-private vastgoedorganisatie: 1012Inc. Vanuit de transformatiedoelstelling van het Coalitieproject is tot nu toe (2013) vastgoed verworven door o.a. NV Zeedijk, NV Stadsherstel, NV Stadsgoed, Stadsdeel Centrum, de corporaties De Key, Stadgenoot en Ymere én particuliere investeerders.


6


5 Framing van het project Wethouder Lodewijk Asscher heeft het coalitieproject 1012 bij de start een politieke lading meegegeven: "Als we weten dat de raamprostitutie in Amsterdam in handen is van een klein aantal criminelen, als we weten dat voor een flink aantal vrouwen een achtergrond van gedwongen prostitutie speelt, als we weten dat Amsterdam voor veel loverboys een gouden afzetmarkt is, hoe trots kunnen we dan precies op onze Wallen zijn? Wat mij betreft wordt de raamprostitutie in Amsterdam actief ontmoedigd. Liever een toeristenattractie minder, dan medeplichtigheid aan misbruik van vrouwen" . (Nieuw Amsterdam, 2005) En later schrijft Asscher: "Veel van wat je op de Wallen ziet, is schone schijn. En bij op zijn minst een deel van de vrouwen die daar staat, zit achter de glimlach een afgrond van misbruik, verdriet, geweld en ongelijkwaardigheid.(…) Ik geloof er niks van dat Amsterdammers accepteren dat vrouwen als slavinnen in hun stad worden uitgebuit" . (De ontsluierde stad, 2010) Nadat Asscher minister werd, is burgemeester Eberhard van der Laan verantwoordelijk geworden voor het coalitieproject. Hij heeft het project vanuit zijn rol als burgemeester ingevuld. Zijn verantwoordelijkheid voor openbare orde en veiligheid heeft hij nadrukkelijk gescheiden van die voor het coalitieproject 1012. Het coalitieproject 1012 gaat nu met name over de ruimtelijke pijler: de fysieke ingreep in het gebied. De framing van het project is daarmee verschoven van de aanpak van vrouwenhandel naar revitalisering van de oude binnenstad. Van het aanpakken van criminelen en criminogene ontwikkelingen naar het smeden van bondgenootschappen. Een ander aspect van de framing van het project is het antwoord op de vraag “of het kantelpunt al bereikt is”. Van der Laan wijst er op dat “we van ver komen”, telt de zegeningen (count your blessings), maar benadrukt dat het kantelpunt nog niet bereikt is. Daarvoor is een 1012Inc nodig (geld) en intensievere samenwerking met initiatiefnemers in de buurt (draagvlak). Van der Laan stuurt expliciet op een combinatie van daadkracht en draagvlak.


7


6 Werkwijze

! ! !

Er is op drie manieren informatie verzameld over het functioneren van het coalitieproject: bestudering van het 'dossier' interviews met een groot aantal betrokkenen (zie bijlage 2) directe waarnemingen in het gebied en toevallige gesprekken met ondernemers en andere betrokkenen.


8


7 Overeenstemming over de doelen van het Coalitieproject 1012 Alle geïnterviewden (op een aantal direct gedupeerde ondernemers na) onderschrijven de doelen van het Coalitieproject 1012.

! !

! !

!

Daarbij zijn vijf kanttekeningen te maken: Niet alle betrokkenen weten goed wat er precies onder het Coalitieproject 1012 wordt nagestreefd en wat onder de diverse andere pijlers, programma's of werkzaamheden valt. Het coalitieproject heeft volgens betrokkenen last van de oorspronkelijke framing (vrouwenhandel, criminaliteit) en van wat er verminderd moet worden. Het Coalitieproject 1012 gaat echter steeds meer over het verbeteren van straten door nieuwe functies toe te voegen. Dat “ze niet meer op de brug staan” zegt volgens betrokkenen niets over het werkelijk terugdringen van vrouwenmisbruik en/of criminaliteit. Duidelijk is voor iedereen wat er anders moet. Onduidelijk is voor velen wat daar dan voor in de plaats moet komen. Beleidsdocumenten van stadsdeel Centrum uit 2013 met daarin een visie op het gebied zijn nog onvoldoende bekend (Gebied 1012. Visie 2014-2018; Gebied 1012. Jaarplan 2014) of bediscussieerd. De SP is vanaf de start kritisch ten opzichte van het coalitieproject. Nagenoeg iedereen is van mening dat de doelen nog niet bereikt zijn en dat voortzetting van het Coalitieproject 1012 voorlopig nog noodzakelijk is om de gewenste resultaten te bereiken.


9


8 Overeenstemming over staatsinterventionisme Belangrijke vaststelling is dat er brede overeenstemming is over de noodzaak dat de lokale overheid door ingrijpen politieke oogmerken nastreeft in het gebied 1012. Staatsinterventie wordt als legitiem beschouwd. Die steun om in te grijpen is er bij (vrijwel) iedereen: bij bewoners en ondernemers. Bij betrokken bestuurders, politici en ambtenaren. Bij instellingen in het gebied. Staatsinterventionisme is dan ook geen politiek issue. En dat is deels logisch (de noodzaak om halverwege het vorige decennium in te grijpen wordt onderschreven), maar tegelijkertijd niet vanzelfsprekend (in een klassiek links-rechts schema is staatsingrijpen immers altijd strijdpunt). Kanttekening is dat gedupeerde ondernemers (soms) niet overtuigd zijn van het nut om in te grijpen. Er is overwegend optimisme over de eerste resultaten van het project ("er is meer bereikt dan ik ooit had durven dromen", stelt een van de goed ingevoerde betrokkenen. "Na jaren voorbereiding beschikken we nu over het juridisch en financieel instrumentarium om het verschil te kunnen gaan maken", zegt een andere betrokkene. En een derde spreekt over "een aanpak met lef en zichtbaar resultaat"). Tegelijkertijd is er grote zorg bij veel betrokkenen dat de overheid te vroeg de conclusie trekt dat het "gebied terugveroverd is", ook al weet niemand precies te duiden hoe ver het daar mee staat en wat moet zijn bereikt om van een beheerste situatie te spreken.

!

!

!

!

Wat betreft de toekomstige ontwikkelingen in het gebied is er discussie over de rol van de lokale overheid: Schept de overheid gezonde voorwaarden voor bedrijven om te ondernemen en lokt ze door ruimte te geven investeringen uit? Of bemoeit de overheid zich nauwkeurig met de precieze invulling van bestemmingen en met de 'branchering' in het gebied? Hoe sterk is het zelforganiserend vermogen van (nieuwe) bewoners en de creativiteit van (startende) ondernemers? En wat moet de overheid doen om initiatieven van onderop uit te lokken en wellicht daarna te steunen? Functioneert de woningmarkt in 1012 als er sprake is van een min of meer genormaliseerde situatie? Wat zijn voorwaarden voor investeerders om te investeren in de woonfunctie? Of zijn interventies van de overheid nodig om de woonfunctie in het gebied te versterken? Hoe actief moet de lokale overheid inspelen op het stimuleren van nieuwe ontwikkelingen? Zoals bijvoorbeeld in de cultuur- of muzieksector. Of volstaat het om ook hier juist ruimte te bieden. Voor projecten zoals 1012 liggen geen 'blauwdrukken' klaar. Het is niet lineair, maar cyclisch. Hoe de staat moet interveniëren is dan ook een puzzel. Het is zoeken. Het is fouten maken en opnieuw proberen.


10


9 Veel overeenstemming over de interventiestrategie Over de interventiestrategie is brede overeenstemming. Vrijwel iedereen ondersteunt de brede inzet van instrumenten. De aanpak van de opwaardering van de openbare ruimte heeft brede steun. De meeste sleutelprojecten dragen met name bij aan de revitalisering van het gebied langs de Rode Loper. Een aantal sleutelprojecten zoals Ons’ Lieve Heer op Solder en de Oude Kerk versterkt juist het Wallengebied. De aanpak van de sleutelprojecten wordt door betrokkenen als succesvol ervaren.

! ! !

De straatgerichte aanpak wordt als noodzakelijk beschouwd en zou volgens velen geïntensiveerd mogen worden. Kanttekeningen zijn volgens critici dat: er in sommige straatclusters spanning is tussen de zichtbare effecten in relatie tot het gewenste/verwachte tempo van de vernieuwingen (Dam- en Hoogstraten) de straatgerichte aanpak in sommige straatclusters nog moet starten (Oudezijds Achterburgwal) de samenwerking met de ondernemers en bewoners versterkt moet worden (co-creëren; van onderop samen werken aan een sterke sociale infrastructuur, waarin schoon, heel en veilig vanzelfsprekend zijn en waarin buurtvoorzieningen goed functioneren). De capaciteit (mensen en middelen) die wordt ingezet voor het project staat in kwantitatieve zin niet ter discussie. Vrijwel iedereen (op de SP na) heeft het gevoel dat de omvang van de organisatie die betrokken is bij het coalitieproject in deze fase van het project goed is. Zorg is er over de beschikbaarheid van financiële middelen met name ten behoeve van de strategische aankoop van panden in het gebied. Zeker nu de investeringsmogelijkheden van woningcorporaties en particuliere ondernemers zijn afgenomen. Ook hier neemt de SP een afwijkend standpunt in.


11


10 Overeenstemming en discussie over de interventiewijzen Het beeld van brede consensus wordt genuanceerder als het gaat over interventiewijzen en interventiestijlen (zie hiervoor paragraaf 11). De interventiewijzen die samenhangen met de opwaardering van de openbare ruimte en de sleutelprojecten staan niet ter discussie. Iedereen beaamt dat die nodig zijn en goed lopen. Er is op onderdelen wel discussie over de interventiewijzen van de straatgerichte aanpak.

! ! ! ! ! ! ! ! ! !

Specifieke interventiewijzen die onderdeel van de straatgerichte aanpak zijn, zijn onder andere: het (nauwkeurig) vastleggen in het bestemmingsplan van de panden waarin raamprostitutie plaats kan vinden (zonering) weg bestemmen van 62 raambordelen met 186 ramen het garanderen van financiële middelen voor minnelijke aankoop of onteigening (inclusief planschade) van de bordelen die zijn weg bestemd het vestigen van de wet voorkeursrecht op de panden waarin de raambordelen gevestigd zijn het beperken van het aantal gedoogbeschikkingen voor coffeeshops het actief meewerken aan verplaatsingen van coffeeshops naar elders in de stad het actief meewerken aan het verkrijgen van vergunningen als eigenaren na sluiting van hun coffeeshop bedrijfsactiviteiten willen starten die vallen onder horeca 3 of 4 het beperken via het bestemmingsplan van specifieke laagwaardige economische activiteiten (uitsterfregeling) het beschikbaar stellen van middelen uit de stimuleringsregeling om bedrijven te helpen hun bedrijfsactiviteiten aan te passen (was 3,75 miljoen euro; is nu nog 1 miljoen euro) het selectief aankopen van panden vanuit middelen van het stadsdeel Centrum. Veel geïnterviewden steunen de inzet van de gekozen interventiewijzen. Zij onderschrijven de keuze om via bestuurlijk instrumentarium tot een andere mix van functies in het gebied te komen. Zij stellen vast, dat nu het instrumentarium er is, tot actie kan worden overgegaan (ook al zien sommige geïnterviewden heil in een gefaseerde benadering). Er is bij een aantal betrokkenen echter juist kritiek op de keuze om sommige instrumenten, zoals de zonering van de prostitutie, generiek in te zetten. Daarmee is er volgens critici onvoldoende onderscheid gemaakt tussen goedwillende en kwaadwillende ondernemers. Nu worden, volgens deze critici, alle ondernemers over één kam geschoren (one size fits all). Diezelfde kritiek is er op het ingrijpen ten aanzien van het aantal coffeeshops. Ondernemers worden gedwongen te stoppen terwijl ze al jaren met een gedoogvergunning werken en BIBOB gescreend zijn. Een aantal ondernemers en bewoners stelt bovendien dat coffeeshops minder overlast veroorzaken dan gewone cafés (en twijfelen daarmee aan het nut van de interventiewijze). Ondernemers vinden bovendien dat als zij meewerken aan bedrijfsbeëindiging, de gemeente meer open moet staan voor en mee moet werken aan alternatieve bedrijfsactiviteiten.


12


De reactie daarop vanuit de projectorganisatie is dat er voldoende bereikt zou kunnen worden via toezicht en handhaving als er geen ‘grenzen’ aan de handhaving waren geconstateerd. Omdat gewone ingrepen niet werken, is er gekozen voor de generieke aanpak. Buitengewoon positief zijn de meeste betrokkenen over het selectief en strategisch aankopen van panden. Met name de slagvaardigheid van de NV Stadsgoed wordt geprezen. Sterker nog, veel betrokkenen wensen dat er meer wordt aangekocht om zo tot een verandering van functies in 1012 te komen. Zij beschouwen 'eigendom' als sleutel voor succesvolle revitalisering van het gebied. Zorg is er over de huurprijzen die ondernemers of bewoners moeten betalen. Er is spanning tussen de huurprijzen en de ambities van het project (nieuwe, andersoortige bedrijvigheid én permanente bewoning door Amsterdammers).

! !

! !

Kanttekeningen zijn er ook bij het aankopen van panden: Sommigen pleiten er voor dat de markt de rol van de gemeente zou moeten overnemen. Maar hoe kunnen marktpartijen worden gestimuleerd actiever te worden? Anderen zeggen juist dat de overheid moet aankopen. Aankopen tegen relatief te hoge aankoopprijzen is immers nodig om publieke doelen te bereiken. Eigenlijk zou de overheid na aankoop zelfs moeten afboeken om tot redelijke huren voor initiatiefnemers te komen. Aankopen, herontwikkelen en beheren zouden in een hand moeten blijven. Er moet actiever en sneller worden 'aangeschreven'. Kritiek is er bij een aantal initiatiefnemers op de inzet van financiële middelen. De middelen worden nu ingezet om vooral negatieve ontwikkelingen tegen te gaan. Dat heeft weliswaar steun, maar tegelijkertijd is er geen geld om positieve initiatieven van goedwillende ondernemers te ondersteunen. Veel op zichzelf interessante initiatieven sneuvelen door aanloopproblemen gecombineerd met te hoge kosten. Laatste kritiekpunt is dat de bestemmingsplannen volgens ondernemers nu veel te gedetailleerd zijn om positieve ontwikkelingen uit te lokken. Er kan te veel niet. De bestemmingen zijn (vanuit het frame van criminaliteitsbestrijding) wel erg gedetailleerd vastgelegd. Waarom, zo vraagt een aantal ondernemers zich af, zegt de gemeente niet: alles mag, behalve raamprostitutie, coffeeshops en nader benoemde laagwaardige detailhandel. Is dat niet een veel slimmere benadering om investeringen gericht op revitalisering uit te lokken? Het doel is toch het vernieuwen van het gebied? Toch niet het toepassen van de regels … Andere ondernemers zeggen het net iets anders: omschrijf wat de investering zou moeten doen, zou moeten betekenen? En geef vervolgens steun om die investering te laten slagen.


13


11 Overeenstemming en discussie over de interventiestijlen Het coalitieproject heeft vanaf het begin oog gehad voor samenwerking met ‘partners’. Met bondgenotenpolitiek. In de Strategienota staat dat zal worden ingezet “op de zittende, bonafide exploitanten en eigenaren” en “uiteraard de bewoners van het postcodegebied”. Het zware accent bij de start van het coalitieproject op het terugdringen van vrouwenhandel, criminaliteit en criminogene activiteiten heeft echter consequenties gehad voor de gekozen interventiestijl. Die was politiek moraliserend aan de ene kant en daadkrachtig aan de andere kant. Veel betrokkenen steunen die normatieve en daadkrachtige stijl nog steeds en vrijwel iedereen heeft er begrip voor dat die stijl bij de start van het project nodig was, maar tegelijkertijd is er behoefte aan meer variatie in interventiestijlen. Normstellend waar dat moet, maar waar dat niet nodig is volstaat een pragmatische stijl. Robuust waar dat niet anders kan, maar veel meer aandacht voor coöperatie en meedenken met betrokken ondernemers. Wat minder daadkracht in die laatste situaties en veel meer draagvlak. Het pleidooi voor een breder repertoire aan interventiestijlen sluit aan bij de wens om misstanden hard te blijven aanpakken én hardplay hard te blijven spelen, maar ook bij het benutten van de mogelijkheden om gewenste veranderingen met ondernemers en burgers veel meer in samenwerking tot stand te brengen. Gedupeerde, goedwillende ondernemers zouden meer steun vanuit de ambtelijke organisatie moeten krijgen. Een goed evenwicht tussen het universeel handhaven van regels en het vinden van individuele oplossingen via maatwerk is nodig. Sowieso lijkt het tijd om de energie veel meer te richten op de bondgenoten, die nodig zijn om tot revitalisering van het gebied te komen. Dit vergt uitbreiding van het repertoire van de projectorganisatie. Kanttekening hierbij is de handhaving van de veelheid aan vergunningen die in het gebied streng is. Mede vanwege de overlast en de beperkte capaciteit is er een uitvoeringsbeleid van strenge handhaving. Het “three strikes and you are out” wordt als streng ervaren door ondernemers, maar wel degelijk begrepen. De strenge handhaving is natuurlijk ook een interventiestijl (niet eerst waarschuwen), die het beeld dat er in het gebied 1012 alleen maar zero tolerance bestaat versterkt. Maar de handhaving staat los van het coalitieproject. Bestuurders en ambtenaren moeten op twee borden tegelijkertijd schake(le)n. Het ene bord wordt bepaald door plannen en regels. Het tweede door de gretigheid om de buitenwereld te beïnvloeden en de beweeglijkheid die dat vergt. De werkwijze op dat tweede bord wordt gekenmerkt door politiek-bestuurlijk ondernemerschap: het vanuit de geformuleerde beleidsdoelen naar je hand zetten van de werkelijkheid . Strategisch vernuft: het plan waarlangs je te werk gaat. Op en neer gaan tussen horizontale netwerken en verticale instituties. Dus, tussen de maatschappelijke werkelijkheid en de ‘bureaucratische’ wereld. En soms wat meer raffinement en opportunisme.


14


12 Kwaliteit van de organisatie Door betrokkenen binnen de gemeentelijke organisatie wordt de organisatorische aanpak van het coalitieproject als een groot succes gezien. Het driewekelijks bestuurlijk overleg waaraan de burgemeester, de stadsdeelvoorzitter en twee stadsdeelwethouders deelnemen functioneert goed. Er zijn drie succesfactoren: er is bestuurlijke eenheid en geen competentiestrijd; ieder doet waar ie goed in is; de burgemeester is boegbeeld en mede-eigenaar van het project (hij stuurt, hij zorgt voor daadkracht, hij brengt geloof en vertrouwen in). Politiek is het op gezaghebbende wijze toedelen van waarden. Daar is sprake van. De ambtelijke organisatie functioneert als één organisatie. Betrokkenen beschouwen de onderlinge samenwerking als een schoolvoorbeeld voor hoe het moet. Succesfactoren zijn: er zijn gedeelde waarden; er is geen rivaliteit; ieder is in zijn kracht; er wordt werkelijk samengewerkt; specifieke werkwijze (grenzen oprekken; binnen en buiten de perken); er is sprake van een team; systematische feitelijke kennisontwikkeling van de buurt wordt gecombineerd met sterke netwerken, gezag en probleemoplossend vermogen op stedelijk niveau. Vervolgens is de doelgerichtheid een succesfactor. En er is budget. Er vallen woorden als "geweldige samenwerking" en "wat je met elkaar voor elkaar krijgt….". De organisatie binnen het stadsdeel Centrum wordt steeds meer ingericht op de gebiedsgerichte benadering. Dat is een belangrijke ontwikkeling. Immers, dit soort zware stedelijke interventies in een gebied vergt dat alle neuzen dezelfde kant op staan en medewerkers vanuit dezelfde doelen, vanuit één regie en met dezelfde werkwijzen werken. Daarin zijn en worden belangrijke stappen gezet, hoe lastig dat ook is (want regels uniform toepassen is ‘makkelijker’ dan regels op maat maken). Sluitstuk zal de gebiedsgerichte aanpak van de handhaving zijn, waarin medewerkers zich betrokken voelen bij de buurt, mede verantwoordelijk zijn voor elkaars werk, sneller werken en maatwerk leveren vanuit een gezamenlijke visie. Veel ondernemers, die betrokken zijn bij de vernieuwingen in het gebied, zien dat ambtenaren en bestuurders zich inzetten om projecten te laten slagen. Dat geldt niet alleen voor de sleutelprojecten, maar ook voor kleinschalige ingrepen op straatniveau. Natuurlijk wensen ondernemers dat ambtenaren nog meer met hen meedenken dan nu al het geval, maar dat is niet altijd mogelijk. Zo wordt er gewoon streng gehandhaafd volgens ondernemers en is 'welstand' nog altijd een hindernis die moet worden genomen. Deze positieve beelden wijken af van de kritische beelden, die gedupeerde ondernemers schetsen: zij merken weinig van dat inlevingsvermogen en die medewerking. Zij vinden dat er te weinig oog is voor hun belangen. Dat geldt overigens ook voor een aantal vastgoedorganisaties. Zij vinden dat er te weinig wordt meegedacht door ambtenaren van het stadsdeel Centrum. Dat er te weinig moed is om gebaande paden te verlaten, terwijl het gebied juist behoefte heeft aan pioniersmentaliteit en ambtenaren die dat faciliteren. Vertegenwoordigers van belangengroepen van burgers hebben geen kritiek op de organisatie van het project, maar maken zich wel zorgen over met name de druk op het gebied en de daarmee samenhangende overlast in het gebied.


15


Was er tien jaar geleden overlast van junks en dealers (die zijn weg), nu zijn het dronken toeristen, short stay-gasten, pubcrawls en lawaaierige groepen op het water, die voor overlast zorgen. Bewoners vragen zich af wat zij kunnen verwachten van de overheid als het gaat om het terugdringen van die nieuwe overlast. Er is zorg over het potentieel van politie, dienst Stadstoezicht en het stadsdeel Centrum om voor effectieve handhaving te zorgen. De stellingname in de Strategienota uit 2009 is nog steeds valide: “we beschouwen een efficiënte en continue uitvoering van publiekrechtelijke handhaving, taken op het gebied van openbare orde en veiligheid, beheer en toezicht als essentiële randvoorwaarde voor het welslagen van het Coalitieproject 1012”. Tegenover de bewoners die aandringen op strengere handhaving ten aanzien van overlast, staan overigens nieuwe ondernemers en jongere bewoners die zich verzetten tegen de 'klaagcultuur' die zou heersen op menig overleg.


16


13 Rekenschap Belangrijk voor een project als 1012 is rekenschap. Dat is niet alleen feitelijke informatievoorziening maar ook communicatie.

! ! ! ! !

Er is kritiek op de sturing en informatievoorziening: worden de echte doelen bereikt: minder criminaliteit? Minder vrouwenhandel? Normalisering van de buurt? kloppen de aannamen die ten grondslag liggen aan het gevoerde beleid? moet er niet meer debat zijn over waar de overheid echt invloed op heeft? hoe krachtig zijn de instrumenten? Wat moet er versterkt? wordt er niet te veel gestuurd en gerapporteerd over de middelen (aantal ramen, aantal coffeeshops)? Critici verwijzen veelvuldig naar het onderzoeksrapport van de Rekenkamer Amsterdam over het coalitieproject 1012, Grip om ambitie, uit 2011. Zij vinden verbetering van de informatievoorziening vanuit doelbereiking gewenst. Het zou overigens al helpen de voortgangsrapportages over het Coalitieproject 1012 te beperken tot de drie onderdelen van de aanpak: openbare ruimte, sleutelprojecten en straatgerichte aanpak. Er is bovendien kritiek op het omgevingsmanagement en op de overheidscommunicatie. Het omgevingsmanagement gaat over de wijze waarop de lokale overheid de belangen, posities en opvattingen van maatschappelijke betrokkenen in beeld brengt, analyseert en daarnaar handelt. Overheidscommunicatie heeft betrekking op de wijze waarop de overheid via communicatie de samenleving en betrokken actoren informeert en beinvloedt. Veel betrokkenen stellen dat de keuze om het project low-key te communiceren geen goede keuze is geweest of meer is. Er is een sterke wens bij betrokkenen om in de toekomst veel beter onderling informatie uit te wisselen en te communiceren. Er zijn bovendien verhalen nodig over het project. Er zijn beelden nodig waar het wellicht naar toe gaat. Er is veel meer discussie gewenst over de visie van het coalitieproject. Dat brengt ons op de vraag wie verantwoordelijk is voor het omgevingsmanagement en de overheidscommunicatie? Nu lijken die onderwerpen ‘van niemand’. Het is nodig met elkaar te bespreken waar de communicatie belegd moet worden, omdat er juist op het gebied van communicatie een grote stap gezet moet worden. Het meest logische is natuurlijk binnen het coalitieproject. Tegelijkertijd komt het daar nu niet goed uit de verf. Binnen het coalitieproject vraagt dat om aanvullende competenties. Ook ten aanzien van het gebrek aan communicatie over wat er in andere pijlers gebeurt is er kritiek. De buurt wil meer transparantie over de bestuurlijke pijler en over de strafrechtelijke. Veel bewoners maken zich er zorgen over dat ze zo weinig horen: wat gebeurt daar? Wordt er voortgang geboekt? Wanneer horen we succesverhalen?


17


14 Aanbevelingen De noodzaak om te interveniëren Dat de overheid ernaar streeft om door actief handelen in het gebied 1012 politieke oogmerken te bereiken, dat moet onverminderd doorgaan. Voor de interventiestrategie om de omgeving daadwerkelijk te beïnvloeden, geldt hetzelfde. Het is intussen iedereen duidelijk dat de lokale overheid het gebied 1012 ingrijpend wil verbeteren en dat het punt nog niet bereikt is om de interventies te verminderen. Doorgaan in de volgende collegeperiode (2014-2018) heeft brede steun Sleutelprojecten en openbare ruimte De lopende sleutelprojecten hebben intussen hun eigen dynamiek. Dat geldt ook voor de aanpak van de openbare ruimte. Het begin is er, maar het is nog niet klaar. Tot de opening van de Noord-Zuidlijn is veel bestuurlijke en ambtelijke aandacht nodig om er voor te zorgen dat deze interventies en projecten slagen. De samenhang met de Rode Loper is evident. Zowel de lopende sleutelprojecten als de aanpak van de openbare ruimte kunnen (zoals feitelijk al gebeurt) vanaf 2014 in de lijn plaatsvinden. Steun op afroep van de stedelijke sleutelfiguren van 1012 moet mogelijk blijven. Ontwikkeling nieuwe sleutelprojecten Er is veel voor te zeggen in het voorjaar van 2014 een discussie te starten met de gemeenteraad (en met ondernemers en bewoners) over de vraag of de aanpak van de sleutelprojecten aan de westzijde van 1012 herhaald moet worden. De wijze van werken (private investeringen en publieke facilitering) biedt daarvoor perspectief. Bovendien is er meer vertrouwen bij marktpartijen in het consistente handelen van de overheid ontstaan. Onderdeel van zo’n benadering is dan natuurlijk ook de kwaliteitsverhoging van de openbare ruimte. Een nieuwe reeks sleutelprojecten is in eerste instantie een ontwikkelopgave en kan worden opgepakt door de stedelijke sleutelfiguren van 1012. Welstandsbeleid in gebieden met een revitaliseringsopgave Revitalisering van het gebied 1012 moet met respect voor de monumentale oude stad. Werkelijk niemand is daar tegen. Tegelijkertijd wordt welstand ervaren als een enorme hindernis voor vernieuwing. Op stedelijk niveau moet een standpunt worden ingenomen over de hiërarchie van waarden: wat is de balans tussen vernieuwen (ingrepen om te revitaliseren) en conserveren (de wens om de monumentale structuur te behouden)? Straatgerichte aanpak Wat de straatgerichte aanpak betreft, gaat het de komende jaren vooral om de uitvoering. Het instrumentarium is er (nagenoeg): bestemmingsplannen. De stimuleringsaanpak. De ontwikkelde methode van de straatgerichte aanpak. De eerste aanzetten tot gebiedsgericht werken. Strategische aankopen. De verwachte oprichting van 1012Inc.. Et cetera. Daadwerkelijke interventies in de komende 4 jaar moeten nu gaan leiden tot nieuwe ontwikkelingen in straten en stegen. Intensieve bemoeienis vanuit het team van het Coalitieproject 1012 is juist nu in de uitvoering nodig. De straatgerichte aanpak mag niet mislukken; dat zou de doodsteek voor het coalitieproject zijn. Juist bij de straatgerichte aanpak moeten kwaliteiten van de centrale stad en de stadsdelen blijvend worden gecombineerd: aanwezig in de haarvaten, goed op de hoogte van belangen en


18


mogelijkheden van initiatiefnemers en snelheid van handelen door gecoördineerde gemeentelijke interventies. Nog meer dan nu het geval is moet er worden meegedacht met initiatiefnemers en er is meer flexibiliteit en aanpassingsbereidheid van de kant van de gemeente nodig. De straatgerichte aanpak smeekt om ruimte voor initiatieven. Niet om de toepassing van regels. Hier ligt een belangrijke cultuuropgave voor het stadsdeel. Interventiestijlen Cruciaal daarbij is een grotere variëteit in interventiestijlen. Een generieke aanpak (“harde boodschap”) vergt in de uitvoering veel empathie, meedenken en inspanning van de kant van de gemeente (“zachte landing”). Dat zal zich vertalen in draagvlak en steun. Er is sowieso een veel breder repertoire aan stijlen gewenst, dat gericht is op het scheppen van mogelijkheden voor initiatiefnemers. Er moet meer worden meegedacht en meegewerkt met initiatiefnemers in het gebied. Bondgenoten zijn onmisbaar. Het gaat er de komende jaren om tegelijkertijd goedwillende ondernemers en bewoners te faciliteren en te ondersteunen én niet gewenste activiteiten te verminderen. En om dat laatste te bereiken is ook - zoals gezegd - meer aanpassend vermogen en flexibiliteit van de kant van de gemeente nodig. De competenties van het team moeten hier worden versterkt. Dat vergt minimaal uitbreiding met 1 fte van de formatie van de projectorganisatie. Meer grassroots Er zijn Impulsen in het project nodig om het project van onderop meer wortel te laten schieten in het gebied. Ook al is er geen geld voor bijvoorbeeld culturele initiatieven, startende ondernemers die de huur niet helemaal kunnen betalen of voor steun aan gewilde nieuwe bewoners, nee zeggen, past niet. Bestuurders en ambtenaren zullen moeten meedenken over en meezoeken naar oplossingen om potentiële kansen mogelijk te maken. Dat vergt een nauwe verbinding met deze initiatiefnemers en meer dan professionele verantwoordelijkheid (immers, juist slimme bestuurders en ambtenaren weten hoe ze dingen toch voor elkaar kunnen krijgen). Er moet daarnaast meer ruimte zijn voor experimenten en afwijkingen van de regels. Bestuurders moeten dat stimuleren. Handhaving Hoe kunnen zoveel mensen toe met zo weinig politie? Het is fascinerend te zien hoe goed een menigte zichzelf onder normale omstandigheden kan organiseren. Dat neemt natuurlijk niet weg dat de handhaving van met name veiligheidsbeleving en ervaren overlast een delicaat onderwerp is. In de eerste plaats moeten verwachtingen goed gemanaged worden. Wat mogen burgers verwachten? En wie is verantwoordelijk voor wat? Dat vergt goede communicatie. De handhaving op straat vergt intensivering van de samenwerking tussen de politie, de handhavers van de dienst Toezicht en de handhavers van het stadsdeel. Die samenwerking wordt door velen beschouwd als de grote opgave voor de komende jaren. Er zijn - binnen de randvoorwaarden van schaarse middelen en beperkte capaciteit (niet alleen kwantitatief, maar ook kwalitatief) - creatieve oplossingen nodig. Vanwege diezelfde randvoorwaarden is strikte handhaving (three strikes and you are out) de enige logische keuze. Café’s, supermarkten én organisatoren van bv. pubcrawls moeten verantwoordelijkheid nemen voor veiligheid en overlast. De buurt wil bovendien dat de handhavers werken op locatie. Handhaving is een normale overheidstaak, maar in het gebied 1012 is het meer: het is een kritische succesfactor om steun te behouden voor de ingrepen in het gebied.


19


Communicatie De communicatie moet actiever en veel beter. Er moet veel beter worden ingespeeld op de verwachtingen van ondernemers en bewoners. En er moet veel meer aandacht zijn voor het mogelijke eindbeeld (hoe organisch de ontwikkelingen ook zijn). Wat de stad met het gebied wil, dat verhaal moet verteld en bediscussieerd worden. Opvallend is dat er maar heel weinig gesproken wordt in de interviews over de noodzaak om de woonfunctie van het gebied te versterken en hoe belangrijk dat juist is voor veiligheid, buurtwinkels en voorzieningen. In rapportages wordt ook niet gemeld: weer 500 Amsterdammers als bewoners erbij in 1012! Datzelfde geldt voor kleinschalige initiatieven om andersoortige werkgelegenheid in het gebied te krijgen. Startende bedrijfjes, die eerst met een paar m2 beginnen met een kortlopend contract en zich van daaruit door ontwikkelen. De framing kan door gerichte communicatie veel positiever worden. De boodschap zal veel meer moeten worden dat 1012 een zeer aantrekkelijk gebied wordt voor Amsterdammers om te wonen, te werken en uit te gaan. Voor toeristen is het vooral die historische stad met gemengde functies, een aantal sterke culturele bezienswaardigheden, goed uitgaan en natuurlijk de rosse buurt. De communicatiefunctie moet versterkt worden binnen het coalitieproject. Organisatie De projectorganisatie 1012 is ook in de komende periode nodig. Accenten moeten echter verlegd. De lopende sleutelprojecten en de openbare ruimte kunnen nog meer in de lijn. Nieuwe sleutelprojecten ontwikkelen zijn een stedelijke opgave. Dus die horen ook in de lijn. Gezamenlijk blijft de hoofdopgave: een succes maken van de straatgerichte aanpak. Met een breder repertoire aan stijlen. Met als extra competentie: bekommeren! Met een nog betere inbedding in het gebied. En met veel betere communicatie. Voor de straatgerichte aanpak bestaat geen recept: de methodiek moet werkenderwijs met de betrokkenen ontwikkeld worden.


20


Bijlage 1 – Gesprekspartners Naam

Functie/instelling

Janny Alberts

directeur NV Zeedijk

Lesley Bamberger

directeur Kroonenberg Groep

David Beekhuis

directeur omgevingsmanagement, stadsdeel Centrum

Dirk van den Berg

ondernemer Funny People

Theodoor van Boven

ondernemer Condomerie

Gerrit Brunink

raadslid D66 stadsdeel Centrum

Eric van der Burg

wethouder Amsterdam

Jack Cohen

commissaris NV Stadsgoed

Onno Diepenbach

ondernemer Mata Hari

Eduard Dirkzwager

vastgoedondernemer

Yolanda van Doeveren

programma prostitutie

Marieke van Doorninck

gemeenteraadslid GroenLinks Amsterdam

Nelly Duijndam

raadslid SP stadsdeel Centrum

Dick Eberhardt

ondernemer The Old Man

Wim-Jaap Eising

adviseur Bouwinvest

René Elhorst

directeur toezicht en handhaving, stadsdeel Centrum

Martin Eras

ondernemer Agnes B

Tonny van Es

ondernemer Old Church

Michel Florie

ondernemer

Mark van Ginkel

directeur Emmes Groep

Gijs Goosen

senior projectmanager 1012

Jacqueline Grandjean

directeur De Oude Kerk

Wilma Greter

hoofd realisatie fysiek, stadsdeel Centrum

Teun van Hellenberg Hubar

Groot Burgwallenoverleg

Zef Hemel

adjunct-directeur Dienst Ruimtelijke Organisatie

Arjen Hoogeveen

gebiedscoördinator 1012

Anke Huntjens

regiodirecteur Amsterdam-centrum, Ymere

Laurens Ivens

gemeenteraadslid SP Amsterdam

Judikje Kiers

directeur Ons’ Lieve Heer op Solder

Michiel Kleiss

eigenaar restaurant Anna/brasserie Harkema

Sander Kok

eigenaar antiquariaat

Willem Koster

directeur Maison de Bonneterie

Alphons Kurstjens

directeur Rabobank Amsterdam

Eberhard van der Laan

burgemeester Amsterdam

Hilde van der Meer

directeur Amsterdam inBusiness

Onno Meerstadt

directeur NV Stadsherstel

Bas van Meggelen

programma prostitutie

Emerentia Meijburg

Hoofd Domein 2, OOV

Rogier Noyon

raadslid PvdA, stadsdeel Centrum

Jorrit Nuijens

raadslid GroenLinks, stadsdeel Centrum


21


Naam

Functie/instelling

Rob Oosterbaan

wijkagent Bureau Burgwallen, Eenheid Amsterdam

Boudewijn Oranje

wethouder stadsdeel Centrum

Marijn Ornstein

gemeenteraadslid VVD Amsterdam

Jeanine van Pinxteren

voorzitter dagelijks bestuur stadsdeel Centrum

Hettie Politiek

programmamanager Wijkaanpak, DMO

Irene Ponec

projectontwikkelaar Ymere

Roeland Rengelink

wethouder stadsdeel Centrum

Bart Robbers

Groot Burgwallenoverleg

Carolien Roodink

gemeenteraadslid D66 Amsterdam

Pierre van Rossum

projectdirecteur 1012

Felix Rottenberg

adviseur/publicist

Marcel Schonenberg

directeur Beurs van Berlage

Cees Schot

CTW, stadsdeel Centrum

Tessel Schouten Pam de Soete

woordvoerder burgemeester Van der Laan gemeenteraadslid D66 Amsterdam

Rob Stam

projectleider 1012 stadsdeel Centrum

Gerrit van der Veen

bewoner

Pim Vermeulen

kwartiermaker 1012 Inc

Rob de Vreng

ondernemer Nieuwendijk

Ronald Wiggers

directeur NV Stadsgoed

René Wildeman

ondernemer Damrak, directeur Roode Leeuw

Karin Wilschut

bestuurs- en beleidsadviseur, OOV

Ed Swijter

jurist stadsdeel Centrum


22

Andersson Elffers Felix

Recommend Documents