Analyse Opbrengsten van sociale investeringen1 Heeft het nut wat we doen? Bij sociaal beleid denken we vaak aan beleid dat problemen achteraf moet repareren. Sociaal beleid is echter ook beleid dat problemen kan voorkomen. Hoe kun je de opbrengsten van sociale investeringen inzichtelijk maken? Ingrid Doorten en Marijke Mootz proberen een manier te vinden om een kosten-batenanalyse te maken. Dat is niet eenvoudig.
1.
Wat zijn sociale investeringen?
Wie een willekeurige voorbijganger zou vragen waar sociaal beleid over gaat, heeft een grote kans dat hij een opsomming krijgt van allerlei concrete problemen die moeten worden bestreden. Het gaat dan om bijvoorbeeld kindermishandeling, zwerven op straat of drugsgebruik. Sociaal beleid verschijnt in al deze gevallen als ‘herstelbeleid’ dat moet proberen ontstane problemen achteraf te repareren. Het grote voordeel van deze benadering is dat het gaat om concrete problemen die vaak voor iedereen zichtbaar zijn, waarvoor men concrete voorzieningen kan treffen. Dat laatste maakt deze vorm van beleid ook aantrekkelijk voor politici en beleidsmakers. Beleidsmakers hebben concrete aangrijpingspunten in de samenleving en krijgen een eigen domein van instellingen onder hun hoede. Politici kunnen zich duidelijk verantwoorden aan hun kiezers. Ze pakken de voor ieder zichtbare problemen immers krachtdadig aan met de nodige maatregelen en voorzieningen en als het goed gaat kunnen ze ook concrete resultaten laten zien. Zeker in deze tijden waarin politici en beleidsmakers worden gevraagd om meetbare resultaten, is het verleidelijk om vooral tijd en aandacht te investeren in allerlei vormen van ‘herstelbeleid’. Lastig De keerzijde is echter dat uit het zicht kan verdwijnen dat sociaal beleid ook ‘voorafbeleid’ kan zijn, beleid waardoor problemen juist kunnen worden voorkomen. Deze vormen van beleid, die we in het vervolg aanduiden als sociale investeringen, is veel minder concreet dan herstelbeleid en levert minder zichtbare resultaten op. Het is immers uiterst lastig om aan te tonen dat problemen konden worden voorkomen dank zij bepaald beleid. We omschrijven sociale investeringen hier als interventies gericht op veranderingen in de sociale infrastructuur. Om te beoordelen of ze problemen echt weten voorkomen moeten duurzame effecten op de lange termijn en voor een gehele populatie worden bestudeerd. Een traditionele methode om te bezien tegen welke prijs problemen inderdaad worden opgelost is de kosten-batenanalyse. We hebben hier echter geen behoefte aan kosten-batenanalyses zonder meer, maar aan analyses waarin de vergeten en verborgen baten aan het licht komen. Ze laten namelijk zien dat wat zich als kosten voordoet, vanuit een ander perspectief investeringen zijn, terwijl wat zich als bezuinigingen voordoet uiteindelijk grote verliezen kan opleveren.
1
Dit artikel is gebaseerd op de hoofdstukken 2 en 9 van RMO, Doorten en Rouw (2006).
De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) heeft in maart 2006 een conferentie gewijd aan de vraag hoe men de opbrengsten van sociale investeringen inzichtelijk kan maken. Dit artikel vat de belangrijkste beschouwingen en conclusies samen. De gekozen voorbeelden verwijzen naar bijdragen van auteurs aan de conferentie. Voor een uitgebreide uiteenzetting verwijzen we naar RMO (2006a).
2.
Inzicht in effecten, kosten en baten van sociale investeringen
Wat maakt kosten-batenanalyses van sociale investeringen zo lastig? Hiervoor zijn verschillende oorzaken aan te geven. In de complexe interventielogica (Torenvlied en Akkerman 2005) worden vier kenmerken onderscheiden die van invloed zijn op het – moeilijk – herleiden van effecten van sociale investeringen. Zo is er ten eerste de invloed van verstorende factoren in samenhang met de afstand tussen maatregelen en effecten. Wanneer de afstand tussen maatregelen en effecten groot is, is de kans op verstorende factoren groter. De vraag is dan in hoeverre de effecten van het beleid nog zijn toe te schrijven aan dat beleid. Junger (2006) beschrijft het voorbeeld van het voorkomen van antisociaal gedrag later in het leven. Antisociaal gedrag voorspelt onder meer een problematische schoolcarrière, toekomstige relatieproblemen, een relatief grote kans op werkloosheid en een grotere kans om op een uitkering te zijn aangewezen. Het gaat hier om langetermijneffecten die tussentijds nog door allerlei factoren - anders dan de voorschoolse educatie - kunnen worden beïnvloed. Junger stelt daarom dat de effectiviteit van een interventie uitsluitend kan worden vastgesteld wanneer het onderzoek voldoet aan een aantal kwaliteitseisen. Een van deze eisen is de randomized controlled trial (RCT). Dit houdt in dat er minstens twee groepen worden bestudeerd, een experimentele en een controlegroep, waarbij de toewijzing van de deelnemers aan beide groepen op aselecte, dus gerandomiseerde, wijze is gebeurd. Een andere eis is dat een experiment een voor- en een nameting dient te hebben maar bij voorkeur meerdere nametingen om ook langetermijneffecten te kunnen meten. Meerdere gebieden Ten tweede is het mogelijk dat er neveneffecten zijn op meerdere gebieden, niet alleen in het domein waar de interventie plaatsvindt. Om bij het voorbeeld van Junger te blijven: studies naar kinderen met en zonder antisociaal gedrag geven aan dat dit gedrag leidt tot een vertienvoudiging van de kosten die worden gemaakt in de domeinen gezondheidszorg, onderwijs en justitie en in de sociale zekerheid. Omgekeerd heeft het voorkomen van antisociaal gedrag dus positieve neveneffecten in al deze domeinen. Ook schaalvergroting in het onderwijs kan dienen als voorbeeld. Een studie van Van de Venne (2006) concentreert zich op effecten van schaalvergroting op de doelmatigheid en bureaucratie op scholen, op de kwaliteit van het onderwijs en op de sociale cohesie binnen de school. Verschillende Amerikaanse onderzoeken tonen aan dat relatief kleine scholen een veilige omgeving creëren voor leerlingen en docenten omdat zij elkaar kennen en vertrouwen. Op kleine scholen spreken mensen elkaar eerder op elkaars gedrag aan. Het percentage uitvallers is er relatief laag en er stromen relatief meer studenten door naar het hoger onderwijs. Van de effecten buiten het domein van het onderwijs is echter nog weinig bekend. Zou sociale cohesie op school het pesten tegengaan? En zou minder verkeer rondom een kleine school de verkeersveiligheid niet
SoziO, vakblad voor sociale en pedagogische beroepen, 2 nr. 72, oktober 2006
verhogen? Als deze neveneffecten waren meegenomen in de besluitvorming, dan zou misschien niet zijn gekozen voor schaalvergroting. Hier gaat het om de vraag of er een onderzoeksdesign mogelijk is dat zinnige informatie oplevert voor deze complexiteit. Toch is juist het rekening houden met positieve en negatieve neveneffecten op andere domeinen – over beleidskokers heen – essentieel bij het nadenken over opbrengsten van sociale investeringen. Veranderlijkheid Het derde kenmerk van de complexe interventielogica is de dynamische werkelijkheid waarin sociale investeringen gedaan worden. Daardoor kan de aard van het probleem veranderen. De veranderlijkheid van problemen doet zich vaker voor, maar toch vooral bij sociale investeringen. Een studie over de sociale werkvoorziening van Moes en Edzes is een voorbeeld van de veranderlijkheid van een probleemdefinitie in de tijd (2006). Het effect van de sociale werkvoorziening wordt tegenwoordig afgemeten aan drie doelstellingen. De productiviteit (de arbeidscapaciteit van de doelgroep); de reïntegratie (het streven naar door- en uitstroom); en een sociaal doel (een vangnet voor arbeidsgehandicapten die niet regulier kunnen werken). Bij de oprichting van sociale werkplaatsen stond deze laatste doelstelling voorop. Nu blijkt dat de productiviteit achterblijft bij die in de industriële sector en dat er minder mensen uit de sociale werkvoorziening doorstromen naar de reguliere arbeidsmarkt. Dat roept de vraag op of er nu een omslag moet komen die meer gericht is op de arbeidsontwikkeling van de doelgroep – werken aan de productiviteit van de mensen en het doorstromen naar een reguliere werkgever, bijvoorbeeld via begeleid werken. Of is het zo dat met de sociale werkvoorziening toch vooral de sociale doelstelling wordt gediend en zou men zich juist daarop moeten richten? Dat is lastig te bepalen, omdat het rendement op de sociale doelstelling onbekend is. Hoe is het te kwantificeren? Effecten kunnen zich voordoen in de sociale omgeving, in eigenwaarde, in gezondheid en in waardering van de omgeving, maar hoe meet je dat? Dat het bij sociale investeringen vaak gaat om het voorkómen van problemen, maakt dat effecten moeilijk waarneembaar zijn (het vierde kenmerk van de complexe interventielogica). We kunnen dit toelichten aan de hand van de studie van Gruis naar herstructurering en buurtbeleid (2006). Kan het verval in buurten niet in een eerder stadium worden gestopt of afgeremd door effectief sociaal beheer? Iets dat wordt voorkomen - in dit geval verval van de buurt - kan niet worden waargenomen. Men kan dan ook niet eenvoudig bewijzen dat het niet-optreden van verval het gevolg is van sociaal beheer in buurten. Gruis concludeert dat een sociale aanpak effectief kan zijn bij het behouden of versterken van de marktpositie van buurten, maar ook dat er nog veel empirisch onderzoek nodig is om bewijsmateriaal te verzamelen voor de effecten van sociale investeringen op het domein van het wonen. Niet gemakkelijk vergelijken Aan de vier kenmerken gegeven door Torenvlied en Akkerman kan men toevoegen dat men de opbrengsten van sociale interventies ook niet gemakkelijk kan vergelijken. Is het mogelijk effecten in het sociale domein te kwantificeren of zelfs in geld uit te drukken? Het voorkómen van de gevolgen van antisociaal gedrag is een voorbeeld waarbij een effect wel goed in geld is uit te drukken. Studies naar kinderen met of zonder antisociaal gedrag geven aan dat dit gedrag leidt tot een vertienvoudiging van de kosten die worden gemaakt in onder meer de gezondheidszorg, het onderwijssysteem,
SoziO, vakblad voor sociale en pedagogische beroepen, 3 nr. 72, oktober 2006
het justitiële systeem en in de sociale zekerheid. Echter, het waarderen van de immateriële baten van de sociale doelstelling van de sociale werkvoorziening is veel moeilijker. Hoe meet je nu of iemand meer eigenwaarde heeft gekregen door in de sociale werkvoorziening te werken? Er zijn waarden die niet in getallen of geld kunnen worden uitgedrukt. Als er nietkwantificeerbare effecten zijn dan moet men deze in kaart brengen en tegen elkaar afwegen. Bepaalde opbrengsten kunnen wel als tekst worden opgenomen, waarbij wordt aangegeven of het om een positief of een negatief effect gaat. Bij de afweging gaat het om de vraag welke waarden er rond een bepaalde interventie in het geding zijn en aan welke waarden we meer belang hechten (feiten-waardenafwegingsmodel). Dit veronderstelt wel gedegen onderzoek naar effecten vooraf. Voor het sociale domein is nog veel werk te verzetten, er is meer onderzoek nodig naar effecten van beleid. Veel van het onderzoek naar resultaten van interventies, bijvoorbeeld op het gebied van antisociaal gedrag, kindermishandeling en schaalvergroting in het onderwijs, is gedaan in de VS, en kan niet zonder meer vertaald worden naar de Nederlandse situatie.
3.
Politiek-bestuurlijke rationaliteit
Het is dus allerminst eenvoudig de kosten en baten van sociale investeringen in kaart te brengen of zelfs te berekenen. Daarbij komt nog een andere belangrijke factor die we aanduiden met de politiek-bestuurlijke rationaliteit. Hoe compleet een kostenbatenanalyse ook moge zijn, politici en bestuurders kunnen op grond van hun overtuigingen of en vooral hun budgettaire verkokering andere keuzes maken, anders dan een kosten-batenanalyse uitwijst. Wat kunnen kosten-batenanalyses van sociale investeringen dan betekenen voor politici en bestuurders? Aan welke eisen moeten kosten-batenanalyses dan voldoen? Deze paragraaf geeft daarvoor enkele suggesties. Kosten-batenanalyses kunnen bijdragen aan een nieuwe stijl van beleid, namelijk het denken in alternatieven. Er is niet één ideale oplossing, er zijn meer aanpakken mogelijk en bestuurders maken een bepaalde keuze. Dit denken in alternatieven is zeker van belang voordat beleid gestalte krijgt, maar ook in een evaluatie achteraf kan het denken in alternatieven nuttig zijn. In theorie mondt een evaluatie achteraf uit in één beste oplossing. In de praktijk zal het echter vaker voorkomen dat er meer oplossingen mogelijk zijn, alle met hun eigen voor- en nadelen. Uit een Amerikaans voorbeeld blijkt dat er dure interventies zijn met een groot effect en hoog rendement; daarnaast zijn er relatief goedkope interventies met een relatief goed rendement (Junger 2006). Het denken in alternatieven geldt niet alleen alternatieven voor beleid, maar ook het denken in alternatieve effecten. Bij het denken in alternatieven kunnen immers gemakkelijker de effecten over kokers heen in de beschouwing worden betrokken. Het is namelijk van het grootste belang te denken over neveneffecten van beleid in andere sectoren dan waarvoor het beleid is bedoeld. Het meenemen van deze neveneffecten leidt niet alleen tot complexiteit in de zin van ‘moeilijkheid’, maar het biedt ook de kans kosten-batenanalyses vollediger te maken. Daarmee kunnen politici en bestuurders rekening te houden met kosten en baten op verschillende beleidsterreinen. Juist de complexe interventielogica biedt aangrijpingspunten voor het denken over beleidsalternatieven.
SoziO, vakblad voor sociale en pedagogische beroepen, 4 nr. 72, oktober 2006
Deze nieuwe stijl van beleid kan worden bevorderd door te werken met experimenten. Men zou beleid zelf kunnen op te vatten als een reeks van experimenten. In dat geval is er is niet ‘de beste en enige vorm van beleid’ maar zijn er altijd meer mogelijkheden met voor- en nadelen, duurdere of goedkopere, enzovoort. Kosten-batenanalyses kunnen het enthousiasme om te experimenteren versterken. Beleid krijgt dan de vorm van een aaneenschakeling van experimenten die na verloop van tijd kunnen leiden tot randvoorwaardelijke regelgeving, dat wil zeggen regelgeving waarin met de nodige terughoudendheid ongewenste uitkomsten worden vastgelegd (RMO 2006b). Op deze wijze vergroot de kosten-batenanalyse de ruimte voor politiek, zowel voor politici als voor de controlerende functie van de vertegenwoordigende organen.
4.
Vooruitblik
We besluiten met enkele stellingen die een indruk geven van de mogelijke vervolgstappen op deze inventarisatie. • Verbod op monosectoraal kosten-baten-denken In de politiek wordt gevraagd om meer evidence-based beleid. Voor departementen en bestuur leveren kosten-batenanalyses een zekere vorm van evidence. Daarom is het belangrijk om deze methode verder te verkennen en uit te werken. Maar alleen als het op deze wijze aangetoonde evidence-based beleid over beleidsterreinen heenkijkt, kan de politiek op grond daarvan beter controleren. Het gevaar van meer evidence-based beleid is echter, dat men nog preciezer binnen de eigen beleidskoker gaat kijken en daarmee juist belangrijke evidence buiten de eigen sector over het hoofd ziet. • Op zoek naar gradaties van evidentie In veel gevallen is er helemaal geen evidence base2. De zorg om evidence base heeft dan mogelijk al snel een stop op het denken tot gevolg. Om dit te voorkomen, is het aan te bevelen om evidence in gradaties te benoemen. Tussen de uitersten van een randomized controle trial (RCT) en wat Junger noemt feel-good-interventies kan men gradaties van evidentie aanbrengen, die kunnen helpen om de opbrengsten van sociale investeringen te beoordelen (Upshur et al. 2001). • Theoriegestuurd beleid Beleid hoeft niet alleen van empirische bevindingen uit evaluatieonderzoek uit te gaan, maar kan zich ook baseren op theorie. Theorieën zijn daarbij uitspraken over menselijk gedrag die empirisch getoetst zijn. Dit kan bij uitstek door het opzetten van ex-ante evaluatieonderzoek, waar op basis van een theorie wordt nagedacht over de effecten van beleidsalternatieven. Daarmee wordt niet alleen een bijdrage geleverd aan effectief beleid, maar ook aan wetenschappelijke theorievorming en kennis. Vervolgens kan de theorie in de praktijk worden getoetst in de vorm van experimenten. • 2
Denken over neveneffecten en beleidsalternatieven: beleidscompetitie Bij sociale interventies is evidence moeilijk aan te tonen, mede omdat daarbij altijd mensen betrokken zijn. Bij elke interventie is de relatie tussen mensen, hun invloed en betrokkenheid immers weer anders. Wat de ene keer evident werkzaam is, kan het een volgende keer toch weer minder zijn.
SoziO, vakblad voor sociale en pedagogische beroepen, 5 nr. 72, oktober 2006
Rekening houden met positieve en negatieve neveneffecten op andere domeinen – over kokers heen – is niet alleen complex, maar het kan juist van meerwaarde betekenen bij het nadenken over opbrengsten van sociale investeringen. Denken in beleidsalternatieven maakt het immers mogelijk keuzes tussen die alternatieven te maken, er valt iets te kiezen voor bestuurders en politici. • Herstel- én preventiebeleid? Herstelbeleid zal altijd nodig blijven, het levert vaak nuttige resultaten op de korte termijn op. De overheid zou echter bij elke vorm van herstelbeleid de plicht moeten hebben na te denken over de vraag: hoe had je het kunnen voorkomen? Nadenken over preventiebeleid hoeft vervolgens niet in de eigen beleidskoker te gebeuren. Over de auteurs Ingrid Doorten en Marijke Mootz zijn werkzaam bij de RMO, de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling als respectievelijk adviseur en adjunct-secretaris. Literatuur Gruis, V., 2006. Herstructurering en buurtbeleid: fysiek of sociaal? In: RMO, Doorten, I. en Rouw, R. (red.). Opbrengsten van sociale investeringen. Amsterdam, Uitgeverij SWP, pp. 157-198. Junger, M., 2006. Naar een kosteneffectief beleid ter voorkoming van antisociaal gedrag. In: RMO, Doorten, I. en Rouw, R. (red.). Opbrengsten van sociale investeringen. Amsterdam, Uitgeverij SWP, pp. 33-72. Moes, M. en A. Edzes, 2006. Investeren of herstellen. In: RMO, Doorten, I. en Rouw, R. (red.). Opbrengsten van sociale investeringen. Amsterdam, Uitgeverij SWP, pp. 131156. RMO, Doorten, I. en R. Rouw (red.), 2006a. Opbrengsten van sociale investeringen. Amsterdam, Uitgeverij SWP. RMO, 2006b. Verschil maken: eigen verantwoordelijkheid na de verzorgingsstaat. Amsterdam, Uitgeverij SWP. Torenvlied, R. en Akkerman, 2005. Preventiebeleid: een verkennende achtergrondstudie. Den Haag: RMO, Werkdocument 7. Upshur, R.E., Kerkhof, E.G. van den, Goel V. (2001) Meaning and measurement: an inclusive model of evidence in health care. Journalof Evaluation in Clinical Practice 7 (2): 91-106. Venne, L. van de (2006). Schaalvergroting in het onderwijs. In: RMO, Doorten, I. en Rouw, R. (red.). Opbrengsten van sociale investeringen. Amsterdam, Uitgeverij SWP, pp. 105-130.
SoziO, vakblad voor sociale en pedagogische beroepen, 6 nr. 72, oktober 2006
SoziO, vakblad voor sociale en pedagogische beroepen, 7 nr. 72, oktober 2006
