Ama’s in het nauw Een onderzoek naar:
De Rechtspositie van Alleenstaande Minderjarige Vreemdelingen in het Nederlandse Vreemdelingenbeleid in het licht van het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind en artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.
Afstudeerscriptie Staats- en bestuursrecht/ Internationaal Publiekrecht Auteur: Daan Beltman Studentnummer: 0991910 Begeleider: Dr. H.B. Winter Datum: 08/2005
Mme. Geraldine van Bueren: “D’abord l’enfant, et puis l’étranger”.
Voorwoord Enkele berichten over het hardvochtige Nederlandse vreemdelingenbeleid hebben mij bewogen het onderliggende onderzoek tot stand te brengen. Ik vroeg mij namelijk het volgende af: ‘wanneer het beleid met betrekking tot volwassenen in sommige gevallen al schrijnend is, hoe uit dit beleid zich dan ten opzichte van kinderen, die over het algemeen een veel zwakkere positie bekleden in de maatschappij, met name wanneer het gaat om alleenstaande kinderen die geen ouders hebben die voor ze zorgen, beschermen en in rechte bijstaan’? ‘Vooral deze kwetsbare groep behoort toch te kunnen rekenen op extra waarborgen, extra maatregelen en extra bescherming van de autoriteiten’? Vanuit deze insteek heb ik geprobeerd de betekenis van het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind en artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens voor het Nederlandse vreemdelingenbeleid en de Nederlandse rechtspraak in relatie tot de positie van alleenstaande minderjarige vreemdelingen in kaart te brengen. Tevens heb ik getracht de kritiek van verschillende organisaties, commissies en deskundigen die in de laatste jaren geuit is op het Nederlandse vreemdelingenbeleid, en welke in relatie staat tot de positie van alleenstaande minderjarige vreemdelingen, op een rij te zetten. Op basis van de bevindingen die daaruit zijn voortgevloeid, ben ik tot mijn conclusie gekomen. Het onderzoek geeft niet alleen inzicht in de tekortkomingen van het ama-beleid, maar laat ook een uitgebreide analyse van het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind en artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens zien en hun relatie met het vreemdelingenrecht. Het gevolg is een omvangrijk onderzoek, dat naar ik hoop, de advocatuur, de rechtswetenschap, het openbaar ministerie, kinderrechtenorganisaties, maar vooral de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie zal inspireren om er gevolg aan te geven. Voor de totstandkoming van het onderzoek wil ik graag de volgende personen bedanken: de heer H.B. Winter voor de begeleiding en mevrouw G.C.A.M. Ruitenberg, de heer T.P. Spijkerboer, de heer R. Bruin en de heer S. Essakkili voor hun snelle reacties op enkele prangende vragen.
Groningen, 17 augustus 2005 Daan Beltman
I
Inhoudsopgave VOORWOORD ------------------------------------------------------------------------------------------------------- I INHOUDSOPGAVE------------------------------------------------------------------------------------------------- II
1. INLEIDING ---------------------------------------------------------------------------------------------------------1 2. HET AMA-BELEID -----------------------------------------------------------------------------------------------3 § 2.1 INLEIDING ------------------------------------------------------------------------------------------------------3 § 2.2 DEFINITIE -------------------------------------------------------------------------------------------------------3 § 2.3 ASIELPROCEDURE ---------------------------------------------------------------------------------------------5 § 2.3.1 De Leeftijdsverificatie ----------------------------------------------------------------------------------5 § 2.3.2 Het Herhaalde leeftijdsonderzoek --------------------------------------------------------------------7 § 2.4 AANVRAAGPROCEDURE VERBLIJFSVERGUNNING ASIEL VOOR BEPAALDE TIJD -------------------------8 § 2.4.1 De Beslistermijnen --------------------------------------------------------------------------------------8 § 2.4.2 De ‘eerste fase’ ------------------------------------------------------------------------------------------9 § 2.4.3 De ‘tweede fase’ --------------------------------------------------------------------------------------- 11 § 2.4.4 De Voornemenprocedure AC------------------------------------------------------------------------ 12 § 2.4.5 De OC-procedure-------------------------------------------------------------------------------------- 12 § 2.4.6 De Voornemenprocedure OC ----------------------------------------------------------------------- 13 § 2.4.7 De Beschikkingsgronden ---------------------------------------------------------------------------- 14 § 2.5 BEROEP EN HERHAALDE AANVRAAG ---------------------------------------------------------------------- 16 § 2.6 VERBLIJF ALS ALLEENSTAANDE MINDERJARIGE VREEMDELING --------------------------------------- 18 § 2.6.1 De Uitgangspunten ----------------------------------------------------------------------------------- 19 § 2.6.2 Het Onderzoek naar adequate opvang ------------------------------------------------------------- 19 § 2.6.3 Het gebruik van ambtsberichten -------------------------------------------------------------------- 20 § 2.6.4 Het Herhaalde onderzoek naar adequate opvang------------------------------------------------ 21 § 2.6.5 De Geldigheidsduur en verlenging ----------------------------------------------------------------- 21 § 2.6.6 De Kennisgeving van het voornemen en de beschikking --------------------------------------- 21 § 2.7 VOORTGEZET VERBLIJF ------------------------------------------------------------------------------------- 22 § 2.8 VERBLIJFSVERGUNNING ONBEPAALDE TIJD -------------------------------------------------------------- 23 § 2.9 OPVANG IN NEDERLAND ------------------------------------------------------------------------------------ 23 § 2.10 VERTREKPROCEDURE -------------------------------------------------------------------------------------- 24 § 2.11 SAMENVATTING -------------------------------------------------------------------------------------------- 24 3. HET IVRK EN ARTIKEL 3 EVRM ------------------------------------------------------------------------- 26 § 3.1 INLEIDING ---------------------------------------------------------------------------------------------------- 26 § 3.2 INTERNATIONAAL VERDRAG VOOR DE RECHTEN VAN HET KIND -------------------------------------- 26 § 3.2.1 Het historisch perspectief ---------------------------------------------------------------------------- 26 § 3.2.2 Het doel en de inhoud van het Verdrag------------------------------------------------------------ 27 § 3.2.3 Het IVRK en de Nederlandse wetgeving----------------------------------------------------------- 28 § 3.2.4 De werkingssfeer -------------------------------------------------------------------------------------- 29 § 3.2.5 De implementatie-------------------------------------------------------------------------------------- 31 § 3.2.6 De betekenis van het IVRK voor het Vreemdelingenbeleid------------------------------------- 32 § 3.2.7 De relevante bepalingen van het IVRK voor het Vreemdelingenbeleid ---------------------- 34 § 3.2.8 Het effect van het IVRK op alleenstaande minderjarige vreemdelingen --------------------- 37 § 3.2.9 De ‘General Comment’ over alleenstaande minderjarige vreemdelingen-------------------- 38 § 3.2.10 Het IVRK en de Nederlandse vreemdelingenrechtspraak------------------------------------- 40 § 3.3 ARTIKEL 3 VAN HET EUROPEES VERDRAG VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS ----------------------- 41 § 3.3.1 Het historisch perspectief ---------------------------------------------------------------------------- 42 § 3.3.2 De Nederlandse wetgeving en de werking van het EVRM-------------------------------------- 42 § 3.3.3 De implementatie van het EVRM------------------------------------------------------------------- 44
II
§ 3.3.4 De inhoud van artikel 3 EVRM --------------------------------------------------------------------- 45 § 3.3.5 De positieve verplichtingen inzake artikel 3 EVRM --------------------------------------------- 46 § 3.3.6 De toetsing en het bewijs inzake artikel 3 EVRM ------------------------------------------------ 47 § 3.3.7 Het (extra)territoriale effect van artikel 3 EVRM------------------------------------------------ 48 § 3.3.8 Het refoulementverbod ------------------------------------------------------------------------------- 49 § 3.3.9 Het refoulementverbod en artikel 3 EVRM ------------------------------------------------------- 50 § 3.3.10 Het Vilvarajah arrest-------------------------------------------------------------------------------- 51 § 3.3.11 De Nederlandse rechtspraak en artikel 3 EVRM ----------------------------------------------- 53 § 3.3.12 De alleenstaande minderjarige vreemdelingen en artikel 3 EVRM ------------------------- 54 § 3.3.13 De zaak Nsona vs. Nederland---------------------------------------------------------------------- 56 § 3.3.14 De overige jurisprudentie ten aanzien van Ama’s---------------------------------------------- 57 § 3.4 RELATIE IVRK EN EVRM---------------------------------------------------------------------------------- 58 § 3.5 SAMENVATTING---------------------------------------------------------------------------------------------- 59 4. HET AMA-BELEID VS. IVRK EN ARTIKEL 3 EVRM------------------------------------------------ 62 § 4.1 INLEIDING ---------------------------------------------------------------------------------------------------- 62 § 4.2 KRITIEKEN ---------------------------------------------------------------------------------------------------- 63 § 4.2.1 Het rapport van Human Rights Watch inzake de AC-procedure ------------------------------ 63 § 4.2.2 Het rapport van Human Rights Watch inzake de rechtspositie van kinderen --------------- 66 § 4.2.3 Het rapport van het Kinderrechtencollectief------------------------------------------------------ 69 § 4.2.4 Het NJCM-commentaar op het (periodieke) rapport van Nederland ------------------------- 75 § 4.2.5 Het UNHCR-commentaar op het Vreemdelingenbeleid ---------------------------------------- 77 § 4.2.6 Het ACVZ-rapport inzake kinderen in de asielpraktijk ----------------------------------------- 78 § 4.2.7 Het NJCM-commentaar op de AC-procedure ---------------------------------------------------- 82 § 4.2.8 Het NJCM-commentaar op de positie van kinderen in de AC-procedure-------------------- 86 § 4.2.9 Het rapport van het Comité voor de Rechten van het Kind------------------------------------- 88 § 4.2.10 Het ACVZ-rapport inzake de AC-procedure ---------------------------------------------------- 89 § 4.3 KRITIEKEN AMNESTY INTERNATIONAL EN HET CENTRUM VOOR MIGRATIERECHT------------------ 90 § 4.3.1 De bundel: ‘Wederzijds wantrouwen’-------------------------------------------------------------- 90 § 4.3.2 De bundel: ‘Binnen 48 uur?’ ----------------------------------------------------------------------- 94 § 4.4 REACTIE VAN DE MINISTER -------------------------------------------------------------------------------- 96 § 4.5 VERANDERINGEN IN RELATIE TOT HET AMA-BELEID ---------------------------------------------------- 98 § 4.6 SAMENVATTING---------------------------------------------------------------------------------------------- 99 5. CONCLUSIE-----------------------------------------------------------------------------------------------------107 § 5.1 INLEIDING ---------------------------------------------------------------------------------------------------107 § 5.2 ALGEMENE BEVINDINGEN ---------------------------------------------------------------------------------107 § 5.3 RELATIVERING ----------------------------------------------------------------------------------------------108 § 5.4 CONCLUSIES TEN AANZIEN VAN HET IVRK -------------------------------------------------------------108 § 5.5 CONCLUSIES TEN AANZIEN VAN ARTIKEL 3 EVRM-----------------------------------------------------109 § 5.6 CONCLUSIES MET BETREKKING TOT DE AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK -----------------------109 § 5.7 CONCLUSIES MET BETREKKING TOT ‘DADERLOZE’ SCHENDING VAN ARTIKEL 3 EVRM -----------110 § 5.8 ANTWOORDEN OP DE OPGEWORPEN VRAGEN------------------------------------------------------------112 § 5.9 EINDCONCLUSIE --------------------------------------------------------------------------------------------113 LIJSTEN VAN RAADPLEGING-------------------------------------------------------------------------------- IV LITERATUUR, PUBLICATIES EN RAPPORTEN -------------------------------------------------------------------- IV REGELGEVING EN BELEIDSSTUKKEN --------------------------------------------------------------------------- XIII JURISPRUDENTIE -------------------------------------------------------------------------------------------------- XV KRANTEN --------------------------------------------------------------------------------------------------------- XIX WEBSITES --------------------------------------------------------------------------------------------------------- XIX
III
Ama’s in het nauw
Inleiding
1. Inleiding De Democratische Republiek Congo: Negen VN-soldaten doodgeschoten, bijna vier miljoen doden door onlusten, dagelijks honderden brute kinderverkrachtingen, jatten, roven en bedriegen, kortom een wettenloze anarchistische samenleving geregeerd door het grondrecht: ‘Débrouillez-vouz’, oftewel zoek het maar uit.1 Het lijkt mij geen geschikte plek voor kinderen. De Nederlandse overheid is het kennelijk niet mij eens. Het ambtsbericht over Congo concludeert weliswaar dat de mensenrechtensituatie onveranderd slecht is, maar de Inlichtingen- en Naturalisatiedienst (hierna: IND) en de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, Verdonk stellen dat Congo veilig genoeg is. Dit brengt mee dat de rechters op basis van een controversiële conclusie, die aan het ambtsbericht is gegeven door de minister en de IND, moeten oordelen op de aanname dat Congo veilig is. Mieke Rang van informatiecentrum Docu Congo zegt het volgende: ‘Wie wordt uitgezet, wacht een onzeker lot. De Congolezen worden in het vliegtuig begeleid door escorts en geboeid aangeleverd. Het is niet zo vreemd dat ze in hun eigen land daardoor als criminelen worden gezien, en behandeld. Ze worden gemarteld, beroofd van hun bezittingen en gevangen gezet’.2 Is dit het lot dat Ngudi te wachten staat? Ngudi werd negen jaar geleden geboren in een asielzoekerscentrum. Haar Congolese moeder bleek niet in staat haar kind op te voeden en werd uit de ouderlijke macht ontheven.3 Ngudi valt, doordat ze ‘begeleid’ door haar moeder het land binnenkwam, in beginsel niet onder het beleid voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Vanwege het feit dat de moeder van Ngudi uit de ouderlijke macht werd ontheven, wordt Ngudi beschouwd als een alleenstaande minderjarige vreemdeling (zie hoofdstuk 2.2). Ngudi is volgens haar pleegvader op-en-top Hollands. Ze spreek de Nederlandse taal met Rotterdamse tongval. Ze houdt van barbies en tekenen. Bovendien horen Sinterklaas en Sesamstraat bij haar leven. Helaas voor Ngudi en tot afgrijzen van haar pleegouders kreeg zij een brief van de IND, dat ze niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning, onder de beperking ‘verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling’(toev. D.B.). Kennelijk hebben de autoriteiten in het ‘veilige’ Congo familie van Ngudi getraceerd of adequate opvang geregeld (zie hoofdstuk 2.6). Ngudi moet dus ‘terug’ naar Congo, een land waar ze nog nooit is geweest.4 Nederland heeft zich gebonden aan verscheidene internationale verdragen die de rechten waarborgen van asielzoekers, kinderen en mensen die resulteren onder haar rechtsmacht. Het verhaal van Ngudi roept echter de vraag op of Nederland zich aan de bepalingen van de betreffende verdragen houdt. In dit onderzoek wil ik mij toeleggen op het Nederlandse vreemdelingenbeleid voor minderjarige vreemdelingen en me voor wat betreft de toetsing beperken tot het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind en artikel 3 van het Europees 1
Kennedy, 2005, p. 5-6. Kennedy, 2005, p. 5-6. 3 Kennedy, 2005, p. 5. 4 Kennedy, 2005, p. 5. 2
1
Ama’s in het nauw
Inleiding
Verdrag voor de Rechten van de Mens. Ook beperk ik me aangaande het beleid ten aanzien van minderjarigen tot enkele vreemdelingrechtelijk gerelateerde thema’s. Dit zijn: de AC-procedure, het leeftijdsonderzoek, het horen, de beoordeling van de asielaanvraag, de ambtsberichten, de terugkeer, de nova en de marginale toetsing. De onderzoeksvraag luidt: ‘In hoeverre riskeert Nederland schending van het IVRK en artikel 3 EVRM bij toepassing van haar vreemdelingenbeleid ten aanzien van alleenstaande minderjarige vreemdelingen’? Het onderzoek is onderverdeeld in drie kaders: het kader waarin het ama-beleid ter sprake komt, het juridische kader waarin het IVRK en artikel 3 EVRM uitgelicht worden en het kader waarin de praktijk getoetst wordt aan de relevante bepalingen uit het IVRK en artikel 3 EVRM. In hoofdstuk twee bespreek ik het Nederlandse vreemdelingenbeleid ten aanzien van ama’s. De vraag is: ‘Welk vreemdelingenbeleid hanteert de Nederlandse overheid ten aanzien van ama’s’? Vervolgens behandel ik in hoofdstuk drie het IVRK en artikel 3 EVRM. De vraag is: ‘In hoeverre zijn het IVRK en artikel 3 EVRM van toepassing op het Nederlandse vreemdelingenbeleid’? Ten slotte staat hoofdstuk vier in het teken van de toetsing van de praktijk ten aanzien van alleenstaande minderjarige vreemdelingen aan de relevante bepalingen uit het IVRK en artikel 3 EVRM, aan de hand van een aantal rapporten, commentaren en twee bundels. De bepalingen uit het IVRK die van belang zijn voor dit onderzoek zijn: artikel 2, 3, 12, 20, 22 en 37 onder a IVRK. Dit sluit overigens niet uit dat ook een aantal andere bepalingen uit het IVRK in het onderzoek de revue passeren. De vragen die van belang zijn bij de toetsing van de praktijk zijn: -
‘In hoeverre is er sprake van schending van artikel 3 IVRK in samenhang met artikel 12 IVRK’?
-
‘In hoeverre is er sprake van schending van artikel 3 IVRK in samenhang met artikel 20 IVRK’?
-
‘In hoeverre is er sprake van schending van artikel 3 IVRK in samenhang met artikel 22 IVRK’?
-
‘In hoeverre is er sprake van schending van artikel 3 IVRK in samenhang met artikel 37 onder a IVRK’?
-
‘In hoeverre speelt artikel 2 IVRK (als assessoir recht) daarbij een rol’?
-
‘In hoeverre is er sprake van een risico op schending van artikel 3 EVRM’?
Uiteindelijk geef ik in hoofdstuk vijf (conclusie) mijn eigen mening weer en formuleer ik een antwoord op de onderzoeksvraag.
2
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid
2. Het Ama-beleid § 2.1 Inleiding Vele duizenden kinderen zijn jaarlijks op weg naar een veilig en beter bestaan elders in de wereld. Voor velen is West Europa een veilige bestemming.5 Nederland krijgt een groot aantal aanvragen tot toelating van asielzoekers alhoewel dat aantal de laatste jaren sterk is gedaald. Zo waren er in het jaar 2000 6.705 alleenstaande minderjarige vreemdelingen die zich hebben aangemeld. In 2004 waren dat er slechts 594.6 Het asielbeleid ten aanzien van alleenstaande minderjarigen volgt het algemeen asielbeleid maar houdt, volgens de minister, daarbinnen rekening met de minderjarigheid van de asielaanvrager. Vanwege het aspect minderjarigheid rust op de overheid een extra verantwoordelijkheid om bescherming te bieden waar dat nodig is. Om deze verantwoordelijkheid kracht bij te zetten heeft Nederland het Verdrag inzake de Rechten van het Kind van de Verenigde Naties ondertekend. Daarnaast worden de richtlijnen van de United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) voor beleid en procedures met betrekking tot alleenstaande minderjarige asielzoekers gevolgd. De beleidsnota stelt verder dat Nederland een terughoudend toelatingsbeleid voert. Voor de vluchtelingen die toegelaten worden wil Nederland echter een gastvrij land zijn. Om een dergelijk beleid te kunnen blijven uitvoeren gelden er strikte regels voor toelating.7 Een asielzoeker wordt in Nederland als vluchteling erkend op grond van het Vluchtelingenverdrag van Genève uit 1951. Een vluchteling is daarmee iemand die gegronde redenen heeft te vrezen voor vervolging op grond van zijn ras, godsdienst, politieke overtuiging, nationaliteit of het behoren tot een sociale groep. Deze bepaling is in de Nederlandse Vreemdelingenwet opgenomen. Een asielzoeker kan ook in Nederland toegelaten worden op grond van artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).8 Dit komt later in dit onderzoek aan de orde. In dit hoofdstuk zet ik uiteen welk beleid de Nederlandse overheid hanteert ten aanzien van alleenstaande minderjarige asielzoekers. Daarbij behandel ik de asielprocedure in hoofdlijnen en ga ik uitgebreid in op het beleid ten aanzien van alleenstaande minderjarige asielzoekers. Voor deze uiteenzetting maak ik overwegend gebruik van het handboek Vluchtelingenrecht (2005) van Spijkerboer en Vermeulen en in iets mindere mate van het handboek Nederlands Vreemdelingenrecht (2002) van Kuijer en Steenbergen, alsmede de Vreemdelingencirculaire 2000 en de Beleidsnota Alleenstaande Minderjarige Vreemdelingen.9 § 2.2 Definitie Volgens de richtlijnen van de UNHCR wordt onder een alleenstaand kind verstaan: ‘Een persoon onder de 18 jaar, tenzij op basis van de op het kind van toepassing zijnde 5
Beleidsnota alleenstaande minderjarige asielzoekers, 2000, p. 3. Rapportage vreemdelingenketen over de periode september t/m december 2004 tevens jaarrapportage 2004, 2005, p. 29. 7 Beleidsnota alleenstaande minderjarige asielzoekers, 2000, p. 6-7. Ten tijde van het opstellen van de Nota was er overigens nog geen Minister van Vreemdelingenzaken en Integratie. Het vreemdelingenbeleid was toentertijd nog de verantwoordelijkheid van de Staatssecretaris van Justitie. In dit onderzoek gebruik ik echter gemakshalve de term ‘Minister’ i.p.v. ‘Staatssecretaris’. 8 Beleidsnota alleenstaande minderjarige asielzoekers, 2000, p. 7. 9 Inmiddels is er een vernieuwd handboek (2005) van Kuijer en Steenbergen beschikbaar. 6
3
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid
wet de meerderjarigheid eerder bereikt wordt, die gescheiden is van beide ouders en die niet wordt verzorgd door een volwassene, die daarvoor op grond van wet of gewoonte de verantwoordelijkheid heeft.10 De Nederlandse overheid hanteert in haar beleid een vergelijkbare omschrijving. De vreemdelingencirculaire over alleenstaande minderjarige asielzoekers en vreemdelingen definieert het begrip als volgt in paragraaf 1.3: ‘Een minderjarige asielzoeker of vreemdeling wordt in het kader van het bijzondere beleid voor alleenstaande minderjarige asielzoekers en vreemdelingen als alleenstaand beschouwd als hij niet wordt begeleid door zijn meerderjarige ouder(s) of een reeds in het buitenland toegewezen voogd’.11,12 Een minderjarige asielzoeker of vreemdeling die enkel wordt begeleid door een minderjarige ouder valt ook onder dit beleid.13 Dit is ook het geval als de minderjarige wordt begeleid door een ouder of voogd en wanneer bijvoorbeeld blijkt dat de ouder(s) of voogd niet (meer) in staat is (zijn) het kind te verzorgen. De minderjarige moet dan (alsnog) als alleenstaand worden aangemerkt.14 De minderjarigheid wordt beoordeeld naar Nederlands recht. Artikel 1:233 Burgerlijk Wetboek (BW) luidt: ‘Minderjarigen zijn zij, die de ouderdom van achttien jaren niet hebben bereikt en niet gehuwd of geregistreerd zijn dan wel gehuwd of geregistreerd zijn geweest of met toepassing van artikel 253ha BW meerderjarig zijn verklaard’.15 Ter verduidelijking: in dit onderzoek worden verschillende termen voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen gebruikt vanwege het feit dat ook in de gebruikte literatuur, publicaties, kamerstukken en rapporten geen duidelijke lijn te vinden is in de wijze van het benoemen van deze groep. Nota bene, strikt genomen kan sinds de Vreemdelingenwet 2000 niet meer gesproken worden van ‘ama’s’ maar alleen van ‘alleenstaande minderjarige vreemdelingen’.16 De term ‘ama’s’ is echter dusdanig ingeburgerd dat ze ook in dit onderzoek wordt gebruikt.
10
Guidelines on Policies and Procedures in dealing with Unaccompanied Children seeking Asylum 1997, p. 1. 11 C2/7.1.3 Vc 2000 en zie ook: Wijziging Vreemdelingencirculaire 2000, Stcrt. 1 april 2005, nr. 63, p. 18. 12 Rapportage vreemdelingenketen over de periode september t/m december 2004 tevens jaarrapportage 2004, 2005, p. 21: ‘Op 20 juli 2004 is het bijzondere beleid inzake begeleide minderjarige vreemdelingen beëindigd. Vreemdelingen van wie de asielaanvraag is afgewezen, is op dezelfde datum aangegeven dat zij een nieuwe aanvraag kunnen indienen. Tot op heden hebben zich geen vreemdelingen gemeld voor een nieuwe aanvraag. Het voornemen is om deze gelegenheid, om een nieuwe aanvraag te doen, in stand te houden tot april 2005. Hiertoe zullen nog afspraken worden gemaakt met de IND’. Zie ook: Kamerstukken II 2003/04, 19637, nr. 844. 13 Wijziging vreemdelingencirculaire 2000, Stcrt. 1 april 2005, nr. 63, p. 18 en zie C2/7.1.3 Vc 2000. 14 C5/24.3.1 Vc 2000 (oud) jo. C2/7.10.1 Vc 2000 (oud) en vgl. ook artikel 20 IVRK waarin wordt gesteld dat de autoriteiten bijzondere bescherming en bijstand moeten verlenen, wanneer een kind tijdelijk of blijvend niet kan leven in het gezin waartoe het behoort (zie hoofdstuk 3.2.7). N.B. in de meest recente versie van de Vreemdelingencirculaire, na de wijziging vreemdelingencirculaire 2000 van april 2005 in relatie tot het afschaffen van het bama-beleid, is deze regeling niet opgenomen. Ik ben naar aanleiding van emailcorrespondentie met mr. S. Essakkili van de Vrije Universiteit Amsterdam met hem eens dat er waarschijnlijk niet over deze situatie is nagedacht en het beleid alsnog zal worden aangepast. 15 C2/7.1.2 Vc 2000. 16 Vgl. Winter 2000, p. 393: de auteur is van mening dat de term ‘alleenstaande minderjarige vreemdeling’ een betere is dan ‘alleenstaande minderjarige asielzoeker’, omdat met de laatste vreemdelingen met uiteenlopende achtergronden wordt aangeduid, waarbij lang niet altijd deze achtergronden tot asielmotieven kunnen worden herleid.
4
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid
§ 2.3 Asielprocedure Alleenstaande minderjarige vreemdelingen kunnen in Nederland asiel aanvragen.17 Sinds september 1992 geldt voor alleenstaande minderjarige asielzoekers een apart beleid in Nederland.18 In maart 2000 verscheen de Beleidsnota ‘alleenstaande minderjarige asielzoekers’. Naar aanleiding van deze nota is in overleg met de Tweede Kamer een nieuw beleidskader voor de toelating van alleenstaande minderjarige asielzoekers vastgesteld.19 Voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen die een aanvraag om een verblijfsvergunning asiel willen indienen, geldt grotendeels dezelfde regelgeving als voor andere asielzoekers.20 Een belangrijke rol in de asielprocedure voor de alleenstaande minderjarige asielzoeker speelt een eventueel leeftijdsonderzoek. Om vast te stellen of de gestelde minderjarige ook daadwerkelijk onder de regelgeving met betrekking tot alleenstaande minderjarige asielzoekers valt, wordt er reeds bij de eerste aanmelding van de vreemdeling bezien of er sprake is van twijfel aan de opgegeven leeftijd van de betrokkene.21 Deze redenering geldt ook voor de in hoofdstuk 2.6 besproken bijzondere procedure met betrekking tot alleenstaande minderjarige asielzoekers. Het uitgangspunt is namelijk dat aan alleenstaande minderjarige vreemdelingen geen verstrekkingen worden onthouden. Op grond van de ‘Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005’ wordt aan alleenstaande minderjarige asielzoekers, wier asielaanvraag binnen 48 procesuren is afgewezen, in afwijking van de hoofdregel, opvang geboden.22 In die zin is het voor de toepassing van het bijzondere beleid van belang de leeftijd (de minderjarigheid dan wel de meerderjarigheid) van de betrokkene vast te stellen. § 2.3.1 De Leeftijdsverificatie Gedurende of na de aanmeldprocedure kan een leeftijdsonderzoek worden uitgevoerd.23 Het leeftijdsonderzoek houdt in dat de onderzoeker de leeftijd van de betrokkene bepaalt aan de hand van röntgenfoto’s van het sleutelbeen en/of van de hand/pols. Het is langs deze weg mogelijk te bepalen of iemand zestien jaar of ouder is en of iemand de één en twintig jarige leeftijd heeft bereikt. Het onderzoek gaat derhalve niet alleen om de vraag of de betrokken vreemdeling minderjarig of ruimschoots meerderjarig is, maar ook over de vraag of betrokkene vijftien jaar of ouder is, dan wel de opgegeven leeftijd juist is.24 Het laatste is van belang ten aanzien van het bijzondere beleid voor ama’s, waarin kinderen die jonger zijn dan vijftien jaar uitzicht hebben op een permanent verblijf in Nederland en in die zin op een andere wijze worden opgevangen, dan kinderen die ouder zijn dan vijftien jaar (zie hoofdstuk 2.6).25 In elk geval staat vast dat bij een volledig uitgerijpt sleutelbeen een minimumleeftijd van twintig jaar wordt gehanteerd.26 17
C2/7.2 Vc 2000. Olde Monnikhof en Van den Tillaart 2003, p. 19. 19 Olde Monnikhof en Van den Tillaart 2003, p.25-26. 20 Kuijer en Steenbergen 2002, p. 265-266. 21 C5/24.3.2 Vc 2000. 22 Art. 3 lid 3 onder b Rva 2005 en zie ook: C5/24.9.1 Vc 2000. 23 C5/24.3.2 Vc 2000. 24 Beleidsnota alleenstaande minderjarige asielzoekers, 2000, p. 16. 25 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 144. 26 C5/24.5.3 Vc 2000, zie ook: Aanhangsel Handelingen II 2000/01, nr. 844. 18
5
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid
Zoals hierboven gegeven wordt bij de eerste aanmelding bezien of er twijfel is aan de opgegeven leeftijd. De Vreemdelingendienst op het aanmeldcentrum (AC) geeft hiertoe onder verantwoordelijkheid van en in samenspraak met de Inlichtingen- en Naturalisatiedienst (IND) een indicatie. Deze heeft een voorlopig karakter en onderscheidt vier verschillende situaties: ten eerste, de jongere meldt zich bij een aanmeldcentrum in het land, ten tweede, de jongere meldt zich bij een Schengenbuitengrens en er is twijfel aan de opgegeven leeftijd en ten derde, de jongere kwam al eerder niet in aanmerking voor verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling vanwege twijfel aan de leeftijd.27 Indien de betrokken asielzoeker er niet in slaagt zijn leeftijd met documenten aan te tonen of anderszins aannemelijk te maken, dient de hoorambtenaar in overleg met tenminste één beslisambtenaar vast te stellen, of er sprake is van evidente meerderjarigheid, dan wel van een zodanige twijfel aan de opgegeven leeftijd dat de betrokkene in de gelegenheid moet worden gesteld zijn leeftijd alsnog aan te tonen middels een leeftijdsonderzoek. Er is sprake van evidente meerderjarigheid indien de medewerker, die de vreemdeling hoort in samenspraak met een (andere) beslismedewerker, aan de hand van de uiterlijke kenmerken of aan de hand van de verklaringen van de asielzoeker tot de conclusie komt dat de betrokkene evident achttien jaar of ouder moet zijn. De leeftijd wordt geschat door middel van optische waarneming.28 Indien de evidente meerderjarigheid wordt vastgesteld of wanneer de uitslag van een leeftijdsonderzoek geen verschil maakt voor de aanspraken op verblijf of opvang dan komt de vreemdeling niet in aanmerking voor het aanvragen van een leeftijdsonderzoek.29 Als op grond van het eerste gehoor geen twijfel bestaat aan de opgegeven leeftijd, wordt beoordeeld of op verantwoorde en zorgvuldige wijze reeds binnen de aanmeldcentrumprocedure kan worden vastgesteld dat de betrokkene niet in aanmerking komt voor een verblijfstitel. Indien dat niet op verantwoorde en zorgvuldige wijze mogelijk is, wordt de betrokkene doorverwezen naar een opvanglocatie.30 Wanneer op grond van het eerste gehoor alsnog twijfel ontstaat aan de opgegeven leeftijd, wordt de vreemdeling in de gelegenheid gesteld een leeftijdsonderzoek aan te vragen.31 Het ondertekenen van het verzoek wordt voor asielzoekers onder de zestien jaar door de voogdij-instelling gedaan.32 Dit onderzoek wordt in beginsel binnen de AC-procedure (zie hoofdstuk 2.4) afgerond. Indien het niet mogelijk is het onderzoek binnen de aanmeldcentrumprocedure af te ronden, wordt betrokkene geïndiceerd voor het leeftijdsonderzoek en vervolgens doorgeplaatst naar een opvanglocatie van waaruit de procedure rond het leeftijdsonderzoek na een verzoek van de vreemdeling wordt gestart.33 Een nieuwe indicatie voor het leeftijdsonderzoek is in de procedure in het opvangcentrum (OC) niet mogelijk.34
27
C5/24.3.2 Vc 2000 en zie ook: Wijziging Vreemdelingencirculaire 2000, Stcrt. 1 april 2005. Nr. 63, p.18. 28 C5/24.4.1 Vc 2000 en C5/24.4.3 Vc 2000. 29 C5/24.4.3 Vc 2000 en zie ook: Wijziging Vreemdelingencirculaire 2000, Stcrt. 1 april 2005, nr. 63, p. 18. 30 C5/24.4.2 Vc 2000. 31 C5/24.4.2 Vc 2000. 32 C5/24.4.3 Vc 2000. 33 C5/24.4.2 Vc 2000 jo. C5/24.5.1 Vc 2000. 34 C5/24.9.3 Vc 2000.
6
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid
De asielzoeker wordt goed voorgelicht over de procedure en methode van het leeftijdsonderzoek en de mogelijke consequenties ervan. De hoorambtenaar dient zich ervan te vergewissen dat de asielzoeker begrijpt wat het leeftijdsonderzoek inhoudt en legt dit vast in het rapport van eerste gehoor, dan wel het rapport van bevindingen. Indien de persoon in kwestie aangeeft geen leeftijdsonderzoek te willen aanvragen, wordt hij erop gewezen dat in dat geval de twijfel aan de opgegeven leeftijd blijft bestaan en dat hij niet nogmaals in de gelegenheid wordt gesteld te verzoeken om een leeftijdsonderzoek. De bewijslast ligt in dat geval bij de betrokkene. De asielaanvraag kan wanneer de vreemdeling zijn gestelde leeftijd niet kan aantonen, verder in de ACprocedure worden behandeld. Bij de verdere behandeling wordt dan aangenomen dat de asielaanvrager meerderjarig is.35 Het leeftijdsonderzoek in de AC-procedure kan vier resultaten opleveren. Ten eerste, de opgegeven leeftijd van de minderjarige is aannemelijk, ten tweede, betrokkene is minderjarig, maar de opgegeven leeftijd is te laag, ten derde, betrokkene is meerderjarig en ten vierde, het leeftijdsonderzoek kan niet binnen de AC-procedure afgerond worden.36 § 2.3.2 Het Herhaalde leeftijdsonderzoek Het is mogelijk dat het leeftijdsonderzoek niet met voldoende zekerheid tot een conclusie omtrent de minderjarigheid kan leiden. In deze gevallen kan de betrokkene na verloop van tijd (dit kan zijn binnen één à twee jaar) opnieuw worden opgeroepen voor een onderzoek naar de leeftijd om te bezien of de botontwikkeling inmiddels zodanig is, dat een voldoende zekere conclusie (met terugwerkende kracht) mogelijk is. Indien uit het resultaat van het herhaald leeftijdsonderzoek volgt dat de vreemdeling onjuiste gegevens heeft verstrekt teneinde op oneigenlijke gronden in het bezit te worden gesteld van een verblijfsvergunning, bijvoorbeeld als blijkt dat hij tijdens de oorspronkelijke aanvraagprocedure al meerderjarig moet zijn geweest, kan de vreemdeling op grond van artikel 59 Vreemdelingenwet in bewaring worden gesteld. Zolang in de periode tussen de beide leeftijdsonderzoeken geen uitsluitsel bestaat over de juiste leeftijd, krijgt de vreemdeling op dit punt het voordeel van de twijfel in de verdere procedure en wordt de oorspronkelijk opgegeven geboortedatum aangehouden. Dit is echter niet van toepassing indien de vreemdeling op belangrijke punten, vage, summiere, tegenstrijdige of ongeloofwaardige verklaringen aflegt.37 Indien de vreemdeling niet vooraf toestemming heeft gegeven voor een herhaald onderzoek, kan hij in het kader van een aanvraag om verlenging van de verblijfsvergunning voor verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling, dan wel om verlening van een verblijfsvergunning voor voortgezet verblijf (zie hoofdstuk 2.6),
35
C5/24.4.3 Vc 2000. C5/24.5.2 Vc 2000: ten aanzien van de eerst genoemde mogelijkheid wordt de opgegeven geboortedatum in het vervolg van de procedure aangehouden. De tweede mogelijkheid houdt in dat uit het onderzoek blijkt dat het hand-polsgebied volledig is uitgerijpt, maar dat niet gesproken kan worden van meerderjarigheid. Wel is aangegeven welke minimumleeftijd de betrokkene, gezien zijn afkomst, zeker moet hebben. Vervolgens wordt er aan de betrokkene een nieuwe geboortedatum geven. Het derde resultaat brengt mee dat de betrokkene in het vervolg van de procedure behandeld zal worden als een volwassene. Tenslotte geeft de laatste mogelijkheid aan dat niet binnen de AC-procedure een beslissing genomen kan worden. Het onderzoek vindt verder plaats in de OC-procedure. 37 C5/24.5.3 Vc 2000. 36
7
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid
opnieuw in de gelegenheid worden gesteld om een verzoek in te dienen voor leeftijdsonderzoek.38 § 2.4 Aanvraagprocedure verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd Een alleenstaande minderjarige vreemdeling meldt zich bij een aanmeldcentrum en dient een asielaanvraag in.39 Een asielverzoek is in internationaal verband een vormvrij verzoek om asielrechtelijke bescherming. De asielprocedure vangt aan als een schriftelijke asielaanvraag is ingediend.40 Indien duidelijk is dat de vreemdeling een asielaanvraag wil indienen, ook al wordt daar niet uitdrukkelijk om gevraagd, wordt hij daartoe in de gelegenheid gesteld.41 Door het indienen van de aanvraag wordt de ACprocedure in gang gezet. Hierin wordt een asielaanvraag afgedaan of er wordt doorverwezen naar een onderzoeks- en opvangcentrum alwaar de IND in de zogenaamde OC-procedure meer tijd heeft om op een aanvraag te beslissen.42 De asielaanvraag wordt beoordeeld aan de hand van de gebruikelijke maatstaven (inclusief die van artikel 31, tweede lid, onder f, Vreemdelingenwet: zie hoofdstuk 2.4.2). Het Vluchtelingenverdrag bevat geen bijzondere bepalingen over minderjarige asielzoekers.43 Het Handboek van de UNHCR met betrekking tot procedures en criteria voor de bepaling van de vluchtelingenstatus bevat in de paragrafen 213 tot en met 219 wel specifieke aandachtspunten over de bepaling van vluchtelingschap van alleenstaande minderjarigen. Hierin staat onder meer dat bij de beoordeling of er sprake is van vluchtelingschap rekening moet worden gehouden met de mate van geestelijke ontwikkeling en volwassenheid van de alleenstaande minderjarige.44 § 2.4.1 De Beslistermijnen De Minister van Vreemdelingenzaken en Integratie stelt dat in de AC-procedure op verantwoorde en zorgvuldige wijze binnen de 48-uursprocedure wordt bepaald en beslist dat de aanvraag om een verblijfsvergunning asiel kennelijk gegrond of ontvankelijk is of niet.45 Onder de 48-uursprocedure wordt verstaan de uren die voor het onderzoek naar de aanvraag in een aanmeldcentrum beschikbaar zijn, waarbij de uren van 18.00 tot 08.00 uur, de weekenden en de dagen die bij of krachtens de Algemene termijnenwet zijn aangemerkt als erkende feestdagen niet meetellen.46 Deze termijn vangt aan op het moment dat het eerste onderzoek van de eerste fase (zie hoofdstuk 2.4.2) wordt gestart. Alle uren die vanaf de aanmelding van de vreemdeling tot aan de uitreiking van de beschikking verstrijken worden aangemerkt als uren die voor het
38
C5/24.5.3 Vc 2000. Beleidsnota alleenstaande minderjarige asielzoekers, 2000, p. 15. 40 Kuijer en Steenbergen 2002, p. 251. 41 C1/1.1 Vc 2000. 42 Zie Kuijer en Steenbergen 2002, p. 251-269. 43 C2/7.3.2 Vc 2000. 44 Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees 1992, § 214. 45 Beleidsnota alleenstaande minderjarige asielzoekers, 2000, p. 17 en Wijziging Vreemdelingencirculaire 2000, Stcrt. 3 december 2004, nr. 234, p. 13 (WBV 2004/67): de minister kan nu ook in de AC-procedure asielaanvragen inwilligen. 46 C3/12.1.3 Vc 2000 en zie ook: Wijziging Vreemdelingencirculaire 2000, Stcrt. 3 december 2004, nr. 234, p. 13 (WBV 2004/67). 39
8
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid
onderzoek beschikbaar zijn, en dus als procesuren. Als de procedure meer tijd in beslag neemt, wordt de vreemdeling in principe naar een OC verwezen.47 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft echter in een uitspraak aangegeven dat de verantwoordelijkheid van de IND voor het tijdig afronden van het onderzoek en de daarop gebaseerde besluitvorming meebrengt dat, indien blijkt dat de rechtshulpverlening meer tijd nodig heeft dan de voor haar beschikbare tijd, de IND zich moet bezinnen op het voornemen de aanvraag binnen het AC-model af te doen. Wordt toch besloten de AC-procedure voort te zetten, dan ligt het op de weg van de IND om de rechthulpverlener een termijn te gunnen voor het afronden van de werkzaamheden.48 De rechtshulpverlener moet echter van haar kant tijdig en gemotiveerd aangeven dat er meer tijd nodig is.49,50 De termijn voor het geven van een beschikking op de asielaanvragen is zes maanden na ontvangst van de aanvraag. Deze kan met ten hoogste zes maanden worden verlengd.51 Vanwege het feit dat het hier gaat om een groep ten aanzien waarvan op de overheid een extra verantwoordelijkheid rust, krijgen deze aanvragen prioriteit bij de behandeling. Met het oog op de ontwikkeling van het kind dient de alleenstaande minderjarige asielzoeker zo spoedig mogelijk duidelijkheid te verkrijgen over de verblijfsaanvraag.52 § 2.4.2 De ‘eerste fase’ Een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd wordt door de vreemdeling of zijn wettelijk vertegenwoordiger in persoon ingediend.53 Asielzoekers ouder dan twaalf jaar ondertekenen hun aanvraag zelfstandig.54 Zij worden redelijkerwijs in staat geacht hun eigen belangen te behartigen.55 Bij vreemdelingen jonger dan twaalf jaar wordt de asielaanvraag feitelijk ondertekend door een voogd.56 Indien deze nog niet is geregeld kan ten behoeve van een snelle afhandeling de asielaanvraag ook worden ondertekend door een zaakwaarnemer. De procedure wordt dan zes weken tot drie maanden verkort.57 De procedure in een AC bestaat in beginsel uit twee fasen en vangt aan met de ‘eerste fase’. De alleenstaande minderjarige vreemdeling die heeft aangegeven een asielaanvraag te willen indienen, dient zijn medewerking te verlenen aan een aantal handelingen ten behoeve van het toezicht. Zo worden vingerafdrukken en foto’s gemaakt.58 Zo spoedig mogelijk na de indiening van de aanvraag vindt in het AC waar de asielzoeker zich bevindt, een eerste gehoor plaats.59 Aan de hand van een vragenlijst 47
C3/12.1.3 Vc 2000 en zie ook: Wijziging Vreemdelingencirculaire 2000, Stcrt. 3 december 2004, nr. 234, p. 13 (WBV 2004/67). 48 Rb. ’s-Gravenhage (Haarlem) 3 september 2002, LJN: AE8573, r.o. 2.1 en ABRvS 25 februari 2002, JV 2002/123, r.o. 2.3.6 en zie ook: art. 3.117 Vb. 49 Rb. ’s-Gravenhage (Zwolle) 30 augustus 2002, LJN: AF4483, r.o. 4.1 en ABRvS 3 mei 2002, JV 2002/220, r.o. 2.5. 50 Kuijer en Steenbergen 2002, p. 258-259. 51 Kuijer en Steenbergen 2002, p. 264. 52 C5/24.2 Vc 2000 53 Art. 36 Vw. 54 Kuijer en Steenbergen 2002, p. 266. 55 C5/24.3.3 Vc 2000. 56 Kuijer en Steenbergen 2002, p. 266 en C5/24.3.3 Vc 2000. 57 C5/24.3.3 Vc 2000 jo. Kamerstukken II 2000/01, 27062, nr. 14, p. 10. 58 Art. 54 lid 1, en onder c, Vw jo. Art. 3.109 Vb. 59 Art. 3.110 Vb.
9
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid
worden vragen gesteld ter vaststelling van de identiteit, nationaliteit en reisroute van de betrokkene.60 Ook worden er vragen gesteld over eventuele hulp bij de komst naar Nederland.61 Er worden geen vragen gesteld omtrent de redenen van vertrek uit het land van herkomst, en in het geval toch asielmotieven naar voren worden gebracht, wordt de asielzoeker erop gewezen dat deze in het nader gehoor aan de orde komen.62,63 Minderjarigen ouder dan twaalf worden zelfstandig gehoord. Vreemdelingen onder de twaalf jaar hebben een eerste gehoor waar naar de belangrijkste gegevens wordt gevraagd.64 Dit zijn de personalia, de nationaliteit, de spreektaal, het adres, de etnische afkomst, de godsdienst en de gezinssamenstelling.65 Op grond van artikel 31, tweede lid onder f Vreemdelingenwet kan een asielaanvraag worden afgewezen indien de vreemdeling ter staving van zijn aanvraag geen reis- of identiteitspapieren, documenten of bescheiden kan overleggen die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van de aanvraag, tenzij de vreemdeling aannemelijk kan maken dat het ontbreken van de documenten niet aan hem is toe te rekenen. Voor een minderjarige asielzoeker geldt in beginsel geen andere regel.66 Het gevolg voor het verwijtbaar niet in bezit hebben van de documenten is dat op de asielzoeker een zwaardere bewijslast gaat rusten om aannemelijk te maken dat hij bescherming behoeft.67,68 Na het eerste gehoor in het Aanmeldcentrum wordt beslist of de asielzaak zich leent voor verdere afhandeling in de versnelde AC-procedure of dat gekozen wordt om de asielzoeker door te verwijzen naar een onderzoeks- en opvangcentrum (OC). Dit wordt de procesbeslissing genoemd.69,70 Onder de oude Vreemdelingencirculaire werd voor deze beslissing het zogenaamde AC-criterium gehanteerd.71 De Rechtseenheidskamer besliste in ieder geval dat de AC-procedure zich uitsluitend leende voor die verzoeken waaromtrent binnen de termijn van 48 uur procedureel en inhoudelijk naar behoren kon worden beslist. Dat laatste is het geval indien in redelijkheid buiten twijfel staat dat bij
60
Art. 3.110 lid 2 Vb. C5/24.4.1 Vc 2000. 62 Nota van toelichting bij het Vb, Stb. 2000, 497, p. 175. 63 Kuijer en Steenbergen 2002, p. 251-253. 64 Kuijer en Steenbergen 2002, p. 266. 65 C5/24.4.1 Vc 2000. 66 Beleidsnota alleenstaande minderjarige asielzoekers, 2000, p. 15. 67 Kamerstukken II 1998/99, 26732, nr. 3, p. 40-41. 68 ABRvS 6 mei 2003 (200301721/1), n.g., r.o. 2.3.1: de Afdeling heeft bepaald dat het enkel en alleen ontbreken van geldige documenten geen reden kan zijn tot uitzetting of terugleiding van een vreemdeling als bedoeld in onder andere artikel 3 EVRM (zie hoofdstuk 3.3.8 e.v.) Vgl. ook: ABRvS 11 februari 2003, JV 2003/156, r.o. 2.1.2. en Rb. ’s-Gravenhage (Roermond) 11 januari 2005, LJN: AS9907, r.o. 2.18. Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 153: N.B. is de bewijslast voor de invoering van de Vreemdelingenwet 2000 door de Afdeling flink afgezwakt. De asielzoeker moet nu de niettoerekenbaarheid van het ontbreken van documenten ‘aannemelijk maken’, in plaats van de niettoerekenbaarheid aantonen. Dit betekent dat sprake moet zijn van geloofwaardige en consistente verklaringen, die overeenstemmen met hetgeen bekend is. 69 C3/12.2.6 en C3/12.2.8 Vc 2000. 70 Kuijer en Steenbergen 2002, p. 254: ‘benadrukt moet worden dat de Immigratie- en Naturalisatiedienst, indien wordt besloten de aanvraag verder in de AC procedure te behandelen, op ieder moment in die procedure kan besluiten de asielzoeker alsnog naar een OC te verwijzen’. 71 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 217-218. 61
10
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid
terugzending van eiser naar het land van herkomst geen gevaar voor vervolging dan wel schending van artikel 3 EVRM bestaat.72 Het AC-criterium is echter niet meer.73 De Vreemdelingencirculaire 2000 stelt nu dat kansloze en Dublin-claimzaken worden afgedaan in de AC-procedure.74 Daarnaast bepaalt de circulaire dat voor afdoening in het AC kan worden gekozen als sprake is van onder andere: niet-geloofwaardige verklaringen over identiteit, nationaliteit en/of reisroute, dan wel het niet meewerken aan de vaststelling daarvan.75 Ten aanzien van de vraag of terecht gebruik gemaakt is van de AC-procedure overweegt de Hoge Raad in lijn met de parlementaire geschiedenis dat er doorslaggevend belang gehecht moet worden aan het feit of er zorgvuldig onderzoek heeft plaatsgehad binnen de gestelde termijn van 48 uur.76 De wet biedt geen grondslag voor de stelling dat bepaalde categorieën aanvragen per definitie zijn uitgesloten van behandeling in het aanmeldcentrum, behalve voor minderjarigen onder de twaalf jaar.77 De beslissing op de asielaanvraag wordt voor deze groep minderjarigen in beginsel niet in het aanmeldcentrum genomen. De asielaanvraag wordt voor hen na de eerste fase van de AC-procedure, in de OC-procedure voortgezet (zie hoofdstuk 2.4.5 en 2.4.6).78 § 2.4.3 De ‘tweede fase’ Als besloten wordt de procedure in het AC voort te zetten, begint de ‘tweede fase’. Zo spoedig mogelijk na uitreiking van het verslag van het eerste gehoor vindt een nader gehoor in het aanmeldcentrum plaats.79 Alleenstaande minderjarige asielzoekers worden indien zij twaalf jaar of ouder zijn zelfstandig gehoord. Minderjarige vreemdelingen die de leeftijd van twaalf jaar nog niet hebben bereikt, worden in beginsel niet nader gehoord in het aanmeldcentrum (zie hoofdstuk 2.4.2).80 Voor aanvang van het nader gehoor heeft de asielzoeker twee procesuren de gelegenheid om contact te hebben met een rechtshulpverlener om het eerste gehoor te bespreken en het nader gehoor voor te bereiden. Gedurende het nader gehoor, waarbij de asielzoeker zich kan laten bijstaan door een rechtshulpverlener, en waarbij zo nodig een tolk aanwezig is, wordt de asielzoeker in de gelegenheid gesteld aan te geven waarom hij besloten heeft te vluchten. Omdat hetgeen in het nader gehoor naar voren wordt gebracht de grondslag vormt voor de beoordeling van de aanvraag, is het belangrijk dat de betrokkene alles wat (mogelijk) van belang is ook daadwerkelijk naar voren brengt. De medewerker van de IND die het nader gehoor afneemt, de
72
Rb. ’s-Gravenhage (Rechtseenheidskamer) 2 juni 1999, JV 1999/164 (NAV 1999/98), r.o. 29. De Rechtseenheidskamer gebruikte het aloude Mosa-criterium als AC-criterium (zie ook hoofdstuk 4.3.2). 73 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 218. 74 C3/12.1. Zie nader over Dublin-claimzaken, Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 167-183. 75 C3/1.2.6 Vc 2000. 76 Memorie van Antwoord I 2000/01, 26732, nr. 5d en zie HR 3 september 2004, JV 2004/400, r.o. 1.6; Rb. ’s-Gravenhage (Amsterdam) 14 december 2004, LJN: AS3022, r.o. 5; Vzr. Rb. ’s-Gravenhage (Amsterdam) 7 april 2005, LJN: AT5055, r.o. 3. 77 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 218. C5/24.6 Vc 2000 en zie ook: Wijziging Vreemdelingencirculaire 2000, Stcrt. 1 april 2005, nr. 63, p. 18. 78 C5/24.6 Vc 2000 en zie ook: Wijziging Vreemdelingencirculaire 2000, Stcrt. 1 april 2005, nr. 63, p. 18. 79 Art. 3.112 Vb jo. Art. 3.111Vb. 80 C5/24.7 Vc 2000 en zie ook: Wijziging Vreemdelingencirculaire 2000, Stcrt. 1 april 2005, nr. 63, p. 18.
11
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid
contactambtenaar, maakt een verslag op van het gehoor. Dat verslag wordt, blijkens artikel 3.111 lid 2 Vb, zo spoedig mogelijk aan de betrokkene uitgereikt.81 § 2.4.4 De Voornemenprocedure AC Als de IND ook na het nader gehoor voornemens is de aanvraag in de verkorte AC procedure af te wijzen, wordt het schriftelijke voornemen daartoe aan de vreemdeling uitgereikt.82 In dat voornemen worden alle voor de afwijzing relevante overwegingen opgenomen. Na uitreiking wordt de vreemdeling in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen. Hiervoor zijn krachtens artikel 3.117 Vb drie procesuren beschikbaar. Overigens is hiertegen geen afzonderlijk bezwaar of beroep mogelijk.83 De beslissing op de asielaanvraag van een alleenstaande minderjarige asielzoeker kan onder de volgende omstandigheden in het aanmeldcentrum plaatsvinden: a. er is sprake van evidente meerderjarigheid; b. er is sprake van twijfel aan de gestelde leeftijd en de asielzoeker heeft te kennen gegeven geen leeftijdsonderzoek te willen aanvragen; c. de asielzoeker vraagt een leeftijdsonderzoek aan maar weigert te verklaren dat hij aan de IND het recht op voorinzage verleent, dan wel trekt deze verklaring weer in; d. binnen de daarvoor bestemde periode in het aanmeldcentrum is het onderzoeksresultaat gereed gekomen waaruit blijkt dat de betrokkene meerderjarig is; e. er is sprake van een herhaalde aanvraag in de zin van artikel 4:6 Algemene wet bestuursrecht (Awb) (zie hoofdstuk 2.5); f. er kan anderszins op verantwoorde en zorgvuldige wijze reeds binnen de aanmeldcentrumprocedure worden vastgesteld dat de betrokkene niet in aanmerking komt voor een verblijfstitel; g. de asielaanvraag kan in het aanmeldcentrum worden afgewezen, terwijl in overeenstemming met het landgebonden asielbeleid de ambtshalve toets aan het beleid voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen in beraad wordt gehouden (zie hoofdstuk 2.6).84 De IND kan besluiten de AC-procedure opnieuw te laten beginnen als de asielzoeker zijn eerder afgelegde verklaringen over zijn leeftijd, nationaliteit, reisroute of asielrelaas op essentiële punten wijzigt. De Afdeling heeft echter geoordeeld dat dit alleen kan als de essentie aan de asielaanvraag is ontvallen en in feite een nieuwe aanvraag ter behandeling voorligt.85 Aan het eind van de AC-procedure wordt de beschikking door de in het aanmeldcentrum aanwezige vreemdelingendienst aan de vreemdeling uitgereikt. De termijn voor het indienen van beroep tegen de afwijzende beschikking is één week.86,87 § 2.4.5 De OC-procedure Als na de eerste fase in het aanmeldcentrum, of later in de procedure, wordt besloten de ingediende aanvraag niet in het AC te behandelen, wordt de asielzoeker doorgezonden 81
Kuijer en Steenbergen 2002, p. 255-256. Art. 3.117 Vb. 83 Nota van toelichting bij de art. 3.115 t/m 3.119 Vb (Stb. 2000, 497, p. 178). 84 C5/24.8 Vc 2000 en zie ook: Wijziging Vreemdelingencirculaire 2000, Stcrt. 1 april 2005, nr. 63, p. 18. 85 ABRvS 16 mei 2002, JV 2002/240, onder beslissing 3 en ABRvS 1 mei 2002, JV 2002/204, r.o. 2.4.1. 86 Art. 69 lid 2 Vw. 87 Kuijer en Steenbergen 2002, p. 256-258. 82
12
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid
naar een onderzoeks- en opvangcentrum. Aan de asielzoeker wordt een meldplicht opgelegd.88 Aan asielzoekers ouder dan twaalf jaar wordt een zogenoemd W-document verstrekt, dat een geldig identiteitsbewijs is en bovendien kan worden gebruikt voor de registratie van en controle op de meldplicht.89 Op grond van artikel 3.111 lid 1 Vb vindt niet eerder dan zes dagen na indiening van de asielaanvraag het nader gehoor plaats. De betrokkene heeft in deze periode de gelegenheid zich voor te bereiden, eventueel met hulp van een rechtshulpverlener.90 Het nader gehoor in de OC-procedure is vergelijkbaar met het nader gehoor in de ACprocedure (zie hoofdstuk 2.4.3). Het horen van minderjarigen die jonger zijn dan twaalf jaar dient plaats te vinden in speciale, kindervriendelijk hoorruimtes en wordt gedaan door speciaal opgeleide hoorambtenaren. Wanneer op grond van een pedagogisch of psychologisch onderzoek is vastgesteld dat een kind problemen ondervindt die de afname van het nader gehoor zouden kunnen belemmeren, kan worden afgezien van een nader gehoor van een alleenstaande minderjarige asielzoeker jonger dan twaalf jaar.91 Daarbij moet, volgens de Minister, een balans gevonden worden tussen de wenselijkheid meer informatie te verkrijgen over de jonge asielzoeker en de individuele belangen van het kind.92 In het geval de asielzoeker, nadat hij in het AC is gehoord, om inhoudelijke redenen wordt doorverwezen naar de OC-procedure, wordt hij in de gelegenheid gesteld zijn asielmotieven nader toe te lichten en eventuele tegenstrijdigheden te verklaren.93 Als bij het nader gehoor verklaringen worden afgelegd die afwijken van verklaringen die op een ander moment in de procedure zijn of worden gedaan, dan kunnen deze tegenstrijdigheden (door de IND en de rechter) aan de vreemdeling worden tegengeworpen als hiervoor geen afdoende verklaring wordt gegeven.94 Evenals in de ‘tweede fase’ van de AC-procedure wordt er een verslag opgemaakt door de contactambtenaar die op overeenkomstige wijze wordt uitgereikt aan de vreemdeling. Hierop kan de vreemdeling reageren en daarvoor heeft hij, krachtens de Vreemdelingencirculaire 2000, twee weken de tijd.95,96 § 2.4.6 De Voornemenprocedure OC Het uitbrengen van het voornemen gebeurt op overeenkomstige wijze in vergelijking met het uitbrengen van het voornemen in de AC-procedure (zie hoofdstuk 2.4.4). In het voornemen moet worden ingegaan op alle relevante gronden voor afwijzing van de aanvraag, op die manier dat de vreemdeling in staat is daar inhoudelijk op te reageren. Ook als naar de aanvraag verricht onderzoek resultaten heeft opgeleverd die niet overeenkomen met de verklaringen van de vreemdeling, wordt dit in het voornemen opgenomen. Op grond van artikel 3.115 lid 2 Vb heeft de asielzoeker een termijn van vier weken om een schriftelijke zienswijze in te dienen. Artikel 3.119 Vb regelt de gang 88
Art. 54 lid 1, onder f, Vw jo. 4.51 Vb, nader uitgewerkt in A3/3.7.1 Vc 2000. Art. 50 lid 1, laatste volzin, Vw jo. art. 4.21 lid 1, onder c, Vb, nader uitgewerkt in C3/13.3 Vc 2000. 90 Kuijer en Steenbergen 2002, p. 260. 91 C5/24.9.3 Vc 2000 en zie ook: Kuijer en Steenbergen 2002, p. 266. 92 Beleidsnota alleenstaande minderjarige asielzoekers, 2000, p. 18. 93 Kuijer en Steenbergen 2002, p. 261. 94 Zie bijv. Rb. ’s-Gravenhage (Roermond) 2 juni 2004, LJN: AP1138 en Pres. Rb. ’s-Gravenhage (Haarlem) 1 februari 2001, JV 2001/155, r.o. 2.10. 95 C3/13.4.3 Vc 2000. 96 Kuijer en Steenbergen 2002, p. 260-262. 89
13
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid
van zaken indien na bekendmaking van het voornemen feiten of omstandigheden bekend worden of al bekende feiten of omstandigheden naar aanleiding van de ingediende zienswijze anders worden beoordeeld of gewogen. Als deze feiten en omstandigheden voor de te nemen beslissing van aanmerkelijk belang zijn en de IND voornemens blijft de aanvraag af te wijzen, wordt dit aan de vreemdeling meegedeeld en wordt hij in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze daarover naar voren te brengen.97 De uiteindelijke beschikking wordt aan de gemachtigde van de vreemdeling toegezonden, overeenkomstig artikel 3:41 Awb.98 Als er geen raadsman bekend is, wordt de beschikking aan de vreemdeling uitgereikt.99 § 2.4.7 De Beschikkingsgronden De Minister is bevoegd om een verblijfsvergunning asiel te verlenen.100 Dit gebeurt zoals hierboven in hoofdstuk 2.4.4 en 2.4.6 is verwoord door middel van een beschikking. De Minister gaat aan de hand van artikel 29 van de Vreemdelingenwet over tot verlening van een dergelijke vergunning nadat bij de toetsing van de asielmotieven is geconcludeerd dat het asielrelaas geloofwaardig is.101 De verblijfsvergunning asiel is bedoeld om bescherming tegen vervolging en andere onverantwoorde risico’s bij terugkeer naar het land van herkomst te bieden en niet beperkt tot het vluchtelingschap. In het stelsel van de Vreemdelingenwet 2000 heeft de wetgever gekozen voor de mogelijkheid dat er maar één status kan worden verleend, namelijk de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd asiel, ongeacht de grond van verlening.102 Deze verblijfsvergunning voor bepaalde tijd asiel kan op grond van artikel 29 lid 1 van de Vreemdelingenwet worden verkregen door vreemdelingen, waaronder ook minderjarige asielzoekers (zie hoofdstuk 2.4). Er zijn zes gronden te onderscheiden.103 De eerste grond voor verlening van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd is dat de vreemdeling verdragsvluchteling is, ex artikel 1A onder 2 van het Geneefse Vluchtelingenverdrag. Door de eis dat de bepalingen van het Vluchtelingenverdrag op een verdragsvluchteling van toepassing moeten zijn, wordt duidelijk gemaakt dat een vreemdeling op wie, ingevolge de artikel 1D, 1E of 1F Vluchtelingenverdrag de bepalingen van het Verdrag niet van toepassing zijn geen verdragsvluchteling in de zin van de Vreemdelingenwet is. Bovendien wordt daarmee duidelijk gemaakt dat een vreemdeling die ingevolge artikel 1C Vluchtelingenverdrag geen vluchteling meer is, evenmin verdragsvluchteling in de zin van de Vreemdelingwet is.104 De tweede grond voor verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd is, dat de vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat hij gegronde redenen heeft om aan te nemen dat hij bij uitzetting een reëel risico loopt om te worden onderworpen aan folteringen, onmenselijke of vernederende behandeling of 97
Aansluiting is gezocht bij art. 7:9 Awb, maar de regeling in het Vb heeft een ruimer toepassingsbereik, zie nota van toelichting bij art. 3.119 Vb, Stb. 2000, 497, p. 184. 98 Zie C3/16.2 Vc 2000. 99 Kuijer en Steenbergen 2002, p. 262-264. 100 Art. 28 Vw. 101 C1/4.1 Vc 2000. 102 Kuijer en Steenbergen 2002, p. 269 en zie ook meer specifiek over het één-statussysteem: Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 124-127. 103 Kuijer en Steenbergen 2002, p. 269. 104 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 114.
14
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid
bestraffingen.105 Met deze bepaling wordt vastgelegd dat in principe een verblijfsvergunning wordt verleend, als terugkeer van de vreemdeling in strijd zou zijn met internationaal recht (met name artikel 3 EVRM).106 De derde grond voor verlening van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd houdt in dat naar het oordeel van de Minister op grond van klemmende redenen van humanitaire aard die verband houden met de redenen van het vertrek uit het land van herkomst, van de vreemdeling in redelijkheid niet kan worden verlangd dat hij daarheen terugkeert.107 Het gaat hierbij, in tegenstelling tot de eerste twee hierboven genoemde gronden, niet om hetgeen de vreemdeling bij terugkeer mogelijk zal ondervinden, maar om wat hij heeft ondervonden.108 En het gaat hierbij, in tegenstelling tot de vierde grond, om redenen van humanitaire aard die uitsluitend individuele omstandigheden betreffen.109 In de Vreemdelingencirculaire 2000 worden drie situaties omschreven waarin de Minister gebruik maakt van de bevoegdheid van artikel 29 lid 1 onder c van de Vreemdelingenwet: het traumatabeleid, bijzondere individuele klemmende redenen en het behoren tot een specifieke groep.110 De eerste, het traumatabeleid houdt in dat een verblijfsvergunning wordt verleend in gevallen waarin de persoonlijke beleving van bepaalde, uitputtend opgesomde gebeurtenissen voor een asielzoeker zodanig traumatiserend is geweest, dat van hem niet gevergd kan worden terug te keren naar het land van herkomst.111 Het moet gaan om persoonlijke gebeurtenissen, niet om de algehele situatie in het land van herkomst.112 Wat betreft het tweede punt, als sprake is van zodanige individuele humanitaire omstandigheden die verband houden met de redenen van het vertrek uit het land van herkomst, dat in redelijkheid niet kan worden verlangd dat de vreemdeling terugkeert, kan dat grond zijn voor verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd krachtens artikel 29 lid 1 onder c Vreemdelingenwet. Het gaat dus niet om redenen die na het vertrek uit het land van herkomst zijn ontstaan.113 Tenslotte kan de Minister in het beleid specifieke groepen aanwijzen die om andere redenen in aanmerking kunnen komen voor een verblijfsvergunning op deze grond.114 De vierde grond voor verlening van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd is dat de terugkeer naar het land van herkomst naar het oordeel van de Minister van bijzondere hardheid zou zijn in verband met de algehele heersende situatie in het betreffende land. Er wordt dan gesproken over een categoriaal beschermingsbeleid of landenbeleid.115 Het tweede lid van artikel 29 van de Vreemdelingenwet bepaalt dat bij of krachtens AMvB indicatoren worden aangewezen die in ieder geval worden betrokken bij de beoordeling of sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 29 lid 1 onder d Vreemdelingenwet. Deze indicatoren zijn vastgelegd in artikel 3.106 van het Vreemdelingenbesluit. Het gaat in die zin om indicatoren met betrekking tot de situatie 105
Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 115. Kamerstukken II 1989/99, 26732, nr. 3, p. 37-38 en zie nader ten aanzien van artikel 3 EVRM, hoofdstuk 3.3 van het voorliggend onderzoek. 107 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 116. 108 ABRvS 10 juni 2003, NAV 2003/195 m. nt. Reneman. 109 ABRvS 3 februari 2003, JV 2003/109; ABRvS 17 april 2003, JV 2003/253 (NAV 2003/161). 110 C1/4.4 Vc 2000. 111 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 116-117. 112 ABRvS 3 februari 2003, JV 2003/109; ABRvS 17 april 2003, JV 2003/253 (NAV 2003/161). 113 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 119. 114 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 120. Dat is in het verleden onder de oude Vreemdelingenwet bijvoorbeeld gebeurd ten aanzien van asielzoekers die de val van Srebenica hadden meegemaakt. 115 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 120. 106
15
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid
in het land van herkomst (vastgelegd in de ambtsberichten van de Minister van Buitenlandse Zaken), de activiteiten van internationale organisaties ten aanzien van het land van herkomst en het beleid in andere landen van de Europese Unie.116,117 De laatste twee gronden voor verlening van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd hebben betrekking op familieleden van vreemdelingen die op basis van één van de andere verleningsgronden een verblijfsvergunning asiel hebben gekregen.118 Deze vreemdelingen komen alleen in aanmerking voor een verblijfsvergunning als zij dezelfde nationaliteit hebben als het al toegelaten familielid, zij behoren tot het gezin van het familielid en als zij gelijktijdig met het familielid zijn binnengereisd, dan wel zijn nagereisd binnen drie maanden nadat het familielid een verblijfsvergunning kreeg.119 De toepasselijkheid van deze gronden wordt getoetst in de volgorde waarin deze gronden in de wet voorkomen.120 De verblijfsvergunning wordt krachtens artikel 28 lid 2 van de Vreemdelingenwet in beginsel voor drie jaren verleend. Nadat de vreemdeling drie jaar rechtmatig verblijf heeft gehad op grond van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd komt hij op grond van artikel 34 Vreemdelingenwet in aanmerking voor een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd, tenzij op het moment van verlopen van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd een van de weigeringsgronden van artikel 32 Vreemdelingenwet zich voordoet.121 Ik zal hierover niet verder uitweiden. Naast de hierboven genoemde gronden voor verlening van een verblijfsvergunning kan de Minister in de beschikking aan de hand van artikel 31 Vreemdelingenwet ook bepalen dat, indien er geen rechtsgrond aanwezig is voor verlening van de vergunning, de aanvraag wordt afgewezen.122 Ik zal niet verder ingaan op de afwijzingsgronden van artikel 31 Vreemdelingenwet, maar me beperken tot de bijzondere procedure die van toepassing kan zijn ten aanzien van alleenstaande minderjarige asielzoekers, wanneer een asielaanvraag is afgewezen of een verblijfsvergunning asiel is ingetrokken (zie hoofdstuk 2.6). § 2.5 Beroep en herhaalde aanvraag In tegenstelling tot het gangbare bestuursprocesrecht waarbij bezwaar aangetekend kan worden tegen een beschikking, staat voor asielzaken alleen rechtstreeks beroep open bij de rechtbank. Tegen de beslissing van de rechtbank staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.123 116
Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 120-121 en zie nader C1/4.5.3 Vc 2000. Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 263, 274-275: ambtsberichten zijn deskundigenadviezen (zie o.a. ABRvS 28 augustus 2003, NAV 2003/263) van de Minister van Buitenlandse Zaken, die in beginsel halfjaarlijks, maar ook tussentijds of op verzoek van de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie worden uitgebracht met een visie van de Regering op de situatie in de landen van herkomst. Deze zijn te onderscheiden in algemene en individuele ambtsberichten. De laatste zijn van toepassing op één concreet geval, één individuele asielzoeker. C1/4.5.4 Vc 2000: bij de opstelling van ambtsberichten wordt naast de door het Ministerie van Buitenlandse Zaken ingewonnen gegevens, informatie uit andere gezaghebbende bronnen betrokken, zoals informatie verstrekt door onze buurlanden, internationale organisaties als de UNHCR en mensenrechtenorganisaties als Amnesty International en Human Rights Watch. 118 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 122. 119 C1/4.6 Vc 2000. 120 C1/4.1 Vc 2000. 121 C6/30.1 Vc 2000. 122 Art. 28 Vw, C1/4.1 Vc 2000 en zie ook: Kuijer en Steenbergen 2002, p. 256-258, 262-264 en 297-313. 123 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 238. N.B. in dit onderzoek wordt niet ingegaan op het hoger beroep. Zie hierover nader: Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 248-251. 117
16
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid
Op grond van artikel 71 lid 1 Vreemdelingenwet is de rechtbank Den Haag (in relatieve zin) de bevoegde rechter. Deze heeft nevenzittingsplaatsen bij alle achttien andere arrondissementsrechtbanken. De termijn voor het indienen van het beroep bedraagt in beginsel vier weken (artikel 69 lid 1 Vreemdelingenwet). De termijn wordt echter beperkt tot één week als de aanvraag is afgedaan binnen een bij AMvB te bepalen termijn. Hoewel dat aantal uren nergens in het Vreemdelingenbesluit is vastgelegd, gaat de Afdeling ervan uit dat het gaat om de 48 procesuren als bedoeld in artikel 3.117 van het Vreemdelingenbesluit.124 De Afdeling meent dat de verkorte beroepstermijn van één week overigens ook van toepassing is als de aanvraag in de ACprocedure is afgedaan, maar dat na de termijn van 48 procesuren is gebeurd.125,126 De bestuursrechter heeft als taak om besluiten te toetsen op rechtmatigheid. Er wordt hiermee een zekere ruimte gegund aan het bestuur.127 Binnen het bestuursrecht wordt onderscheid gemaakt tussen de gewone (volle of integrale) toetsing en de marginale toetsing. De rechter hanteert in het vreemdelingenrecht vaak de doctrine van de ‘marginale toetsing’. In gevallen waarin de wetgever het bestuur beleidsvrijheid of beoordelingsvrijheid heeft gegeven maakt de rechter gebruik van deze doctrine. De rechter moet dan niet beoordelen of de Minister terecht de verblijfvergunning heeft onthouden hoewel aan één van de criteria was voldaan, maar of de Minister dat in redelijkheid kon doen. Als de wetgever geen beleids- of beoordelingsvrijheid aan het bestuur heeft toegekend, dan zal de rechter het besluit onderwerpen aan de gewone toets. De vraag daarbij is of het bestuur het bestreden besluit terecht heeft genomen. De rechter kan in die situatie zijn eigen oordeel in de plaats stellen van het oordeel van het bestuur, en hoeft daarbij geen terughoudendheid te betrachten.128 Het oordeel over de door de asielzoeker gestelde feiten behoort volgens de Afdeling tot de verantwoordelijkheid van de Minister. Daaronder valt ook de beoordeling van de vraag of een asielrelaas geloofwaardig is.129 Een bijzonderheid van het beroep in asielzaken is dat de rechtbank bij de beoordeling van het beroep, wanneer door partijen een beroep wordt gedaan op artikel 83 Vreemdelingenwet, in principe rekening dient te houden met de feiten en omstandigheden die na de beschikking zijn opgekomen (de zogenaamde ex nunc toetsing). Het moet wel gaan om potentieel relevante feiten.130 Als een voor de asielzoeker negatieve beschikking in stand blijft, omdat er geen rechtsmiddel is ingesteld, of omdat het rechtsmiddel zonder succes is ingesteld, krijgt deze beschikking formele rechtskracht. Artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat ook in die situatie een nieuwe aanvraag kan worden gedaan, maar dat de aanvrager dan verplicht is nieuw gebleken feiten of gewijzigde omstandigheden (nova) 124
ABRvS 29 juni 2001, JV 2001/208 (NAV 2001/229) en zie ook: ABRvS 17 mei 2002, LJN: AE7131. ABRvS 5 maart 2002, JV 2002/143 (AB 2002, 197 m. nt. Sewandono). Zie hierover nader kritisch Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 216-217. 126 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 239. 127 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 278. 128 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 278-280. Zie nader hierover Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 278-296. Zie nader over beleidsvrijheid en beoordelingsvrijheid: Damen e.a. 2003, p. 288-300. 129 ABRvS 27 januari 2003, RV 1974-2003, 57 m. nt. Spijkerboer (RV 2003, 5 m. nt. Battjes, JV 2003/103 m. nt. Olivier, AB 2003, 286 m. nt. Vermeulen, NAV 2003/100 m. nt. Olivier). 130 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 241-242. Overigens komt deze ex nunc toetsing de rechtbank alleen toe in asielzaken. De rechtbank toetst slechts ex tunc, oftewel naar de feiten en omstandigheden die golden ten tijde van het nemen van de beschikking, wanneer het gaat om reguliere zaken (Kuijer en Steenbergen 2002, p. 438-439). 125
17
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid
te vermelden. Wanneer dat niet gebeurt, kan het bestuursorgaan de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar de eerdere beschikking , dus zonder inhoudelijke motivering.131 Volgens de Afdeling is in de zin van beide artikelen (artikel 83 Vw en artikel 4:6 Awb) een feit alleen een nieuw feit als het niet eerder naar voren gebracht had kunnen worden.132 In de praktijk betekent dit dat de asielzoeker ingeval er sprake is van een traumata, dit gegeven in de eerste procedure ten minste heel summier had moeten melden.133 Ook is het in de beroepsfase problematisch om bijvoorbeeld uit het land van herkomst overgekomen documenten of ongedateerde stukken bij de rechtbank in te dienen, als de rechter van oordeel is dat de documenten of stukken eerder hadden kunnen en dus hadden moeten worden ingebracht. In beide gevallen worden ze niet meer in de beoordeling betrokken.134,135 In 2003 is een TBV (= Tussentijds Bericht Vreemdelingencirculaire) verschenen over herhaalde aanvragen. Deze is ook mutatis mutandis van toepassing op het beroep bij de rechter. Daarin staat dat in het geval van traumata of als aannemelijk is gemaakt dat de asielzoeker vluchteling is of zijn verwijdering in strijd is met artikel 3 EVRM, bijzondere door de vreemdeling zelf ingebrachte en aannemelijk gemaakte omstandigheden aanleiding kunnen zijn om aan te nemen dat de ‘nova’ redelijkerwijs niet eerder konden worden ingebracht. Volgens de TBV moet dit eerder worden aangenomen als de eerdere aanvraag in de AC-procedure is afgewezen.136 Inmiddels is de TBV omgezet in de Vreemdelingencirculaire en derhalve onderdeel van het beleid geworden.137 § 2.6 Verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling Alleenstaande minderjarige vreemdelingen van wie de aanvraag om een verblijfsvergunning asiel is afgewezen of wiens verblijfsvergunning is ingetrokken, moeten terugkeren naar het land van herkomst of een ander land waar zij redelijkerwijs naar toe kunnen.138 Het kan echter voorkomen dat uit feiten en omstandigheden blijkt dat aannemelijk is dat de minderjarige zich in het land van herkomst, of in een ander land waar hij redelijkerwijs terecht kan, zich niet zelfstandig kan handhaven. In dat geval dient te worden beoordeeld of bij terugkeer aldaar voor de minderjarige, naar plaatselijke maatstaven gemeten, adequate opvang aanwezig is.139 Indien dat niet van toepassing is, kan de minderjarige in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling’. Ook na verlening van de verblijfsvergunning blijft het uitgangspunt dat de alleenstaande minderjarige vreemdeling in beginsel moet terugkeren.140 131
Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 304. Zie ABRvS 3 augustus 2001, JV 2001/258 (NAV 2001/319). Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 304: N.B. deze lijn zet de Afdeling ook door als een asielzoeker stelt vertaalproblemen te hebben of door trauma’s of andere omstandigheden niet in staat te zijn geweest om bepaalde feiten eerder te vermelden. 133 ABRvS 3 mei 2002, JV 2002/220; ABRvS 3 februari 2004, JV 2004/112 m. nt. Boeles. 134 Zie o.a. ABRvS 21 juli 2003, JV 2003/468; ABRvS 7 november 2003, JV 2004/16. 135 Zie Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 241-247, 301-306. 136 Wijziging Vreemdelingencirculaire 2000, Stcrt. 11 augustus 2003, nr. 152, p. 10 (TBV 2003/24); Zie ook: Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 303 en 306. 137 Zie C5/20.5 Vc. 138 C2/7.4.1 Vc 2000 jo. Kuijer en Steenbergen 2002, p. 316. 139 C2/7.4.1 Vc 2000. 140 C2/7.2 Vc 2000. 132
18
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid
Jokkende en zwijgende ama’s komen niet in aanmerking voor een verblijfsvergunning regulier onder de beperking ‘verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling’. Bij het beoordelen hiervan wordt wel rekening gehouden met druk, traumata, geestelijke ontwikkeling en leeftijd van de persoon in kwestie.141 § 2.6.1 De Uitgangspunten De uitgangspunten van het bovenstaande beleid zijn alleen van toepassing op alleenstaande minderjarige vreemdelingen die een asielaanvraag hebben ingediend. De verblijfsvergunning op grond van dit beleid kan alleen ambtshalve worden verleend en niet op aanvraag. De ambtshalve beoordeling van de Minister wordt ex nunc getoetst aan het beleid inzake alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Van belang is dus niet de situatie op het moment van de asielaanvraag, maar die op het moment van ambtshalve beslissen.142 Krachtens artikel 3.56, tweede lid, Vreemdelingenbesluit zullen bij de beoordeling of een verblijfsvergunning regulier onder de beperking ‘verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling’ verleend of verlengd wordt, de gebruikelijke afwijzingsgronden van artikel 16, eerste lid, onder d en e, Vreemdelingenwet van overeenkomstige toepassing zijn.143 § 2.6.2 Het Onderzoek naar adequate opvang Om te bepalen of bij terugkeer de aanwezigheid van adequate opvang noodzakelijk is, moet worden nagegaan of aannemelijk is dat de minderjarige zich, zoals hierboven gezegd, zelfstandig kan handhaven. Indien dat aannemelijk is, behoeft voor terugkeer geen adequate opvang in het land van bestemming aanwezig te zijn. Hierbij zijn van belang de leeftijd van de betrokkene en de omstandigheden die zijn gelegen in de persoon van de jongere.144 Indien wordt bepaald dat de alleenstaande minderjarige vreemdeling opvang behoeft, is van belang of voor hem adequate opvang voorhanden is in het land van herkomst of in een ander land waar hij redelijkerwijs naar toe kan gaan. Onder adequate opvang wordt verstaan iedere opvang (ongeacht de vorm) waarvan de omstandigheden niet wezenlijk verschillen van de omstandigheden waaronder opvang wordt geboden aan leeftijdsgenoten die zich in een vergelijkbare positie als de betrokkene bevinden. Dit kan bestaan uit opvang door ouders, familieleden, buren, stam-, clan- of dorpsgenoten. Het bestaan van adequate opvang in een land wordt in ieder geval aangenomen als in het betreffende land een familielid tot in de vierde graad aanwezig is, of indien het de echtgenoot betreft in een niet-erkend traditioneel huwelijk. Van adequate opvang is voorts sprake indien uit feiten en omstandigheden naar voren komt dat een familielid, anders dan hiervoor bedoeld, of een meerderjarige, niet zijnde een familielid, adequate opvang kan bieden. Dit is onder meer het geval als de meerderjarige de minderjarige al eerder begeleidde of verzorgde op meer dan incidentele basis. Opvang in een (particuliere) opvanginstelling is aan te merken als adequaat indien de opvanginstelling naar lokale omstandigheden aanvaardbaar is. Indien 141
C2/7.4.1 Vc 2000. C2/7.2 Vc 2000. 143 C2/7.4.4 Vc 2000. 144 C2/7.4.2 Vc 2000. 142
19
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid
in het landgebonden asielbeleid is vastgelegd dat algemene opvangvoorzieningen beschikbaar en toereikend zijn mag ervan worden uitgegaan dat er adequate opvang is. Daadwerkelijke plaatsing behoeft ten tijde van de beschikking niet te zijn geregeld.145 Indien in het landgebonden asielbeleid is vastgelegd dat de autoriteiten zorgdragen voor de opvang en dat de opvangvoorzieningen adequaat zijn, behoeft geen onderzoek naar een concrete opvangplaats in een opvanginstelling te worden gedaan. In al deze gevallen wordt verwacht dat de betrokkenen vertrekken naar het land van herkomst of naar een ander land waar zij redelijkerwijs naar toe kunnen gaan.146 Onderzoek is in beginsel niet noodzakelijk indien de vreemdeling zelf verklaart dat adequate opvang aanwezig is, en daarbij voldoende geloofwaardige informatie geeft waaruit blijkt hoe de adequate opvang bij terugkeer bereikt kan worden, zoals adresgegevens. Indien de informatie niet voldoende geloofwaardig is, gezien de leeftijd of de ontwikkeling van de minderjarige, kan onderzoek wel geïndiceerd zijn ter aanvulling of verificatie van de overgelegde gegevens. Met het oog op het belang van de alleenstaande minderjarige vreemdeling wordt, indien noodzakelijk, het onderzoek naar adequate opvang zo spoedig mogelijk aangevraagd.147 § 2.6.3 Het gebruik van ambtsberichten De Minister van Buitenlandse Zaken is degene die laat onderzoeken of er sprake is van adequate opvang in het land van herkomst of in een ander land waar de betrokkene redelijkerwijs naar toe kan gaan.148 De beoordeling of en onder welke omstandigheden minderjarigen in het land van herkomst als zelfstandig zijn aan te merken, zal geschieden aan de hand van ambtsberichten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.149,150 Volgens vaste jurisprudentie kan een ambtsbericht aangemerkt worden als een deskundigenbericht indien het op een onpartijdige, objectieve en inzichtelijke wijze informatie verschaft, onder aanduiding – voor zover mogelijk en verantwoord – van de bronnen, waaraan deze is ontleend. Indien aan deze eisen is voldaan, mag bij de besluitvorming op asielaanvragen van de juistheid van die informatie uitgegaan worden, tenzij concrete aanknopingspunten bestaan voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan.151 Bij uitspraak van 14 januari 2002 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat de enkele omstandigheid dat naast de informatie aangereikt in de ambtsberichten van de Minister van Buitenlandse Zaken informatie uit andere bronnen voorhanden is die mogelijk niet in de besluitvorming is betrokken, op zichzelf niet tot het oordeel kan leiden dat de beslissing van de Minister van Vreemdelingenzaken en Integratie (curs. D.B.) de toets in rechte niet kan doorstaan. Er
145
C2/7.4.3 Vc 2000. C2/7.4.3 Vc 2000. 147 C5/24.9.4 Vc 2000 en zie ook: Wijziging Vreemdelingencirculaire 2000, Stcrt. 1 april 2005, nr. 63, p. 18. 148 Kuijer en Steenbergen 2002, p. 317. 149 Beleidsnota alleenstaande minderjarige asielzoekers, 2000, p. 13. 150 C1/4.5.4 Vc 2000, Kuijer en Steenbergen 2002, p. 295. Definitie ambtsbericht: zie voetnoot 117. 151 Rb. ’s-Gravenhage (Leeuwarden) 21 juni 2005, LJN: AT9079, r.o. 2.7; ABRvS 12 oktober 2001, JV 2001/325. 146
20
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid
moet worden bezien of de informatie waarop beroept wordt concrete aanknopingspunten in voorbedoelde zin biedt.152 Ambtsberichten mogen echter niet gebaseerd zijn op een beperkt aantal bronnen.153 Bovendien dienen bronnen van bijvoorbeeld Human Rights Watch die later tot stand zijn gekomen, met recentere informatie, niet ongemotiveerd gepasseerd te worden.154 De bovenstaande eisen gelden zowel voor algemene als voor individuele ambtsberichten.155 De Minister van Vreemdelingenzaken en Integratie is dus, bij hantering van haar beschikkingsbevoegdheid, niet verplicht gebruik te maken van informatie afkomstig van andere bronnen, zoals Human Rights Watch, Amnesty International en de UNHCR, maar moet wel, indien er recentere informatie uit voortvloeit, motiveren waarom ze er geen gebruik van maakt.156 § 2.6.4 Het Herhaalde onderzoek naar adequate opvang Herhaald onderzoek komt voor bij landen waarvan weinig aannemelijk is dat een minderjarige geen opvang heeft bij familie of instellingen. Een herhaald onderzoek wordt in elk geval toegepast indien in een eerder ambtsbericht is aangegeven dat niet bekend is of voor de betrokken vreemdeling adequate opvang aanwezig is en dat nader onderzoek tot resultaten zou kunnen leiden en indien de rechter de aanwezigheid van adequate opvang niet voldoende aannemelijk vindt omdat nader onderzoek nodig is.157 § 2.6.5 De Geldigheidsduur en verlenging De verblijfsvergunning wordt verleend voor een jaar, maar ten hoogste tot de dag waarop de vreemdeling meerderjarig wordt. De geldigheidsduur kan twee maal worden verlengd met een jaar, maar ten hoogste tot de dag waarop de vreemdeling meerderjarig wordt.158 De aanvraag tot verlenging van de vergunning kan worden afgewezen of de vergunning kan worden ingetrokken op basis van artikel 18 en 19 van de Vreemdelingenwet indien niet wordt voldaan aan de beperking waaronder de vergunning is verleend of een voorschrift dat aan de vergunning is verbonden of indien de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde of de nationale veiligheid.159 § 2.6.6 De Kennisgeving van het voornemen en de beschikking In beginsel wordt het ambtshalve besluit, inzake de verblijfsvergunning regulier onder de beperking ‘verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling’, genomen in de beschikking waarin ook het besluit op de asielaanvraag is opgenomen. Het ambtshalve besluit wordt expliciet in het dictum van de beschikking opgenomen als afzonderlijk 152
Rb. ’s-Gravenhage (Zwolle) 21 februari 2003, LJN: AF8330, r.o. 4.3; ABRvS 14 januari 2002, JV 2002/76; Rb. ’s-Gravenhage (’s-Hertogenbosch) 25 juni 2004, LJN: AR6695. 153 Rb. ’s-Gravenhage (Amsterdam) 6 september 2004, LJN: AS2559, r.o. 10; Rb. ’s-Gravenhage (Zwolle) 21 februari 2003, LJN: AF8330, r.o. 4.3. 154 Rb. ’s-Gravenhage (Zwolle) 21 februari 2003, LJN: AF8330, r.o. 4.3. 155 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 268-269. 156 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 275. 157 C5/24.12.2 Vc 2000. 158 C2/7.5 Vc 2000. 159 C2/7.6 Vc 2000.
21
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid
besluit na het besluit op de asielaanvraag. Vervolgens wordt in de beschikking aangegeven dat tegen beide besluiten beroep ingesteld kan worden.160,161 Tegen het ambtshalve besluit staat het rechtsmiddel beroep open indien de vreemdeling in de voornemenprocedure in de gelegenheid is gesteld om zijn zienswijze te geven tegen het voornemen om niet ambtshalve een verblijfsvergunning regulier te verlenen. Dit voornemen dient derhalve expliciet kenbaar te zijn gemaakt. In de gevallen waarin dit voornemen niet expliciet kenbaar is gemaakt, staat voor de vreemdeling het rechtsmiddel bezwaar open.162 Indien de alleenstaande minderjarige vreemdeling twaalf jaar of ouder is, wordt het voornemen of de beschikking aan hem zelf uitgereikt. Wanneer hij of zij nog geen twaalf jaar oud is, wordt het voornemen of de beschikking in beginsel uitgereikt aan de wettelijk vertegenwoordiger.163 § 2.7 Voortgezet verblijf Op grond van artikel 3.51, eerste lid, onder c, Vreemdelingenbesluit kan aan een alleenstaande minderjarige vreemdeling op aanvraag een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘voortgezet verblijf’ worden verleend. De minderjarige komt daarvoor in aanmerking indien hij drie jaar in het bezit is geweest van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling’, als hij nog minderjarig is, als hij nog voldoet aan de voorwaarden voor verlening van de verblijfsvergunning op grond van het bijzondere beleid voor alleenstaande minderjarige asielzoekers en vreemdelingen en er geen gronden voor weigering zijn.164 Indien de vreemdeling niet in aanmerking komt voor de verlenging van de verblijfsvergunning op grond van artikel 3.51 Vreemdelingenbesluit, kan op grond van klemmende redenen van humanitaire aard voortgezet verblijf worden toegestaan, krachtens artikel 3.52 Vreemdelingenbesluit.165 Het betreft hier met name vreemdelingen van wie de verblijfsvergunning asiel is ingetrokken, dan wel niet is verlengd, en aan wie vervolgens een verblijfsvergunning is verleend op grond van het bijzondere beleid inzake alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Er kan van deze vreemdelingen namelijk niet gevergd worden dat zij na meer dan drie jaar verblijf in Nederland op grond van een verblijfsvergunning Nederland alsnog verlaten.166 De verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘voortgezet verblijf’ wordt verleend voor vijf jaar en kan op aanvraag nog eens verlengd worden voor vijf jaar ex artikel 3.67 Vreemdelingenbesluit. De aard van de 160
C5/24.10 Vc 2000. Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 239: N.B. moest aanvankelijk tegen de weigering de asielvergunning te verlenen beroep worden ingesteld, en tegen de ambtshalve beslissing bezwaar. Sinds 1 september 2003 (Wijziging Vreemdelingenwet 19 juni 2003, Stb. 2003, 269) bepaalt artikel 39 lid 1 Vw echter dat het voornemen ook betrekking kan hebben op de ambtshalve beslissing. Als het voornemen mede daarop betrekking heeft, is Afdeling 3 van Hoofdstuk 7 van de Vreemdelingenwet ook van toepassing op de ambtshalve weigering (artikel 79 lid 3 Vw). Dan moet dus zowel tegen de weigering van de verblijfsvergunning asiel als tegen degen de ambtshalve weigering rechtstreeks beroep worden ingesteld. 162 C5/24.10 Vc 2000. 163 C5/24.10 Vc 2000 (oud). Na de wijziging Vreemdelingencirculaire 2000 is deze laatste alinea niet meer opgenomen. Mijns inziens per abuis, omdat paragraaf 10 immers ook gaat over de kennisgeving. 164 C2/7.7.2 Vc 2000. 165 C2/7.7.3 Vc 2000. 166 Kamerstukken II 2004/05, 27062, nr. 44, p. 3 . 161
22
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid
verblijfsvergunning onder de beperking ‘voortgezet verblijf’ brengt verder met zich dat de verblijfsvergunning niet wordt ingetrokken en de aanvraag tot verlenging niet wordt afgewezen, indien de vreemdeling niet langer voldoet aan de voorwaarden van het bijzonder beleid voor alleenstaande minderjarige asielzoekers en vreemdelingen.167 § 2.8 Verblijfsvergunning onbepaalde tijd Conform artikel 21 Vreemdelingenwet kan de vreemdeling die gedurende vijf jaar in het bezit is van een verblijfsvergunning (regulier dan wel asiel) in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd, mits de vreemdeling op het moment van de aanvraag niet in het bezit is van een verblijfsrecht van tijdelijke aard. Dit betekent dat een alleenstaande minderjarige asielzoeker of vreemdeling alleen in het geval hij in het bezit is van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘voortgezet verblijf’ in aanmerking kan komen voor een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.168 § 2.9 Opvang in Nederland Het beleid met betrekking tot de opvang van alleenstaande minderjarige asielzoekers is onderverdeeld in het terugkeerbeleid en het integratiebeleid. Effectuering van het terugkeerbeleid leidt ertoe dat de meeste ama’s uiteindelijk moeten terugkeren naar het land van herkomst. De opvang van deze ama’s is gericht op een zo goed mogelijke voorbereiding op terugkeer naar het land van herkomst en niet op integratie in de Nederlandse samenleving. Deze opvang wordt de terugkeervariant genoemd. Effectuering van het integratiebeleid betekent dat de opvang en begeleiding gericht is op daadwerkelijke integratie in de Nederlandse samenleving. Deze opvang wordt de integratievariant genoemd.169 Alle ama’s die zich in Nederland aanmelden worden gedurende de basisperiode opgevangen in de terugkeervariant.170 Door samenvoeging van opvang in de basisperiode en opvang in de terugkeervariant wordt de ama van meet af aan duidelijkheid gegeven over zijn perspectief: terugkeer naar het land van herkomst, tenzij verwacht mag worden dat hij langer dan drie jaar in Nederland zal verblijven. Tevens leidt de samenvoeging tot een betere beheersbaarheid voor de uitvoeringsinstanties die belast zijn met de opvang en begeleiding van de ama’s, omdat het merendeel van de ama’s dan niet hoeft te worden overgeplaatst.171 In de beleidsnota van 1 mei 2001 is qua verantwoordelijkheid voor ama’s een onderscheid gemaakt tussen het Centraal Opvang Asielzoekers (COA) en de voogdijinstelling Nidos. Het COA is verantwoordelijk voor de opvang van alle ama’s van 0-18 jaar in de terugkeervariant met inbegrip van de basisperiode. Nidos oefent de voogdij uit en verzorgt de opvang in de integratievariant van minderjarigen aan wie een asielstatus wordt verleend en minderjarigen die bij binnenkomst jonger zijn dan 15 jaar en aan wie een vergunning tot verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling is verleend.172 Ama’s in de terugkeervariant in de leeftijd van 0 tot en met 14 jaar worden opgevangen in pleeggezinnen of in Kinderwoongroepen (KWG’s). De keuze tussen 167
C2/7.7.4 Vc 2000. C2/7.8 Vc 2000. 169 Kamerstukken II 2000/01, 27062, nr. 14, p. 23. 170 Kamerstukken II 2000/01, 27062, nr. 14, p. 4, 23: de basisperiode is de tijd die de IND nodig heeft, met inbegrip van de tijd van door de IND ingeschakelde onderzoeksinstanties, om in eerste aanleg een beslissing te nemen op de aanvraag tot toelating. 171 Kamerstukken II 2000/01, 27062, nr. 14, p. 24. 172 Kamerstukken II 2004/05, 27062, nr. 29, p. 3. 168
23
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid
deze twee opvangmogelijkheden hangt af van de persoonlijke ontwikkeling van het kind en de beschikbaarheid van pleeggezinnen. Ama’s van 15 tot 18 jaar worden gehuisvest in speciaal ingerichte units op terugkeerlocaties. Hun verblijf staat in het teken van terugkeer zowel op de opvanglocatie als op school. In het onderwijs dat zij volgen, vormen zij een aparte categorie en worden zij in speciaal voor hen opgezette dependances onderwezen. Ama’s in de integratievariant die jonger zijn dan 15 jaar worden eveneens ondergebracht in pleeggezinnen of KWG’s. De jongeren van 15 jaar tot 18 jaar wonen in kleinschalige wooneenheden (KWE’s). Ter bevordering van het integratieproces volgen zij het regulier onderwijstraject en worden ze op de opvanglocatie begeleid.173 § 2.10 Vertrekprocedure Uitgeprocedeerde alleenstaande jongeren die niet in aanmerking komen voor verblijf zijn in te delen in drie categorieën: uitgeprocedeerde alleenstaande minderjarige vreemdelingen waarbij geen twijfel bestaat over de opgegeven leeftijd en die op het moment van de uitzetting nog minderjarig zijn, uitgeprocedeerde alleenstaande jongeren die hebben gesteld minderjarig te zijn maar die dit niet aannemelijk hebben gemaakt of van wie is gebleken dat zij meerderjarig zijn en uitgeprocedeerde alleenstaande jongeren die inmiddels meerderjarig zijn geworden. In het eerste geval komt de betrokkene nog in aanmerking voor voorzieningen in Nederland totdat het vertrek geëffectueerd wordt, onder voorwaarde dat en zolang hij nog minderjarig is. Indien niet aannemelijk is geworden dat betrokkene zich zelfstandig kan handhaven, dient bij de feitelijke terugkeer de toegang tot een concrete opvangplaats geregeld te zijn, tenzij in het landgebonden asielbeleid is vastgelegd dat de autoriteiten van het land van herkomst of een ander land waar betrokkene redelijkerwijs heen kan gaan, zorgdragen voor de opvang van alleenstaande minderjarigen. In het laatste geval rust op de Nederlandse overheid geen taak om te treden in de wijze van opvang van de minderjarigen. In de andere twee categorieën is het regelen van opvang niet nodig en is derhalve het algemene terugkeerbeleid van toepassing. De voorzieningen worden dan beëindigd.174 Alleenstaande minderjarigen van zestien jaar en ouder worden bij terugkeer niet begeleid, tenzij zij zich verzetten tegen het vertrek. Bij jongere minderjarigen wordt de betrokken luchtvaartmaatschappij verzocht te handelen volgens de regels voor ‘unaccompanied minors’. De steward(ess) zal in dat geval enige extra aandacht besteden aan het alleenreizende kind.175 § 2.11 Samenvatting In dit hoofdstuk werd het Nederlandse vreemdelingenbeleid voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen uiteen gezet. Nederland hanteert een strikt asielbeleid. Alleenstaande minderjarige vreemdelingen worden daarin niet geheel anders behandeld dan volwassen asielzoekers. Minderjarigen krijgen bij hun aanvraag in beginsel voorrang. Voor het vaststellen van de minderjarigheid gebruikt de Inlichtingen- en Naturalisatiedienst het leeftijdsonderzoek waarin door middel van röntgenfoto’s van het sleutelbeen en/of van 173
Kamerstukken II 2000/01, 27062, nr. 14, p. 28 en Kamerstukken II 2004/05, 27062, nr. 29, p. 4. C5/24.13 Vc 2000 en zie ook: Wijziging Vreemdelingencirculaire 2000, Stcrt. 1 april 2005, nr. 63, p. 18. 175 C5/24.14 Vc 2000. 174
24
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid
de hand/pols de minderjarigheid, dan wel meerderjarigheid van de betrokkene aan het licht komt. Een vreemdeling die asiel wil aanvragen wordt onderworpen aan twee gehoren. Het eerste en het nader gehoor. Ten behoeve van een snelle behandeling van de aanvraag wordt ernaar gestreefd deze binnen 48 procesuren af te doen, welke een betrekkelijk korte termijn is. Wordt deze termijn niet gehaald dan wordt de aanvraag doorverwezen naar het opvangcentrum, waar de procedure zich voortzet zonder deze termijnbeperking. In de asielprocedure wordt zwaar getild aan de verklaringen die de asielzoeker aflegt. Deze kunnen later in de procedure indien tegenstrijdig of onduidelijk tegen hen gebruikt worden. Alleenstaande minderjarige asielzoeker die jonger zijn dan twaalf jaar worden na de eerste fase in de AC-procedure doorlopen te hebben in beginsel doorverwezen naar het onderzoeks- en opvangcentrum voor de voortzetting van de procedure. Zij worden nader gehoord in kindvriendelijke ruimtes door speciaal opgeleide contactambtenaren. De vraagstelling is bij hen in enige mate aangepast in vergelijking met de methode in de gebruikelijke procedure. Voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen geldt in die zin een ander beleid, dat zij bij afwijzing van hun asielaanvraag alsnog kunnen rekenen op een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd. Deze vergunning wordt de ama toegewezen indien hij niet gejokt heeft of zaken voor zich heeft gehouden en wanneer hij zich niet zelfstandig kan handhaven in het land van herkomst of in een ander land waar hij redelijkerwijs naar toe kan gaan, waar geen adequate opvang voor hem aanwezig is. Deze ambtshalve toewijzing brengt echter wel een beperking mee. Bij het aantreden van de meerderjarigheid of bij het vinden van adequate opvang in het land van herkomst of een ander land waar dit redelijkerwijs mogelijk is, moeten zij vertrekken. De Nederlandse overheid beoogt in haar beleid te handelen conform de belangen van het kind en krachtens de internationale regelgeving. Het blijft echter de vraag of dat in de praktijk ook het geval is.
25
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
3. Het IVRK en Artikel 3 EVRM § 3.1 Inleiding Het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind (IVRK) en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens zijn geen verdragen die specifiek gericht zijn op vluchtelingen.177 Toch kan van beiden een aantal rechten voor vluchtelingen afgeleid worden. Dit hoofdstuk is, zoals de titel al doet vermoeden, onderverdeeld in twee delen. In dit hoofdstuk zet ik uiteen welke bepalingen van het IVRK rechten in het leven roepen voor alleenstaande minderjarige asielzoekers en in hoeverre deze bepalingen van toepassing zijn op het Nederlandse minderjarige asielzoekersbeleid. Vervolgens bespreek ik de toepasselijkheid en de invloed van artikel 3 EVRM op het Nederlandse vreemdelingenbeleid en ga ik na in hoeverre dit artikel een rol kan spelen bij het beleid ten aanzien van alleenstaande minderjarige vreemdelingen. § 3.2 Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind Ten aanzien van het IVRK schets ik allereerst het historisch kader. Ik geef vervolgens het doel, de inhoud, de werking en de implementatie van het Verdrag weer. Tot slot zet ik door middel van de bespreking van de relevante verdragsbepalingen en de Nederlandse rechtspraak uiteen waar het Verdrag de problematiek van alleenstaande minderjarige asielzoekers raakt. § 3.2.1 Het historisch perspectief Het idee van de mensenrechten is al oud. Meer dan tweehonderd jaar geleden werd het al vastgelegd in de Amerikaanse Onafhankelijkheidsverklaring (1776). Daarin stond dat alle mensen ‘door de Schepper zijn begiftigd met zekere onvervreemdbare rechten’. Het idee echter dat die mensenrechten ook voor kinderen zouden gelden was lange tijd helemaal niet zo vanzelfsprekend. In 1779 schreef een Britse auteur, die weinig met de mensenrechten ophad, venijnig: ‘De volgende stap voor onze weldoeners moet wel zijn dat ze de wereld verrijken met gedachten over de rechten van jongelieden, kinderen en baby’s’.178 In 1924 werd de Verklaring van de rechten van het kind, tijdens de vijfde zitting van de Assemblée van de Volkenbond goedgekeurd, welke de basis vormde van een in 1948 door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties aanvaarde verklaring. Deze verklaring keerde bijna woordelijk terug in een ontwerp voor een Conventie inzake de rechten van het kind, dat door Polen op 13 februari 1978 bij de VN-Commissie voor de rechten van de mens werd ingediend. Een door de VNCommissie ingestelde werkgroep met de naam ‘Open-ended Working Group on the Question of a Convention on the Rights of the Child’ heeft er vervolgens tien jaar over gedaan om het Verdrag in de huidige vorm te ontwerpen. Op 23 februari 1989 bracht de werkgroep rapport uit aan de VN-Commissie voor de rechten van de mens.179 Op 20 november 1989 aanvaardden de Verenigde Naties het Verdrag voor de Rechten van het Kind. Het was dus een late mijlpaal: kinderen kwamen pas aan bod toen de
177
Refugee children, Guidelines on Protection and Care 1994, p. 18 en Blake en Husain 2003, p. 64. Wegerif 1999, p. 12-13. 179 Boeles 1995 p. 146 en zie ook: Cohen 1991, p. 677-678. 178
26
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
mensenrechten voor ‘volwassenen’, onder wie vluchtelingen, al lang en breed waren vastgelegd.180 Het VN-Verdrag inzake de Rechten van het Kind is inmiddels vrijwel universeel in werking getreden.181 Alleen de Verenigde Staten van Amerika en Somalië hebben het Verdrag nog niet geratificeerd.182 § 3.2.2 Het doel en de inhoud van het Verdrag Het doel van het Verdrag kan worden afgeleid uit de preambule, waarin de bescherming van een volledige en harmonieuze ontwikkeling van het kind in een gezinsomgeving, en in de geest van vrede, waardigheid en tolerantie, vrijheid, gelijkheid en solidariteit voorop staan.183 In artikel 1 van het Verdrag staat de definitie van het begrip ‘kind’ uiteengezet. Hieronder wordt verstaan: ‘Every human being below the age of eighteen years unless, under the law applicable to the child, majority is attained earlier’.184 Het Verdrag geeft volgens Nykänen weer dat: ‘Children are recognised to need different degrees of care and autonomy at different points of their development. This should be taken into account in the context of international protection when giving weight to children’s experiences and when making decisions concerning them’.185 Het Kinderrechtenverdrag is het enige mensenrechtenverdrag dat voorziet in alle rechten die zijn neergelegd in de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens. Het Verdrag is niet alleen samengesteld uit de rechten die voor kinderen voortvloeien uit het Internationaal Verdrag voor Burgerlijke en Politieke rechten (IVBPR) en het Internationale Verdrag voor Economische, Sociale en Culturele rechten (IVESCR), maar het omvat ook rechten uit andere verdragsrechtelijke bronnen zoals het Vluchtelingenverdrag van 1951. Het Verdrag is in de woorden van voormalig (curs. D.B.) Secretaris-Generaal van UNICEF, James Grant de ‘Magna Carta’ voor kinderen.186 De wenselijkheid of de noodzaak van het Verdrag naast het IVBPR, IVESCR en het EVRM wordt in de volgende argumenten uitgelegd: 1. Het Verdrag biedt op verschillende punten een nadere concretisering, en daardoor vaak een versterking, van de in het IVBPR en het IVESCR neergelegde in beginsel ook voor minderjarigen geldende rechten. Bij deze concretisering wordt ook – explicieter dan in andere verdragen – rekening gehouden met de verantwoordelijkheden en rechten van ouders en voogden. 2. Het Verdrag biedt kinderen meer recht op bescherming in verschillende voor hun ontwikkeling schadelijke situaties dan andere mensenrechtenverdragen terwijl sommige artikelen aandacht besteden aan problemen die elders niet aan de orde komen. 3. Het Verdrag verzekert het kind – beter dan andere verdragen – dat het de mogelijkheid krijgt – waar dat gezien zijn leeftijd en rijpheid mogelijk is – mee te
180
Wegerif 1999, p. 12-13. Meuwese en Kruijen 2002, p. 610. 182 www.ohchr.org/english/countries/ratification/11.htm. 183 Boeles 1995, p. 146. 184 Boeles 1995, p. 146. 185 Nykänen 2001, p. 323. 186 Cohen 1991, p. 680-681. 181
27
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
spreken over en zijn inbreng te hebben bij voor hem belangrijke beslissingen (met name artikel 12 IVRK).187 Het Verdrag biedt bescherming, maar ook ruimte voor beginselen en participatie van kinderen en jongeren.188 Het wordt vaak omschreven aan de hand van de drie P’s: Protection, Provision en Participation. Met ‘Protection’ wordt gerefereerd aan de ‘best interest rule’ van artikel 3 IVRK, met ‘Provision’ wordt het non-discriminatiebeginsel bedoeld ex artikel 2 IVRK in samenhang met de artikelen die voorzien in het recht op onderwijs, sociale zekerheid en gezondheidszorg (artikel 24, 26 en 28 IVRK) en met ‘Participation’ wordt verwezen naar onder andere het recht van kinderen om gehoord te worden conform artikel 12 IVRK, bijvoorbeeld in de asielprocedure. Deze drie rechten zijn zo belangrijk en zo met elkaar verbonden dat ze een driehoek van rechten vormen (‘triangle of rights’).189 Volgens Van Bueren is er ook nog een vierde categorie, namelijk ‘Prevention’. Het Verdrag voorziet volgens haar ook in het voorkomen dat kinderen kwaad wordt aangedaan.190 Deze drie rechten zijn ook de basisartikelen van het Verdrag. De verdragsstaten zijn volgens artikel 2 IVRK verplicht de in het Verdrag omschreven rechten, zonder enige vorm van discriminatie ten aanzien van kind of ouders, te eerbiedigen en te verzekeren jegens elk kind binnen hun rechtsmacht. Artikel 3 IVRK voorziet in het belang van het kind als eerste overweging. Ten slotte dienen (rechterlijke) instanties op grond van artikel 12 IVRK kinderen te horen in alle gerechtelijke en bestuurlijke procedures die hen betreffen.191 Deze drie rechten zijn onderling van elkaar afhankelijk en gericht op het tot stand brengen van het algemene doel: ‘de overleving en de ontwikkeling van het kind’.192 Ook versterken ze elkaar om dit doel te bewerkstelligen.193 § 3.2.3 Het IVRK en de Nederlandse wetgeving Een verdragstekst kan slechts een juridisch bindend instrument worden nadat aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Voor het Kinderrechtenverdrag geldt dat het Verdrag na de ondertekening, door de verdragspartij geratificeerd dient te worden.194 Een verdragsstaat is verplicht zich te houden aan alle rechten van het Verdrag behalve wanneer er een voorbehoud is gemaakt.195 Het Verdrag is door Nederland op 6 februari 1995 geratificeerd. Nederland heeft zich hiermee verplicht de bepalingen van het Verdrag daadwerkelijk na te leven en indien nodig wetgevende maatregelen te nemen om het Verdrag te implementeren.196 187
Doek 1995, p. 12-13. Meuwese en Kruijen 2002, p. 610. 189 Refugee children, Guidelines on Protection and Care 1994, p. 20. 190 Van Bueren 1998, p. 15. 191 Meuwese en Kruijen 2002, p. 610. 192 Chatterjee 2003, p. 46. 193 Refugee children, Guidelines on Protection and Care 1994, p. 20. 194 Verhellen 2000, p. 100-101. Volgens Van der Pot/Donner/Prakke e.a. 2001, p. 582 wordt met ratificeren bedoeld: ‘Een bevestiging door de regering (curs. D.B.) van de bij het sluiten genomen beslissing’. ‘Er wordt een oorkonde opgemaakt en bij bilaterale verdragen worden deze oorkonden vervolgens uitgewisseld, terwijl ze bij multilaterale verdragen, zoals het IVRK (curs. D.B.), op een bepaalde plaats worden gedeponeerd’. 195 Art. 51 IVRK en zie ook: art. 2 (i) (d) en 21 van het Weens Verdragenverdrag van 1969. 196 Verhellen 2000, p. 102 en 104. 188
28
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
Er staat overigens niet expliciet in de nota van toelichting bij de ratificatiewet van het IVRK dat de Nederlandse wetgeving al reeds in overeenstemming is met de inhoud van het Verdrag. Ook wordt nergens aangeduid dat er wetgeving aangepast zou moeten worden. Naar aanleiding van een vraag van VVD-zijde wordt dit in de Memorie van Antwoord wél uitdrukkelijk gesteld: ‘Het huidige beleid en de huidige wetgeving (inclusief de thans bekende voornemens tot wijziging) (…) voldoen aan de eisen die door dit Verdrag worden gesteld.’197 § 3.2.4 De werkingssfeer Het IVRK is niet een Verdrag met zogenaamde rechtstreekse of directe werking zoals dat ten aanzien van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens geldt (zie nader hoofdstuk 3.3.2).198 Het Verdrag kan slechts rechtstreeks voor de nationale rechter ingeroepen worden wanneer de Nederlandse rechter eerder heeft bepaald of een één ieder verbindende bepaling uit het Verdrag rechtstreekse werking heeft of niet.199 De rechter gaat dan na of de bepalingen zodanig concreet en hanteerbaar zijn dat ze kunnen worden toegepast.200 Vervolgens kijkt de rechter dan ook naar de aard, de inhoud en de strekking van de bepaling, alsmede de formulering daarvan, terwijl tevens de bedoeling van de nationale wetgever bij de totstandkoming van de goedkeuringswetgeving en de bedoeling van de opstellers van het desbetreffende Verdrag een richtsnoer kan zijn.201 Het komt erop neer dat een één ieder verbindende bepaling pas rechtstreeks kan werken als de tekst van de betrokken verdragsbepaling en het systeem van het Verdrag of van de nationale regelgeving op verwante gebieden voldoende aanknopingspunten bieden voor een oplossing in het voorliggende geval.202 Sommige artikelen van het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind hebben rechtstreekse werking, andere niet en er zijn ook artikelen waarvan niet duidelijk is of zij rechtstreeks werken.203 Het beeld dat uit de rechtspraak met betrekking tot het IVRK oprijst, lijkt totnogtoe weinig consistent.204 De Nederlandse regering heeft zich uitgelaten over de rechtstreekse werking van een aantal artikelen uit het IVRK waarvan de tekst ook in andere internationale bepalingen is terug te vinden en waaraan reeds rechtstreekse werking is toegekend.205 Indien het niet duidelijk is of de 197
Meuwese 2004, p. 111 en Memorie van Antwoord II 1992/93, 22855, nr. 6, p. 4. Verhellen 2000, p. 102-103; Ruitenberg 2004, p. 31: ‘De rechtstreekse werking van een bepaling is van belang aangezien dit betekent dat het betreffende artikel in een gerechtelijke procedure direct – dat wil zeggen zonder een uitwerking in nadere wetgeving – kan worden toegepast. De rechterlijke en bestuurlijke instanties moeten het toepassen, zonodig met het buiten toepassing laten van bepalingen van nationaal recht die daarmee strijdig zijn’. 199 Verhellen 2000, p. 102-103 en Kamerstukken II 1992/93, 22855, nr. 3, p. 8; Art. 93 Grondwet jo. art. 16 Rijkswet goedkering en bekendmaking verdragen. Zie ook: Van der Pot/Donner/Prakke e.a. 2001, p. 580-582: de vraag of de bepalingen uit het Verdrag één ieder verbindend zijn, hangt af van de bekendmaking van het Verdrag in het Tractatenblad van het Koninkrijk der Nederlanden na de goedkeuring van het parlement en de ratificatie door de Kroon. 200 ABRvS 15 september 2004, JB 2004, 358 m. nt. F. en R. Vlemminx (AB 2005, 12, m. nt. Backes; Ars Aequi 2005, p. 83, m. nt. Michiel; Ars Aequi 2005, p. 367, m. nt. Kortmann, r.o. 2.2.6). 201 HR 24 februari 1960, NJ 1960, 483, m. nt. Röling en ABRvS 15 september 2004 , LJN: AR2181. 202 Zie noot Sewandono bij ABRvS 18 augustus 2004, AB 2004, 435. 203 Meuwese en Kruijen 2002, p. 610. 204 Ruitenberg 2004, p. 34. 205 Ruitenberg 2003, p. 35-36 en zie Nota van toelichting bij de ratificatiewet van het IVRK (Kamerstukken II 1992/93, 22855, nr. 3, p. 9). 198
29
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
bepaling directe werking heeft, dan bestaat er in ieder geval een bepaalde inspanningsverplichting voor de overheid om de toepasbaarheid van het artikel te waarborgen.206 Ingevolge artikel 94 Grondwet dienen nationale wet- en regelgeving buiten toepassing gelaten te worden indien zij niet verenigbaar zijn met een ieder verbindende bepaling van verdragen. Op grond van artikel 8:69 lid 2 Algemene Wet Bestuursrecht mag worden verwacht dat de rechter ambtshalve zal toetsen aan rechtstreekse werkende bepalingen van verdragen, dus ook aan de rechtstreekse werking van een aantal artikelen uit het IVRK.207 Voor wat betreft de basisartikelen geldt het volgende: wanneer het Verdrag in werking is getreden, zijn verdragsstaten gehouden aan de non-discriminatiebepaling van artikel 2 IVRK.208 Het woord ‘verzekeren’ verplicht verdragsstaten niet alleen zich te onthouden van handelingen in strijd met de rechten zoals neergelegd in het Verdrag, maar ook om actief maatregelen te treffen om te zorgen dat kinderen een beroep kunnen doen op deze rechten.209 In een uitspraak van de rechtbank van ’s-Gravenhage van februari 2005 is bepaald dat het artikel rechtstreekse werking toekomt.210 Dit werd overigens al eerder, vanwege de concrete formulering van het artikel en de verwijzing door de regering in de Memorie van Toelichting naar gelijke bepalingen uit het IVBPR en EVRM, door twee deskundigen veronderstelt en voorzien.211 Ten aanzien van de afweging van het ‘belang van het kind’ (artikel 3 IVRK) tegen andere belangen heeft de Nederlandse regering het standpunt ingenomen dat het ‘belang van het kind’ weliswaar geen absolute voorrang heeft boven andere belangen, maar ‘het is evenwel met de bedoeling van het Verdrag in overeenstemming te achten, dat het ‘belang van het kind’ als regel de doorslag behoort te geven’.212 Dit artikel genereert de meeste inconsistentie in de rechtspraak. De Nederlandse rechter heeft zich positief uitgesproken over de rechtstreekse werking van dit artikel vanaf 1999 t/m 2004, maar hij heeft in 2004 en 2005 ook een paar keer het tegendeel geoordeeld.213 De Afdeling heeft als hoogste bestuursinstantie op 23 september 2004 geoordeeld dat aan artikel 3 IVRK geen rechtstreekse werking toekomt terwijl het Gerechtshof ’sHertogenbosch op 28 september van hetzelfde jaar blijk geeft dat het uitgaat van het rechtstreekse werkende karakter van artikel 3 IVRK.214 De rechtbank ’s-Gravenhage heeft zich overigens in februari 2005 tot op heden als laatste instantie negatief uitgesproken over de directe werking van dit artikel.215 De voorzieningenrechter van de 206
Kruijen 2002-2, p. 20. Reneman 2002, p. 215; Vgl. Vzr. CRvB 8 augustus 2005, LJN: AU0687. 208 Cohen 1991, p. 688. 209 Zie Cohen 1990, p. 36-38. 210 Rb. ’s-Gravenhage 9 februari 2005, LJN: AS6592, r.o. 6.2; Vgl. Vzr. CRvB 8 augustus 2005, LJN: AU0687: de voorzieningenrecht gaat niet in op de vraag of er sprake is van rechtstreekse werking, maar past artikel 2 IVRK, na het beroep van de advocaat op het IVRK, ambtshalve toe. 211 Zie respectievelijk Van der Linde 1995, p. 109 en Ruitenberg 2004, p. 34. 212 Meuwese en Kruijen 2002, p. 611 en zie ook: Nota van toelichting bij de ratificatiewet van het IVRK (Kamerstukken II 1992/93, 22855, nr. 3, p. 15). 213 Zie o.a. Rb. Utrecht (26 maart 1997) 10 december 1997, NJ 1999, 462, r.o. 3.11; Rb. ’s-Gravenhage 2 april 2002, LJN-nummer: AE1932, r.o. 7; Vzr. Rb. ’s-Gravenhage (Zwolle) 14 augustus 2003, LJN: AM3133; Vzr. Rb. ’s-Gravenhage (Almelo) 10 mei 2004, LJN: AP0068, r.o. 4.6; ABRvS 23 september 2004, AB 2004, 434, r.o. 2.1.2; Rb. ’s-Gravenhage 9 februari 2005, LJN: AS6592, r.o. 6.3. 214 ABRvS 23 september 2004, AB 2004, 434, r.o. 2.1.2 en Hof ’s-Hertogenbosch 28 september 2004, LJN: AR7499, r.o. 4.13. 215 Rb. ’s-Gravenhage 9 februari 2005, LJN: AS6592, r.o. 6.3. 207
30
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
Centrale Raad van Beroep heeft echter in augustus 2005, zonder een woord te reppen over de rechtstreekse werking, artikel 3 IVRK ambtshalve toegepast.216 De Raad ging in deze zaak, door ambtshalve te toetsen, dus (impliciet) uit van de rechtstreekse werking van artikel 3 IVRK.217 Dit is in lijn met de opvattingen van onder meer Meuwese, Boeles, Ruitenberg, Wortmann en Sewandono. Zij zijn van mening dat aan artikel 3 IVRK rechtstreekse werking toekomt.218 Tenslotte hebben kinderen op grond van het IVRK weliswaar geen direct recht op een zelfstandige rechtsingang, maar ze dienen wel gehoord te worden ex artikel 12 IVRK.219 De rechtspraak heeft zich alleen positief over de directe werking willen uitspreken van artikel 12 lid 2.220 De regering heeft dit gedaan door aan het gehele artikel rechtstreekse werking toe te kennen. Artikel 12 IVRK is namelijk één van de artikelen die aangehaald wordt in de opsomming van de artikelen met rechtstreekse werking in de nota van toelichting bij de ratificatiewet van het IVRK.221 § 3.2.5 De implementatie Allereerst dient opgemerkt te worden dat de implementatie van het VN-Kinderverdrag geen afbreuk mag doen aan gunstiger bepalingen in het nationale of internationale recht. Artikel 41 bepaalt dat ‘nothing in the present Convention shall affect any provisions which are more conducive to the realization of the rights of the child and which may be contained in (a) the law of a State Party; or (b) international law in force for that State’.222 Voor de interne controle als toezichtmechanisme op het naleven van het Verdrag speelt, naast het belangrijke wetgevende werk, ook het toezicht door de rechterlijke macht een grote rol. De rechter kan immers beslissen over de rechtstreekse werking van een verdragsbepaling teneinde de burgers in staat te stellen een bepaling uit het Verdrag, zonder tussenkomst van de wetgever, voor de nationale rechter in te roepen (zie hoofdstuk 3.2.4). De internationale controle op de naleving wordt door het Verdrag toevertrouwd aan een geëigend orgaan, het Comité voor de Rechten van het Kind.223 Er is volgens Verhellen een ‘positief klimaat’ geschapen ten aanzien van de implementatie van het Verdrag, door de implementatiemaatregelen te karakteriseren met hulp en advies. De ervaring had immers uitgewezen dat vingerwijzend en sanctionerend optreden zeer ondoeltreffend kan werken. Het gebeurt namelijk te vaak dat landen een
216
Vzr. CRvB 8 augustus 2005, LJN: AU0687. Reneman 2002, p. 215. 218 Meuwese 2003, p. 25; zie noot Boeles bij ABRvS 23 september 2004, JV 2004/449; zie noot Ruitenberg bij ABRvS 12 februari 2003, JV 2003/135; zie noot Wortmann bij Hof ’s-Hertogenbosch 17 juni 2003, KG 2003/164 en zie noot Sewandono bij CRvB 19 maart 2005, USZ 2005/202. 219 Meuwese en Kruijen 2002, p. 610-611. 220 Vzr. Rb. Leeuwarden 27 januari 2003, LJN: AF 3393; Pres. Rb. ’s-Gravenhage (Amsterdam) 10 september 1997, AB 1998, 55, r.o. 10: de rechtbank gaat niet in op de directe toepassing van artikel 12 IVRK. Verhellen 1994, p. 81: N.B. in België en Frankrijk zijn wel uitspraken gedaan waarin aan art. 12 IVRK rechtstreekse werking is toegekend. 221 Nota van toelichting bij de ratificatiewet van het IVRK (Kamerstukken II 1992/93, 22855, nr. 3, p. 89). 222 Boeles 1995, p. 146 en zie Nota van toelichting bij de ratificatiewet van het IVRK (Kamerstukken II 1992/93, 22855, nr. 3, p. 6-7). 223 Verhellen 2000, p. 111. 217
31
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
internationaal Verdrag niet ratificeren uit schrik voor sancties ter wille van bepalingen waaraan het land in kwestie (nog) niet voldoet.224 Het implementatiemechanisme van het Kinderrechtenverdrag is gelijk aan dat van andere mensenrechtenverdragen van de Verenigde Naties in de zin dat verdragsstaten periodieke rapporten over het naleven van de verdragsverplichtingen moeten voorleggen aan het Kinderrechtencomité. Het verschilt echter van andere mensenrechtenverdragen in zoverre dat het Kinderrechtencomité bevoegd is om ook van andere bronnen, dan de verdragsstaat, zoals van non-gouvernementele organisaties, informatie te verkrijgen en te verzoeken. Verdragsstaten kunnen bovendien wanneer nodig technische ondersteuning of advies krijgen van het Kinderrechtencomité om te zorgen voor een verdragsconform beleid (artikel 45 onder b en d IVRK).225 Deze ‘positieve’ opvatting, aldus Verhellen, zou als keerzijde kunnen hebben dat het toezichtmechanisme van het Verdrag duidelijk een zwakkere bescherming biedt tegen inbreuken dan dit bij andere verdragen het geval is. Er bestaat bijvoorbeeld geen klachtmogelijkheid, noch van staat tegen staat, noch van individu tegen staat. Hiermee ontbreekt dus de mogelijkheid geschillen voor te leggen aan het Comité voor de Rechten van het Kind of aan een Internationaal Gerechtshof.226 § 3.2.6 De betekenis van het IVRK voor het Vreemdelingenbeleid De preambule van het Verdrag erkent dat: ‘in all countries in the world, there are children living in exceptionally difficult conditions, and that such children need special consideration’. Niet de kleinste groep die hiertoe behoort, zijn de alleenstaande minderjarige asielzoekers, die speciale bescherming moeten krijgen vanwege hun persoonlijke, juridische of sociale situatie, inclusief de ervaring van hun vlucht, het trauma dat zij hebben ondervonden en de dringende behoefte aan opvang en zorg in een verzorgende omgeving.227 Het Kinderrechtenverdrag is onverkort van toepassing op alle vormen van beleid en wetgeving, dus ook op het vreemdelingenrecht.228 Zoals al eerder hierboven besproken (zie hoofdstuk 3.2.2) is volgens artikel 1 IVRK het Verdrag van toepassing op iedereen die nog niet de leeftijd van achttien jaar bereikt heeft. Vervolgens verbiedt artikel 2 IVRK, zoals eerder opgemerkt, iedere vorm van discriminatie ten aanzien van kinderen. Hieruit kan worden afgeleid dat de artikelen 1 en 2 van het IVRK het recht van ama’s om aanspraak te maken op de bepalingen zoals neergelegd in het IVRK waarborgen.229 In de Vreemdelingenwet en het Vreemdelingenbesluit van 1994 werd het Kinderrechtenverdrag of een term als ‘het belang van het kind’ overigens niet expliciet genoemd. Dit geldt ook voor de Vreemdelingenwet en het Vreemdelingenbesluit 2000. Dat betekent echter niet dat de regelgeving of het beleid daarmee in strijd zijn met het Kinderrechtenverdrag. Zoals hierboven in hoofdstuk 2 is 224
Verhellen 2000, p. 112. Cohen 1991, p. 681-682. 226 Verhellen 2000, p. 112 en vgl. nader ook de opmerking van De Bruin-Lückers in haar proefschrift waarin ze stelt dat het een aanzienlijke verbetering zou zijn ten aanzien van het Kinderrechtenverdrag als het toezichtmechanisme van dit Verdrag dezelfde zou zijn als die van het EVRM: De Bruin-Lückers 1994, p. 10. 227 Goodwin-Gill 1996, p.100. 228 Kinderrechten in het vreemdelingenbeleid - statement 2002, p. 278. 229 Minderjarige asielzoekers tussen integratie en isolatie. Commentaar van Defence for Children International op het AMA-beleid 2001, p. 15. 225
32
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
uiteengezet, zijn er in de Vreemdelingencirculaire tamelijk veel passages die over kinderen gaan.230 Er zijn enkele bepalingen van het Verdrag, die direct op het vreemdelingenrecht zien (artikel 9, 10 en 22). Verder is er een groot aantal bepalingen, dat vreemdelingrechtelijke betekenis kan hebben. In die zin voert artikel 3 IVRK altijd de boventoon aangezien bij alle maatregelen die kinderen aangaan, het belang van het kind centraal staat.231 In een brief van het Ministerie van Justitie aan UNICEF wordt het zorgvuldig handhaven van het vreemdelingenbeleid gesteld tegenover het individuele belang van het kind.232 Volgens Van Bueren is echter de onderliggende gedachte achter het Verdrag ten aanzien van vluchtelingenkinderen: ‘Eerst kind en dan vreemdeling’.233 Het IVRK – en ook artikel 3 IVRK – is niet geschreven als een soort vangnet voor kinderen als hun positie bedreigd is, maar het geeft een positieve verplichting weer hoe de overheid, de ouders en andere opvoeders dienen te handelen.234 Al reeds voor de totstandkoming van het IVRK werd er geschreven over het ‘belang van het kind’. In een publicatie van 1989 formuleren Bartels en Heiner een aantal sleutelbegrippen die in onderlinge samenhang als meer concrete toetscriteria voor het begrip ‘belang van het kind’ kunnen gelden. Het gaat om de volgende samengevatte ijkpunten die van belang zijn voor de toetsing van dit begrip: adequate verzorging van het kind; een veilige fysieke omgeving; continuïteit en stabiliteit; respect voor het kind en interesse in zijn of haar leefwereld; het serieus nemen van de behoeften van een kind; geborgenheid (bij tenminste één volwassene); een ondersteunende en flexibele structuur met ruimte voor initiatie, uitdagingen en experimenteergedrag, adequaat voorbeeldgedrag, brede educatiemogelijkheden; mogelijkheid van omgang met familie en leeftijdgenoten en kennis van eigen afkomst.235 Bovendien werd in 1988 het ‘belang van het kind’ in het vreemdelingenrecht onderschreven. Volgens Koens speelt ‘het belang van het kind’ als rechtsbegrip zowel impliciet als expliciet een rol in het vreemdelingenrecht. Dit is met name het geval wanneer een beslissing wordt genomen over het verblijfsrecht van niet-Nederlandse minderjarigen. ‘In het algemeen geldt dat kinderen door hun grotere kwetsbaarheid een bijzondere bescherming behoeven. Dit klemt te meer als die kinderen terecht zijn gekomen in situaties waarin het risico van emotionele en psychische schade nadrukkelijk aanwezig is. In gevallen waarin deze kinderen reeds enige tijd – soms wel jaren achtereen – in Nederland in het gezin worden opgevoed door mensen die zij zelf als eigen ouders zien, betekent het niet toestaan van verblijf een nieuwe discontinuïteit in de opvoeding, die verstrekkende consequenties kan hebben voor hun verdere leven. Dit geldt niet alleen voor jonge kinderen, maar tevens voor opgroeiende kinderen in de puberteit. Uitgangspunt bij de afweging van ‘het belang van het kind’ en ‘het belang dat vanuit het vreemdelingenbeleid gediend kan zijn met niet-toelating’ dient volgens de auteur dan ook te zijn dat indien het (verder) opgroeien van de minderjarige in Nederland noodzakelijk is, verblijf slechts geweigerd kan worden indien de Staat aantoont op grond van welke in het kader van het toelatingsbeleid relevante
230
Steenbergen e.a. 1999, p. 241. Steenbergen e.a. 1999, p. 229; zie ook: hoofdstuk 3.2.9. 232 Directie vreemdelingenbeleid 9 december 1998, no. 733417/98/DVB. 233 Van Bueren 1992, p. 44. 234 Meuwese 2003-2, p. 25. 235 Heiner en Bartels 1989, p. 59-67. 231
33
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
omstandigheden desalniettemin niet-toelating van de minderjarige gerechtvaardigd en noodzakelijk is. Dit moet in die zin naar elk individueel geval beoordeeld worden’.236 § 3.2.7 De relevante bepalingen van het IVRK voor het Vreemdelingenbeleid In het onderstaande worden een aantal bepalingen besproken die van belang zijn voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen in het Nederlandse vreemdelingenbeleid. Er wordt daarbij extra aandacht geschonken aan de artikelen 2, 12, 20, 22 en 37 onder a IVRK aangezien met name deze bepalingen, naast de hierboven besproken kernbepaling (artikel 3 IVRK), van belang zijn voor dit onderzoek. Voor deze bespreking maak ik onder andere gebruik van een ‘Statement’ over kinderrechten in het vreemdelingenbeleid die in 2002 is gepubliceerd in het tijdschrift migrantenrecht. Indien er in de voorafgaande hoofdstukken overigens nog niet is ingegaan op de rechtstreekse werking van één van deze artikelen wordt daar hieronder ook aandacht aan besteed. Ama’s behoren zolang ze in Nederland verblijven, conform het nondiscriminatiebeginsel (artikel 2 IVRK), recht te hebben op dezelfde voorzieningen (onderwijs, medische zorg en andere sociale voorzieningen) als andere kinderen in Nederland. Artikel 2 IVRK is een assessoir recht, wat inhoudt dat het in samenhang met een materiële bepaling uit het IVRK gelezen moet worden. Artikel 2 IVRK waarborgt de rechten uit het IVRK voor alle kinderen, dus ook voor kinderen die niet de Nederlandse nationaliteit hebben. Dit geldt zowel voor de kinderen met een verblijfsvergunning als voor kinderen die (nog) geen verblijfsvergunning hebben.237 De staten die partij zijn bij het Verdrag dienen alle mogelijke maatregelen te nemen om de rechten van kinderen te verwezenlijken (artikel 4 IVRK).238 Staten waarborgen in de ruimst mogelijke mate het recht op overleven en de ontwikkeling van het kind (artikel 6 IVRK).239 Nederland moet in de ruimst mogelijke mate de mogelijkheden tot ontwikkeling van het kind waarborgen (artikel 7 IVRK). Voorts verlangt het IVRK van Nederland dat een kind recht heeft op behoud van zijn of haar identiteit (artikel 8 IVRK). 240 Het wederrechtelijk overbrengen naar een ander land en niet doen terugkeren moet bestreden worden, mede door het sluiten van verdragen (artikel 11 IVRK).241 Uit het Verdrag vloeit voort dat in de asielprocedure ama’s op een kindvriendelijke wijze gehoord, behoren te worden (artikel 12 IVRK).242 Het artikel geeft ama’s het recht om vrijelijk hun mening te vormen en het recht hun mening te uiten in alle zaken die hen aangaan. Ook hebben deze kinderen op basis van dit artikel het recht om geïnformeerd te worden over alle stadia van de asielprocedure.243 Daarbij
236
Koens 1988, p. 264-265. Kruijen 2003, p. 223; Kinderrechten in het vreemdelingenbeleid - statement 2002, p. 278 en zie ook: hoofdstuk 3.2.9 en 3.2.10. 238 Zie hierover nader: Ruitenberg 2003, p. 191. 239 Steenbergen e.a. 1999, p. 229. 240 Doek 2004, p. 10. 241 Steenbergen e.a. 1999, p. 229. 242 Kinderrechten in het vreemdelingenbeleid - statement 2002, p. 278. 243 Zie hoofdstuk 3.2.9: General Comment No.6 (2005): Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin, IVe. 237
34
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
wordt rekening gehouden met de leeftijd en rijpheid van het kind. Het gaat hier dus om een recht en geen plicht.244 Vervolgens heeft de Staat de verplichting om door middel van preventieve maatregelen kinderen te beschermen tegen elke vorm van mishandeling door ouders of door andere personen die de verantwoordelijkheid dragen voor de zorg voor het kind (artikel 19 IVRK).245 Volgens Defence for Children International heeft een kind dat tijdelijk of blijvend niet kan leven in het gezin waartoe het behoort recht op bijzondere bescherming en bijstand van staatswege (artikel 20 IVRK). Het terugsturen van alleenstaande minderjarige vreemdelingen zonder garantie van adequate opvang staat volgens deze kinderrechtenorganisatie op gespannen voet met de bijzondere bescherming die artikel 20 alle kinderen biedt.246 Het Nederlandse Amv-beleid gaat ook uit van deze gedachte. Indien er geen adequate opvang aanwezig is in het land van herkomst verstrekt de minister namelijk een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling’ (zie hoofdstuk 2.6). Dit artikel heeft overigens volgens de regering geen rechtstreekse werking.247 De rechter heeft zich daarover nog niet uitgelaten.248 Uit het Verdrag vloeit ook voort dat alleenstaande minderjarige asielzoekers adequate opvang en passende bescherming behoren te krijgen (artikel 22 IVRK), zowel in Nederland als (na terugkeer) in het land van herkomst. Staten moeten in die zin waarborgen dat een kind dat een verblijfsvergunning wil verkrijgen, ongeacht of het door zijn ouders of anderen wordt begeleid, passende bescherming en humanitaire bijstand krijgt bij het genot van de rechten uit dit Verdrag en andere verdragen. Dit artikel waarborgt tevens dat het kind moet worden geholpen zijn ouders of andere gezinsleden op te sporen.249 Als deze niet getraceerd kunnen worden, dan brengt artikel 22 IVRK mee dat de Staat moet voorzien in alternatieve opvang en zorg.250 De regering nam artikel 22 IVRK niet op in de opsomming van artikelen waaraan mogelijk rechtstreekse werking toekomt.251 Door de rechtbank ’s-Gravenhage werd geoordeeld, dat rechtstreekse werking ten aanzien van artikel 22 IVRK niet voor de hand ligt, omdat de formulering dermate algemeen is dat dit artikel zonder nadere uitwerking bezwaarlijk in de rechtsorde kan functioneren. De annotatoren in casu zijn het hiermee niet eens. Zij concludeerden het volgende: ‘Deze bepaling kan in het algemeen wel degelijk zonder nadere uitwerking in de rechtsorde functioneren. Zij houdt bovenal in dat bestuurlijke en rechterlijke autoriteiten kinderen die de vluchtelingenstatus hebben of willen verkrijgen zoveel mogelijk behulpzaam moeten zijn bij de verkrijging en uitoefening van genoemde rechten. Weliswaar verplicht de bepaling de verdragsstaten in dit opzicht passende maatregelen te nemen, maar in een Staat waar het verdrag deel uitmaakt van de nationale rechtsorde, kunnen deze maatregelen ook daaruit bestaan dat het bestuur en de rechter de bepaling uitvoeren en toepassen. Het standpunt van de rechtbank dat de 244
Kruijen 2003, p. 225-226. Verhellen 2000, p. 199. 246 Minderjarige asielzoekers tussen integratie en isolatie. Commentaar van Defence for Children International op het AMA-beleid 2001, p. 16. 247 Nota van toelichting bij de ratificatiewet van het IVRK (Kamerstukken II 1992/93, 22855, nr. 3, p. 9). 248 Ruitenberg 2003, p. 201. 249 Kinderrechten in het vreemdelingenbeleid - statement 2002, p. 278; Steenbergen e.a. 1999, p. 230 en zie ook: hoofdstuk 3.2.9. 250 Cohen 1991, p. 689. 251 Nota van toelichting bij de ratificatiewet van het IVRK (Kamerstukken II 1992/93, 22855, nr. 3, p. 9). 245
35
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
betrokken verdragsbepaling niet direct werkend is, staat in schril contrast met een uitspraak (Pres. Rb. ’s-Gravenhage 11 november 1998, JV 1999/S22), waarin de rechter apodictisch overweegt dat het IVESCR en het Verdrag inzake de rechten van het kind rechtstreekse werking hebben’.252 Ruitenberg is, naar aanleiding van de uitspraak van de rechter in de zaak van 6 september 2000, van mening dat rechtstreekse werking van deze bepaling geenszins uitgesloten is en dat in de toekomst het rechterlijk oordeel anders zou kunnen luiden.253 Met betrekking tot de vraag of artikel 20 en 22 IVRK rechtstreekse werking toekomt, wil ik nog het volgende opmerken. Het zou namelijk kunnen voorkomen dat deze artikelen wel rechtstreeks doorwerken indien deze in combinatie met een beroep op het rechtreeks werkende artikel 3 ingeroepen worden.254 Het recht op gezondheidszorg en sociale zekerheid wordt ook erkend, evenals dat op een toereikende levensstandaard, onderwijs, bescherming van godsdienst, taal en cultuur van minderheden, rust en vrije tijd, bescherming tegen economische of seksuele exploitatie en drugs, kinderhandel en marteling (artikel 24 t/m artikel 36 IVRK).255 Artikel 37 IVRK voorziet in de bepaling dat Staten waarborgen dat een kind niet wordt onderworpen aan foltering of aan andere wrede, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing, doodstraf of levenslange straf (artikel 37 sub a IVRK).256 Deze formulering komt dermate overeen met artikel 3 EVRM (en artikel 7 IVBPR) dat in dit verband in lijn met de overwegingen van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, indirect het non-refoulement beginsel gelezen kan worden.257 Het belang van het kind (artikel 3 IVRK), het non-discriminatiebeginsel (artikel 2 IVRK) en de verplichting van de staat tot bescherming van vluchtelingenkinderen (artikel 22 IVRK) rechtvaardigen dat ook voor artikel 37 onder a geldt, dat het refoulementverbod geïmpliceerd is.258,259 De onlangs verschenen General Comment van het Comité voor de Rechten van het Kind over alleenstaande minderjarige vreemdelingen bekrachtigt dit.260 Dit artikel voorziet tevens in de bepaling dat geen enkel kind op onwettige of willekeurige wijze van zijn of haar vrijheid mag worden beroofd (artikel 37 sub b, c en 252
Rb. ’s-Gravenhage 6 september 2000, JV 2000/224, r.o. 3 (m. nt. Zwaan en Fleuren). Ruitenberg 2003, p. 204. 254 Vgl. Ruitenberg 2003, p. 192. Zie Hof ’s-Gravenhage 22 september 1995, TvGR 1996-1, 4: in deze zaak werd een beroep gedaan op artikel 3 en artikel 20 IVRK. De rechter ging niet in op de rechtstreekse werking, maar kent wel de vordering op basis van deze artikelen toe; HR 29 oktober 2004, JPF 2005/45: in casu motiveerde de Advocaat Generaal zijn overwegingen met behulp van artikel 3 lid 1 en artikel 20 IVRK; Vgl. Pres. Rb. Assen 20 oktober 1997, JV 1998/S7: uit het oordeel van de President, ‘dat het IVRK rechtstreekse werking heeft’, kan worden afgeleid dat aan artikel 6 lid 2 in combinatie met artikel 3 lid 2 rechtstreekse werking toekomt; Vgl. Vzr. CRvB 8 augustus 2005, LJN: AU0687: de rechter oordeelde op basis van artikel 27 in combinatie met artikel 2 en 3 IVRK, zonder expliciet in te gaan op de rechtstreekse werking, dat ook kinderen die geen verblijfsstatus hebben het recht hebben op bijstand. 255 Steenbergen e.a. 1999, p. 230. 256 Steenbergen e.a. 1999, p. 230. 257 Het hof oordeelde voor het eerst in het arrest van Soering vs. Verenigd Koninkrijk dat het uitzetten van iemand naar een land waar hij of zij het risico loopt op een behandeling dat in strijd is met artikel 3 EVRM leidt tot schending van artikel 3 EVRM: EHRM 7 juli 1989, Publications of the ECHR Series A, vol. 161 (Soering vs. Verenigd Koninkrijk). 258 Voor de betekenis van het beginsel verwijs ik naar hoofdstuk 3.3.8 en 3.3.9. 259 Zie Steenbergen e.a. 1999, p. 232: Naast artikel 37 kunnen volgens de auteurs ook nog andere bepalingen onder omstandigheden het refoulementverbod impliceren (artikel 6, 19, 32, 34, 35 en 39 IVRK). 260 Zie hoofdstuk 3.2.9: General Comment No.6 (2005): Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin, IVf. 253
36
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
d IVRK). Uit het artikel vloeit voort dat vrijheidsberoving slechts als uiterste maatregel en voor de kortst mogelijke duur en gescheiden van volwassenen mag worden opgelegd.261 Dit artikel komt wat betreft de regering en volgens de jurisprudentie rechtstreekse werking toe.262 Er rust eveneens een verplichting op de Staat om de op kinderen van toepassing zijnde regels van humanitair recht te respecteren en te doen respecteren. De Staat zal alle mogelijke maatregelen nemen om kinderen te beschermen en te verzorgen die door een gewapend conflict worden bedreigd (artikel 38 IVRK).263 Het laatste recht dat nog besproken moet worden is het recht van een kind om in zijn land van nationaliteit te verblijven. Dit recht is niet expliciet opgenomen in het Verdrag, maar wel af te leiden uit artikel 10 van het Verdrag, het recht naar het eigen land terug te mogen keren.264 § 3.2.8 Het effect van het IVRK op alleenstaande minderjarige vreemdelingen Het effect van het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind op het leven van vluchtelingenkinderen en alleenstaande minderjarige asielzoekers kan aanzienlijk zijn. Ten eerste verkleint het Verdrag de betekenis van de vreemdelingenstatus van het kind, omdat deze status niet gebruikt mag worden als basis voor elke vorm van discriminatie tegen het kind. Ten tweede voorziet het Verdrag in vastomlijnde richtsnoeren die niet alleen gewaarborgd moeten worden ten aanzien van kinderen in het algemeen, maar ook ten aanzien van vluchtelingenkinderen. Met andere woorden, het Verdrag houdt het recht van vluchtelingenkinderen op menselijke waardigheid hoog.265 Ook van belang voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen is het feit dat de UNHCR het Kinderrechtenverdrag gebruikt als haar leidraad.266 Het is haar normatieve verwijzingskader in haar beleid en richtlijnen (zie Refugee children, Guidelines on Protection and Care, 1994, p. 121-136).267 Vervolgens is het om de volgende twee redenen van belang voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen dat het Verdrag bijna universeel in werking is getreden (zie hoofdstuk 3.2.1). Ten eerste: gezien het feit dat de richtsnoeren in het Verdrag universeel zijn, kan een land haar uniciteit niet aanvoeren als makkelijk of mogelijk excuus om deze richtsnoeren niet direct toe te passen in haar beleid ten aanzien van vluchtelingenkinderen. Ten tweede: wanneer Staten bij geen enkele vluchtelingenverdrag partij zijn, maar het Kinderrechtenverdrag wel geratificeerd hebben, mag het laatste gebruikt worden als de primaire juridische basis voor de bescherming van vluchtelingenkinderen.268
261
Kinderrechten in het vreemdelingenbeleid - statement 2002, p. 278. Nota van toelichting bij de ratificatiewet van het IVRK (Kamerstukken II 1992/93, 22855, nr. 3, p. 9) en HR 5 november 2004, LJN: AR4322, r.o. 3.13. 263 Verhellen 2000, p. 208. 264 Steenbergen e.a. 1999, p. 230. 265 Cohen 1991, p. 689. 266 Chatterjee 2003, p. 48. 267 Refugee children, Guidelines on Protection and Care 1994, p. 168. 268 Chatterjee 2003, p. 48. Vgl. ook Kilkelly 2001, p. 310. 262
37
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
§ 3.2.9 De ‘General Comment’ over alleenstaande minderjarige vreemdelingen In juni 2005 heeft het Comité voor de Rechten van het Kind een ‘General Comment’ uitgebracht over de behandeling van alleenstaande kinderen buiten het land van herkomst.269,270 Dit Algemeen Commentaar omvat heldere richtsnoeren voor Staten met betrekking tot de verplichtingen die uit het Verdrag voortvloeien ten aanzien van alleenstaande minderjarige vreemdelingen. De verplichting van Staten om maatregelen te treffen, die de rechten van kinderen waarborgen, is van toepassing op de uitvoerende, wetgevende- en rechtsprekende macht. Verdragspartijen moeten ervoor zorgen dat de bepalingen en de principes van het Verdrag omgezet worden in haar eigen wetgeving. In geval van een conflict tussen de wetgeving en het Verdrag, heeft de laatste volgens artikel 27 van het Weens Verdragenverdrag voorrang. Ik zal hieronder ingaan op de voor dit onderzoek relevante verdragsartikelen.271 Over artikel 2 IVRK zegt het Commentaar dat de verdragsverplichtingen voor de Staat van toepassing zijn op alle kinderen die verblijf houden op haar grondgebied of vallen onder haar jurisdictie. De rechten uit het Verdrag zijn niet alleen van belang voor kinderen die inwoner zijn van de betreffende Staat, maar ze zijn ook van toepassing op vluchtelingenkinderen en daarmee ook alleenstaande minderjarige asielzoekers, zonder onderscheid op grond van nationaliteit, immigratiestatus of stateloosheid. Het artikel voorziet wel in de mogelijkheid om te differentiëren naar leeftijd en geslacht als het gaat om de verschillende beschermingsmaatregelen die genomen moeten worden. Geheel in lijn met de algemene toepasselijke beginselen en de verplichtingen die rusten op de verdragspartijen komen ama’s die geen asielstatus hebben of op andere gronden verblijven in een bepaalde Staat (amv-vergunning D.B.) in aanmerking voor bescherming onder alle bepalingen van het Verdrag zo lang ze, de facto, op het grondgebied en/of onder de jurisdictie van de Staat verblijf houden.272 Artikel 3 IVRK moet zo gelezen worden dat bij alle handelingen die kinderen aangaan het belang van het kind de eerste overweging zal zijn. Ten aanzien van asielprocedures moet op basis van dit artikel in samenhang met artikel 12 en 22 IVRK 269
General Comment No.6 (2005): Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin. 270 McGoldrick 1994, p. 93-94: over ‘General Comments’ (Algemene Commentaren) van de Human Rights Committee zegt de auteur het volgende: ‘Het doel van deze ‘General Comments’ is het ten voordele van alle staten toegankelijk maken van de expertise van het Comité, ter bevordering van de verdere implementatie van het Verdrag; het attenderen op de onvoldoendes die de vele landenrapporten laten zien; het bijstaan van lidstaten om hun rapportageverplichtingen na te komen; het stimuleren van Staten en Internationale Organisaties om actief te blijven in de bevordering en bescherming van mensenrechten; het wijzen op de waardevolle inhoud van bepaalde rechten en de stappen die lidstaten moeten nemen om de implementatie van deze rechten te waarborgen’. Detrick 1999, p. 43, voetnoot 9: op basis van artikel 45 onder d IVRK heeft het Comité voor de Rechten van het Kind de bevoegdheid algemene commentaren te publiceren. Zie ook: Provisional Rules of procedure of the Committee on the Rights of the Child, 1991, artikel 73. Het bovenstaande betoog over ‘General Comments’ van de Human Rights Committee is mijns inziens ook in deze zin van toepassing. Dit Algemeen Commentaar kan gezien worden als een gezaghebbende leidraad voor de interpretatie van het door het Commentaar behandelde onderwerp. Voor de lidstaten bij het Verdrag inzake de Rechten van het Kind bevatten ze meer concrete aanbevelingen omtrent het in de praktijk brengen van de in het Verdrag gewaarborgde rechten (zie: http://www.kinderrechtencoalitie.be/newsletterdetail.asp?id=146). 271 General Comment No.6 (2005): Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin, I en IVa. General Comment No. 5 (2003): General measures of implementation for the Convention on the Rights of the Child, § 18-23. 272 General Comment No.6 (2005): Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin, IVa-b en VIf.
38
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
(curs. D.B.) een zorgvuldig individueel onderzoek uitgevoerd worden naar de identiteit van de ama, de opvoeding, de etnisch-, cultureel- en taalkundige achtergrond, eventuele kwetsbaarheden en de beschermingsbehoeften (vervolgingsgronden). Het onderzoek dient vervolgens plaats te vinden op een leeftijd- en sekse gerelateerde wijze in een taal die het kind begrijpt. Tolken moeten daarom gedurende alle stadia van de procedure aanwezig zijn. Het is in het belang van het kind om zo snel mogelijk na aankomst vast te stellen of het gaat om een alleenstaande minderjarige of niet. De betrokkene mag echter alleen onderworpen worden aan bepaalde onderzoeken en interviews wanneer hij een voogd en, wanneer het gaat om juridische zaken, een rechtshulpverlener is toegewezen. De voogd moet bij alle handelingen die het kind aangaan worden betrokken. Dat betekent dat hij bij alle gehoren aanwezig zal zijn en geconsulteerd en geïnformeerd wordt in alle stadia van het beslissingsproces.273 Wanneer er gebruikt wordt gemaakt van een leeftijdsonderzoek moet niet alleen rekening gehouden worden met het fysieke uiterlijk, maar ook met de psychische ontwikkeling van het kind. Het onderzoek moet plaatsvinden op een wetenschappelijke verantwoorde, veilige, kind- en sekse vriendelijke en eerlijke wijze, waarbij wordt voorkomen dat er inbreuk wordt gemaakt op de lichamelijke integriteit van het kind. Tevens moet het recht op de menselijke waardigheid worden gerespecteerd. Indien er onzekerheid blijft over de leeftijd dan wordt het kind het voordeel van de twijfel gegund.274 Hetzelfde geldt voor de beslissing over de geloofwaardigheid van het asielrelaas van het kind.275 Tenslotte is het in het belang van het kind dat voogden, rechtshulpverleners, tolken en ambtenaren die met ama’s in aanraking komen gekwalificeerd zijn om met kinderen te werken. Een gespecialiseerde training is daarom noodzakelijk.276 Artikel 12 IVRK brengt met zich dat het voor alleenstaande minderjarigen het recht creëert dat er met hun meningen en wensen rekening gehouden moet worden. Het is van belang dat zij van alle relevante informatie die hun aangaan op de hoogte worden gesteld, waarbij de leeftijd, het begripsvermogen en geslacht van elk individueel kind in acht wordt genomen.277 Artikel 22 IVRK is een bepaling die de bescherming van vluchtelingenkinderen in het algemeen voorstaat. Dit artikel waarborgt het recht op toegang tot een asielprocedure en andere aanvullende procedures wanneer gedurende het identificatieen registratieproces blijkt dat de ama internationale bescherming behoeft. Conform deze bepaling vallen erkende vluchtelingenkinderen die een asielstatus hebben verworven onder alle internationale bepalingen betreffende vluchtelingenstatus en alle mensenrechten, die van toepassing zijn op de jurisdictie van het land van verblijf.278 Onder artikel 37 IVRK moeten Staten het non-refoulement beginsel ten volle respecteren.279 Het onderzoek naar het risico op schending van het folterverbod en het 273
General Comment No.6 (2005): Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin, IVc, Va-b, VIc. 274 General Comment No.6 (2005): Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin, Va. 275 General Comment No.6 (2005): Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin, VIc. 276 General Comment No.6 (2005): Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin, VIIIa. 277 General Comment No.6 (2005): Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin, IVe. 278 General Comment No.6 (2005): Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin, VIb en VIe. 279 Voor de betekenis van het beginsel verwijs ik naar hoofdstuk 3.3.8 en 3.3.9.
39
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
verbod op onmenselijke- en vernederende behandeling moet gedaan worden op een manier waarbij de leeftijd en het geslacht van de betrokkene in acht worden genomen. In het onderzoek wordt bijvoorbeeld ook rekening gehouden met de serieuze gevolgen die het terugsturen voor kinderen kan hebben wanneer er in het betreffende land geen voldoende voedsel is en geen adequate gezondheidszorg. Tevens moet de mogelijkheid op rekrutering voor het leger en de seksindustrie alsmede gedwongen huwlijken met militairen meegewogen worden in het onderzoek.280 Het is in het belang van het kind dat zo snel mogelijk geprobeerd wordt om familie te traceren in het land van herkomst. Een duurzame oplossing moet worden gezocht. Indien het traceren van de familie en eventuele gezinshereniging of het onderzoek naar adequate opvang kan leiden tot een oplossing die niet in de geest van het belang van het kind is, doordat er bijvoorbeeld een groot risico is op fundamentele mensenrechtenschendingen (beginsel van non-refoulement) bij terugkeer naar het land van herkomst, wordt het onderzoek niet voortgezet. Tevens wordt er rekening gehouden met kleine risicofactoren, omdat deze uiteindelijk ook in strijd met het belang van het kind kunnen zijn en kunnen leiden tot onacceptabele uitkomsten.281,282 Voor de terugkeer naar het land van herkomst of naar een derde land moeten de volgende zaken in acht genomen worden: de veiligheid en socio-economische omstandigheden in het betreffende land, de aanwezigheid van concrete zorgregelingen voor het betreffende kind, de mening van het kind en de voogd, de mate van integratie van het kind in het land van verblijf en de tijd dat het kind niet in het land van herkomst is geweest, het recht van het kind op behoud van zijn of haar identiteit en de wenselijkheid van de continuïteit in de opvoeding van het kind in relatie tot de etnische, religieuze, culturele en taalkundige achtergrond van het kind.283 De artikelen 2, 3, 8, 12, 20, 22 en 37 IVRK spelen bij dit onderzoek een rol. § 3.2.10 Het IVRK en de Nederlandse vreemdelingenrechtspraak In januari 1995 vlak voor de inwerkingtreding van het Verdrag op 8 maart 1995, constateert Jaap Doek dat het een voorbarige conclusie zou zijn wanneer het IVRK weinig of geen gevolgen zal hebben voor de Nederlandse rechtspraktijk.284 Onderzoek (onder gepubliceerde zaken) heeft echter aangetoond dat er van 1995 tot en met 2001 slechts 10 à 11 zaken per jaar worden behandeld waarin het IVRK een rol speelt. Er kan overigens wel een stijgende lijn geconstateerd worden, daar in 2002 tenminste 25 zaken behandeld zijn met een verwijzing naar het IVRK en in de eerste helft van 2005 alleen al dertien zaken op ‘www.rechtspraak.nl’ zijn terug te vinden. De geringe hoeveelheid is deels te verklaring uit het feit dat nieuwe mensenrechtenverdragen enige tijd nodig hebben voor ze in de rechtspraak geworteld zijn. Dit was ook het geval inzake het EVRM, dat hiervoor jaren nodig heeft gehad.285 Het IVRK wordt het frequentst toegepast in het vreemdelingenrecht. Artikel 3 van het Verdrag wordt het meeste aangehaald in de rechtspraak, maar ook de artikelen 280
General Comment No.6 (2005): Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin, IVf en Vh. 281 Vgl. de overwegingen van Alleweldt in hoofdstuk 3.3.10. 282 General Comment No.6 (2005): Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin, VIIb. 283 General Comment No.6 (2005): Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin, VIIc en VIIf. 284 Doek 1995, p. 21. 285 Ruitenberg 2004, p. 30 en zie: Ruitenberg 2003, p. 215.
40
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
7, 9, 10, 12, 20, 22, 27 en 37 zijn al eens aan de orde geweest. Diverse andere artikelen zijn nog niet voor de Nederlandse rechter ingeroepen. Een beroep op het IVRK wordt soms gehonoreerd maar in de meeste zaken oordeelt de rechter dat er geen sprake is van strijd met een verdragsverplichting.286 Opvallende jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is de volgende: de Afdeling heeft herhaaldelijk geoordeeld dat ‘het IVRK, voor zover al rechtstreeks toepasselijk, geen aanspraken in het leven roept voor kinderen wier ouders op grond van de Nederlandse Vreemdelingenwet en -regelgeving geen verblijf wordt toegestaan’.287 Door dit te stellen, zal het Ministerie van Vreemdelingenzaken en Integratie nooit of te nimmer toekomen aan een zorgvuldige inventarisatie en afweging van alle belangen, welke noodzakelijk zijn.288 Het is de vraag of de bovenstaande uitspraak weloverwogen is. De Afdeling oordeelde namelijk ook dat vreemdelingenbewaring van een zeventienjarige zonder geldige verblijfstitel in een huis van bewaring in strijd is met artikel 37 aanhef en onder c IVRK (dat bepaalt dat minderjarigen die van hun vrijheid zijn beroofd gescheiden van volwassenen moeten worden ondergebracht) en beval vervolgens dat de minderjarige vreemdeling moest worden overgeplaatst naar een inrichting voor detentie van jeugdigen.289 Bovendien heeft de rechtbank recentelijk overwogen dat artikel 2 IVRK, het nondiscriminatiebeginsel, rechtstreeks werkend is.290 Dit brengt met zich dat vreemdelingenkinderen zich rechtstreeks op deze bepaling kunnen beroepen indien er onderscheid wordt gemaakt tussen hen en andere kinderen. Hieruit blijkt dus dat het IVRK rechtstreeks toepasselijk kan zijn en in feite wel degelijk aanspraken in het leven roept voor kinderen die (nog) niet over een geldige verblijfstitel beschikken.291 Dit wordt overigens bevestigd door de minister in haar reactie op het rapport van ‘Defence for Children International’ (‘Ik ben er wel, maar ze zien me niet’).292 § 3.3 Artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens Ten aanzien van artikel 3 EVRM bespreek ik ten eerste het historisch kader van het EVRM, de werking en de implementatie van het Verdrag. Vervolgens ga ik aan de hand van onder meer de relevante ‘Straatsburgse’ jurisprudentie inhoudelijk in op artikel 3 EVRM waarbij ik nadrukkelijk het zogenaamde refoulementverbod bespreek. Daarna bekijk ik artikel 3 EVRM in relatie tot de Nederlandse vreemdelingenrechtspraak en uiteindelijk ga ik in op de positie die alleenstaande minderjarige vreemdelingen daarin bekleden.
286
Ruitenberg 2004, p. 31. O.a. ABRvS 5 februari 2002, LJN: AF6066; ABRvS 30 januari 2003, JV 2003/107. 288 Meuwese 2003, p. 25. 289 ABRvS 24 februari 2003, JV 2003/61 en zie Ruitenberg 2004, p. 34. 290 Rb. ’s-Gravenhage 9 februari 2005, LJN: AS6592, r.o. 6.2 en zie ook: Meuwese 2003, p. 25. 291 Zie noot Ruitenberg bij ABRvS 12 februari 2003, JV 2003/35 en zie: Vzr. Rb. ’s-Gravenhage (Zwolle) 14 augustus 2003, LJN: AM3133, r.o. 4.6: ‘Voor wat betreft het Vreemdelingenrecht is door de ABRvS rechtstreekse werking in elk geval aangenomen voor wat betreft artikel 37 aanhef en onder c van het IVRK, ook voor het geval de minderjarige geen geldige verblijfstitel in Nederland heeft’. Zie ook: Vzr. CRvB 8 augustus 2005, LJN: AU0687: de voorzieningenrechter erkende in casu met een beroep op artikel 2, 3 en 27 IVRK het recht van illegale kinderen op bijstand. 292 Kamerstukken II 2003/04, 19637, nr. 823, p. 3. 287
41
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
§ 3.3.1 Het historisch perspectief Met de gruwelen van de Tweede Wereldoorlog nog op het netvlies, zagen de wereldleiders het belang in van internationale maatregelen om herhaling te voorkomen.293 Reeds in 1941 lanceerden Churchill en Roosevelt in het Atlantic Charter hun bekende vier vrijheden: ‘freedom of life, freedom of religion, freedom from want en freedom from fear’.294 Het is geen toeval dat de opstellers van het VN-Handvest vóór alles wensten: ‘toekomstige generaties te vrijwaren van de gesel van de oorlog’, en ‘het vertrouwen in de fundamentele rechten van de mens te herstellen’.295 Een eerste concreet resultaat daarvan was de belangrijke Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, die op 10 december 1948 door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties werd aangenomen.296 De Universele Verklaring, die getuige haar preambule was bedoeld als ‘gemeenschappelijk door alle volkeren en naties te bereiken ideaal’, bevat een brede catalogus burger-, politieke, sociale, economische en culturele rechten. De VN-lidstaten bleken echter niet bereid deze rechten vast te leggen in een juridisch bindend document.297 Inmiddels was in mei 1948 in Den Haag het zogenaamde ‘Congress of Europe’ gehouden, dat de beslissende stoot heeft gegeven tot de oprichting van de Raad van Europa in 1949.298 Net als het VN-Handvest verwijst het statuut van de Raad van Europa naar de rechten van de mens, zonder deze nader te definiëren. Evenals binnen de VN bestond in de Raad van Europa de behoefte om de constitutie van de organisatie uit te breiden met een meer uitgewerkte tekst op dit terrein. Met name de Europese Beweging, een verbond van allerlei non-gouvernementele organisaties die ijverden voor Europese integratie, drong aan op juridisch bindende verplichtingen om de naleving van mensenrechten daadwerkelijk te kunnen verzekeren. In 1949 stelde deze Beweging een ontwerpverdrag op. Dit project verdiende voldoende steun en in korte tijd werd er een akkoord bereikt over een grondrechtencatalogus en een internationaal beschermingsmechanisme. Vervolgens werd op 4 november 1950 in Rome de tekst van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden ondertekend. Het Verdrag is daarna op 3 september 1953 in werking getreden.299 De instelling van de Raad van Europa en de aanname van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens zijn een erkenning van het feit dat de bescherming van mensenrechten wordt gezien als een onmisbaar onderdeel van de Europese democratie.300 § 3.3.2 De Nederlandse wetgeving en de werking van het EVRM Zoals hierboven in hoofdstuk 3.2.4 is beschreven, ligt de beslissing over de rechtstreekse werking in beginsel in de handen van de rechter, maar de wetgever kan daarentegen ook, door uitvoering te geven aan internationaal recht over de aard daarvan
293
Lawson 2000, p. 6. Van Hoof 1991, p. 101. 295 Lawson 2000, 6-7. 296 Van Hoof 1991, p. 101. 297 Lawson 2000, p. 7. 298 Van Hoof 1991, p.7. 299 Van Hoof, p. 102 en zie ook: Slot/Barents/Lawson 2005, p. 194-195. 300 Jacobs/White/Ovey 2002, p. 3. 294
42
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
zijn licht laten schijnen.301 Het laatste is bij de voorbereiding van het wetsvoorstel tot goedkeuring van het EVRM aan de orde geweest.302 Het Ministerie van Buitenlandse Zaken was van mening dat de Conventie van dien aard is dat individuen zich voor de rechter rechtstreeks op bepalingen van Conventie en Protocol kunnen beroepen.303 Ook de raadsfunctionarissen van respectievelijk het Ministerie van Buitenlandse Zaken en het Ministerie van Justitie, François en Eijssen stelden in een advies bij de memorie van toelichting dat de bepalingen van het EVRM naar de tekst rechtstreeks werken, in die zin dat burgers (inclusief vreemdelingen) voor de nationale rechter een beroep zouden kunnen doen op de bepalingen van het Verdrag. Er moest echter wel aangenomen worden dat de bestaande Nederlandse wetgeving niet in strijd was met het Verdrag.304 Bij de goedkeuring overwoog de regering hierop dat geen aanpassing van de wetgeving nodig was. Zij gingen er dus van uit dat er niets veranderd hoefde te worden aan de Nederlandse wetgeving.305 Het EVRM trad voor Nederland na de parlementaire goedkeuring en ratificatie uiteindelijk in werking op 31 augustus 1954.306 Primair dienen de nationale instanties zich te voegen naar hetgeen internationaal is overeengekomen. Met betrekking tot het EVRM is door het Europese Hof vastgesteld, dat de opstellers van het Verdrag met de formulering van artikel 1 EVRM de bedoeling hadden tot uitdrukking te brengen, dat de rechten en vrijheden van het Verdrag direct aan personen onder de rechtsmacht van de verdragspartijen gegarandeerd zouden zijn.307 Naar de mening van Van Dijk en Van Hoof leent de materie die het Verdrag regelt – de bescherming van burgerlijke en politieke rechten – zich bij uitstek voor rechtstreekse werking. Het gaat daarbij immers juist om toekenning van rechten aan particulieren, die uitgeoefend kunnen worden zonder dat daarvoor in het algemeen van de nationale overheid nadere maatregelen vereist zijn; rechten, met andere woorden, die naar hun aard rechtstreeks toepasbaar zijn. De voorrang van het Verdrag boven daarmee strijdige nationaalrechtelijke bepalingen laat zich naar huns inziens zeer wel verdedigen, enerzijds op grond van het fundamentele karakter van de in het Verdrag beschermde rechten en vrijheden, anderzijds vanuit de in de Preambule van het Verdrag gereleveerde doelstelling van de Raad van Europa te komen tot grotere eenheid tussen de lidstaten.308 Alkema merkt in zijn ‘Preadvies’ op dat de rechtstreekse werking van het EVRM in de Nederlandse rechtspraak wordt aanvaard.309 In Nederland kan de individuele burger rechtstreeks een beroep doen op de self-executing bepalingen van het EVRM. Dit volgt uit de artikel 93 en 94 van de Grondwet. Wel moet voor iedere bepaling van het EVRM worden uitgemaakt of deze zich voor rechtstreekse toepassing leent, met andere woorden self-executing is, zodat een individu zich voor de rechter 301
Alkema 1985, p. 7. Vgl. ook hoofdstuk 3.2.4: ‘De Nederlandse regering heeft zich uitgelaten over de rechtstreekse werking van een aantal artikelen uit het IVRK waarvan de tekst ook in andere internationale bepalingen is terug te vinden en waaraan reeds rechtstreekse werking is toegekend’. 302 Klerk en Van Poelgeest 1991, p. 228-241. 303 Klerk en Van Poelgeest 1991, p. 234. 304 Archief Ministerie van Buitenlandse Zaken, 321.20, Raad van Europa, Conventie voor de Rechten van de Mens, IV, 1953-54, nota François-Eijssen, 28 jan. 1953. Zie Klerk en Van Poelgeest 1991, p. 236. 305 Alkema 1991, p. 213; De Bruijn-Lückers 1994, p. 60 en vgl. Cohen Jehoram 1960, p. 125-126. 306 Alkema 1985, p. 7. Zie ook: Klerk en Van Poelgeest 1991, p. 241. 307 Alkema 1985, p. 31. 308 Van Dijk en Van Hoof 1990, p. 14-15 en vgl. over de directe werking van verdragen, de invulling die daaraan is gegeven met betrekking tot het IVRK, hoofdstuk 3.2.4 van voorliggend onderzoek. 309 Alkema 1985, p. 34.
43
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
rechtstreeks op een dergelijke bepaling kan beroepen. Een internationaal rechterlijke bepaling wordt als self-executing beschouwd, wanneer de inhoud van een dergelijke bepaling in een concreet geval kan worden toegepast, zonder dat daarvoor aanvullende maatregelen van de kant van de nationale overheid vereist zijn. Nota bene bijna alle bepalingen van titel 1 van het Verdrag, waaronder artikel 3 EVRM (curs. D.B.), worden als self-executing beschouwd.310 Overigens, voor het effect van arresten van het Hof is praktisch onverschillig of Nederland al dan niet procespartij was in het geschil. Zij hebben namelijk hun effect vanaf het moment dat ze zijn gewezen.311 Tot slot nog een enkele opmerking over het leerstuk van de ‘margin of appreciation’. De Raad van Europa mag dan streven naar een grotere eenheid tussen de leden, het EVRM leidt daarentegen in de praktijk slechts tot minimumharmonisatie. Het EVRM biedt namelijk een internationale minimumstandaard; het staat de verdragspartijen vrij een hoger beschermingsniveau te bieden. Nationale variaties, bijvoorbeeld ingegeven door culturele verschillen, zijn toegestaan. Ook de wijze waarop de verdragspartijen invulling geven aan hun verplichting om de rechten en vrijheden van het EVRM te ‘verzekeren’, wordt vrijgelaten. Op grond van het bovengenoemde leerstuk stelt het Hof zich terughoudend op in situaties waarin de nationale autoriteiten zich in een betere positie bevinden om belangen tegen elkaar af te wegen. Bestaat er over een onderwerp min of meer consensus in Europa, dan zal het Hof veelal een nauwe ‘margin’ laten aan de staat die uit de pas loopt. Ontbreekt een dergelijke eensgezinde statenpraktijk, dan vormt dat voor het Hof een argument om een ruimere ‘margin of appreciation’ aan de staat te laten. Toch gelden deze regels niet onverkort: als een recht in het geding is dat essentieel is voor de klager, of als de inbreuk diep ingrijpt in zijn leven, dan is dat voor het Hof vaak aanleiding voor een intensieve toets.312 Bovendien, aldus het Hof in 2004, mag een regering zich niet achter dit leerstuk verschuilen om bestaande beperkingen zonder nadere discussie te laten voortbestaan, bij wijze van ondoordachte en passieve voorzetting van oude tradities.313 Tot slot is het belangrijk in het licht van het onderzoek op te merken dat ten aanzien van migratiezaken en alsmede de invulling van wat de definitie van kinderen is, hoe zij behandeld dienen te worden en wanneer ze beschermd moeten worden, het Hof aan Verdragspartijen een zekere ‘margin of appreciation’ laat.314 § 3.3.3 De implementatie van het EVRM Het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens heeft een sterk toezichtmechanisme. In plaats van een Kinderrechtencomité waarbij onder het IVRK een rapportageplicht geldt voor lidstaten (zie hoofdstuk 3.2.5) heeft het EVRM een Hof, het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, dat bindende rechterlijke uitspraken kan doen naar aanleiding van door individuen ingediende klachten.315 Indien alle nationale rechtsmiddelen zijn uitgeput, kan een individu door middel van een
310
Van Dijk en Van Hoof 1990, p. 13-14. Alkema 1985, p. 35. 312 Slot/Barents/Lawson 2005, p. 208-210. 313 EHRM 30 maart 2004,
, r.o. 41 (Hirst vs. Verenigd Koninkrijk). 314 Zie Nykänen 2001, p. 328. 315 Van Dooren 2002, p. 54-57 en Jacobs/White/Ovey 2002, p. 8-9. 311
44
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
verzoekschrift een klacht aan het Hof voorleggen.316 Daarvoor is nodig dat de klager slachtoffer is van de beweerde schending van één of meer bepalingen van het EVRM. Bovendien heeft de Raad van Europa op grond van artikel 52 EVRM de bevoegdheid om rapporten over de uitvoering van het Verdrag aan lidstaten te vragen. Ook is er onder het Verdrag, via artikel 33 EVRM, voorzien in een statenklachtrecht. Er wordt van deze procedure echter weinig gebruik gemaakt.317 § 3.3.4 De inhoud van artikel 3 EVRM Artikel 3 EVRM geeft een ieder het recht niet te worden onderworpen aan foltering of aan onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing.318 Dit verbod is absoluut en zelfs in tijden van oorlog en situaties waar noodtoestanden het bestaan van landen bedreigen, mag er niet van deze bepaling worden afgeweken (artikel 15 lid 1 en 2 EVRM).319 Het absolute karakter komt helemaal tot uiting nu het Europees Hof voor de Rechten van de Mens een paar jaar geleden artikel 3 EVRM een ius cogens-status heeft gegeven.320 Dit artikel kan onderverdeeld worden in drie elementen. Dit zijn ‘foltering’ (torture), ‘onmenselijke behandeling’ (inhuman treatment) en ‘vernederende behandeling’ (degrading treatment). Onder ‘onmenselijke behandeling’ wordt verstaan het opzettelijk veroorzaken van ernstig en wreed lichamelijke en/of geestelijke lijden. ‘Foltering’ is ‘onmenselijke behandeling’, maar de twee termen zijn toch onderscheidenlijk. De Conventie bedoelt met het onderscheid tussen ‘foltering’ en ‘onmenselijke behandeling’ door middel van het eerste van deze begrippen opzettelijke onmenselijke behandeling die zeer ernstig en wreed lijden veroorzaakt speciaal te stigmatiseren. ‘Foltering’ is in feite de verzwaarde vorm van ‘onmenselijke behandeling’.321 Het lijden moet van bijzondere intensiteit en wreedheid zijn. Met ‘Vernederende behandeling’ wordt bedoeld, het met een bepaalde behandeling grof vernederen van iemand voor de ogen van anderen of iemand tegen zijn of haar wil of geweten laten handelen.322 De Conventie is een levend instrument dat moet worden geïnterpreteerd in het licht van de huidige (sociale en politieke) omstandigheden.323 In elke zaak waarin bepaald moet worden of het gaat om één van de drie elementen, zal dat gedaan worden in het licht van alle omstandigheden van het geval, rekening houdend met alle factoren die relevant zijn voor deze vaststelling. In het arrest Ierland vs. Verenigd Koninkrijk werden de volgende factoren van belang geacht voor de vaststelling van ‘onmenselijke behandeling’: de duur van de behandeling, de lichamelijke en geestelijke effecten van de behandeling, alsmede het geslacht, de leeftijd en de gezondheidstoestand van het 316
EHRM 19 februari 1998, JV 1998/45 (Bahaddar vs. Nederland): Deze regel doet niets af aan het absolute karakter van artikel 3 EVRM (zie hoofdstuk 3.3.4). 317 Van Dooren 2002, p. 54-57 en Jacobs/White/Ovey 2002, p. 8-9. 318 ‘No one shall be subjected to torture or to inhuman or degrading treatment or punishment’. 319 Jacobs/White/Ovey 2002, p. 58. 320 EHRM 21 november 2001, (2002) 34 EHRR 273 (NJCM 2002, p. 760-770 m. nt. Zwanenberg), r.o. 60-65 (Al-Adsani vs. Verenigd Koninkrijk): jus cogens = ‘a norm that enjoys a higher rank in the international hierarchy than treaty law and even ‘ordinary’ law’. 321 Zie: The Greek case 1969, p. 186 en EHRM 18 januari 1978, Publications of the ECHR Series A, vol. 25, r.o. 167 (Ierland vs. Verenigd Koninkrijk). 322 The Greek case 1969, p. 186. 323 Addo en Grief 1995, p. 178-193 en zie ook: Jacobs/White/Ovey 2002, p. 81.
45
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
slachtoffer.324 Het Hof heeft bepaald in ‘Tyrer vs. Verenigd Koninkrijk’ dat de aard, de context, de manier en de methode van de tenuitvoerbrenging van de behandeling moeten meewegen om vast te stellen of de handeling opgevat kan worden als ‘vernederende behandeling’.325 Een laatste belangrijke kanttekening voor wat betreft de inhoud van het artikel moet gemaakt worden ten aanzien van de ‘minimum level of severity’ (= minimumgraad van ernst) test. Voor alle drie elementen geldt dat de mishandeling serieus of ernstig genoeg moet zijn, wil artikel 3 EVRM van toepassing zijn.326 De bovenstaande factoren worden bij deze test in acht genomen. Triviale klachten worden door middel van deze drempel voorkomen.327 § 3.3.5 De positieve verplichtingen inzake artikel 3 EVRM Een verdragspartij heeft onder artikel 3 EVRM een aantal positieve verplichtingen.328 Het maakt niet uit of het betreffende gedrag, waarvan beweerd wordt dat het in strijd is met artikel 3 EVRM, door de Staat of door een private partij aangewend is.329 In onder andere de arresten Aksoy vs. Turkije, Aydin vs. Turkije en Sevtap Veznedarodlu vs. Turkije werd bepaald dat artikel 6 en 13 EVRM een (procedurele) verplichting tot het instellen van een grondig, tijdig, nauwgezet en effectief onderzoek met zich brengt wanneer er een klacht onder artikel 3 EVRM wordt ingediend.330 In respectievelijk Keenan vs. Verenigd Koninkrijk en Kalashnikov vs. Rusland kwamen positieve verplichten naar voren ten aanzien van verdragsstaten om te zorgen voor adequate medische behandeling en voorzieningen voor gevangenen.331 Vervolgens vloeide uit de uitspraken van Costello-Roberts vs. Verenigd Koninkrijk en Z. en anderen vs. Verenigd Koninkrijk een positieve verplichting voor verdragsstaten voort om maatregelen te nemen teneinde gedrag in strijd met artikel 3 EVRM te voorkomen.332 In het laatste genoemde arrest benadrukte het hof dat die maatregelen in het bijzonder effectieve bescherming moeten bieden aan kinderen en andere kwetsbare personen, en dat deze tevens inhouden dat redelijke stappen gezet
324
EHRM 18 januari 1978, Publications of the ECHR Series A, vol. 25, r.o. 162 (Ierland vs. Verenigd Koninkrijk). 325 EHRM 25 april 1978, Publications of the ECHR Series A, vol. 26, r.o. 30 (Tyrer vs. Verenigd Koninkrijk). 326 Zie: EHRM 18 januari 1978, Publications of the ECHR Series A, vol. 25, r.o. 162 (Ierland vs. Verenigd Koninkrijk) en EHRM 25 april 1978, Publications of the ECHR Series A, vol. 26, r.o. 30 (Tyrer vs. Verenigd Koninkrijk). 327 Jacobs/White/Ovey 2002, p. 59. 328 Zie nader Mowbray 2004, p. 43-65. 329 Jacobs/White/Ovey 2002, p. 66 en EHRM 28 oktober 1998, (1999) 28 EHRR 651 (Assenov en anderen vs. Bulgarije). 330 EHRM 18 december 1996, (1997) 23 EHHR 553, r.o. 98 (Aksoy vs. Turkije); EHRM 25 september 1997, (1998) 25 EHHR 251, r.o. 98 (Aydin vs. Turkije) en EHRM 11 april 2000, (2001) 33 EHHR 1412, r.o. 35 (Sevtap Veznedarodlu vs. Turkije). 331 EHRM 3 april 2001, (2001) 33 EHRR 913 (Keenan vs. Verenigd Koninkrijk); EHRM 15 juli 2002, (Kalashnikov vs. Rusland) en vgl. ook: EHRM 19 april 2001, (2001) 33 EHRR 1192 (Peers vs. Griekenland). 332 EHRM 25 maart 1993, Publications of the ECHR Series A, vol. 247-C, r.o. 27 (Costello-Roberts vs. Verenigd Koninkrijk).
46
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
moeten worden om mishandeling waarvan de overheid weet heeft of had moeten hebben, te voorkomen.333 § 3.3.6 De toetsing en het bewijs inzake artikel 3 EVRM Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens oordeelt in artikel 3 EVRM zaken bepaald niet terughoudend.334 In Matyar vs. Turkije is het Hof van oordeel dat de nationale rechtscolleges de feiten en de bewijsmiddelen dienen te wegen en beoordelen. De nationale rechtsinstanties hebben hierin een primaire rol.335 Het Hof maakt ook duidelijk dat het een intensieve toets voorstaat als het om een mogelijke schending van artikel 3 EVRM gaat.336 Een toets die veel verder gaat dan een marginale toetst van de feiten.337 Mede in het licht van het absolute karakter van artikel 3 EVRM is het leerstuk van de ‘margin of appreciation’ dan ook niet van toepassing op artikel 3 EVRM zaken (zie nader over dit leerstuk: hoofdstuk 3.3.2).338 Het is wel duidelijk dat het Hof de nationale rechterlijke instanties verantwoordelijk acht voor een indringende beoordeling van de feitenvaststelling. Dit houdt voor het Hof echter geen beperking in om ook zelfstandig een diepgaand onderzoek naar de feiten in te stellen. In verregaande mate stelt het Hof dan ook het eigen oordeel over de feiten in de plaats van de bevindingen waartoe in de nationale procedure is gekomen.339 Het Hof is overigens van mening dat de nationale procedureregels weliswaar moeten worden nageleefd, ook als een beroep wordt gedaan op artikel 3 EVRM, maar de regels moeten met een zekere mate van flexibiliteit en zonder excessief formalisme worden toegepast. Volgens het Hof moet bij de toepassing van die regels steeds naar de omstandigheden van het individuele geval worden gekeken. Bovendien heeft het Hof overwogen dat in geval van aanvragen voor erkenning als vluchteling het moeilijk, zo niet onmogelijk kan zijn om binnen een korte tijd bewijs te leveren uit met name het land van herkomst. Daarom moeten termijnen niet zo kort zijn of zo inflexibel worden toegepast dat het onrealistisch zou zijn om de aanvraag te bewijzen.340 Vanwege het feit dat het schuldig verklaren van een land aan schending van artikel 3 EVRM een bepaald stigma met zich brengt, vereist het Hof een hoge bewijsstandaard. In het arrest Ierland vs. Verenigd Koninkrijk gebruikte het Hof de 333
EHRM 10 mei 2001, (2002) 34 EHHR 97, r.o. 73 (Z. en anderen vs. Verenigd Koninkrijk). Het EHRM had zich in de zaak A. vs. Verenigd Koninkrijk overigens al eerder uitgesproken over de verplichting van de Staat om kinderen en andere kwetsbare individuen bescherming te bieden inzake artikel 3 EVRM: EHRM 23 september 1998, (1999) 27 EHRR 611, r.o. 22 (A. vs. Verenigd Koninkrijk). 334 Bruin 2003, p. 576. 335 EHRM 21 februari 2002, , r.o. 108 (Matyar vs. Turkije). 336 EHRM 10 oktober 2002, (D.P. & J.C. vs. Verenigd Koninkrijk) en EHRM 5 juli 2005 , r.o. 48 (Said vs. Nederland). 337 Bruin 2003, p. 575. Vgl. EHRM 11 juli 2000, RV 1974-2003, 50 m. nt. Spijkerboer (RV 2000, 2 m. nt. Battjes, JV 2000/240 m. nt. Vermeulen, NAV 2000/238) (Jabari vs. Turkije): in casu werd schending van artikel 3 en artikel 13 EVRM aangenomen omdat de rechter zich beperkt had tot de vraag of de nationaalrechtelijke bepalingen juist waren toegepast en niet inhoudelijk had getoetst of artikel 3 EVRM was geschonden. 338 Alleweldt 1993, p. 372 en zie ook: Wildhaber 2002, p. 4: ‘In deze artikelen (artikel 2 en 3 EVRM D.B.) zijn volgens het Hof kennelijk dusdanige rechten vastgelegd dat in een specifieke procedure, een indringender toets dan gebruikelijk aan de orde dient te zijn’. 339 Bruin 2003, p. 576. 340 EHRM 19 februari 1998, JV 1998/45 (Bahaddar vs. Nederland).
47
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
term: ‘beyond reasonable doubt’, wat wil zeggen dat er geen twijfel mag bestaan over het bewijs van de aantijgingen met betrekking tot artikel 3 EVRM.341 Zowel de vermeende tekortkoming van de Staat als de eventuele schending van artikel 3 EVRM moeten dwingend bewezen worden. Dit verklaart het belang van de positieve verplichting op Staten om grondig en effectief onderzoek te doen.342 Het startpunt is dat elke aantijging van mishandeling samen moet gaan met geschikte bewijsmiddelen. Er zal vervolgens van de Staat worden verwacht uitleg te geven.343 Als de Staat dit niet kan doen, zal het Hof daaruit haar conclusies trekken.344 § 3.3.7 Het (extra)territoriale effect van artikel 3 EVRM Artikel 1 van het Europese mensenrechtenverdrag garandeert dat de rechten en vrijheden die zijn gedefinieerd in Hoofdstuk 1 van het Verdrag van toepassing zijn voor iedereen onder de rechtsmacht (jurisdictie) van de lidstaat.345 In concreto komt het erop neer dat ook vreemdelingen die asiel hebben aangevraagd of gekregen en die vallen onder de rechtsmacht van een verdragsstaat een beroep kunnen doen op het EVRM.346 De term rechtsmacht omvat echter niet alleen het nationale territorium, maar is ook van toepassing op handelingen van ambtenaren die werken voor de Nederlandse autoriteiten in het buitenland. De Staat is verantwoordelijk voor handelingen van deze personen.347 Onder sommige omstandigheden heeft artikel 3 EVRM zelfs extraterritoriaal 348 effect. Het gaat dan met name over het uitzetten of het uitleveren van personen waarbij de persoon in kwestie in het land van bestemming of het land van herkomst het risico loopt onderworpen te worden aan handelingen of omstandigheden die in strijd zijn met artikel 3 EVRM. Het land die de betreffende persoon uitzet of uitlevert is de verdragsschendende Staat en zal daarover door het Hof worden aangesproken.349 Ik kom later in hoofdstuk 3.3.10 van het onderzoek nog uitgebreid terug op de uitzetting van vreemdelingen. 341
EHRM 18 januari 1978, Publications of the ECHR Series A, vol. 25, r.o. 161 (Ierland vs. Verenigd Koninkrijk). 342 EHRM 11 juli 2000, RV 1974-2003, 50 m. nt. Spijkerboer (RV 2000, 2 m. nt. Battjes, JV 2000/240 m. nt. Vermeulen, NAV 2000/238) (Jabari vs. Turkije): artikel 13 jo. artikel 3 EVRM vereist een ‘independent and rigorous scrutiny of a claim’. Zie ook de concurring opinion van rechter Thomassen bij het arrest: EHRM 5 juli 2005 (Said vs. Nederland). 343 Zie onder andere: EHRM 27 augustus 1992, Publications of the ECHR Series A, vol. 241-A, r.o. 109 (Tomasi vs. Frankrijk) en EHRM 6 april 2000 (26772/95), , r.o. 131 (Labita vs. Italië). 344 EHRM 22 september 1993, Publications of the ECHR Series A, vol. 269, r.o. 30 (Klaas vs. Duitsland). 345 Jacobs/White/Ovey 2002, p. 22. 346 Caflisch 2002, p. 207: ‘It stands to reason that in principle the rights guaranteed by the Convention extend to aliens within the jurisdiction of a State Party, including persons who have requested or obtained political asylum’. 347 Zie: EHRM 25 september 1965, (1965) 8 Yearbook 158, p. 168 (X. vs. Duitsland) en EHRM 14 juli 1977, (1977) 9 DR 57, p. 73 (X. en Y. vs. Zwitserland). Jacobs & White merken ten aanzien van het eerste arrest op dat de beslissing niet tot tevredenheid stemt. Er moet volgens hen, in geval van aansprakelijkheid van lidstaten voor het gedrag van officials in het buitenland, geen onderscheid gemaakt worden tussen hun eigen onderdanen en vreemdelingen. Dit zou namelijk tegenstrijdig zijn met artikel 1 EVRM en het systeem van het Verdrag: Jacobs/White/Ovey 2002, p. 23. 348 Jacobs/White/Ovey 2002, p. 70. 349 Zie o.a. EHRM 7 juli 1989, Publications of the ECHR Series A, vol. 161 (Soering vs. Verenigd Konikrijk); EHRM 15 november 1996, (1997) 23 EHRR 413 (Chahal vs. Verenigd Koninkrijk) en EHRM 29 april 1997, (1998) 26 EHRR 29 (H.L.R. vs. Frankrijk).
48
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
Het extraterritoriaal effect reikt niet zover in de zin dat het Verdrag voorziet in het opleggen van sancties, door middel van een uitspraak van het Hof, aan landen die geen verdragspartij zijn.350 Ook is er geen extraterritoriaal effect te bespeuren in het geval een inwoner van een lidstaat in een land die geen partij is bij het Verdrag slachtoffer wordt van handelingen in strijd met artikel 3 EVRM.351 § 3.3.8 Het refoulementverbod Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens omvat geen expliciet recht op toelating tot een land of het recht op asiel. Artikel 4 van het vierde Protocol bij het EVRM verbiedt daarentegen wel de collectieve uitzetting van vreemdelingen en artikel 1 van het zevende Protocol bij het EVRM garandeert een aantal procedurele rechten met betrekking tot uitzettingszaken. Er zijn echter wel een aantal bepalingen uit het EVRM, waaronder artikel 3 EVRM, die impliciet een aantal rechten in het leven roepen voor vreemdelingen.352 In de volgende paragrafen zal ik uitgebreid ingaan op hetgeen artikel 3 EVRM in die zin waarborgt. Het artikel verbiedt namelijk ook verwijdering van een vreemdeling wanneer de vreemdeling als gevolg van die verwijdering terecht kan komen in een mensenrechtelijk onaanvaardbare situatie.353 Dit mensenrecht wordt ook wel aangeduid als het ‘refoulementverbod’.354 Het internationale recht waaraan Nederland gebonden is, kent twee expliciete refoulementverboden die voor de praktijk van belang zijn. Het bekendst is het refoulementverbod van artikel 33 lid 1 Vluchtelingenverdrag. Deze bepaling verbiedt verdragspartijen om een vluchteling uit te zetten of terug te leiden naar de grenzen van een grondgebied waar zijn leven of vrijheid bedreigd zou worden op grond van één van de vervolgingsgronden. Daarnaast is er artikel 3 van het Antifolterverdrag (AFV), dat verbiedt uit te zetten of terug te leiden naar een andere staat wanneer er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat de vreemdeling daar gevaar zou lopen te worden onderworpen aan foltering. Parallel hieraan zijn er twee andere bepalingen in het internationale recht die als impliciete refoulementverboden beschouwd worden. Het gaat om artikel 3 EVRM en artikel 7 IVBPR, waarin het recht is vastgelegd om niet te worden onderworpen aan foltering en wrede of onmenselijke behandeling of bestraffing. Als een persoon door verwijdering wordt blootgesteld aan een reëel risico van zo een behandeling, dan wordt de verwijderende staat daarvoor mede verantwoordelijk gehouden. De bijdrage van de verwijderende staat is enkel gelegen in de verwijdering waarvan voorzienbaar was dat die kon leiden tot een verboden behandeling; de door artikel 3 EVRM en artikel 7 IVBPR verboden situatie doet zich immers buiten de rechtsmacht van de verwijderende staat voor. Dit kan volgens Spijkerboer en Vermeulen worden beschouwd als een vorm van indirect of middellijk daderschap: als de verwijdering een cruciaal onderdeel is in de keten van gebeurtenissen 350
EHRM 7 juli 1989, Publications of the ECHR Series A, vol. 161, r.o. 91 (Soering vs. Verenigd Koninkrijk). 351 EHRM 21 november 2001, (2002) 34 EHRR 273, r.o. 35-41 (Al-Adsani vs. Verenigd Koninkrijk). 352 Van Dijk 1994, p. 132. 353 De term ‘verwijdering’ wordt vanaf hier gebruikt als overkoepelende term voor elke vorm van uitzetting, uitlevering, deportatie etc. 354 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 67 en vgl. Wiebenga 1998, p. 81: de auteur is van mening dat het refoulementverbod als zijnde een mensenrecht thuis hoort in het rijtje klassieke grondrechten van alle grondwetten en mensenrechtenverdragen.
49
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
die uitmondt in een verboden handeling, dan is de verwijderende staat voor die behandeling verantwoordelijk.355 Een bepaling die niet op te vatten is als een refoulementverbod, maar feitelijk fungeert als een procedurele vertaling ervan, is artikel 34 EVRM. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft uit deze bepaling, die het individuele klachtrecht bij het Hof waarborgt, afgeleid dat een verzoek van het Hof om een vreemdeling niet te verwijderen bindend is.356 In het verdere verloop van het onderzoek worden artikel 33 lid 1 Vluchtelingenverdrag, artikel 3 AFV en artikel 7 IVBPR buiten beschouwing gelaten. § 3.3.9 Het refoulementverbod en artikel 3 EVRM Zoals al eerder opgemerkt behelst artikel 3 EVRM ook in de zin van het refoulementverbod een absoluut en onvoorwaardelijk verbod. Het laat dus geen enkele ruimte voor een afweging tussen enerzijds het risico van onmenselijke behandeling en anderzijds het belang van het ontvangende land.357 Ook is wederom van toepassing het vereiste dat de mishandeling een ‘minimum level of severity’ omvat.358 Dit geldt ook in het geval een asielzoeker wordt verwijderd naar een ander land, waarvan in zekere mate voorzienbaar is dat dit hem doorzendt naar het land van herkomst waar hij een gegronde vrees heeft behandeld te worden in strijd met artikel 3 EVRM (indirect refoulement). De verwijderende staat is dan (mede) verantwoordelijk voor de te vrezen mensenrechtenschendingen die buiten zijn jurisdictie zullen optreden. Indien een ‘derde land’ voldoende veilig geacht kan worden, dan wordt het verbod op indirect refoulement niet geschonden.359 In de eerste zaak waarin het Hof uitspraak deed over de relevantie van artikel 3 EVRM voor de toelaatbaarheid van een verwijdering, overwoog het dat het blootstellen van de uit te leveren persoon (Soering) aan het reële risico van een langdurig verblijf in de VS in een afdeling voor ter dood veroordeelden (death row) in strijd met artikel 3 EVRM zou zijn.360 Ook een reëel risico van ontvoering, marteling en buitengerechtelijke executie, van steniging en van genitale verminking maakt een verwijdering strijdig met artikel 3 EVRM.361 Ingeval er een reëel risico van vernederende behandeling of bestraffing bestaat, is verwijdering in strijd met artikel 3 EVRM eveneens verboden.362 De overheid wordt geacht tevens in het geval van een gevreesde behandeling die van anderen uitgaat dan overheidsfunctionarissen bescherming te bieden om schending 355
Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 67. Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 68. 357 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 74. 358 Zie o.a. EHRM 25 maart 2003, JV 2003/239 (Rodrigues da Silva en Hoogkamer vs. Nederland); EHRM 6 maart 2001, RV 2001, 1 m. nt. Battjes (JV 2003/239 m. nt. Spijkerboer) (Hilal vs. Verenigd Koninkrijk) en EHRM 5 juli 2005, , r.o. 47 (Said vs. Nederland). 359 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p 91-92. 360 EHRM 7 juli 1989, RV 1989, 94 m. nt. Swart (Soering vs. Verenigd Koninkrijk). 361 Zie respectievelijk: EHRM 15 november 1996, RV 1974-2003, 2 m. nt. Vermeulen (RV 1996, 20 m. nt. Vermeulen) (Chahal vs. Verenigd Koninkrijk); EHRM 11 juli 2000, RV 1974-2003, 50 m. nt. Spijkerboer (RV 2000, 2 m. nt. Battjes, JV 2000/240 m. nt. Vermeulen, NAV 2000/238) (Jabari vs. Turkije); zie uitgebreid over vrouwenbesnijdenis C1/4.3.3 Vc 2000. 362 Zie o.a. EHRM 23 februari 1999, JV 1999/159 (Pranjko vs. Zweden) en anders geformuleerd zonder inhoudelijke wijziging: EHRM 6 februari 2003, RV 1974-2003, 53 m. nt. Spijkerboer (RV 2003, 1 m. nt. Battjes, JV 2003/237 m. nt. Vermeulen, NAV 2003/94 m. nt. Bruin) (Mamatkulov vs. Turkije). 356
50
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
van artikel 3 EVRM te voorkomen.363 Voor de toepasselijkheid van het refoulementverbod is (in tegenstelling tot artikel 33 Vluchtelingenverdrag) niet vereist dat sprake is van een vervolgingsgrond, of van discriminatoir optreden.364 In uitzonderlijke gevallen en wanneer er sprake is van humanitair dringende redenen biedt het refoulementverbod ook bescherming tegen ‘daderloze’ schending van artikel 3 EVRM. Het gaat dan om medische situaties die aanleiding zijn om verwijdering te verbieden.365 Zowel ten aanzien van de fysieke gesteldheid (D. vs. Verenigd Koninkrijk) als in het geval van psychische problemen (Bensaid vs. Verenigd Koninkrijk) kan het ongeoorloofd zijn vanwege de toestand van de betrokkene en het gebrek aan adequate medische voorzieningen en verzorging, alsmede het ontbreken van opvang door familie (‘social and environmental circumstances’) in het land van herkomst, om de persoon in kwestie te verwijderen.366 Den Haan merkt in haar noot onder het arrest van Meho vs. Nederland op dat het gaat om ‘daderloze’ schending van artikel 3 EVRM, dat kennelijk invloed heeft op de verantwoordelijkheid van de uitzettende staat en op de hoogte van de bewijslast. De bewijslast voor de klager is hoger, en verantwoordelijkheid voor de uitzettende staat wordt pas aangenomen als er sprake is van uitzonderlijke omstandigheden.367 § 3.3.10 Het Vilvarajah arrest Een asielzoeker kan met succes een beroep doen op het verwijderingsverbod van artikel 3 EVRM als er sprake is van gegronde redenen (‘substantial grounds’) om aan te nemen dat verwijdering zal leiden tot een reëel risico (‘real risk’) van een behandeling in strijd met artikel 3 EVRM.368 Deze passage wordt in elk arrest van het Hof over de verenigbaarheid van verwijdering met artikel 3 EVRM herhaald.369 Gedurende een aantal jaren werd het Vilvarajah-arrest beschouwd als het standaardarrest ten aanzien van het ‘real risk’-criterium. In dat arrest hanteerde het Hof een streng criterium.370 Dit criterium houdt in dat er sprake moet zijn van specifieke individuele kenmerken (‘special distinguishing features’) waaruit een verhoogd risico van een artikel 3 EVRM-schending af te leiden is. In de zaak van Vilvarajah was slechts sprake van een algemene kans, een enkele mogelijkheid (‘a mere possibility’) van een
363
EHRM 29 april 1997, RV 1997, 20 m. nt. Vermeulen (H.L.R. vs. Frankrijk). Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 73. 365 Bruin 2004, p. 671-672 en zie ook: Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 74-75. 366 EHRM 2 mei 1997, (1997) 24 EHRR 423 (RV 1974-2003, 3 m. nt. Terlouw, RV 1997, 70 m. nt. Terlouw) (D. vs. Verenigd Koninkrijk); EHRM 6 februari 2001, (2001) 33 EHRR 205 (RV 2001, 2 m. nt. Vermeulen, JV 2001/103 m. nt. Wouters) (Bensaid vs. Verenigd Koninkrijk); vgl. ook: EHRM 24 juni 2003, NAV 2003/262 m. nt. Terlouw (JV 2004/126 m. nt. Boeles) (Henao vs. Nederland); EHRM 20 januari 2004, NAV 2004/93 m. nt. Den Haan (Meho en anderen vs. Nederland); EHRM 16 maart 2004, JV 2004/224 (Nasimi vs. Zweden). 367 Zie noot bij EHRM 20 januari 2004, NAV 2004/93 m. nt. Den Haan (Meho vs. Nederland). 368 Zie o.a. EHRM 4 februari 2005, JV 2005/89 m. nt. Vermeulen en De Vries (Mamatkulov II vs. Turkije); EHRM 7 juli 1989, RV 1989, 94 m. nt. Swart (Soering vs. Verenigd Koninkrijk); EHRM 30 oktober 1991, RV 1974-2003, 1 m. nt. Vermeulen (RV 1991, 19 m. nt. Vermeulen) (Vilvarajah vs. Verenigd Koninkrijk). 369 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 75. 370 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 75. 364
51
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
dergelijke schending. Dit was onvoldoende om het ‘reële risico’ van een schending van artikel 3 EVRM aan te nemen.371 Er is veel kritiek geweest op de strikte toepassing van het ‘real risk’-criterium in dit arrest. Het Hof heeft namelijk in haar overwegingen geen rekening gehouden met de algemene slechte mensenrechtensituatie in het betreffende land van herkomst in combinatie met de individuele situatie van de asielzoekers.372 Volgens Alleweldt kan een ‘real risk’ ook een ‘small risk’ inhouden, omdat een klein risico ook schending van artikel 3 EVRM tot gevolg kan hebben. Een ruime interpretatie van de term ‘real risk’ is daarom volgens hem noodzakelijk. ‘Substantial grounds’ moeten volgens Alleweldt geïnterpreteerd worden als ‘established facts’ (vastgestelde feiten).373 Vermeulen en Spijkerboer brengen twee gedachtegangen naar voren om aan te geven dat de ‘special distinguishing features’-passage niet meer als maatgevend beschouwd mag worden. Ten eerste kan betoogd worden dat de strenge uitleg die aan het ‘real-risk’-criterium wordt gegeven niet een algemene eis bevat, maar alleen de toepassing van de ‘real risk’-eis in het specifieke geval dat in het Vilvarajah-arrest aan de orde was. Ten tweede kan gepleit worden voor het feit dat het Hof inmiddels een mildere invulling geeft aan het ‘real risk’-criterium.374 Ten aanzien van de eerste overweging kan primair aangevoerd worden dat het betreffende arrest niet met zich brengt dat voor de toepasselijkheid van artikel 3 EVRM altijd vereist is dat de asielzoeker zich in een slechtere situatie bevindt dan anderen.375 Deze eis, die inhoudt dat de klager zich onderscheidt van anderen, wordt door het Hof echter niet genoemd in de paragrafen waarin uiteen wordt gezet wat het toepasselijke criterium als zodanig is, maar staat in dat deel van de uitspraak dat over de toepassing van het criterium in deze concrete zaak gaat. Het Hof eist dan ook niet a priori dat de situatie van de betreffende asielzoeker slechter is dan die van anderen in het land van herkomst. Subsidiair moet geconcludeerd worden dat het Hof de ‘special distinguishing features’-passage nooit herhaald heeft, laat staan dat deze standaardjurisprudentie is geworden.376 Het tweede punt ter ontkrachting van de maatgevendheid van de betreffende passage handelt over het feit dat het Hof thans een mildere invulling geeft aan het ‘real risk’-criterium. In de arresten Chahal en Ahmed oordeelde het Hof voor het eerst in een asielzaak dat in geval van verwijdering strijd zou zijn met artikel 3 EVRM. In beide gevallen was echter, in lijn met het Vilvarajah-arrest, een hoog geïndividualiseerd risico aanwezig.377 Een duidelijker aanwijzing in de richting van verzachting van de bewijsmaatstaf is te vinden in het arrest T.I. vs. Verenigd Koninkrijk. Het Hof volstaat 371
EHRM 30 oktober 1991, RV 1974-2003, 1 m. nt. Vermeulen (RV 1991, 19 m. nt. Vermeulen), r.o. 111112 (Vilvarajah vs. Verenigd Koninkrijk). 372 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 76. 373 Alleweldt 1993, p. 366-367. 374 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 76-77. 375 Het Hof had nl. het volgende geoordeeld : EHRM 30 oktober 1991, RV 1974-2003, 1 m. nt. Vermeulen (RV 1991, 19 m. nt. Vermeulen), r.o. 111 (Vilvarajah vs. Verenigd Koninkrijk): ‘The evidence before the Court concerning the background of the applicants, as well as the general situation, does not establish that their personal situation was any worse than the generality of other members of the (…) community or others (…) who were returning to their country’. Vgl. ook EHRM 29 april 1997, RV 1997, 20 m. nt. Vermeulen, r.o. 42 (H.L.R. vs. Frankrijk). 376 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 77. 377 EHRM 15 november 1996, RV 1974-2003, 2 m. nt. Vermeulen (RV 1996, 20 m. nt. Vermeulen) (Chahal vs. Verenigd Koninkrijk); EHRM 17 december 1996, RV 1996, 21 m. nt. Vermeulen (Ahmed vs. Oostenrijk).
52
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
hier met de volgende constatering over het aangedragen bewijs met betrekking tot indirecte refoulement: ‘give rice to concerns as to the risks faced by the applicant, should he be returned’. De bewoording ‘give rice to concerns’ is een duidelijk zwakkere invulling die wordt gegeven aan het ‘real risk’-criterium.378 Zoals gezegd gaat het hier nog niet over rechtstreekse verwijdering, maar het Hof laat hier wel de algemene mensenrechtensituatie en het individuele asielrelaas in de context daarvan zwaar meewegen. Dit bewijst dat er een wijziging te constateren is in de toonzetting die in de meer recentere arresten terugkeert.379 Een terugkerend gegeven is dat het Hof wel vereist dat voldoende aannemelijk wordt gemaakt dat het risico waarover de vreemdeling klaagt een reëel risico is. Hiervoor hoeft de vreemdeling niet duidelijk te maken dat het gaat om een specifiek, volstrekt geïndividualiseerd risico, maar dat er substantiële redenen zijn om aan te nemen dat hij (‘in the particular circumstances of the case’) na verwijdering een reëel risico loopt te worden onderworpen aan een behandeling die in strijd zou zijn met artikel 3 EVRM.380 § 3.3.11 De Nederlandse rechtspraak en artikel 3 EVRM Wat betreft de toetsing van de geloofwaardigheid van de asielaanvraag stelt de Afdeling bestuursrechtspraak dat zij gebruik maakt van een volle toetsing van de feiten als het gaat om artikel 3 EVRM-zaken. Spijkerboer en Vermeulen concluderen echter dat er toch meestal een marginale toetsing wordt gehanteerd.381 De Afdeling stelt zich tevens op het standpunt dat artikel 3 EVRM alleen aan verwijdering in de weg staat als er sprake is van specifieke individuele kenmerken van de asielzoeker. De Afdeling is immers van mening dat de ‘special distinguishing features’-vereiste een algemeen geldend vereiste voor de toepasselijkheid van artikel 3 EVRM is.382 Het Hof heeft namelijk nimmer expliciet de toetsingsmaatstaf van het
378
EHRM 7 maart 2000, RV 1974-2003, 4 m. nt. Vermeulen en Battjes (RV 2000, 1 m. nt. Terlouw, JV 2000/103 m. nt. Spijkerboer, AB 2000, 284 m. nt. Vermeulen, NAV 2000/110 m. nt. Zwaan) (T.I. vs. Verenigd Koninkrijk). 379 EHRM 5 juli 2005 , r.o. 21, 23 en 31-35 (Said vs. Nederland); EHRM 11 juli 2000, RV 1974-2003, 50 m. nt. Spijkerboer (RV 2000, 2 m. nt. Battjes, JV 2000/240 m. nt. Vermeulen, NAV 2000/238) (Jabari vs. Turkije); EHRM 6 maart 2001, RV 2001, 1 m. nt. Battjes (JV 2001/104 m. nt. Spijkerboer) (Hilal vs. Verenigd Koninkrijk). Zie ook: ECRM 13 september 1996 (rapport), NAV 1997/171 m. nt. Tax (Bahaddar vs. Nederland): ‘Verwijdering van klager naar het land van herkomst zou in strijd zijn met artikel 3 EVRM, hoewel er weinig concrete aanwijzingen waren dat hij door de overheid aldaar werd ‘gezocht’’. 380 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 77 en zie EHRM 6 februari 2003, RV 1974-2003, 53 m. nt. Spijkerboer (RV 2003, 1 m. nt. Battjes, JV 2003/237 m. nt. Vermeulen, NAV 2003/94 m. nt. Bruin), r.o. 70 (Mamatkulov vs. Turkije) en EHRM 5 juli 2005 , r.o. 46-47, 50 en 54 (Said vs. Nederland). 381 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 281 en 285. Zie o.a. ABRvS 21 mei 2002, JV 2002/224 m. nt. Spijkerboer; ABRvS 9 februari 2004, RV 2004, 46 m. nt. Essakkili (JV 2004/228 m. nt. Spijkerboer, NAV 2004/171 m. nt. Andebrhan); ABRvS 1 september 2004, JV 2004/411 m. nt. Schuurmans. 382 ABRvS 29 oktober 2003, JV 2003/561 m. nt. Spijkerboer, r.o. 2.1.3: ‘(…) dat door de vreemdeling zelf wordt onderbouwd waarom hij persoonlijk in de bijzondere negatieve aandacht van de autoriteiten staat’; ABRvS 7 november 2003, JV 2004/17 m. nt. Vermeulen (NAV 2004/1 m. nt. Terlouw), r.o. 2.2.2: ‘ (…) wil een dergelijke risico aannemelijk zijn, [dan dient er] sprake te zijn van specifieke individuele kenmerken (…)’. ‘De enkele mogelijkheid van schending is onvoldoende. Uit latere jurisprudentie van het Hof blijkt niet dat het aldus gestelde individualiseringsvereiste is verlaten, (…). Daarom zal de
53
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
Vilvarajah-arrest naast zich neergelegd.383 Het Hof heeft bovendien in geval van verwijdering naar landen waar de algemene mensenrechtensituatie slecht is, van de asielzoeker nog immer gevraagd dat hij aannemelijk maakt dat zijn persoonlijke situatie grond geeft voor de aanname dat hij bij verwijdering een reëel risico loopt.384 Toch kunnen er vraagtekens gezet worden bij het door de Afdeling hanteren van deze toetsingsmaatstaf.385 In de uitspraak van 7 november 2003 is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank, die als nader criterium had aangelegd dat het niet onaannemelijk is dat de vreemdeling bij terugkeer een reëel risico loopt slachtoffer te worden van een met artikel 3 EVRM strijdige behandeling, een onjuiste toets gehanteerd heeft. De rechtbank had volgens haar het ‘special distinguishing features’vereiste moeten gebruiken.386 De vraag is of de Afdeling van mening is dat verwijdering van asielzoekers, in het geval het niet onaannemelijk is dat zij het risico lopen te worden onderworpen aan een behandeling in strijd met artikel 3 EVRM, met dit artikel in overeenstemming is. Volgens Spijkerboer en Vermeulen is er in zo een geval sprake van meer dan ‘een enkele mogelijkheid’ van zo een schending en dus zelfs in het licht van het Vilvarajah-arrest voldoende grond om artikel 3 EVRM van toepassing te laten zijn.387 § 3.3.12 De alleenstaande minderjarige vreemdelingen en artikel 3 EVRM Het antwoord op de vraag wanneer een mens een kind dan wel volwassen is verschilt van tijd tot tijd, van cultuur tot cultuur en zelfs binnen een cultuur van geval tot geval. De standaarden ten aanzien van het juist behandelen van kinderen variëren ook.388 Dit in ogenschouw nemend bespreek ik hieronder de invloed van artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens voor alleenstaande minderjarige asielzoekers. Het feit dat er geen specifieke bepalingen van kinderrechten te vinden zijn in het EVRM betekent nog niet dat het verdrag zijn relevantie verliest ten aanzien van kinderen en zijn potentiële werking om de rechten van kinderen te beschermen. Het al eerder besproken artikel 1 EVRM (zie hoofdstuk 3.3.7) en het non-discriminatiebeginsel van artikel 14 EVRM, welke onder andere het onderscheid op grond van leeftijd verbiedt, brengen mee dat ook kinderen in aanmerking komen voor de rechten en vrijheden die gewaarborgd zijn in het EVRM.389 De Straatsburgse jurisprudentie gaat er zonder meer van uit dat minderjarigen aanspraak kunnen maken op de rechten gegarandeerd in het EVRM. De minderjarigen komt net als de meerderjarigen het recht toe om zelfstandig, dat wil zeggen zonder wettelijke vertegenwoordiger, te klagen over schending van één van de rechten uit het desbetreffende vreemdeling (…), specifieke hem persoonlijk betreffende feiten en omstandigheden aannemelijk moeten maken (…)’. Zie ook o.a.: ABRvS 21 december 2004 (200408616/1), n.g. 383 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 80. 384 EHRM 22 oktober 2002, RV 2002, 3 m. nt. Vermeulen (NAV 2003/25 m. nt. Bruin) (Ammari vs. Zweden) en vgl. EHRM 17 februari 2004, JV 2004/128 m. nt. Vermeulen (NAV 2004/92 m. nt. Bruin) (Venkadajalasarma vs. Nederland). 385 Naast de al besproken twee gedachtegangen van Spijkerboer en Vermeulen ter ontkrachting van het ‘special distinguishing’-vereiste als zijnde maatgevend. 386 ABRvS 7 november 2003, JV 2004/17 m. nt. Vermeulen (NAV 2004/1 m. nt. Terlouw), r.o. 2.2.2 en 2.4.1. 387 Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 81. 388 Nykänen 2001, p. 324. 389 Kilkelly 2001, p. 311 en 314.
54
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
EVRM. Alreeds in 1962 werd in Straatsburg een oordeel geveld over het feit dat artikel 25 EVRM, het individuele klachtrecht, met zich brengt dat het geen onderscheid maakt tussen volwassenen en minderjarigen.390 De meeste klachten worden echter ingediend door de wettelijke vertegenwoordiger of door non-gouvernementele instellingen.391 Het feit dat het Hof toegankelijk is voor kinderen zonder ouders of wettelijke vertegenwoordiging is vooral van belang voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen.392 De bovenstaande hoofdstukken over de expliciete en impliciete werking van artikel 3 EVRM kunnen ook van toepassing worden verklaard op alleenstaande minderjarige vreemdelingen.393 Toch waarborgt het EVRM ook nog een aantal rechten voor kinderen die voortvloeien uit de leer der positieve verplichtingen (zie hoofdstuk 3.3.5). Zo hebben verdragsstaten een positieve verplichting om te zorgen voor een effectieve rechtsingang in het geval artikel 3 EVRM in het geding is. Dit heeft ten aanzien van kinderen geleid tot een uitspraak van het Hof, waarin het erkende dat slechts de vertegenwoordiging van het kind door een advocaat onvoldoende is. De rechtzaak moet zo georganiseerd worden dat het kind het kan volgen en begrijpen en de juiste beslissingen kan maken in het eigen belang.394 Ook heeft het Hof in A. vs. Verenigd Koninkrijk en Z. en anderen vs. Verenigd Koninkrijk uitgesproken dat er een positieve verplichting op verdragsstaten rust om effectieve bescherming te bieden aan kinderen en andere kwetsbare individuen inzake artikel 3 EVRM.395 De praktijk van het Hof impliceert dat jongeren in het ene geval beschouwd kunnen worden als volwassene en in het andere geval door hun jonge leeftijd bescherming nodig hebben vanwege hun kwetsbaarheid.396 Ten aanzien van zaken waar het refoulementverbod in het geding is, is het voor kinderen extra moeilijk om het bewijs over te brengen dat er sprake is van een individueel reëel risico op mishandeling. Dit is met name het geval wanneer er geen rekening wordt gehouden met het belang van het kind in het licht van de objectieve omstandigheden en wanneer de bewijsdrempel hoog is. Het zal daarom in het voordeel van kinderen zijn als de ontwikkeling met betrekking tot de mildere toetsing van het Hof, die in recente artikel 3 EVRM-zaken opmerkbaar is, voortduurt (zie hoofdstuk 3.3.10). Het Hof kent dan meer gewicht toe aan de algehele mensenrechtensituatie in het land van herkomst. Kinderen zijn namelijk extreem kwetsbaar in situaties waarin veel geweld optreedt. Het is daarom belangrijk te onderkennen dat kinderen ook doelbewuste slachtoffers kunnen zijn van mensenrechtenschendingen.397 Tot op heden is er echter weinig jurisprudentie verschenen van het Hof over vluchtelingenkinderen in combinatie met eventuele artikel 3 EVRM schendingen. Het 390
Zie De Bruijn-Lückers 1994, p. 94 en 344; ECRM 4 oktober 1962, (1962) 5 Yearbook ECHR, p. 246 (X. vs. Oostenrijk) en vgl. ECRM 16 december 1974, NJ 1975, 474 m. nt. Alkema (Sosjale Joenit vs. Nederland); EHRM 25 maart 1993, Publications of the ECHR Series A, vol. 247-C, (Costello-Roberts vs. Verenigd Koninkrijk). 391 Boucaud 1996, p. 146 en 151. 392 Nykänen 2001, p. 329. 393 Zie Nykänen 2001, p. 333-343. 394 EHRM 16 december 1999, , r.o. 85 (T. vs. Verenigd Koninkrijk); EHRM 16 december 1999, , r.o. 87 (V. vs. Verenigd Koninkrijk). 395 Zie hoofdstuk 3.3.5. 396 EHRM 31 juli 2000, , r.o. 37 (A.D.T. vs. Verenigd Koninkrijk). 397 Nykänen 2001, p. 341-342.
55
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
spraakmakende en teleurstellende arrest Nsona vs. Nederland van 1996 is tot op heden de enige uitspraak van het Hof op dit gebied.398 § 3.3.13 De zaak Nsona vs. Nederland ‘Deze zaak is een schoolvoorbeeld van het verschil tussen wat menselijkerwijs als in strijd met de mensenrechten wordt ervaren en wat dat juridisch ook is’.399 Kort gezegd gaat de zaak om het volgende: Nederland heeft een negenjarig Zaïrees meisje, dat met haar tante op een niet legale wijze mee naar Nederland is gekomen, op Schiphol vastgehouden en later via Zwitserland onder gebrekkige begeleiding naar Zaïre teruggestuurd.400 De autoriteiten hebben haar gescheiden van de enige persoon die zij kende (haar tante), en die voor haar wilde zorgen en hebben haar vervolgens verwijderd zonder dat er garanties waren in het land van herkomst dat er iemand zou zijn om haar op te vangen en om voor haar te zorgen. Er bleek bovendien geen bewijs te zijn dat haar ouders nog in leven waren of dat er iemand anders verantwoordelijk gesteld was om haar groot te brengen.401 De klagers hebben geen beroep gedaan op het feit dat Nsona onderworpen zou kunnen worden aan een behandeling die in strijd is met artikel 3 EVRM en op het feit dat er geen adequate opvang aanwezig was (curs. D.B.) in Zaïre. Zij hebben alleen aangevoerd dat de manier van verwijdering in strijd was met artikel 3 EVRM. Het Hof heeft daarop Nederland in haar uitspraak alleen op de vingers getikt voor het haastig af willen komen van het meisje, maar heeft geen schending van artikel 3 EVRM gevonden omdat de minimumgraad van ernst (‘minimum level of severity’) in dit geval niet bereikt was.402 Kilkelly beweerde voordat het Hof zich overigens uitgesproken had over de zaak, dat de combinatie van de leeftijd van het meisje, haar scheiding van haar tante die voor haar zou willen zorgen en haar gebrekkige terugkeer naar Zaïre waar ze werd ondergebracht bij een immigratieambtenaar (niet een persoon die de zorg voor haar op kon nemen), dat deze omstandigheden zouden kunnen leiden tot een behandeling in strijd met artikel 3 EVRM. De psychologische schade die door een dergelijke behandeling van een kind kan ontstaan, zou volgens haar niet onderschat mogen worden. Kilkelly constateerde ook dat er strijd is met het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind. Met name artikel 20 IVRK en 22 IVRK in samenhang met artikel 2 IVRK en 3 IVRK zijn hier in het geding (zie hoofdstuk 3.2.7). Er had in het belang van het (vluchteling)kind gehandeld moeten worden, zonder onderscheid te maken ten aanzien van andere kinderen die ook bescherming krijgen wanneer er geen familie is die voor het kind kan zorgen.403 Dat het Hof geen schending van artikel 3 EVRM heeft uitgesproken ligt in het verlengde van eerdere uitspraken tegen Nederland waarin het Hof in het licht van de ‘margin of appreciation’ ten aanzien van migratiezaken, erkende dat er in Nederland een strikt immigratiebeleid gevoerd wordt omdat er serieuze overpopulatie problemen
398
Nykänen 2001, p. 340. Zie noot Steenbergen bij EHRM 28 november 1996, NJCM 1997, p. 165 (Nsona vs. Nederland). 400 Zaïre is thans de Democratische Republiek Congo. 401 Nykänen 2001, p. 337. 402 Zie noot Steenbergen bij EHRM 28 november 1996, NJCM 1997, p. 165 (Nsona vs. Nederland). 403 Kilkelly 1996, p. 647-648. 399
56
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
zijn.404 Ook zou een positief oordeel in de onderhavige zaak, zoals werd geopperd door een afgevaardigde van de voormalige Europese Commissie voor de Rechten van de Mens, kunnen leiden tot het gevolg dat het families van arme delen van de wereld aanzet om hun kinderen naar Europa te sturen.405 Dit argument kan volgens Nykänen echter gemakkelijk weggewuifd worden, omdat het absolute karakter van artikel 3 EVRM met zich brengt dat dergelijke beweringen erg twijfelachtig zijn in het geval het Hof ruimte laat om de rechten van het kind in gevaar te brengen.406 § 3.3.14 De overige jurisprudentie ten aanzien van Ama’s In een arrest, waarin er geen uitspraak van de Commissie kwam over de klacht, maar een schikking werd getroffen tussen de partijen, bleek dat het potentieel mogelijk is dat kinderen (in casu twee alleenstaande minderjarige asielzoekers) beschermd worden tegen verwijdering in de zin van artikel 3 EVRM wanneer er geen adequate maatregen zijn getroffen in het land van herkomst. Er werden in casu namelijk voorzieningen getroffen in samenwerking met de plaatselijke ‘Child Welfare Authority’ om te zorgen dat de twee ama’s ten aanzien van hun verwijdering worden beschermd tegen mishandeling. De wijze van aanpak van deze zaak door de Commissie was gericht op de bescherming van de alleenstaande minderjarigen tegen de mogelijke ontberingen die ze zouden kunnen tegenkomen wanneer ze eenmaal terug zouden zijn in het land van herkomst. Kilkelly is daarom ook van mening dat omwille van de veiligheidsgarantie, er zonder aanwezige adequate voorzieningen geen verwijdering mag plaatsvinden.407 Tenslotte wil ik nog drie arresten behandelen waarbij afgevraagd kan worden of naar analogie de overwegingen die het Hof in casu heeft gebruikt ook van toepassing kunnen zijn op alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Ik wil allereerst hierbij verwijzen naar de laatste alinea van hoofdstuk 3.3.9 waarin ik uiteen gezet heb dat ook ‘daderloze’ schending van artikel 3 EVRM bescherming van het refoulementverbod in kan houden. In de daarin aangehaalde zaak D vs. Verenigd Koninkrijk heeft het Hof schending van artikel 3 aangenomen vanwege het ontbreken van adequate medisch en sociale voorzieningen in het land van herkomst met betrekking tot een ernstig ziek persoon.408
404
Zie bijvoorbeeld EHRM 21 juni 1988, Publications of the ECHR Series A, vol. 138, r.o. 330 (Berrehab vs. Nederland). 405 Kilkelly 1996, p. 644. Op 1 november 1998 trad protocol 11 in werking. In het kort gezegd komt het erop neer dat de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens, die zaken zelf kon afdoen of kon doorsturen naar het Hof, werd afgeschaft en daarvoor in de plaats kwam een permanent Hof. De individuele klachten die eerder gericht waren aan de Commissie worden nu gericht aan het Hof: Zie nader Jacobs/White/Ovey 2002, p. 6-9. 406 Nykänen 2001, p. 338. 407 ECHR 14 september 1995, (Lwanga & Sempungo vs. Zweden) en zie Kilkelly 1999, p. 232-233; vgl. ook: ECRM 3 oktober 1975, (1976) 19 Yearbook ECHR 416 (Becker vs. Denemarken): de Commissie hechtte in haar oordeel veel waarde aan de garanties die de Deense autoriteiten stelden, dat de kinderen bij hun terugkeer veilig zouden zijn, ondanks de klacht dat de kinderen het risico liepen te worden onderworpen aan behandeling in strijd met artikel 3 EVRM vanwege hun etnische achtergrond. 408 EHRM 2 mei 1997, (1997) 24 EHRR 423 (RV 1974-2003, 3 m. nt. Terlouw, RV 1997, 70 m. nt. Terlouw) (D. vs. Verenigd Koninkrijk); Vgl. Kilkelly 1999, p. 231: ‘It may also be possible to argue that children being expelled to certain countries will face a real risk of exposure to inhuman and degrading treatment in the form of dangerous living conditions’.
57
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
In de zaak Nasri vs. Frankrijk hebben de Commissie en het Hof zich humanitair opgesteld en ‘daderloze’ schending van artikel 3 EVRM aangenomen vanwege de afwezigheid van garanties voor de klager in het land van herkomst. De persoon in kwestie was een doofstomme geestelijk gehandicapte man met het voorstellingsvermogen van een kind van zeven of acht jaar. Vanwege zijn zware criminele verleden eiste de Minister van Binnenlandse Zaken zijn vertrek uit Frankrijk. Indien hij gescheiden zou worden van zijn enige familie die in Frankrijk verblijf houdt, zou hij aan zijn eigen lot worden overgelaten in een omgeving die hij niet kent. Bovendien zou het redelijk zijn aan te nemen dat hij zich niet snel zou aanpassen aan de nieuwe omgeving. Wanneer dit het geval zou zijn, zou de klager een grote vorm van angst en pijn ondervinden die hem zouden vernederen en kleineren. Het gevolg zou zijn dat zijn psychische en fysieke gesteldheid zal breken. Bovendien zou de persoon in kwestie door de afwezigheid van adequate voorzieningen niet meer in staat zijn te functioneren in de maatschappij. De verwijdering van de klager zou volgens de Commissie onmenselijk behandeling betekenen in de zin van artikel 3 EVRM.409 § 3.4 Relatie IVRK en EVRM Uit de jurisprudentie blijkt dat advocaten geneigd zijn zich meer te beroepen op de (meer vertrouwde) bepalingen van het EVRM. Rechters houden zich vast aan de vertrouwde uitleg van bepalingen van het EVRM in plaats van in te gaan op bepalingen van het IVRK. Volgens Ruitenberg wordt echter de betekenis die het IVRK naast het EVRM kan hebben onderschat. Ten eerste bevat het IVRK een aantal bepalingen voor kinderen die in het EVRM niet expliciet vermeld zijn, zoals het belang van het kind en het recht van kwetsbare kinderen op speciale bescherming en ten tweede biedt het op verschillende andere terreinen een nadere concretisering en daardoor ook een versterking van de EVRM-rechten.410 Daarbij kan je denken aan bijvoorbeeld artikel 12 en 37 IVRK.411 Het IVRK kan als (aanvullende) interpretatie dienen van bepalingen uit het EVRM vanwege zijn specifieke voorzieningen ten aanzien van kinderen.412 Kilkelly merkt op, dat de gedetailleerde en specifieke aard van de bepalingen van het IVRK en het feit dat het internationaal rechtstreeks werkende Verdrag door de meeste landen geratificeerd is (zie hoofdstuk 3.2.1) met zich heeft gebracht, dat er een significante ontwikkeling gaande is in de toepassing van het IVRK in de Straatsburgse jurisprudentie. In zaken waarin het om kinderen gaat hebben de voormalige Commissie en het Hof sinds de inwerkingtreding van het Verdrag in 1990 enkele malen gerefereerd aan de specifieke bepalingen uit het Verdrag.413 Het Hof gebruikt zodoende het IVRK
409
ECRM 30 januari 1992, Publications of the ECHR Series A, vol. 320-B Annex, r.o. 61-62 (Nasri vs. Frankrijk); EHRM 13 juli 1995, (1996) 21 EHHR 468 (Publications of the ECHR Series A, vol. 320-B) (Nasri vs. Frankrijk). 410 Ruitenberg 2004, p. 33 en Kilkelly 2001, 310-311. 411 Ruitenberg 2004, p. 33-34. De auteur nuanceert haar bevindingen echter door op te merken dat de uitgebreide jurisprudentie ten aanzien van het EVRM met zich brengt dat het verschil tussen het IVRK en het EVRM in werkelijkheid minder groot is dan op basis van de verdragsteksten het geval lijkt te zijn. 412 Kilkelly 2001, p. 314. 413 Kilkelly 2001, p. 315. Zie bijvoorbeeld EHRM 26 mei 1994, (Keegan vs. Ierland); EHRM 16 december 1999, (T. vs. Verenigd Koninkrijk); EHRM 22 maart 2005, (Christian Democratic People’s Party vs. Moldavië).
58
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
om haar rechtspraak, ten aanzien van zaken waar het gaat om kinderen, te ontwikkelen.414 § 3.5 Samenvatting In dit hoofdstuk werd het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind uitgelicht en artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens besproken. Beiden zijn geen verdragen die specifiek zien op de rechten van vluchtelingen en asielzoekers. Toch kunnen zowel aan het IVRK als aan artikel 3 EVRM bepaalde rechten onttrokken worden die van toepassing zijn op alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Wat betreft het IVRK wordt erkend dat kinderen verschillende stadia van zorg en autonomie nodig hebben op verschillende punten van hun ontwikkeling. Het Verdrag, ook wel de ‘Magna Carta’ voor kinderen genoemd wordt vaak omschreven aan de hand van de drie P’s: Protection, Provision en Participation. De basisartikelen die bekend zijn als de ‘triangle of rights’ zijn artikel 2, het non-discriminatiebeginsel, artikel 3, dat voorziet in het belang van het kind en artikel 12, dat het recht van kinderen om gehoord te worden vastlegt. Nederland heeft op 6 februari 1995 het Verdrag geratificeerd en heeft zich hiermee verplicht de bepalingen na te leven en indien nodig wetgevende maatregelen te nemen om het Verdrag te implementeren. De rechter bepaalt of een bepaling uit het Verdrag rechtstreekse werking toekomt. Indien het niet duidelijk is of de bepaling directe werking heeft, dan bestaat er in ieder geval een bepaalde inspanningsverplichting voor de overheid om de toepasbaarheid van het artikel te waarborgen. De internationale controle op de naleving van het Verdrag wordt toevertrouwd aan het Comité voor de Rechten van het Kind. Door middel van periodieke rapporten, die worden voorgelegd aan het Comité berichten verdragsstaten over het naleven van de verdragsverplichtingen. Er bestaat inzake het IVRK in contrast met het EVRM geen klachtmogelijkheid, noch van staat tegen staat, noch van individu tegen staat. Er zijn enkele bepalingen die direct en enkele die indirect op het vreemdelingenrecht zien. Naast de basisartikelen zijn het met name de artikelen 20, 22 en 37 IVRK die van belang zijn voor dit onderzoek. Daarin worden respectievelijk het recht op bescherming voor kinderen indien er tijdelijk of blijvend geen gezin in staat is de zorg voor het kind op te nemen, het recht op adequate opvang en passende bescherming voor vluchtelingenkinderen, zowel in het land van de asielaanvraag als (na terugkeer) in het land van herkomst en het verbod op foltering of andere wrede, onmenselijke of vernederende behandeling (het non-refoulement beginsel) behandeld. Ten aanzien van deze artikelen, behalve van artikel 20 en 22 IVRK, kan betoogd worden dat ze rechtstreeks werkend zijn. Over de directe werking van artikel 20 heeft de rechter zich nog niet uitgesproken. Wel zouden artikel 20 en artikel 22 IVRK rechtstreeks kunnen doorwerken indien er een beroep wordt gedaan op één van deze bepalingen in combinatie met het rechtstreeks werkende artikel 3 IVRK. Een belangrijke ontwikkeling met betrekking tot het effect van het Verdrag op het Nederlandse vreemdelingenbeleid is de onlangs uitgebrachte ‘General Comment’ van het Internationale Comité inzake de Rechten van het Kind over alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Deze leidraad zet de interpretatie van enkele bepalingen van het Verdrag uiteen die van toepassing zijn op deze groep kinderen. 414
Kilkelly 2001, p. 316.
59
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
Ondanks het feit dat het IVRK in de Nederlandse rechtspraak een minimale rol speelt, neemt het aantal uitspraken waarin het IVRK ter sprake komt de laatste jaren toe. De Afdeling heeft in een opvallende uitspraak geoordeeld dat het IVRK geen aanspraken in het leven roept voor kinderen wier ouders op grond van het Nederlandse vreemdelingenbeleid geen verblijf wordt toegestaan. Uit andere oordelen van de Afdeling blijkt echter dat het IVRK wel degelijk aanspraken in het leven roept voor kinderen. Dit is ook in lijn met de visie van de minister. Het lijkt erop dat het IVRK in de Nederlandse rechtspraak steeds meer gaat leven. Een recente belangrijke stap is de erkenning dat artikel 2 IVRK, het nondiscriminatiebeginsel, door de rechtbank als rechtstreeks werkend wordt beschouwd. Ook werden onlangs in een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep de artikelen 2 en 3 IVRK ambtshalve toegepast. Dit leidde tot de erkenning dat illegale kinderen ook in aanmerking komen voor het recht op bijstand. Het is de vraag of deze positieve ontwikkeling zal doorzetten. Het rechtstreeks werkende EVRM trad op 31 augustus 1954 voor Nederland in werking. Het Verdrag heeft een sterk toezichtmechanisme. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens kan bindende rechterlijke uitspraken doen naar aanleiding van door individuen ingediende klachten. Ook kunnen Staten onder het Verdrag ander Staten aanklagen. Hiervan wordt echter nauwelijks gebruik van gemaakt. Het is een levend instrument dat moet worden geïnterpreteerd in het licht van de huidige (sociale en politieke) omstandigheden. Artikel 3 EVRM geeft een ieder het expliciete recht niet te worden onderworpen aan foltering of aan onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing. Het artikel verbiedt ook impliciet de verwijdering van een vreemdeling wanneer de vreemdeling als gevolg van die verwijdering terecht kan komen in een mensenrechtelijk onaanvaardbare situatie, het refoulementverbod. Het verbod is absoluut en heeft de iuscogens status bereikt. Artikel 3 EVRM kan onderverdeeld worden in ‘foltering’, ‘onmenselijke behandeling’ en ‘vernederende behandeling’. Het Hof gaat de volgende factoren bij langs bij het toetsen of er sprake is van ‘onmenselijke behandeling’: de duur van de behandeling, de lichamelijke en geestelijke effecten van de behandeling, alsmede het geslacht, de leeftijd en de gezondheidstoestand van het slachtoffer. De aard, de context, de manier en de methode van de tenuitvoerbrenging van de behandeling zijn de factoren die het Hof in overweging neemt in verband met de toetsing of er sprake is van ‘vernederende behandeling’. De minimum ‘level of severity’ test wordt bij de toetsing aangewend om te kijken of de mishandeling ernstig genoeg is om schending van artikel 3 EVRM aan te nemen. De toetsing van het Hof aangaande artikel 3 EVRM is een intensieve toets. Het leerstuk van de ‘margin of appreciation’ is van toepassing op kinderen en asielzaken, maar doet niet ter zake met betrekking tot artikel 3 EVRM-gevallen. Het Hof hanteert een hoge bewijsstandaard. Er mag daarom geen twijfel zijn over het bewijs van de aantijgingen. Een belangrijke positieve verplichting ten aanzien van kinderen is dat artikel 3 EVRM met zich brengt dat verdragsstaten bijzondere effectieve bescherming moeten bieden aan kinderen. Ook verplicht het Staten onder dit artikel maatregelen te nemen om kinderen in staat te stellen een gerechtelijke procedure te volgen en te begrijpen. Artikel 1 EVRM brengt mee dat het EVRM ook in leven geroepen kan worden door vreemdelingen. Artikel 3 EVRM heeft daarnaast ook extraterritoriaal effect.
60
Ama’s in het nauw
Het IVRK en Artikel 3 EVRM
In meerdere gevallen kan een Staat verantwoordelijk gehouden worden voor het verwijderen van een persoon ten aanzien van het refoulementverbod. Er moet in elk geval sprake zijn van een reëel risico en gegronde redenen in de omstandigheden van het geval. Het verbod is ook van toepassing op gevreesde behandeling die van anderen uitgaat dan overheidsfunctionarissen en in geval er humanitaire dringende redenen zijn in uitzonderlijke (medische) gevallen die ‘daderloze schending’ van artikel 3 tot gevolg kunnen hebben door het ontbreken van adequate opvang en verzorging in het land van herkomst. In het ‘standaardarrest’ Vilvarajah-arrest heeft het Hof een streng criterium gehanteerd. Volgens het Hof moet er namelijk sprake zijn van specifieke individuele kenmerken waaruit een verhoogd risico van een artikel 3 EVRM-schending af te leiden valt. Spijkerboer en Vermeulen brengen een aantal argumenten naar voren, waarin zij stellen dat deze uitspraak niet meer als maatgevend beschouwd kan worden. Zij zijn van mening dat het criterium geen algemene eis bevat en dat het Hof de uitspraak nooit herhaald heeft en inmiddels een mildere invulling geeft aan de reëel risico eis. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State houdt nog immer vast aan de Vilvarajah uitspraak. Volgens dezelfde auteurs gebruikt de Afdeling het criterium ten onrechte. Het Verdrag maakt geen onderscheid tussen volwassenen en minderjarigen. Ook minderjarigen kunnen zelfstandig een klacht indien bij het Hof. Dit geldt dus ook voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Voor kinderen is het erg moeilijk om de specifieke individuele kenmerken met betrekking tot de reëel risico eis te bewijzen. De thans mildere beoordeling van het Hof is veel gunstiger voor kinderen, omdat in die zin de algehele mensenrechtensituatie van het land van herkomst intensief bij de toets betrokken wordt en kinderen vanuit dat perspectief als zeer kwetsbaar te boek staan. Tot op heden is er weinig jurisprudentie verschenen van het Hof over vluchtelingenkinderen, waaronder alleenstaande minderjarige asielzoekers in combinatie met een eventuele artikel 3 EVRM-schending. In het teleurstellende arrest Nsona vs. Nederland werd ondanks de schrijnende omstandigheden geen schending van artikel 3 EVRM aangenomen. Gelet op de zaken met betrekking tot ‘daderloze’ schending van artikel 3 EVRM en een uitspraak van de Commissie, waaruit blijkt dat het potentieel mogelijk is dat kinderen tegen het refoulementverbod beschermd worden wanneer er geen adequate maatregelen zijn getroffen in het land van herkomst, kan afgevraagd worden waarom het Hof in de zaak van het meisje Nsona erg terughoudend geoordeeld heeft.
61
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
4. Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM § 4.1 Inleiding In de vorige twee hoofdstukken werd respectievelijk gekeken naar het vreemdelingenbeleid van de overheid ten aanzien van alleenstaande minderjarige vreemdelingen en vervolgens werd uitgebreid ingegaan op het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind en artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, in relatie tot de positie van ama’s. In dit hoofdstuk staat de toetsing van de praktijk aan het juridische kader centraal. Deze toetsing vindt plaats aan de hand van de bespreking van de rapporten en commentaren van Human Rights Watch, het Kinderrechtencollectief, het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten (NJCM), de UNHCR, de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ), het Internationaal Comité voor de Rechten van het Kind en twee bundels van respectievelijk Amnesty International en het Centrum voor Migratierecht. Ik geef weer wat er per rapport en commentaar in de bevindingen naar voren komt en daarbij houd ik mij vast aan de volgende vragen: -
‘In hoeverre is er sprake van schending van artikel 3 IVRK in samenhang met artikel 12 IVRK’?
-
‘In hoeverre is er sprake van schending van artikel 3 IVRK in samenhang met artikel 20 IVRK’?
-
‘In hoeverre is er sprake van schending van artikel 3 IVRK in samenhang met artikel 22 IVRK’?
-
‘In hoeverre is er sprake van schending van artikel 3 IVRK in samenhang met artikel 37 onder a IVRK’?
-
‘In hoeverre speelt artikel 2 IVRK (als assessoir recht) daarbij een rol’?
-
‘In hoeverre is er sprake van een risico op schending van artikel 3 EVRM’?
Voor het ama-beleid verwijs ik naar hoofdstuk 2 van dit onderzoek. Bovendien dient hoofdstuk 3 geraadpleegd te worden aangaande de toepassing van de bepalingen uit het IVRK en artikel 3 EVRM. Ook moet de aandacht gevestigd worden op het feit dat in de stukken waarin niet specifiek ingegaan wordt op de positie van alleenstaande minderjarige vreemdelingen maar op de positie van asielzoekers in het algemeen, hetgeen besproken wordt ook op hen van toepassing is. Tevens dient rekening gehouden te worden met het feit dat de kritieken en commentaren die hieronder aan de orde komen onderzoeksresultaten zijn van organisaties, een commissie of een deskundige die vaak een bepaald ideaal nastreven. Bij sommige kanttekeningen kunnen in die zin vraagtekens gezet worden, omdat de conclusies die zij trekken niet op elk individueel geval van toepassing hoeft te zijn. Ook moet daarbij in ogenschouw genomen worden dat sommige constateringen gedateerd kunnen zijn. Aan het eind van dit hoofdstuk geef ik kort de reactie van de minister op een aantal rapporten weer en besteed ik aandacht aan een aantal positieve veranderingen die
62
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
in het ama-beleid onlangs zijn doorgevoerd. Mijn eigen mening komt overigens pas aan de orde in hoofdstuk 5 (conclusie). § 4.2 Kritieken Er zijn in de laatste jaren verschillende rapporten gepresenteerd waarin het wel en wee van kinderen in het Nederlandse vreemdelingenbeleid ter sprake is gekomen. Ik zal hieronder de rapporten, verslagen en kritieken van Human Rights Watch, het Kinderrechtencollectief, het NJCM, de UNHCR, de Adviescommissie Vreemdelingenzaken en het Internationaal Comité voor de Rechten van het Kind in chronologische volgorde bespreken. Ik behandel met name de kritieken die in relatie staan tot de bovenstaande bepalingen uit het IVRK en artikel 3 EVRM. Daarbij zijn de belangrijkste aandachtspunten: de AC-procedure, het leeftijdsonderzoek, het horen, de beoordeling van de asielaanvraag, de ambtsberichten, de terugkeer, de nova en de marginale toetsing. Ik ga niet nadrukkelijk in op de kritiek die handelt over het opvangbeleid en de daarmee gepaard gaande rechten op sociale voorzieningen (recht op onderwijs etc.), de positie van ‘illegale’ kinderen, de positie van kinderen binnen een familie, kindgezinnen, de vrijheidsberoving van kinderen, het misbruik van vluchtelingenkinderen (seksuele exploitatie, dwangarbeid, kinderhandel) en de positie van kinderen die de 18-jarige leeftijd hebben bereikt (meerderjarige ex-ama’s). De kritische kanttekeningen die in bijna elk rapport naar voren komen over het bama-beleid zijn relevant, maar laat ik onbesproken, omdat dit beleid inmiddels is afgeschaft. § 4.2.1 Het rapport van Human Rights Watch inzake de AC-procedure In april 2003 heeft Human Rights Watch het rapport ‘Fleeting refuge: The triumph of efficiency over protection in Dutch asylum policy’ uitgebracht. Hierin worden een aantal kanttekeningen geplaatst bij het Nederlandse vreemdelingenbeleid. Met name de 48uursprocedure en de positie van alleenstaande minderjarige vreemdelingen (zie hoofdstuk 4.2.2) worden sterk bekritiseerd.415 Volgens Human Rights Watch wordt de AC-procedure in zo’n 60% van de gevallen toegepast en wordt er gestreefd naar 80%. De snelheid en de inadequate uitstraling van deze procedure leidt tot het feit dat asielzoekers in veel zaken onthouden worden van hun fundamentele recht op een eerlijke procedure. De beslissingen om een asielzoeker door te sturen naar de OC-procedure vanwege de complexiteit van de zaak of de psychische staat van de vreemdeling (zie hoofdstuk 2.4.2) zijn subjectief. Het probleem is dat van de IND-ambtenaar niet alleen wordt gevraagd om duidelijk ongegronde zaken eruit te halen, maar ook om snel een oordeel te vellen over de vraag of de vreemdeling nog in aanmerking komt voor bescherming onder de Nederlandse wet of niet.416 Human Rights Watch heeft ondervonden dat asielaanvragen van asielzoekers uit onveilige landen in de AC-procedure worden afgedaan. Volgens HRW zijn er meer onveilige landen dan die te boek staan in de lijst van categoriaal onveilige landen van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Ook aanvragen van asielzoekers met psychologische en medische problemen worden regelmatig via de versnelde procedure behandeld. Dit geldt ook voor aanvragen van asielzoekers die al op leeftijd zijn en vreemdelingen, die onderworpen zijn geweest aan mishandeling, onmenselijke en/of 415 416
Chadbourne 2003, p. 2-5. Chadbourne 2003, p. 5-7.
63
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
vernederende behandeling, seksueel geweld of ernstige hinder ondervinden van een trauma. HRW haalt in haar rapport een aantal schrijnende voorbeelden aan die het bovenstaande aantonen. Volgens HRW is in dergelijke gevallen een versnelde procedure niet gepast, omdat alle asielzoekers een eerlijke kans moeten krijgen om hun zaak naar voren te brengen.417 De IND hanteert een richtlijn met betrekking tot het traumatabeleid waarbij de asielzoeker binnen zes maanden na de traumatische gebeurtenis gevlucht moet zijn. Wanneer deze termijn verstreken is, rust er op de asielaanvrager een bewijslast om aan te geven dat de traumatische gebeurtenis de directe aanleiding was om te vluchten. Een bewijsstandaard die in de praktijk bijna onhaalbaar blijkt.418 In de AC-procedure is geen rechtshulp aanwezig bij de gehoren. De asielzoekers krijgen tussen de twee gehoren en na het tweede gehoor de kans om juridische informatie in te winnen. In de praktijk komt naar voren dat daarbij twee verschillende rechtsbijstandverleners betrokken zijn. De eerste heeft twee uur de tijd om de asielprocedure uit te leggen en de betrokkene voor te bereiden op het tweede interview. De tweede heeft drie uur de tijd om de aantekeningen van het tweede interview te raadplegen, om met de betrokkene te overleggen en om een bezwaar op de voorlopige beslissing in te dienen. Daarbij moet in ogenschouw genomen worden dat de communicatie geschiedt met behulp van een tolk. Veel asielzoekers begrijpen pas op het moment van het krijgen van de voorlopige beslissing dat dit het moment van de asielprocedure is waarop er een beslissing genomen gaat worden over hun asielaanvraag en dat ze drie uur de tijd hebben om een antwoord te formuleren op de voorlopige beslissing om daarmee hun zaak kracht bij te zetten. Met de Stichting Rechtsbijstand Asielzoekers (SRA) en VluchtelingenWerk is HRW van mening dat in dit tijdsbestek geen behoorlijke rechtsbijstand verleend kan worden en dat het risico op refoulement daardoor verhoogd wordt.419 HRW is gealarmeerd door rapporten van VluchtelingenWerk, asielrechtadvocaten en vluchtelingenorganisaties dat de IND teveel gewicht toekent aan de kwaliteit en verifieerbaarheid van de identiteitsbewijzen en reisbeschrijvingen van de asielzoekers. Deze twee elementen zijn namelijk de basis van de geloofwaardigheid van het asielrelaas. Als de IND van oordeel is dat het asielrelaas van de asielzoeker in de eerste fase van de AC-procedure niet geloofwaardig is, ligt de bewijslast bij de asielzoeker. Dit brengt mee dat het lastig wordt de IND ervan te overtuigen de asielaanvraag in de OC-procedure af te handelen.420 Het bovenstaande is zelfs nog problematischer wanneer de asielzoeker niet binnen het tijdsbestek van de ACprocedure al het bewijsmateriaal kan verzamelen. HRW noemt enkele voorbeelden waarbij de documenten te laat arriveerden zodat deze niet meer ingeroepen konden worden tegen de beslissing van de IND de asielaanvraag af te wijzen op grond van een ongeloofwaardig asielrelaas. In gevallen waarin het asielrelaas geloofwaardig overkomt, maar waarbij niet voldoende bewijsmateriaal geleverd kan worden, moet volgens het Handboek van de UNHCR de asielaanvrager, tenzij er overtuigende redenen zijn ten
417
Chadbourne 2003, p. 7-9. Chadbourne 2003, p. 8-9. 419 Chadbourne 2003, p. 10. 420 Chadbourne 2003, p. 10. 418
64
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
nadele van de vreemdeling, het voordeel van de twijfel gegund worden.421 HRW komt echter tot de conclusie dat de praktijk uitwijst dat deze richtlijn niet uitgevoerd wordt.422 Door de visa-beperkingen die door Nederland worden opgelegd, wordt het voor veel asielzoekers moeilijk legaal het land binnen te komen. Zij zien zichzelf dan genoodzaakt om voor hun vlucht gebruik te maken van mensensmokkelaars, die hen meestal verzoeken de identiteitspapieren af te geven. Vaak onder druk gezet door de smokkelaars zijn de betrokken vreemdelingen bang om hun reisverhaal te vertellen. Dit heeft tot gevolg dat de asielzoekers weinig kans maken om in de OC-procedure te belanden. De vreemdelingen zijn zich bij hun vlucht niet bewust van de gevolgen van het afgeven van hun identiteitsdocumenten en het vluchten met behulp van mensensmokkelaars. De vreemdelingen houden zich bezig met praktische zaken en nog niet met de zware bewijslast die hen te wachten kan staan in de AC-procedure. Het Handboek van de UNHCR zegt het volgende met betrekking tot asielzoekers die het land binnenkomen: ‘it should be recalled that an applicant for refugee status is normally in a particularly vulnerable situation. He finds himself in an alien environment and may experience serious difficulties, technical and psychological, in submitting his case to the authorities of a foreign country’.423,424 HRW is bezorgd over de manier waarop van asielzoekers verwacht wordt in de AC-procedure hun asielrelaas uiteen te zetten (zie hierover hoofdstuk 2.4.2 en 2.4.3). In het eerste interview wordt niet gevraagd naar de redenen van hun vlucht en in het tweede gehoor waarbij wel gevraagd wordt naar hun vluchtverhaal worden vaak vragen gesteld over tegenstrijdigheden ten aanzien van de gegevens uit het eerste gehoor. Het is niet duidelijk voor de asielzoeker welke informatie de gehoorambtenaar tracht te achterhalen. De ambtenaar speelt een passieve rol waarbij hij van de vreemdeling alle relevante informatie verwacht zonder tegenstrijdigheden. Er wordt daarbij geen rekening gehouden met het feit dat de vreemdeling, door zijn ervaringen in het land van herkomst, terughoudend zal kunnen antwoorden vanwege zijn al bestaande vrees voor de autoriteiten.425,426 Human Rights Watch heeft notie gekregen van een aantal zaken die in de ACprocedure zijn afgedaan en waarbij asielzoekers hebben geprobeerd bij de rechtbank een beroep te doen op een aantal asielgerelateerde omstandigheden, bijvoorbeeld mishandeling, verkrachting of vrees voor vervolging. Zij hebben deze omstandigheden niet naar voren kunnen brengen in de AC-procedure, vanwege het trauma dat ze hebben opgelopen of vanwege gebrekkig juridisch advies.427 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op basis van artikel 83 Vreemdelingenwet geoordeeld dat er in het beroep geen beroep gedaan mag worden op nieuwe informatie dat al eerder uiteengezet had kunnen worden in de AC-procedure (zie hierover hoofdstuk 2.5). Dit geldt ook voor feiten die gerelateerd zijn aan traumatische gebeurtenissen, mishandeling
421
Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees 1992, § 196. 422 Chadbourne 2003, p. 12-13. 423 Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees 1992, § 190. 424 Chadbourne 2003, p. 10-11. 425 Zie ook: Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees 1992, § 198. 426 Chadbourne 2003, p. 11-12. 427 Chadbourne 2003, p. 13.
65
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
of andere redenen die de vrees voor vervolging met zich brengt.428 Dit heeft tot gevolg dat asielzoekers niet op basis van een vrees voor vervolging in het land van herkomst zich kunnen beroepen op het feit dat hun zaak in de OC-procedure zou moeten worden behandeld.429 De Afdeling heeft tevens geoordeeld dat de rechtbank de beslissing van de IND slechts op haar redelijkheid moet toetsen.430 Deze uitspraak leidt volgens HRW tot het gegeven dat de juridische controle op de beslissingen van de IND om de zaak niet in de OC-procedure af te doen verder wordt beperkt. De twee uitspraken van de Afdeling hebben volgens HRW tot gevolg dat Nederland een groot risico op schending van het refoulementverbod loopt.431 § 4.2.2 Het rapport van Human Rights Watch inzake de rechtspositie van kinderen Human Rights Watch is bezorgd over de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over het feit dat deze heeft geoordeeld dat het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind geen aanspraken in het leven roept voor kinderen zonder verblijfstitel (zie hoofdstuk 3.2.10).432 Nederland kan volgens HRW niet, zonder afbreuk te doen aan haar internationale verplichtingen, de internationale en regionale verplichtingen ten aanzien van de bescherming en zorg voor vluchtelingenkinderen op haar grondgebied negeren.433 Asielaanvragen van kinderen moeten daarom behandeld worden in het licht van internationale en regionale verplichtingen. Het belangrijkste beginsel dat de internationale norm aangeeft met betrekking tot kinderen in asielzaken is dat zij eerst kinderen zijn en daarna asielzoekers. De autoriteiten moeten in elke procedure die kinderen aangaan, handelen naar het belang van het kind (artikel 3 IVRK D.B.).434 Alleenstaande minderjarige asielzoekers zijn de kwetsbaarste groep vluchtelingenkinderen, omdat zij niet het voordeel hebben van een ouder die voor hen kan en wil optreden.435 Paragraaf 8.6, van de Richtlijnen van de UNHCR die gericht zijn op het werk van de beslisambtenaren, zegt hierover: ‘Although the same definition of a refugee applies to all individuals regardless of their age, in the examination of the factual element of the claim of an unaccompanied child, particular regard should be given to circumstances such as the child’s stage of development, his/her possible limited knowledge of conditions in the country of origin, and their significance to the legal concept of refugee status, as well as his/her special vulnerability. Children may manifest their fears in ways different from adults’.436 Uit onderzoek van Human Rights Watch blijkt dat het Nederlandse asiel- en immigratiebeleid in theorie en praktijk op een aantal punten ten aanzien van het bovenstaande faalt. In sommige gevallen lijkt het alsof de IND verzuimd in te zien dat het gaat om kinderen.437 428
ABRvS 3 augustus 2001, JV 2001/258 (NAV 2001/319). Zie ook: hoofdstuk 2.5 onder voetnoot 132. Chadbourne 2003, p. 13. 430 ABRvS 15 november 2002 (200205522/1), n.g. 431 Chadbourne 2003, p. 13-15. 432 O.a. ABRvS 5 februari 2002, LJN: AF6066; ABRvS 30 januari 2003, JV 2003/107. 433 Chadbourne 2003, p. 16-17. 434 Chadbourne 2003, p. 17. 435 Chadbourne 2003, p. 17. 436 Guidelines on Policies and Procedures in dealing with Unaccompanied Children seeking Asylum 1997, § 8.6. 437 Chadbourne 2003, p.17-18. 429
66
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
HRW concludeert dat meer dan dertig procent van de zaken van alleenstaande minderjarigen via de AC-procedure worden afgedaan. Op grond van de bovenstaande bepaling en rekening houdend met het belang van het kind acht HRW de AC-procedure ongeschikt voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Ook is zij van mening dat geen enkel kind gelijk na aankomst al gehoord moet worden, omdat met name kinderen tijd nodig hebben om te wennen aan de nieuwe omgeving.438 Zelfs wanneer de ama’s zijn doorgestroomd naar de OC-procedure kunnen er vraagtekens gezet worden bij het gehoor. De ama’s worden volgens HRW vaak gehoord in afwezigheid van een rechtsbijstandverlener of een voogd die het belang van het kind gedurende de procedure zou moeten behartigen. In de praktijk worden de ama’s geconfronteerd met verschillende personen die hen door de procedure heen lozen. De voogden van Nidos zijn niet juridisch geschoold en mogen alleen wanneer er sprake is van een trauma via een tv-scherm het gehoor volgen. De rechtshulpverleners worden meestal pas na de gehoren opgeroepen. Wanneer zij wel al eerder ingeschakeld worden, komt het voor dat zij onjuist worden voorgelicht over de datum en tijdstip van het gehoor. HRW is verontrust over het feit dat er verschillende personen zijn die het kind in de asielprocedure bijstaan, waardoor er geen noodzakelijke vertrouwensband gecreëerd kan worden tussen het kind en één hulpverlener. Het belang van het kind is dus hiermee niet gediend.439 HRW heeft ook rapporten ontvangen waaruit blijkt dat de gehoren met kinderen vaak te oppervlakkig zijn om te beslissen op een asielaanvraag. HRW noemt in een voorbeeld een schrijnend geval van een Somalisch jongetje van vijf jaar dat duidelijk leed aan een trauma en aan ondervoeding. Op een gegeven moment kon het jongetje niet meer verder vertellen over de gebeurtenissen die hem waren overkomen. De IND bepaalde dat het kind te jong was om politiek actief te zijn geweest om te vrezen voor vervolging in het land van herkomst. Ook werd hij niet doorverwezen voor een psychologisch onderzoek. De IND refereerde in zijn negatieve beslissing niet aan een eventuele traumatische gebeurtenis. De vraag rijst of de gehoorambtenaren in de gehoren rekening houden met de leeftijd en de volwassenheid van de betrokkene. Het probleem is dat de IND de standaarden die gebruikt worden voor volwassenen ook op kinderen toepast. Naar de mening van VluchtelingenWerk wordt er door de IND te weinig tijd geïnvesteerd in het onderzoeken en het waarderen van de inhoud van de asielaanvraag. In plaats daarvan focust de IND op kleine details en tegenstrijdigheden met betrekking tot de geloofwaardigheid van het vluchtverhaal dat in de ogen van een kind weinig waarde kent.440 Een kinderrechtenadvocaat is verbaasd over het feit dat aan de ene kant de IND, met het oog op het beleid (curs. D.B.), stelt dat kinderen jonger dan twaalf niet hun eigen asielaanvraag kunnen ondertekenen (zie hoofdstuk 2.4.2) en aan de andere kant van deze kinderen verwacht wordt dat ze in de gehoren correcte en volledige details weergeven.441 HRW constateert ook dat de IND te snel beslist dat het asielrelaas van het kind ongeloofwaardig is of dat het kind niet meewerkt en erg stil is of informatie achterhoudt. In een voorbeeld noemt HRW een zaak waarin een achtjarig Angolees jongetje gevraagd werd naar details die zich afgespeeld hebben rond zijn tweede levensjaar. Vanzelfsprekend had het kind moeite om het type gedetailleerde informatie, 438
Chadbourne 2003, p. 18. Chadbourne 2003, p. 18-19. 440 Chadbourne 2003, p. 19-20. 441 Chadbourne 2003, p. 21. 439
67
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
wat van een volwassene gevraagd kan worden, naar voren te brengen. De dertienjarige broer van het jongetje werd gevraagd waarom zijn (overleden) vader had besloten om toen hij acht jaar oud was met de familie in een bepaald gebied van het land te gaan wonen. Hij was niet in staat deze vraag te beantwoorden. De IND concludeerde dat beide relazen ongeloofwaardig waren, omdat de broers informatie achterhielden. Dit voorbeeld is slechts één van de velen waarin de IND naar informatie vraagt waarvan niet verwacht kan worden dat een kind het kan beantwoorden. Dergelijke vragen leiden echter wel tot de beslissing van de IND dat het asielrelaas ongeloofwaardig is en vervolgens dat de ama niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Bovendien kan het zelfs leiden tot een negatieve beslissing op een verblijfsvergunning regulier onder de beperking ‘verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling’.442 HRW is bezorgd over het feit dat de IND onnodig jonge kinderen hoort zonder op redelijke wijze rekening te houden met de leeftijd, de mate van volwassenheid en bijzondere omstandigheden. Deze gehoren brengen mee dat de IND in sommige gevallen foutief concludeert dat kinderen een onderzoek frustreren of ongeloofwaardig zijn. Het is volgens HRW echter onbehoorlijk om kinderen aan dezelfde bewijslast bloot te stellen en dezelfde standaarden op te leggen als volwassenen.443 Tenslotte is HRW verontrust vanwege het feit dat er geen apart gehoor plaatsvindt dat het belang van het kind indiceert en vaststelt of het kind alleenstaand is of niet. Een kind dat in staat is zijn eigen gedachten naar voren te brengen heeft het recht om krachtens artikel 12 IVRK gehoord te worden waarbij er rekening gehouden moet worden met alle zaken die op hem betrekking hebben. Niettemin stelt HRW dat er onvoldoende bewijs is dat dit adequaat gebeurt, met name ten aanzien van de vaststelling door de IND of het kind alleenstaand is of niet. In gevallen waarin een kind met zijn ouders of voogd het land binnenkomt en waarbij de ouders of voogd hebben verklaard dat ze niet in staat zijn de verantwoordelijkheid op te nemen voor de zorg en de bescherming van het kind wordt het kind toch als niet-alleenstaand aangemerkt, waardoor het kind niet valt onder het bijzondere ama-beleid.444 De enige mogelijkheid op dit moment om dit te veranderen is door een toegewezen voogd van het Nidos in een aparte procedure te laten duidelijk maken dat het belang van het kind in het geding is in het geval het kind geplaatst wordt bij de betreffende ouders of voogd.445 HRW stelt met klem voor aan de Nederlandse autoriteiten om paragraaf 9.7 van de UNHCR richtlijnen toe te passen. Hierin staat dat: ‘erkend is dat er rekening gehouden moet worden met verschillende inzichten ten aanzien van welke maatregel het meest geschikte is voor een kind dat niet in aanmerking komt voor een asielvergunning’. De richtlijn stelt vervolgens voor om door middel van bijvoorbeeld een panel van experts, dat aanbevelingen doet, elke individuele zaak te behandelen om in het belang van het kind de meest geschikte oplossing te vinden.446
442
Chadbourne 2003, p. 20. Chadbourne 2003, p. 22. Het nader horen van kinderen onder de 12 jaar in de AC-procedure is overigens inmiddels afgeschaft. Zij worden nader gehoord in de OC-procedure (zie hoofdstuk 2.4.2). 444 Zie hierover ook hoofdstuk 2.2. 445 Chadbourne 2003, p. 24. 446 Chadbourne 2003, p. 26-27. Guidelines on Policies and Procedures in dealing with Unaccompanied Children seeking Asylum 1997, § 9.7. 443
68
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
§ 4.2.3 Het rapport van het Kinderrechtencollectief In mei 2003 heeft het Kinderrechtencollectief haar tweede rapport ten aanzien van de implementatie van het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind in Nederland gepubliceerd.447 Dit rapport is onafhankelijk geschreven van het regeringsrapport van 6 maart 2002 (zie hoofdstuk 4.2.9).448 Het kinderrechtencollectief (KRC) merkt op dat de afgelopen jaren in het teken hebben gestaan van een verharding van het Nederlandse vreemdelingenbeleid. Sinds de invoering van de Vreemdelingenwet 2000 is er ook een strikter ama-beleid van kracht. Het is volgens het KRC verontrustend dat de Nederlandse overheid het kind eerst ziet als vreemdeling en daarna pas als kind. Hierdoor komt de naleving van de bepalingen uit het IVRK onder druk te staan. In het ama-beleid staat de terugkeer centraal. Het is volgens het KRC de bedoeling dat 80% van de minderjarige vreemdelingen, voor of anders na het bereiken van de 18-jarige leeftijd, Nederland zal verlaten.449 Het KRC is van mening dat vooral de volgende situaties conflicterend zijn met het IVRK: • Toelating: - Bij binnenkomst in Nederland wordt het eerste asielinterview uitgevoerd in de aanmeldcentra (AC). Sinds 2001 is besloten dat ook asielaanvragen van minderjarigen, die zorgvuldig binnen de 48 uur kunnen worden afgehandeld, in het AC worden afgedaan. In december 2002 werd de asielaanvraag van 42% van de ama’s afgedaan in de 48-uurs procedure in de aanmeldcentra. De vrees van het KRC is dat de zorgvuldige toetsing in het geding is, omdat de versnelde procedure in het AC onvoldoende is toegespitst op het kind.450 Juist als het om (jonge) kinderen gaat moet ruimte geschapen worden om enigszins tot rust te komen en te wennen aan de nieuwe situatie. Bovendien is van groot belang dat het kind een goede uitleg krijgt over het belang van het gehoor, dat immers de grondslag vormt voor de beslissing door de immigratiedienst of het kind een asielvergunning zou moeten krijgen.451 De versnelde procedure in het AC wordt gekenmerkt door een korte termijn voor de voorbereiding op het eerste en nader gehoor, en een reactietermijn van slechts 3 uur voor het geven van een zienswijze op het voornemen tot afwijzing van de aanvraag. Binnen de normale procedure is daarvoor meer ruimte.452 Het KRC is verder van mening dat het eerste gehoor van ama’s niet wordt afgenomen door ambtenaren die getraind zijn in de gespreksvoering met kinderen. Er wordt in beginsel gebruik gemaakt van de standaardvragenlijst die ook voor volwassenen wordt gebruikt. Voorts wordt onvoldoende rekening gehouden met de mate van ontwikkeling en de leeftijd van het kind. Tot slot worden kinderen tijdens het eerste gehoor zelden bijgestaan door een hulpverlener die opkomt voor het belang van het kind.453 Het risico is groot dat bij de beoordeling van de gegronde vrees voor vervolging in het nader gehoor een maatstaf wordt aangelegd die niet in overeenstemming is 447
Het Kinderrechtencollectief bestaat uit de volgende organisaties: Defence for Children International Nederland, UNICEF Nederland, Landelijke Vereniging voor Kinder- en Jongerenrechtswinkels, Nederlandse Jeugd Groep, Plan Nederland, Nationale Jeugdraad, Save the Children Nederland, Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn. 448 Kinderrechtencollectief 2003, p. 5. 449 Kinderrechtencollectief 2003, p. 24-25. 450 Kinderrechtencollectief 2003, p. 25. 451 Kinderrechtencollectief annex 2003, p. 13. 452 Zie hierover hoofdstuk 2.4.1. 453 Kinderrechtencollectief annex 2003, p. 13.
69
Ama’s in het nauw
-
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
met de mate van geestelijke ontwikkeling van de jongeren. Het AC is volgens het KRC een omgeving die onvoldoende mogelijkheden schept voor de jongere om hun verhaal te doen. Het zal voor jongeren die ingrijpende ervaringen hebben opgedaan vaak onmogelijk zijn om binnen het tijdsbestek van de AC-procedure met hun verhaal te komen. Er wordt te weinig ruimte geboden aan kinderen om zich, zonder de tijdsdruk die de AC-procedure met zich brengt, te kunnen voorbereiden op het nader gehoor. Bovengenoemde punten zijn in strijd met de artikelen 3 (belang van het kind), 12 (hoorrecht van kinderen) en 22 (bescherming vluchtelingenkinderen) van het IVRK.454 Op 4 maart 2002 is het horen van kinderen van 4 tot 12 jaar over hun identiteit en vluchtverhaal van start gegaan. Ama’s van 4 jaar en ouder krijgen in het kader van hun asielprocedure een eerste en een nader gehoor. Alleenstaande minderjarigen moeten ongeacht hun leeftijd een asielaanvraag indienen in een AC. Hier vindt ook het eerste gehoor plaats.455 De Immigratie- en Naturalisatiedienst heeft voor het nader gehoor specifieke hoorkamers voor kinderen ingericht, waar de ama’s van 4 tot 12 jaar conform het protocol ‘horen van ama’s’, gehoord worden.456 Het nader horen van kinderen onder de 12 jaar in de AC-procedure is inmiddels weer afgeschaft. Zij worden nader gehoord in de OC-procedure.457 Voor het horen van ama’s die ouder zijn dan 12 jaar zijn overigens helemaal geen richtlijnen opgesteld.458 Het KRC heeft echter grote twijfels over de praktijk en de legitimiteit van het horen van jonge kinderen.459 Allereerst is het de vraag of het horen van jonge kinderen toelaatbaar is en of deze kinderen de vragen, die tijdens het gehoor worden gesteld, en de juridische consequenties, die daaraan worden verbonden, kunnen overzien.460 Uit literatuur volgt een beeld dat een ieder die conclusies wil verbinden
454
Kinderrechtencollectief annex 2003, p. 13-14. Kinderrechtencollectief annex 2003, p. 14. 456 Van Elk en Vos, Protocol horen alleenstaande minderjarige asielzoekers, 2001. Op basis van het onderzoek van Meulink (zie ook: hoofdstuk 4.2.8) zijn de volgende richtlijnen opgesteld: • De Ama’s worden gehoord door daarvoor opgeleide gehoormedewerkers. • Wanneer op grond van een pedagogisch of psychologisch onderzoek is vastgesteld dat een kind problemen ondervindt die de afname van het nader gehoor zouden kunnen belemmeren, kan besloten worden om een minderjarige in beginsel niet nader te horen. • Voor de voorbereiding van de kinderen op het nader gehoor wordt gebruik gemaakt van een fotoboek waarin alle stappen naar en tijdens het nader gehoor zijn weergegeven. • Het nader gehoor wordt op videoband opgenomen. • Het streven is het nader gehoor van een ama niet langer te laten duren dan twee uur, de pauzes niet meegerekend. Tijdens het nader gehoor wordt standaard een pauze ingelast. • Het streven is er tijdens het nader gehoor op gericht dat de ama, op een voor het kind zo prettig mogelijke wijze, over gebeurtenissen vertelt, zodat een zorgvuldige afweging kan worden gemaakt over de asielaanvraag, • Een eventuele begeleider kan tijdens het interview in een aparte wachtruimte plaatsnemen en bij een video-opname plaatsnemen in een aparte ruimte van waaruit hij het interview kan volgen. In zeer dringende gevallen kan hij verzoeken het interview te onderbreken of opmerkingen maken. 457 C5/24.6 en C5/24.7 Vc 2000 en zie ook: Wijziging Vreemdelingencirculaire 2000, Stcrt. 1 april 2005, nr. 63, p. 18. En zie hierover hoofdstuk 2.4.2. 458 Kinderrechtencollectief 2003, p. 26. 459 Kinderrechtencollectief annex 2003, p. 15. 460 Rb. Arnhem 28 maart 2001 (00/66203), n.g.: de rechtbank stelde vast dat het beroep dat namens de eiser is ingesteld, die op dat moment vijf jaar oud was, niet ontvankelijk is. De rechtbank was van oordeel dat een kind van vijf jaar niet in staat is zijn belangen redelijk te waarderen. In casu was er geen sprake 455
70
Ama’s in het nauw
-
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
aan uitlatingen van jeugdige asielzoekers zeer alert moet zijn. Er moet rekening gehouden worden met het feit dat het om kinderen gaat die in een voor hen vreemde omgeving informatie moeten geven. Tijdens het gehoor worden zeer gedetailleerde vragen aan het kind gesteld (kleur vliegtuig, kleding bemanning). Het blijkt dat daarbij onvoldoende rekening gehouden wordt met het ontwikkelingsniveau, inprentingvermogen, fantasie en geheugen van het kind. Daarbij komt dat deze jonge kinderen vaak verward zijn, een trauma hebben opgelopen of een verhaal hebben opgelegd gekregen door mensensmokkelaars. Ondanks het feit dat de contactambtenaren (buiten het AC) erg hun best doen om kinderen vriendelijk te bejegenen, zijn er klachten dat sommige vragen te confronterend, direct of ingrijpend zijn en er een gebrek aan culturele communicatie is.461 Het taalprobleem speelt ook een cruciale rol. Het is enerzijds onduidelijk of alle tolken even goed in staat zijn om zo te vertalen dat het kind ook echt begrijpt wat gevraagd wordt en anderzijds of de antwoorden van de kinderen niet in de interpretatie van de tolk aan de gehoorambtenaren worden vertaald.462 Het KRC vindt dat de IND in de gehoren onvoldoende rekening houdt met het feit dat het om jonge kinderen gaat. Deze jonge kinderen kunnen de juridische consequenties die aan de antwoorden verbonden zijn nog niet overzien. In de gehoren wordt gezocht naar tegenstrijdigheden in de verklaringen, tegenspraak met verklaringen van oudere broers of zussen, het kunnen tegenwerpen van ongedocumenteerd zijn, het achterhalen van persoonsgegevens van volwassenen in Nederland, in plaats van dat er een zorgvuldige voorbereiding plaatsvindt van een beslissing die in het belang van het kind is.463,464 Het bovenstaande levert strijd op met de artikelen 3, 12 en 22 IVRK.465 In het geval van kinderen hoort de bewijslast anders te liggen dan bij volwassenen. Volgens het KRC mag van de overheid in die zin worden verwacht dat zij ten aanzien van kinderen meer onderzoek doet. De contactambtenaar van de IND moet naar aanknopingspunten zoeken waaruit zou kunnen blijken dat het kind bescherming nodig heeft. Deze onderzoeksplicht, die op de IND rust op grond van artikel 3:2 Algemene wet bestuursrecht, komt echter onvoldoende tot uiting.466,467 Het feit dat aan het asielzoekende kind het niet kunnen overleggen van identiteitsdocumenten tegen hem wordt gebruikt, in de zin van artikel 31 lid 2 onder f Vreemdelingenwet, miskent volgens het KRC de positie van ama’s. Er wordt geen rekening gehouden met het feit dat asielzoekende kinderen, net als veel volwassen asielzoekers, vaak zeer onorthodoxe en soms zelfs zeer gevaarlijke wegen moeten
van een wettelijk vertegenwoordiger, dus het kind is niet ontvankelijk in zijn beroep. De IND zelf acht het kind onder de 12 jaar niet in staat tot een redelijke waardering van zijn belangen. C24.3.3 Vc bepaalt dat een minderjarige vreemdeling jonger dan 12 jaar niet zelf zijn asielverzoek kan ondertekenen, omdat hij niet tot een redelijke waardering van zijn belangen in staat wordt geacht. 461 Kinderrechtencollectief annex 2003, p. 15. 462 Kinderrechtencollectief annex 2003, p. 15. 463 Kinderrechtencollectief 2003, p. 25-26. 464 Zie hierover hoofdstuk 2.4.2, 2.4.3 en 2.4.5. 465 Kinderrechtencollectief annex 2003, p. 16. 466 Rb. Haarlem 19 december 2002 (01/66074), n.g.: de rechtbank concludeerde dat de IND te snel had geoordeeld over het feit dat een 14-jarige onvoldoende inlichtingen had verstrekt en dat de IND te weinig onderzoek had verricht. Artikel 3:2 Awb voorziet in de zogenaamde ‘vergewisplicht’. Dit houdt in dat elk onderzoek deugdelijk en zorgvuldig moet gebeuren. Zie hierover nader: Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 267-270. 467 Kinderrechtencollectief annex 2003, p. 15.
71
Ama’s in het nauw
-
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
bewandelen om uit hun land van herkomst weg te komen. Dat het kind bang kan zijn wordt niet, in het oordeel omtrent het al dan niet verwijtbaar niet beschikken over documenten, blijkens de beschikkingen meegewogen. Van hen kan, zeker niet in een AC-procedure verwacht worden dat ze een consistent verhaal hebben over het ontbreken van documenten. Het asielverzoek afdoen op grond van de wet ongedocumenteerden (artikel 31 lid 2 onder f Vreemdelingenwet) brengt het risico met zich dat het uiteindelijk kan leiden tot het feit dat ama’s teruggestuurd worden naar een land waar ze vervolging of onmenselijke behandeling te vrezen hebben.468 Dit levert strijd op met de artikelen 3, 22, 37 onder a IVRK en artikel 3 EVRM (curs. D.B.).469 Bij de beoordeling of het kind een verblijfsrecht krijgt in Nederland wordt, na een afwijzing van een asielaanvraag, aan de hand van ambtsberichten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken gekeken of er adequate opvang aanwezig is in het land van herkomst. Zo wordt door de autoriteiten aangenomen dat er in China, Sri Lanka, Turkije en Algerije altijd adequate opvang aanwezig is. Kinderen uit deze landen komen daarom niet in aanmerking voor een verblijfsvergunning regulier onder de beperking ‘alleenstaande minderjarige vreemdeling’. Voor andere landen van herkomst wordt nu nog door middel van individuele ambtsberichten per specifiek kind onderzocht of adequate opvang aanwezig is. Het KRC is van mening dat dit te allen tijde gedaan moet worden. Per individueel geval moet gekeken worden of, in het specifieke belang van de betrokkene, adequate opvang aanwezig is.470 Er is veel kritiek geleverd op de kwaliteit van deze ambtsberichten. Deze kritiek is niet alleen door diverse maatschappelijke organisaties geuit, maar ook door de Nationale ombudsman en de Tijdelijke Adviescommissie Algemene Ambtsberichten (Commissie Wijnholt). Problematisch is dat de vraagstelling aan het Ministerie van Buitenlandse zaken niet kenbaar is en dat ook de wijze waarop het onderzoek naar adequate opvang is uitgevoerd vaak niet beoordeeld kan worden omdat het ministerie haar bronnen wil beschermen. In enkele rechterlijke uitspraken is zelfs vastgesteld dat deze ambtsberichten niet altijd met de nodige zorgvuldigheid zijn uitgevoerd. Het KRC is van mening dat juist als het om kinderen gaat, bijzondere zorgvuldigheid noodzakelijk is. Voorheen werd adequate opvang slechts adequaat geacht als deze kon geschieden door ouders of familieleden. In de loop van de afgelopen jaren is dit begrip sterk opgerekt. Adequate opvang in het land van herkomst wordt onder andere zonder meer aangenomen als een ama zelf verklaart dat hij nog familie heeft in het land van herkomst. Er wordt in dat geval geen onderzoek ingesteld of de situatie inmiddels is gewijzigd, hetgeen niet ondenkbeeldig is gezien het feit dat veel jongeren uit landen komen met een oorlogssituatie. Volgens het KRC zou adequate opvang ook in andere gevallen niet zondermeer moeten worden aangenomen.471,472
468
Er komt een zwaardere bewijslast te rusten op de schouders van de ama om aan te tonen dat hij bescherming behoeft (Kamerstukken II 1998/99, 26732, nr. 3, p. 40-41). De Afdeling heeft overigens bepaald dat het enkel en alleen ontbreken van geldige documenten geen reden kan zijn tot uitzetting of terugleiding van een vreemdeling als bedoeld in onder andere artikel 3 EVRM (zie ABRvS 6 mei 2003 (200301721/1), n.g., r.o. 2.3.1. en zie ook: ABRvS 11 februari 2003, JV 2003/156, r.o. 2.1.2. en Rb. ’sGravenhage (Roermond) 11 januari 2005, LJN: AS9907, r.o. 2.18). 469 Zie hierover ook hoofdstuk 2.4.2. Kinderrechtencollectief annex 2003, p. 17. 470 Kinderrechtencollectief 2003, p. 25. 471 Zie hierover hoofdstuk 2.6.2. 472 Kinderrechtencollectief annex 2003, p. 21-22.
72
Ama’s in het nauw
-
•
•
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
Nederland voelt zich niet verantwoordelijk voor kinderen die begeleid door een ouder of voogd het land binnenkomen. Deze kinderen vallen vanzelfsprekend niet onder het bijzondere beleid ten aanzien van ama’s. Er wordt echter geen onderzoek gedaan naar de kwaliteit van de zorg die door de ouder(s) of voogd daadwerkelijk wordt geboden. Als de ouders geen verzorging kunnen bieden, bestaat er een bijzondere zorgplicht voor de Staat. Dit mag niet anders zijn voor kinderen met een andere nationaliteit die zich op het Nederlands grondgebied bevinden (artikel 2 jo. artikel 20 IVRK D.B.).473,474 Leeftijdsonderzoek: De bewijslast van de leeftijd ligt bij de ama zelf. Hij of zij kan een ‘verzoek’ doen om een leeftijdsonderzoek uit te voeren.475 In het amv-beleid zijn de leeftijdsgrenzen van 15 en 18 jaar van belang.476 Deze worden onderzocht door middel van een sleutelbeen en/of een hand/pols onderzoek. Naar de mening van het KRC is de vrijwilligheid (krachtens de Overeenkomst op de Geneeskundige Behandeling) van het leeftijdsonderzoek twijfelachtig. Als er vermoedens bestaan dat de ama meerderjarig is en de ama wil niet deelnemen aan het onderzoek, dan kan dat consequenties hebben voor de afdoening van de asielaanvraag.477 De ama wordt dan als meerderjarige behandeld.478 De Nationale ombudsman heeft in zijn rapport over het leeftijdsonderzoek geoordeeld dat de IND niet in staat is de 18-jarige leeftijd van asielzoekers vast te stellen met röntgenfoto’s van het sleutelbeen. Verder stelde de Ombudsman het als onbehoorlijk dat de IND de bezwaren van de Inspectie voor de Gezondheidszorg hierover heeft genegeerd. Tot slot was hij van mening dat het onjuist is dat er geen medisch-ethische commissie is ingesteld.479,480 In de UNHCR’s Guidelines wordt gesteld dat wanneer er onzekerheid heerst over de leeftijd van een kind, het kind uiteindelijk het voordeel van de twijfel moet worden gegund.481 Onder het Nederlandse beleid moet het kind echter het bewijs leveren en krijgt het niet het voordeel van de twijfel. Het KRC is van mening, dat als kinderen niet precies hun leeftijd weten, dit niet van invloed mag zijn op de inhoudelijke beoordeling van de asielaanvragen. Dit is namelijk in strijd met artikelen 3 en 22 IVRK. Ook het aanrichten van onnodige schade aan de gezondheid van kinderen door toepassing van röntgenstraling (curs. D.B.) en de inbreuk die gemaakt wordt op de lichamelijke integriteit leveren strijd op met de bepalingen uit het IVRK.482 Beschikken: Alhoewel in het Nederlandse asielbeleid in navolging van het UNHCR-Handbook is vastgelegd dat bij de beoordeling van de asielaanvraag rekening wordt gehouden met de geestelijke en lichamelijke ontwikkeling van het kind (zie C2/7.4.1 Vc
473
Zie hierover ook: hoofdstuk 2.2 en 3.2.7. Kinderrechtencollectief 2003, p. 26. 475 Zie hierover hoofdstuk 2.3.1. 476 Zie hoofdstuk 2.6 en 2.9. 477 Kinderrechtencollectief 2003, p. 26. 478 Kinderrechtencollectief annex 2003, p. 17. 479 Zie Nationale ombudsman, rapport 2002/386. Deze Commissie (leeftijdsonderzoek) is inmiddels ingesteld: zie hoofdstuk 4.5. 480 Kinderrechtencollectief 2003, p. 26. 481 Guidelines on Policies and Procedures in dealing with Unaccompanied Children seeking Asylum 1997, § 5.10 onder c. 482 Kinderrechtencollectief annex 2003, p. 19. 474
73
Ama’s in het nauw
•
•
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
2000), is in de beschikkingspraktijk daarvan nauwelijks iets terug te vinden. Zo wordt ook aan zeer jonge kinderen tegengeworpen dat ze ongedocumenteerd zijn en wordt hen aangezegd dat het asielrelaas onvoldoende aannemelijk is, omdat de verklaringen ongeloofwaardig zijn, zonder dat daarbij naar de mening van het KRC, voldoende rekening wordt gehouden met het feit dat het om kinderen gaat van wie niet kan worden verwacht dat hun asielrelaas net zo gedetailleerd en consistent is als dat van volwassenen. Ook bij de beoordeling of het kind om humanitaire gronden moet worden toegelaten en in het traumatabeleid wordt geen rekening gehouden met het feit dat het om kinderen gaat.483 Terugkeer: In het licht van het striktere vreemdelingenbeleid voert de Nederlandse regering ook een steng terugkeerbeleid. Het KRC is van mening dat er onvoldoende gekeken wordt naar het belang van het kind als kinderen na jarenlange asielprocedures terug moeten naar het land van herkomst. Soms zijn kinderen zelfs in Nederland geboren. Daarbij komt dat het nadelig kan zijn voor de ongestoorde ontwikkeling van een kind (artikel 6 IVRK), dat in Nederland is opgegroeid, om na jaren terug te moeten naar het herkomstland waar het een onzekere toekomst tegemoet gaat. Naarmate een kind langer in Nederland is, moet het belang van de staat om een restrictief vreemdelingenbeleid te voeren, wijken voor het belang van het kind (artikel 3 IVRK).484 Het KRC is van mening dat er meer tijd geïnvesteerd moet worden in het individuele kind om te komen tot een effectieve terugkeer in het belang van het kind naar het land van herkomst.485 Rechtspraak: Het KRC plaatst in haar rapport, mede naar aanleiding van een onderzoek van Spijkerboer waarin de Afdeling wordt beticht van het feit dat zij haar rechtsprekende bevoegdheid gebruikt om politiek te bedrijven, kanttekeningen bij het functioneren van de Raad van State als hoogste rechtssprekende orgaan in vreemdelingenzaken.486 Dit komt in het volgende voorbeeld tot uiting. Het KRC is verontrust over de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over het feit dat zij hebben geoordeeld dat het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind geen aanspraken in het leven roept voor kinderen zonder verblijfstitel.487 Het KRC acht deze uitspraak op tenminste drie punten in strijd met
483
Kinderrechtencollectief 2003, p. 26-27. Kinderrechtencollectief 2003, p. 29-30. 485 Kinderrechtencollectief 2003, p. 28. 486 Spijkerboer 2002: Spijkerboer analyseerde 250 gepubliceerde uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State. Bij de aanvaarding van zijn leerstoel als hoogleraar in de rechtsgeleerdheid aan de Vrije Universiteit te Amsterdam, op 21 november 2002, sprak hij een oratie uit waaruit het volgende naar voren kwam: ‘De Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State, de rechter die in hoger beroep beslist over vreemdelingenzaken, gebruikt haar rechtsprekende bevoegdheid om politiek te bedrijven. Daarbij schiet zij tekort in haar hoofdtaak: het controleren en zodanig corrigeren van de staatssecretaris van Justitie, tegenwoordig de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie. De Raad van State kiest ervoor de Nederlandse overheid de ruimte te geven, ten koste van de rechtzoekende vreemdeling. Dit doet zij o.a door bepaalde soorten overheidshandelingen aan rechtelijk toezicht te onttrekken door het veelvuldig hanteren van ‘marginale’ toetsing en vooral door beroepen die door vreemdelingen zijn ingesteld op grond van ‘vormfouten’ te verwerpen. Dat gaat ten koste van de bescherming van mensenrechten van de vreemdeling’. 487 O.a. ABRvS 5 februari 2002, LJN: AF6066; ABRvS 30 januari 2003, JV 2003/107. Zie hierover hoofdstuk 3.2.10. 484
74
Ama’s in het nauw
•
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
de verplichtingen die Nederland is aangegaan door de ratificatie van het IVRK. Ten eerste roept het IVRK, volgens het KRC, wel degelijk aanspraken in het leven voor kinderen wier ouders op grond van de Nederlandse vreemdelingenwet- en regelgeving geen verblijf wordt toegestaan. In Artikel 2 IVRK is immers opgenomen dat er binnen de Nederlandse rechtsstaat geen discriminerend onderscheid van welke aard dan ook mag worden gemaakt bij het waarborgen en eerbiedigen van de rechten uit het verdrag. Dit geldt voor ieder kind onder de rechtsbevoegdheid van de staten die partij zijn bij het IVRK. Ten tweede volgt uit artikel 22 lid 1 IVRK dat de staten die partij zijn bij het Verdrag passende maatregelen moeten nemen om te waarborgen dat een (vluchteling)kind passende bescherming en humanitaire bijstand krijgt bij het genot van de rechten zoals beschreven in het IVRK. Ten derde heeft de Afdeling door deze uitspraak de belangen (en rechten) van alle vluchtelingenkinderen in Nederland ondergeschikt gemaakt aan het Nederlandse toelatingsbeleid. Hiermee is deze uitspraak van de Afdeling in strijd met artikel 3 IVRK, waaruit volgt dat bij alle maatregelen betreffende kinderen (ook door rechterlijke instanties) de belangen van de kinderen de eerste overweging dienen te zijn.488 De Nederlandse regering heeft zelf weliswaar aangegeven dat de belangen van kinderen geen absolute voorrang hebben boven andere belangen, maar dat het met de doelstelling van het IVRK in overeenstemming is te achten dat, in geval van conflicterende belangen, het belang van het kind als regel de doorslag behoort te geven.489,490 Herhaalde aanvraag: Het KRC is verontrust dat ook bij kinderen een zeer hoge bewijslast wordt gehanteerd in het kader van een herhaalde asielaanvraag, waarbij voorbij wordt gegaan aan de belangen, beperkingen en mogelijkheden van een kind.491 Deze praktijk is in strijd met artikel 3 IVRK.492
§ 4.2.4 Het NJCM-commentaar op het (periodieke) rapport van Nederland Het Nederlandse Juristen Comité voor de Mensenrechten heeft in samenwerking met de Johannes Wier Stichting in mei 2003 een commentaar gepubliceerd op het (periodieke) rapport dat Nederland heeft voorgelegd aan het Comité voor de Rechten van het Kind.493 Hierin komt nadrukkelijk naar voren dat het NJCM zich afvraagt of de Nederlandse autoriteiten zich houden aan de artikelen 12, 22 en 37 in samenhang met artikel 3 IVRK. Het NJCM vraagt zich naar aanleiding van het rapport af of met het bereiken van het doel – dat gericht is op het verminderen van het aantal ama’s dat naar Nederland komt – en de uitwerking daarvan in het nadrukkelijke terugkeerbeleid, daadwerkelijk rekening wordt gehouden met het belang van het kind. In mei 2003 werden 35% van de 488
Kinderrechtencollectief annex 2003, p. 43-44 en vgl. hoofdstuk 3.2.10. Zie hierover ook hoofdstuk 3.2.4. 490 Kinderrechtencollectief annex 2003, p. 44. 491 Zie hierover hoofdstuk 2.5. 492 Kinderrechtencollectief annex 2003, p. 45. 493 Het NJCM is een non-gouvernementele organisatie dat zich intensief bezighoudt met het Nederlandse mensenrechtenbeleid op nationaal en internationaal niveau. De Johannes Wier Stichting is een nongouvernementele mensenrechtenorganisatie dat zich bezighoudt met de promotie en bescherming van het gezondheidsrecht. 489
75
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
asielaanvragen van ama’s afgedaan in de AC-procedure. De Nederlandse regering zegt in het rapport dat het de leeftijd en de ontwikkeling van het kind meeneemt in de beslissing op de asielaanvraag. Het NJCM overweegt echter dat dit in de praktijk niet vaak het geval is. Gedurende de AC-procedure is er weinig tijd om te rusten en om het gehoor voor te bereiden. De ama krijgt twee uur rechtshulp voor de voorbereiding van het tweede gehoor en drie uur voor de bespreking van het rapport van het tweede gehoor en het schrijven van een reactie op de intentieverklaring om een verblijfsvergunning af te wijzen. De IND wijst, ongeacht de leeftijd van het kind, asielaanvragen af op grond van een vaag of inconsistent relaas.494 Wanneer de leeftijd van de ama niet duidelijk is, wordt er een leeftijdsonderzoek uitgevoerd. Indien daarna blijkt dat de ama ouder is dan aangegeven werd, wordt dit gegeven zwaar meegewogen in de afweging of een vluchtverhaal geloofwaardig is of niet. Dit is zelfs het geval wanneer blijkt dat er slechts een paar maanden verschil zit tussen de aangegeven leeftijd en de vastgestelde leeftijd naar aanleiding van de uitkomst van het leeftijdsonderzoek. Bij de methode van het onderzoek wordt echter door menig wetenschapper vraagtekens gezet, vanwege de afwezigheid van vergelijkbaar materiaal betreffende de ontwikkeling van de botten bij andere rassen dan het blanke ras en omdat de antropologische vooronderstellingen in de war worden gebracht met onbewezen radiologische methodes.495 De Nationale ombudsman heeft in een rapport over deze materie geoordeeld dat de IND niet op basis van het röntgenonderzoek mag oordelen of de asielzoeker de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt. Ook concludeerde de Ombudsman dat het door de IND negeren van de bezwaren van de Gezondheidsinspectie over het type onderzoek onbehoorlijk is.496 Het feit dat kinderen geen identiteitsbewijzen of andere documenten hebben om hun reisweg aan te tonen, wordt zwaar meegewogen in de beslissing om de asielaanvraag af te wijzen. Wanneer het kind (waaronder kinderen beneden de 12 jaar) een inconsistent of incompleet feitenrelaas tentoonspreidt, wordt de asielaanvraag afgewezen. Ook indien het kind naar het oordeel van de minister liegt of de procedure dwarsboomt, komt het niet in aanmerking voor een verblijfsvergunning regulier onder de beperking van alleenstaande minderjarige vreemdeling, zelfs wanneer het niet terug kan naar het land van herkomst. Dit betekent dat een kind in de leeftijd van 0 tot en met 18 jaar jarenlang in het asielzoekerscentrum moet blijven zonder een verblijfsvergunning, zonder enig toekomstperspectief tot de leeftijd van 18 jaar wordt bereikt en het uitgezet kan worden. Het kind is dan gedurende deze tijd niet toegestaan te integreren in de Nederlandse samenleving.497 De Nederlandse autoriteiten gebruiken voor de beslissing op de asielaanvraag de gehoren van kinderen vanaf vier jaar. Deze gehoren worden zelfs gebruikt om asielaanvragen af te wijzen in de AC-procedure.498
494
NJCM en Johannes Wier Stichting 2003, p. 14 en 16. NJCM en Johannes Wier Stichting 2003, p. 14. N.B. in de Engelse tekst van het onderzoek staat dit als volgt omschreven: ‘(…) the absence of comparable bone atlases of other than Caucasian races, (…)’. 496 Nationale ombudsman, rapport 2002/386. 497 NJCM en Johannes Wier Stichting 2003, p. 14-15. Vgl. ook: voetnoot 566 van onderliggend onderzoek. 498 NJCM en Johannes Wier Stichting 2003, p. 16. Het nader horen van kinderen onder de 12 jaar in de AC-procedure is overigens inmiddels afgeschaft. Zij worden nader gehoord in de OC-procedure (zie hoofdstuk 2.4.2). 495
76
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
§ 4.2.5 Het UNHCR-commentaar op het Vreemdelingenbeleid In juli 2003 heeft de UNHCR een notitie uitgebracht over de implementatie van de Vreemdelingenwet 2000. Met de opmerkingen die de UNHCR bij de totstandkoming van die wet heeft gemaakt, is destijds maar gedeeltelijk rekening gehouden. Sindsdien heeft de UNHCR de uitvoering van de wet op de voet gevolgd. De notitie bespreekt vier onderwerpen waar de UNHCR zich zorgen over maakt: de AC-procedure, de verdeling van de bewijslast, het omgaan met nieuwe feiten en de intensiteit van de rechterlijke toetsing.499 Ten aanzien van het eerste is de UNHCR van mening dat de AC-procedure ten onrechte regel in plaats van uitzondering is geworden en dat er binnen de procedure meer de nadruk gelegd moet worden op de inhoud van de asielverzoeken. Voor bepaalde kwetsbare groepen asielaanvragers, waaronder minderjarigen is een versnelde procedure niet geschikt. Zij komen volgens de UNHCR alleen nog in aanmerking voor de OC-procedure, omdat zij meer tijd nodig hebben om hun verhaal te doen. Zij hebben bovendien het vertrouwen nodig in de mensen die verantwoordelijk zijn voor de beoordeling van hun asielaanvraag, voordat ze kunnen overgaan tot het uiteenzetten van hun asielrelaas. De 48-uurstermijn van de AC-procedure stelt hen niet in staat dit vertrouwen in te winnen.500 Wat betreft de verdeling van de bewijslast maakt de UNHCR zich grote zorgen, omdat ingevolge de Afdelingsjurisprudentie de bewijslast voor asielzoekers aanzienlijk verzwaard is. Met name lijkt het ontbreken van documenten een te grote rol in de beoordeling te spelen. Het niet in staat zijn om details en specifieke data te herinneren en het bestaan van kleine tegenstrijdigheden in het verhaal, die niet van belang zijn om te bepalen of de vreemdeling een vluchtelingstatus krijgt, mogen geen beslissende factoren zijn bij de beoordeling van de geloofwaardigheid van het asielrelaas.501 De UNHCR is ten derde bijzonder kritisch over de restrictieve interpretatie van het begrip ‘nieuwe feiten en omstandigheden’ (artikel 4:6 Awb en artikel 83 Vreemdelingenwet). Vooral in zaken waarbij het gaat om kwetsbare groepen, waaronder minderjarigen, en met name wanneer de asielaanvraag in de AC-procedure wordt afgedaan, is een zware bewijslast niet rechtvaardig. De UNHCR is van mening dat wanneer het zaken betreft waarin het non-refoulement beginsel in het geding is, dit altijd gezien moet worden als een bijzondere omstandigheid, welke zou moeten leiden tot de beoordeling van de nieuw ingebrachte stukken. Alleen feiten en omstandigheden die niet bekend waren of in redelijkheid bekend konden zijn bij de beslissing op de asielaanvraag in eerste aanleg kunnen in beroep worden meegewogen. Documenten die al bestonden voor de eerste beslissing, maar die pas na die tijd opduiken, worden niet gezien als nieuwe feiten of omstandigheden. In de praktijk blijkt het echter moeilijk te bewijzen dat het gaat om nieuwe informatie dat niet eerder naar voren gebracht had kunnen worden. Hetzelfde geldt voor vreemdelingen die ten gevolge van foltering, 499
UNHCR uit scherpe kritiek op Nederlandse asielprocedure, p. 649. Zie Implementation of the Aliens Act 2000: UNHCR’s Observations and Recommendations 2003. 500 UNHCR uit scherpe kritiek op Nederlandse asielprocedure, p. 649. Zie Implementation of the Aliens Act 2000: UNHCR’s Observations and Recommendations 2003. De UNHCR pleit in feite voor een terugkeer naar het AC-criterium, waarbij slechts evident of kennelijk ongegronde en frauduleuze gevallen in de AC-procedure worden afgedaan (zie Kamerstukken II 2003/04, 19637, nr. 826, p. 13); Vgl. Spijkerboer en Vermeulen, p. 219, die ook van mening zijn dat het AC-criterium nieuw leven ingeblazen moet worden. 501 UNHCR uit scherpe kritiek op Nederlandse asielprocedure, p. 649. Zie Implementation of the Aliens Act 2000: UNHCR’s Observations and Recommendations 2003. Zie hierover hoofdstuk 2.4.2.
77
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
seksueel misbruik of een andere trauma niet eerder bepaalde informatie hebben kunnen melden. Uitzonderingen worden alleen gemaakt wanneer er bijzondere omstandigheden zich voordoen die betrekking hebben op het individuele geval.502 Tot slot zou volgens de UNHCR ten aanzien van het laatste punt in tenminste één rechterlijke instantie een integrale toetsing van zowel feiten als juridische merites moeten kunnen plaatsvinden in plaats van een marginale toetsing. De huidige situatie leidt namelijk tot de vraag of er wel sprake is van een effectief rechtsmiddel.503 § 4.2.6 Het ACVZ-rapport inzake kinderen in de asielpraktijk In oktober 2003 heeft de Adviescommissie Vreemdelingenzaken op verzoek van de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie een advies uitgebracht over de positie van het kind in het Nederlandse vreemdelingenrecht en vreemdelingenbeleid in het licht van het Internationale- en Europese recht.504 Artikel 3 IVRK dwingt naar het inzicht van de ACVZ tot een benadering waarbij, als de belangen van een kind in het spel zijn, eerst moet worden bepaald hoe die het best te dienen zijn. Vervolgens zal moeten worden overwogen hoe die zich verhouden tot andere belangen. Voor het geval andere belangen de doorslag geven, moet worden aangegeven hoe dan aan de belangen van het kind zo goed mogelijk recht kan worden gedaan. De motivering van een beslissing omtrent het verblijfsrecht van een kindvreemdeling moet weerspiegelen dat onderzocht en vastgesteld is wat het belang van een daarbij betrokken kind is en vervolgens hoe dat gewogen is in het geheel van de beslissing. Uit beslissingen die voor kinderen negatieve gevolgen kunnen hebben, moet tevens kunnen blijken dat het belang van het kind expliciet overwogen is en waarom dat toch moest wijken.505 De ACVZ volgt de analyse en interpretatie van Ruitenberg omtrent de werking van het IVRK in de Nederlandse rechtsorde (zie hoofdstuk 3.2.4). De ACVZ erkent dus onder andere de rechtstreekse werking van artikel 2 en 3 IVRK.506 Het ACVZ constateert naar aanleiding van een aantal interviews met hulpverlening- en belangenbehartigingsorganisaties enige mate van kritiek op de hoorprocedure. Het eerste gehoor in het AC wordt niet verricht door gehoormedewerkers die een specifieke opleiding hebben gehad in het ‘kindvriendelijk’ horen. Verder zouden de kinderen worden geconfronteerd met tegenstrijdige verklaringen van broertjes en/of zusjes en doorgevraagd worden over detailpunten, zoals de kleur van het vliegtuig of kleding van de bemanning. In de AC procedure worden de minderjarigen bijgestaan door medewerkers van VluchtelingenWerk en/of de SRA. De procedure is echter van dien aard dat de minderjarige voortdurend met andere personen te maken heeft. De vraag is of daarmee voldoende bescherming aan het kind geboden kan worden.507 Volgens hulpverleners en belangenbehartigers zijn de hoorambtenaren over het algemeen vriendelijk en de omgeving waarin de gehoren plaatsvinden kindvriendelijk, maar de wijze waarop de gehoren worden gevoerd is dat niet altijd. Sommige 502
UNHCR uit scherpe kritiek op Nederlandse asielprocedure, p. 649. Zie Implementation of the Aliens Act 2000: UNHCR’s Observations and Recommendations 2003. Zie hierover hoofdstuk 2.5. 503 UNHCR uit scherpe kritiek op Nederlandse asielprocedure, p. 649. Zie Implementation of the Aliens Act 2000: UNHCR’s Observations and Recommendations 2003. Zie hierover hoofstuk 2.5. 504 ACVZ 2003, p. 5. 505 ACVZ 2003, p. 27. 506 ACVZ 2003, p. 27. 507 Van Willigen 2003, p. 70-71.
78
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
hoorambtenaren lijken, volgens hen, onvoldoende getraind te zijn in het communiceren met jonge kinderen. Daardoor zou er inadequaat worden gereageerd op bijvoorbeeld emotionele reacties van het kind. Tevens zou er te snel worden geconcludeerd dat het kind niet voldoende meewerkt, inconsistente verhalen aflevert of jokt.508 Uit de interviews blijkt dat de gehoren een negatief effect kunnen hebben op kinderen doordat deze het gevoel kunnen krijgen dat ze door volwassenen niet serieus worden genomen. Ook het niet tonen van emoties en het geringe medeleven van de zijde van gehoormedewerkers kan door het kind negatief worden ervaren. Symptomen van regressie in de ontwikkeling, zoals bedplassen, en symptomen van angst na het nader gehoor komen regelmatig voor. Ook werd gesignaleerd dat sommige ama’s na het nader gehoor verdwijnen.509 Volgens de richtlijnen van de SCEP (Separated Children in Europe Programme) moeten ten aanzien van het horen maatregelen genomen worden in lijn met de mate van volwassenheid en de leeftijd van het kind. Het kind moet in die zin altijd gehoord worden in het bijzijn van een juridische medewerker en, als het kind dat wil, in de aanwezigheid van een sociaal werker of een kennis. Elk gehoor behoort plaats te vinden onder kindvriendelijke omstandigheden door een getrainde hoorambtenaar en een speciaal opgeleide tolk. Bij het nemen van een beslissing die de ama aangaat, moet altijd rekening gehouden worden met de mening en de wensen van de ama zelf.510 De artikelen 3 en 12 IVRK zijn hierbij van belang.511 Kinderen kunnen dezelfde redenen hebben om asiel aan te vragen als volwassenen. Naar aanleiding van de interviews bestaat de indruk dat er in de behandeling van de asielaanvragen van minderjarigen weinig aandacht wordt besteed aan hun ingrijpende ervaringen en ‘vrees voor vervolging’. Schokkende ervaringen en de cognitieve ontwikkeling van minderjarigen brengen mee dat de vaardigheid erover te praten afneemt.512 Het ACVZ constateert dat er voor de beslisambtenaren geen specifieke opleiding voorhanden is die voorziet in het beoordelen van asielaanvragen van minderjarigen.513 Het blijkt dat de resultaten van het gehoor dan ook door de beslisambtenaren niet juist worden geïnterpreteerd. Ook het door de hoorambtenaar weinig rekening houden met de cognitieve en sociaal emotionele ontwikkeling van het kind levert onvoldoende gegevens op. Toch komt het voor dat de beslisambtenaar op basis van deze gegevens oordeelt dat de ama jokt of informatie achterhoudt, wat leidt tot ingrijpende consequenties voor het kind.514 Wanneer een ama als kindsoldaat is geïdentificeerd wordt deze, volgens enige respondenten, te snel als dader beschouwd en afgewezen op grond van artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag.515 Verder kunnen bepaalde gebeurtenissen die voor volwassenen niet traumatisch hoeven te zijn, zoals ruwe bejegening of slaan, voor vooral jonge kinderen wel schokkend zijn en hun ontwikkeling en gezondheid ondermijnen.516 Het traumatabeleid zou volgens de respondenten bij ama’s nauwelijks worden toegepast. Tenslotte zouden kinderen ook worden tegengeworpen dat ze geen 508
Van Willigen 2003, p. 70-71. Van Willigen 2003, p. 71. 510 SCEP Good Practice Guidelines 2004, § B.3; C.12.1.3 en Van Willigen 2003, p. 74: de tolk dient net als de hoorambtenaren getraind te worden in het communiceren met kinderen. 511 Van Willigen 2003, p. 74. 512 Van Willigen 2003, p. 72-73. 513 Van Willigen 2003, p. 73. 514 Van Willigen 2003, p. 72. 515 Van Willigen 2003, p. 72-73. 516 Refugee children, Guidelines on Protection and Care 1994. 509
79
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
geldige documenten zoals een geboortebewijs ter identificatie bij zich hebben. In veel landen van herkomst worden geboorten echter niet- of niet op adequate wijze geregistreerd.517 De criteria die uiteindelijk een rol moeten spelen bij de beoordeling van de asielaanvraag zijn de volgende: de leeftijd, de mate van volwassenheid en de ontwikkeling van het kind. Bovendien moet rekening gehouden worden met de mogelijkheid dat kinderen hun ‘gegronde vrees’ anders verwoorden dan volwassenen. Tevens ligt het voor de hand dat kinderen weinig kennis hebben van de omstandigheden in het land van herkomst en dat kinderen asiel aanvragen vanwege kind-specifieke redenen zoals de rekrutering van kindsoldaten, het slachtoffer zijn van seksuele exploitatie, dwangarbeid en het slachtoffer zijn van kinderhandel. Ook zou er waarde gehecht moeten worden aan de leefsituatie van de familie van het kind in het land van herkomst en de wens van zijn of haar ouders om ter bescherming van het kind, het kind het land uit te sturen. Bij de vaststelling van de beslissing op de asielaanvraag moet kortom meer aandacht besteed worden aan de objectieve factoren die een rol spelen of een kind een gegronde vrees voor vervolging heeft of niet.518 De artikelen 3, 12, 22 en 37 IVRK spelen hierbij onder andere een rol. Kinderen die door hun ouders of een voogd het land binnenkomen vallen in beginsel niet onder het ama-beleid. Het ACVZ constateert het volgende ten aanzien van deze groep begeleide ama’s. Wanneer blijkt dat deze begeleiders niet competent blijken te zijn of niet bereidwillig zijn om de verantwoordelijkheid op te nemen voor de zorg van het kind heeft dit negatieve gevolgen voor de ontwikkeling en de gezondheid van het kind. Het kind zou terug moeten kunnen vallen op het ama-beleid. Indien dat niet gebeurd, is dit in strijd met artikel 20 in samenhang met artikel 3 IVRK. Verder kan ook verwezen worden naar artikel 12 IVRK omdat uit de interviews en literatuur niet is gebleken dat aan de ama’s gevraagd wordt of deze onder de verantwoordelijkheid van de volwassen begeleider gesteld wil worden.519 De SCEP richtlijnen stellen dat de autoriteiten onderzoek behoren te doen naar het feit of de begeleider in staat is om de verantwoordelijkheid voor de zorg voor het kind op zich te nemen.520 Het ACVZ stelt dat het leeftijdsonderzoek al sinds de invoering omstreden is.521 De belangrijkste bezwaren betreffen de onbetrouwbaarheid van de methode, de bestralingsbelasting en de omstandigheden waaronder de ama toestemming moet verlenen voor dit onderzoek. Met betrekking tot het laatste, in geval de ama het onderzoek afslaat, heeft dat grote gevolgen voor de beoordeling van de asielaanvraag, omdat de ama dan als volwassene of als kind dat ouder is dan 15 jaar behandeld zal worden. De onbetrouwbare uitslag en het feit dat bij weigering van het onderzoek de ama als volwassene behandeld zal worden, brengen mee dat het leeftijdsonderzoek consequenties kan hebben ten aanzien van het refoulementverbod.522 Met betrekking tot een leeftijdsonderzoek wordt door het SCEP in haar richtlijn gezegd dat dit mits noodzakelijk onafhankelijk gedaan moet worden door iemand die ook bekend is met de culturele en etnische achtergrond van het kind en waarbij het kind niet gedwongen 517
Unicef 2002. SCEP Good Practice Guidelines 2004, § C.12.2.1. 519 Van Willigen 2003, p. 78-81. 520 SCEP Good Practice Guidelines 2004, § C.11.1. 521 NRC Handelsblad 6 mei 2003, p. 2: hierin stelt een kinderradioloog dat zijn vakgebied bij het leeftijdsonderzoek wordt misbruikt. 522 Van Willigen 2003, p. 80-81. 518
80
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
wordt eraan mee te doen en hij of zij het voordeel van de twijfel geniet.523 Artikel 3 en 22 IVRK zijn hier van belang.524 De ACVZ plaatst een aantal kanttekeningen bij het beleid dat zich richt op het vinden van familie of adequate opvang in het land van herkomst. Volgens de ACVZ moet bij iedere beslissing de belangen van het kind conform artikel 3 IVRK worden meegewogen. De eventuele terugkeer moet worden afgestemd op de positie van de minderjarige en de situatie in het land van herkomst. Voor het vinden van familie wordt er een adresonderzoek gedaan door de plaatselijke Nederlandse ambassades. De vraag is of een dergelijk onderzoek voldoet aan de eisen van ‘tracing’ uit artikel 22 lid 2 IVRK. Gezien de beperkte mogelijkheden bij een Nederlandse ambassade in de landen van herkomst en de grote ervaring bij een aantal daarin gespecialiseerde organisaties is het naar het oordeel van de ACVZ uiterst gewenst, dat ‘tracing’ en het zoeken naar alternatieve adequate opvang primair gelegd wordt bij de daarin gespecialiseerde organisaties zoals UNICEF, Save the Children, het Rode Kruis, ISS (International Social Services) of bijvoorbeeld het ICMPD (International Centre for Migration Policy Development). Hiertoe dienen pertinente afspraken te worden gemaakt. ‘Tracing’ gekoppeld aan het zoeken naar adequate alternatieve opvang, dient in een zo vroeg mogelijk stadium, het liefst gelijktijdig, plaats te vinden. De ACVZ is van mening dat een actieve benadering van het grootste belang is. Niet alleen het IOM of UNICEF maar ook Nederlandse en lokale NGO’s moeten daarbij betrokken worden. Er moet daarom meer tijd, energie en geld worden vrijgemaakt voor het zoeken naar oplossingen in het land van herkomst voor minderjarigen van wie het asielverzoek is afgewezen.525 In geval een kind wordt teruggestuurd naar het land van herkomst moet met het volgende rekening gehouden worden: het land waarnaar het kind wordt teruggestuurd moet veilig zijn, degene die verantwoordelijk wordt voor de opvang van het kind in het land van terugkeer moet het in het belang van het kind achten om het terug te laten keren en er moet een gedegen onderzoek plaatsvinden naar de leefsituatie van de familie van het kind (bijvoorbeeld de vraag of de familie in staat is om voor het kind te zorgen) en wanneer er geen familie meer aanwezig is een zelfde onderzoek naar alternatieve opvang (bijvoorbeeld een onderzoek naar organisaties die zich bezighouden met kinderopvang). Er moet ook onderzoek gedaan worden in het land van terugkeer naar de mate van toegang tot onderwijs, voedsel, werk etc. Dit onderzoek dient plaats te vinden door een professionele, onafhankelijke organisatie waarbij in het objectieve onderzoek het belang van het kind altijd voorop staat. De opvang bij de familie of de alternatieve opvang moet kunnen voorzien in een langdurige zorg voor het betreffende kind. Het kind moet gedurende het onderzoek geraadpleegd en geïnformeerd worden, waarbij het advies en ondersteuning ontvangt naar de mate van volwassenheid en de leeftijd van het kind. Ook moet het kind in staat worden gesteld in contact te treden met zijn familie wanneer hij of zij daar eventueel naar terug zal keren. Ten tijde van de terugkeer moet het kind op een adequate manier begeleid worden. Tenslotte moet na de terugkeer het welzijn van het kind door verschillende instanties, die het belang van het kind behartigen, in de gaten gehouden worden.526 De artikelen 3, 12, 20 en 22 IVRK (curs. D.B.) zijn bij het bovenstaande van betekenis.527 Indien het kind echter bedreigd wordt 523
SCEP Good Practice Guidelines 2004, § C.8. Van Willigen 2003, p. 81. 525 ACVZ 2003, p. 99-101. 526 SCEP Good Practice Guidelines 2004, § 13.6.2. 527 SCEP Good Practice Guidelines 2004, § 13.6.2. 524
81
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
en er onvoldoende waarborgen zijn voor de bescherming van het kind door zijn eigen overheid, dan is de terugkeer in strijd met artikel 37 onder a IVRK (curs. D.B.) en artikel 3 EVRM.528 De ACVZ merkt op dat artikel 4:6 Awb een knelpunt is in het vreemdelingenrecht (zie hoofdstuk 2.5).529 Bij de beoordeling van herhaalde aanvragen worden alleen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden betrokken. Het identificeren van een trauma wordt niet als een nieuw feit of een veranderde omstandigheid beschouwd. Deze harde lijn is met name voor kinderen erg nadelig en onredelijk omdat juist bij minderjarige asielzoekers traumata vaak later aan het licht komen. Er zou volgens de ACVZ dienaangaande een uitzondering gecreëerd moeten worden voor minderjarige asielzoekers.530 De ACVZ is van mening dat de informatieverschaffing aan zowel asielzoekers als betrokken instanties ontoereikend is. Asielzoekende kinderen weten niet goed welke rechten, plichten en verantwoordelijkheden zij hebben.531 Kinderen hebben het recht op informatie. Dit wordt verwoord in de richtlijnen van het SCEP en vloeit voort uit artikel 13 IVRK en artikel 12 IVRK (curs. D.B).532 De ACVZ stelt in haar conclusie dat zij, net als de minister, de kritiek van Human Rights Watch (zie hoofdstuk 4.2.2 en 4.4) niet deelt.533 De ACVZ houdt vast aan het onderzoek van Steenbergen en anderen uit 1999, waarin staat dat de vreemdelingenwetgeving ‘in zijn algemeenheid’ geacht kan worden te voldoen aan het Kinderrechtenverdrag. Het Nederlandse ama-beleid voldoet volgens Steenbergen aan de positieve verplichtingen die voortvloeien uit het IVRK.534 Het ACVZ is echter wel van mening dat er op een enkel punt spanning bestaat tussen de uitvoeringspraktijk en het IVRK en dat er in de toekomst verdere spanningen zouden kunnen optreden.535 § 4.2.7 Het NJCM-commentaar op de AC-procedure Het Nederlandse asielbeleid kent een versnelde procedure voor het afwijzen van asielaanvragen (zie hoofdstuk 2.4.1). Het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten heeft deze procedure becommentarieerd (november 2003) omdat het bij de beoordeling van asielaanvragen gaat om zeer fundamentele mensenrechten. Het gaat om de vraag of een asielzoeker vanwege zijn politieke opvattingen vervolgd wordt in het land van herkomst of gevaar loopt blootgesteld te worden aan foltering en/of 528
Van Willigen 2003, p. 83. TBV 2003/24 en zie hoofdstuk 2.5: op dit moment geldt wel dat in het geval van traumata of als aannemelijk is gemaakt dat de asielzoeker vluchteling is of zijn verwijdering in strijd is met artikel 3 EVRM, bijzondere door de vreemdeling zelf ingebrachte en aannemelijk gemaakte omstandigheden, aanleiding kunnen zijn om aan te nemen dat de traumatiserende feiten redelijkerwijs niet eerder konden worden ingebracht. Dit wordt eerder aangenomen als de eerdere aanvraag in de AC-procedure is afgewezen. In die zin is de harde lijn iets zachter geworden. 530 Verslag van ACVZ expertmeeting: “Kinderen in en na de asielprocedure” 2003, middagsessie: juridisering van de ochtendstellingen, p. 9. ACVZ 2003, p. 112. 531 Verslag van ACVZ expertmeeting: “Kinderen in en na de asielprocedure” 2003, ochtendsessie: bespreking van de Quick scan, p. 4. ACVZ 2003, p. 110-111. 532 SCEP Good Practice Guidelines 2004, § B.7. 533 Kamerstukken II 2002/03, 19637, nr. 738: Reactie van de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie op het rapport van Human Rights Wacht, ‘Fleeting refuge: The triumph of efficiency over protection in Dutch Asylum Policy’. 534 Zie Steenbergen e.a. 1999, p. 237 en 245. 535 ACVZ 2003, p. 102. 529
82
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
onmenselijke- en vernederende behandeling. Wanneer een asielzoeker, die dergelijke risico’s loopt, wordt teruggestuurd naar zijn land van herkomst, dan maakt Nederland zich schuldig aan het refoulementverbod (artikel 3 EVRM). Aangezien ook kinderen in de AC-procedure worden afgewezen is hier ook het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind van relevant belang (zie hoofdstuk 4.2.8). In internationale verdragen zoals het Vluchtelingenverdrag of het EVRM staan geen bepalingen over het toepassen van versnelde asielprocedures. Ook het gezaghebbende Handboek van de UNHCR vermeldt geen criteria hiervoor. Wel zijn criteria ontwikkeld door het uitvoerend comité van de UNHCR in de zogeheten Excomconclusies.536 Daarin staat dat een versnelde procedure alleen mag worden toegepast bij zaken die evident frauduleus of evident ongegrond zijn.537 Als een asielaanvraag in een versnelde procedure niet wordt gehonoreerd dan moet er volgens de conclusies sprake zijn van een redelijke termijn voor een heroverweging van het besluit, hetzij door dezelfde instantie hetzij door de rechter.538 De Excomconclusies zijn te beschouwen als aanbevelingen van een internationaal orgaan dat gezaghebbende uitspraken kan doen over de interpretatie van het Vluchtelingenverdrag. Verder zijn er maatstaven voor versnelde afhandeling vastgesteld door de European Council on Refugees and Exiles (ECRE), een parapluorganisatie van non-gouvernementele vluchtelingenorganisaties. Volgens de richtlijnen van deze organisatie mag een versnelde procedure niet worden gebruikt in een aantal omstandigheden, zoals bijvoorbeeld indien de overheid tot de beslissing komt dat de asielzoeker niet geloofwaardig is, een veilig heenkomen kan hebben in een ander deel van het land of zich heeft ontdaan van documenten.539 Het NJCM is geen tegenstander van het afwijzen van asielaanvragen in een versnelde procedure zolang dit gebeurt conform de criteria van de Excomconclusies.540 De vraag is echter of het ‘Hoge Raad criterium’, dat gebruikt wordt om te bezien of de AC-procedure terecht is toegepast (procesbeslissing), daarmee in overeenstemming is (zie hoofdstuk 2.4.2). Het NJCM stelt vast dat dit geen inhoudelijk criterium is, maar een vaag en rekbaar begrip.541 In het commentaar worden een aantal voorbeelden genoemd waaruit blijkt dat er weinig terughoudend gebruikt wordt gemaakt van de AC-procedure. Dossiers van familie of vrienden die van belang kunnen zijn, worden niet betrokken in de procedure, er wordt geen rekening gehouden met het feit dat de asielzoekers getraumatiseerd, mishandeld of verkracht kunnen zijn of uit landen komen waar sprake is van veelvuldige en grove mensenrechtenschendingen.542
536
UNHCR Executive Committee Conclusion no. 8 (XXVIII) 1977, no. 28 (XXXII) 1982 en no. 30 (XXXIV) 1983. 537 UNHCR Executive Committee Conclusion no. 30 (XXXIV) 1983 onder 3 sub i. ii en iii. 538 UNHCR Executive Committee Conclusion no. 8 (XXVIII) 1977 onder vi. 539 Guidelines on fair and efficient procedures for determining refugee status 1999, onderdeel ‘Accelerated procedures’, par. 20 en 21. 540 In het Mosa-arrest van de Hoge Raad (HR 22 juni 1984, NJ 1985, 82) is beslist dat de Excomconclusies niet juridisch bindend zijn. Dit betekent echter nog niet dat de Conclusies geen enkele betekenis hebben. Het Executive Committee van de UNHCR kan immers gezaghebbende uitspraken doen over de interpretatie van het Vluchtelingenverdrag. Dergelijke uitspraken kunnen niet lichtvaardig worden genegeerd. 541 NJCM 2003, p. 9-10. 542 NJCM 2003, p. 14-16.
83
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
De minister stelt dat in de AC-procedure geen mensen worden afgewezen die slachtoffer zijn geworden van marteling en verkrachting.543 Dit lijkt volgens het NJCM een onjuiste veronderstelling. Er is in de AC-procedure immers geen hulpverlening aanwezig die traumata, marteling of seksueel misbruik kunnen onderkennen. Tevens blijkt uit de praktijk dat met enige regelmaat verkrachte vrouwen in het AC worden afgewezen. Het NJCM stelt dat de afwijzing van een getraumatiseerde asielzoeker in de AC-procedure niet zorgvuldig gebeurt. Het NJCM is dan ook van mening dat getraumatiseerde asielzoekers niet in de AC-procedure thuis horen. Het NJCM onderschrijft daarom het standpunt van de ACVZ en de UNHCR om bij een vermoeden van een trauma een zaak niet in het AC af te handelen. Het NJCM dringt er tevens op aan om in de aanmeldcentra meer aandacht te besteden aan psychische begeleiding en onderzoek naar traumata en martelingen.544 Ook asielzoekers die afkomstig zijn uit instabiele landen of landen waar mensenrechten op grote schaal worden geschonden kunnen onder het huidige beleid in de AC-procedure worden afgewezen. De vraag is of daarmee niet grote risico’s worden genomen. Daar komt bij dat de beoordeling van de situatie in het land van herkomst doorgaans gebaseerd is op de ambtsberichten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (zie hoofdstuk 2.4.7 en 2.6.3). Deze berichtgeving geeft soms echter een rooskleuriger beeld van de situatie in het land van herkomst dan uit andere berichten blijkt, zoals die van de UNHCR of Amnesty International. Volgens de Afdeling is het wel mogelijk om andere informatie in te brengen dan de ambtsberichten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, maar daaraan worden vaak geen consequenties verbonden.545 Ben Olivier van de Universiteit van Amsterdam stelde in een noot vast dat de Afdeling het erg moeilijk maakt andere informatie in te brengen.546 Naar de mening van het NJCM zouden voor wat betreft de procesbeslissing meer uitzonderingen moeten worden gemaakt voor asielzoekers uit landen die zeer instabiel zijn of waar mensenrechten op grote schaal worden geschonden. Het NJCM dringt erop aan om asielzoekers, die afkomstig zijn uit landen waarvan de UNHCR vaststelt dat terugzending onverantwoord is, niet in de AC-procedure af te wijzen. Verder zou er naar het oordeel van het NJCM meer rekening gehouden moeten worden met informatie uit andere bronnen dan de ambtsberichten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.547 De Afdeling heeft geoordeeld dat het de verantwoordelijkheid is van de asielzoeker om zijn verhaal goed naar voren te brengen en dat er voor de IND geen verplichting is tot doorvragen op bepaalde punten.548 Als er in het gehoorrapport tegenstrijdigheden staan moet de asielzoeker daarvoor een deugdelijke verklaring geven. Hoewel er nog steeds een probleem bestaat met de kwaliteit van tolken wordt in de jurisprudentie bijna nooit aangenomen dat slechte communicatie door de tolk een reden kan zijn dat een asielrelaas onvoldoende geloofwaardig is. Communicatieproblemen tijdens gehoren zijn echter waarschijnlijk tot op zekere hoogte onvermijdelijk. In de AC-procedure kunnen dergelijke problemen echter een funeste uitwerking hebben door de geringe mogelijkheden deze problemen te herstellen.549 543
Kamerstukken II 2002/03, 19637, nr. 738. NJCM 2003, p. 19-23. 545 ABRvS 14 januari 2002, JV 2002/76, r.o. 2.3.2. 546 Zie noot Olivier bij ABRvS 24 juni 2003, NAV 2003/179. 547 NJCM 2003, p. 25-26. 548 ABRvS 28 december 2001, JV 2002/73, m. nt. Spijkerboer. 549 NJCM 2003, p. 17. 544
84
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
Weliswaar worden de rapporten besproken met de asielzoeker, maar de zorgvuldigheid van die bespreking is door de korte tijdspanne in de AC-procedure in het geding. De AC-procedure biedt voor de rechtshulp geen mogelijkheid om een vertrouwensband met asielzoekers op te bouwen. Bovendien is de termijn van vijf uur, die in de procedure is ingeruimd voor de rechtshulp, onvoldoende om de rapporten uitvoerig door te nemen en correcties en aanvullingen hierop in te dienen. Een belangrijk nadeel is dat het criterium dat gebruikt wordt voor de procesbeslissing (zie hoofdstuk 2.4.2) is afgesteld op de zorgvuldigheid van het bestuursorgaan. Er wordt echter onvoldoende rekening gehouden met de zorgvuldigheid van de rechtshulp. Het is in die zin dus hoogst opmerkelijk dat de IND in de AC-procedure drieënveertig uur tot zijn beschikking heeft en de rechtshulp slechts vijf uur.550 Het NJCM onderschrijft wat in het onderzoek van Nienke Doornbos wordt geconcludeerd dat de asielzoeker in de AC-procedure onvoldoende de mogelijkheid heeft om zijn verhaal uiteen te zetten. Er zou volgens het onderzoek meer tijd, rust en ruimte in de AC-procedure nodig zijn.551 Tevens blijkt dat door de IND een vaak buitensporig gewicht wordt toegekend aan details of vermeende inconsistenties in de rapporten van de gehoren. Uit de psychologische literatuur blijkt echter dat inconsistenties of dateringsfouten vaak voorkomen (met name bij personen die leiden aan een posttraumatische stressstoornis), maar lang niet altijd duiden op leugenachtigheid. Ook komt uit de psychologische literatuur naar voren dat van een getraumatiseerde asielzoeker niet altijd verwacht kan worden dat hij of zij altijd melding maakt van het trauma, laat staan volledige en coherente verklaringen aflegt.552 Zoals hierboven is uiteengezet kunnen er in de AC-procedure nogal eens problemen voordoen bij de vaststelling van de feiten. Asielaanvragen kunnen vanwege de ongeloofwaardigheid van het asielrelaas worden afgewezen. De vraag is derhalve of de marginale toetsing van de feiten de juiste methode is (zie hoofdstuk 2.5). Ook is het de vraag of het Europees Hof voor de Rechten van de Mens een marginale toetsing in artikel 3 EVRM-zaken zal accepteren. Het Hof gaat er namelijk vanuit dat de nationale rechter de feitenvaststelling indringend toetst. In tegenstelling tot de Nederlandse rechter stelt het Hof zich in deze zin niet terughoudend op (zie hoofdstuk 3.3.6). Het NJCM is van oordeel dat door de marginale toetsing van de nationale rechter de mogelijkheden om bij de rechter fouten in de AC-procedure te herstellen te beperkt zijn. Deze vorm van toetsing staat volgens het NJCM op gespannen voet met artikel 3 EVRM (zie hoofdstuk 3.3.6: Jabari vs. Turkije). Het NJCM pleit ervoor om van deze methode af te stappen.553 Het NJCM is bezorgd over de soms al te strikte interpretatie van artikel 4:6 Awb en artikel 83 van de Vreemdelingenwet. Door de jurisprudentie van de Afdeling is het erg moeilijk geworden om na de afwijzende beslissing tijdens de asielprocedure, in de beroepsfase nog nieuwe feiten in te brengen. Bovendien is het door deze jurisprudentie vaak niet meer mogelijk om door middel van een tweede asielaanvraag te herstellen wat er in de AC-procedure is misgegaan om alsnog bescherming te krijgen (zie hoofdstuk 2.5). Het is de vraag of het Europees Hof voor de Rechten van de Mens de strikte
550
NJCM 2003, p. 17-18. Doornbos, p. 253-254 en Vgl. EHRM 19 februari 1998, JV 1998/45 (Bahaddar vs. Nederland). 552 NJCM 2003, p. 17-18. 553 NJCM 2003, p. 29-30. 551
85
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
toepassing van artikel 4:6 Awb en artikel 83 Vw, gelet op het Bahaddar-arrest, zal accepteren.554 Het NJCM is echter verheugd met TBV 2003/24 (zie hoofdstuk 2.5), maar vindt dat deze nog onvoldoende tegemoet komt aan de erg strikte hantering van artikel 4:6 Awb, met name wanneer de eerste aanvraag in de AC-procedure is afgewezen. Zo wordt in het geval van een niet eerder genoemd trauma het vereiste gesteld dat de asielzoeker omstandigheden moet aanvoeren waarom de traumatiserende gebeurtenis niet eerder is genoemd. Kennelijk is de aanwezigheid van het trauma daarvoor niet voldoende. De TBV besteedt verder geen aandacht aan de situatie waarin pas na afwijzing in de AC-procedure nadere relevante documenten worden overgelegd. In beide gevallen zou volgens het NJCM een aanvraag opnieuw beoordeeld moeten worden. Ook fouten van de rechtshulp of evident onjuiste eerdere beslissingen zouden redenen kunnen en moeten zijn een herhaalde asielaanvraag toch inhoudelijk te behandelen. Tenslotte merkt het NJCM terzijde op dat wellicht veel problemen met documenten die te laat worden ingebracht, voorkomen kunnen worden als de rechtshulp al voor aanvang van de AC-procedure met de asielzoeker zou kunnen spreken.555 Tot slot concludeert het NJCM dat door het huidige gebruik van de ACprocedure de Nederlandse overheid het risico loopt zich schuldig te maken aan schending van het verbod van refoulement.556 § 4.2.8 Het NJCM-commentaar op de positie van kinderen in de AC-procedure Het IVRK bevat enkele bepalingen die van belang zijn voor de beoordeling van de vraag of versnelde afwijzing van asielaanvragen ten aanzien van minderjarigen geoorloofd is. Het gaat hier om artikel 3 en artikel 12 IVRK. Wat betreft het eerste artikel gaat het NJCM ervan uit dat het rechtstreeks werkend is en vraagt het zich af wat precies het belang van het kind is bij versnelde afwijzing in de AC-procedure. In de versnelde procedure kan immers maar beperkt rekening gehouden worden met de speciale behoeftes van een kind. Artikel 12 IVRK omvat dat bij de beoordeling van het asielrelaas van een kind in de asielprocedure rekening gehouden moet worden met de leeftijd en rijpheid van het kind. Het NJCM is met de UNHCR en de ECRE van mening dat asielaanvragen van kinderen niet moeten plaatsvinden in de versnelde procedure.557,558 Het criterium met betrekking tot de procesbeslissing is ook van toepassing op ama’s, met dien verstande dat er nog een aantal extra criteria gelden, bijvoorbeeld in het geval een ama weigert een leeftijdsonderzoek aan te vragen (zie hoofdstuk 2.4.2 en 2.4.4).559
554
NJCM 2003, p. 32; Vgl. hierover ook Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 306: ‘ (…) rijst de vraag of de toepassing van artikel 4:6 Awb niet moet wijken voor een beroep op artikel 3 EVRM. Immers, artikel 3 EVRM is althans voor wat betreft het martelverbod ius cogens (zie hoofdstuk 3.3.4), en betoogt kan worden dat een beroep op artikel 3 EVRM altijd inhoudelijk beoordeeld moet worden; nationaalrechtelijke bepalingen die daaraan in de weg staan, zouden daarvoor in principe moeten wijken’. 555 NJCM 2003, p. 33. 556 NJCM 2003, p. 39. 557 Zie Guidelines on Policies and Procedures in dealing with Unaccompanied Children seeking Asylum 1997 en Position on Refugee children by the European Council on Refugees and Exiles 1996. 558 NJCM 2003, p. 34. 559 NJCM 2003, p. 35.
86
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
Een door de IND aangevraagd onderzoek over het horen van ama’s wees uit dat er bij het horen rekening gehouden moet worden met de beïnvloeding van het kind vooraf of tijdens het gehoor. Ook gaf het onderzoek aan dat volgens verschillende deskundigen het nader horen van jonge kinderen een zeer gecompliceerde zaak is.560 Een antwoord op de vraag in hoeverre het afhandelen van asielaanvragen van kinderen in de AC-procedure in het belang van het kind is, valt niet te lezen in het beleid. Het enige argument wat daarvoor aangehaald kan worden, is dat kinderen dan snel inzicht krijgen of ze een verblijfsvergunning asiel krijgen of niet. De vraag is echter of de AC-procedure daar wel geschikt voor is. De AC-procedure lijkt namelijk onvoldoende mogelijkheden te bieden om rekening te houden met de speciale behoeften van kinderen. Zo realiseren kinderen zich vaak onvoldoende wat het belang is van de AC-procedure.561 De SRA’s hebben ook hun kritiek geuit. Zij vonden dat de effecten van de gehoren over langere termijn onduidelijk waren. Ook werd er naar de mening van de SRA’s te weinig rekening gehouden met de leeftijd en cultuur van het kind en het feit dat bepaalde kinderen in loyaliteitsconflicten gebracht werden. Tenslotte stelden de SRA’s dat verklaringen van kinderen selectief tegen hen gebruikt werden en de kinderen op grond van hun verklaringen werden afgerekend.562 Het NJCM concludeert met Human Rights Watch dat de indruk bestaat dat in de AC-procedure niet altijd rekening wordt gehouden met de leeftijd van het kind. Dit staat daarom op gespannen voet met artikel 12 IVRK.563 Als een asielzoeker toerekenbaar geen documenten bij zich heeft kan dit (mede) een reden zijn voor de afwijzing van zijn aanvraag (artikel 31 lid 2 sub f Vw). Er gaat dan een zwaardere bewijslast gelden (zie hoofdstuk 2.4.2). Kinderen hebben echter vaak geen papieren bij zich. Het betreffende wetsartikel is geen dwingende wetsbepaling, maar een bepaling die een belangenafweging vereist. Toch komt het voor dat in beslissingen van vijfjarige kinderen valt te lezen: ‘dat betrokkene geen enkel indicatief bewijs van de reis kan overleggen, noch in staat is om gedetailleerde, coherente en verifieerbare verklaringen omtrent de reisroute te geven’.564 Het NJCM onderschrijft het standpunt van de UNHCR dat de AC-afdoening van asielaanvragen van kinderen niet in het belang van het kind is en dan ook niet plaats zou moeten vinden. Dit geldt nog in sterkere mate voor de AC-afdoening van minderjarigen in de leeftijd van 4 tot 12 jaar. Het NJCM adviseert om bij ama’s onder de 12 jaar hetzelfde te laten gelden als voor kinderen onder de 12 jaar in het strafrecht, namelijk dat zij alleen worden gehoord als hun uitlatingen voor henzelf geen consequenties hebben. Verder zou artikel 31 lid 2 onder f bij minderjarigen niet toegepast moeten worden.565 Het NJCM begrijpt overigens niet wat het voordeel voor de Nederlandse staat is om ama’s in de AC-procedure af te wijzen. Ze worden immers doorgaans toch niet
560
Meulink 2000, p. 53. NJCM 2003, p. 35. 562 NJCM 2003, p. 36. 563 NJCM 2003, p. 36. Zie ook hoofdstuk 4.2.4. 564 NJCM 2003, p. 36-37. 565 NJCM 2003, p. 37. Het nader horen van kinderen onder de 12 jaar in de AC-procedure is overigens inmiddels afgeschaft. Zij worden nader gehoord in de OC-procedure (zie hoofdstuk 2.4.2). 561
87
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
uitgezet voordat ze 18 jaar zijn.566 De vraag is dan waarom ama’s niet beoordeeld kunnen worden in de ‘gewone’ procedure.567 Het NJCM komt uiteindelijk tot de conclusie dat het afwijzen van de asielaanvragen van kinderen in de AC-procedure onder meer in strijd is met het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind. Het NJCM vindt namelijk dat het belang van het kind niet voorop wordt gesteld in de AC-procedure.568 § 4.2.9 Het rapport van het Comité voor de Rechten van het Kind In het rapport van het Comité voor de Rechten van het Kind van januari 2004 gaat het Comité in op het (periodieke) rapport dat Nederland aan hen heeft voorgelegd over de tenuitvoerlegging van de rechten die gewaarborgd zijn in het IVRK. Het rapport van maart 2002, dat minder dan één pagina wijdt aan vluchtelingenkinderen, stelt dat ama’s speciale zorg en aandacht krijgen. Stafmedewerkers van VluchtelingenWerk Nederland helpen ama’s bij de voorbereiding van het gehoor. Zij mogen ook de gehoren bijwonen. Ook geeft het rapport aan dat de IND speciaal opgeleide ambtenaren in dienst heeft, die de gehoren afnemen bij kinderen. Zij houden rekening met de leeftijd en geestelijke ontwikkeling van het kind. Het beleid is volgens het rapport primair gericht op de terugkeer van het kind naar het land van herkomst rekening houdend met het belang van het kind dat zich voornamelijk uit in het herstellen van de band met de ouders, familie en/of sociale omgeving van de ama. De terugkeermogelijkheden worden in het beleid intensiever dan voorheen onderzocht waarbij aandacht wordt geschonken aan de positie waarin de minderjarige verkeert en de situatie in het land van herkomst.569 Eveneens is slechts een klein onderdeel van het rapport van het Comité voor de Rechten van het Kind van toepassing op ama’s. Het Comité heeft niet zozeer specifiek naar de problematiek gekeken zoals de verschillende instanties in de overige rapporten hebben gedaan, maar heeft zich beperkt tot een commentaar op het periodieke rapport.570 Het Comité is onder andere bezorgd over het feit dat de beslissing over, en afwijzing van een belangrijk en toenemend deel van de aanvragen van vluchtelingenkinderen middels de versnelde procedure van 48 uur niet in overeenstemming is met artikel 22 IVRK en de internationale normen.571 Het Comité beveelt ten eerste aan dat de Vreemdelingenwet 2000 en de toepassing ervan herzien worden teneinde volledige overeenkomst te waarborgen met internationale normen, die op vluchtelingen van toepassing zijn, en met het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind. Ten tweede beveelt het Comité
566
NJCM 2003, p. 37, voetnoot 171: uitzetting vóór de leeftijd van 18 jaar is in de theorie mogelijk als er adequate opvang aanwezig is in het land van herkomst (zie hoofdstuk 2.6). In de praktijk loopt de uitzetting echter vast vanwege het ontbreken van reisdocumenten. 567 NJCM 2003, p. 37. 568 NJCM 2003, p. 39. 569 Second periodic report by the Kingdom of the Netherlands on the implementation of the UN Convention on the Rights of the Child 2002, H. VIII A i. 570 Behandeling van rapporten ingediend door staten die partij zijn ingevolge artikel 44 van het Verdrag. Slotopmerkingen van het Comité voor de Rechten van het Kind 2004. 571 Behandeling van rapporten ingediend door staten die partij zijn ingevolge artikel 44 van het Verdrag. Slotopmerkingen van het Comité voor de Rechten van het Kind 2004, p. 14.
88
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
aan dat de beslissing over de vluchtelingenstatus van minderjarigen gewaarborgd wordt. In die zin wordt om een heroverweging verzocht van de 48-uursprocedure.572 § 4.2.10 Het ACVZ-rapport inzake de AC-procedure De ACVZ heeft in februari 2004 een rapport uitgebracht waarin de Commissie pleit voor een nieuwe asielprocedure en daarmee een advies om de wet te wijzigen. Vanwege het tijdrovende proces een wet te wijzigen stelt de ACVZ een aantal maatregelen voor om de AC-procedure op korte termijn aan te passen.573 De kritiek op de aanmeldcentrumprocedure kan volgens het rapport als volgt samengevat worden: 1. De procedure laat de asielzoeker onvoldoende tijd om op verhaal te komen en mentaal voorbereid te zijn op het worden gehoord over zijn vluchtmotieven. 2. Vrijwilligers van VluchtelingenWerk Nederland, juristen van de Stichting Rechtsbijstand Asielzoekers en de reguliere asieladvocatuur hebben in absolute en organisatorische zin onvoldoende gelegenheid om de algemene en juridische ondersteuning te bieden die in de gegeven situatie noodzakelijk is. 3. De hoge tijdsdruk maakt het de asielzoeker veelal onmogelijk zijn relaas volledig en correct voor het voetlicht te brengen. 4. De toetsing van een afwijzende beslissing na een AC-beslissing door de rechter is te terughoudend. De rechtspraak hanteert een marginale spelregeltoetsing, waarbij de centrale vraag niet is of de (afwijzende) beslissing inhoudelijk juist is, maar of de beslissing op voldoende zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Daarbij rust op de asielzoeker een zware bewijslast, en wordt de beoordeling van met name de geloofwaardigheid van het asielrelaas in vergaande mate aan de beslissende instantie gelaten. 5. De toepassing van het “ne bis in idem” principe (zoals voortvloeit uit artikel 4:6 Awb en artikel 83 Vreemdelingenwet) is te strikt, waardoor geen herstel mogelijk is van (door de snelle procedure) gemaakte vergissingen of onvolledigheden. Later boven water gekomen bewijsmateriaal wordt daardoor genegeerd.574 Een asielprocedure moet volgens het ACVZ voldoen aan twee criteria. Het moet ten eerste snel zijn vanwege het belang van de asielzoeker om duidelijkheid te krijgen over zijn verblijf en ten tweede moet het zorgvuldig zijn.575 De ACVZ is van mening dat de OC-procedure zorgvuldig is maar te traag en de AC-procedure snel maar met een risico van onzorgvuldigheid.576 Benadrukt dient nogmaals te worden dat een onjuiste afwijzende beslissing dramatische gevolgen kan hebben, omdat de ten onrechte afgewezen vluchteling kan worden teruggestuurd naar een situatie waar hij vervolging, onmenselijke behandeling, of zelfs de dood moet vrezen.577 Naar het oordeel van de ACVZ moet worden geconcludeerd dat de inhoud van de bundel ‘Binnen 48 uur’ in samenhang met eerdere geschriften van onder andere 572
Behandeling van rapporten ingediend door staten die partij zijn ingevolge artikel 44 van het Verdrag. Slotopmerkingen van het Comité voor de Rechten van het Kind 2004, p. 14-15. 573 ACVZ 2004, p. 5. Voor de specifieke maatregelen die het ACVZ voorstelt, verwijs ik naar het betreffende rapport, p. 20-21. 574 ACVZ 2004, p. 11-12. 575 ACVZ 2004, p. 14-16. 576 ACVZ 2004, p. 17-19. 577 ACVZ 2004, p. 19.
89
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
Human Rights Watch (curs. D.B.), in het bijzonder de kritiek van het (ook internationaal) gezaghebbende NJCM ernstige twijfel oproept over de lange termijnhoudbaarheid van de AC-procedure in zijn huidige vorm en binnen het nu geldende tijdvak van 48 procesuren.578 In dit verband dient opgemerkt te worden dat binnen de rechtbanken vele rechters verontrust zijn omtrent onderdelen van de geldende jurisprudentie die door de Afdeling op het terrein van de vreemdelingenrechtspraak ten aanzien van de AC-procedure is gevormd. Die kritiek klinkt tevens in brede wetenschappelijke kring; en ook de UNHCR en het NJCM hebben te dien aanzien vraagtekens geplaatst.579 § 4.3 Kritieken Amnesty International en het Centrum voor Migratierecht In het volgende sta ik stil bij twee bundels waarin verschillende deskundigen hun licht laten schijnen over het Nederlandse vreemdelingenbeleid.580 Ik ga met name in op de stukken die van toegevoegde waarde zijn bovenop de kritieken die in de rapporten en commentaren hierboven zijn besproken. § 4.3.1 De bundel: ‘Wederzijds wantrouwen’ In 2001 heeft Amnesty International een bundel uitgebracht onder redactie van de ‘Afdeling vluchtelingen van Amnesty International’. Hierin wordt in respectievelijk drie delen, het verhaal van de asielzoeker, de informatievergaring over de landen van herkomst en de beoordeling daarvan, op een kritische wijze door verschillende deskundigen onder de loep genomen. In het onderstaande houd ik deze indeling ook aan. Doornbos concludeert in deel 1 van de bundel in haar bijdrage, dat de uitbreiding van vragen en het taboe op vragen naar asielmotieven in het eerste gehoor drie consequenties heeft. Ten eerste kan het een vervreemdend effect op asielzoekers hebben dat zij worden afgekapt als de redenen voor het vertrek uit het land van herkomst ter sprake komen, terwijl zij aan de andere kant worden ondervraagd over schijnbaar futiele kwesties als de kleur van de kleding van stewardessen. Ten tweede leidt het tot meer dwangcommunicatie in het begin van de procedure. Ten derde bieden de verklaringen in het eerste gehoor aanleiding tot discussie over eventuele tegenstrijdigheden.581 Brusser schrijft over het nader gehoor, dat in de verschillende stappen die genomen worden misverstanden ontstaan en fouten worden gemaakt.582 Eén moment van onoplettendheid bij één van de verschillende participanten (asielzoeker, contactambtenaar en tolk) is genoeg. De werkdruk en het beperkte tijdsbestek, met name in de AC-procedure (curs. D.B.), waarin het gehoor moet plaatsvinden is een factor die negatief van invloed kan zijn op de kwaliteit van het gehoor. Degenen die daarvoor 578
Zie Terlouw 2003. ACVZ 2004, p. 20. 580 Afdeling Vluchtelingen Amnesty International 2001 en Terlouw 2003. 581 Doornbos 2001, p. 43. 582 Amnesty International 1990, ‘Het verhaal van de asielzoeker’, p. 39: de verschillende stappen in het nader gehoor: 1. De contactambtenaar stelt vragen in het Nederlands. 2. De vragen worden door de tolk geïnterpreteerd, vertaald, soms samengevat en toegelicht. 3. De asielzoeker interpreteert de vragen in termen naar gelang zijn belevingswereld. 4. De asielzoeker geeft antwoord. 5. Het antwoord wordt vertaald, geïnterpreteerd en samengevat door de tolk. 6. De contactambtenaar maakt meestal onmiddellijk aantekeningen van het antwoord in de computer en werk deze ter plekke of na afloop van het gesprek uit in een gestandaardiseerd verslag. 579
90
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
kunnen waken, de (rechts)hulpverleners, zijn echter slechts bij uitzondering bij het gesprek met de contactambtenaar aanwezig.583 Tolken vervullen een belangrijke functie, maar hun werk is moeilijk te controleren. Begrippen kunnen door dialectverschillen en gebrek aan kennis verkeerd vertaald of omschreven worden. Vaak wordt te makkelijk uitgegaan van vertrouwen tussen de tolk en de asielzoeker. Het verschil in politieke opvattingen kan echter tot grote moeilijkheden en misverstanden leiden. Er zijn talloze voorbeelden bekend waarin de asielzoeker de tolk wantrouwde, waardoor de vreemdeling zijn verhaal niet durfde te doen.584 In het asielgehoor is in feite sprake van een machtsongelijkheid. Verschillen in verwachtingen, belangen en het kennisniveau van de verschillende participanten spelen een rol. Een abstract, ingewikkeld verhaal kan via een tolk onbenullig en dom overkomen of door de contactambtenaar verkeerd worden geïnterpreteerd. De vragen kunnen bovendien uitgaan van onjuiste vooronderstellingen waardoor de vragen verkeerd kunnen worden begrepen, omdat de asielzoeker niet op de hoogte is van de vooronderstellingen van de contactambtenaar.585 Vaak blijken contactambtenaren op basis van de summiere gegevens uit het dossier al een indruk over de gegrondheid van het asielverzoek te hebben vanwege hun kennis uit andere stukken of uit ervaringen van collega’s.586 Van asielzoekers wordt verwacht de waarheid te vertellen en om bijvoorbeeld namen te noemen. Niet zelden hebben vluchtelingen echter in een situatie geleefd, waarin het van levensbelang was om informatie achter te houden. Zij zijn er juist op getraind om informatie te verzwijgen, met name tegenover gezagsdragers.587 Zij hebben ook vrees voor sancties van de mensensmokkelaars of ze zijn bang vrienden en familie in het land van herkomst in gevaar te brengen.588 Het cultuurverschil tussen contactambtenaar en asielzoeker brengt ook problemen mee. In veel culturen is het bijvoorbeeld ongebruikelijk of onbeleefd om in een eerste contact zoveel specifieke vragen te stellen, zeker waar het intieme vragen betreft. In sommige culturen is het ook volstrekt onmogelijk te zeggen dat de tolk haar werk niet goed doet of te wijzen op een misverstand bij de ambtenaar.589 Ook laat het geheugen de mens soms letterlijk in de steek. Onderzoek heeft uitgewezen dat dateerfouten niet alleen optreden bij alledaagse gebeurtenissen, ook bij schokkende gebeurtenissen komt dit voor. Tevens moet er rekening gehouden worden met het feit dat een langdurig tekort aan vitamines en andere belangrijke voedingsbestanddelen een grote negatieve invloed kunnen hebben op de geheugencapaciteit.590 Bovendien speelt de psychische gesteldheid een belangrijke rol. Veel asielzoekers kampen met psychische problemen ten gevolge van ervaringen uit het land van herkomst. Sommigen hebben daardoor een overlevingsstrategie aangeleerd die kan bestaan uit het verzwijgen van activiteiten of het vertellen van onwaarheden.591 Van 583
Brusser 2001, p. 20-21. Brusser 2001, p. 21. 585 Een asielzoeker beweert bijvoorbeeld stellig op de vraag of hij politiek actief was, dat hij dat niet was en daarmee bedoelde hij dat hij niet actief was in het door de overheid geleide eenpartijstelsel. Hij was namelijk vel tegenstander van dit stelsel. Daarbuiten was hij echter wel politiek actief. 586 Brusser 2001, p. 22. 587 Van Opstal 1990, p. 168. 588 Brusser 2001, p. 22. 589 Brusser 2001, p. 22. 590 Wagenaar 1990, p. 134 en Van Opstal 1990, p. 168. 591 Van Opstal 1990, p. 167. 584
91
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
contactambtenaren mag in die zin verwacht worden dat ze posttraumatische stressstoornissen onderkennen.592 Met betrekking tot het tweede onderdeel van de bundel moet een asielverzoek volgens Bruin worden beoordeeld tegen de achtergrond van de algemene mensenrechtensituatie in het land van herkomst.593 De Rechtseenheidskamer heeft immers uitgesproken dat in beginsel geldt hoe meer mensenrechtenschendingen in een bepaald land plaats hebben, des te eerder aannemelijk is dat iemand uit zo een land te vrezen heeft voor vervolging.594 Informatie over de mensenrechtensituatie wordt opgesteld door het Ministerie van Buitenlandse Zaken in de zogenaamde ambtsberichten (zie hoofdstuk 2.4.7 en 2.6.3).595 De algemene en individuele ambtsberichten hebben beiden een politieke lading. De Minister van Vreemdelingenzaken en Integratie bepaalt immers aan de hand van deze berichten het uiteindelijk te voeren beleid ten aanzien van een herkomstland.596 Als gevolg van de kritiek die op de ambtsberichten werd geuit door onder meer de Commissie Wijnholt en de Nationale ombudsman zijn deze berichten de laatste jaren sterk verbeterd.597,598 Ook de oprichting van de IND-landendesk zorgt ervoor dat de kwaliteit van informatie is toegenomen. Het belangrijkste knelpunt van de commissie Wijnholt, de schijn van partijdigheid, ligt echter door de oncontroleerbare functie van de IND-landendesk nog steeds bij het bestuursorgaan dat zelf de beschikkingen slaat.599 Bovendien heeft de verbetering van de informatievoorziening door de overheid er toe geleid dat minder betekenis wordt toegekend aan landeninformatie van de UNHCR en non-gouvernementele organisaties zoals Amnesty International en Human Rights Watch. Deze informatie is in de Nederlandse asielpraktijk alleen nog van betekenis wanneer die op essentiële onderdelen afwijkt van informatie in het ambtsbericht van Buitenlandse Zaken of wanneer er geen recent ambtsbericht van Buitenlandse Zaken voorhanden is (zie hoofdstuk 2.6.3). Daar komt nog bij dat de rechterlijke macht in beginsel doorslaggevende betekenis toekent aan de ambtsberichten.600 Dit leidt dus niet tot een verbetering ten aanzien van het belangrijkste kritiekpunt dat door de Commissie geuit werd. Integendeel, de schijn van partijdigheid neemt door het minder waarde hechten aan informatie afkomstig van andere bronnen alleen maar toe.601 592
Brusser 2001, p. 23-24. Bruin 2001, p. 79. 594 Rb. ’s-Gravenhage (Rechtseenheidkamer) 14 juli 2000, JV 2000/190, r.o. 14; Rb. ’s-Gravenhage (Rotterdam) 9 april 2003, LJN: AI1546. 595 Bruin 2001, p. 79. 596 Bos 2001, p. 117. 597 Bruin 2001, p. 83: de belangrijkste knelpunten van de commissie waren: vaag taalgebruik, onvoldoende bronvermelding, onvoldoende scheiding van feiten en beleidsoordelen, lange duur van het totstandkomingsproces en het ontijdig vrijgeven van het ambtsbericht. Het meest fundamentele kritiekpunt betreft de schijn van partijdigheid. Fernhout 2001, p. 180: de Nationale ombudsman heeft in 1997 (rapport 97/95) een onderzoek gepubliceerd naar de kwaliteit van de individuele ambtsberichten. De belangrijkste problemen kwamen voort uit het gebruik van informatie afkomstig van één vertrouwenspersoon, het ontbreken van referentiemateriaal en de gebrekkige vraagstelling van de IND, waar het Ministerie van Buitenlandse Zaken soms zonder overleg van afweek. 598 Bruin 2001, p. 83-84. 599 Bruin 2001, p. 87-88. 600 Zie Rb. ’s-Gravenhage (Leeuwarden) 21 juni 2005, LJN: AT9079, r.o. 2.7; ABRvS 12 oktober 2001, JV 2001/325: Indien aan de eisen is voldaan, mag bij de besluitvorming op asielaanvragen van de juistheid van de informatie uit de ambtsberichten uitgegaan worden. 601 Bruin 2001, p. 88. Vgl. Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 275: ‘Het is mogelijk om de onderzoeksplicht van de minister te activeren door concrete aanknopingspunten te bieden voor twijfel aan 593
92
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
Het ligt meer dan voor de hand om gespecialiseerde internationale organisaties zoals de UNHCR, maar ook non-gouvernementele organisaties, als standaard te consulteren bij het opmaken van- en het beoordelen van de asielaanvraag op grond van een ambtsbericht. Dit moet een verplichting zijn en niet slechts een mogelijkheid.602,603 In de bundel ‘Het nadeel van de twijfel’ werd al gesuggereerd dat het Ministerie van Buitenlandse Zaken niet het meest geschikte instituut is voor het maken van ambtsberichten.604 Informatie van NGO’s is mogelijk betrouwbaarder, omdat NGO’s beter toegang hebben tot informatiebronnen.605 Bovendien is in de Verenigde Naties de rol van NGO’s als informatieverstrekker, ten aanzien van mensenrechtensituaties in de wereld, erkent.606 Ondanks de verbeteringen die in de ambtsberichten zijn doorgevoerd, blijven er minstens drie problemen staan. Ten eerste het onderschatten of selectief presenteren van mensenrechtenschendingen in de herkomstlanden. Dit uit zich in het zogenaamde ‘concessieve redeneren’.607 In verschillende ambtsberichten wordt dit door de auteur geconstateerd. Het selectief presenteren is een verschijnsel waarbij in de ambtsberichten de positieve ontwikkelingen worden geaccentueerd. Het voortduren van mensenrechtenschendingen lijkt daardoor op de achtergrond te geraken. Ten tweede de ondoorzichtigheid van het onderzoek dat de diplomatieke posten hebben verricht. De vraag is hoe betrouwbaar de informatie is die afkomstig is van de ambassades ter plaatse. Onduidelijk is welke bronnen en onderzoeksmethoden zijn gebruikt en in hoeverre de posten wel voldoende zijn uitgerust voor deze taak. Ten derde de minimale rol van het parlement bij het kritisch onder de loep nemen van de ambtsberichten. Met name de Tweede Kamer zou zich meer moeten bemoeien met de inhoud van de ambtsberichten door deze onder andere te vergelijken met informatie uit andere bronnen.608 Tot slot dringt de auteur erop aan dat bij de totstandkoming van ambtsberichten extra aandacht besteed moet worden aan de volgende, door de Commissie Wijnholt geadviseerde zaken: helder eenduidig taalgebruik; bronnen vermelden en de wijze waarop ze zijn geselecteerd; en scheiden van feiten en beleidsoordelen en het achterwege laten van beleidsgerichte conclusies. Ten aanzien van het eerste, kunnen vage termen en onduidelijke passage tot meerdere interpretaties leiden, met alle gevolgen van dien. Het tweede punt is van belang, omdat de informatie uit de de juistheid of volledigheid van het ambtsbericht (zie hoofdstuk 2.6.3). Als zodanig geldt echter niet informatie van Amnesty International, (…). Ook informatie van het Britse Home Office of van de UNHCR, of een rapport van een buitenlandse mensenrechtenorganisatie (Human Rights Watch D.B.) biedt geen concrete aanknopingspunt voor twijfel, (…)’. 602 Bij het opstellen van ambtsberichten wordt in principe rekening gehouden met externe bronnen: C1/4.5.4 Vc 2000: bij de opstelling van ambtsberichten wordt naast de door het Ministerie van Buitenlandse Zaken ingewonnen gegevens, informatie uit andere gezaghebbende bronnen betrokken, zoals informatie verstrekt door onze buurlanden, internationale organisaties als UNHCR en mensenrechtenorganisaties als Amnesty International en Human Rights Watch. 603 Van der Klaauw, p. 129 en 131. De auteur pleit in zijn bijdrage voor het gebruik maken van gemeenschappelijke ambtsberichten, die geldend zijn in de Europese Unie, waarin naast de informatie van diplomatieke missies en ministeriële departementen, ook de informatie en analyses van de UNHCR en andere non-gouvernementele organisaties verplicht een plaats krijgen. 604 Amnesty International 1990, ‘De rol van ambtsberichten in de asielprocedure’, p. 31. 605 Ramcharan 1990, p. 76. 606 Leenders 2001, p. 134. 607 Voorbeeld van concessief redeneren: ‘Hoewel er schendingen hebben plaatsgehad, is de situatie nu verbeterd of treedt de regering er nu tegen op’. 608 Leenders 2001, p. 134-138.
93
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
ambtsberichten verifieerbaar moet zijn. Specifieke bronvermelding is daarvoor noodzakelijk. Het laatste punt is relevant ter wille van de objectiviteit. Conclusies moeten worden getrokken op basis van de vraag of er sprake is van vervolging en de vraag of het al dan niet verantwoord is de vreemdeling terug te zenden. Het ambtsbericht leent zich daar niet voor.609 Betreffende het derde deel van de bundel vestigt Terlouw inzake het bewijs van het asielrelaas de aandacht op het ‘voordeel van de twijfel’. De UNHCR heeft in haar Handboek het ‘voordeel van de twijfel’ gegund aan de asielzoeker indien er twijfel bestaat over de geloofwaardigheid van zijn verhaal. In de uitleg van het Handboek stelt Jaeger, onder wiens leiding het werd geschreven, dat van de asielaanvrager geen bewijs stricto sensu geëist kan worden. De verzoeker dient in zijn verklaring enkel en alleen zijn ‘gegronde vrees voor vervolging’ geloofwaardig te maken. Het Handboek vraagt daarbij de actieve medewerking van de betrokken ambtenaar. Het ‘voordeel van de twijfel’ dient volgens Jaeger te worden toegekend als de verklaringen niet voor bewijs vatbaar zijn en in geval redelijkerwijs geen bewijs verwacht kan worden.610 Terlouw merkt op dat de hierboven aangehaalde uitspraak van de Rechtseenheidkamer in de praktijk niet leidt tot een juiste weging van het asielrelaas en de situatie in het land van herkomst. Hoe slechter de algemene veiligheids- en mensenrechtensituatie, des te aarzelender het beleid. Dit komt volgens haar voort uit een angst bij de beleidsmakers dat een slechte situatie een belangrijke pushfactor is en dat het verlenen van verblijfsstatussen als pullfactor, zal leiden tot een groot aantal asielzoekers uit het betreffende land.611 § 4.3.2 De bundel: ‘Binnen 48 uur?’ In de bundel van het Centrum voor Migratierecht onder redactie van Terlouw wordt door verschillende deskundigen nauwgezet ingegaan op de AC-procedure. Er worden kritische kanttekeningen en vraagtekens gezet bij de toepassing van deze procedure. In het slotwoord zegt Van Bennekom over de bundel: ‘De AC-procedure komt er, zwak uitgedrukt, niet goed af’.612 609
Leenders 2001, p. 139-144. De auteur heeft haar onderzoek gebaseerd op ambtsberichten uit 1999. Het is de vraag of de situatie inmiddels verbeterd is. In een uitspraak uit 2005 kwam nl. naar voren dat er ten aanzien van de bronvermelding in het ambtsbericht gebreken zijn vertoond. De eiser heeft zich daar onder andere op beroept en het beroep werd gegrond verklaard (Rb. ’s-Gravenhage (Utrecht) 27 januari 2005, LJN: AT4506). In Rb. ’s-Gravenhage (’s-Hertogenbosch) 25 juni 2004, LJN: AR6695 oordeelde rechter dat er voldoende aanknopingspunten waren die meebrachten dat het individuele ambtsbericht onzorgvuldig tot stand was gekomen. De minister had rekening moeten houden met de ingebrachte zienswijzen. En in Rb. ’s-Gravenhage (Amsterdam) 6 september 2004, LJN: AS2559, r.o. 10 was de rechter van mening dat informatie afkomstig van één bron als basis voor een individueel ambtsbericht ontoereikend is. Aanhangsel Handelingen II 2004/05, nr. 87, p. 5189-5192: ook werden in juni 2005 n.a.v. het radioprogramma ‘Argos’, waarin de kwaliteit van de individuele ambtsberichten ter discussie stond, kamervragen gesteld. Met een aantal voorbeelden werd duidelijk gemaakt dat ingeschakelde vertrouwenspersonen verkeerde informatie gaven. Feiten werden verdraaid, ontlastende verklaringen werden achtergehouden en er werd zelfs soms gechanteerd om een, voor de minister (curs. D.B.), positief individueel ambtsbericht te bewerkstelligen. Tevens werden de ambtsberichten soms gebaseerd op informatie van één bron. De vraag was of de aanbevelingen van de Nationale ombudsman van 1997 wel zijn geïmplementeerd. Vgl. ook: Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 269. 610 Terlouw 2001, p. 165. 611 Terlouw 2001, p. 169. 612 Van Bennekom 2003, p. 289.
94
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
Vermeulen zet in zijn bijdrage uiteen dat uit het refoulementverbod van artikel 3 EVRM bepaalde procedurele zorgvuldigheidseisen voortvloeien. Dit concludeert hij naar aanleiding van de arresten Bahaddar en Jabari, die al ten sprake zijn gekomen in hoofdstuk 3.3.6. De uitgangspunten zijn volgens Vermeulen de volgende: de asielprocedure mag niet zodanig worden ingericht dat voor een asielzoeker onvoldoende mogelijkheden bestaan om aannemelijk te maken dat hij gegronde vrees voor vervolging heeft of een reëel risico loopt aan een artikel 3 EVRM-schending onderworpen te worden; met name dienen termijnbepalingen en vormvoorschriften niet zo strikt gehanteerd te worden, dat de asielzoeker geen reële mogelijkheid heeft om zijn claims aannemelijk te maken. Bovendien dient de overheid een inhoudelijk oordeel te vormen over de gegrondheid van het asielverzoek. Dit brengt daarom de noodzaak mee om indringend te toetsen.613 Vermeulen is van mening dat het denkbaar is dat een asielzoeker, wiens verzoek ten onrechte in de AC-procedure dreigt afgewezen te worden, niet bij machte is om binnen die procedure aannemelijk te maken dat de 48-uurstermijn voor hem onvoldoende is om zijn vluchtrelaas tot zijn recht te laten komen, juist omdat de 48uurstermijn onvoldoende is om zijn vluchtrelaas tot zijn recht te laten komen. Door de korte termijnen wordt een structureel risico gecreëerd dat vluchtelingen ten onrechte in de AC-procedure worden afgewezen. Dit heeft tot gevolg dat in bepaalde omstandigheden het non-refoulement beginsel (artikel 3 EVRM) dus niet in acht genomen wordt.614 Vermeulen gaat hierop verder door op te merken dat het voor zou kunnen komen dat het risico van schending van het refoulementverbod in de AC-procedure, dat zich met name voor kan doen bij getraumatiseerde asielzoekers die niet bij machte zijn om in het nader gehoor hun gehele verhaal naar voren te brengen, weggenomen kan worden als het gehele relaas in het kader van het beroep of in een herhaalde aanvraag alsnog naar voren gebracht zou kunnen worden. Dit is echter niet voorstelbaar aangezien de rechter marginaal toetst, de behandeling van het beroep bij de voorzieningenrechter meebrengt dat er weinig tijd is om met aanvullende documentatie en argumentatie te komen, de voorzieningenrechter gebruik maakt van het bodemcriterium (met betrekking tot de procesbeslissing) wat inhoudt dat alleen gekeken wordt of het desbetreffende besluit ‘binnen 48 uur op zorgvuldige wijze is genomen’ (het Mosa-criterium wordt meestal ten onrechte niet gehanteerd) en de strikte nova-leer van de Afdeling (inzake artikel 4:6 Awb en artikel 83 Vreemdelingenwet) weinig ruimte biedt voor een asielzoeker om na de eerste beschikking nog met nieuwe argumenten en documenten aan te komen.615,616 De wijziging in het beleid ten aanzien van de herhaalde aanvraag
613
Vermeulen 2003, p. 180-181. Vermeulen 2003, p. 182-183. Zie EHRM 5 juli 2005 (Said vs. Nederland). 615 In de Mosa I en II arresten van de Hoge Raad (HR 22 juni 1984, NJ 1985, 82 en HR 13 mei 1988, RV 1974-2003, 50 m. nt. Vermeulen (RV 1988, 13 m. nt. Bolten) kwam naar voren dat de asielzoeker een zekere voordeel van de twijfel toekomt. Dit werd zodoende het Mosa-criterium genoemd. 616 Zie hierover hoofdstuk 2.5. Vermeulen 2003, p. 183-184. Spijkerboer, Bruin en Vermeulen hebben erop gewezen dat de AC-procedure in combinatie met de strikte nova-leer op gespannen voet staat met artikel 3 EVRM: ABRvS 5 september 2001, AB 2001, 382 m. nt. Vermeulen (JV 2001/285 m. nt. Spijkerboer); ABRvS 5 maart 2002, AB 2002, 169 (JV 2002/125 m. nt. Vermeulen); ABRvS 16 mei 2002, RV 2002, 7 m. nt. Bruin; ABRvS 22 juli 2002, AB 2002, 411 m. nt. Vermeulen en ABRvS 6 november 2002, AB 2003, 56 m. nt. Vermeulen; Spijkerboer 2002, p. 58 e.v. 614
95
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
(TBV 2003/24), die een iets rooskleuriger beeld oplevert, doet daar niets aan af (Vgl. ook: hoofdstuk 4.2.7).617 Kruijen concludeert in haar bijdrage over de positie van minderjarigen in het aanmeldcentrum, aan de hand van de werking van artikel 2, 3, 12 en 22 IVRK, dat de AC-procedure voor minderjarigen strijd oplevert met deze artikelen.618 In de ACprocedure is slechts 48 uur uitgetrokken om al deze rechten te waarborgen. In de praktijk blijkt dit dan ook onmogelijk. Er wordt volgens Kruijen te weinig in het belang van het kind zorgvuldig onderzoek gedaan in de AC-procedure. De marginale motivering, van met name de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State, overtuigt volgens Kruijen niet van een zorgvuldige belangenafweging. Het horen van de kinderen is meer een plicht dan een recht geworden en er wordt onvoldoende rekening gehouden met de leeftijd en de mate van volwassenheid van de betrokkene. Bovendien is er in de AC-procedure geen tijd om een vertrouwensrelatie op te bouwen tussen de rechtshulpverlener en het kind, omdat het kind in korte tijd te maken krijgt met meerdere rechtshulpverleners. Daarbij kan het voorkomen dat de kinderen met loyaliteitsvraagstukken zitten, omdat ze onder druk zijn gezet door reisagenten (kindersmokkelaars D.B.) om bepaalde feiten te verzwijgen. Vervolgens staat het vast dat de asielgehoren met kinderen moeizamer verlopen door taalproblemen, cultuurproblemen, de bemoeienis van de tolk en de verwarring die daardoor ontstaat en de soms bij het kind aanwezige trauma’s.619 § 4.4 Reactie van de minister Voormalig Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie Nawijn heeft op 20 mei 2003 een reactie geschreven op het rapport van Human Rights Watch. Zijn opvolger, Minister Verdonk heeft op 11 juni en 18 juni 2004 gereageerd op de onderzoeken van de Adviescommissie Vreemdelingenzaken, het rapport van de NJCM over de ACprocedure en het commentaar van de UNHCR op de Vreemdelingenwet 2000. Op de andere rapporten en kritieken zijn de ministers niet concreet ingegaan. In de reactie van de minister op het rapport van HRW herhaalt hij simpelweg de theoretische en procedurele aspecten van het Nederlandse asielbeleid en daarbij wordt een motivering gegeven van het huidige ‘streng maar rechtvaardige’ beleid. Er wordt geconcludeerd dat het Nederlandse vreemdelingenbeleid in lijn is met internationale verplichtingen, zonder dat ingegaan wordt op de kritiekpunten van HRW. Deze worden door de minister genegeerd. In het rapport van HRW worden verschillende non-fictieve zaken aangehaald, die de ernst van de situatie aangeven. De minister gaat echter nergens in zijn reactie op die gevallen in.620 De nadruk van zijn betoog ligt op het feit dat het in het belang van de asielzoeker is, en daarmee ook de ama, om zo snel mogelijk duidelijkheid te krijgen over zijn of haar status.621 Wat betreft de kritiek op de AC-procedure legt Minister Verdonk de aanbevelingen van de ACVZ, het NJCM en de UNHCR grotendeels naast zich neer.622 617
Vermeulen 2003, p. 185-186. Zie hierover hoofdstuk 2.5. Kruijen 2003, p. 235. Zie over de werking van de betreffende artikelen uit het IVRK, hoofdstuk 3.2.4, 3.2.6 en 3.2.7. 619 Kruijen 2003, p. 234-235. 620 Kamerstukken II 2002/03, 19637, nr. 738, p. 1-2 e.v. Human Rights Watch Commentary on Dutch Asylum Policy. Presented on the occasion of the parliamentary roundtable discussion called by the permanent commission on justice 2003, p. 2. 621 Kamerstukken II 2002/03, 19637, nr. 738, p. 2 en 7. 622 Minister Verdonk legt kritiek op AC-procedure grotendeels naast zich neer 2003. 618
96
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
Het is volgens haar een volwaardige en zorgvuldige procedure.623 In haar reactie verwijst ze naar een arrest van het Hof van oktober 2002 waarin een groot aantal bezwaren tegen de AC-procedure ongegrond geacht zijn.624 Dit arrest is echter door de Hoge Raad vernietigd, omdat de appellanten (in het arrest van de Hoge Raad, incidenteel verweerders) de verkeerde procedurele weg bewandeld hadden.625 Verder gaat zij in op de verbetering in het beleid ten aanzien van herhaalde aanvragen, waarbij artikel 4:6 Awb minder snel wordt tegengeworpen (TBV 2003/24). Tevens stelt zij dat de kwalificatie van de feiten in het licht van het Vluchtelingenverdrag en het EVRM door de rechtbank vol getoetst wordt.626 Vervolgens herhaalt zij bij verschillende aanbevelingen, dat deze niet overgenomen worden omdat ze zouden botsen met de verantwoordelijkheid die de IND – ook blijkens de jurisprudentie van de Raad van State – heeft voor de voortgang van de AC-procedure en ze moeilijk te rijmen vallen met het door de wetgever bedoelde karakter van de AC-procedure als een relatief snelle asielprocedure.627 Tot slot is zij van mening dat er geen aanwijzingen zijn om te veronderstellen dat de IND zijn zorgvuldigheidsverplichting niet ten volle vervult.628 In haar overwegingen valt op dat er niet ingegaan wordt op de schrijnende gevallen die door de bovenstaande organisaties in hun rapporten zijn genoemd. Ook negeert ze de internationale regelgeving.629 Net als haar voorganger herhaalt ze in haar reactie in feite het beleid, zonder dat ze concreet ingaat op de problematiek.630 Wel gaat zij onderzoeken of de AC-procedure flexibeler kan worden ingericht. Daarnaast heeft zij besloten om alleenstaande minderjarige asielzoekers (ama’s) onder de twaalf jaar niet meer in de AC-procedure af te wijzen.631 Dit is inmiddels beleid.632 Ook is zij bereid te laten onderzoeken of het mogelijk is asielzoekers voorafgaand aan de AC-procedure eerder voorlichting te geven en in de gelegenheid te stellen om documenten te laten overkomen. Andere aanbevelingen zijn niet overgenomen.633 In haar reactie op het ACVZ-rapport, ‘Kinderen en de asielpraktijk’, neemt Minister Verdonk de meeste aanbevelingen en aandachtspunten niet over.634 Sommige 623
Kamerstukken II 2004/04, 19637, nr. 826, p. 7. Hof ’s-Gravenhage 31 oktober 2002, AB 2002, 424 m. nt. Vermeulen (RV 2002, 22). De annotator is het overigens helemaal niet eens met de overwegingen van het Hof. Hij vermoedt dat het Hof iets anders had willen zeggen en noemt de overwegingen van het Hof een ‘slip of the pen’ (r.o. 3.1). 625 HR 3 september 2004, JV 2004/400. 626 Kamerstukken II 2004/04, 19637, nr. 826, p. 5. 627 Bijvoorbeeld Kamerstukken II 2004/04, 19637, nr. 826, p. 10. 628 Kamerstukken II 2004/04, 19637, nr. 826, p. 5. Het is een vreemde veronderstelling te concluderen dat er geen aanwijzingen zijn die de zorgvuldigheid van de AC-procedure in het geding brengen. In de verschillende kritieken worden verschillende aanwijzingen gegeven dat niet voldaan wordt aan de zorgvuldigheidsverplichtingen. In het arrest Said vs. Nederland wordt vervolgens duidelijk dat door de onzorgvuldigheid van de AC-procedure het refoulementverbod van artikel 3 EVRM zou worden geschonden als de asielzoeker in kwestie uitgezet zou worden (EHRM 5 juli 2005 (Said vs. Nederland)). 629 Kamerstukken II 2004/04, 19637, nr. 826, p. 13-14: ‘ten aanzien van het verlenen van opvang aan asielzoekers die afgewezen zijn in de AC-procedure en van wie een procedure bij de rechter loopt, gaat artikel 11 IVESCR niet op, omdat het geven van opvang het AC-model ondergraaft, in het bijzonder de functie van de AC-procedure als filter voor de opvang’. 630 Kamerstukken II 2004/04, 19637, nr. 826. De verschillende organisaties stellen namelijk dat er sprake is van strijd met internationale regelgeving. 631 Minister Verdonk legt kritiek op AC-procedure grotendeels naast zich neer 2003. 632 C5/24.6 en C5/24.7Vc 2000 en zie ook: Wijziging Vreemdelingencirculaire 2000, Stcrt. 1 april 2005, nr. 63, p. 18. 633 Minister Verdonk legt kritiek op AC-procedure grotendeels naast zich neer 2003. 634 Kamerstukken II 2003/04, 19637, nr. 824. 624
97
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
aanbevelingen en aandachtspunten neemt zij ter kennisgeving aan en andere voegen volgens haar niets toe aan het huidige beleid.635 Tevens vallen sommige aandachtspunten volgens haar niet onder de verantwoordelijkheid van de IND.636 Ze is over het algemeen van mening dat de huidige procedure voldoende waarborgen biedt.637 Het beleid wordt in haar reactie herhaalt, daar waar ze in zou moeten gaan op de praktische problemen die het ACVZ in haar rapport heeft aangegeven. Ook rept de minister met geen woord over de internationale regelgeving (met name het IVRK), die in verscheidene situaties volgens het rapport in het geding is.638 De enige voor dit onderzoek relevante aanbeveling van de twee die ze overneemt, is de aanbeveling om een ‘best interest’ omschrijving op te nemen in de beschikkingen die minderjarigen aangaan. Dit zal echter alleen haar weerslag vinden in de motivering van de beschikking.639 § 4.5 Veranderingen in relatie tot het ama-beleid Sinds de rapportages en de publicaties van commentaren op het huidige vreemdelingenbeleid in 2003 en 2004 zijn er een aantal beleidswijzigingen doorgevoerd. Hieronder bespreek ik kort de veranderingen die van invloed zijn op het ama-beleid. De belangrijkste wijziging in het beleid ten aanzien van minderjarige vreemdelingen is het afschaffen van het bama-beleid. Dit is al kort ter sprake gekomen in hoofdstuk 2.2. Het komt erop neer dat kinderen die met een begeleider het land binnenkomen, die niet beschouwd kan worden als zijnde hun ouders of een reeds in het buitenland toegewezen voogd, in aanmerking komen voor het bijzondere beleid dat van toepassing is op alleenstaande minderjarige vreemdelingen.640 De vele kritiek die op het bama-beleid gespuid werd, heb ik in dit onderzoek onbesproken gelaten, omdat dit beleid is afgeschaft. Toch is het van belang om dit gegeven niet onvermeld te laten, omdat nu in beginsel meer minderjarige vreemdelingen in aanmerking komen voor het ama-beleid. Ten aanzien van het horen van minderjarigen werd besloten om het nader gehoor van kinderen onder de twaalf jaar, standaard te laten plaats vinden in de OC-procedure. Hun aanvraag wordt in beginsel dus niet meer afgedaan in de versnelde 48-uurs procedure.641 Met betrekking tot de AC-procedure is er een verandering opgetreden betreffende de tijden die van toepassing zijn op de 48-uurstermijn (8.00-18.00). Niet langer wordt er ’s avonds, tijdens het weekend (met uitzondering van het aanmeldcentrum Schiphol) en op algemeen erkende feestdagen gewerkt. Een tweede belangrijker wijziging is de afschaffing van het zogenaamde deurkrukcriterium. De 48635
Kamerstukken II 2003/04, 19637, nr. 824, p. 5, 11-12. Kamerstukken II 2003/04, 19637, nr. 824, p. 13-14. 637 Kamerstukken II 2003/04, 19637, nr. 824, p. 7-8. 638 Kamerstukken II 2003/04, 19637, nr. 824: alleen in het hoofdstuk over de positie van kinderen in het vreemdelingenbeleid en onder de eerste aanbeveling gaat ze kort in op het belang van het kind, inzake het IVRK (p. 4 en 17). 639 Kamerstukken II 2003/04, 19637, nr. 824, p. 4. Zie hierover hoofdstuk 4.2.6, tweede alinea. 640 Rapportage vreemdelingenketen over de periode september t/m december 2004 tevens jaarrapportage 2004, 2005, p. 21: ‘Op 20 juli 2004 is het bijzondere beleid inzake begeleide minderjarige vreemdelingen beëindigd’; Wijziging vreemdelingencirculaire 2000, Stcrt. 1 april 2005, nr. 63, p. 18 en zie C2/7.1.3 Vc 2000. 641 C5/24.6 en C5/24.7 Vc 2000 en zie ook: Wijziging Vreemdelingencirculaire 2000, Stcrt. 1 april 2005, nr. 63, p. 18. 636
98
Ama’s in het nauw
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
uurstermijn vangt met deze wijziging aan op het moment dat wordt gestart met fase één van de asielprocedure (zie hoofdstuk 2.4.2), in plaats van het moment van binnentreden van het aanmeldcentrum.642 De derde belangrijke wijziging, die in 2005 is doorgevoerd, betreft dat voortaan ook inwilligende beslissingen genomen kunnen worden in een aanmeldprocedure. ‘Het dient daarbij te gaan om zaken waarbij binnen de beschikbare tijd op het aanmeldcentrum, op zorgvuldige wijze, kan worden vastgesteld dat er een grond voor verlening bestaat als bedoeld in artikel 2 Vreemdelingenwet’.643 In 2003 is TBV 2003/24 in werking getreden. Deze toevoeging heeft het bestaande beleid, ten aanzien van het in herhaalde aanvragen en het in beroep inbrengen van nieuwe feiten en omstandigheden, enigszins versoepeld. In geval van traumata of als aannemelijk is gemaakt dat de asielzoeker vluchteling is of zijn verwijdering in strijd is met artikel 3 EVRM kunnen bijzondere door de vreemdeling zelf ingebrachte en aannemelijk gemaakte omstandigheden aanleiding zijn om aan te nemen dat de ‘nova’ redelijkerwijs niet eerder konden worden ingebracht. Dit wordt eerder aangenomen wanneer de asielaanvraag via de AC-procedure is afgedaan.644 In april 2004 heeft de minister één van de aanbevelingen van de Nationale ombudsman (zie hoofdstuk 4.2.3), uit het onderzoek van 2002 met betrekking tot het leeftijdsonderzoek, uitgevoerd. Zij heeft besloten een ‘Commissie leeftijdsonderzoek’ in te stellen. Deze Commissie houdt toezicht op de kwaliteit van de methoden en procedures van het leeftijdsonderzoek.645 § 4.6 Samenvatting In dit hoofdstuk werden met name de kritieken besproken die uitgebracht zijn door verschillende (internationale) organisaties en deskundigen. De punten van kritiek kunnen onderverdeeld worden in verschillende thema’s. Dit zijn respectievelijk: de ACprocedure, het leeftijdsonderzoek, het horen, de beoordeling van de asielaanvraag, de ambtsberichten, de terugkeer, de nova, de marginale toetsing en onder het kopje ‘overige’ bespreek ik de kritiek met betrekking tot de informatievoorziening en de problematiek rond begeleide ama’s die door hun ouders of voogd niet opgevoed, verzorgd of beschermd willen worden of door hun begeleiders verwaarloosd zijn. De commentaren en kritieken op deze punten kunnen overlappend zijn. Het bleek dat het ama-beleid op verscheidene onderdelen (in de praktijk) niet voldoet aan het Internationale Verdrag voor de Rechten van het Kind en het risico op schending van artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens nadrukkelijk aanwezig is. Uit de reactie van de minister op enkele rapporten kon vooral worden opgemaakt, dat er niet inhoudelijk op de kritiek werd ingegaan, maar dat het beleid werd herhaald en gemotiveerd. Tevens werd benadrukt dat de regelgeving en het beleid in lijn waren met de internationale verdragen. Toch zijn er de laatste tijd een paar positieve veranderingen doorgevoerd, maar deze doen niets af aan het feit dat er nog veel onderdelen van het beleid voor kritiek, commentaar en verbetering vatbaar zijn. Deze kunnen als volgt samengevat worden: 642
C3/12.1.3 Vc 2000 en zie ook: Wijziging Vreemdelingencirculaire 2000, Stcrt. 3 december 2004, nr. 234, p. 13 (WBV 2004/67). 643 Wijziging Vreemdelingencirculaire 2000, Stcrt. 3 december 2004, nr. 234, p. 13 (WBV 2004/67) en zie ook: Winter 2005, p. 115. 644 C5/20.5 Vc; Wijziging Vreemdelingencirculaire 2000, Stcrt. 11 augustus 2003, nr. 152, p. 10 (TBV 2003/24); Spijkerboer en Vermeulen 2005, p. 303 en 306. 645 Besluit Commissie leeftijdsonderzoek, Stcrt. 17 april 2004, nr. 80, p. 18.
99
Ama’s in het nauw
• -
-
-
-
-
-
-
-
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
AC-procedure: In de AC-procedure is meer tijd, rust en ruimte nodig. De snelheid van de procedure leidt tot het feit dat asielzoekers in veel zaken onthouden worden van hun fundamentele rechten op een eerlijke procedure. Asielaanvragen van asielzoekers met psychische en/of medische problemen of trauma’s, asielzoekers die gefolterd, onmenselijke of vernederend behandeld of verkracht zijn en asielzoekers die uit landen komen waar sprake is van veelvuldige en grove mensenrechtenschendingen worden ten onrechte in de AC-procedure afgedaan. Er wordt geen rekening gehouden met deze omstandigheden. Dossiers van familie of vrienden die van belang kunnen zijn, worden niet betrokken in de procedure. Er wordt in de AC-procedure geen rekening gehouden met de mate van ontwikkeling en de leeftijd van de minderjarige asielzoeker. De AC-procedure is ten onrechte regel in plaats van uitzondering. Er wordt in de procedure te weinig de nadruk gelegd op de inhoud van de asielverzoeken. Voor bepaalde kwetsbare groepen, waaronder minderjarigen, is de procedure niet geschikt. Volgens de Excomconclusies mag een versnelde procedure alleen worden toegepast bij zaken die evident frauduleus of evident ongegrond zijn. Volgens de richtlijnen van de ECRE mag een versnelde procedure niet gebruikt worden in geval een asielzoeker als ongeloofwaardig bestempeld wordt of zich ontdaan heeft van documenten (identiteitspapieren). Er is in de AC-procedure geen hulpverlening aanwezig die traumata, foltering of seksueel misbruik kan onderkennen. Het criterium dat de procesbeslissing beïnvloedt is afgesteld op de zorgvuldigheid van het bestuursorgaan, maar houdt onvoldoende rekening met de zorgvuldigheid van de rechtshulp. Het is opvallend, dat de IND in de AC-procedure 43 uur tot zijn beschikking heeft en de rechtshulp slechts 5 uur. Twee uur om de asielprocedure uit te leggen en de asielzoeker voor te bereiden op het nader gehoor en drie uur om het resultaat van het nader gehoor te bespreken en zienswijzen daarop in te dienen. De beslissing om een asielzoeker door te sturen naar de OC-procedure vanwege de complexiteit van de zaak of de psychische staat van de vreemdeling is subjectief. Door het huidige gebruik van de AC-procedure loopt de Nederlandse overheid het risico zich schuldig te maken aan schending van het verbod van refoulement. In het recente arrest Said vs. Nederland wordt duidelijk dat door de onzorgvuldigheid van de AC-procedure het refoulementverbod van artikel 3 EVRM zou worden geschonden als de asielzoeker in kwestie uitgezet zou worden. Termijnbepalingen en vormvoorschriften dienen niet zo strikt gehanteerd te worden, dat de asielzoeker geen reële mogelijkheid heeft om zijn claims aannemelijk te maken. Een antwoord op de vraag in hoeverre het afhandelen van asielaanvragen van kinderen in de AC-procedure in het belang van het kind is, valt niet te lezen in het beleid. De AC-procedure biedt onvoldoende mogelijkheden voor de speciale behoeften van kinderen. Kinderen realiseren zich vaak onvoldoende wat het belang is van de ACprocedure.
100
Ama’s in het nauw
-
-
• -
-
-
• -
-
-
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
Het belang van het kind wordt niet voorop gesteld in de AC-procedure. (Rechts)hulpverleners hebben in absolute en organisatorische zin onvoldoende gelegenheid om de algemene en juridische ondersteuning te bieden die noodzakelijk is. Het risico op refoulement wordt daardoor verhoogd. In de AC-procedure is geen rechtshulp aanwezig bij de gehoren. De hoge tijdsdruk maakt het de asielzoeker veelal onmogelijk zijn relaas volledig en correct voor het voetlicht te brengen. Er is in de AC-procedure te weinig tijd om een vertrouwensrelatie op te bouwen tussen de (rechts)hulpverlener en het kind, omdat het kind voortdurend te maken heeft met andere personen die hen door de procedure heen lozen. Communicatieproblemen tijdens de gehoren kunnen in de AC-procedure een funeste uitwerking hebben, omdat er weinig mogelijkheden zijn om de problemen te herstellen. Leeftijdsonderzoek: De bewijslast omtrent de vaststelling van de leeftijd ligt bij de ama zelf. Als er vermoedens bestaan dat de ama meerderjarig is en de ama niet wil deelnemen aan het onderzoek kan het consequenties hebben voor de afdoening van de asielaanvraag. De ama wordt dan als meerderjarige behandeld. De vrijwilligheid van het onderzoek is daarom twijfelachtig. De IND is niet in staat de 18-jarige leeftijd vast te stellen middels röntgenfoto’s van het sleutelbeen. Wanneer er onzekerheid heerst over de leeftijd van het kind moet de ama het voordeel van de twijfel gegund worden. Als kinderen niet precies hun leeftijd weten, mag dit niet van invloed zijn op de inhoudelijke beoordeling van de asielaanvragen. Het leeftijdsonderzoek kan onnodig schade aanrichten aan de gezondheid van kinderen en inbreuk maken op de lichamelijke integriteit. Afwezigheid van vergelijkbaar materiaal betreffende de ontwikkeling van botten bij andere rassen dan het blanke ras en het feit dat de antropologische vooronderstellingen in de war worden gebracht met onbewezen radiologische methodes brengt mee dat menig deskundige vraagtekens zet bij het leeftijdsonderzoek. De onbetrouwbare uitslag en het feit dat bij weigering van het onderzoek de ama als volwassene behandeld zal worden, brengt mee dat het leeftijdsonderzoek consequenties kan hebben ten aanzien van het refoulementverbod. Bij het onderzoek moet rekening gehouden worden met de culturele etnische achtergrond van het kind. Horen: Vanwege het feit dat er in het eerste gehoor niet naar het vluchtverhaal gevraagd wordt, is het voor de asielzoeker niet helder welke informatie de gehoorambtenaar tracht te achterhalen. Er wordt in het gehoor geen rekening gehouden met het feit dat de vreemdeling, door zijn ervaring in het land van herkomst terughoudend zal kunnen antwoorden, vanwege zijn al bestaande vrees voor de autoriteiten. Geen enkel kind moet gelijk na aankomst worden gehoord, omdat kinderen de tijd nodig hebben om te wennen aan de nieuwe omgeving. De rechtshulpverleners worden pas na de gehoren opgeroepen. Slechts bij uitzondering zijn (rechts)hulpverleners bij het gesprek aanwezig.
101
Ama’s in het nauw
-
-
-
-
-
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
Vaak zijn de gehoren met kinderen te oppervlakkig. Er wordt te weinig tijd geïnvesteerd in het onderzoeken en het waarderen van de inhoud van de asielaanvraag. Er vindt geen aparte gehoor plaats om het belang van het kind te indiceren en om vast te stellen of het kind alleenstaand is. Het eerste gehoor van ama’s wordt niet afgenomen door ambtenaren die getraind zijn in de gespreksvoering met kinderen. Kinderen worden tijdens het eerste gehoor zelden bijgestaan door een hulpverlener, die opkomt voor het belang van het kind. Het is de vraag of jonge kinderen de juridische consequenties kunnen overzien van de vragen die tijdens het gehoor worden gesteld. Er moet rekening gehouden worden met het feit dat het om kinderen gaat die in een voor hen vreemde omgeving informatie moeten geven. De IND moet kunnen onderkennen dat kinderen verward kunnen zijn, een trauma kunnen hebben opgelopen of een verhaal opgelegd hebben kunnen krijgen door een mensensmokkelaar. Sommige vragen zijn te confronterend, te direct of te ingrijpend. Er kan sprake zijn van een gebrek aan culturele communicatie. Het is onduidelijk of alle tolken even goed in staat zijn om zo te vertalen dat het kind ook echt begrijpt wat gevraagd wordt en anderzijds of de antwoorden van de kinderen niet in de interpretatie van de tolk aan de gehoorambtenaren worden vertaald. Begrippen kunnen door dialectverschillen en gebrek aan kennis verkeerd vertaald of omschreven worden. Vaak wordt te makkelijk uitgegaan van vertrouwen tussen de tolk en de asielzoeker. In het asielgehoor is in feite sprake van een machtsongelijkheid. Verschillen in verwachtingen, belangen en het kennisniveau van de verschillende participanten spelen een rol. Er wordt met betrekking tot de vragen onvoldoende rekening gehouden met het ontwikkelingsniveau, inprentingvermogen, fantasie en geheugen van het kind. Voor het horen van ama’s die ouder zijn dan 12 jaar zijn geen richtlijnen opgesteld. Kinderen worden geconfronteerd met tegenstrijdige verklaringen van broertjes en/of zusjes en worden doorgevraagd over detailpunten. De IND hoort onnodig jonge kinderen zonder rekening te houden met de leeftijd, de mate van volwassenheid en bijzondere omstandigheden. Sommige contactambtenaren lijken onvoldoende getraind te zijn in het communiceren met jonge kinderen. De IND vereist niet dat ook tolken speciaal getraind worden in het communiceren met kinderen. Het niet tonen van emoties en/of het weinig of geen medeleven van de zijde van gehoormedewerkers kan door het kind negatief worden ervaren. Er wordt bij het horen te weinig rekening gehouden met het feit dat kinderen vooraf of tijdens het gehoor beïnvloedt kunnen zijn. In het gehoor ontstaan geregeld misverstanden en worden fouten gemaakt. De werkdruk en het beperkte tijdsbestek waarin het gehoor moet plaatsvinden, is een factor die negatief van invloed kan zijn op de kwaliteit van het gehoor. Vaak blijken contactambtenaren op basis van de summiere gegevens uit het dossier al een indruk over de gegrondheid van het asielverzoek te hebben vanwege hun kennis uit andere stukken of uit ervaringen van collega’s.
102
Ama’s in het nauw
-
-
• -
-
-
-
-
-
-
-
-
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
Er moet rekening gehouden worden met het feit dat de asielzoeker langdurig een tekort aan vitamines en andere voedingsbestanddelen gehad kan hebben. Uit onderzoek blijkt namelijk dat dit gegeven van invloed kan zijn op de geheugencapaciteit. In het gehoor moet gewag gemaakt worden van het feit dat vluchtelingen ook kunnen kampen met psychische problemen. Het kan zijn dat zij een overlevingsstrategie hebben aangeleerd, wat zich uit in het verzwijgen van activiteiten of het vertellen van onwaarheden. Van contactambtenaren mag in die zin worden verwacht dat ze posttraumatische stressstoornissen onderkennen. Beoordeling asielaanvraag: De IND past de standaarden die gebruikt worden voor volwassenen ook op kinderen toe. De IND focust op kleine details en tegenstrijdigheden met betrekking tot de geloofwaardigheid van het vluchtverhaal, dat in de ogen van kind weinig waarde kent. Uit de psychologische literatuur blijkt echter dat inconsistenties of dateringsfouten vaak voorkomen, maar lang niet altijd duiden op leugenachtigheid. Van getraumatiseerde asielzoekers kan niet altijd verwacht worden dat zij altijd melding maken van het trauma, laat staan volledige en coherente verklaringen afleggen. Te snel concludeert de IND dat kinderen niet voldoende meewerken, inconsistent zijn, informatie achterhouden of jokken. De IND kent teveel gewicht toe aan de kwaliteit en verifieerbaarheid van de identiteitsbewijzen en reisbeschrijvingen van de asielzoeker. Dit miskent de positie van ama’s. Er wordt geen rekening gehouden met de kwetsbaarheid van het kind. In veel landen worden geboorten niet- of niet op adequate wijze geregistreerd. Van ama’s kan zeker in de AC-procedure niet verwacht worden dat ze een consistent verhaal hebben over het ontbreken van documenten. Het asielverzoek afdoen op grond van artikel 31 lid 2 sub f Vreemdelingenwet kan uiteindelijk leiden tot het feit dat ama’s teruggestuurd worden naar een land waar ze vervolging of onmenselijke behandeling te vrezen hebben. Als de IND van oordeel is dat het asielrelaas van de asielzoeker in de eerste fase van de procedure niet geloofwaardig is, ligt de bewijslast bij de asielzoeker. Dit brengt mee dat het lastig wordt de IND ervan te overtuigen de asielaanvraag in de OCprocedure af te handelen. Vaak komt het voor dat de asielzoeker niet binnen het tijdsbestek van de ACprocedure al het bewijsmateriaal kan verzamelen. Bij de beoordeling wordt daar geen rekening mee gehouden. Asielzoekers zijn zich bij hun vlucht niet bewust van de gevolgen van het afgeven van hun identiteitsdocumenten aan bijvoorbeeld mensensmokkelaars. Vaak worden zij door hen onder druk gezet. De vreemdelingen houden zich bezig met praktische zaken en nog niet met de zware bewijslast die hun te wachten staat in de ACprocedure. In het geval van kinderen hoort de bewijslast anders te liggen dan bij volwassenen. Van de overheid mag in die zin verwacht worden dat zij zelf meer onderzoek doet naar aanknopingspunten waaruit moet blijken dat het kind bescherming nodig heeft. In de beschikkingspraktijk is nauwelijks iets terug te vinden, dat bij de beoordeling van de asielaanvraag rekening wordt gehouden met de geestelijke en lichamelijke ontwikkeling van het kind.
103
Ama’s in het nauw
-
-
-
-
• -
-
-
• -
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
Ook bij de beoordeling of het kind om humanitaire gronden moet worden toegelaten en in het traumatabeleid wordt geen rekening gehouden met het feit dat het om kinderen gaat. De resultaten van gehoren met kinderen worden vaak niet goed geïnterpreteerd. Schokkende ervaringen en de cognitieve ontwikkeling van minderjarigen brengen namelijk mee dat de vaardigheid erover te praten afneemt. Daar wordt geen rekening mee gehouden. Er is voor beslisambtenaren geen specifieke opleiding ten aanzien van het beoordelen van asielaanvragen van minderjarigen voorhanden. Meer aandacht moet worden besteed aan de objectieve factoren die een rol spelen of een kind een gegronde vrees voor vervolging heeft of niet. Van een asielzoeker kan geen bewijs stricto sensu geëist worden. De asielzoeker verdient het voordeel van de twijfel als de verklaringen niet voor bewijs vatbaar zijn en in geval redelijkerwijs geen bewijs verwacht kan worden. Er worden vaak geen consequenties verbonden aan het opvoeren van informatie uit andere bronnen. De IND houdt teveel vast aan de berichtgeving uit de ambtsberichten. Daardoor neemt de schijn van partijdigheid toe. Het ligt voor de hand om gespecialiseerde organisaties als standaard te consulteren bij het beoordelen van de asielaanvraag op grond van een ambtsbericht. Ambtsberichten: In de rechtspraak is enkele malen vastgesteld dat de ambtsberichten niet altijd met de nodige zorgvuldigheid zijn uitgevoerd. Juist als het om kinderen gaat, is bijzondere zorgvuldigheid echter noodzakelijk. Ambtsberichten geven soms een rooskleuriger beeld van de situatie in het land van herkomst dan uit andere berichtgevingen blijkt, zoals die van de UNHCR of Amnesty International. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken is niet het meest geschikte instituut voor het opstellen van ambtsberichten. De algemene en individuele ambtsberichten hebben beiden een politieke lading. Het ligt voor de hand om gespecialiseerde organisaties als standaard te consulteren bij het opmaken van een ambtsbericht. Informatie van NGO’s zijn mogelijk betrouwbaarder, omdat NGO’s beter toegang hebben tot informatiebronnen. Er wordt in het ambtsbericht nog te veel concessief geredeneerd. Onduidelijk is welke bronnen en onderzoeksmethoden zijn gebruikt en in hoeverre de ambassades wel voldoende zijn uitgerust voor het opstellen van ambtsberichten. Het parlement zou een grotere rol moeten spelen bij de beoordeling van de ambtsberichten. Bij het opstellen van de ambtsberichten moet met de volgende zaken extra rekening gehouden worden: helder en eenduidig taalgebruik, bronnen vermelden en de wijze waarop ze zijn geselecteerd, het scheiden van feiten en beleidsoordelen en het achterwege laten van beleidsgerichte conclusies. Terugkeer: Aan de hand van ambtsberichten wordt er gekeken of er adequate opvang aanwezig is in het land van herkomst. Er wordt door de autoriteiten aangenomen dat er in een aantal landen altijd adequate opvang aanwezig is. Voor andere landen van herkomst wordt door middel van een individueel ambtsbericht per specifiek kind onderzocht of adequate opvang aanwezig is. Te allen tijde moet gebruik gemaakt worden van
104
Ama’s in het nauw
-
-
• -
-
-
-
• -
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
een dergelijk onderzoek, waarin per individueel geval gekeken wordt of in het specifieke belang van het kind adequate opvang aanwezig is. Adequate opvang wordt onder andere zondermeer aangenomen als een ama zelf verklaart dat hij nog familie heeft in het land van herkomst. Er wordt in dat geval geen onderzoek ingesteld of de situatie inmiddels is gewijzigd. Bij terugkeer wordt onvoldoende gekeken naar het belang van het kind. Terugkeer kan voor kinderen die opgegroeid zijn in Nederland van nadelige invloed zijn op de ongestoorde ontwikkeling van het kind. De vraag is of het Nederlandse beleid voldoet aan de eisen van ‘tracing’. De verantwoordelijkheid voor ‘tracing’ en het zoeken naar alternatieve adequate opvang moet gelegd worden bij gespecialiseerde internationale organisaties. Meer tijd, energie en geld is nodig voor het zoeken naar oplossingen in het land van herkomst om te komen tot een effectieve terugkeer in het belang van het kind. Bij terugkeer moet rekening gehouden worden met de situatie in het land van herkomst, de situatie van de familie of van de alternatieve opvang en de perspectieven voor het kind op een ongestoorde ontwikkeling. Dit onderzoek gebeurt, met in acht name van het belang van het kind, door een onafhankelijke organisatie, waarbij de leeftijd en de mate van volwassenheid van het kind meegewogen worden. Het kind dient daarbij te allen tijde geïnformeerd en geraadpleegd te worden. Indien het kind teruggekeerd is, moet het welzijn van het kind door de juiste instanties in de gaten gehouden worden. Nova: Vanwege trauma’s, gebrekkig advies of fouten komt het voor dat asielgerelateerde omstandigheden niet ter sprake komen in de asielprocedure. De asielzoeker heeft nauwelijks een mogelijkheid om dit te herstellen, omdat in beroep (artikel 83 Vreemdelingenwet) of via een herhaalde aanvraag (4:6 Awb) geen rekening gehouden wordt met nieuwe feiten en omstandigheden die eerder uiteengezet hadden kunnen worden. Ten aanzien van een herhaalde aanvraag en in het beroep wordt bij kinderen ook een zeer hoge bewijslast gehanteerd met betrekking tot nieuwe feiten en omstandigheden. Dit is voor deze kwetsbare groep niet rechtvaardig, omdat juist bij minderjarige asielzoekers traumata vaak later aan het licht komen. Met name zaken waarin het non-refoulement beginsel in het geding is, moeten gezien worden als een ‘bijzondere omstandigheid’, welke zou moeten leiden tot de beoordeling van de nieuw ingebrachte stukken. De versoepeling van het beleid door de inwerkingtreding van TBV 2003/24 is nog onvoldoende, omdat het in de praktijk moeilijk blijkt te bewijzen dat het gaat om nieuwe informatie dat niet eerder naar voren gebracht had kunnen worden. Uitzonderingen worden alleen gemaakt wanneer er bijzondere omstandigheden zich voordoen die betrekking hebben op het individuele geval. De aanwezigheid van alleen een trauma is niet voldoende. De TBV besteedt geen aandacht aan situaties waar bewijsmateriaal net na de asielprocedure beschikbaar komt of in het geval fouten door de rechtshulp zijn gemaakt of evidente onjuiste eerdere beslissingen zijn genomen. Marginale toetsing: De Raad van State gebruikt haar rechtsprekende bevoegdheid om politiek te bedrijven.
105
Ama’s in het nauw
-
• -
-
-
Het Ama-beleid vs. IVRK en artikel 3 EVRM
De Afdeling heeft ten onrechte geoordeeld dat het IVRK geen aanspraken in het leven roept voor kinderen zonder verblijfstitel. Het is de vraag of de marginale toetsing van de feiten de juiste methode is. Deze methode brengt namelijk mee dat de mogelijkheden om bij de rechter fouten, die gemaakt zijn in de asielprocedure, te herstellen te beperkt zijn. De marginale motivering van de Afdeling overtuigt niet van een zorgvuldige belangenafweging. De vraag is of het Europees Hof voor de Rechten van de Mens een marginale toetsing in artikel 3 EVRM-zaken zal accepteren. Er behoort tenminste één rechterlijke instantie te zijn, waar een integrale toetsing van zowel feiten als juridische merites plaatsvindt. Overige: De Nederlandse overheid ziet kinderen in asielzaken eerst als vreemdeling en daarna pas als kind. Kinderen worden als niet-alleenstaand aangemerkt als zij met hun ouders of voogd het land binnenkomen. Dit gebeurt zelfs wanneer de begeleider zelf aangeeft niet in staat te zijn voor het kind te zorgen en te beschermen of als blijkt dat de begeleiders niet competent of bereidwillig zijn om voor het kind te zorgen. Er wordt overigens ook geen onderzoek gedaan naar de kwaliteit van de zorg en de bescherming die de ouders of voogd het kind daadwerkelijk bieden. De informatieverschaffing aan zowel asielzoekers als betrokken instanties is ontoereikend. Asielzoekende kinderen weten niet goed welke rechten, plichten en verantwoordelijkheden zij hebben. Als de belangen van kinderen in het spel zijn, moet eerst worden bepaald hoe die het beste te dienen zijn. Het lijkt zinvol en tamelijk eenvoudig om op korte termijn de AC-procedure bij te stellen. De Vreemdelingenwet 2000 en de toepassing ervan moeten herzien worden teneinde volledige overeenkomst te waarborgen met internationale normen die op vluchtelingen van toepassing zijn en met het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind.
106
Ama’s in het nauw
Conclusie
5. Conclusie § 5.1 Inleiding In dit hoofdstuk geef ik antwoord op de vragen die zijn opgeworpen in de inleiding (hoofdstuk 1), gebruikmakend van de conclusies die door de verschillende organisaties, commissies en deskundigen zijn getrokken in hoofdstuk 4 en mijn eigen mening. Ik beantwoord per vreemdelingrechtelijk thema de van toepassing zijnde deelvragen. De bedoelde thema’s zijn respectievelijk de AC-procedure, het leeftijdsonderzoek, het horen, de beoordeling van de asielaanvraag, de ambtsberichten, de terugkeer, de nova en de marginale toetsing. Onder het kopje ‘overige’ bespreek ik mijn conclusie met betrekking tot de informatievoorziening en de problematiek rond begeleide ama’s die door hun ouders of voogd niet opgevoed, verzorgd of beschermd willen worden of door hun begeleiders verwaarloosd zijn. Tenslotte formuleer ik aan het eind van dit hoofdstuk een antwoord op de onderzoeksvraag. Deze vraag luidt: ‘In hoeverre riskeert Nederland schending van het IVRK en artikel 3 EVRM bij toepassing van haar vreemdelingenbeleid ten aanzien van alleenstaande minderjarige vreemdelingen’? Voordat ik overga tot de kern van mijn conclusie plaats ik eerst nog een paar essentiële opmerkingen over dit onderzoek. Vervolgens geef ik mijn conclusie over een aantal zaken die niet concreet ter sprake zijn gekomen in hoofdstuk 4. § 5.2 Algemene bevindingen Ten aanzien van dit onderzoek kan vastgesteld worden dat er een groot verschil bestaat tussen theorie en praktijk. Wat in theorie geregeld is, kan bij de uitvoering in de praktijk er geheel anders uitzien. Het Nederlandse vreemdelingenbeleid beoogt in theorie in lijn te zijn met de internationale regelgeving. In de Vreemdelingencirculaire staat met zoveel woorden dat er met het oog op artikel 3 EVRM zorgvuldig gehandeld wordt bij de uitzetting van vreemdelingen. Ook staat beschreven dat er met betrekking tot de procedures en beslissingen rekening gehouden wordt met het belang, de leeftijd en de mate van ontwikkeling van het kind. Dit is ook hetgeen naar voren komt in de reacties van de minister op enkele rapporten, waarin kritiek gespuid wordt op het Nederlandse ‘streng doch rechtvaardige’ beleid. De minister is het niet eens met de kritiek en wijst daarbij op het theoretisch kader, dat volgens de minister in lijn is met de internationale regelgeving. Het is mijns inziens evenwel opmerkelijk dat de minister niet serieus op de kritiek en commentaren van verschillende gezaghebbende organisaties en deskundigen op het gebied van het vreemdelingenbeleid, met betrekking tot de problemen die zich voordoen, ingaat. Slechts op enkele terreinen zijn er verbeteringen in het beleid (ten aanzien van ama’s) te bespeuren. Zelfs de aanbevelingen en aandachtspunten van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken leiden niet tot aanpassingen in het vreemdelingenbeleid.646 Ook het commentaar van het Comité voor de Rechten van het 646
Het is overigens vreemd dat de ACVZ het standpunt van de minister deelt ten aanzien van het rapport van Human Rights Watch wijzende op een relatief gedateerd onderzoek uit 1999, waarin Steenbergen e.a. ten eerste stellen dat de Vreemdelingenwetgeving ‘in zijn algemeenheid’ geacht kan worden te voldoen aan het IVRK en ten tweede concluderen dat het Nederlandse ama-beleid voldoet aan de positieve verplichtingen die voortvloeien uit het Kinderrechtenverdrag. Allereerst houdt de ACVZ dan kennelijk geen rekening met het feit dat er in 2001 een nieuwe wet in werking is getreden en dat de bevindingen van Steenbergen gebaseerd zijn op het beleid onder de oude Vreemdelingenwetgeving. Vervolgens komt de ACVZ in haar rapport ten aanzien van kinderen in het vreemdelingenbeleid zelf met een aantal aanbevelingen die grotendeels op hetzelfde neerkomen als hetgeen Human Rights Watch heeft verwoord.
107
Ama’s in het nauw
Conclusie
Kind op het periodieke rapport van Nederland heeft niet op alle punten windeieren gelegd. Twee belangrijke aanbevelingen hebben nog niet tot een gevolg geleid. Het gaat om de aanbeveling de wetgeving en de toepassing ervan aan te passen om het volledig in overeenstemming te brengen met het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind en de aanbeveling waarin een heroverweging wordt verzocht van de 48uursprocedure. § 5.3 Relativering Er dient daarentegen opgemerkt te worden dat ten aanzien van deze conclusie rekening gehouden moet worden met het feit dat enkele kritische kanttekeningen, die naar voren zijn gekomen in hoofdstuk 4, zoals het niet tonen van emoties en het weinig of geen medeleven van de zijde van contactambtenaren, natuurlijk niet altijd opgaan. Het kan ook zijn dat enkele zaken die voor commentaar vatbaar zijn, bijvoorbeeld de informatievoorziening, ten tijde van het schrijven van dit onderzoek in de praktijk nu beter worden uitgevoerd. Ook kunnen soms vraagtekens gezet worden bij de kritieken en commentaren. De aangehaalde rapporten en commentaren zijn echter relatief recent en gaan uit van een grondig onderzoek. Dit gegeven, de stugge houding van de kant van de minister in de reacties op de kritische noten en het slechts geringe aantal verbeteringen die met betrekking tot het ama-beleid zijn doorgevoerd, doen mij, ook met het in ogenschouw nemen van de jurisprudentie, concluderen dat de kritiek nog steeds van toepassing is op het Nederlandse vreemdelingenbeleid ten aanzien van ama’s. Het valt op dat bij verschillende organisaties en deskundigen veelal dezelfde kritische kanttekeningen worden geplaatst. De kritiek op het ama-beleid wordt daardoor extra kracht meegegeven.647 Natuurlijk zijn er ook enkele nuanceverschillen te bespeuren. Ik sta echter ten behoeve van de kern van mijn conclusie niet stil bij wat in het ene rapport van één organisatie en wat in een ander commentaar van een commissie of deskundige naar voren komt. § 5.4 Conclusies ten aanzien van het IVRK Vervolgens dienen de volgende punten niet onvermeld te blijven. Het IVRK is een Internationaal Verdrag dat door Nederland is geratificeerd. Nederland heeft zich daarmee verplicht de bepalingen van het Verdrag na te leven en in geval van strijd met de Nederlandse wetgeving, wettelijke maatregelen te nemen teneinde de wetgeving in overeenstemming te brengen met het Verdrag. Het Verdrag heeft dus voorrang boven de nationale regelgeving. Ten aanzien van de implementatie en de daarmee eventueel gepaard gaande aanpassing van de regelgeving, dient met betrekking tot ama’s gebruik gemaakt te worden van de op ama’s van toepassing zijnde ‘General Comment’ van het Comité voor de Rechten van het Kind, waarin door middel van enkele richtsnoeren een interpretatie van het Verdrag wordt weergegeven. Ik ga in mijn conclusie uit van het feit dat het kind eerst kind is, en dan pas vreemdeling, daarbij aangetekend, dat bij alle wetgevende-, uitvoerende- of rechtsprekende maatregelen die kinderen betreffen, het belang van het kind de eerste Tevens heeft het ACVZ in haar rapport over de AC-procedure van een aantal maanden later, net als Human Rights Watch, geconcludeerd dat de betreffende procedure onhoudbaar is en binnen korte termijn voor verbetering vatbaar is. 647 Het feit dat bij veel verschillende gezaghebbende organisaties, het Kinderrechtencomité, de ACVZ en verscheidene deskundigen de geuite kritiek gelijkluidend is, betekent dat in brede zin op een krachtige wijze het huidige ama-beleid wordt afgekeurd.
108
Ama’s in het nauw
Conclusie
overweging is (artikel 3 IVRK). Ook is hierbij van belang dat het non-discriminatie beginsel met zich brengt dat het Verdrag tevens van toepassing is op vreemdelingenkinderen, die op het grondgebied of onder de rechtsmacht van Nederland verblijven (artikel 2 IVRK). Vervolgens neem ik in die zin in mijn conclusie aan dat vreemdelingenkinderen en daarmee ama’s, ook wanneer ze (nog) geen verblijfstatus hebben, in aanmerking komen voor de rechten zoals die zijn neergelegd in het IVRK. Met betrekking tot de rechtstreekse werking kom ik tot de conclusie dat de artikelen 2, 3, 12 en 37 onder a IVRK rechtstreekse werking toekomen en de artikelen 20 en 22 IVRK in samenhang met artikel 3 IVRK daarvoor in aanmerking zouden kunnen komen. Er bestaat in elk geval een bepaalde inspanningsverplichting voor de overheid om de toepasbaarheid van deze laatste twee artikelen te waarborgen. Het IVRK heeft vervolgens mijns inziens een aanvullende werking op het EVRM. Het IVRK concretiseert en versterkt in die zin de EVRM-rechten, waardoor het kinderen meer bescherming biedt in verschillende voor hun ontwikkeling schadelijke situaties. § 5.5 Conclusies ten aanzien van artikel 3 EVRM Artikel 3 EVRM, waar het non-refoulement beginsel uit voortvloeit, is met zijn ius cogens status een absoluut recht en werkt rechtstreeks door in de Nederlandse rechtsorde. Ama’s mogen derhalve niet uitgezet worden indien er een reëel risico bestaat om bij terugkeer blootgesteld te worden aan foltering, onmenselijke of vernederende behandeling. Voor schending van het artikel moet wel voldaan worden aan de ‘minimum level of severity’ test. Dit betekent dat de mishandeling ernstig genoeg moet zijn om schending van artikel 3 EVRM aan te nemen. De absolute werking en de ius cogens status van artikel 3 EVRM brengt mee dat het leerstuk van de ‘margin of appreciation’ niet opgaat in relatie tot artikel 3 EVRM aangelegenheden. Tevens is voor mijn conclusie van belang, dat vanwege de uiterst kwetsbare positie van het kind, artikel 3 EVRM een positieve verplichting aan Nederland oplegt om bijzondere effectieve bescherming te bieden aan kinderen. § 5.6 Conclusies met betrekking tot de Afdeling bestuursrechtspraak In deze en de volgende paragraaf ga ik zowel vanuit het nationaal als vanuit het internationaal perspectief in op de rechterlijke macht. Er is de laatste tijd in de Nederlandse rechtspraak een opvallende ontwikkeling gaande met betrekking tot het IVRK. Er wordt steeds vaker op dit relatief jonge Verdrag een beroep gedaan. Met name in de vreemdelingenrechtspraak heeft dit er onlangs toe geleid, dat de rechter heeft geoordeeld dat aan artikel 2 IVRK rechtstreekse werking toekomt. Vervolgens heeft de Centrale Raad van Beroep bepaalt dat deze bepaling in combinatie met artikel 3 IVRK en artikel 27 IVRK meebrengt dat ook illegale kinderen recht hebben op bijstand. Bovendien is het hoopvol dat ook de minister zich nu heeft uitgesproken over het feit dat het Verdrag ook rechten creëert voor kinderen die (nog) geen verblijfsstatus hebben. Ik ben overtuigd van het feit dat deze positieve ontwikkelingen zich voortzetten. Een kwalijke zaak blijf echter nog de conservatieve houding van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, die met haar uitspraken een eigen politiek bedrijft. Te vaak wordt ten onrechte voorbijgegaan aan de betekenis- en de aanvullende werking van het IVRK op het EVRM en daarmee de rechten en belangen van kinderen. Tevens was de uitspraak van de Afdeling over het feit dat het IVRK geen aanspraken in
109
Ama’s in het nauw
Conclusie
het leven roept voor kinderen wier ouders geen verblijf wordt toegestaan, hoogst ongelukkig te noemen. Dit was mijns inziens een verkeerde beslissing. Het meest verontrustende is echter dat naar mijn mening de Afdeling ten onrechte van oordeel is dat de ‘special distinguishing features’-vereiste een algemeen geldende maatstaf is voor de toetsing van het ‘real risk’-criterium met betrekking tot artikel 3 EVRM-zaken. Dit betekent dat een asielzoeker volgens de Afdeling moet aantonen dat hij een specifiek geïndividualiseerd risico loopt en dat er substantiële redenen zijn om aan te nemen dat hij na verwijdering een reëel risico loopt te worden onderworpen aan een behandeling die in strijd zou zijn met artikel 3 EVRM. Dit vereiste is echter slechts één keer gebruikt (in het Vilvarajah-arrest) door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en had betrekking op die betreffende zaak. Het Hof eist niet dat de situatie van de betreffende asielzoeker slechter moet zijn dan die van anderen in het land van herkomst. Vervolgens heeft het Hof in de jurisprudentie na het bovengenoemde arrest dit criterium nooit meer herhaald en is het bovendien de laatste tijd milder gaan toetsen door ook de algemene mensenrechtensituatie in het land van herkomst in haar overwegingen mee te laten wegen. Wat mij betreft heeft het Hof hiermee impliciet afstand gedaan van het bovenstaande vereiste. Ik moedig het Hof aan deze positieve ontwikkeling voort te zetten. Ik wil in die zin zelfs nog wel een stap verder gaan. Ik sta namelijk in lijn met Alleweldt een ruime interpretatie van het real risk-criterium voor, omdat zelfs het kleinste risico kan leiden tot schending van artikel 3 EVRM. In verband daarmee zijn mijns inziens vastgestelde feiten, in plaats van substantiële redenen, voldoende om een reëel risico aan te nemen. Een versoepeling van de toetsing is met name van belang voor (kwetsbare) kinderen die moeite hebben om, vooral wanneer er geen rekening wordt gehouden met het belang van het kind in het licht van de objectieve omstandigheden en wanneer de bewijsdrempel hoog is, het bewijs over te brengen dat er sprake is van een individueel reëel risico. Mijns inziens brengt vervolgens de aanvullende werking van het IVRK op het EVRM mee dat artikel 37 onder a in samenhang met artikel 3 IVRK, in het licht van de hierboven genoemde positieve verplichting, voorziet in de aanvullende werking op artikel 3 EVRM. In geval er dan sprake is van terugkeer van kinderen (ama’s) naar het land van herkomst en indien er uit de vastgestelde feiten blijkt dat er al een klein risico bestaat op schending van het refoulementverbod, dan mag er in het belang van het kind niet overgegaan worden tot uitzetting. De Afdeling moet naar mijn mening om de bovengenoemde redenen afstappen van het hanteren van het individualiseringsvereiste (‘special distinguishing features’vereiste). Ten onrechte wordt daaraan vastgehouden. Met name ten aanzien van alleenstaande minderjarige vreemdelingen kan het gebruik hiervan schadelijke gevolgen hebben, omdat ten eerste dit vereiste het belang van het kind niet laat meewegen, ten tweede de bewijsstandaard te hoog is en ten derde er geen rekening gehouden wordt met de algemene mensenrechtensituatie in het land van herkomst. Het individualiseringsvereiste brengt mee dat er naar mijn mening een risico bestaat dat ama’s kunnen worden uitgezet in strijd met het non-refoulement beginsel. § 5.7 Conclusies met betrekking tot ‘daderloze’ schending van artikel 3 EVRM Wat betreft het internationale perspectief heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens zich nog niet vaak uitgesproken over situaties waarin er sprake was van uitzetting van kinderen. In de teleurstellende zaak Nsona vs. Nederland deed het Hof dat wel. Teleurstellend omdat er ten eerste geen concreet beroep werd gedaan op het non-
110
Ama’s in het nauw
Conclusie
refoulement beginsel en er ten tweede geen rekening gehouden werd met het belang van het kind. Volgens Kilkelly was er namelijk sprake van strijd met artikel 20 en 22 IVRK in combinatie met artikel 2 en 3 IVRK. Er werd echter alleen een beroep gedaan op artikel 3 EVRM met betrekking tot de manier waarop het meisje in kwestie werd uitgezet. Het Hof oordeelde echter dat er niet voldaan werd aan de eis dat er een zekere mate van ernst te bespeuren moet zijn. Vervolgens ging het Hof niet in op het risico van schending van het refoulementverbod in relatie tot de mensenrechtensituatie in het land van herkomst en het reële risico dat het meisje Nsona zou kunnen lopen op een behandeling in strijd met artikel 3 EVRM. Toch valt er een significante ontwikkeling te bespeuren in de jurisprudentie van het Hof met betrekking tot de toepassing van het IVRK. Steeds vaker gebruikt het Hof het Kinderrechtenverdrag om haar rechtspraak ten aanzien van kinderzaken te ontwikkelen. Dit is ook een positieve ontwikkeling met het oog op de bescherming van alleenstaande minderjarige vreemdelingen onder artikel 3 EVRM. Het Hof heeft namelijk aangenomen dat artikel 3 EVRM geschonden kan worden in geval van bijzondere situaties waarin geen sprake is van adequate en sociale voorzieningen in het land van herkomst met betrekking tot een ernstig ziek persoon. Deze ‘daderloze’ schending van artikel 3 EVRM kwam ook naar voren in een zaak (Nasri vs. Frankrijk) waar een criminele geestelijke gehandicapte man met een voorstellingsvermogen van een kind van zeven jaar dreigde uitgezet te worden. Vanwege het gebrek aan adequate voorzieningen, het feit dat de man zich niet snel zou aanpassen aan de nieuwe omgeving, geen familie meer aanwezig was in het land van herkomst en hij niet meer in staat zou zijn te functioneren in de maatschappij, zou er sprake zijn van onmenselijke behandeling in de zin van artikel 3 EVRM. Het Hof benadrukte overigens dat het gaat om uitzonderlijke gevallen, waarvan dit er één was. In een andere zaak heeft de (opgeheven) Europese Commissie voor de Rechten van de Mens duidelijk gemaakt dat het potentieel mogelijk is dat kinderen beschermd worden tegen verwijdering wanneer er geen adequate maatregelen zijn getroffen in het land van herkomst. Ik vraag me gezien het bovenstaande het volgende af en ik neem daarbij de zaak van Nsona ter hand: ‘Is het feit dat het in de zaak van Nsona vs. Nederland om een kind van negen jaar gaat, dat zich niet zelf kan onderhouden en derhalve afhankelijk is van de zorg van anderen, mede gezien de kwetsbare positie van het kind en in ogenschouw nemend het belang van het kind en het recht van het kind zich te ontwikkelen, niet een voldoende uitzonderlijk geval?’ ‘En zijn de overwegingen die gebruikt zijn ten aanzien van de geestelijk gehandicapte man met het verstand van een kind van zeven jaar niet eveneens van toepassing op een kind als Nsona die teruggestuurd wordt naar een land waar zij geen familie en geen adequate opvang heeft?’ ‘Is het feit dat Nsona nog een kind is, naar ik aanneem geen crimineel verleden heeft en nog een hele toekomst voor zich heeft, niet een veel belangrijker overweging om ook haar te beschermen inzake het refoulementverbod?’. ‘Brengt de aanvullende werking van het IVRK op het EVRM niet mee dat onder artikel 20, 22 en 37 sub a in samenhang met artikel 2 en 3 IVRK, juist in gevallen waarin het gaat om kinderen, het Hof niet terughoudend mag zijn met betrekking tot het refoulementverbod?’ Mede weer gelet op de hierboven genoemde positieve verplichting onder artikel 3 EVRM en de bovenstaande opgeworpen vragen ben ik van mening dat het refoulementverbod ook ten aanzien van kinderen bescherming biedt tegen ‘daderloze’ schending van artikel 3 EVRM. Hiervan is bijvoorbeeld sprake in geval een ama wordt
111
Ama’s in het nauw
Conclusie
uitgezet en er geen adequate voorzieningen zijn getroffen met betrekking tot de opvang, de zorg en de bescherming. § 5.8 Antwoorden op de opgeworpen vragen Aan de hand van met name de kritieken en commentaren die in hoofdstuk 4 naar voren zijn gekomen en de in hoofdstuk 3 besproken ‘General Comment’ inzake alleenstaande minderjarige vreemdelingen, ga ik nu over tot mijn conclusie per onderzocht thema. Ik geef kort en krachtig antwoord op de vraag of er sprake is van strijd met het IVRK en/of er risico is op schending van artikel 3 EVRM. Daarbij moet rekening gehouden worden met het feit dat er sprake kan zijn van enige overlap. Dit maakt het volgende voorbeeld duidelijk: een gebrekkige informatievoorziening is in strijd met artikel 3 en 12 IVRK. Dit gebrek kan echter weer leiden tot het feit dat het horen ook gebrekkig plaatsvindt. Dit kan weer tot gevolg hebben dat de beoordeling van de asielaanvraag niet is zoals het moet zijn. Uiteindelijk kan de beslissing bij de rechter niet ongedaan worden gemaakt met een beroep op feiten en omstandigheden die eerder gemeld hadden kunnen worden. Deze ‘nieuwe’ feiten en omstandigheden zijn als gevolg van het informatiegebrek niet aan de orde geweest tijdens de gehoren. Het nova-beleid kan tenslotte leiden tot het risico op schending van het refoulementverbod. Voor de overwegingen en de onderbouwing met betrekking tot het gestelde verwijs ik naar de hoofdstukken 3 en 4.648 Met de volgende deelvragen werd, zover van toepassing, in het navolgende rekening gehouden: -
‘In hoeverre is er sprake van schending van artikel 3 IVRK in samenhang met artikel 12 IVRK’?
-
‘In hoeverre is er sprake van schending van artikel 3 IVRK in samenhang met artikel 20 IVRK’?
-
‘In hoeverre is er sprake van schending van artikel 3 IVRK in samenhang met artikel 22 IVRK’?
-
‘In hoeverre is er sprake van schending van artikel 3 IVRK in samenhang met artikel 37 onder a IVRK’?
-
‘In hoeverre speelt artikel 2 IVRK (als assessoir recht) daarbij een rol’?
-
‘In hoeverre is er sprake van een risico op schending van artikel 3 EVRM’?
• -
AC-procedure: De AC-procedure is in strijd met de artikelen 3, 12 en 22 IVRK. Bovendien loopt Nederland met de toepassing van deze procedure een reëel risico op schending van artikel 37 onder a IVRK en artikel 3 EVRM.
•
Leeftijdsonderzoek:
648
In hoofdstuk 4.6 wordt een duidelijk overzicht gegeven van de kritiek en commentaren, die als ‘eerste’ overweging dienen ter staving van mijn conclusie. In hoofdstuk 3.2.9 wordt de ‘General Comment’ behandeld.
112
Ama’s in het nauw
Conclusie
-
Het leeftijdsonderzoek is in strijd met de artikelen 3, 12 en 22 IVRK. Tevens kan het leiden tot schending van artikel 37 onder a IVRK en artikel 3 EVRM.
• -
Horen: Het horen van ama’s is gedeeltelijk in strijd met artikel 3 IVRK in samenhang met artikel 12 IVRK. Er is geen direct risico op schending van artikel 37 onder a IVRK en artikel 3 EVRM.
• -
Beoordeling asielaanvraag: De beoordeling van de asielaanvraag kan in strijd zijn met artikel 22 IVRK in samenhang met artikel 3 IVRK en artikel 12 IVRK. Ook kan een gebrekkige beoordeling leiden tot een risico op schending van artikel 37 onder a IVRK en artikel 3 EVRM.
• -
Ambtsberichten: Het ambtsberichtenbeleid kan in strijd zijn met artikel 3 IVRK en artikel 22 IVRK. Een risico op schending van artikel 37 onder a IVRK en artikel 3 EVRM is zeker mogelijk.
• -
Terugkeer: Het terugkeerbeleid is in strijd met de artikelen 3, 12, 20 en 22 IVRK. Ook kan het voorkomen dat er een risico gelopen wordt op schending van artikel 37 onder a IVRK en artikel 3 EVRM.
• -
Nova: De nova-praktijk is in strijd met artikel 3 en artikel 22 IVRK en kan leiden tot schending van het refoulementverbod (artikel 37 onder a IVRK en artikel 3 EVRM).
• -
Marginale toetsing: De marginale toetsing is in strijd met de artikelen 3, 12 en 22 IVRK en kan leiden tot het risico op schending van artikel 37 onder a IVRK en artikel 3 EVRM.
• -
Overige: Met betrekking tot de gebrekkige informatievoorziening is er schending van artikel 12 IVRK in samenhang met artikel 3 IVRK. Ook is er strijd met Artikel 22 IVRK. Uiteindelijk bestaat er het risico dat schending van deze bepalingen kan leiden tot schending van artikel 37 onder a IVRK en artikel 3 EVRM (zie het voorbeeld hierboven). Voor wat betreft de kritiek op het ontbreken van een onderzoek naar de kwaliteit van zorg en het feit dat ouders of de voogd geen zorg en bescherming kunnen of willen bieden aan een ‘begeleid’ kind, concludeer ik dat een gebrek aan handelen van de Staat in strijd is met artikel 12 IVRK en artikel 20 IVRK in samenhang met de artikelen 2 en 3 IVRK. Ook wordt artikel 22 IVRK geschonden en bestaat er een reëel risico op schending van artikel 37 onder a IVRK en artikel 3 EVRM.
-
§ 5.9 Eindconclusie Tot slot kom ik tot het antwoord op de hoofdvraag van dit onderzoek, die luidt: ‘In hoeverre riskeert Nederland schending van het IVRK en artikel 3 EVRM bij toepassing
113
Ama’s in het nauw
Conclusie
van haar vreemdelingenbeleid ten aanzien van alleenstaande minderjarige vreemdelingen’? Het ama-beleid is krachtens de Vreemdelingencirculaire en de mening van de minister in lijn met de internationale regelgeving. Ik moet echter naar aanleiding van het bovenstaande concluderen, dat er in de uitvoering en controle van het beleid grote gebreken kleven in relatie tot het IVRK en artikel 3 EVRM. Verschillende onderzoeken van gezaghebbende organisaties, instellingen en deskundigen hebben dit aangetoond. Voorop staat dat er te weinig wordt rekening gehouden met het belang van het kind. Het belang van het kind dient echter altijd als eerste overweging te gelden. Te minimaal wordt er in het Nederlandse vreemdelingenbeleid rekening gehouden met de veelal rechtstreekse werkende bepalingen uit het IVRK. De werking van het IVRK in samenhang met de absolute werking van artikel 3 EVRM brengen naar mijn mening mee dat er in de uitvoering van het Nederlandse vreemdelingenbeleid een aantal punten veranderd moet worden. Ook zal mijns inziens het beleid op enkele terreinen, zoals de AC-procedure, aangepast moeten worden, teneinde het beleid te conformeren aan de internationale regelgeving. Dit onderzoek schreeuwt in die zin dus om een verandering. Het enige passende antwoord op de onderzoeksvraag luidt dan ook: ‘Nederland schendt op verschillende terreinen het IVRK en riskeert daarnaast schending van artikel 3 EVRM bij toepassing van haar vreemdelingenbeleid ten aanzien van alleenstaande minderjarige vreemdelingen’.
114
Lijsten van Raadpleging Literatuur, Publicaties en Rapporten -
ACVZ 2003. Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ), Kinderen en de asielpraktijk. De positie van het kind voor, tijdens, en na de asielprocedure - tegen de achtergrond van het internationaal recht (rapport), ’s-Gravenhage: ACVZ 2003.
-
ACVZ 2004. Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ), Naar één snelle en zorgvuldige procedure (rapport), ’s-Gravenhage: ACVZ 2004.
-
Addo en Grief 1995 M. Addo en N. Grief, ‘Is there a policy behind the decisions and judgments relating to article 3 of the European Convention on Human Rights?’, European Law Review 1995, p. 178-193.
-
Afdeling Vluchtelingen Amnesty International 2001. Afdeling Vluchtelingen Amnesty International 2001 (red.), Wederzijds wantrouwen. De asielzoeker, de staat en de waarheid, Amsterdam: Giethoorn ten Brink 2001.
-
Alkema 1985. E.A. Alkema, ‘Toepassing van de Europese Conventie voor de Rechten van de Mens in Nederland’, in: Preadvies voor de vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van Belgie en Nederland, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1985, p. 144.
-
Alkema 1991. E.A. Alkema, ‘Het internationale recht inzake de rechten van de mens en de Nederlandse rechtsorde’, in: Rechten van de Mens in Mundiaal en Europees perspectief, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1991, p. 201-227.
-
Alleweldt 1993. R. Alleweldt, ‘Protection against expulsion under article 3 of the European Convention on Human Rights, European journal of international law 1993, p. 360376.
-
Amnesty International 1990. Amnesty International, ‘De rol van ambtsberichten in de asielprocedure’, in: Amnesty International (red.), Het nadeel van de twijfel. De rol van informatie in de Nederlandse asielprocedure, Amsterdam: Amnesty International 1990, p. 15-32.
-
Amnesty International 1990. Amnesty International, ‘Het verhaal van de asielzoeker’, in: Amnesty International (red.), Het nadeel van de twijfel. De rol van informatie in de Nederlandse asielprocedure, Amsterdam: Amnesty International 1990, p. 33-46.
IV
-
‘Behandeling van rapporten ingediend door staten die partij zijn ingevolge artikel 44 van het Verdrag. Slotopmerkingen van het Comité voor de Rechten van het Kind’, <www.kinderrechten.nl/volwassenen/index.html>, Genève: CRC/15/Add.227, 2004.
-
Van Bennekom 2003 W. van Bennekom, ‘Tot besluit’, in: A. Terlouw (red.), Binnen 48 uur. Zorgvuldige behandeling van asielverzoeken?, Nijmegen: Wolf legal publishers 2003, p. 283289.
-
Blake en Husain 2003. N. Blake en R. Husain, Immigration, Asylum & Human rights, Oxford: Oxford University Press 2003.
-
Boeles 1995. P. Boeles, Eerlijke immigratieprocedures in Europa. Standaarden voor effectieve procedurele rechtsbescherming in kwesties van toegang, verblijf en uitzetting, Amsterdam: Nederlands centrum buitenlanders 1995.
-
Bos 2001. G.J. Bos, ‘De IND en informatievergaring’, in: Afdeling Vluchtelingen Amnesty International 2001 (red.), Wederzijds wantrouwen. De asielzoeker, de staat en de waarheid, Amsterdam: Giethoorn ten Brink 2001, p. 107-119.
-
Boucaud 1996. P. Boucaud, ‘Recourse procedures against the violation of children’s rights in European Countries’, in: E. Verhellen (red.), Monitoring children’s rights, Den Haag: Martinus Nijhoff 1996, p. 145-158.
-
De Bruijn-Lückers 1994. M.L.C.C. de Bruijn-Lückers, EVRM, minderjarigheid en ouderlijk gezag. ‘A whole code of juvenile law?’, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1994.
-
Bruin 2001. R. Bruin, ‘De weg naar een Europees documentatiecentrum. Over openbare, transparante en voor een ieder toegankelijke algemene informatie’, in: Afdeling Vluchtelingen Amnesty International 2001 (red.), Wederzijds wantrouwen. De asielzoeker, de staat en de waarheid, Amsterdam: Giethoorn ten Brink 2001, p. 7988.
-
Bruin 2003. R. Bruin, ‘Geen lijdelijke rechter. Refoulementverboden vereisen een diepgaand onderzoek door de nationale rechterlijke instanties’, NAV 2003, p. 572-576.
-
Bruin 2004. R. Bruin, ‘Asielverzoeken, medische onderzoek en de mensenrechtenverdragen’, NJCM-bulletin 2004, p. 669-678.
V
-
Brusser 2001. A. Brusser, ‘Een vertrouwelijk gesprek’, in: Afdeling Vluchtelingen Amnesty International 2001 (red.), Wederzijds wantrouwen. De asielzoeker, de staat en de waarheid, Amsterdam: Giethoorn ten Brink 2001, p. 19-25.
-
Van Bueren 1992. G. van Bueren, ‘The international legal framework’, in: Child refugees in Europe: Report from the European seminar on protection of refugee children, Stockholm: The Swedish Refugee Council’s Report Series 1992-1, p. 41-47.
-
Van Bueren 1998. G. van Bueren, The International law of the Rights of the Child, Den Haag/Boston/Londen: Martinus Nijhoff 1998.
-
Caflisch 2002. L. Caflisch, ‘The contribution of the European Court of Human Rights to the development of the international law on asylum’, in: Vincent Chetail en Vera Gowlland-Debbas (red.), Switzerland and the international protection of refugees: a colloquium of the Graduate Institute of International Studies, Geneva in collaboration with the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees, Den Haag: Kluwer law international 2002, p. 207-217.
-
Chadbourne 2003. J. Chadbourne, Fleeting refuge: the triumph of efficiency over protection in Dutch asylum policy (rapport), New York: Human Rights Watch 2003.
-
Chatterjee 2003. S. Chatterjee, ‘Refugee Children and International Law’, in: O. Mishra (red.), The elsewhere people: cross-border migration, refugee protection and state response, New Delhi: Lancer 2003, p. 39-61.
-
Cohen Jehoram 1960. H. Cohen Jehoram, ‘Enige praeliminaire vragen betreffende de Europese Conventie voor de Rechten van de Mens’, Ars Aequi 1960, p. 117-126.
-
Cohen 1990. C.P. Cohen, ‘A guide to Linguistic Interpretation of the Convention on the Rights of the Child’, in: C.P. Cohen en H.A. Davidson (red.), Children’s Rights in America: UN Convention on the Rights of the Child Compared with United States Law, Chicago: ABA 1990, p. 36-38.
-
Cohen 1991. C.P. Cohen, ‘The United Nations Convention on the Rights of the Child: Implications for Change in the Care and Protection of Refugee Children’, International Journal of Refugee Law 1991, p. 675-691.
-
Damen e.a. 2003.
VI
L.J.A. Damen e.a. (red.), Bestuursrecht. Deel 1: Systeem, Bevoegdheid, Besluitvorming en Handhaving, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2003. -
Detrick 1999. S. Detrick, A Commentary on the United Nations Convention on the Rights of the Child, Dordrecht/Den Haag: Martinus Nijhoff/Kluwer law international 1999.
-
Van Dijk/Van Hoof 1990. P. van Dijk en G.J.H. van Hoof, De Europese Conventie in theorie en praktijk, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1990.
-
Van Dijk 1994. P. van Dijk, ‘Article 3 ECHR and asylum law and policy in the Netherlands’, in: The dynamics of the protection of human rights in Europe, Dordrecht: Martinus Nijhoff 1994, p. 123-153.
-
Doek 1995. J.E. Doek, ‘ De ratificatie van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind. Enige beschouwingen over de mogelijke gevolgen voor de Nederlandse rechtspraktijk’, NJCM-Bulletin 1995, p. 10-21.
-
Doek 2004. J.E. Doek, Rechten van Kinderen: Some concluding observations recommendations (afscheidsrede Amsterdam VU), Amsterdam: Boekhandel/Uitgeverij 2004.
and VU
-
Van Dooren 2002. M.I. van Dooren, Inleiding mensenrechten, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2002.
-
Doornbos 2001. N. Doornbos, ‘De eerste indruk. Het toenemend belang van het eerste gehoor in asielzaken’, in: Afdeling Vluchtelingen Amnesty International 2001 (red.), Wederzijds wantrouwen. De asielzoeker, de staat en de waarheid, Amsterdam: Giethoorn ten Brink 2001, p. 26-43.
-
Doornbos 2003. N. Doornbos, De papieren asielzoeker: institutionele communicatie in de asielprocedure, Nijmegen: GNI 2003.
-
Fernhout 2001. R. Fernhout, ‘De Nationale ombudsman en de asielprocedure’, in: Afdeling Vluchtelingen Amnesty International 2001 (red.), Wederzijds wantrouwen. De asielzoeker, de staat en de waarheid, Amsterdam: Giethoorn ten Brink 2001, p.174188.
-
Goodwin-Gill 1996.
VII
G.S. Goodwin-Gill, ‘Protecting the human rights of refugee children: some legal and institutional possibilities’, in: J.E. Doek e.a. (red.), Children on the move : How to implement their right to family life, Den Haag: Martinus Nijhoff 1996, p. 97-108. -
‘The Greek case’ 1969, 12 Yearbook ECHR (rapport), Den Haag: Martinus Nijhoff 1972.
-
Heiner en Bartels 1989. J. Heiner en A.A.J. Bartels, ‘Jeugdstrafrecht en het belang van het kind: het belang van het kind nader omschreven’, Tijdschrift voor familie- en jeugdrecht 1989, p. 5967.
-
‘Implementation of the Aliens Act 2000: UNHCR’s Observations and Recommendations’ (rapport), Geneva: UNHCR 2003.
-
Van Hoof 1991. G.J.H. van Hoof, ‘De Europese Conventie ter Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden’, in: Rechten van de Mens in Mundiaal en Europees perspectief, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1991, p. 101-132.
-
‘Human Rights Watch Commentary on Dutch Asylum Policy. Presented on the occasion of the parliamentary roundtable discussion called by the permanent commission on justice’, <www.hrw.org/press/2003/09/dutch-asylum-policy.pdf>, Human Rights Watch 2003.
-
Jacobs/White/Ovey 2002. C. Ovey en R.C.A. White, Jacobs & White. European Convention on Human Rights, Oxford: Oxford University Press 2002.
-
Kennedy 2005. R. Kennedy, ‘Kinderen van de rekening’, Tribune 2005-3, p.5-6.
-
Kilkelly 1996. U. Kilkelly, ‘Nsona v. the Netherlands. The treatment of minors and the European Convention on Human Rights’, International journal of refugee law 1996, p. 640650.
-
Kilkelly 2001. U. Kilkelly, ‘The best of both worlds for children’s rights? Interpreting the European Convention on Human Rights in the light of the UN Convention on the Rights of the Child’, Human rights quarterly 2001, p. 308-326.
-
Kinderrechtencollectief 2003. Kinderrechtencollectief: Dutch NGO Coalition for Children’s Rights, Growing up in the low countries. Children’s rights in the Netherlands. The second report of the Dutch NGO Coalition for Children’s Rights on the implementation of the Convention on the Rights of the Child in the Netherlands (rapport), 2003.
VIII
-
Kinderrechtencollectief annex 2003. Kinderrechtencollectief: Dutch NGO Coalition for Children’s Rights, Growing up in the low countries. Children’s rights in the Netherlands. The second report of the Dutch NGO Coalition for Children’s Rights on the implementation of the Convention on the Rights of the Child in the Netherlands. Annex: Alien policy and children’s rights (rapport), 2003.
-
‘Kinderrechten in het vreemdelingenbeleid - Statement’, Migrantenrecht 2002, p. 278.
-
Van der Klaauw 2001. J. van der Klaauw, ‘Is de toekomst aan gemeenschappelijke ambtsberichten? Informatievoorziening door de UNHCR in de Europese Unie, in: Afdeling Vluchtelingen Amnesty International 2001 (red.), Wederzijds wantrouwen. De asielzoeker, de staat en de waarheid, Amsterdam: Giethoorn ten Brink 2001, p. 120132.
-
Klerk en Van Poelgeest 1991. Y.S. Klerk en L. van Poelgeest, ‘Ratificatie à contre coeur: de reserves van de Nederlandse regering jegens het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en het individuele klachtrecht’, Rechtsgeleerd Magazijn Themis 1991, p. 220-246.
-
Koens 1988. M.J.C. Koens, ‘Het belang van het kind in het vreemdelingenrecht’, in: Met het oog op het belang van het kind. Opstellen aangeboden aan Professor mr. Madzy Roodde-Boer ter gelegenheid van haar emeritaat, Deventer: Kluwer 1988, p. 255-265.
-
Kruijen 2002. E. Kruijen, ‘Kinderrechten en vreemdelingenbeleid’, Tijdschrift voor de Rechten van het Kind 2002-2, p. 20.
-
Kruijen 2003. E. Kruijen, ‘Minderjarigen in het aanmeldcentrum. Een pleidooi voor het niet behandelen van asielaanvragen van minderjarigen in de AC-procedure.’, in: A. Terlouw (red.), Binnen 48 uur. Zorgvuldige behandeling van asielverzoeken?, Nijmegen: Wolf legal publishers 2003, p. 219-235.
-
Kuijer en Steenbergen 2002. A. Kuijer en J.D.M. Steenbergen, Nederlands Vreemdelingenrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2002.
-
Lawson 2000. R.A. Lawson, ’50 jaar EVRM in vogelvlucht’, in: R.A. Lawson en E. Myjer (red.), 50 jaar EVRM, Leiden: Stichting NJCM-Boekerij 2000, p. 3-21.
-
Leenders 2001. M. Leenders, ‘Spijkers in het water. De kwaliteit van algemene ambtsberichten’, in: Afdeling Vluchtelingen Amnesty International 2001 (red.), Wederzijds wantrouwen.
IX
De asielzoeker, de staat en de waarheid, Amsterdam: Giethoorn ten Brink 2001, p. 133-145. -
Van der Linde 1995. M. van der Linde, ‘De betekenis van het Verdrag inzake de Rechten van het kind voor migrantenkinderen’, Migrantenrecht 1995, p. 104-111.
-
McGoldrick 1994. D. McGoldrick, The Human Rights Committee. Its role in the development of the International Covenant on Civil and Political Rights, Oxford: Clarendon Press 1994.
-
Meulink 2000. A.M. Meulink, Het horen van jonge ama’s: reacties van betrokken organisaties en externe deskundigen op het beleidsvoornemen om ama’s onder de twaalf jaar nader te gaan horen in het kader van hun asielprocedure, Nijmegen: Katholieke Universiteit Nijmegen 2000.
-
Meuwese 2003. C.L.M. Meuwese, ‘Het belang van het kind in het Verdrag inzake de Rechten van het Kind’, Tijdschrift voor de Rechten van het Kind 2003-2, p. 23-26.
-
Meuwese 2004. C.L.M. Meuwese, ‘De dynamiek van het kinderrechtenverdrag’, Tijdschrift voor familie- en jeugdrecht 2004, p. 110-118.
-
Meuwese en Kruijen 2002. C.L.M. Meuwese en E. Kruijen, ‘Vreemdelingenbeleid en kinderrechten’, Ars Aequi 2002, p. 610-614.
-
‘Minderjarige asielzoekers tussen integratie en isolatie. Commentaar van Defence for Children International op het AMA-beleid’, Tijdschrift voor de Rechten van het Kind, 2001-2, p. 15-18.
-
‘Minister Verdonk legt kritiek op AC-procedure grotendeels naast zich neer’, < http://www.njcm.nl/index.php?page=nieuws&&id=44>, NJCM 2003.
-
Mowbray 2004. A.R. Mowbray, The development of positive obligations under the European Convention on Human Rights by the European Court of Human Rights, Oregon: Hart Publishing c/o 2004.
-
Nykänen 2001. E. Nykänen, ‘Protecting Children? The European Convention on Human Rights and Child Asylum Seekers’, European Journal of Migration and Law 2001, p. 315-345.
-
NJCM 2003.
X
NJCM, De AC-procedure: de achilleshiel van het asielbeleid. Een commentaar van het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten op het gebruik van de versnelde asielprocedure in de aanmeldcentra (rapport), 2003. -
NJCM en Johannes Wier Stichting 2003. NJCM en Johannes Wier Stichting, Commentary on the second periodic report of the Kingdom of the Netherlands in accordance with Art. 44, paragraph 1 (A) of the Convention on the Rights of the Child (rapport), 2003.
-
Olde Monnikhof en Van de Tillaart 2003. M. Olde Monnikhof en H. van den Tillaart, Alleenstaande minderjarige asielzoekers in Nederland. Ama-beleid en ama-instroom in Nederland en andere EU-landen, alsmede de deelname van ama’s aan het Nederlandse onderwijs (rapport), Nijmegen: ITS 2003.
-
Van Opstal 1990. A.B. van Opstal, ‘In de regel onvolledig: psychische gesteldheid en het nader gehoor’, in: Amnesty International (red.), Het nadeel van de twijfel. De rol van informatie in de Nederlandse asielprocedure, Amsterdam: Amnesty International 1990, p. 166-169.
-
Van der Pot/Donner/Prakke e.a. 2001. L.Prakke, J.L. de Reede en G.J.M. van Wissen, Van der Pot-Donner. Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 2001.
-
Ramcharan 1990. B.G. Ramcharan, ‘Fact-finding in refugee-determination proceedings: criteria and capacities’, in: Amnesty International (red.), Het nadeel van de twijfel. De rol van informatie in de Nederlandse asielprocedure, Amsterdam: Amnesty International 1990, p. 70-78.
-
Reneman 2002. M. Reneman, ‘Hoe beperkt is het hoger beroep?’, Nieuwsbrief asiel- en vluchtelingenrecht 2002, p. 215.
-
Ruitenberg 2003. G.C.A.M. Ruitenberg, Het Internationaal Kinderrechtenverdrag in de Nederlandse rechtspraak, Amsterdam: Uitgeverij SWP 2003.
-
Ruitenberg 2004. G.C.A.M. Ruitenberg, ‘De uitdaging van het kinderrechtenverdrag voor de Nederlandse rechtspraak’, Tijdschrift voor familie- en jeugdrecht 2004, p. 30-35.
-
‘Second periodic report by the Kingdom of the Netherlands on the implementation of the UN Convention on the Rights of the Child’ (rapport), <www.youthpolicy.nl/youthpolicy/docs/pdf/governmentreport2002.pdf> 2002.
-
Slot/Barents/Lawson 2005.
XI
P.J. Slot, R. Barents en R.A. Lawson, Inleiding Europees recht, Groningen/Houten: Wolters Noordhoff 2005. -
Spijkerboer 2002. T.P. Spijkerboer, Het hoger beroep in vreemdelingenzaken, ’s-Gravenhage: Sdu Uitgevers 2002.
-
Spijkerboer en Vermeulen 2005. T.P. Spijkerboer en B.P. Vermeulen, Vluchtelingenrecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2005.
-
Steenbergen e.a. 1999. J.D.M. Steenbergen e.a., Internationaal Immigratierecht. Verdragen, besluiten van internationale organisaties en internationale jurisprudentie van belang voor het Nederlandse immigratierecht, ’s-Gravenhage: Sdu uitgevers 1999.
-
Terlouw 2001. A. Terlouw, ‘De gewichten en de weegschaal: the burden of proof’, in: Afdeling Vluchtelingen Amnesty International 2001 (red.), Wederzijds wantrouwen. De asielzoeker, de staat en de waarheid, Amsterdam: Giethoorn ten Brink 2001, p. 163173.
-
Terlouw 2003. A. Terlouw (red.), Binnen 48 uur. Zorgvuldige behandeling van asielverzoeken?, Nijmegen: Wolf legal publishers 2003.
-
‘UNHCR uit scherpe kritiek op Nederlandse asielprocedure’, Nieuwsbrief Asielen vluchtelingenrecht 2003, p. 649-650.
-
Unicef 2002. Unicef, Birth registration, right from the start (rapport), Florence: Innocenti Research Centre, Unicef 2002.
-
Verhellen 1994. E. Verhellen, Convention on the Rights of the Child. Background, motivation, strategies, main themes, Leuven/Apeldoorn: Garant 1994.
-
Verhellen 2000. E. Verhellen, Verdrag inzake de rechten van het kind. Achtergronden, motieven, strategieën, hoofdlijnen, Leuven/Apeldoorn: Garant 2000.
-
Vermeulen 2003. B.P. Vermeulen, ‘Naar een nieuw Mosa-arrest? De (on)toelaatbaarheid van de ACprocedure in het licht van de mensenrechtenverdragen’, in: A. Terlouw (red.), Binnen 48 uur. Zorgvuldige behandeling van asielverzoeken?, Nijmegen: Wolf legal publishers 2003, p. 171-187.
-
‘Verslag van ACVZ expertmeeting: “Kinderen in en na de asielprocedure”’, in:
XII
Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ), Kinderen en de asielpraktijk. De positie van het kind voor, tijdens, en na de asielprocedure - tegen de achtergrond van het internationaal recht. Bijlagen behorende bij het advies (rapport), ’s-Gravenhage: ACVZ 2003. -
Wagenaar 1990. W.A. Wagenaar, ‘Deskundigenverklaring aangaande het asielverzoek van Vera Loemoseka’, in: Amnesty International (red.), Het nadeel van de twijfel. De rol van informatie in de Nederlandse asielprocedure, Amsterdam: Amnesty International 1990, p. 133-140.
-
Wegerif 1999. F. Wegerif, ‘Tien jaar Kinderrechten’, Contouren 1999-4, p. 12-17.
-
Wiebenga 1998. J.G.C. Wiebenga, ‘Tussen idealisme en realisme. Asielbeleid, migratie en mensenrechten’, in: G.A. van der List, De rechten van de mens: liberale beschouwingen, Den Haag: Prof. mr. B.M. Telderstichting 1998, p. 81-86.
-
Wildhaber 2002. L. Wildhaber, ‘The place of the European Court of Human Rights in the European Constitutional landscape’ (rapport), Conference of European Constitutional Courts XIIth Congress, Brussel: 2002.
-
Van Willigen 2003. L.H.M. van Willigen, ‘Verslag van een Quick scan van “Het kind in vreemdelingenbeleid in de praktijk”. Een inventarisatie van knelpunten t.a.v. de waarborging van een zo ongestoord mogelijke ontplooiing en ontwikkeling van kinderen die naar Nederland zijn gekomen om asiel te verkrijgen’, in: Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ), Kinderen en de asielpraktijk. De positie van het kind voor, tijdens, en na de asielprocedure - tegen de achtergrond van het internationaal recht. Bijlagen behorende bij het advies (rapport), ’s-Gravenhage: ACVZ 2003.
-
Winter 2000. H.B. Winter, ‘Het Nederlandse beleid voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen: toetssteen voor ons beschavingspeil of goed voor aanzuigende werking?’, Ars Aequi 2000, p. 392-398.
-
Winter 2005. H.B. Winter, ‘Recente ontwikkelingen ten aanzien van regelgeving en beleid: migratie en integratie’, Journaal Vreemdelingenrecht 2005, p. 111-122.
Regelgeving en beleidsstukken -
Aanhangsel Handelingen II 2000/01, nr. 844. Aanhangsel Handelingen II 2004/05, nr. 87.
XIII
-
-
-
-
Archief Ministerie van Buitenlandse Zaken, 321.20, Raad van Europa, Conventie voor de Rechten van de Mens, IV, 1953-54, nota François-Eijssen, 28 januari 1953. Beleidsnota alleenstaande minderjarige asielzoekers, Den Haag: Ministerie van Justitie 24 maart 2000 (Kamerstukken II 1999/00, 27062, nr. 2). Committee on the Rights of the Child, Provisional Rules of procedure of the Committee on the Rights of the Child, Geneva: UN Doc. CRC/C/4, 1991. Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 5 (2003): General measures of implementation for the Convention on the Rights of the Child, Geneva: CRC/C/GC/2003/5, 2003. Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 6 (2005): Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin, Geneva: CRC/GC/2005/6, 2005. Directie vreemdelingenbeleid 9 december 1998, no. 733417/98/DVB. European Council on Refugees and Exiles, Position on Refugee children by the European Council on Refugees and Exiles, 1996. European Council on Refugees and Exiles, Guidelines on fair and efficient procedures for determining refugee status, 1999. Kamerstukken II 1998/99, 26732, nr. 3. Kamerstukken II 2000/01, 27062, nr. 14. Kamerstukken II 2002/03, 19637, nr. 737. Kamerstukken II 2002/03, 19637, nr. 738. Kamerstukken II 2003/04, 19637, nr. 823. Kamerstukken II 2003/04, 19637, nr. 824. Kamerstukken II 2003/04, 19637, nr. 826. Kamerstukken II 2003/04, 19637, nr. 844. Kamerstukken II 2004/05, 27062, nr. 29. Kamerstukken II,2004/05, 27062, nr. 44. Memorie van Antwoord I 2000/01, 26732, nr. 5d. Memorie van Antwoord II 1992/93, 22855, nr. 6. Nota van toelichting bij de ratificatiewet van het IVRK (Kamerstukken II 1992/93, 22855, nr. 3). Nota van toelichting bij het Vreemdelingenbesluit, Staatsblad 2000, 497. P.B. van Elk en O. Vos, Protocol horen alleenstaande minderjarige asielzoekers, IND 2001. Rapportage vreemdelingenketen over de periode september t/m december 2004 tevens jaarrapportage 2004, behorende bij de brief van 24 maart 2005 van de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie en de Minister van Buitenlandse Zaken, 2005 (Kamerstukken II 2004/05, 19637, nr. 911). Staatsblad 19 juni 2003, nr. 269. Staatscourant 11 augustus 2003, nr. 152, p. 10 (TBV 2003/24). Staatscourant 17 april 2004, nr. 80, p. 18. Staatscourant 3 december 2004, nr. 234, p. 13 (WBV 2004/67). Staatscourant 1 april 2005, nr. 63, p. 18. UNHCR, Guidelines on Policies and Procedures in dealing with Unaccompanied Children seeking Asylum, Geneva: UNHCR 1997. UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, Geneva: UNHCR Reedited January 1992, Geneva: UNHCR 1979.
XIV
-
UNHCR, Refugee children, Guidelines on Protection and Care, Geneva: UNHCR 1994. UNHCR Executive Committee Conclusion no. 8 (XXVIII) 1977. UNHCR Executive Committee Conclusion no. 28 (XXXII) 1982. UNHCR Executive Committee Conclusion no. 30 (XXXIV) 1983. UNHCR en Save the Children Europe, Separated Children in Europe Programme (SCEP) Good Practice Guidelines 2004. Vreemdelingencirculaire 2000 A3/3. Vreemdelingencirculaire 2000 C1/1. Vreemdelingencirculaire 2000 C1/4. Vreemdelingencirculaire 2000 C2/7. Vreemdelingencirculaire 2000 C3/1. Vreemdelingencirculaire 2000 C3/12. Vreemdelingencirculaire 2000 C3/13. Vreemdelingencirculaire 2000 C3/16. Vreemdelingencirculaire 2000 C5/20. Vreemdelingencirculaire 2000 C5/24. Vreemdelingencirculaire 2000 C6/30.
Jurisprudentie -
EHRM 25 september 1965, (1965) 8 Yearbook 158, p. 168 (X. vs. Duitsland). EHRM 14 juli 1977, (1977) 9 DR 57, p. 73 (X. en Y. vs. Zwitserland). EHRM 18 januari 1978, Publications of the ECHR Series A, vol. 25 (Ierland vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 25 april 1978, Publications of the ECHR Series A, vol. 26 (Tyrer vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 21 juni 1988, Publications of the ECHR Series A, vol. 138 (Berrehab vs. Nederland). EHRM 7 juli 1989, Publications of the ECHR Series A, vol. 161 (Soering vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 7 juli 1989, RV 1989, 94 (Soering vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 30 oktober 1991, RV 1974-2003, 1 (Vilvarajah vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 30 oktober 1991, RV 1991, 19 (Vilvarajah vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 27 augustus 1992, Publications of the ECHR Series A, vol. 241-A (Tomasi vs. Frankrijk). EHRM 25 maart 1993, Publications of the ECHR Series A, vol. 247-C (CostelloRoberts vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 22 september 1993, Publications of the ECHR Series A, vol. 269 (Klaas vs. Duitsland). EHRM 13 juli 1995, (1996) 21 EHHR 468 (Nasri vs. Frankrijk). EHRM 13 juli 1995, Publications of the ECHR Series A, vol. 320-B (Nasri vs. Frankrijk). EHRM 15 november 1996, (1997) 23 EHRR 413 (Chahal vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 15 november 1996, RV 1974-2003, 2 (Chahal vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 15 november 1996, RV 1996, 20 (Chahal vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 28 november 1996, NJCM 1997, p. 159-166 (Nsona vs. Nederland).
XV
-
EHRM 17 december 1996, RV 1996, 21 (Ahmed vs. Oostenrijk). EHRM 18 december 1996, (1997) 23 EHRR 553 (Aksoy vs. Turkije). EHRM 29 april 1997, (1998) 26 EHRR 29 (H.L.R. vs. Frankrijk). EHRM 29 april 1997, RV 1997, 20 (H.L.R. vs. Frankrijk). EHRM 2 mei 1997, (1997) 24 EHRR 423 (D. vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 2 mei 1997, RV 1974-2003, 3 (D. vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 2 mei 1997, RV 1997, 70 (D. vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 25 september 1997, (1998) 25 EHRR 251 (Aydin vs. Turkije). EHRM 19 februari 1998, JV 1998/45 (Bahaddar vs. Nederland). EHRM 23 september 1998, (1999) 27 EHRR 611 (A. vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 28 oktober 1998, (1999) 28 EHRR 652 (Assenov en anderen vs. Bulgarije). EHRM 23 februari 1999, JV 1999/159 (Pranjko vs. Zweden). EHRM 16 december 1999, (T. vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 16 december 1999, (V. vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 7 maart 2000, RV 1974-2003, 4 (T.I. vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 7 maart 2000, RV 2000, 1 (T.I. vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 7 maart 2000, JV 2000/103 (T.I. vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 7 maart 2000, AB 2000, 284 (T.I. vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 7 maart 2000, NAV 2000/110 (T.I. vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 6 april 2000, (Labita vs. Italië). EHRM 11 juli 2000, RV 1974-2003, 50 (Jabari vs. Turkije). EHRM 11 juli 2000, RV 2000, 2 (Jabari vs. Turkije). EHRM 11 juli 2000, JV 2000/240 (Jabari vs. Turkije). EHRM 11 juli 2000, NAV 2000/238 (Jabari vs. Turkije). EHRM 31 juli 2000, (A.D.T. vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 6 februari 2001, (2001) 33 EHRR 205 (Bensaid vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 6 februari 2001, RV 2001, 2 (Bensaid vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 6 februari 2001, JV 2001/103 (Bensaid vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 6 maart 2001, RV 2001, 1 (Hilal vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 6 maart 2001, JV 2003/239 (Hilal vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 3 april 2001, (2001) 33 EHRR 913 (Keenan vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 19 april 2001, (2001) 33 EHRR 1192 (Peers vs. Griekenland). EHRM 10 mei 2001, (2002) 34 EHRR 97 (Z. en anderen vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 21 november 2001, (2002) 34 EHRR 273 (Al-Adsani vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 21 november 2001, NJCM 2002, p. 760-770 (Al-Adsani vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 21 februari 2002, (Matyar vs. Turkije). EHRM 15 juli 2002, (Kalashnikov vs. Rusland). EHRM 10 oktober 2002, (D.P. & J.C. vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 22 oktober 2002, RV 2002, 3 (Ammari vs. Zweden). EHRM 22 oktober 2002, NAV 2003/25 (Ammari vs. Zweden).
XVI
-
-
EHRM 24 juni 2003, NAV 2003/262 (Henao vs. Nederland). EHRM 24 juni 2003, JV 2004/126 (Henao vs. Nederland). EHRM 6 februari 2003, RV 1974-2003, 53 (Mamatkulov vs. Turkije). EHRM 6 februari 2003, RV 2003, 1 (Mamatkulov vs. Turkije). EHRM 6 februari 2003, JV 2003/237 (Mamatkulov vs. Turkije). EHRM 6 februari 2003, NAV 2003/94 (Mamatkulov vs. Turkije). EHRM 25 maart 2003, JV 2003/239 (Rodrigues da Silva en Hoogkamer vs. Nederland). EHRM 20 januari 2004, NAV 2004/93 (Meho en anderen vs. Nederland). EHRM 17 februari 2004, JV 2004/128 (Venkadajalasarma vs. Nederland). EHRM 17 februari 2004, NAV 2004/92 (Venkadajalasarma vs. Nederland). EHRM 16 maart 2004, JV 2004/224 (Nasimi vs. Zweden). EHRM 30 maart 2004, (Hirst vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 4 februari 2005, JV 2005/89 (Mamatkulov II vs. Turkije). EHRM 22 maart 2005, (Christian Democratic People’s Party vs. Moldavië). EHRM 5 juli 2005, (Said vs. Nederland). ECRM 4 oktober 1962, (1962) 5 Yearbook ECHR, (X. vs. Oostenrijk). ECRM 16 december 1974, NJ 1975, 474 (Sosjale Joenit vs. Nederland). ECRM 3 oktober 1975, (1976) 19 Yearbook ECHR 416 (Becker vs. Denemarken). ECRM 30 januari 1992, Publications of the ECHR Series A, vol 320-B Annex (Nasri vs. Frankrijk). ECHR 14 september 1995, (Lwanga & Sempungo vs. Zweden). ECRM 13 september 1996 (rapport), NAV 1997/171 (Bahaddar vs. Nederland).
-
HR 24 februari 1960, NJ 1960, 483. HR 22 juni 1984, NJ 1985, 82 (Mosa I). HR 13 mei 1988, RV 1974-2003, 50 (Mosa II). HR 13 mei 1988, RV 1988, 13 (Mosa II). HR 3 september 2004, JV 2004/400. HR 29 oktober 2004, JPF 2005/45. HR 5 november 2004, LJN: AR4322. Hof ’s-Gravenhage 22 september 1995, TvGR 1996-1, 4. Hof ’s-Gravenhage 31 oktober 2002, AB 2002, 424. Hof ’s-Gravenhage 31 oktober 2002, RV 2002, 22. Hof ’s-Hertogenbosch 17 juni 2003, KG 2003/164. Hof ’s-Hertogenbosch 28 september 2004, LJN: AR7499. Rb. Utrecht (26 maart 1997) 10 december 1997, NJ 1999, 462. Rb. ’s-Gravenhage (Rechtseenheidskamer) 2 juni 1999, JV 1999/164. Rb. ’s-Gravenhage (Rechtseenheidskamer) 2 juni 1999, NAV 1999/98. Rb. ’s-Gravenhage (Rechtseenheidskamer) 14 juli 2000, JV 2000/190. Rb. ’s-Gravenhage 6 september 2000, JV 2000/224. Rb. Arnhem 28 maart 2001 (00/66203), n.g. Rb. ’s-Gravenhage 2 april 2002, LJN-nummer: AE1932. Rb. ’s-Gravenhage (Zwolle) 30 augustus 2002, LJN: AF4483. Rb. ’s-Gravenhage (Haarlem) 3 september 2002, LJN: AE8573.
-
XVII
-
Rb. Haarlem 19 december 2002 (01/66074), n.g. Rb. ’s-Gravenhage (Zwolle) 21 februari 2003, LJN: AF8330. Rb. ’s-Gravenhage (Roermond) 2 juni 2004, LJN: AP1138. Rb. ’s-Gravenhage (’s-Hertogenbosch) 25 juni 2004, LJN: AR6695. Rb. ’s-Gravenhage (Amsterdam) 6 september 2004, LJN: AS2559. Rb. ’s-Gravenhage (Amsterdam) 14 december 2004, LJN: AS3022. Rb. ’s-Gravenhage (Roermond) 11 januari 2005, LJN: AS9907. Rb. ’s-Gravenhage (Utrecht). 27 januari 2005, LJN: AT4506. Rb. ’s-Gravenhage 9 februari 2005, LJN: AS6592. Rb. ’s-Gravenhage (Leeuwarden) 21 juni 2005, LJN: AT9079. Pres. Rb. ’s-Gravenhage (Amsterdam) 10 september 1997, AB 1998, 55. Pres. Rb. Assen 20 oktober 1997, JV 1998/S7. Pres. Rb. ’s-Gravenhage 11 november 1998, JV 1999/S22. Pres. Rb. ’s-Gravenhage (Haarlem) 1 februari 2001, JV 2001/155. Vzr. Rb. Leeuwarden 27 januari 2003, LJN: AF 3393. Vzr. Rb. ’s-Gravenhage (Zwolle) 14 augustus 2003, LJN: AM3133. Vzr. Rb. ’s-Gravenhage (Almelo) 10 mei 2004, LJN: AP0068. Vzr. Rb. ’s-Gravenhage (Amsterdam) 7 april 2005, LJN: AT5055.
-
ABRvS 29 juni 2001, JV 2001/208. ABRvS 29 juni 2001, NAV 2001/229. ABRvS 3 augustus 2001, JV 2001/258. ABRvS 3 augustus 2001, NAV 2001/319. ABRvS 5 september 2001, AB 2001, 382. ABRvS 5 september 2001, JV 2001/285. ABRvS 12 oktober 2001, JV 2001/325. ABRvS 28 december 2001, JV 2002/73. ABRvS 14 januari 2002, JV 2002/76. ABRvS 5 februari 2002, LJN: AF6066. ABRvS 25 februari 2002, JV 2002/123. ABRvS 5 maart 2002, AB 2002, 169. ABRvS 5 maart 2002, JV 2002/125. ABRvS 5 maart 2002, JV 2002/143. ABRvS 5 maart 2002, AB 2002, 197. ABRvS 15 november 2002 (200205522/1), n.g. ABRvS 1 mei 2002, JV 2002/204. ABRvS 2 mei 2002, JV 2002/123. ABRvS 3 mei 2002, JV 2002/220. ABRvS 16 mei 2002, JV 2002/240. ABRvS 16 mei 2002, RV 2002, 7. ABRvS 17 mei 2002, LJN: AE7131. ABRvS 21 mei 2002, JV 2002/224. ABRvS 22 juli 2002, AB 2002, 411. ABRvS 6 november 2002, AB 2003, 56. ABRvS 15 november 2002 (200205522/1), n.g. ABRvS 27 januari 2003, RV 1974-2003, 57. ABRvS 27 januari 2003, RV 2003, 5. ABRvS 27 januari 2003, JV 2003/103.
-
XVIII
-
ABRvS 27 januari 2003, AB 2003, 286. ABRvS 27 januari 2003, NAV 2003/100. ABRvS 30 januari 2003, JV 2003/107. ABRvS 3 februari 2003, JV 2003/109. ABRvS 11 februari 2003, JV 2003/156. ABRvS 12 februari 2003, JV 2003/135 ABRvS 24 februari 2003, JV 2003/161. ABRvS 17 april 2003, JV 2003/253. ABRvS 17 april 2003, NAV 2003/161. ABRvS 6 mei 2003 (200301721/1), n.g. ABRvS 10 juni 2003, NAV 2003/195. ABRvS 24 juni 2003, NAV 2003/179. ABRvS 21 juli 2003, JV 2003/468. ABRvS 28 augustus 2003, NAV 2003/263. ABRvS 29 oktober 2003, JV 2003/561. ABRvS 7 november 2003, JV 2004/16. ABRvS 7 november 2003, JV 2004/17. ABRvS 7 november 2003, NAV 2004/1. ABRvS 3 februari 2004, JV 2004/112. ABRvS 9 februari 2004, RV 2004, 46. ABRvS 9 februari 2004, JV 2004/228. ABRvS 9 februari 2004, NAV 2004/171. ABRvS 18 augustus 2004, AB 2004, 435. ABRvS 1 september 2004, JV 2004/411. ABRvS 15 september 2004, LJN: AR2181. ABRvS 15 september 2004, JB 2004, 358. ABRvS 15 september 2004, AB 2005, 12. ABRvS 15 september 2004, Ars Aequi 2005, p. 83. ABRvS 15 september 2004, Ars Aequi 2005, p. 367. ABRvS 23 september 2004, AB 2004, 434. ABRvS 21 december 2004 (200408616/1), n.g. CRvB 19 maart 2005, USZ 2005/202. Vzr. CRvB 8 augustus 2005, LJN: AU0687.
-
Nationale Ombudsman, <www.nationaleombudsman.nl>, rapport 1997/95. Nationale Ombudsman, <www.nationaleombudsman.nl>, rapport 2002/386.
Kranten -
NRC Handelsblad 6 mei 2003.
Websites -
http://hudoc.echr.coe.int/default.htm. www.hrw.org. www.kinderrechtencoalitie.be/newsletterdetail.asp?id=146.
XIX
-
www.kinderrechten.nl. www.nationaleombudsman.nl. www.njcm.nl. www.ohchr.org/english/countries/ratification/11.htm. www.ombudsman.nl. www.overheid.nl. www.rechtspraak.nl. www.youthpolicy.nl.
XX
