Alternatieve maatregelen die de Nederlandse overheid kan nemen om BTW-carrouselfraude te bestrijden

Alternatieve maatregelen die de Nederlandse overheid kan nemen om BTW-carrouselfraude te bestrijden.

Bachelorscriptie Semester 2, studiejaar 2009-2010 Juni 2010 Stephanie Wong 5604060 Begeleider: Mr.Drs. M.J. Ziepzeerder

1

Inhoudsopgave

1.

Inleiding

3

2. 2.1 2.2

BTW-ysteem 4 In vogelvlucht de geschiedenis van de omzetbelasting Ondernemer, de intracommunautaire transactie en aftrek van voorbelasting

4 5

3. 3.1 3.2 3.3

Carrouselfraude Werking carrouselfraude Vormen van carrouselfraude Gevolgen carrouselfraude voor de Belastingdienst en betrokken ondernemers

7 8 9 11

4. Huidige bestrijding van carrouselfraude in Nederland 4.1 Organisatie bestrijding intracommunautaire BTW-fraude in Nederland 4.2 Weigeren BTW-aftrek 4.2.1 Schijnovereenkomst 4.2.2 Onjuiste facturen 4.2.3 Wist of behoorde te weten 4.2.3.1 Arresten Optigen, Fulcrum en Bond House 4.2.3.2 Arrest Kittel 4.3 Ten onrechte toepassing nultarief 4.3.1 Arrest Teleos 4.3.2 Arrest Collée 4.3.3 Arrest Twoh 4.4 Hoofdelijke aansprakelijkheid 4.5 Administratieve samenwerking 4.5.1 VAT Information Exchange System 4.5.2 Verordening (EG) nr. 1798/2003 4.6 Huidige maatregelen niet toereikend

Deleted: S

13 13 14 14 15 15 16 16

Deleted: HvJ EG

18 Formatted: English (U.S.)

19 20 20

Deleted: HvJ EG Deleted: HvJ EG

21 24 24 25 27

5. 5.1 5.2 5.3 5.3.1 5.3.2 5.3.3

Alternatieve maatregelen bestrijding carrouselfraude De gehele EG als één belastinggebied aanmerken De digitale (overheids)factuur Verlegging Voorstel verlegging Oostenrijk en Duitsland Voorstel verlegging Verenigd Koninkrijk Uitbreiding verleggingsregeling levering fraudegevoelige goederen en diensten

28 29 29 31 31 32 33

6.

Conclusie

36

7.

Bibliografie

41

2

Deleted: HvJ EG

Deleted: HvJ EG

1.

Inleiding Jaarlijks loopt Nederland miljoenen euro’s mis aan BTW-inkomsten als het gevolg

van BTW-fraude. Een groot deel wordt veroorzaakt door BTW-carrouselfraude. Bij carrouselfraude gaat het om grensoverschrijdende handelingen waar ondernemers uit meerdere lidstaten bij betrokken zijn. Carrouselfraude werkt als volgt. Ondernemer X gevestigd in België, levert onder het nultarief goederen aan ondernemer Y, gevestigd in Nederland. Ondernemers binnen de Europese Unie (hierna: EU) hoeven namelijk sinds 1993 voor leveringen aan ondernemers in een andere lidstaat geen BTW in berekening te brengen. Vervolgens levert ondernemer Y de goederen aan ondernemer Z, ook gevestigd in Nederland. Y brengt BTW in rekening aan Z, maar draagt de BTW niet af. Z vraagt de door Y in rekening gebrachte BTW terug van de Belastingdienst. Z kan de goederen weer onder het nultarief aan X leveren, die op zijn beurt weer aan Y levert onder het nultarief. Op deze manier is de carrousel voor de eerste keer rondgegaan. Zodra X de goederen weer aan Y levert, begint de tweede keer. Hoe vaker de carrousel draait, hoe hoger het bedrag aan niet afgedragen BTW. Het komt er dus op neer dat de in rekening gebrachte BTW door de leverancier niet wordt afgedragen, maar wel wordt teruggevraagd door de afnemer. 1

Deleted: .

De schade die door carrouselfraude wordt veroorzaakt is aanzienlijk. BTW-inkomsten zijn namelijk een belangrijke inkomstenbron voor Nederland en de EU. Jaarlijks ontvangt de Belastingdienst in Nederland ongeveer 40 miljard euro aan omzetbelasting. Dat is ongeveer 40% van de totale belastinginkomsten. 2 In de periode van 2003 tot en met 2007 was er in Nederland, als gevolg van carrouselfraude, 654 miljoen euro aan gederfde BTW-inkomsten. 3 Het is van belang dat er een maatregel wordt gevonden om carrouselfraude te bestrijden,

Deleted: . Comment [M1]: Alle voetnoeten in deze zin aanpassen. Eerst de zin afsluiten met een punt en dan de voetnoot. Deleted: .

zodat verder nadeel kan worden voorkomen. In deze scriptie wordt gezocht naar maatregelen die de Nederlandse overheid kan nemen om carrouselfraude te bestrijden. De centrale vraag is dan ook “Welke maatregelen kan de Nederlandse overheid nemen om carrouselfraude te bestrijden?”. Om deze vraag te beantwoorden is een literatuuronderzoek verricht. Daarbij zijn jurisprudentie, wetgeving en beleidsvoorstellen bestudeerd. Deze scriptie is bijgewerkt tot en met juni 2010, veranderingen en ontwikkeling in jurisprudentie, wetgeving en beleidsvoorstellen na juni 2010 zijn niet meegenomen.

Comment [M2]: Alle voetnoeten afsluiten met een punt. Zie hieronder.

Formatted: Dutch (Netherlands) Formatted: Dutch (Netherlands)

1

Algemene Rekenkamer, 2010 a. 2 Algemene Rekenkamer, 2010 b, p. 8. 3 Ministerie van Financiën, 2010 a.

Formatted: Dutch (Netherlands)

3

Eerst wordt in paragraaf 2 het BTW-systeem uitgelegd. Het is hierbij nodig om beknopt de geschiedenis van de BTW aan te geven, zodat duidelijk wordt wat het doel en de strekking van de BTW is. Om het BTW-systeem te begrijpen worden ook de begrippen ondernemer, aftrek van voorbelasting en de intracommunautaire transactie uitgelegd. Deze begrippen hebben namelijk te maken met carrouselfraude. In paragraaf 3 wordt uitgelegd hoe BTW-fraude kan plaatsvinden. Er wordt uitsluitend gekeken naar carrouselfraude, omdat die de meeste schade aanricht. Er wordt uitgelegd hoe carrouselfraude werkt, in welke vormen het voorkomt en wat de gevolgen zijn voor de Belastingdienst en betrokken ondernemers. In paragraaf 4 worden de huidige maatregelen om carrouselfraude te bestrijden behandeld. Er wordt gekeken naar het weigeren van BTW-aftrek op grond van schijnovereenkomst, onjuiste facturen en het criterium van ‘wist of behoorde te weten’. Er wordt gekeken naar het weigeren van het toepassen van het nultarief bij intracommunautaire leveringen en de administratieve samenwerking tussen lidstaten met gebruik van het VAT Information System en Verordening (EG) nr. 1798/2003. In paragraaf 5 worden alternatieve maatregelen om carrouselfraude te bestrijden onderzocht. Er wordt beoordeeld of deze maatregelen carrouselfraude bestrijden, uitvoerbaar en politiek haalbaar zijn. Uit de beoordeling moet blijken of de Nederlandse overheid deze alternatieve maatregelen kan nemen om carrouselfraude te bestrijden. In paragraaf 6 wordt een aanbeveling gedaan aan de hand van de bevindingen in vorige paragrafen. Ten slotte wordt antwoord gegeven op de onderzoeksvraag “welke maatregelen kan de Nederlandse overheid nemen om carrouselfraude te bestrijden?”.

2.

BTW-systeem

In deze paragraaf wordt het BTW-systeem uitgelegd. Het is hierbij nodig om eerst kort de geschiedenis van de BTW te behandelen, zodat duidelijk wordt wat het doel en de strekking van de BTW is. Om het BTW-systeem te begrijpen worden ook de begrippen ondernemer, aftrek van voorbelasting en de intracommunautaire transactie uitgelegd. Deze begrippen hebben namelijk te maken met carrouselfraude.

2.1

In vogelvlucht de geschiedenis van de omzetbelasting

Op 1 januari 1934 werd in Nederland de omzetbelasting ingevoerd, in de vorm van fabrikantenbelasting. Bij fabrikantenbelasting wordt er eenmalig in de fabrikantenschakel omzetbelasting geheven. Nederland verkeerde zich in 1934 in een grote economische crisis. 4

De overheid hoopte door de omzetbelasting in te voeren, met de inkomsten ervan de gevolgen van de crisis voor een deel te kunnen bestrijden. Op 1 januari 1941 werd een omzetbelasting ingevoerd volgens het cumulatief cascadestelsel. Dit hield in dat naast de fabrikanten ook de groothandelaren en detaillisten in de heffing werden betrokken. Op 1 januari 1955 werd een andere manier van heffing ingevoerd, met het gebruik van cumulatief cascade systeem. Er werd bij alle schakels van de bedrijfskolom omzetbelasting geheven, behalve bij de kleinhandel. Met de invoering van dit systeem beoogde de overheid twee doelen: nadelige gevolgen van de systemen hiervoor weg te werken en een eerste stap richting belastingharmonisatie binnen de Benelux te doen. 4

Deleted: .

In alle lidstaten van de Europese Gemeenschap (hierna: EG) heeft harmonisatie van de omzetbelasting plaatsgevonden. Volgens art. 2 van het EG-verdrag heeft de Gemeenschap (voor zover van belang in dit kader) de taak, door het instellen van een gemeenschappelijke markt en een economische en monetaire unie en door de uitvoering van een gemeenschappelijk beleid, de harmonische, evenwichtige en duurzame ontwikkeling van de economische activiteit binnen de gehele EG te bevorderen. Deze doelstelling is volgens art. 3 van het EG-verdrag te behalen door een interne markt, gekenmerkt door het afschaffen van hinderpalen voor het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal tussen lidstaten. Harmonisatie van de belastingwetgeving in de lidstaten 5 is één van de manieren waarmee een gemeenschappelijke markt tot stand gebracht kan worden. In art. 14 lid 2 van het EG-verdrag wordt het begrip interne markt omschreven als een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd. Er moet worden aangenomen dat de termen gemeenschappelijke markt en interne markt niet veel van elkaar verschillen 6. Op 1 januari 1969 ging Nederland over op het systeem zoals we het nu kennen: belasting over de toegevoegde waarde volgens het stelsel van aftrek van voorbelasting 7.

2.2

Ondernemer, de intracommunautaire transactie en aftrek van voorbelasting

Bij carrouselfraude is er sprake van een ondernemer, aftrek van voorbelasting en een intracommunautaire transactie. De Nederlandse omzetbelasting is gebaseerd op de BTWFormatted: Dutch (Netherlands) Deleted: art. 4

Formatted: Dutch (Netherlands)

Van Hilten en Van Kesteren, 2007, pp. 25-26. Aartikelartikel 90-93 van het EG-verdrag. 6 Van Hilten en Van Kesteren, 2007, p. 27. 7 Van Hilten en Van Kesteren, 2007, p. 26. 5

Formatted: Dutch (Netherlands)

5

richtlijn. Richtlijnen moeten worden omgezet in nationaal recht8. De begrippen in de Wet op de Omzetbelasting 1968 (hierna: Wet OB) zijn dan ook Richtlijnconform uitgelegd. In artikel 9 van de BTW-richtlijn wordt een ieder die zelfstandig een economische activiteit verricht als ‘belastingplichtige’ beschouwd. Als ‘economische activiteit’ worden beschouwd alle werkzaamheden van een fabrikant, handelaar of dienstverlener en het exploiteren van een lichamelijke of onlichamelijke zaak om er duurzaam opbrengst uit te verkrijgen. Volgens art. 7 van de Wet OB is een ondernemer ieder die een bedrijf of beroep zelfstandig uitoefent of een vermogensbestanddeel exploiteert om er duurzaam opbrengst uit te verkrijgen. In de omzetbelasting is de ondernemer dus belastingplichtig. Het voornaamste belang om aangemerkt te worden als ondernemer is meestal, zodat hij het recht op aftrek van voorbelasting krijgt 9. Een ondernemer is namelijk verplicht om over de in rekening gebrachte vergoedingen voor zijn prestaties (het leveren van goederen en diensten) omzetbelasting af te dragen. Daarnaast is de ondernemer ook verplicht een factuur uit te reiken aan de andere ondernemer ter zake van zijn leveringen en diensten 10. De factuur moet voldoen aan de eisen van art. 35a van de Wet OB. Op de factuur van de leverancier of dienstverlener staat de verschuldigde belasting die in rekening is gebracht. Van de verschuldigde belasting kan de voorbelasting afgetrokken worden 11. In art. 15 van de Wet OB staat dat de in rekening gebrachte belasting onmiddellijk mag worden afgetrokken. Er moet wel aan drie voorwaarden zijn voldaan. Ten eerste is de belasting aan de ondernemer in rekening gebracht, hierdoor kan de ondernemer belasting die niet aan hem in rekening is gebracht niet in aftrek brengen. Ten tweede moet de in rekening gebrachte omzetbelasting betrekking hebben op de aan de ondernemer verrichte prestaties. Ten derde moet de in rekening gebrachte belasting staan op een factuur die voldoet aan de eisen van art. 35a van de Wet OB, deze bepaling komt overeen met art. 226 van de BTWrichtlijn. Elke ondernemer betaalt alleen belasting over de door hem bij productie en distributie van goederen toegevoegde waarde, door het systeem van aftrek van voorbelasting. Hierdoor wordt de neutraliteit van de belasting gewaarborgd 12. Sinds 1 januari 1993 is er een regeling van kracht die betrekking heeft tot de intracommunautaire transacties tussen lidstaten van de EG. In beginsel is dit een overgangsregeling, men hoopte deze regeling te vervangen met een definitieve. De 8

Van Hilten en Van Kesteren, 2007, p. 43 Van Hilten en Van Kesteren, 2007, p. 51 10 Van Hilten en Van Kesteren, 2007, p. 53 11 Van Hilten en Van Kesteren, 2007, p. 46 12 Van Hilten en Van Kesteren, 2007, p. 299 9

6

Comment [M3]: Ik zou overal art. vervangen door artikel. Staat m.i. wat beter. Deleted: .

overgangsregeling geldt nog steeds, omdat de lidstaten (nog) geen overeenstemming hebben bereikt over een definitieve regeling 13. Intracommunautaire transacties bestaan uit een levering en verwerving. Intracommunautaire transacties zijn transacties tussen twee ondernemers waarbij goederen van de ene lidstaat naar de andere lidstaat worden vervoerd of verzonden. In Tabel II, post a 6 van de Wet OB staan er twee voorwaarden waar een intracommunautaire levering aan moet voldoen, voordat het nultarief van toepassing is. Goederen moeten aantoonbaar naar een andere lidstaat zijn vervoerd (transporteis) en in de lidstaat van aankomst moeten deze goederen zijn onderworpen aan heffing van belasting ter zake van intracommunautaire verwerving van die goederen (onderworpenheideis). In lid 1 van art. 12 van het Uitvoeringsbesluit omzetbelasting 1968 staat dat de ondernemer uit boeken en bescheiden moet kunnen aantonen dat het gebruik van het nultarief juist is. Dit kan met behulp van bijvoorbeeld vrachtbrieven, de geverifieerde BTW-nummers van afnemers in andere lidstaten of een schriftelijke opdracht tot uitvoer. Als aan de voorwaarden zijn voldaan is deze levering onderworpen aan het nultarief in het land van vertrek en is de verwerving onderworpen aan het geldende tarief van het land van aankomst 14.

In deze paragraaf is kort de geschiedenis van de omzetbelasting behandeld. Op 1 januari 1969 werd in Nederland het systeem ingevoerd zoals we het nu kennen: belasting over de toegevoegde waarde volgens het stelsel van aftrek van voorbelasting. In alle lidstaten van de EG is de omzetbelasting geharmoniseerd om de interne markt te bevorderen. Een ondernemer is belastingplichtig voor de Wet OB en kan de in rekening gebrachte belasting, bij het voldoen aan drie voorwaarden, meteen in aftrek brengen. Bij een intracommunautaire transactie is de levering onderworpen aan het nultarief in het land van vertrek en is de verwerving onderworpen aan het geldende tarief van het land van aankomst.

3.

Carrouselfraude

In deze paragraaf wordt carrouselfraude behandeld. Er wordt uitgelegd hoe carrouselfraude werkt en in welke vormen het voorkomt. Ook worden de gevolgen van carrouselfraude voor de Belastingdienst en de betrokken ondernemers behandeld.

13 14

Van Hilten en Van Kesteren, 2007, p. 47 Van Hilten en Van Kesteren, 2007, pp. 47-48

7

3.1

Werking carrouselfraude

Sinds de invoering van de overgangsregeling die betrekking heeft op de intracommunautaire transacties, is gebleken dat het tijdelijke BTW-systeem fraudegevoelig is. De meest bekende vorm van intracommunautaire BTW-fraude is carrouselfraude. Het is binnen de EU niet bekend hoe vaak intracommunautaire BTW-fraude wordt opgespoord of om hoeveel geld het gaat, het is wel duidelijk dat het om grote bedragen gaat. De schatting is

Deleted: is

dat er jaarlijks binnen alle EU-lidstaten ongeveer voor 100 miljard euro ten onrechte niet aan BTW wordt afgedragen. Deze schatting is voor alle vormen van BTW-fraude 15. De meest simpele vorm van carrouselfraude werkt als volgt. Ondernemer X gevestigd in België, levert onder het nultarief goederen aan ondernemer Y, gevestigd in Nederland. Vervolgens levert ondernemer Y de goederen aan ondernemer Z, ook gevestigd in Nederland. Y brengt BTW in rekening aan Z, maar draagt de BTW opzettelijk niet af. Z vraagt de door Y in rekening gebrachte BTW terug van de Belastingdienst. Z kan de goederen weer onder het nultarief aan X leveren, die op zijn beurt weer aan Y levert onder het nultarief. Op deze manier is de carrousel voor de eerste keer rondgegaan. Zodra X de goederen weer aan Y levert, begint de tweede keer. Hoe vaker de carrousel draait, hoe hoger het bedrag aan niet afgedragen BTW. Het komt er dus op neer dat de in rekening gebrachte BTW niet wordt afgedragen, maar wel wordt teruggevraagd 16. Bij deze vorm van carrouselfraude koopt ondernemer Z in met BTW en verkoopt door met het nultarief. Dit leidt per saldo tot negatieve BTW-aangiften. De Belastingdienst richt zich bij controle van BTW-aangiftes vooral op de negatieve aangiftes, veel fraudezaken werden ontdekt door deze negatieve BTWaangiften 17. Om de aandacht van ondernemer Z af te leiden, worden de goederen soms meerdere keren lokaal doorverkocht aan ondernemers die niet per se in de carrousel zitten. Uiteindelijk wordt er weer geleverd aan ondernemer X, die al dan niet met gebruik van een paar tussenschakels weer levert aan ondernemer Y. Hierdoor vinden de negatieve BTWaangiften later in de keten plaats, waardoor het minder waarschijnlijk wordt dat ondernemer Y wordt ontdekt 18. Er kunnen dus veel meer schakels in de carrousel zitten, die allemaal in een ander land gevestigd zijn. Sommige schakels zijn er dan niet eens van bewust dat ze in een carrousel zitten.

15

Algemene Rekenkamer, 2010 b, p. 15 Algemene Rekenkamer, 2010 a 17 Algemene Rekenkamer, 2010 b, p. 54 18 Wolf, 2010, p. 39 16

8

Deleted: Er

Ondernemer Y wordt ook wel de ploffer genoemd. Een ploffer is een ondernemer die met fraude in gedachte goederen of diensten verwerft zonder BTW te betalen en deze goederen of diensten inclusief BTW levert, maar de ontvangen BTW niet afdraagt aan de Belastingdienst 19. Tegen de tijd dat de Belastingdienst de carrousel ontdekt, is ondernemer Y door het ontbinden of leeghalen van de onderneming niet meer te vinden. Hierdoor kan de verschuldigde BTW niet meer worden ingevorderd. Bij onderzoek kan de Belastingdienst ook geen verhaal meer halen bij de andere schakels van de carrousel. Dit komt omdat de andere schakels niet wisten dat ze in een carrousel zaten of omdat de Belastingdienst bijvoorbeeld op stromannen stuit. Stromannen zijn personen of ondernemingen die bij dit soort transacties hun naam uitlenen aan een ander. Deze persoon of onderneming aan wie de naam wordt uitgeleend, zit achter de schermen en is hierdoor moeilijk of niet te vinden 20. De goederen die meestal worden gebruikt bij carrouselfraude zijn relatief klein met een hoge waarde, zij zijn ook gemakkelijk te vervoeren en te verhandelen. Goederen die bij carrouselfraude worden gebruikt zijn bijvoorbeeld auto’s, computeronderdelen of mobiele telefoons 21. Maar carrouselfraude kan ook met diensten, zoals CO2-emissierechten 22. De genoemde goederen zijn door de Belastingdienst als BTW-carrouselfraudegevoelige goederen aangemerkt. Hierdoor wisselen fraudeurs vaak van goederen en diensten die zij kunnen gebruiken 23. Bij carrouselfraude komt het er dus op neer dat een ploffer zijn afnemer wel BTW in rekening brengt, maar deze vervolgens opzettelijk niet afdraagt 24. Dit is het kenmerkende element bij alle vormen van carrouselfraude.

3.2

Vormen van carrouselfraude

Er zijn vele verschillende en soms ingewikkelde vormen van carrouselfraude. Bij carrouselfraude zijn een aantal ondernemingen (soms ook fictieve ondernemingen) betrokken bij handelstransacties, waarbij aftrek van voorbelasting of terugbetaling van BTW wordt misbruikt om voordeel te verkrijgen. Tegelijkertijd is het de bedoeling dat de goederen niet

19

Europese Rekenkamer, 2008, p. 4 Algemene Rekenkamer, 2010 b, p. 15 21 Algemene Rekenkamer, 2010 b, p. 12 22 Ministerie van Financiën, 2010 b 23 Belastingdienst, 2010 b 24 Algemene Rekenkamer, 2010 b, p. 15 20

9

meer kunnen worden opgespoord. De goederen worden namelijk als uitgevoerd aangegeven terwijl zij in de werkelijkheid op de zwarte markt worden verhandeld 25. Toen carrouselfraude voor het eerst werd ontdekt. Werd er veel gehandeld tussen de ondernemingen van de fraudeur zelf. Er waren drie verschillende vormen. De carrousel met reële goederen, de carrousel met nepgoederen en de carrousel met facturen. Bij de carrousel met reële goederen, kwamen de uitgereikte facturen tussen de ondernemers volledig overeen met de werkelijk verhandelde goederen. Bij de carrousel met nepgoederen werden ook goederen verhandeld, of in ieder geval rondgestuurd. Alleen stonden er op de factuur bijvoorbeeld mobiele telefoons, terwijl er in de werkelijkheid waardeloze spullen in de doos zaten zoals namaaktelefoons of bakstenen. Bij de facturencarrousel werden er geen goederen verhandeld, maar werden er wel facturen uitgereikt alsof er wel handelstransacties plaats hadden gevonden. Er werden dus valse facturen uitgereikt 26. Na de invoering van de overgangsregeling in 1993 ontstonden er meer vormen van carrouselfraude, zoals de carrousel met fictieve handelsstroom, de ‘crossed invoicer’ en de ‘contra trading’. Bij de carrousel met fictieve handelsstroom, creëert een ploffer een fictieve handelsstroom. De ploffer camoufleert bijvoorbeeld zijn met BTW-belaste lokale verkopen door aangifte te doen van intracommunautaire leveringen aan afnemers in verschillende lidstaten. Soms doet de ploffer dit volledig met fictieve facturen en valse transportdocumenten 27. In het arrest van het Hof van Justitie EG (hierna: HvJ EG) Teleos 28 werd er gebruik gemaakt zo een opzet. Bij de ‘crossed invoicer’ koopt de ploffer goederen in van een leverancier in een andere lidstaat en verkoopt deze goederen met BTW door aan afnemers in de eigen lidstaat. De ploffer geeft deze transacties aan in zijn BTW-aangiften, dit leidt tot een af te dragen BTW-bedrag. Om de Belastingdienst te bedriegen wordt in de aangifte een tweede handelsstroom opgenomen die fictief is. Volgens deze tweede handelsstroom koopt de ploffer goederen met BTW van een lokale leverancier en verkoopt deze goederen aan afnemer in een andere lidstaat. Op deze manier creëert de tweede fictieve handelsstroom een recht op BTWteruggave. Dit wordt zodanig opgezet dat de ploffer per aangiftetijdvak geen of bijna geen BTW hoeft af te dragen 29.

25

Europese Rekenkamer, 1998, p. 11 Wolf, 2010, pp. 33-34 27 Wolf, 2010, p. 40 28 HvJ EG 27 september 2007, C-409/04 (Teleos Plc) 29 Wolf, 2010, p. 40 26

10

‘Contra trading’ is een geavanceerde vorm van de ‘crossed invoicer’. Bij deze vorm wordt er een handelsketen waarin fraude plaatsvindt, gekoppeld aan een handelsketen met reguliere handelstransacties. Een ploffer levert onder lokale BTW Central Processing Units (hierna: CPU) aan ondernemer A, ook een fraudeur. Ondernemer A koopt ook software met bijbehorende licenties. Deze software en licenties worden ingekocht bij een leverancier in een andere lidstaat, zodat er BTW moet worden afgedragen. Het betreft immers een intracommunautaire verwerving. Vervolgens verkoopt ondernemer A onder het nultarief de CPU’s aan een afnemer in een andere lidstaat en verkoopt hij de software en licenties aan lokale afnemers met lokale BTW. De te betalen BTW op de verkoop van de software en licenties valt weg tegen de BTW-aftrek op de aankoop van de CPU’s. Hierdoor ontstaat er een nihil-aangifte of een klein bedrag aan te betalen BTW (in ieder geval geen negatieve aangifte) en trekt het de aandacht van de Belastingdienst niet 30. Er zijn dus vele verschillende en soms ingewikkelde vormen van carrouselfraude en er zijn vast nog meer vormen die nog niet zijn ontdekt. Het komt erop neer dat een ploffer met het opzetten van constructies misbruik maakt van het recht op aftrek van voorbelasting en terugbetaling van BTW.

3.3

Gevolgen carrouselfraude voor de Belastingdienst en betrokken ondernemers

Zoals eerder werd aangegeven ontvangt Nederland per jaar ongeveer 40 miljard euro aan omzetbelasting, dat is ongeveer 40% van de totale belastingopbrengsten 31. De BTW is dus duidelijk een belangrijke inkomstenbron voor Nederland. Naar schatting wordt binnen de EU-lidstaten jaarlijks ten onrechte 100 miljard euro aan BTW niet afgedragen 32. Het niet afdragen van BTW heeft gevolgen voor de Belastingdienst, ondernemers en de markt. Door BTW-fraude loopt de Belastingdienst BTW-inkomsten mis. Als er BTW-fraude wordt gepleegd in de vorm van carrouselfraude, dan worden er geen inkomsten misgelopen maar verliest de Belastingdienst werkelijk geld. De ploffer draagt de in rekening gebrachte BTW niet af, maar zijn afnemer vraagt de betaalde BTW wel terug. Als het verzoek van de afnemer wordt gegrond krijgt hij de betaalde BTW terug van de Belastingdienst. Er wordt dan BTW uitbetaald die nooit is ontvangen door de Belastingdienst 33.

30

The IVA, 2010, p. 8-10 Algemene Rekenkamer, 2010 b, p. 8 32 Algemene Rekenkamer, 2010 b, p. 15 33 Wolf, 2010, p. 38 31

11

Ondernemers kunnen ongemerkt en ongewild betrokken raken bij carrouselfraude. Als een ondernemer bij het afnemen van goederen en diensten BTW heeft moeten betalen, heeft hij het recht om de betaalde BTW als voorbelasting af te trekken. Als het blijkt dat de ondernemer wist of had moeten weten dat hij door het afnemen betrokken was bij carrouselfraude, dan kan het recht op aftrekken van voorbelasting door de Belastingdienst worden geweigerd. Als aftrek van voorbelasting wordt geweigerd ondervindt de ondernemer financiële schade. De kostprijs van het product wordt dan verhoogd, omdat de ondernemer BTW heeft betaald die hij niet terugkrijgt. Hierdoor zal hij de niet teruggekregen BTW doorberekenen aan zijn afnemer. Het kan ook zijn dat de ondernemer hoofdelijk aansprakelijk wordt gesteld voor de BTW die niet is afgedragen binnen de carrousel 34. In de volgende paragraaf zal dieper worden ingegaan op het weigeren van aftrek voorbelasting en hoofdelijke aansprakelijkheid. Door carrouselfraude raakt ook de markt ernstig verstoord. Ploffers hoeven geen winst te maken op reguliere handelstransacties, de winst van een ploffer bestaat namelijk uit het niet afdragen van BTW. Hierdoor kan een ploffer goederen tegen een hoge prijs inkopen en tegen een veel lagere prijs verkopen. De reguliere ondernemers kunnen hier niet tegenop, waardoor de ploffer in een korte tijd een marktaandeel naar zich kan toetrekken 35.

Bij carrouselfraude komt het er dus op neer dat een ploffer zijn afnemer wel BTW in rekening brengt, maar deze vervolgens opzettelijk niet afdraagt. Er zijn vele verschillende en soms ingewikkelde vormen van carrouselfraude. Maar bij alle vormen van carrouselfraude maakt een ploffer met het opzetten van constructies misbruik van het recht op aftrek van voorbelasting en terugbetaling van BTW. Als gevolg van carrouselfraude verliest de Belastingdienst daadwerkelijk geld. Er wordt geld uitbetaald dat nooit is ontvangen. Een ander gevolg van carrouselfraude is marktverstoring, ploffers kunnen goederen tegen veel lagere prijzen aanbieden dan reguliere ondernemers. Als een ondernemer bij het afnemen wist of had moeten weten dat hij betrokken was bij carrouselfraude, kan zijn recht op het aftrekken van voorbelasting door de Belastingdienst worden geweigerd. De ondernemer kan ook hoofdelijk aansprakelijk worden gesteld voor de BTW die niet is afgedragen binnen de carrousel.

34 35

Belastingdienst, 2010 a Wolf, 2010, p. 41

12

Deleted: teruggekregen

4.

Huidige bestrijding van carrouselfraude in Nederland

In deze paragraaf worden een paar maatregelen behandeld die Nederland nu gebruikt om carrouselfraude te bestrijden. Eerst wordt kort behandeld hoe de bestrijding van intracommunautaire BTW-fraude in Nederland is georganiseerd. Daarna worden een aantal van de huidige maatregelen behandeld, zoals het weigeren van BTW-aftrek wegens schijnhandeling, onjuiste facturen of het criterium van ‘wist of behoorde te weten’. Het weigeren van toepassing van het nultarief bij intracommunautaire leveringen. Hoofdelijke aansprakelijkheid en administratieve samenwerking tussen lidstaten met behulp van het VAT Information Exchange en Verordening (EG) nr. 1798/2003.

4.1

Organisatie bestrijding intracommunautaire BTW-fraude in Nederland

In Nederland heeft de Belastingdienst de taak om rijksbelastingen en douanerechten te heffen en te innen. Het bestrijden van intracommunautaire BTW-fraude valt daar ook onder. De Belastingdienst staat onder het gezag van de Minister van Financiën 36. In de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: AWR) wordt niet de Belastingdienst genoemd, maar de inspecteur of ontvanger. In lid 3 van art. 2 van de AWR staat wat de Belastingwet verstaat onder inspecteur of ontvanger (een functionaris die als zodanig bij ministeriele regeling is aangewezen). De organisatie van de Belastingdienst staat in hoofdstuk 1 van de Uitvoeringsregeling Belastingdienst 2003. Het bestrijden van intracommunautaire BTW-fraude bestaat uit drie onderdelen: preventie, detectie en repressie 37. Naast de Belastingdienst heeft ook de Landelijke Toezicht Organisatie (hierna: LTO) een belangrijke rol bij de preventie en detectie van BTW-fraude. De LTO heeft 50% invloed op de toezichtwerkzaamheden, het beoordelen van risicofactoren bij de BTW valt daar ook onder. De LTO richt zich op alle belastingmiddelen, hierdoor is de aandacht voor BTW-carrouselfraude relatief weinig. Op het gebied van repressie heeft de Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst – Economische controledienst (hierna: FIOD-ECD) een belangrijke rol. Bij FIOD-ECD te Amsterdam is het Taakaccent BTW-fraude (Hierna: TBF) ondergebracht. Het effectief bestrijden van alle vormen van BTW-(carrousel)fraude is het doel van het TBF. Op operationeel niveau coördineert, informeert en signaleert het TBF vooral. Verder is de Central Liaison Office (hierna: CLO) verantwoordelijk voor de 36 37

Algemene Rekenkamer, 2010 b, p. 41 Algemene Rekenkamer, 2010 b, p. 7

13

informatie-uitwisseling op Europees niveau. De CLO is naar aanleiding van Europese wet- en regelgeving opgericht, met onder andere het bestrijden van intracommunautaire fraude als doel. De CLO is een centraal verbindingsbureau ingericht bij de Belastingdienst. Er zijn dus vele organisaties bezig met het bestrijden van BTW-fraude, maar er is geen overkoepelend plan van de aanpak om intracommunautaire BTW-fraude te bestrijden 38.

4.2

Weigeren BTW-aftrek

Het weigeren van BTW-aftrek wordt door de Belastingdienst gebruikt om carrouselfraude te bestrijden. De Belastingdienst mag aftrek van BTW weigeren als zij aannemelijk kan maken dat er sprake is van een schijnovereenkomst of als er sprake is van factuurgebreken. De Belastingdienst kan ook BTW-aftrek weigeren als de ondernemer wist of had moeten weten van BTW-fraude 39.

4.2.1 Schijnovereenkomst

Het weigeren van BTW-aftrek wegens het aanwezig zijn van een schijnovereenkomst, is één van de eerste middelen om carrouselfraude te bestrijden. De schijnovereenkomst is een begrip uit het privaatrecht. Bij een schijnovereenkomst spreken de betrokken partijen het ene af maar ziet de buitenwereld het andere. De partijen doen alsof zij een bepaalde overeenkomst zijn aangegaan, terwijl zij in het geheim een andere afspraak hebben gemaakt. Bij carrouselfraude wijkt de werkelijkheid wel eens af van de gewekte schijn. Bijvoorbeeld bij de carrouselfraude met nepgoederen, er vinden dan transacties tussen de partijen plaats waarbij er in de werkelijkheid andere goederen worden geleverd dan afgesproken. Of er vinden transacties plaats met fictief transport, dan vinden er reële goederentransacties plaats maar de goederen worden in een andere lidstaat afgeleverd. Of de facturencarrousel, dan worden er facturen rondgestuurd en vinden er betalingen plaats maar is er geen sprake van een reële goederentransactie 40. Bij een schijnovereenkomst bestaat er tussen de partijen juist geen overeenkomst, maar doen zij net alsof deze overeenkomst wel tussen hen geldt. Hierdoor kan er geen sprake zijn van een levering van goederen die voldoet aan art. 3 van de Wet OB en daardoor bestaat

38

Algemene Rekenkamer, 2010 b, p. 16 Belastingdienst, 2010 a 40 Wolf, 2010, pp. 77-78 39

14

er ook geen recht op aftrek van voorbelasting 41. De Belastingdienst kan alleen BTW-aftrek weigeren als zij aannemelijk kan maken dat beide partijen op de hoogte zijn van de schijnovereenkomst en dit willen 42. Het is voor de Belastingdienst niet altijd even makkelijk om aannemelijk te maken dat er sprake is van een schijnhandeling. Als de Belastingdienst hier niet in slaagt, dan is er dus geen sprake van een schijnovereenkomst en blijft het recht op aftrek van voorbelasting in stand 43.

4.2.2 Onjuiste facturen

De Belastingdienst kan ook BTW-aftrek weigeren door een beroep te doen op factuurgebreken. Het niet voldoen aan de eisen in art. 35 en art. 35a van de Wet OB is op zich al genoeg om BTW-aftrek te weigeren. Factuurgebreken kunnen formeel, materieel of een combinatie van de twee zijn. Bij formele gebreken staan er op de factuur onvolledige gegevens, bijvoorbeeld een onjuiste naam, adres of prijs. Bij materiële gebreken worden er niet bestaande goederen of leveranciers gefactureerd 44. Het kan ook zijn dat er sprake is van een volledig vals factuur, op de factuur staan dan goederen die helemaal niet geleverd zijn. Deze factuur geeft geen recht op aftrek van voorbelasting 45. De Belastingdienst mag BTW-aftrek weigeren als zij aannemelijk kan maken dat er sprake is van factuurgebreken. Als er bijvoorbeeld sprake is van een onjuist factuur, wegens formele gebreken (onvolledige gegevens), materiële gebreken (fictieve leveranciers of goederen) of een combinatie van de twee.

4.2.3 Wist of behoorde te weten

De Belastingdienst kan het recht op aftrek van voorbelasting weigeren, als een ondernemer wist of behoorde te weten dat hij door zijn transactie betrokken was bij BTWfraude. In de arresten gevoegde zaken van Optigen en anderen 46 en Kittel 47 van het HvJ EG wisten of behoorden de ondernemingen te weten van fraude. Het recht op aftrek van voorbelasting bij carrouselfraude was aan de orde. 41

HR 6 maart 1991, nr. 25.009, BNB 1992/219, punt 4.8 HR 6 maart 1991, nr. 26.030, punt 4.3 43 Wolf, 2010, pp. 83-84 44 Wolf, 2010, p. 87 45 HR 7 maart 2003, nr. 38.340 46 HvJ 12 januari 2006, C-354/03, C-355/03, C-484/03 (Optigen e.a.) 47 HvJ EG 6 juli 2006, C-439/04 en C-440/04 (Axel Kittel) 42

15

4.2.3.1

HvJ EG Optigen, Fulcrum en Bond House In het arrest van de gevoegde zaken Optigen, Fulcrum en Bond House 48, drijven

Optigen Ltd, Fulcrum Electronics Ltd en Bond House Systems Ltd ondernemingen die voornamelijk computerchips kopen bij leveranciers die gevestigd zijn in het Verenigd Koninkrijk en verkopen aan afnemers gevestigd in andere lidstaten. Deze drie ondernemingen zijn zonder hun weten betrokken geraakt bij carrouselfraude, maar zij hadden zelf geen zaken gedaan met de frauderende handelspartners. De Engelse Belastingdienst wees gedeeltelijk hun ingediende verzoeken tot teruggaaf van BTW af en er werd nageheven op een verleende teruggave. Dit deed de Belastingdienst met de stelling dat de door hen in dat verband berekende BTW niet voor aftrek in aanmerking komt, omdat er geen sprake was van een economische activiteit in de zin van art. 2 van de Zesde Richtlijn (nu art. 9, lid 1 BTWrichtlijn). Het uitgangspunt van het HvJ EG was dat Optigen, Fulcrum en Bond House te goeder trouw waren en niet van de fraude wisten of hadden kunnen weten 49. Het HvJ EG is van mening dat de handelingen zelf niet het voorwerp waren van fraude. De handelingen vormden leveringen van goederen door een als zodanig handelende belastingplichtige en een economische activiteit in de zin van de Zesde Richtlijn, omdat zij voldeden aan de objectieve criteria. Volgens het HvJ EG staat iedere transactie op zichzelf en moet deze ook zo beoordeeld worden. Het recht op aftrek van voorbelasting van een belastingplichtige die een economische activiteit verricht en die voldoet aan de objectieve criteria, kan niet worden aangetast door het feit dat er in de keten fraude met BTW is of wordt gepleegd door een ander dan de belastingplichtige. Als de belastingplichtige dit niet wist of had kunnen weten 50.

4.2.3.2

HvJ EG Kittel

In het arrest van de gevoegde zaken Axel Kittel (C-439/04) en Recolta Recycling BVBA (C-440/04) 51, zijn Ang Computime en Recolta Recycling BVBA twee ondernemers die transacties verrichten in een handelsketen waarin een partij zit die wel BTW in rekening brengt maar deze niet afdraagt aan de Belastingdienst. Computime handelde in informatica48

HvJ 12 januari 2006, C-354/03, C-355/03, C-484/03 (Optigen e.a.) Nieuwenhuizen, 2008, pp. 404-405 50 Nieuwenhuizen, 2008, pp. 404-405 51 HvJ EG 6 juli 2006, C-439/04 en C-440/04 (Axel Kittel) 49

16

systeem-onderdelen, hij kocht onderdelen en verkocht ze daarna weer door. De leverancier van Computime was een ploffer, hij bracht Computime wel BTW in rekening maar droeg deze niet af. Er werd gesteld dat Computime willens en wetens had meegewerkt aan de BTWcarrouselfraude. Op grond daarvan weigerde de Belgische Belastingdienst de BTW-aftrek en kreeg Computime een naheffingsaanslag. De curator, Axel Kittel, van Computine bestreed deze naheffingsaanslag. Recolta was betrokken geraakt bij een carrouselfraude in auto’s, maar wist op het moment van zijn aankopen niet van de fraude. Ook hier weigerde de Belgische Belastingdienst de BTW-aftrek. Het Belgische Hof van Cassatie vroeg het HvJ EG of de BTW-aftrek geweigerd kon worden 52. Het HvJ EG is van mening dat dit aftrekrecht in beginsel aanwezig is. Ook al hadden beide ondernemers direct zaken hadden gedaan met ploffers. Het HvJ EG maakt wel onderscheid tussen de belastingplichtige die niet van de BTW-fraude wist of kon weten en de belastingplichtige die wel wist of behoorde te weten van de fraude. Voor de belastingplichtige die niet wist of had kunnen weten, wordt het recht op aftrek beschermd. Maar voor de belastingplichtige die wist of behoorde te weten mag de Belastingdienst BTW-aftrek weigeren. De Belastingdienst mag dit doen als er aan de hand van objectieve gegevens kan worden vastgesteld dat de belastingplichtige wist of behoorde te weten dat hij door zijn aankoop deelnam aan een transactie die onderdeel was van BTW-fraude. Dit wordt ook het Kittel-criterium genoemd 53. Een belastingplichtige die een transactie verricht die onderdeel is van BTW-fraude moet alles gedaan hebben wat redelijkerwijze van hem verwacht kan worden om erachter te komen of zijn transactie onderdeel is van een fraudeketen. De Belastingdienst kan BTWaftrek weigeren van de belastingplichtige die er niet alles aan doet om erachter te komen. Tenzij de belastingplichtige kan aantonen dat hij zelfs bij uiterste zorgvuldigheid niet van de BTW-fraude had kunnen weten 54. Het Kittel-criterium leidt tot rechtsonzekerheid. De belastingplichtige die aan alle wettelijke eisen voldoet kan het recht op BTW-aftrek geweigerd worden, omdat hij behoorde te weten van de fraude in zijn keten. Het kan zo zijn dat er uit een achteraf objectief element blijkt dat de belastingplichtige ‘behoorde te weten’, terwijl dat voor de belastingplichtige

52

Nieuwenhuizen, 2008, p. 480 Nieuwenhuizen, 2008, p. 480 54 Wolf, 2010, p. 105 53

17

misschien de normale gang van zaken is. Zolang het Kittel-criterium niet is opgenomen in de Wet OB, weet de belastingplichtige niet waar hij aan toe is 55. Op grond van het Kittel-criterium mag de Belastingdienst BTW-aftrek weigeren als er aan de hand van objectieve gegevens kan worden vastgesteld dat de belastingplichtige wist of behoorde te weten dat hij door zijn aankoop deelnam aan een transactie die onderdeel was van BTW-fraude. Tenzij de belastingplichtige kan aantonen dat hij zelfs bij uiterste zorgvuldigheid niet van de BTW-fraude had kunnen weten.

De Belastingdienst kan aftrek van BTW weigeren om carrouselfraude te bestrijden. De Belastingdienst moet dan wel aannemelijk maken dat er sprake is van een schijnhandeling of van een onjuist factuur, wat niet altijd even makkelijk. Ook kan de Belastingdienst BTWaftrek weigeren als er aan de hand van objectieve gegevens kan worden vastgesteld dat de belastingplichtige wist of behoorde te weten dat hij door zijn aankoop deelnam aan een transactie die onderdeel was van BTW-fraude (het Kittel-criterium), tenzij de belastingplichtige kan aantonen dat hij zelfs bij uiterste zorgvuldigheid niet van de BTWfraude had kunnen weten.

4.3

Ten onrechte toepassing nultarief

Bij carrouselfraude zijn meerdere lidstaten betrokken en wordt er een beroep gedaan op het nultarief voor intracommunautaire transacties. De Belastingdienst probeert de schade van carrouselfraude te beperken door de toepassing van het nultarief bij intracommunautaire leveringen, in fraudesituaties, goed in de gaten te houden. Als er niet aan de transporteis en onderworpenheideis is voldaan van Tabel II, post a 6 Wet OB dan kan de toepassing van het nultarief geweigerd worden. Dit is bijvoorbeeld het geval als er sprake is van een facturencarrousel. Of het nultarief mocht worden toegepast is aan de orde in de arresten Teleos 56, Collée 57 en Twoh 58.

55

Wolf, 2010, p. 142 HvJ EG 27 september 2007, C-409/04 (Teleos Plc) 57 HvJ EG 27 september 2007, C-146/05 (Collée) 58 HvJ EG 27 september 2007, C-184/05 (Twoh International BV) 56

18

4.3.1 HvJ EG Teleos In het arrest van Teleos Plc (C-409/04) 59, verkoopt Teleos mobiele telefoons aan TT (een Spaanse afnemer). De verkoop verliep als volgt, de mobiele telefoons werden in een opslag plaats in het Verenigd Koninkrijk ter beschikking gesteld aan TT. TT zou ervoor zorgen dat de mobiele telefoons werden vervoerd naar een andere lidstaat. TT leverde bewijs van intracommunautaire transport, door Teleos originele, afgestempelde en afgetekende CMR-vrachtbrieven uit de andere lidstaat uit te reiken. De Engelse Belastingdienst ontdekte dat sommige plaatsen op de vrachtbrieven vals waren, waardoor het bewijs van vervoer naar een andere lidstaat ontbrak. De Engelse Belastingdienst was van mening dat er geen sprake was van intracommunautaire leveringen, maar van binnenlandse leveringen en heeft Teleos aanslagen opgelegd voor de niet-betaalde BTW. Ook al handelde Teleos te goeder trouw en was hij op geen enkele manier betrokken bij de fraude 60. Het HvJ EG was het niet met de Engelse Belastingdienst eens. Weliswaar eist art. 28bis, lid 3 en 28 quater, A, sub a van de richtlijn alleen de verzending naar een andere lidstaat, de leverancier moet toch kunnen aantonen dat de goederen het grondgebied van de lidstaat van de leverancier fysiek hebben verlaten. Kan de leverancier niet bewijzen dat de goederen naar een andere lidstaat zijn verzonden, dan kan er nageheven worden. Als het blijkt dat het ontvangen verzendbewijs vals is kan er niet nageheven worden bij de leverancier die te goeder trouw heeft gehandeld, die niet bij de fraude is betrokken en alles heeft gedaan wat redelijker wijs van hem mag worden verwacht om niet bij dergelijke fraude betrokken te raken. Als de afnemer aangifte heeft gedaan van een intracommunautaire verwerving in het land van aankomst, kan dat als aanvullend bewijs functioneren dat de goederen de lidstaat van levering hebben verlaten. Dit is echter geen doorslaggevend bewijs 61. Om gebruik te mogen maken van het nultarief bij intracommunautaire levering, moet een leverancier kunnen bewijzen dat er sprake is geweest van een intracommunautair vervoer. Anders kan er bij de leverancier worden nageheven, tenzij de leverancier te goeder trouw handelde, niet bij de fraude was betrokken en er alles aan heeft gedaan om niet bij dergelijke fraude betrokken te raken. De aangifte van intracommunautaire verwerving door de afnemer, zou als bewijs kunnen dienen bij het aantonen dat de goederen de lidstaat van levering hebben verlaten. 59

HvJ EG 27 september 2007, C-409/04 (Teleos Plc) Nieuwenhuizen, 2008, p. 570 61 Nieuwenhuizen, 2008, p. 570 60

19

4.3.2 HvJ EG Collée In het arrest Collée (C-146/05) 62, verkoopt een dochtermaatschappij van het Duitse Collée personenauto’s aan een autohandelaar in België. Dit was eigenlijk in strijd met gemaakte afspraken met andere klanten, daarom liet Collée de leveringen via de Duitse handelaar S gaan. S kocht dan voor de schijn de auto’s van Collée en verkocht het dan weer door aan de Belgische autohandelaar. Toen S de door Collée in rekening gebrachte BTW terugvroeg, weigerde de Duitse Belastingdienst dit. De Duitse Belastingdienst kwam erachter dat het om een schijntransactie ging. Collée corrigeerde dit door de leveringen aan S te crediteren en alsnog aangifte te doen van de feitelijke intracommunautaire levering aan de Belgische autohandelaar. De Duitse Belastingdienst weigerde de toepassing van de vrijstelling alsnog en legde Collée een naheffingsaanslag op. Volgens de Duitse Belastingdienst voldeed Collée ten tijde van de transactie niet aan de voorwaarden voor de toepassing van het nultarief bij intracommunautaire leveringen 63. Volgens het HvJ EG was dit niet juist. De Belastingdienst mag de toepassing van de vrijstelling (nultarief) bij een intracommunautaire levering, die echt heeft plaatsgevonden, niet weigeren als er ten tijde niet is voldaan aan de formele eisen. Zelfs niet als de belastingplichtige bewust zo heeft gehandeld. De Belastingdienst mag toepassing van de vrijstelling (nultarief) wel weigeren als er een gevaar voor verlies aan belastinginkomsten bestaat en de belastingplichtige er niet alles aan heeft gedaan om het gevaar ongedaan te maken 64.

4.3.3 HvJ EG Twoh In het arrest Twoh (C-184/05) 65, heeft de Nederlandse Twoh International BV geleverd aan Italiaanse ondernemers. Het ging om afhaaltransacties, de kopers kwamen de goederen in Nederland ophalen en zorgden zelf voor vervoer naar Italië. Twoh had geen afhaalverklaringen gevraagd van de kopers en kon dus niet aantonen dat de goederen Nederland echt hadden verlaten. Dit leidde na controle tot een naheffingsaanslag, omdat er ten onrechte gebruik was gemaakt van het nultarief. In de bezwaarfase vroeg Twoh aan de 62

HvJ EG 27 september 2007, C-146/05 (Collée) Nieuwenhuizen, 2008, p. 573 64 Nieuwenhuizen, 2008, p. 573 65 HvJ EG 27 september 2007, C-184/05 (Twoh International BV) 63

20

Nederlandse Belastingdienst uit te zoeken of de Italiaanse kopers in Italië aangifte hadden gedaan van een intracommunautaire verwerving. De Belastingdienst weigerde dit verzoek 66. Het HvJ EG oordeelde dat de Belastingdienst van de lidstaat waar de leverancier het nultarief wegens intracommunautaire levering toepast, niet verplicht is om na te gaan of de afnemer in de andere lidstaat aangifte heeft gedaan van een intracommunautaire verwerving. Als bij controle blijkt dat een leverancier, die het nultarief heeft toegepast, geen bewijs heeft van de intracommunautaire levering dan kan de Belastingdienst toepassing van het nultarief weigeren en naheffen. De Belastingdienst is ook niet verplicht om na te gaan of de afnemer in zijn lidstaat aangifte heeft gedaan van een intracommunautaire verwerving 67.   

Het aantonen dat een leverancier ten onrechte het nultarief heeft gebruikt is erg moeilijk, het komt bijvoorbeeld voor bij een facturencarrousel. De Belastingdienst zou dan eerst de facturencarrousel op het spoor moeten zijn. Bij het onterecht toepassen van het nultarief mag de Belastingdienst het gebruik van het nultarief bij intracommunautaire leveringen weigeren, als de leverancier niet kan bewijzen dat er echt sprake is geweest van intracommunautair vervoer. De Belastingdienst mag toepassing van het nultarief niet weigeren als de leverancier te goeder trouw handelde, niet bij de fraude betrokken was er alles aan heeft gedaan om niet bij dergelijke fraude betrokken te raken. De Belastingdienst mag niet naheffen als er ten tijde van een echte intracommunautaire levering niet is voldaan aan de formele eisen. Tenzij er gevaar bestaat voor verlies aan belastinginkomsten, dan mag de Belastingdienst weer wel naheffen. De Belastingdienst heeft geen verplichting om de leverancier van bewijsmateriaal te voorzien, door na te gaan of de afnemer in zijn lidstaat aangifte heeft gedaan van een intracommunautaire verwerving.

4.4

Hoofdelijke aansprakelijkheid

Om het voor de Belastingdienst makkelijker te maken om carrouselfraude te bestrijden kan zij gebruik maken van de hoofdelijke aansprakelijkheid. De aansprakelijkheidsregeling in art. 42c van de Invorderingswet 1990 (hierna: IW) is sinds 1 januari 2002 van kracht. Alle ondernemers die betrokken zijn bij BTW-fraude, waar ook ter wereld, kunnen hoofdelijk aansprakelijk worden gesteld voor de niet-afgedragen BTW in de carrousel.

66 67

Nieuwenhuizen, 2008, p. 576 Nieuwenhuizen, 2008, p. 576

21

In lid 1 van art. 42c IW staat dat een afnemer (die ondernemer is in de zin van de Wet OB) hoofdelijk aansprakelijk is voor de omzetbelasting die niet of niet volledig is voldaan ter zake van de levering van de bij ministeriële regeling aan te wijzen goederen, als hij wist of behoorde te weten dat de ter zake van die levering verschuldigde omzetbelasting niet of niet volledig is of zal worden voldaan en daardoor voordeel heeft behaald, tenzij er sprake is van lid 3 van art. 42c IW. De Belastingdienst moet aannemelijk maken dat de ondernemer voordeel heeft behaald 68. De aangewezen goederen staan in art. 40a van de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990. De aansprakelijkheidsregeling geldt alleen voor de aangewezen risicogoederen, goederen waarmee de kans op carrouselfraude het grootst is 69. Deze goederen staan in art. 40a van de Uitvoeringsregeling van de IW, een ministeriele regeling. Onder risicogoederen vallen: -

Telecommunicatie- en computerapparatuur en –programmatuur;

-

Foto-, film-, video-, en geluidsapparatuur alsmede beeld- en geluidsdragers zoals video- en muziekcassettes en compactdiscs en digitale videodiscs;

-

Landvoertuigen die zijn uitgerust met een motor van meer dan 48 cc cilinderinhoud of met een vermogen van meer dan 7,2 kW.

De toebehoren en onderdelen van deze goederen zijn ook risicogoederen. In lid 2 van art. 42c IW staat dat een ondernemer die wist of behoorde te weten dat de BTW ergens in de handelsketen niet wordt of niet zou worden afgedragen en daardoor voordeel heeft behaald, hoofdelijk aansprakelijk gesteld kan worden. Tenzij de ondernemer aannemelijk kan maken dat hij dat voordeel niet heeft behaald door het niet betalen van BTW door de andere ondernemers in de keten. Anders gezegd kan de ondernemer tegenbewijs leveren door aannemelijk te maken dat hij dat voordeel ook zou hebben behaald als de andere ondernemers wel BTW hadden afgedragen. De ondernemer wordt geacht voordeel te hebben behaald als hij voor de goederen een lagere prijs heeft betaald dan de actuele marktwaarde of een prijs die lager is dan de prijs die ooit is betaald door andere ondernemers voor dezelfde goederen. De Belastingdienst moet aannemelijk maken dat de ondernemer wist of behoorde te weten van de fraude. De ondernemer wordt geacht te weten als hij er voordeel van heeft genoten. Als de Belastingdienst voordeel constateert wegens een vergoeding die lager is dan de vrije marktprijs. Kan de ondernemer tegenbewijs leveren door aannemelijk te maken dat hij die lagere prijs ook zou hebben betaald als er geen sprake was van fraude. Om hier bewijs 68 69

Van Hilten en Van Kesteren, 2007, p. 369 Belastingdienst, 2010 b

22

van te leveren is erg moeilijk, omdat het bepalen van de marktprijs niet eenvoudig is. Ook kunnen er meerdere redenen zijn voor lage prijzen. Bijvoorbeeld kwantumkortingen, dumpprijzen of prijsverlaging als gevolg van innovatie. Als de Belastingdienst voordeel constateert, wegens de betaling van een lagere vergoeding dan die ooit is betaald door andere ondernemers in de keten voor dezelfde goederen. Kan de ondernemer tegenbewijs leveren door aannemelijk te maken dat er iemand in de keten zit, die net zoveel of nog minder heeft betaald. Ook dat is erg moeilijk te bewijzen. Het is voor een ondernemer onmogelijk om te weten welke prijs alle andere ondernemers in de keten hebben betaald. Ondernemers delen meestal geen informatie over hun winstmarges. Het is voor de ondernemer dus erg moeilijk om tegenbewijs te leveren 70. Door het Kittel-criterium kan de Belastingdienst aftrek van BTW weigeren. Hierdoor is er minder behoefte aan hoofdelijk aansprakelijkheid 71. Maar het is voor de Belastingdienst makkelijker om het criterium van aansprakelijkheid stellen te behalen (er moet vastgesteld worden dat er voordeel is behaald), dan het criterium van Kittel (aannemelijk maken dat de ondernemer wist of behoorde te weten van fraude) 72.

Om het voor de Belastingdienst makkelijker te maken om carrouselfraude te bestrijden kan zij gebruik maken van de hoofdelijke aansprakelijkheid. Een ondernemer kan alleen hoofdelijk aansprakelijk worden gesteld, als de Belastingdienst aannemelijk kan maken dat de ondernemer wist of behoorde te weten dat de BTW ergens in de handelsketen niet wordt of niet zou worden afgedragen en daardoor voordeel heeft behaald. Dit geldt voor alle ondernemers in de keten, waar ook ter wereld. De ondernemer wordt geacht voordeel te hebben behaald als hij voor de goederen een lagere prijs dan actuele marktwaarde heeft betaald of minder dan wat er ooit in de keten voor dezelfde goederen zijn betaald. De ondernemer wordt niet hoofdelijk aansprakelijk gesteld, als hij kan bewijzen dat hij dat voordeel ook zou hebben behaald zonder fraude. Het is voor de ondernemer moeilijk dit te bewijzen.

70

Vetter, 2009, p. 431 Vetter, 2009, pp. 431-432 72 Wolf, 2010, p. 170 71

23

4.5

Administratieve samenwerking

Bij de totstandkoming van de interne markt per 1 januari 1993 was het nodig de binnengrenzen af te schaffen. Hierdoor ontstonden er meer vormen van carrouselfraude. Om te voorkomen dat de Belastingdienst meer belastinginkomsten zou derven, was het gewenst dat lidstaten administratief samen gingen werken. Uitwisseling van gegevens tussen lidstaten speelt een rol bij detectie en bestrijding van carrouselfraude.

4.5.1 VAT Information Exchange System

Om toezicht te houden op de intracommunautaire transacties werd Verordening (EEG) 218/92 ingevoerd. De verordening zag op administratieve samenwerking in de vorm van het VAT Information Exchange System (hierna: VIES). Elke Belastingdienst houdt een database bij met de BTW-registratie gegevens van hun ondernemers. Deze gegevens bestaan uit naam, adres en het BTW-nummer inclusief de aanvangsdatum en eventuele einddatum. Het VIES is een elektronisch systeem dat is opgezet om gegevensuitwisseling tussen lidstaten over intracommunautaire leveringen mogelijk te maken. Met het VIES kunnen ondernemers snel het BTW-nummer van hun handelspartner verifiëren. De Belastingdienst kan met het VIES een oogje op de stroom van intracommunautaire leveringen houden en onregelmatigheden ontdekken. De CLO heeft door het VIES direct toegang tot de BTW-registratie database van andere lidstaten 73. De Belastingdienst gebruikt het VIES voor de detectie van BTW-fraude. Maar signalen ontdekken aan de hand van VIES-informatie gaat moeizaam om de volgende redenen: -

Het administratieve controleproces van informatie in VIES is traag. Daardoor is het gevoelig voor onjuiste opgave van informatie.

-

De Belastingdienst handelt verzuimsignalen over ondernemers die niet op tijd of niet volledig aangifte doen niet volledig af. Bovendien zijn de boetebedragen laag voor het niet of niet op tijd opgave doen van intracommunautaire leveringen. Waardoor ondernemers niet worden geprikkeld om op tijd aangifte te doen.

73

Europese Commissie, 2010 a

24

-

De verificatie van BTW-nummers in intracommunautaire levering-opgaven kan onduidelijke waarschuwingen opleveren. Er wordt namelijk niet aangegeven wat de oorzaak is van een eventueel ongeldig BTW-nummer.

-

De frequentie van het doen van BTW-aangifte verschilt ook per lidstaat. De meeste lidstaten doen per maand of per kwartaal aangifte, maar in Italië wordt er één keer per jaar BTW-aangifte gedaan. Hierdoor is de informatie van intracommunautaire verwerving niet meteen beschikbaar en wordt het matchen van de levering met een verwerving vertraagd. Het is bij carrouselfraude juist van belang dat de informatie ‘upto-date’ is, zodat de kans op detectie groter wordt.

Om optimaal gebruik van het VIES te kunnen maken, is het nodig om administratieve verwerking via VIES te verkorten en te verbeteren 74. Het is nodig de voorziening voor internationale informatie-uitwisseling te verbeteren. Nederland moet pleiten voor duidelijke afspraken op Europees niveau en het wegwerken van knelpunten (bijvoorbeeld verschillen in nationale wetgeving) bij internationale informatie-uitwisseling. Verder moet ook verdere harmonisatie bevorderd worden betreffende de wijze van het registreren van transacties in VIES, zodat het matchen van een levering met een verwerving sneller gaat 75. Het VIES is een elektronisch systeem dat is opgezet om gegevensuitwisseling tussen lidstaten over intracommunautaire leveringen mogelijk te maken. De Belastingdienst gebruikt het VIES voor de detectie van BTW-fraude. Maar detectie gaat moeizaam om verscheidene redenen. Om goed gebruik van het VIES te kunnen maken, is het nodig om administratieve verwerking via VIES te verkorten en te verbeteren.

4.5.2

Verordening (EG) nr. 1798/2003

Op het gebied van BTW was administratieve samenwerking gebaseerd op Verordening (EEG) nr. 218/92 en Richtlijn 77/799/EEG. Maar dit stelsel kan de groeiende behoefte aan administratieve bijstand door de integratie van de economieën op de interne markt niet meer aan. Het blijkt ook dat het bestaan van deze twee rechtsinstrumenten een belemmering vormt voor het doelmatig samenwerken tussen de belastingdiensten. Bovendien waren de rechten en plichten van de betrokken partijen niet goed genoeg omschreven. Het is dus nodig om duidelijkere en bindende regels vast te stellen voor de 74 75

Algemene Rekenkamer, 2010 b, pp. 20-22 Algemene Rekenkamer, 2010 b, p. 34

25

administratieve samenwerking tussen lidstaten. Om nog sneller en efficiënter samen te werken, is er meer rechtstreeks contact tussen de verschillende bureaus voor fraudebestrijding nodig. Voorheen gebeurde dat te weinig en verliep het contact meestal via een CLO, dit leidde tot vertraging bij het doorgeven van informatie. Verder is de samenwerking niet intensief genoeg, omdat er te weinig automatische of spontane informatie uitwisseling plaatsvindt, afgezien van het VIES. Om fraude sneller en doeltreffender te bestrijden moet de uitwisseling van informatie intensiever worden tussen overheidsdiensten onderling en tussen de overheidsdiensten en de Europese Commissie (hierna: de Commissie). Daarom is het nodig om de bepalingen van administratieve samenwerking uit Verordening (EEG) nr. 218/92 en Richtlijn 77/799/EEG samen te voegen en aan te scherpen 76. Door de invoering van Verordening (EG) nr. 1798/2003 op 7 oktober 2003 (geldig vanaf 1 januari 2004), vervalt de Verordening (EEG) 218/92 en geldt de Richtlijn 77/799/EEG niet meer voor de indirecte belasting. De nieuwe Verordening (EG) nr. 1798/2003 zorgt voor één juridisch kader. In de Verordening (EG) nr. 1798/2003 staan specifieke rechten en plichten van de betrokken partijen en procedures die de administratieve samenwerking op het gebied van BTW moet bevorderen tussen lidstaten. Er staan duidelijke en bindende regels in voor onder andere het vergemakkelijken van informatie uitwisseling en van BTW-onderzoeken. De Verordening (EG) nr. 1798/2003 maakt rechtstreeks contact tussen de belastinginspecteurs van verschillende lidstaten makkelijker. Deze Verordening beoogt ook dat de spontane informatie uitwisseling tussen de belastingdiensten intensiever wordt. Het onderscheidt twee soorten van spontane informatie-uitwisseling, de gestructureerde automatische uitwisseling en de automatische uitwisseling. Verder staat er ook onder welke omstandigheden de lidstaten ten minste informatie moeten uitwisselen 77. Met de invoering van Verordening (EG) nr. 1798/2003 lijkt het juridische kader voor administratieve samenwerking op orde. Carrouselfraude zal niet verdwijnen door perfecte administratieve samenwerking. Meer informatie uitwisseling betekent namelijk niet per se minder fraude 78.

76

Verordening (EG) nr. 1798/2003, pp.1-2 Europese Commissie, 2010 b 78 Wolf, 2010, p. 75 77

26

Om de Belastingdienst te helpen bij het bestrijden van carrouselfraude, kan zij gebruik maken van het VIES en de Verordening (EG) nr. 1798/2003. Uit het voorgaande blijkt dat om optimaal gebruik te kunnen maken van het VIES het noodzakelijk is om administratieve verwerking te verkorten en te verbeteren. Met de invoering van Verordening (EG) nr. 1798/2003 lijkt het juridische kader voor administratieve samenwerking op orde. Een perfecte administratieve samenwerking, zal carrouselfraude echter niet doen verdwijnen.

4.6

Huidige maatregelen niet toereikend

In deze paragraaf is gebleken dat er in Nederland verschillende organisaties bezig zijn met het bestrijden van BTW-fraude, maar er is geen overkoepelend plan om intracommunautaire BTW-fraude te bestrijden. De Belastingdienst kan aftrek van BTW weigeren om carrouselfraude te bestrijden. De Belastingdienst moet dan wel aannemelijk maken dat er sprake is van een schijnhandeling of van een onjuist factuur, wat niet altijd even makkelijk is. Ook kan de Belastingdienst BTWaftrek weigeren als er aan de hand van objectieve gegevens kan worden vastgesteld dat de belastingplichtige wist of behoorde te weten dat hij door zijn aankoop deelnam aan een transactie die onderdeel was van BTW-fraude (het Kittel-criterium). Tenzij de belastingplichtige kan aantonen dat hij zelfs bij uiterste zorgvuldigheid niet van de BTWfraude had kunnen weten. Zolang het Kittel-criterium niet in de Wet OB is opgenomen zorgt dit voor rechtsonzekerheid. De Belastingdienst mag het toepassen van het nultarief bij intracommunautaire leveringen weigeren, als de leverancier niet kan bewijzen dat er echt sprake is geweest van intracommunautair vervoer. Tenzij de leverancier te goeder trouw handelde, er alles aan heeft gedaan om niet bij dergelijke fraude betrokken te raken. De Belastingdienst mag niet naheffen als er ten tijde van een echte intracommunautaire levering niet is voldaan aan de formele eisen, tenzij er gevaar bestaat voor verlies aan belastinginkomsten. De Belastingdienst heeft geen verplichting om de leverancier van bewijsmateriaal te voorzien, door na te gaan of de afnemer in zijn lidstaat aangifte heeft gedaan van een intracommunautaire verwerving. Het aantonen dat een leverancier ten onrechte heeft gebruikt is erg moeilijk. Het komt bijvoorbeeld voor bij een facturencarrousel. De Belastingdienst zou dan eerst de facturencarrousel op het spoor moeten zijn.

27

Een ondernemer kan alleen hoofdelijk aansprakelijk worden gesteld, als de Belastingdienst aannemelijk kan maken dat de ondernemer wist of behoorde te weten dat de BTW ergens in de handelsketen niet wordt of niet zou worden afgedragen en daardoor voordeel heeft behaald. Dit geldt voor alle ondernemers in de keten, waar ook ter wereld. De ondernemer wordt geacht voordeel te hebben behaald als hij voor de goederen een lagere prijs dan actuele marktwaarde heeft betaald of minder dan wat er ooit in de keten voor dezelfde goederen zijn betaald. De ondernemer wordt niet hoofdelijk aansprakelijk gesteld, als hij kan bewijzen dat hij dat voordeel ook zou hebben behaald zonder fraude. Het is voor de ondernemer moeilijk dit te bewijzen. Door het Kittel-criterium kan de Belastingdienst aftrek van BTW weigeren, hierdoor is er minder behoefte aan de hoofdelijke aansprakelijkheid. Maar het is voor de Belastingdienst makkelijker om aannemelijk te maken dat een ondernemer voordeel heeft gehad, dan dat een ondernemer ‘wist of behoorde te weten’. Om de Belastingdienst te helpen bij het bestrijden van carrouselfraude, kan zij gebruik maken van het VIES en de Verordening (EG) nr. 1798/2003. Om optimaal gebruik van het VIES te kunnen maken, is het nodig om administratieve verwerking via VIES te verkorten en te verbeteren. Met de invoering van Verordening (EG) nr. 1798/2003 lijkt het juridische kader op orde. Maar perfecte administratieve samenwerking, zal carrouselfraude niet doen verdwijnen.

5.

Alternatieve maatregelen bestrijding carrouselfraude

In deze paragraaf worden verschillende alternatieve maatregelen om carrouselfraude te bestrijden besproken. Een alternatieve maatregel om carrouselfraude te bestrijden moet in ieder geval de kern van carrouselfraude aanpakken, namelijk het opzettelijk niet afdragen van de in rekening gebrachte BTW door de leverancier en die wel wordt teruggevraagd door de afnemer. Er wordt gekeken of de voorgestelde maatregelen BTW-carrousel inderdaad aanpakt, of de maatregel uitvoerbaar is en of de maatregel politiek haalbaar is.

5.1

De gehele EG als één belastinggebied aanmerken

In art. 14, lid 2 van het EG-verdrag wordt het begrip interne markt omschreven als een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd. Het opheffen van fiscale binnengrenzen zou het beste kunnen door de gehele EG als één belastinggebied aan te merken. Dat zou betekenen dat er volledige 28

harmonisatie van regelgeving en tarieven zou zijn. In plaats van het bestemmingslandbeginsel zou het oorspronglandbeginsel voor intracommunautaire transacties gelden. Geen problemen meer zijn met grensoverschrijdende transacties, een transactie binnen één lidstaat zou dan niet anders verlopen dan een transactie tussen twee lidstaten. De omzetbelasting zou dan door één Belastingdienst worden geïnd, omdat er maar één belastinggebied is. Dit zou ideaal zijn voor de ondernemer, maar de lidstaten willen liever geen afstand doen van hun fiscale soevereiniteit 79. Bij een ander voorstel van de Commissie ging men uit van een verrekeningsstelsel. Dit zou leiden tot gelijke behandeling van binnenlandse en intracommunautaire transacties. Zowel binnenlandse en buitenlandse afnemers krijgen lokale BTW in rekening gebracht. Buitenlandse ondernemers mogen dan bij hun aangifte de in rekening gebrachte BTW in aftrek brengen. Dit betekent dat de Belastingdienst de ondernemer BTW zou teruggeven die in een andere lidstaat is betaald. Om te zorgen dat het land van bestemming toch alle omzetbelasting zou ontvangen, zou een compensatiemechanisme worden ingevoerd. De lidstaat die de buitenlandse BTW heeft teruggeven, zou hetzelfde bedrag aan betaalde BTW terugkrijgen van de lidstaat die de BTW in ontvangst had genomen. Met dit stelsel wordt het nog moeilijker de koppeling tussen BTW-aftrek en te betalen BTW te controleren. Lidstaten zijn niet bereid om op zo een stelsel over te gaan. Het tijdelijke BTW-systeem uit 1993 is nog steeds van kracht, omdat er nog steeds geen geschikt stelsel is gevonden waar de lidstaten unaniem op over willen gaan 80. De gehele EG als één belastinggebied aanmerken is geen geschikte maatregel om carrouselfraude te bestrijden. Het wordt nog moeilijker de koppeling tussen BTW-aftrek en te betalen BTW te controleren. Bovendien kan carrouselfraude nog steeds plaatsvinden met derdelanden. Het opzettelijk niet afdragen van BTW kan nog steeds. Het is politiek ook niet haalbaar, omdat volledige harmonisatie van regelgeving en tarieven alleen zou plaatsvinden in een utopie 81. Het ideaalbeeld is een Europese BTW, maar de lidstaten zullen hier vermoedelijk nooit unaniem tot een overeenkomst komen 82.

5.2

De digitale (overheids)factuur

79

Van Hilten en Van Kesteren, 2007, p. 31 Van Hilten en Van Kesteren, 2007, p. 32 81 Van Hilten en Van Kesteren, 2007, p. 31 82 Nieuwehuizen, 2007 80

29

Een manier om het huidige BTW-stelsel in stand te houden en toch carrouselfraude bestrijden kan met behulp van de digitale (overheids)factuur. Het idee is om de papieren factuur niet langer rechtstreeks van de leverancier naar zijn afnemer te laten sturen. De leverancier stuurt zijn factuur via een computer naar de Belastingdienst, die het doorstuurt naar zijn afnemer. Hierdoor komen de digitale facturen via de Belastingdienst bij de afnemer. Om dit te realiseren moet een bepaling in de BTW-richtlijn komen, waarin staat dat afnemers alleen aftrekgerechtigd zijn als zij hun digitale factuur via de Belastingdienst hebben ontvangen. Alleen een gecertificeerd factuur van de Belastingdienst leidt tot recht op BTWaftrek. Voordeel van dit systeem is dat de Belastingdienst meteen op de hoogte is van alle transacties. Een afnemer zal niet snel meer aan carrouselfraude meedoen als hij geen gecertificeerd factuur ontvangt. Ook moet er in de BTW-richtlijn worden opgenomen dat bij binnenlandse transacties de BTW-nummers van de leverancier en de afnemer op de factuur moeten staan. Een factuur met een ongeldige BTW-nummer wordt dan door de Belastingdienst tegengehouden, er kan dus nooit meer een factuur met ongeldige BTWnummers worden verstuurd 83. Om te voorkomen dat de Belastingdienst wordt gebombardeerd met facturen van iedere transactie, moet er een minimum bedrag worden bepaald. Bijvoorbeeld alleen de facturen betreffende transacties boven de 10000 euro moeten via de Belastingdienst bij de afnemer terecht komen. Hierdoor wordt ook voorkomen dat de kleine ondernemer met deze verplichting wordt opgezadeld en dat grotere ondernemers voor de kleinere bedragen met deze verplichting worden opgezadeld 84. De Belastingdienst laat met het adequaat ontvangen en verwerken van digitale aangiftes zien dat papier vervangen kan worden door digitale informatie. Wel moet er geïnvesteerd worden in computers en software. Er is namelijk een groot verschil tussen het ontvangen en verwerken van maandelijkse aangiften en dagelijks miljoenen facturen. Er moet ook een goede methode van beveiliging worden bedacht, bijvoorbeeld unieke codes die garanderen dat de uitgaande facturen elk een unieke code bezitten 85. De oplossing in de vorm van de digitale (overheids)factuur lijkt technisch goed haalbaar. Het vergt wel forse investeringen in computers en software door de overheden. Ook met dit voorstel wordt de kern van carrouselfraude niet aangepakt. Met de overheidsfactuur

83

Nieuwenhuizen, 2007 Nieuwenhuizen, 2007 85 Nieuwenhuizen, 2007 84

30

wordt er goed op het recht van aftrek van de afnemer gelet, maar het garandeert niet dat leverancier de in rekening gebrachte BTW zal afgedragen 86.

5.3

Verlegging In art. 199 van de BTW-richtlijn 87 is een verleggingsregeling opgenomen die van

toepassing is in een paar specifieke gevallen. Verlegging werkt in het kort als volgt: als een buitenlandse ondernemer een dienst of levering in bijvoorbeeld Nederland verricht, dan is hij in Nederland BTW verschuldigd. Maar in een paar specifieke gevallen wordt de verschuldigde BTW verlegd naar de afnemer. Het komt erop neer dat de leverancier zijn afnemer geen BTW in rekening brengt. Als een ploffer geen BTW ontvangt, kan hij deze ook niet opzettelijk niet afdragen 88. Deze bepaling is in 2006 in de Richtlijn 2006/69/EG opgenomen om misbruik van omzetbelastingwetgeving te voorkomen 89. Het ging om transacties in bepaalde bedrijfstakken die vanwege hun aard en structuur moeilijk te controleren waren. In die bedrijfstakken werd BTW in rekening gebracht maar niet afgedragen, terwijl het wel werd teruggevraagd. Dit is ook het geval bij carrouselfraude. Het voorstel is dan ook om een algemene verleggingsregeling in te voeren om carrouselfraude te bestrijden 90.

5.3.1 Voorstel verlegging Oostenrijk en Duitsland

Hoewel de bepaling was ingevoerd om carrouselfraude te bestrijden, vonden Oostenrijk en Duitsland het niet ver genoeg gaan. Zij hadden ieder een voorstel om de verleggingsregeling uit te breiden om carrouselfraude verder te bestrijden. Oostenrijk en Duitsland wilden een algemene verleggingsregeling. De verlegging zou gelden voor alle prestaties tussen ondernemers boven een bepaald bedrag (in Oostenrijk 10.000 euro en in Duitsland 5.000 euro). In het Duitse voorstel zou de leverancier de geldigheid van het BTW86

Wolf, 2010, p. 179 Staat ook in artikelartikel 12 van de Wet OB 88 Van Hilten en Van Kesteren, 2007, p. 167 89 Van Hilten en Van Kesteren, 2007, p. 364 90 Wolf, 2010, p. 182 87

Deleted: art.

31

nummer van zijn afnemer moeten nagaan, dit moet hij doen voordat de transactie plaatsvindt. Daarnaast moet de leverancier de Belastingdienst van elke ‘verlegde’ transactie informeren. De afnemer moet op zijn beurt aangifte doen van de ontvangst van de ‘verlegde’ transactie. Op die manier kan de Belastingdienst de ontvangen informatie van de leverancier met de aangifte van zijn afnemer matchen 91. Volgens art. 27 van de Zesde Richtlijn kon een maatregel worden ingevoerd als het belastingheffing zal vereenvoudigen of belastingfraude en belastingontwijking zal bestrijden 92. Het invoeren van een verlegging zou het heffen van belasting niet eenvoudiger maken. Integendeel, het zou het heffen van belasting alleen maar ingewikkelder maken. Ondernemers zouden geconfronteerd worden met drie verschillende BTW-stelsels. Het klassiek stelsel, de specifieke regeling voor intracommunautaire transacties en de verlegging bij leveringen aan andere ondernemers. De verplichting om het BTW-nummer van afnemers te verifiëren en het ‘listen’ van binnenlandse leveringen zou ontstaan. Dit zou de administratieve lasten verzwaren voor ondernemers. Het werk zou ook voor de Belastingdienst toenemen. De hoeveelheid informatie dat de Belastingdienst ontvangt door opgave van elke ‘verlegde’ transactie zou verhoogd worden en daardoor wordt de controle arbeidsintensiever. Een verlegging betekent dus meer werk voor de Belastingdienst en de belastingplichtige 93. Of de verlegging als maatregel ter bestrijding van belastingfraude en belastingontwijking kan dienen valt volgens de Commissie te betwisten. Met de algemene verlegging zou de BTW niet meer in fracties worden geheven, maar in de laatste schakel 94. Het stelsel van de BTW verandert dan in een kleinhandelsbelasting. Carrouselfraude zou niet meer mogelijk zijn, maar dit leidt vooral bij de kleinhandel tot nieuwe fraudemogelijkheden 95. Ook zouden zwarte verkopen aantrekkijker kunnen worden 96. Hoewel een algemene verlegging carrouselfraude zou bestrijden is de Commissie is van mening dat de algemene verlegging niet voldeed aan de voorwaarden van art. 27 van de Zesde Richtlijn. De juiste rechtsgrond voor een algemene verlegging zou art. 93 van het EG-Verdrag zijn. Op grond hiervan heeft de Commissie de voorstel van Oostenrijk en Duitsland geweigerd 97. 91

COM (2006) 404 final, pp. 2-3 COM (2006) 404 final, p. 5 93 Wolf, 2010, pp. 183-184 94 COM (2006) 404 final, p. 5 95 Nieuwenhuizen, 2007 96 Wolf, 2010, p. 182 97 COM (2006) 404 final, pp. 6-7 92

32

5.3.2 Voorstel verlegging Verenigd Koninkrijk

Het Verenigd Koninkrijk heeft ook een voorstel gedaan om de verlegging uit te breiden om carrouselfraude te bestrijden. Het Verenigd Koninkrijk wilde de verlegging specifiek toepassen, op leveringen van goederen die meestal worden gebruikt bij carrouselfraude. Namelijk voor de levering van mobiele telefoons en andere elektronische apparatuur zoals computerchips, elektronische opslagmedia, camera’s en audio- en videospelers. Maar alleen voor leveringen van meer dan 5.000 pond. Het komt erop neer dat de verlegging zou gelden voor een groot deel van de elektronicasector. Carrouselfraude zou door de invoering van deze verlegging niet meer mogelijk zijn met bepaalde elektronica. Men vreesde wel dat ploffers hierdoor andere goederen zouden gaan gebruiken en dat de fraude zou verschuiven naar het niveau van de detailhandel. Desondanks stond de Commissie het Verenigd Koninkrijk toe de specifieke verlegging tijdelijk in te voeren. Het Verenigd Koninkrijk moet evalueren hoe effectief de maatregel is, omdat het uiteindelijke gevolg van tevoren niet ingeschat kan worden. Einddatum van de regeling was eerst 31 december 2009, maar het Verenigd Koninkrijk kon niet aantonen in hoeverre de regeling carrouselfraude heeft verminderd. Inmiddels is deze periode verlengd tot 30 april 2011, zodat het Verenigd Koninkrijk meer tijd heeft om te evalueren 98. In de hoop dat de regeling carrouselfraude zal bestrijden, is het Verenigd Koninkrijk toegestaan een specifieke verlegging voor mobiele telefoons en geïntegreerde schakelingen toe te passen tot 30 april 2011. Na deze periode moet het Verenigd Koninkrijk een rapport opstellen met de effectiviteit van de regeling.

5.3.3 Uitbreiding verleggingsregeling levering fraudegevoelige goederen en diensten

Op 29 septemeber 2009 heeft de Commissie een voorstel ingediend voor uitbreiding van de verlegging voor leveringen van bepaalde fraudegevoelige goederen en diensten. In 2007 had de Commissie al onderzoek gedaan naar BTW-fraude, waarin carrouselfraude een grote rol speelde. Zij had toen een analyse gedaan van ‘verdergaande’ maatregelen om het huidige BTW-stelsel te wijzigen om BTW-fraude te bestrijden. De algemene verleggingsregeling was één van de verdergaande maatregelen die zijn onderzocht. Onder

98

COM (2009) 183 final, pp. 2-4

33

bepaalde voorwaarden was de Commissie bereid om een proefproject te starten. Bij het gebrek aan politieke overeenstemming over de ‘verdergaande’ maatregelen, heeft de Commissie besloten zich te richten op de ‘klassieke’ maatregelen (het verbeteren van de bestaande maatregelen) 99. Met het voorstel tot uitbreiding van de verlegging, wil de Commissie de lidstaten de mogelijkheid geven om de specifieke verleggingsregeling toe te passen op bepaalde goederen en diensten die door de lidstaten als fraudegevoelig zijn aangemerkt, in de hoop daarmee carrouselfraude te bestrijden in specifieke sectoren. Dit voorstel is gericht op CO2emissierechten, mobiele telefoons en geïntegreerde schakelingen en andere goederen zoals parfum, edele metalen (goederen die zijn gebruikt bij carrouselfraude). Om er zeker van te zijn dat het een specifieke verlegging blijft, zijn de fraudegevoelige goederen en diensten opgenomen in een lijst (Bijlage VI A van de BTW-richtlijn). Iedere lidstaat mag de BTW verleggen voor maximaal drie te kiezen categorieën, waarvan er twee betrekking mogen hebben op goederen 100. Het is de bedoeling dat de lidstaten, die deze regeling willen toepassen, een rapport opstellen met de effectiviteit van de maatregel. Dit omdat de gevolgen van verlegging niet duidelijk zijn. De lidstaten dienen toezicht uit te oefenen, met behulp van effectieve controlemaatregelen. Zij moet goed in de gaten houden dat de fraudeurs geen andere goederen gaan gebruiken voor fraude en dat de fraude niet verschuift naar de detailhandel of andere lidstaten. De ervaring die wordt opgedaan met deze tijdelijke regeling, moet inzicht geven op de effectiviteit en proportionaliteit van verlegging 101. In de BTW-richtlijn is art. 199bis opgenomen. Daarin staat onder andere dat de lidstaten tot 31 december 2014 de tijdelijke specifieke verlegging voor een minimumperiode van twee jaar mogen invoeren en toepassen 102. Het invoeren van een specifieke verlegging zal carrouselfraude niet meer mogelijk maken in de gekozen categorieën. Juist doordat het zo specifiek is aangemerkt kunnen fraudeurs uitwijken naar soortgelijke goederen en diensten. Bijvoorbeeld de verlegging voor ‘parfum’, de fraudeur zou makkelijk kunnen uitwijken naar een ander cosmetisch product van waarde 103. In Nederland is de formulering voor de verlegging van emissierechten ruimer. Nederland heeft gekozen de specifieke verleggingsmaatregel toe te passen op de overdracht 99

COM (2009) 511 definitief, p. 2 COM (2009) 511 definitief, pp. 3-4 101 COM (2009) 511 definitief, p. 5 102 COM (2009) 511 definitief, p. 8 103 Wolf, 2010, p. 186 100

34

van CO2-emissierechten en alle vergelijkbare emissierechten 104. Nederland zal deze regeling moeten intrekken, omdat het niet specifiek genoeg is 105. De keuze om een specifieke verlegging toe te passen, zorgt ervoor dat het huidige BTW-stelsel nog verder wordt uitgebreid. De administratieve verplichtingen van een belastingplichtige zal toenemen, door het feit dat er sommige lidstaten wel een verlegging toepassen voor het ene goed of dienst maar voor het andere weer niet. Dit leidt tot differentiatie in plaats van harmonisatie. Fraude kan nog steeds plaatsvinden in de lidstaten die niet hebben gekozen voor een verlegging 106. Specifieke verlegging als alternatief bestrijdingsmaatregel zal de carrouselfraude in de gekozen categorieën niet meer mogelijk maken. Fraudeurs kunnen echter makkelijk uitwijken naar soortgelijke goederen en diensten, omdat het zo specifiek gedefinieerd is. Het is uitvoerbaar, maar de administratieve lasten zullen voor de Belastingdienst en de ondernemers toenemen. Na de tijdelijk periode moet blijken of de specifieke verlegging effectief is en zal moeten blijken of het politiek haalbaar is om het permanent in te voeren.

In deze paragraaf zijn verschillende alternatieve maatregelen om carrouselfraude te bestrijden behandeld. Voorstellen voor alternatieve maatregelen zijn: de gehele EG als één belastinggebied aanmerken, een digitale (overheids)factuur, een algemene of een specifieke verlegging. De gehele EG als één belastinggebied aanmerken is geen geschikte maatregel om carrouselfraude te bestrijden. Volledige harmonisatie van regelgeving en tarieven, zou alleen plaatsvinden in een utopie. De digitale (overheids)factuur lijkt technisch goed haalbaar. Het vergt wel forse investeringen in computers en software door de overheden. Maar met dit voorstel wordt de kern van carrouselfraude niet aangepakt. Hoewel een algemene verlegging carrouselfraude zou bestrijden is de Commissie is van mening dat de algemene verlegging niet voldeed aan de voorwaarden van art. 27 van de Zesde Richtlijn. Ook zijn de gevolgen van een verlegging van tevoren niet te voorspellen. Het Verenigd Koninkrijk is toegestaan een specifieke verlegging voor mobiele telefoons en geïntegreerde schakelingen toe te passen tot 30 april 2011. Lidstaten hebben de keuze een specifieke verleggingsmaatregel in te voeren voor bepaalde goederen en diensten die als fraudegevoelig zijn aangemerkt. De lidstaat moet na de invoering een rapport samenstellen over de effectiviteit van de maatregel. De ervaring die wordt opgedaan met deze tijdelijke regeling, moet inzicht geven op de effectiviteit en

104

Ministerie van Financiën, 2010 c Wolf, 2010, p. 186 106 Wolf, 2010, p.186 105

35

proportionaliteit van verlegging. Het invoeren van een specifieke verlegging zal carrouselfraude in de gekozen categorieën bestrijden. Maar fraudeurs kunnen makkelijk uitwijken naar soortgelijke goederen en diensten. Bovendien kan fraude nog steeds plaatsvinden in de lidstaten die niet hebben gekozen voor een verlegging.

6.

Conclusie

Het huidige BTW-systeem is fraudegevoelig. Het bestrijden van BTW-fraude is moeilijk, vooral BTW-carrouselfraude. Er zijn vele en soms ingewikkelde vormen van carrouselfraude. De kern van carrouselfraude is dat een ploffer zijn afnemer BTW in rekening brengt en dit opzettelijk niet afdraagt en zijn afnemer de betaalde BTW wel terugvraagt. Als deze aangifte wordt gegrond, betaalt de Belastingdienst BTW terug dat nooit is ontvangen. Hierdoor loopt de Belastingdienst niet alleen geld mis, maar verliest zij daadwerkelijk geld. Carrouselfraude verstoort ook de markt. Ploffers hoeven geen winst te maken, want hun winst bestaat uit het niet afdragen van BTW. Hierdoor kunnen ploffers goederen tegen een hogere prijs inkopen en voor een lagere prijs verkopen. Reguliere ondernemers kunnen hier niet mee concurreren, waardoor ploffers in een korte tijd een marktaandeel naar zich kunnen toetrekken. De huidige maatregelen om carrouselfraude te bestrijden zijn niet toereikend. Binnen Europa wordt er geschat dat er jaarlijks ten onrechte 100 miljard euro niet aan BTW wordt afgedragen. Een maatregel die door de Belastingdienst wordt gebruikt om carrouselfraude te bestrijden is de aftrek van BTW weigeren op grond van schijnovereenkomst, onjuiste facturen en het criterium van ‘wist of behoorde te weten’. De Belastingdienst moet dan aannemelijk maken dat er sprake is van een schijnovereenkomst, dat is niet altijd even makkelijk. Bij het beroep doen op factuurgebreken moet de Belastingdienst aannemelijk maken dat er sprake is van een onjuist factuur. Om BTW-aftrek te weigeren op grond van het ‘wist of behoorde te weten’ criterium (Kittel-criterium), moet de Belastingdienst aan de hand van objectieve gegevens aannemelijk maken dat de ondernemer wist of behoorde te weten dat hij door zijn transactie onderdeel was van BTW-fraude. Ook dit is niet altijd eenvoudig te bewijzen. Een andere maatregel die de Belastingdienst gebruikt om carrouselfraude te bestrijden is het weigeren van toepassing van het nultarief bij intracommunautaire leveringen, wegens het onterecht toepassen. Het aantonen dat een leverancier het nultarief ten onrechte heeft 36

toegepast is erg moeilijk, het komt bijvoorbeeld voor bij een facturencarrousel. De Belastingdienst zou dan eerst de facturencarrousel op het spoor moeten zijn. Als de Belastingdienst ontdekt dat er sprake is van onterecht gebruik kan zij de toepassing van het nultarief weigeren. De Belastingdienst mag dit doen als de leverancier niet kan bewijzen dat er echt sprake is geweest van intracommunautair vervoer. Als de leverancier te goeder trouw handelde, niet bij de fraude betrokken was en er alles aan heeft gedaan om niet bij een dergelijk fraude betrokken te raken, dan mag de Belastingdienst toepassing van het nultarief niet weigeren. Er kan niet bij een leverancier worden nageheven die ten tijde van de levering niet voldeed aan de formele eisen, tenzij er een gevaar bestaat op verlies aan belastinginkomsten. Overigens is de Belastingdienst niet verplicht een leverancier van bewijsmateriaal te voorzien, door na te gaan of de afnemer aangifte heeft gedaan van een intracommunautaire verwerving. Om het de Belastingdienst makkelijker te maken om carrouselfraude te bestrijden, kan zij gebruik maken van de hoofdelijke aansprakelijkheid in art. 42c IW. Hierdoor kunnen alle ondernemers in de carrousel voor de niet afgedragen BTW in de carrousel aansprakelijk worden gesteld, als zij wisten of behoorde te weten dat de BTW van de levering niet of niet volledig wordt of zal worden afgedragen en daardoor voordeel heeft behaald. Deze regeling geldt alleen voor de aangewezen fraudegevoelige goederen. De Belastingdienst moet dan wel kunnen aantonen dat de ondernemer voordeel heeft behaald. De ondernemer wordt geacht voordeel te hebben behaald als zij voor de goederen minder dan actuele marktprijs hebben betaald of wat er ooit in de keten voor die goederen zijn betaald. Door het Kittel-criterium kan de Belastingdienst BTW-aftrek weigeren en is er minder behoefte aan hoofdelijke aansprakelijkheid. Maar het is makkelijker voor de Belastingdienst om aan te tonen dat een ondernemer voordeel heeft behaald, dan dat de ondernemer wist of behoorde te weten van de fraude. Om de lidstaten bij te staan in de strijd tegen carrouselfraude is het VIES opgericht en de Verordening (EG) nr. 1798/2003 opgenomen. Helaas werkt het VIES niet optimaal, wegens verschillende redenen. Bijvoorbeeld de informatie in VIES is niet ‘up-to-date’, waardoor het matchen van een levering met verwerving niet meteen kan. Bij detectie van carrouselfraude is het van belang dat de informatie in VIES juist en snel beschikbaar is. Om die reden zou Nederland verbeteringen van het VIES moeten bevorderen. De invoering van Verordening (EG) nr.1798/2003 is een stap vooruit en lijkt het juridische kader voor administratieve samenwerking op orde. Maar carrouselfraude zal niet verdwijnen door

37

perfecte administratieve samenwerking. Meer uitwisseling van informatie betekent niet per se minder fraude. Aangezien de huidige maatregelen niet toereikend zijn is het nodig te zoeken naar alternatieve maatregelen om carrouselfraude te bestrijden. Het ideale zou zijn om het hele EG gebied als één belastinggebied aan te merken. Het voordeel hiervan is dat het zou betekenen dat er volledige harmonisatie van regelgeving en tarieven zou zijn, een Europese BTW. Het nadeel van dit voorstel is dat er nog steeds carrouselfraude zou kunnen plaatsvinden met derdelanden. Het opzettelijk niet afdragen van BTW kan nog steeds. Het is politiek ook niet haalbaar, want volledige harmonisatie van regelgeving en tarieven zou alleen in een utopie plaatsvinden. De lidstaten zijn het nog steeds niet unaniem eens over een definitief stelsel, dat is ook de reden dat we nog steeds de overgangsregeling van 1993 gebruiken. Een ander voorstel is het invoeren van een digitale (overheids)factuur. Bij dit voorstel stuurt de leverancier zijn factuur (alleen bedragen boven een bepaald bedrag, bijvoorbeeld 10.000 euro) naar de Belastingdienst en de Belastingdienst stuurt de factuur na controle door naar zijn afnemer. Alleen de factuur die een afnemer van de Belastingdienst ontvangt, heeft recht op aftrek. Het voordeel van dit voorstel is dat de Belastingdienst meteen op de hoogte is van alle transacties en facturen met een onjuist BTW-nummer kunnen niet worden verzonden. Dit voorstel is technisch goed haalbaar, het vergt alleen een forse investering in computers en software bij de Belastingdienst. Met dit voorstel wordt er goed gelet op het recht van aftrek, maar het garandeert niet dan een leverancier zijn BTW afdraagt. Hierdoor kan het nog steeds voorkomen dat de Belastingdienst BTW terugbetaalt dat nooit is ontvangen. Er is een algemene verlegging voorgesteld door Oostenrijk en Duitsland. De verlegging zou gelden voor alle prestaties tussen ondernemers (boven een bepaald bedrag). Ook moet de leverancier de Belastingdienst op de hoogte stellen van alle ‘verlegde’ transacties. De afnemer moet dan aangifte doen van de ontvangst van de ‘verlegde’ transactie. Het voordeel van dit voorstel is dat de Belastingdienst op deze manier transacties meteen kan matchen. Hoewel een algemene verlegging carrouselfraude zal bestrijden, leidt het ook tot een grote verandering in het BTW-systeem. BTW wordt niet meer in fracties geheven maar in de eindschakel. Dit wordt als een nadeel gezien, omdat het kan leiden tot nieuwe fraudemogelijkheden. Ook zouden zwarte verkopen aantrekkelijker kunnen worden. De Commissie heeft dit voorstel afgewezen en is hierdoor politiek niet haalbaar. Dan is er nog de specifieke verlegging. De specifieke verlegging geldt alleen voor bepaalde categorieën. Lidstaten mogen drie categorieën kiezen waarop de verlegging van

38

toepassing is, zij kunnen kiezen van de lijst met fraudegevoelige goederen en diensten 107. Als een lidstaat besluit de specifieke verlegging in te voeren, moet dat voor een minimumperiode van twee jaar (met uiterste einddatum 31 december 2014). Na deze periode moet de lidstaat een rapport opstellen met de effectiviteit van de maatregel, omdat de uiteindelijke gevolgen van een verlegging niet te voorspellen zijn. De ervaring die met deze tijdelijke specifieke verleggingsmaatregel wordt opgedaan, moet inzicht bieden op de gevolgen van een verlegging. Het Verenigd Koninkrijk heeft nu een specifieke verlegging voor mobiele telefoons en geïntegreerde schakelingen. Het voordeel van deze maatregel is dat carrouselfraude niet meer mogelijk zou zijn in de gekozen categorieën. Nadeel is dan dat de fraudeurs makkelijk zouden kunnen uitwijken naar soortgelijke goederen, omdat het zo specifiek gedefinieerd is. Ook kan fraude nog steeds plaatsvinden in de lidstaten die niet hebben gekozen voor een verlegging. Deze tijdelijke specifieke verleggingsregeling is uitvoerbaar, maar de administratieve lasten zullen voor de Belastingdienst en de ondernemers toenemen. Na de tijdelijk periode moet blijken of de specifieke verlegging effectief is en zal moeten blijken of het politiek haalbaar is om het permanent in te voeren. Dat de Commissie het voorstel van de algemene verlegging heeft afgewezen, kan ik wel begrijpen. Een algemene verlegging zou een grote verandering betekenen voor het huidige BTW-systeem. Lidstaten zijn naar mijn mening bang om het huidige systeem te veranderen, omdat de BTW de grootste inkomstenbron is voor een lidstaat. Om een verandering in het huidige BTW-systeem aan te brengen zou er unaniem besloten moeten worden, dit is moeilijk te bereiken. Het heffen in fracties, was op zichzelf al een maatregel om fraude te beperken. Het idee erachter was dat als één schakel zijn BTW niet afdraagt, dat de Belastingdienst nog wel de BTW ontvangt van de andere schakels in de keten. Maar juist het systeem van recht op aftrek van voorbelasting maakt BTW-carrouselfraude mogelijk. Naar mijn mening moet er onderzoek worden gedaan naar een ander BTW-systeem waardoor fraude wordt beperkt. Met een algemene verlegging zou carrouselfraude niet meer mogelijk zijn. Het argument dat er dan nieuwe fraudemogelijkheden en meer zwarte verkoop zou ontstaan in de kleinhandel, is naar mijn mening zwak. Fraude zal altijd bestaan, zolang er geld te verdienen valt (op frauduleuze wijze), er een geringe pakkans is en er relatief weinig inspanning voor nodig is. Dat de fraude voornamelijk in de kleinhandel zal plaatsvinden bij een verlegging, kan wel waar zijn, echter het aantal kleinhandels in Nederland is veel minder geworden. In de meeste dorpen en steden zijn er nu supermarkten, de inwoners doen daar dan

107

Deze goederen en diensten staan in Bijlage VI A in de BTW-richtlijn

39

ook hun boodschappen. Deze grotere supermarkten zijn goed georganiseerd. Het is onwaarschijnlijk dat deze grotere supermarkten aan zwarte verkoop zullen doen. De schade van de fraude in de kleinhandel zal dus niet in de miljarden oplopen, zoals nu wel gebeurt met carrouselfraude. Een andere reden waarom de Commissie de algemene verlegging heeft afgewezen, is het niet precies kunnen voorspellen van de gevolgen van deze maatregel. Naar mijn mening heeft de Commissie goed gehandeld door in te stemmen met een specifieke verlegging. Met de specifieke verlegging kan ervaring worden opgedaan en kan onderzocht worden wat de gevolgen en de effectiviteit is van een verlegging. Ik verwacht dat de specifieke verlegging carrouselfraude in de gekozen categorieën zal bestrijden. De fraudeurs kunnen dan overstappen naar goederen en diensten die niet zijn gekozen voor de specifieke verlegging. Dit betekent dat de fraudeur meer moeite moet gaan doen, hij moet andere goederen zoeken om mee te frauderen. Het moet de fraudeurs zo moeilijk mogelijk worden gemaakt om te frauderen. Mijn advies voor de wetgever om carrouselfraude te bestrijden is dat er meer gebruik van de specifieke verlegging gemaakt moet worden, zolang het nog mogelijk is. Het is een goede maatregel om carrouselfraude te bestrijden in de gekozen categorieën. Tevens ben ik van mening dat de er meer geïnvesteerd moet worden in de preventie en detectie van BTWcarrouselfraude, totdat men de maatregel vindt die carrouselfraude bestrijdt, maar ook uitvoerbaar en politiek haalbaar is.

40

7. Bibliografie Literatuur Algemene Rekenkamer (2010 a). BTW-fraude. (http://www.rekenkamer.nl/Actueel/Infographics/BTW_fraude_infographic/BTW_fra ude), 20 februari. Algemene Rekenkamer (2010 b). Intracommunautaire btw-fraude. ’s Gravenhage: Sdu Uitgevers. Belastingdienst (2010 a). Gevolgen van btw-carrouselfraude voor een ondernemer (http://www.belastingdienst.nl/zakelijk/omzetbelasting/btw_carrouselfraude/btw_carro uselfraude-03.html#P20_2833), 10 mei. Belastingdienst (2010 b). Btw-carrouselfraudegevoelige artikelen (http://www.belastingdienst.nl/zakelijk/omzetbelasting/btw_carrouselfraude/btw_carro uselfraude-04.html#P28_3548), 10 mei. Europese Commissie (2010 a). VIES (VAT Information Exchange System) enquiries. (http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/vat/traders/vat_number/index_en.htm), 20 mei. Europese Commissie (2010 b). VAT and administrative cooperation (http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/vat/control_anti -fraud/administrative_co-operation_regulation/index_en.htm), 20 mei. Europese Rekenkamer (1998). Speciaal verslag Nr. 9/98 over de bescherming van financiële belangen van de Europese Unie inzake de BTW in het intracommunautaire handelsverkeer, vergezeld van de antwoorden van de Commissie. (http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/174034.PDF), 16 mei. Europese Rekenkamer (2008). Speciaal Verslag Nr. 8/2007 over de administratieve samenwerking op het gebied van belasting over de toegevoegde waarde, vergezeld van de antwoorden van de Commissie. (http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/825547.PDF), 16 mei. Hilten, M.E. van en Kesteren, H.W.M. van (2007). Omzetbelasting. Deventer: Kluwer. Ministerie van Financiën (2010 a), Vragen intracommunautaire BTW-fraude. (http://www.minfin.nl/Actueel/Kamerstukken/2009/05/Vragen_intracommunautaire_B TW_fraude), 20 februari. Ministerie van Financiën (2010 b), De Jager grijpt in bij BTW-carrouselfraude CO2emissierechten.(http://www.minfin.nl/Actueel/Nieuwsberichten/2009/07/De_Jager_gri jpt_in_bij_BTW_carrouselfraude_CO2_emissierechten), 8 mei. Ministerie van Financiën (2010 c), Omzetbelasting; overdracht CO2-emissierechten (http://www.minfin.nl/Actueel/Besluiten_beleidsregels/2009/07/Omzetbelasting_over dracht_CO2_emissierechten), 8 mei. 41

Nieuwenhuizen, W.A.P. (2007). De Oplossing voor btw-carrouselfraudes – een open brief aan de Europese Commissie (http://www.ndfr.nl/link/BB2007_07_03), 6 februari. Nieuwenhuizen, W.A.P. (2008). BTW Jurisprudentie van het Hof van Justitie EG. Deventer: Kluwer The International VAT Association (IVA) (2010). Combating VAT fraude in the EU – the way forward (http://www.iva-online.org/documents/IVA_Paper_FINAL.pdf), 16 mei. Vetter, J.J., P.J. Wattel en M.H.M. van Oers (2009). Invorderingen van belastingen. Deventer: Kluwer. Wolf, R.A. (2010). Carrouselfraude: een Europees probleem vanuit Nederlands perspectief: een analyse van fiscale regelgeving en jurisprudentie. ’s Gravenhage: Sdu Uitgevers. Jurisprudentie, regelgeving, voorstellen en beleid EG-verdrag Verordening (EG) 1798/2003 Hof van Justitie EG, 12 januari 2006, gevoegde zaken nr. C-354/03 (Optigen Ltd.), C-355/03 (Fulcrum Electronics Ltd.) en C-484/03 (Bond House Systems Ltd.), NTFR 2006/131 Hof van Justitie EG, 6 juli 2006, gevoegde zaken nr. C-439/04 (Axel Kittel) en C-440/04 (Recolta Recycling BVBA), NTFR 2006/979 Hof van Justitie EG, 27 september 2007, nr. C-409/04 (Teleos), NTFR 2007/1832 Hof van Justitie EG, 27 september 2007, nr. C-146/05 (Collée), NTFR 2007/1833 Hof van Justitie EG, 27 september 2007, nr. C-184/05 (Twoh International BV), NTFR 2007/1834 BTW-richtlijn Hoge Raad, 6 maart 1991, nr. 25.009, BNB 1992/219 Hoge Raad, 6 maart 1991, nr. 26.030, BNB 1992/220 Wet op de Omzetbelasting 1968 Algemene wet inzake rijksbelastingen Uitvoeringsregeling Belastingdienst 2003 Invorderingswet 1990

42

Comment [M4]: Per categorie ene apart rubriek maken.

Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 COM (2006) 404 final, Communication from the Commission to the Council in accordance with Article 27(3) of Directive 77/388/EEG, Brussel 19 juli 2006 COM (2009) 183 final, Proposal for a Council Decision amending Council Decision 2007/250/EC authorising the United Kingdom to introduce a special measure derogating from Article 193 of Directive 2006/112/EC on the common system of value added tax, Brussel 21 april 2009 COM (2009) 511definitief, Voorstel voor een Richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 2006/112/EG wat betreft een facultatieve en tijdelijke toepassing van de verleggingsregeling voor leveringen van bepaalde fraudegevoelige goederen en diensten, Brussel 29 september 2009

43