Alleenstaande ouders, het combinatiescenario en kinderalimentatie

Alleenstaande ouders, het combinatiescenario en kinderalimentatie Een onderzoek naar knelpunten en oplossingen in regelgeving en uitvoering

Tilburg/Amsterdam juli 2001 drs. Gerda Jehoel-Gijsbers (Bureau Jehoel-Gijsbers) drs. Lucy Kok (SEO) drs. Lennart Janssens (SEO)

Voorwoord Aanleiding voor deze studie was de vraag op welke wijze de combinatie arbeid en zorg ook voor alleenstaande ouders mogelijk is. Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft in december 2000 opdracht gegeven te onderzoeken óf en in hoeverre de combinatie van een deeltijdbaan en inkomsten uit kinderalimentatie een strategie kan zijn om uit de bijstand te blijven. Het onderzoek is uitgevoerd door Bureau Jehoel-Gijsbers in samenwerking met Stic hting Economisch Onderzoek (SEO). De studie heeft het karakter van een quick scan. Vanuit verschillende invalshoeken is de problematiek meer in de breedte dan in de diepte bekeken. Dit leverde een aantal knelpunten in regelgeving en uitvoering met betrekking tot kinderalimentatie op, waarvoor naar oplossingen is gezocht. In twee bijeenkomsten met deskundigen zijn oplossingsvoorstellen besproken. De namen van de deelnemers aan deze bijeenkomsten vindt u in bijlage 2. Wij zijn hen zeer erkentelijk voor hun waardevolle inbreng en grote betrokkenheid. Bij aanvang van de studie bleek al snel dat ‘verhaal van bijstand’ door gemeenten een belangrijk onderwerp was. Vandaar dat wij interviews hebben gehouden met een aantal gemeenten en hen om cijfermateriaal hebben gevraagd. Met name dit laatste bleek geen eenvoudige opdracht, maar leverde wel uniek materiaal. Wij danken alle bij het onderzoek betrokken gemeenten (zie bijlage 1) zeer voor hun medewerking. Ten behoeve van hoofdstuk 2 (Alleenstaande ouders in beeld) is door Lia van Spronsen (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) een aantal analyses verricht op de Woningb ehoeftenonderzoeken (WBO) van 1989, 1993 en 1998. Door Erna Hooghiemstra (Sociaal Cultureel Planbureau) zijn analyses verricht op het onderzoek Sociale Positie en Voorzieningengebruik Allochtonen (SPVA) 1998. Beiden danken wij hartelijk voor hun snelle en bereidwillige medewerking. Van de zijde van de opdrachtgever werd een klankbordgroep samengesteld, waarvan de volge nde personen actief deel uit maakten: - mevrouw mr. H. Lenters, Directie Wetgeving, Ministerie van Justitie; - heer drs. R. van Velzen, Directie Bijstandszaken, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid; - heer drs. E. Wierda, Directie Coördinatie Emancipatiebeleid, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het onderzoeksteam dankt hen voor hun waardevolle inbreng en de grote betrokkenheid bij deze studie. Daarnaast danken wij mevrouw dr. M. Keizer (Directie Analyse en Onderzoek, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid), de heren drs. G.J. Bouwhuis en drs. M. Heekelaar (beiden werkzaam bij Directie Inspectie der Rijksfinanciën, Ministerie van Financiën) die op verschillende momenten bij het onderzoek betrokken zijn geweest. Tilburg, juli 2001 Drs. Gerda Jehoel-Gijsbers (projectleider) Bureau Jehoel-Gijsbers

Amsterdam, juli 2001 Drs. Lucy Kok Stichting Economisch Onderzoek

Inhoud

SAMENVATTING EN CONCLUSIES 1

INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING

1 13

1.1

Aanleiding voor het onderzoek

13

1.2

Uitwerking van de vraagstelling

15

1.3

Onderzoeksopzet

17

1.4

Opbouw van het rapport

19

2

ALLEENSTAANDE OUDERS IN BEELD

21

2.1

Inleiding

21

2.2

Alleenstaande ouders

21

2.3 Gescheiden en nooit gehuwde alleenstaande moeders 2.3.1 Arbeidsparticipatie en bijstandsafhankelijkheid 2.3.2 Arbeidsparticipatie van bijstandsontvangenden 2.3.3 Kenmerken werkende alleenstaande moeders

24 25 28 31

2.4

Alleenstaande moeders en kinderalimentatie

33

2.5

Samenvatting en conclusie

38

3 3.1

WANNEER IS WERKEN LONEND? Inleiding

41 41

3.2 Uitgangspunten berekeningen 3.2.1 Inkomensbronnen en inkomensafhankelijke regelingen 3.2.2 Casussen 3.2.3 Veronderstellingen

42 42 43 45

3.3

Wanneer wordt werken lonend?

46

3.4

Blijft werken lonend?

49

3.5

Conclusie

50

4

REGELGEVING KINDERALIMENTATIE EN VERHAAL

51

4.1

Inleiding

51

4.2

Alimentatierecht

51

4.3

Bijstandsverhaal na (echt)scheiding

57

4.4

Samenvatting

63

5 5.1

DE UITVOERINGSPRAKTIJK VAN ALIMENTATIE EN VERHAAL Inleiding

65 65

5.2 Uitvoeringspraktijk van kinderalimentatie 5.2.1 Kinderalimentatie: zaak tussen ouders 5.2.2 Rol van het LBIO

65 65 66

5.3 Uitvoeringspraktijk van verhaal 5.3.1 Inleiding 5.3.2 De uitvoeringspraktijk in stappen 5.3.3 Verhaal in rechte en dwanginvordering 5.3.4 Co-ouderschap

70 70 70 81 81

5.4

82

6

Samenvatting

KNELPUNTEN IN REGELGEVING EN UITVOERING

85

6.1

Inleiding

85

6.2

Naleven van de onderhoudsplicht: knelpunten

85

6.3

Knelpunten bij vaststelling van alimentatie en verhaal

86

6.4

Uitvoeringsproblemen

88

6.5

Belemmering van uitstroom uit bijstand

90

6.6

Samenvatting en conclusies

92

7

INTERNATIONALE VERGELIJKING

93

7.1

Inleiding

93

7.2

Ontwikkelingen

93

7.3 Verschillen in systemen 7.3.1 Vaststelling kinderalimentatie: wie beslist? 7.3.2 Voorliggende voorziening vo or onderhoudsbijdrage kinderen 7.3.3 Snelheid van procedure

94 94 95 97

7.4

Hoogte van kinderalimentatie

97

7.5

Inning van kinderalimentatie

101

7.6

Kinderalimentatie en bijstand

102

7.7

Evaluatie

103

7.8


104

8 8.1

VOORSTELLEN TOT VERBETERING Inlei ding

105 105

8.2 Voorstellen voor striktere naleving van de onderhoudsplicht 8.2.1 Voorstel 1: bevorderen van cultuuromslag 8.2.2 Voorstel 2: wettelijke verplichting om kinderalimentatie te regelen 8.2.3 Nuancering van voorstel 2 8.2.4 Voorstel 3: verhaalsbeschikking laten gelden als alimentatiebeschikking

106 107 107 109 110

8.3 Voorstellen voor andere berekening kinderalimentatie (en verhaal) 8.3.1 Achtergrond 8.3.2 Voorstel 4: vereenvoudiging van berekening 8.3.3 Voorstel 5: kinderalimentatie is vast bedrag

111 111 111 114

8.4 Voorstellen voor een verbetering van uitvoering 8.4.1 Voorstel 6: inning en uitbetaling via een centrale instantie 8.4.2 Voorstel 7: creëren van een voorliggende voorziening

114 115 116

8.5 Overweging 8.5.1 Inleiding 8.5.2 Overweging

119 119 119

8.6

Is er meer alimentatie te innen?

122

8.7

Uitleiding

124

LITERATUUR

127

LIJST MET AFKORTINGEN

129

BIJLAGE 1 OVERZICHT VAN GEÏNTERVIEWDE GEMEENTEN

131

BIJLAGE 2 DEELNEMERS WORKSHOP EN EXPERTMEETING

133

BIJLAGE 3 SIMULATIES

135

BIJLAGE 4 VOORSTELLEN TER VERBETERING VAN ALIMENTATIE- EN VERHAALSPRAKTIJK

149

1

Samenvatting en conclusies 1

Aanleiding van het onderzoek en probleemstelling

Het combinatiescenario geldt ook voor alleenstaande ouders Het bevorderen van financiële zelfstandigheid van burgers is een belangrijk uitgangspunt van overheidsbeleid. Om dit te bereiken is het nodig dat het zowel voor mannen als voor vrouwen mogelijk moet zijn om zorgtaken te combineren met betaalde arbeid (het zogenaamde ‘combinatiescenario’). Ook voor alleenstaande ouders geldt het beleidsuitgangspunt van financiële zelfstandigheid met behulp van het combinatiescenario. In werkelijkheid blijkt echter ruim de helft van de alleenstaande ouders met minderjarige kinderen een beroep te doen op een bijstandsuitkering. Slechts 20 procent van de alleenstaande moeders met minderjarige kinderen zegt kinderalimentatie te ontvangen. Dit percentage wijkt nogal af van het percentage echtscheidingen (waarbij minderjarige kinderen zijn betrokken) waarin kinderalimentatie wordt toegewezen: in 1993 was dat 42 procent, in 1998 59 procent. In een aantal andere Europese landen is de bijstandsafhankelijkheid onder alleenstaande moeders geringer. De arbeidsparticipatie is hoger en wordt, met name in de Scandinavische landen, vaker kinderalimentatie ontvangen. De combinatie van een inkomen uit werk met kinderalimentatie, zonder aanvullende bijstand, komt in de Scandinavische landen vaker voor dan in Nederland. Het is de vraag of en hoe dit ook in Nederland gerealiseerd zou kunnen worden. Deze vraag vormde de aanleiding van deze studie. Voor de duidelijkheid: deze studie richt zich specifiek op de rol van kinderalimentatie en niet op die van partneralimentatie1; op alleenstaande moeders en niet op alleenstaande vaders. Probleemstelling van het onderzoek Om na te gaan of en hoe de combinatie ‘kinderalimentatie en inkomen uit werk’ in de Nederlandse situatie een strategie kan zijn om buiten de bijstand te blijven, hebben we in dit onderzoek antwoord gezocht op de volgende vragen: 1. Alleenstaande moeders in beeld: hoe groot is de groep, welke kenmerken hebben zij en wat zijn hun inkomensbronnen? (zie hoofdstuk 2). 2. Bij welke omvang van de werkweek en bij welk inkomen is werken voor een alleenstaande ouder die kinderalimentatie ontvangt ‘lonend’, vergeleken met een bijstandssituatie? (zie hoofdstuk 3). 3. Hoe ziet de regelgeving en uitvoering van kinderalimentatie, c.q. van bijstandsverhaal er uit? (zie hoofdstuk 4 en 5) 4. Welke knelpunten doen zich voor in regelgeving en uitvoering (met betrekking tot vaststelling, inning en uitbetaling)? (zie hoofdstuk 6); 5. Wat kunnen we leren van het buitenland ter oplossing van deze knelpunten: internationale vergelijking? (zie hoofdstuk 7); 6. Welke mogelijkheden ter verbetering zijn er; hoe kan worden bevorderd dat er meer, vaker en sneller kinderalimentatie wordt betaald? (zie hoofdstuk 8);

1

Belangrijkste reden hiervoor: partneralimentatie kan worden beïnvloed als de vrouw gaat werken, kinderalimentatie niet of nauwelijks.

2

Dit onderzoek heeft het karakter van een quick scan, waarbij een veelheid van vragen van uiteenlopende aard via een beperkte onderzoeksopzet is beantwoord. Hieronder worden achtereenvolgens de verschillende vragen beantwoord.

2

Alleenstaande moeders in beeld

Toename van alleenstaande moeders die nooit gehuwd zijn In Nederland zijn er 197.000 alleenstaande ouders. Het aantal alleenstaande vaders blijft door de jaren heen (vanaf 1989) vrij constant, bij alleenstaande moeders is sprake van groei: van 152.000 in 1989 tot 175.000 in 1998. De groei wordt vooral veroorzaakt door een toename van alleenstaande moeders die nooit gehuwd zijn geweest 2: van 35.000 in 1989 naar 55.000 in 1998. Aandeel alleenstaande moeders met bijstandsuitkering neemt af; in 1998 circa 100.000 In de periode 1991-2000 is het aantal alleenstaande moeders met een bijstandsuitkering afgenomen van 116.000 naar 100.000. In 1998 ontvangt nog circa de helft van de alleenstaande moeders een bijstandsuitkering. Aandeel met kinderalimentatie blijft vrij constant en laag; is zeer laag bij nooit gehuwden In 1998 ontving van de alleenstaande moeders circa 20 procent kinderalimentatie, in 1993 was dat 18 procent. Voor de groep gescheiden moeders is er wel sprake van een lichte stijging (van 23 naar 29 procent). Het percentage met kinderalimentatie onder de nooit gehuwde moeders blijft zeer laag: slechts 4 procent. Aandeel met inkomen uit werk neemt toe; in 1998 circa 40 procent Het percentage alleenstaande moeders met een inkomen uit werk is toegenomen van 27 procent in 1989 naar 40 procent in 1998. De combinatie ‘werk en alimentatie’ (zonder bijstandsuitkering) komt bij 14 procent voor. Van de alleenstaande moeders met een bijstandsuitkering werkt circa 16 procent: 14 procent als zij een kind onder de 5 jaar hebben; 23 procent als het jongste kind ouder is dan 5 jaar. De werkende alleenstaande moeders zijn gemiddeld hoger opgeleid en hebben vaker kinderen boven de 12 jaar. Werkenden ontvangen veel vaker alimentatie dan bijstandsontvangenden Van de werkende alleenstaande moeders, zonder aanvullende bijstandsuitkering, ontvangt 44 procent kinderalimentatie. Het aandeel alleenstaande ouders in de bijstand dat kinderalimentatie van de onderhoudsplichtige ontvangt, is zeer laag: 8 procent (schatting). Bij 1 op de 5 eenoudergezinnen in de bijstand sprake van verhaal Als de onderhoudsplichtige aan de onderhoudsgerechtigde met een bijstandsuitkering geen alimentatie betaalt of minder dan volgens de Alimentatienormen zou moeten, gaat de gemeente

2

Tot de nooit gehuwde moeders behoren zowel moeders die zonder huwelijk hebben samengewoond, als de moeders die nooit hebben samengewoond (inclusief ‘vader onbekend’).

3

over tot verhaal van bijstand bij de onderhoudsplichtige. Bij - naar schatting- 22 procent van de eenoudergezinnen in de bijstand is dit het geval. Dit betekent dat voor circa 22.000 eenoudergezinnen in de bijstand (meer) kinderalimentatie zou kunnen worden betaald, waar dat nu niet gebeurt. Weinig werkenden op moment van bijstandsaanvraag Volgens inschatting van gemeenten komt het in beperkte mate voor dat alleenstaande moeders werkzaam zijn op het moment van bijstandsaanvraag. Er zijn wel signalen van een lichte toename in de afgelopen jaren. Volgens de gemeenten komt het zelden voor dat vrouwen voorafgaand aan de bijstandsaanvraag hun baan hebben opgezegd. Conclusie in relatie tot kinderalimentatie -

3

Kinderalimentatie speelt een relatief geringe rol als inkomstenbron, met name bij ‘nooit gehuwden’ en bij bijstandsontvangenden. Meer alleenstaande moeders zouden (een hogere) kinderalimentatie kunnen ontvangen.

Wanneer is werken lonend?

Het maximaal bereikbare inkomen in de bijstand Een alleenstaande ouder in de bijstand kan haar uitkering van 90% van het minimumloon aanvullen via inkomensafhankelijke regelingen, vrijlating en kinderkorting. Wanneer een alleenstaande ouder in de bijstand met betaalde arbeid minimaal f. 483,- per maand verdient, ontvangt zij –wanneer zij een kind onder de 12 jaar heeft- in veel gemeenten de maximale vrijlating van f. 332,- per maand boven op haar bijstandsuitkering. Een inkomen van f. 483,- per maand wordt bereikt bij circa 7 uur per week werken tegen het minimumloonniveau. Tezamen met de fiscale kinderkorting en inkomensafhankelijke regelingen bedraagt haar inkomen dan circa f. 3.000,per maand. Minimum aantal uren werk om bijstandsniveau te overschrijden Een alleenstaande ouder die geen kinderalimentatie ontvangt en die een minimumverdiencapaciteit heeft, moet minimaal 33 uur per week werken om het maximale inkomen in de bijstandssituatie (circa f. 3.000,- per maand) te overstijgen. Met een kinderalimentatie van f. 300,- per maand is dat minimaal 28 uur; met een kinderalimentatie van f. 700,- per maand minimaal 22 uur per week. Wanneer zij een verdiencapaciteit heeft van 130% van het wettelijk minimumloon, bedraagt het minimum aantal: 25 uur indien geen kinderalimentatie, 22 uur met kinderalimentatie van f. 300,- per maand en 17 uur met kinderalimentatie van f. 700,- per maand.

4

Aantal uren werk per week om minimaal bijstandsniveau te verdienen (alleenstaande ouder met kind <12 jaar) 40

aantal uur per week

35 30

minimumverdiencapaciteit

33

verdiencapaciteit 130% WML 28 25

25

22

22 17

20 15 10 5 0 geen kinderalimentatie

f. 300,- p.m. kinderalimentatie

f. 700,- p.m. kinderalimentatie

Conclusie Bij een minimale verdiencapaciteit wordt werken in een deeltijdbaan pas lonend bij relatief ‘hoge’ bedragen aan kinderalimentatie. Bij een verdiencapaciteit van 130% WML kan men ook bij lage bedragen aan kinderalimentatie het bijstandsniveau overschrijden.

4

Knelpunten in regelgeving en uitvoering

Alimentatie en verhaal De centrale begrippen in dit onderzoek zijn kinderalimentatie en verhaal. Kinderalimentatie houdt verband met naleving van onderhoudsverplichtingen jegens kinderen, die gelden voor alle ouders ook als zij niet gehuwd of samenwonend waren. Indien de onderhoudsgerechtigde vanwege het niet nakomen van bedoelde onderhoudsverplichtingen bijstandsafhankelijk wordt, is de gemeente verplicht tot ‘verhaal’ van de kosten van bijstand op de onderhoudsplichtige. Kinderalimentatie = regeling tussen onderhoudsgerechtigde en onderhoudsplichtige ouder Verhaal = regeling tussen gemeente en onderhoudsplichtige In hoofdstuk 4 en 5 is de regelgeving en uitvoeringspraktijk met betrekking tot kinderalimentatie en verhaal uitgebreid beschreven. In deze samenvatting wordt alleen ingegaan op de knelpunten die de huidige regelgeving en uitvoeringspraktijk laten zien (hoofdstuk 6). Wij hebben deze knelpunten gerubriceerd naar vier onderwerpen: - naleven van de onderhoudsplicht; - vaststellen van de hoogte van alimentatie/verhaal; - uitvoering van inning en uitbetaling; - uitstroom uit de bijstand.

5

Onvoldoende naleven van de onderhoudsplicht A. Regelgeving en uitvoering niet adequaat voor naleving van alimentatieverplichtingen In de wet is wel geregeld dat ouders onderhoudsplichtig zijn, maar is niet de hoogte van die onderhoudsverplichting vastgelegd. Dat is aan de ouders. De praktijk leert dat het regelen van kinderalimentatie door ouders geen ‘traditie’ is, gezien het feit dat lang niet altijd alimentatie wordt gevraagd en gezien de geringe mate waarin wordt betaald. De verhaalsverplichting van gemeenten (sinds 1992) heeft niet geleid tot een grotere mate van betalen van kinderalimentatie aan onderhoudsgerechtigden. B. Alimentatiepraktijk te sterk verbonden met echtscheiding: weinig alimentatie bij nooit gehuwden Het betalen van kinderalimentatie is in de Nederlandse samenleving sterk geassocieerd met echtscheiding. Ook in het voorlichtingsmateriaal van de overheid komt dat tot uiting. Dit spoort niet met de trend van een toename van samenwoning en alleenstaand ouderschap. Knelpunten bij vaststelling van alimentatie en verhaal C. Vaststelling onderhoudsbijdrage geen standaardprocedure: verschillende uitkomsten in vergelijkbare situaties, afhankelijk van degene die hoogte vaststelt Ouders kunnen in principe zelf beslissen over de hoogte van de alimentatie. Rechters zijn ‘lijdelijk’ bij onderlinge overeenstemming tussen ouders; wanneer hen om een oordeel wordt gevraagd, hanteren zij de Alimentatienormen als richtlijnen. Gemeenten gebruiken deze normen als vaste regels. Het ontbreken van een standaardprocedure leidt zo tot verschillende bedragen in gelijke situaties. Dit maakt de alimentatie- /verhaalsprocedure weinig doorzichtig. D. Toepassing alimentatienormen: complex en tijdrovend, vaak leidend tot ‘geen draagkracht’ Door rechters zijn Alimentatienormen ontwikkeld, waarmee ‘maatwerk’ kan worden geleverd. Er wordt gedetailleerd rekening gehouden met veel verschillende inkomens- en uitgavenposten en met de actuele gezinssituatie van de onderhoudsplichtige; hetgeen de vaststelling complex en tijdrovend maakt. Hantering van deze normen blijkt in de praktijk vaak tot de vaststelling ‘geen draagkracht’ te leiden. E. Alimentatievaststelling niet goed afgestemd op wijzigingen in situatie: te weinig alimentatiebetaling - Het alimentatiebedrag wordt niet periodiek getoetst aan eventuele wijzigingen in de financiële- of leefsituatie van de onderhoudsplichtige, hetgeen bij een verhaalsbijdrage wel het geval is. Als bij scheiding geen draagkracht is vastgesteld, komt het later - wanneer er wel draagkracht is- vaak niet meer tot een alimentatieregeling of tot een verhoging van het bij scheiding toegewezen alimentatiebedrag. Hierdoor lopen onderhoudsgerechtigden alimentatie mis. - Als een alleenstaande ouder de bijstand verlaat om te gaan werken, kan er aanleiding zijn een nieuwe berekening van de kinderalimentatie te maken. Berekening volgens de Alimentatienormen betekent in die situatie dat het door de onderhoudsplichtige te betalen bedrag voor kinderalimentatie hoger wordt dan tijdens de bijstandsperiode van de onderhoudsgerechtigde het geval was (uiteraard voor zover de draagkracht van de onderhoudsplichtige dat toelaat). De bereidheid om een dergelijke verhoging te betalen zal niet groot zijn.

6

Uitvoeringsproblemen F. Is verhaal wel taak voor gemeente? Enkele geïnterviewde functionarissen van gemeenten zijn van mening dat zij er niet zijn om ervoor te zorgen dat de onderhoudsplicht wordt nagekomen. Verhaal zou principieel niet thuis moeten horen bij de gemeente. G. Vaststelling alimentatie en verhaal: ‘dubbele’ procedure met hetzelfde doel De verhaalsverplichting van gemeenten brengt met zich mee, dat gemeenten vrijwel altijd zelf een draagkrachtberekening van de onderhoudsplichtige moeten maken om de verhaalsbijdrage te kunnen vaststellen. Ook voor de alimentatieprocedure die de ouders bij de rechter voeren dient vaak een dergelijke berekening te worden gemaakt. Dit betekent dat er voor een zelfde onderhoudsbijdrage ongeveer tegelijkertijd op twee plaatsen gerekend wordt.

H. Draagkrachtberekening voor gemeenten vaak problematisch Gemeenten ervaren de draagkrachtberekening van de onderhoudsplichtige voor het vast-

I.

J.

stellen van de verhaalsbijdrage als het meest tijdrovende en belangrijkste knelpunt, met name bij zelfstandigen. Onderhoudsplichtigen werken vaak onvoldoende mee om de gevraagde informatie tijdig te leveren. Het niet leveren van informatie door onderhoudsplichtigen leidt tot een ‘ambtshalve’ vaststelling, die vaak een gang naar de rechter noodzaakt. Vaak blijkt in deze gevallen bij de rechter dat er geen ‘draagkracht’ is. Door gemeenten wordt dit ervaren als een tijdrovende en kostbare procedure met ‘nul’ opbrengst. Onvoldoende oplossing voor inningsproblemen bij verhaal Bij de inning ervaren gemeenten vaak problemen, met name de grote gemeenten. Het LBIO biedt volgens de meeste gemeenten hiervoor geen oplossing: LBIO kan alleen worden ingeschakeld indien er een alimentatiebeschikking is (dus niet op basis van verhaalsbeschikking) en als er minstens een maand achterstand is. Bovendien int het LBIO alleen kinderalimentatie, terwijl verhaal door de gemeente ook de partnerbijdrage omvat. Taakopdracht LBIO niet optimaal: onvoldoende waarborgen voor continuïteit van inning De werkwijze waaraan het LBIO zich moet houden, leidt er toe dat de overname van inning bij betalingsproblemen niet optimaal verloopt. Het duurt in de praktijk enige maanden voordat tot inning kan worden overgegaan en de taak van het LBIO eindigt, wanneer de onderhoudsplichtige zes maanden op tijd heeft betaald. Door deze werkwijze blijven onderhoudsgerechtigden gedurende bepaalde periode verstoken van inkomsten uit kinderalimentatie.

Belemmering van uitstroom uit bijstand K. Geringe betaling van kinderalimentatie belemmert uitstroom Bijstandsontvangenden ontvangen in zeer beperkte mate kinderalimentatie, en met veelal lage bedragen. Dit belemmert bijstandsontvangenden om in combinatie met een deeltijdbaan de bijstandsuitkering te overstijgen. L. ‘Verhaalsval’ belemmert uitstroom uit de bijstand Verhaalsbijdrage wordt door onderhoudsplichtige betaald aan de gemeente en vormt geen inkomen voor de alleenstaande ouder in de bijstand. De verhaalsbijdrage heeft dus geen invloed op de hoogte van de bijstandsuitkering aan de onderhoudsgerechtigde. De (kinder)alimentatie die de onderhoudsplichtige aan de onderhoudsgerechtigde betaalt, is wel inkomen voor de onderhoudsgerechtigde en wordt dus gekort op de bijstandsuitkering, die dus

7

lager wordt. Op twee manieren belemmert dit onderscheid tussen verhaal en kinderalimentatie uitstroom uit de bijstand: - Bij eenzelfde hoogte van de onderhoudsbijdrage zal de onderhoudsgerechtigde die kinderalimentatie ontvangt bij een lager arbeidsinkomen haar bijstandsuitkering ‘overstijgen’ dan de onderhoudsgerechtigde voor wie een verhaalsbijdrage aan de gemeente wordt betaald (immers in het eerste geval is de uitkering lager). Dit houdt werkende on-

-

derhoudsgerechtigden zonder kinderalimentatie, maar met verhaalsbijdrage, langer in de uitkering: ‘verhaalsval’. Verhaal eindigt zodra de onderhoudsgerechtigde de bijstand verlaat. De onderhoudsgerechtigde kan niet terugvallen op de verhaalsbijdrage; deze was immers een regeling tussen gemeente en onderhoudsplichtige. Indien er geen alimentatiebeschikking is, zal de onderhoudsgerechtigde een alimentatieprocedure moeten starten; hetgeen een (lange) tijd na de scheiding vaak problematisch is voor betrokkenen. Maar ook wanneer er wel een alimentatiebeschikking is, moet zij waarschijnlijk een nieuwe procedure starten om de ‘maximale’ alimentatie te kunnen ontvangen. Tijdens haar verblijf in de bijstand heeft de gemeente wel periodiek getoetst of de onderhoudsplichtige de maximale onderhoudsbijdrage betaalt, maar een aanpassing van dit bedrag heeft alleen consequenties voor de verhaalsbijdrage en niet op het alimentatiebedrag; dit blijft -zonder wijzigingsprocedure- staan op het bedrag zoals dat in de alimentatiebeschikking is vermeld. Hie rdoor is de kans groot dat het bedrag uit de ‘oude’ alimentatiebeschikking te laag is geworden (of bij aanvang al te laag was vastgesteld). Terwijl de onderhoudsplichtige gedurende bijstandsverstrekking een verhaalsbijdrage aan de gemeente betaalde, is de kans reëel dat de onderhoudsgerechtigde na uitstroom geen of te weinig alimentatie ontvangt: ‘verhaalsval’. Dit vooruitzicht kan haar de motivatie ontnemen uit te stromen.

5

Internationale vergelijking: opmaat voor oplossingen

In de meeste landen is er een voorliggende voorziening voor kinderalimentatie Wat betreft de regelingen en uitvoering met betrekking tot kinderalimentatie wijkt Nederland in een aantal opzichten af van andere Europese landen (vergeleken met Groot-Brittannië, Duitsland, België, Frankrijk, Oostenrijk, Denemarken, Noorwegen, Zweden, Finland). Nederland heeft geen aparte voorliggende voorziening voor kinderalimentatie, evenals Groot-Brittannië. In deze beide landen geldt de bijstand in feite als voorliggende voorziening. In de andere landen kunnen verzorgende ouders – onder bepaalde voorwaarden - een beroep doen op een instantie van welke men vervolgens de kinderalimentatie (of een standaardbedrag) ontvangt en die de alimentatie op zijn beurt verhaalt bij de onderhoudsplichtige. ‘Succes’ van voorliggende voorziening in Scandinavische landen In de Scandinavische landen is dit systeem het verst ontwikkeld. Een zeer groot deel van de verzorgende ouders doet in deze landen een beroep hierop en een zeer groot deel van de verstrekte kinderalimentatie wordt verhaald. Het ‘succes’ in deze landen heeft vooral te maken met de relatief geringe bedragen, die weer mogelijk zijn door de hoge – vaak fulltime – arbeidsparti-

8

cipatie van vrouwen; hetgeen weer mogelijk is door de goede en relatief goedkope kinderopvang. Standaardbedragen versus maatwerk Nederland wijkt af van de meeste andere landen – en zeker van de Scandinavische – waar het gaat om de wijze van berekenen van de kinderalimentatie (in het geval ouders niet onderling tot overeenstemming zijn gekomen). Nederland kent van de onderzochte landen de meest gedetailleerde berekeningswijze: er wordt in relatief sterke mate rekening gehouden met de lasten van de onderhoudsplichtige en een eventueel nieuw gezin. Denemarken hanteert eenvoudige centraal vastgestelde regels met relatief lage standaardbedragen voor kinderalimentatie, evenals Zweden. Lessen uit de internationale vergelijking - Voorliggende voorziening een interessante optie? De internationale vergelijking laat zien dat een voorliggende voorziening goed kan werken

-

6

om vaker en sneller kinderalimentatie vast te stellen en te innen; maar laat tevens zien dat daarvoor wel een aantal voorwaarden geldt. Nadere bestudering is nodig om te beoordelen of zo’n voorliggende voorziening ook voor Nederland mogelijk en wenselijk is. Relatief lage standaardbedragen zijn deel van het succes De betalingsbereidheid is groter in de landen waar relatief lage vaste bedragen worden geind dan in de landen waar de hoogte via maatwerk wordt vastgesteld.

Voorstellen tot verbetering

In dit onderzoek is een aantal feiten naar voren gekomen, die aanleiding geven de wijze van vaststelling, inning en uitbetaling van kinderalimentatie te verbeteren. Om te bereiken dat kinderalimentatie er toe bijdraagt dat de combinatie ‘arbeid en zorg’ voor alleenstaande ouders (beter) mogelijk wordt, zal er vaker, meer en tijdiger kinderalimentatie moeten worden betaald. Op basis van de in dit onderzoek verworven inzichten is een groot aantal verbetervoorstellen ontwikkeld om dit te bereiken (volledig overzicht in bijlage 4). Deze voorstellen zijn nog niet echt uitgewerkt, zij hebben het karakter van oplossingsrichtingen. We beperken ons tot de belangrijkste voorstellen uit de drie blokken: 1. verbetering in naleving van de onderhoudsplicht 2. standaardisering van de berekeningswijze van (kinder)alimentatie 3. andere uitvoering van vaststelling, inning en uitbetaling van (kinder)alimentatie

9

ad 1)

Verbetering in naleving van de onderhoudsplicht

Voorstel 1: Bevorderen van cultuuromslag Door betere voorlichting en communicatie (van overheid, advocatuur enzovoorts) zal duidelijker moeten worden dat een kind van een alleenstaande ouder vrijwel altijd een onderhoudsplichtige heeft, of de ouders nu wel of niet gehuwd waren, wel of niet samenwoonden. In de communicatie naar burgers moet kinderalimentatie minder geassocieerd worden met echtscheiding. Voorstel 2: Wettelijke verplichting opleggen om kinderalimentatie te regelen In de wet wordt niet langer volstaan met het opleggen van een onderhoudsplicht, omdat gebleken is dat dit onvoldoende effect heeft. Ouders worden voortaan ook wettelijk verplicht de kinderalimentatie te regelen. Belangrijkste probleem hierbij is hoe het niet naleven van deze verplichting kan worden gesanctioneerd. Daarom zijn de twee volgende voorstellen ontwikkeld: Voorstel 2a: Wettelijke verplichting opnemen bij echtscheidingsprocedure Voorstel 2b: Wettelijke verplichting opnemen voor alle alleenstaande ouders bij bijstandsaanvraag Ouders die gehuwd zijn kunnen op hun plicht worden aangesproken op het moment dat zij de echtscheidingsprocedure voeren. De alimentatieprocedure wordt een verplicht onderdeel hierbij. Voorstel 2a gaat wel in tegen het uitgangspunt in de Nederlandse wetgeving van eigen verantwoordelijkheid van ouders en de ‘lijdelijke’ opstelling van de rechter inzake alimentatie. Bij een beroep op bijstand mag zo’n verplichting wel worden opgelegd. Voordeel van een verplichting bij bijstandsaanvraag is bovendien dat ook de alleenstaande ouders die niet gehuwd waren, worden bereikt. De niet gehuwden die geen bijstand aanvragen, blijven echter nog steeds buiten bereik. Een nadeel van het laatstgenoemde voorstel is dat het tot een overbelasting van de rechterlijke macht kan leiden. Voorstel 3: Omzetten van verhaalsbeschikking in alimentatiebeschikking Om het probleem van de ‘verhaalsval’ te voorkomen is een voorstel gedaan om de verhaalsbeschikking van de gemeente te laten gelden als alimentatiebeschikking van de alimentatiegerechtigde. Hierdoor kan de alleenstaande ouder die de bijstand verlaat altijd betaling van de ‘maximale’ alimentatie afdwingen. Aan dit simpel ogende voorstel zitten echter veel juridische haken en ogen vanwege vermenging van publiek- en privaatrecht. ad 2)

Standaardisering van berekeningswijze van kinderalimentatie

Voorstel 4: Vereenvoudiging van berekening: alleen gebaseerd op inkomen, via vaste regels Om de berekening van de kinderalimentatie inzichtelijker te maken en de procedure sneller, is voorgesteld om niet langer een uitgebreide draagkrachtberekening te maken, maar om de berekening alleen te baseren op het inkomen, via vaste regels, bijvoorbeeld een bepaald percentage per kind (voorbeeld Zweden). Met de lasten, inclusief schulden, wordt dan geen rekening gehouden. Op deze manier krijgt kinderalimentatie – in tegenstelling tot de huidige situatie- prioriteit boven schulden. Doel is met name dat minder vaak de conclusie ‘geen draagkracht’ zal

10

worden getrokken. De minder tijdrovende procedure leidt tot minder uitvoeringskosten. Nader onderzoek zou moeten uitwijzen of het zal leiden tot onacceptabele problematische schuldsituaties. Voorstel 5: Vast bedrag per kind per maand, gedifferentieerd naar inkomensklasse Een verdergaande vereenvoudiging zou zijn om uit te gaan van een vast bedrag per kind per maand, met differentiatie naar inkomensklasse (voorbeeld Denemarken). De hoogte van het laagste bedrag zou gerelateerd kunnen zijn aan het bedrag dat minimaal betaald moet worden om voor forfaitaire belastingaftrek in aanmerking te komen (momenteel f. 262,- per maand). Voordeel is de grote eenvoud die mogelijk ook de betalingsbereidheid vergroot. Voor beide voorstellen (4 en 5) geldt dat ouders naar de rechter moeten kunnen, als zij het niet eens zijn met het bedrag. Verwacht kan worden dat een vereenvoudigde berekeningswijze per saldo tot minder procedures zal leiden dan de huidige situatie. ad 3)

Andere uitvoering van vaststelling, inning- en uitbetaling

Voorstel 6: Inning en uitbetaling via een centrale instantie Inning en uitbetaling wordt op verzoek permanent overgenomen door een centrale inningsinstantie. De alleenstaande ouder heeft een alimentatiebeschikking nodig om de inning te laten overnemen. Deze variant sluit aan bij de werkwijze van het huidige LBIO, met dat verschil dat in de nieuwe variant de inning wordt verzorgd zolang de alleenstaande ouder dat wil. Een belangrijk winstpunt is dat de alimentatiegerechtigde geen problemen met de inning meer heeft en dat de overname van inning de zekerheid van een regelmatig inkomen enigszins vergroot, zodat de combinatie zorg en arbeid beter mogelijk wordt. Nadeel is dat er uitvoeringskosten worden gemaakt die deels niet nodig zouden zijn, namelijk voor de ouders die ook zonder een dergelijke instantie regelmatig kinderalimentatie zouden ontvangen. Voorstel 7: Creëren van een voorliggende voorziening: vaststelling, inning en uitbetaling in één hand Een belangrijke voorwaarde om arbeid en zorg te kunnen combineren is continuïteit in het ontvangen van (kinder)alimentatie, losgekoppeld van bijstand. Een systeem waarbij de vaststelling, inning en uitbetaling van kinderalimentatie wordt geregeld en waarbij de onderhoudsgerechtigde eventueel een voorschotbetaling kan ontvangen, kan hierin voorzien (het ‘Scandinavische model’). Voor de uitwerking van zo’n voorziening zijn verschillende varianten mogelijk. Het creëren van zo’n voorliggende voorziening heeft vergaande en mogelijk ook nadelige consequenties die op basis van deze studie niet goed zijn te overzien. Nadere studie is hiervoor nodig, met name dient meer inzicht te worden verworven in de uitvoeringskosten, in het aantal personen dat een beroep zal gaan doen op zo’n voorziening en in de risico’s van niet-inning bij onderhoudsplichtigen. Daarbij kan meer inzicht in de werkwijze in de Scandinavische landen en de voor- en nadelen die daar worden ervaren van belang zijn.

11

Voorstel 5 doorgerekend: ruim 250 miljoen meer kinderalimentatie te innen door alleenstaande ouders in de bijstand Op basis van de aanname dat de bedragen voor kinderalimentatie vaste bedragen zijn per inkomensklasse, variërend van f. 0,- bij een minimuminkomen tot f. 850,- per maand bij een inkomen van twee keer modaal of hoger, kan worden geschat, dat aan de alleenstaande ouders in de bijstand circa 337 miljoen gulden aan kinderalimentatie zou kunnen worden betaald. Dit is ruim 250 miljoen gulden meer dan nu aan onderhoudsbijdragen (kinderalimentatie plus verhaalsbijdrage) wordt betaald.

7

Conclusie

Deze studie had tot doel inzichten vanuit verschillende invalshoeken bijeen te brengen met betrekking tot kinderalimentatie en verhaal en met betrekking tot de rol die kinderalimentatie speelt voor de mogelijkheid voor alleenstaande ouders om arbeid en zorg te combineren. Deze studie heeft laten zien, dat zowel de weten regelgeving als de uitvoering ervan tamelijk complex is. Een belangrijke constatering is dat de wettelijke onderhoudsplicht ten behoeve van kinderen lang niet altijd direct naar de alimentatiegerechtigde toe wordt geëffectueerd. Veel alleenstaande ouders ontvangen een bijstandsuitkering, waarvan bij slechts 8 procent de onderhoudsbijdrage direct aan de alleenstaande ouder wordt overgemaakt. Voor zover de onderhoudsplichtige wel een onderhoudsbijdrage kan betalen, blijkt hij hierbij door de gemeente te moeten worden aangezet of gedwongen. Verder is aangetoond dat het ontvangen van kinderalimentatie van groot belang is voor de mogelijkheid arbeid en zorg te combineren en daarmee buiten de bijstand te blijven. Het is wenselijk dat er vaker, meer en sneller (kinder)alimentatie wordt betaald. De analyse leidt er toe dat deze gewenste situatie alleen kan worden bereikt door substantiële veranderingen in de weten regelgeving en uitvoering. Bovendien zal ook aan een aantal voorwaarden moeten zijn voldaan wil de combinatie zorg en arbeid voor alleenstaande ouders mogelijk zijn, met name voldoende goede en betaalbare kinderopvang. Nader onderzoek zal nodig zijn voor een verdere uitwerking van de in deze studie gedane voorstellen. Welk voorstel de voorkeur krijgt is een politieke afweging.

13

1 Inleiding en probleemstelling 1.1

Aanleiding voor het onderzoek

Financiële zelfstandigheid ook voor alleenstaande ouders beleidsdoelstelling Het ‘combinatiescenario’ vormt sinds enige jaren een belangrijk uitgangspunt voor het emancipatiebeleid van de overheid. Vaak wordt gedacht dat het bij dit scenario gaat om herverdeling van zorg en arbeid tussen twee partners. Het combinatiescenario gaat echter uit van een combinatie op individueel niveau: zowel voor mannen als vrouwen moet het mogelijk zijn om arbeid en zorgtaken te combineren. De afgelopen jaren is er een groot aantal beleidsmaatregelen ontwikkeld die een bijdrage moeten leveren aan het realiseren van deze combinatie. Hoewel in dit nieuwe beleid ook aan het huishoudtype van de alleenstaande ouder is gedacht, vormde het twee-oudergezin toch veelal het referentiekader. Kijkend naar de situatie van de alleenstaande ouders, dringt de vraag zich op in hoeverre er voor deze groep specifieke maatregelen nodig zijn om de combinatie arbeid en zorg mogelijk te maken en ook te stimuleren. Gesteld zou kunnen worden dat het combinatiescenario pas werkelijk is geslaagd als het ook voor alleenstaande ouders mogelijk is om via een combinatie van arbeid en zorg financiële zelfstandigheid te verwerven 3. Uit CBS-statistieken blijkt dat ruim de helft van de eenoudergezinnen met minderjarige kinderen geheel of gedeeltelijk is aangewezen op een bijstandsuitkering: 104.000 van de circa 197.000 4. In 1993 bleek slechts circa een kwart van de eenoudergezinnen financieel zelfstandig: 17 procent van de eenoudergezinnen (veelal mannen) ontvangt een volledig inkomen uit werk; 9 procent (veelal vrouwen) combineert een inkomen uit werk met alimentatie 5. In andere Europese landen, met name de Scandinavische, komt de combinatie van werk en kinderalimentatie bij alleenstaande ouders daarentegen veel vaker voor. Hellendoorn en de Bruijn stellen dat het kunnen ‘stapelen’ van inkomensbestanddelen voor alleenstaande ouders een belangrijke strategie is om een inkomen te verwerven dat boven bijstandsniveau ligt 6. De vraag óf en hoe dat ‘stapelen’ in Nederland op grotere schaal zou kunnen worden gerealiseerd, vormt de aanleiding voor dit onderzoek. Antwoord op deze vraag moet het mede mogelijk maken om verantwoorde politieke- en beleidsbeslissingen te nemen inzake de arbeidsplicht van alleenstaande ouders in de bijstand. Specifieke aandacht voor kinderalimentatie Dit onderzoek richt zich specifiek op de rol van kinderalimentatie en niet op die van partneralimentatie. De belangrijkste reden voor deze keuze is dat de hoogte van de kinderalimentatie on3

4 5

6

Zie ook: G.J.M. Jehoel-Gijsbers, Combineren, hoe doe je dat alleen?, in: Naar een nieuw ‘sociaal contract’ in de 21e eeuw, SZW/DCE, 1998, pag. 106. Bron: CBS, Statistiek Algemene Bijstand 2000 en CBS, Woningbehoeftenonderzoek 1998. Erna Hooghiemstra en Trudy Knijn: Onder moeders paraplu: alleenstaande ouders op de armoedegrens, in: Engbersen, Vrooman en Snel (red.), De kwetsbaren; tweede jaarrapport armoede en sociale uitsluiting, Amsterdam University Press, Amsterdam 1997, pag. 116. M. Hellendoorn & De Bruijn, Overheidsbeleid en armoederisico’s van vrouwen, in: Engbersen, Vrooman en Snel (red.), Arm Nederland, vierde jaarrapport armoede en sociale uitsluiting, Amsterdam University Press, Amsterdam1999, pag. 119.

14

afhankelijk is van een eventueel eigen arbeidsinkomen van de vrouw of een nieuw huwelijk/samenwonen van de vrouw, terwijl de hoogte van de partneralimentatie wel door deze zaken wordt beïnvloed. De hoogte van partneralimentatie wordt immers bepaald door de behoeftigheid van de vrouw en deze behoeftigheid neemt af naarmate de vrouw meer eigen inkomen verwerft of vervalt wanneer zij een nieuw huwelijk of samenwoningsrelatie aangaat. Bovendien richt dit onderzoek zich op de combinatie zorg en arbeid voor alleenstaande ouders in de bijstand en voor deze groep is het bedrag aan kinderalimentatie in het algemeen veel belangrijker dan het bedrag aan partneralimentatie. Hoewel we dus vanuit de doelstelling van het onderzoek expliciet naar kinderalimentatie kijken, is het echter niet altijd mogelijk dit onderscheid ook consequent door te voeren, omdat informatie over kinderen partneralimentatie niet altijd goed te scheiden is. Klein deel alleenstaande ouders ontvangt kinderalimentatie Uit onderzoek gebaseerd op gegevens van 1993 (CBS, WBO’93) is gebleken dat in Nederland slechts een klein deel van de eenoudergezinnen kinderalimentatie zegt te ontvangen: 17% van de alleenstaande moeders en 23% van de gescheiden moeders; terwijl toch in circa 40% van de echtscheidingsgevallen waarbij minderjarige kinderen zijn betrokken kinderalimentatie wordt toegewezen (Hooghiemstra en Knijn, 1997, pag. 116; Niphuis-Nell, 1997, pag. 87-88). Het percentage dat kinderalimentatie ontvangt, ligt lager dan in een aantal andere Europese landen; met name vergeleken met Scandinavische landen. Gezien de discrepantie tussen het ontvangen van kinderalimentatie en de toewijzing ervan en gezien de bevindingen uit het buitenland lijkt er in Nederland ruimte voor verbetering in de alimentatiebetalingen. Harde cijfers ontbreken, maar verondersteld wordt wel dat uitbetaling van alimentatie in Nederland relatief vaak is uitgebleven, omdat het voor de hoogte van de bijstandsuitkering aan de alleenstaande ouder toch niets uitmaakt. Alimentatie wordt immers volledig verrekend met de bijstandsuitkering, hetgeen bij ex-partners de motivatie tot betalen en bij alleenstaande ouders de motivatie om alimentatie te eisen kan doen afnemen. De Statistiek Algemene Bijstand registreert ultimo 1998 slechts 13.000 directe alimentatie-uitkeringen op een totaal van 104.000 alleenstaande ouders met een bijstandsuitkering7. De wetgever heeft per 1 augustus 1992 de gemeenten verplicht de verstrekte bijstand te verhalen op de ex-partner indien er sprake is van een civielrechtelijke onderhoudsplicht. Als de expartner geen of onvoldoende alimentatie aan de verzorgende ouder betaalt, wordt dat dus alsnog via verhaal door de gemeente geïnd. Het verhaalsbedrag kan overigens hoger zijn dan het bedrag dat in de alimentatiebeschikking staat of dat ouders onderling hebben afgesproken (zie hoofdstuk 4). Het is op dit moment onbekend voor hoeveel alleenstaande ouders in de bijstand sprake is van verhaal. Het is mogelijk dat het geringe percentage in Nederland dat zegt alimentatie te ontvangen, ‘gecompenseerd’ wordt door een groot aandeel voor wie de bijstand wordt verhaald bij de ex-partner. Dit betekent tevens dat er dan in potentie meer alimentatie beschikbaar is dan nu via de feitelijke alimentatiebetalingen wordt waargenomen: een deel wordt immers via verhaal geïnd.

7

Hierbij dient wel bedacht te worden dat de Statistiek Algemene Bijstand maximaal twee extra inkomensbronnen kan registreren. Anderzijds: meer dan twee extra inkomens zal niet vaak voorkomen.

15

Naar financiële zelfstandigheid via inkomen uit arbeid plus kinderalimentatie Tot nu toe werd er in het uitstroombeleid ten aanzien van alleenstaande ouders in de bijstand min of meer impliciet van uitgegaan dat er –om na te gaan wanneer werken lonend is- een vergelijking moest worden gemaakt tussen het inkomen uit arbeid en een inkomen uit bijstand volgens de norm voor eenoudergezinnen. Dit wil zeggen: werken werd lonend geacht als het inkomen uit arbeid boven de bijstandsnorm lag (eventueel inclusief vrijlating, gemeentelijke min imaregeling enzovoorts). In simulaties, die moesten aangeven bij welk inkomen of aantal uren een alleenstaande ouder boven de bijstandsnorm komt, werd de (mogelijke) alimentatie buiten beschouwing gelaten. Als hiermee wel rekening kan worden gehouden, omdat de alimentatie wél regelmatig wordt uitbetaald, zou het verrichten van betaalde arbeid voor alleenstaande ouders reeds bij een lager aantal uren financieel aantrekkelijker kunnen worden dan de bijstandssituatie. Op deze wijze zou een betere naleving van de alimentatieverplichting de financiële zelfstandigheid van alleenstaande ouders kunnen bevorderen. Het beter voldoen aan individuele alimentatieverplichtingen kan zo tevens leiden tot collectieve besparingen op de bijstand.

1.2

Uitwerking van de vraagstelling

Centrale vraagstelling Op twee manieren kan de financiële zelfstandigheid van alleenstaande ouders worden geëffectueerd: 1. door het vergroten van uitstroom van alleenstaande ouders uit de bijstand; 2. door middel van voorkómen van instroom van alleenstaande ouders in de bijstand. ad 1) Wanneer alleenstaande ouders er zeker van kunnen zijn dat zij na het verlaten van de bijstand kinderalimentatie regelmatig (dit wil zeggen: maandelijks) zullen (blijven) ontvangen, dan kunnen zij wellicht in combinatie met een inkomen uit deeltijdarbeid de bijstand verlaten; ad 2) Tijdige betaling van kinderalimentatie na een echtscheiding kan voorkómen dat een in deeltijd werkende alleenstaande ouder een beroep moet gaan doen op de bijstand. Dit geldt niet alleen voor degenen die reeds enige tijd gescheiden zijn en in een situatie verkeren van ‘deeltijdinkomen + kinderalimentatie’, maar geldt met name in de ‘hectische’ situatie tijdens of onmiddellijk na een scheiding; een periode waarin de kinderalimentatie vaak nog niet goed is geregeld. Indien in die situatie voorkomen kan worden dat de in deeltijd werkende alleenstaande ouder de stap naar de sociale dienst moet zetten, kan tevens worden voorkomen, dat deze ouder minder of niet meer gaat participeren en/of dat de andere ouder zich minder van zijn alimentatieplicht kwijt. Gezien de toegenomen (en nog steeds toenemende) arbeidsparticipatie van vrouwen met kinderen vormt deze groep een steeds groter aandeel in de echtscheidingspopulatie. Voorkómen dat deze vrouwen een beroep moeten doen op de bijstand is daarom van des te groter belang. De centrale vraagstelling van dit onderzoek kan als volgt worden geformuleerd: • Kan een andere uitvoering van de inning en uitbetaling van de kinderalimentatieverplichtingen bijdragen aan het vergroten van de uitstroom van alleenstaande ouders uit de bijstand en aan het voorkómen van instroom van alleenstaande ouders in de bijstand?

16

Concrete vraagstelling De centrale vraagstelling van het onderzoek legt een relatie tussen een andere –betere- uitvoering van de kinderalimentatieverplichtingen enerzijds en verhoging van de Abw-uitstroom respectievelijk verlaging van de Abw-instroom van alleenstaande ouders anderzijds. Bij deze vraag kan de volgende kanttekening worden geplaatst: Een directe relatie tussen een andere uitvoering en Abw-uitstroom/instroom kan door middel van het beoogde onderzoek niet worden vastgesteld. Wel kan worden beredeneerd of een dergelijk verband plausibel is, uitgaande van de vooronderstelling dat een alleenstaande ouder in de bijstand eerder zal gaan/blijven participeren naarmate het verschil tussen het inkomen in een werksituatie en het inkomen in een bijstandssituatie groter is. Óf het gedragseffect, meer participatie, ook daadwerkelijk zal optreden naarmate dit verschil groter is, is volgens microeconomische gedragstheorieën aannemelijk, maar is daarmee nog niet aangetoond. Vele andere (dan micro-economische) overwegingen van de alleenstaande ouder kunnen een rol spelen; bijvoorbeeld de arbeidsplicht in de bijstand of opvattingen over zorgverantwoordelijkheid. Dit onderzoek focust niet zozeer op het vaststellen van een verband tussen een verbeterde uitvoering van alimentatieverplichtingen enerzijds en Abw-uitstroom respectievelijk -instroom anderzijds, maar richt zich op de mogelijkheden voor een verbeterde uitvoering en op beantwoording van de vraag wanneer werken lonend wordt voor alleenstaande ouders in de bijstand. Om de mogelijkheden tot verbetering te onderzoeken is eerst inzicht nodig in de huidige regelgeving en uitvoering. Daarbij wordt ook de regelgeving en uitvoering met betrekking tot bijstandsverhaal betrokken (gemeenten verhalen de bijstand die aan alleenstaande ouders wordt verstrekt bij hun onderhoudsplichtigen voor zover zij niet of onvoldoende alimentatie betalen). Om verbetermogelijkheden op het spoor te komen is het zinvol om te kijken hoe in het buitenland de kinderalimentatie is geregeld. Dit alles leidt tot de volgende onderzoeksvragen: 1. Bij welke omvang van de werkweek en bij welk inkomen is werken voor een alleenstaande ouder die kinderalimentatie ontvangt ‘lonend’, vergeleken met een bijstandssituatie? 2. Hoe ziet de regelgeving en uitvoering van kinderalimentatie, c.q. bijstandsverhaal, er uit? 3. Welke knelpunten doen zich voor in regelgeving en uitvoering van kinderalimentatie, c.q. van bijstandsverhaal? 4. Wat kunnen we leren van het buitenland ter oplossing van deze knelpunten? 5. Welke mogelijkheden ter verbetering zijn er? Bij inning en uitbetaling van kinderalimentatie gaat het impliciet om de toegekende alimentatieverplichtingen. In het kader van dit onderzoek is het ook van belang zicht te krijgen of in meer gevallen een verplichting of een hoger alimentatiebedrag had kunnen worden opgelegd. Met andere woorden: wie zijn potentieel rechthebbenden. Het verschil in omvang tussen potentieel en feitelijk rechthebbenden geeft de ruimte aan die er is om meer kinderalimentatie te innen. Om de effecten van een verbeterde uitvoering op de uitstroom en instroom te kunnen inschatten, is het van belang in het onderzoek ook na te gaan welk deel van de alleenstaande ouders (in de bijstand) kinderalimentatie ontvangt, wat de variatie in hoogte is en welk deel in principe recht heeft op kinderalimentatie. Dit biedt tevens de mogelijkheid om effecten door te rekenen in financiële zin: wat zijn de mogelijke besparingen op de bijstandsuitgaven bij een effectievere

17

uitvoering van inning en uitbetaling; dit wil zeggen, indien alle rechten op kinderalimentatie maximaal zouden worden geëffectueerd. Dit leidt tot de laatste onderzoeksvraag: 6. Hoe ziet de groep alleenstaande ouders eruit: wat is de omvang, welke kenmerken hebben zij en wat zijn hun inkomensbronnen?

1.3

Onderzoeksopzet

De voorgaande vragen worden met diverse onderzoeksmethoden beantwoord. Gezien de looptijd van het onderzoek (half jaar) en gezien het feit dat er bij aanvang van het onderzoek nog erg weinig bekend is op dit terrein, gaat het hierbij eerder om een quick scan, dan om een diepgaande analyse van alle vragen. Een belangrijk doel van deze quick scan is de ontwikkeling van voorstellen voor verbetering van inning en uitbetaling van kinderalimentatie. Om deze voorstellen te kunnen ontwikkelen is de informatie nodig die via beantwoording van de andere vragen wordt verkregen. Voor de uitwerking van de onderzoeksopzet volgen we de vragen, waarbij de laatste onderzoeksvraag (het in kaart brengen van de doelgroep) als eerste wordt behandeld. Zicht op doelgroep: raadplegen statistieken en secundaire analyses Op basis van statistieken en secundaire analyses van beschikbaar onderzoek zal in kaart worden gebracht hoe groot de groep alleenstaande ouders met kinderen tot 18 jaar is, uitgesplitst naar een aantal kenmerken. De inkomensbronnen en inkomenspositie van deze groep zullen zo goed mogelijk in beeld worden gebracht. Vergelijking van de Echtscheidingsstatistiek (waarin bekend is aan hoeveel alleenstaande ouders kinderalimentatie is toegewezen) en cijfers over verhaal in de bijstand met cijfers over het daadwerkelijk ontvangen van kinderalimentatie geeft informatie over het aantal alleenstaande ouders dat potentieel recht heeft op kinderalimentatie, maar het niet ontvangt. Op basis hiervan kan worden geschat in hoeverre een verbetering van de inning en uitbetaling van kinderalimentatie kan bijdragen aan besparingen in de bijstand en een bevordering van arbeidsparticipatie van alleenstaande ouders. Wanneer is werken lonend?: simulaties Doel van deze stap is aangeven wanneer (bij welke combinaties van arbeidsduur, loonniveau, kinderalimentatie, wel/geen co-ouderschap) een alleenstaande ouder met werken meer gaat verdienen dan met een bijstandsuitkering. Om wat meer inzicht te krijgen in wanneer het voor een alleenstaande ouder echt ‘interessant’ wordt om te gaan werken, is ook gesimuleerd bij welk aantal uren men bij die bepaalde combinaties f. 500,- per maand boven het bijstandsniveau uitkomt. Een tweede doel van de simulaties is ‘inconsistenties’ in de verschillende regelingen die invloed hebben op het inkomen van de alleenstaande ouder op te sporen. Oftewel: welke regelingen veroorzaken na intrede op de arbeidsmarkt op termijn grote wijzigingen in inkomen (bijvoorbeeld; als gevolg van het ouder worden van kinderen)? De simulaties zijn uitgevoerd voor in totaal veertig verschillende cases (variërend wat betreft het ontvangen van kinderalimentatie, leeftijd van de kinderen, wel of geen co-ouderschap en of men het WML (wettelijk minimumloon) of 130% van het WML verdient).

18

Voor elke case is voor de volgende momenten de inkomenssituatie in beeld gebracht: - vóórdat de vrouw aan het werk gaat; - onmiddellijk nadat de vrouw aan het werk gaat; -

twee jaar nadat de vrouw aan het werk is.

Inventarisatie van knelpunten in wetgeving en uitvoering: via desk-research en interviews Via desk-research (wetgeving, rapporten, Alimentatienormen) is een beknopte analyse gemaakt van de weten regelgeving met betrekking tot kinderalimentatie. Via gesprekken met enkele deskundigen is ingegaan op de ontwikkelingen in deze weten regelgeving, op het maatschappelijk draagvlak, de knelpunten in de wetgeving en de mogelijke oplossingen. Om zicht te krijgen op de uitvoeringspraktijk van inning en uitbetaling van kinderalimentatie zijn allereerst diepte-interviews gehouden met enkele sociale diensten en met een functionaris van het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen (LBIO). Daarnaast zijn aan de hand van semi-gestructureerde vragenlijsten telefonische interviews gehouden met 23 sociale diensten (zie bijlage 1). Tevens is aan deze gemeenten kwantitatieve informatie gevraagd over verhaalsbijdragen, alimentatie en arbeidsparticipatie bij eenoudergezinnen. Helaas konden niet alle gemeenten de gevraagde informatie leveren. Van 14 gemeenten is, vaak gedeeltelijke, informatie ontvangen (zie bijlage 1). Een selectie van 23 (14) gemeenten uit meer dan 500 gemeenten kan niet volledig representatief zijn. Maar door zowel grote, middelgrote als kleine gemeenten, verspreid naar regio, te interviewen kan toch een redelijk goed inzicht worden verkregen in de huidige uitvoeringspraktijk, de belangrijkste knelpunten, de veronderstelde oorzaken van die knelpunten en de mogelijke oplossingen. Ter voorbereiding van deze telefonische interviews is de gehanteerde vragenlijst besproken met leden van het landelijk platform ‘Terugvordering en verhaal’. In deze bijeenkomst is tevens de problematiek vanuit het gezichtspunt van sociale diensten aan de orde geweest. Mogelijkheden tot verbetering: analyse, internationale vergelijking en expertmeetings Op basis van de interviews en desk-research (zie hierboven) is geanalyseerd op welke punten er tekortkomingen zijn in het opleggen, innen en uitbetalen van kinderalimentatie. Door middel van een beperkte internationale vergelijking8 is nagegaan hoe de alimentatieproblematiek in andere Europese landen wordt aangepakt, en of daar oplossingen in te vinden zijn voor de knelpunten die in Nederland worden ervaren. Op basis van deze vergelijkende studie zijn Denemarken en Zweden wat diepgaander bestudeerd vanwege de conclusie dat in die landen goede oplossingen lijken te zijn gevonden die zouden passen in de Nederlandse situatie. Op basis van het voorgaande is een aantal voorstellen ontwikkeld die zouden kunnen leiden tot een verbetering van de inning en uitbetaling van kinderalimentatie. Deze voorstellen zijn besproken in een bijeenkomst met een aantal deskundigen (‘expertmeeting’): rechters, verhaalsfunctionarissen en beleidsmedewerkers van gemeenten, stafmedewerker van het LBIO, beleid sfunctionaris Directie Wetgeving van het Ministerie van Justitie, beleidsfunctionaris van de Directie Bijstandszaken en beleidsfunctionaris van de Directie Coördinatie Emancipatiebeleid, beiden van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 9. 8 9

Deze vergelijking is met name gebaseerd op de studie van Anne Corden: Making child maintenance regimes work, Family Policy Studies Centre, Londen, 1999. In bijlage 2 zijn de namen opgenomen van de deelnemers aan de denktank.

19

1.4

Opbouw van het rapport

De opbouw van dit rapport sluit aan bij de verschillende stappen die hiervoor zijn beschreven. -

-

Allereerst wordt in hoofdstuk 2 met behulp van de bijeengebrachte statistische informatie een beeld geschetst van de groep alleenstaande ouders; Op grond van simulaties wordt in hoofdstuk 3 duidelijk gemaakt wanneer deeltijdarbeid lonend wordt voor een alleenstaande ouder met kinderalimentatie. Op basis van inzichten van deskundigen en desk-research worden in hoofdstuk 4 de essentiele aspecten én knelpunten van de wet- regelgeving met betrekking tot kinderalimentatie en verhaal bijeengebracht en geanalyseerd; Op basis van ervaringen van de uitvoering wordt in hoofdstuk 5 de huidige uitvoeringspraktijk van inning en uitbetaling van kinderalimentatie en de verhaalspraktijk in de bijstand beschreven en worden de oorzaken van knelpunten duidelijk. Daarbij zal zowel gekeken worden naar de rol van het LBIO als de rol van sociale diensten/gemeenten;

-

-

In hoofdstuk 6 wordt besproken welke knelpunten in regelgeving en uitvoering kunnen worden geconstateerd; Hoofdstuk 7 geeft een vergelijking van een aantal Europese landen met betrekking tot regelgeving en uitvoeringspraktijk van kinderalimentatie; In hoofdstuk 8 worden voorstellen gedaan voor een verbetering van de inning en uitbetaling van kinderalimentatie. Deze voorstellen zijn ontwikkeld in samenspraak met een aantal deskundigen vanuit de rechtswetenschappen, beleid en uitvoering. Tevens wordt doorgerekend hoeveel alimentatie meer geïnd zou kunnen worden bij verbetering van de alimentatiepraktijk.

21

2 Alleenstaande ouders in beeld 2.1

Inleiding

In dit hoofdstuk schetsen we een beeld van de groep alleenstaande ouders. We gaan in op de omvang en samenstelling van de groep alleenstaande ouders en beschrijven hun inkomenspositie. We willen in dit hoofdstuk achterhalen in welk opzicht de kenmerken van alleenstaande ouders in de bijstand verschillen van de kenmerken van andere alleenstaande ouders. Uit deze analyse kunnen we mogelijk afleiden in hoeverre kinderalimentatie een rol kan spelen in het uit de bijstand komen van alleenstaande ouders. We beginnen in paragraaf 2.2 met een beeld van alle alleenstaande ouders, inclusief degenen waarvoor alimentatie (in het algemeen) geen rol speelt: alleenstaande vaders en weduwen. In paragraaf 2.3 kijken we binnen de groep alleenstaande moeders waarbij wel sprake is van een onderhoudsplichtige ex-partner in hoeverre er verschillen zijn in arbeidsparticipatie en bijstandsafhankelijkheid tussen groepen. In paragraaf 2.4 gaan we in op de rol die alimentatie kan spelen in het uit de bijstand blijven of komen van alleenstaande moeders.

2.2


In deze paragraaf schetsen we een beeld van alle alleenstaande ouders, waarbij we de groep gescheiden en nooit gehuwde alleenstaande moeders afzetten tegen de groepen waarvoor kinderalimentatie geen rol speelt (alleenstaande vaders en weduwen). Alleenstaande ouders vooral alleenstaande moeders die gescheiden zijn of nooit gehuwd Alleenstaande ouders zijn voor het merendeel alleenstaande moeders. Alleenstaand vaderschap komt weinig voor: in 1998 was 11 % van de alleenstaande ouders man 10. Omdat vaders steeds meer betrokken worden bij de opvoeding van kinderen zou verwacht mogen worden dat het aandeel alleenstaande vaders toeneemt. Hiervan is geen sprake. In 1989 telde het CBS zelfs iets 11 meer alleenstaande vaders: 14 % . In 1998 is 57% van de alleenstaande vaders alleen komen te staan door scheiding. Bij vrouwen is 61% alleenstaande moeder geworden door scheiding. Een groeiende groep alleenstaande moeders is nooit gehuwd geweest. Deze groep bestaat voor een deel uit vrouwen die nooit hebben samengewoond en voor een (waarschijnlijk toenemend) deel uit vrouwen die ongehuwd hebben samengewoond met de vader van de kinderen. In 1998 was 22 % van de alleenstaande vaders en 32 % van de alleenstaande moeders nooit gehuwd geweest 12.

10 11 12

Bron: CBS, Woningbehoeftenonderzoek 1998 (WBO’98), bewerking SZW. Bron: CBS. WBO ’89, bewerking SZW. Bron: CBS, WBO ’98, bewerking SZW.

22

De groep weduwen met kinderen is getalsmatig groter dan de groep weduwnaars met kinderen. Dit komt doordat vrouwen gemiddeld langer leven dan mannen en mannen eerder hertrouwen na het overlijden van hun partner. Relatief is weduwnaarschap voor mannen een belangrijker oorzaak voor alleenstaande ouderschap dan voor vrouwen. In 1998 is 22% van de alleenstaande vaders alleen komen te staan door het overlijden van de partner, bij vrouwen was dat slechts 7%. Dit komt doordat bij ingeval van scheiding de kinderen meestal bij de moeder blijven, terwijl bij het overlijden van de moeder de kinderen wel bij de vader blijven. In onderstaande tabel geven we een overzicht van alleenstaande ouders naar geslacht en burgerlijke staat. Tabel 2.1

Alleenstaande ouders naar geslacht en burgerlijke staat verweduwd

gescheiden

nooit gehuwd geweest

totaal

totaal

%

%

%

%

aantal

1989

33

63

4

100

24.000

1993 1998

29 22

62 57

10 22

100 100

21.000 22.000

1989

14

63

23

100

152.000

1993

9

67

24

100

169.000

1998

7

61

32

100

175.000

Totaal 1989

16

63

20

100

176.000

1993

11

66

23

100

190.000

1998

9

60

30

100

197.000

man

Vrouw

Bron: WBO/bewerking SZW

Alleenstaande moeders die gescheiden zijn of nooit gehuwd hebben de slechtste inkomenspositie Van de alleenstaande ouders had in 1989 75% een inkomen op minimumniveau. In 1998 was dit gedaald tot 61%. Vooral vrouwen hebben een minimuminkomen. In 1998 had 65% van de vrouwen een minimuminkomen tegen 27% van de mannen. En dan nog vooral de vrouwen die gescheiden of nooit gehuwd zijn geweest; van de gescheiden vrouwen had in 1998 65% een minimuminkomen en van de nooit gehuwde vrouwen zelfs 75%, terwijl van de weduwen 18% een minimuminkomen had.

23

Tabel 2.2

Alleenstaande ouders met een minimuminkomen, naar geslacht en burgerlijke staat, in procenten van het totaal verweduwd

gescheiden


totaal

man 1989

.

40

.

36

1998

.

.

.

27

48

85

85

80

.

65

75

65

1989

40

79

85

75

1998

18

65

60

61

vrouw 1989 1998 totaal

‘.’:

geen aantal beschikbaar, vanwege te weinig waarnemingen


Weduwen hebben een relatief hoog inkomen omdat zij recht hebben op een nabestaandenuitkering en vaak ook nog een aanvullend nabestaandenpensioen. Mannen hebben een hoger inkomen omdat zij vaker werken of recht hebben op een loonafhankelijke uitkering (bijvoorbeeld WW of WAO). Van de alleenstaande vaders heeft 50% inkomen uit werk. Van de alleenstaande moeders (inclusief weduwen) heeft 37% inkomen uit werk, waarvan 7 procentpunt daarmee niet uit de bijstand komt (zie tabel 2.3). Gescheiden en nooit gehuwde alleenstaande moeders hebben veel vaker dan de andere groepen een bijstandsuitkering. Van de gescheiden alleenstaande moeders heeft 36% uitsluitend bijstand, en van de nooit gehuwde alleenstaande moeders is dat zelfs 55%. In onderstaande tabel is voor 1998 weergegeven hoeveel alleenstaande ouders inkomen uit werk en hoeveel er een bijstanduitkering hebben.

24

Tabel 2.3

Inkomensbronnen alleenstaande ouders, naar geslacht en burgerlijke staat, in procenten, 1998 verweduwd

gescheiden


Totaal

man werk*

.

62

.

50

werk+alimentatie

0

.

0

.

werk+bijstand

0

0

0

.

bijstand**

0

15

.

.

. 100

23 100

0 100

41 100

<15

16

20

17

0

19

<5

13

werk+bijstand bijstand**

0 <5

8 36

<10 55

7 39

overig

85

21

15

23

Totaal

100

100

100

100

overig Totaal vrouw werk* werk+alimentatie

‘.’: te weinig waarnemingen * **

inclusief werk gecombineerd met overige uitkering inclusief bijstand gecombineerd met alimentatie en/of overige uitkering

Bron: WBO 1998/bewerking SZW

Vergeleken met andere alleenstaande ouders hebben gescheiden en nooit gehuwde alleenstaande moeders de slechtste inkomenspositie. Zij hebben veel vaker dan andere groepen een inkomen op minimumniveau. Een groot deel is afhankelijk van de bijstand. Voor deze groepen kan een andere wijze van inning en uitbetaling van alimentatie een mogelijkheid zijn om hun inkomenspositie te verbeteren. Voor deze groepen zal over het algemeen een onderhoudsplichtige aan te wijzen zijn. Het is overigens ook de grootste groep. Van het totaal aantal alleenstaande ouders in 1998 behoorde ruim 80% tot deze groepen (161.000 van de 197.000). In de volgende paragraaf zoomen we op deze twee groepen in.

2.3

Gescheiden en nooit gehuwde alleenstaande moeders

Uit tabel 2.3 konden we al afleiden dat bijstand een van de belangrijkste inkomensbronnen is voor gescheiden en nooit gehuwde alleenstaande moeders. Een minderheid van deze alleenstaande moeders hoeft geen beroep te doen op de bijstand, omdat zij inkomen hebben uit werk, eventueel aangevuld met alimentatie. In deze paragraaf gaan we na in hoeverre betaald werk vrouwen uit de bijstand kan houden (paragraaf 2.3.1), in hoeverre vrouwen die in de bijstand zitten, werken (paragraaf 2.3.2) en of vrouwen die werken verschillen van de vrouwen die niet werken paragraaf 2.3.3). Als we in deze paragraaf praten over alleenstaande moeders bedoelen we alleen de gescheiden en de nooit gehuwde alleenstaande moeders.

25

2.3.1

Arbeidsparticipatie en bijstandsafhankelijkheid

Arbeidsparticipatie Van de alleenstaande moeders werkte in 1989 69% niet en 31% wel. In 1998 was het aandeel niet werkenden gezakt naar 55% en het aandeel werkenden gestegen naar 45%. Van de werkenden werken er in 1998 wel meer in deeltijd. Vooral het aantal moeders dat tussen de 17 en 32 uur per week werkt is aanzienlijk toegenomen, van 14% naar 25%. In 1998 was dit de meest voorkomende categorie: van de alleenstaande moeders die werken, werkt 55% tussen de 17 en 32 uur per week. De participatie van alleenstaande moeders ligt iets lager dan die van moeders die samenwonen met een partner, maar het verschil is niet groot. In 1999 werkte 46% van de alleenstaande moeders en 50% van de moeders die samenwonen met een partner (Bron: CBS, EBB 1999). Tabel 2.4

1989 1993 1998

Arbeidsparticipatie alleenstaande moeders (gescheiden en nooit gehuwd) geen % 69 62 55

t/m 16 uur % 6 8 10

17 t/m 32 uur % 14 15 25

33 uur of meer % 10 14 10

totaal % 100 100 100

totaal aantal 131.000 154.000 161.000


Bijstandsafhankelijkheid Het aandeel alleenstaande moeders met een bijstandsuitkering lijkt op het eerste gezicht gestegen. In 1989 ontving 46% van de alleenstaande moeders een bijstandsuitkering (incl. degenen die werk met bijstand combineren) en in 1998 51%. Daartegenover staat echter een daling van het aandeel vrouwen dat een overige inkomensbron heeft, waaronder Rww (Rijksgroepregeling werkloze werknemers), van 32 % in 1989 naar 18 % in 1998. De Rww was een afzonderlijke regeling binnen de ABW. Met de invoering van de nieuwe bijstandswet in 1996 is de Rww als afzonderlijke regeling vervallen. Wanneer hiervoor gecorrigeerd wordt (Rww was immers ook een vorm van bijstand) is sprake van een afname van de bijstandsafhankelijkheid. Dit spoort ook met de Statistiek Algemene Bijstand van het CBS, volgens welke het aantal alleenstaande moeders in de bijstand is afgenomen van 116.000 in 1991 tot 100.000 in 1998.13 Uit tabel 2.3 kunnen we lezen dat de bijstandsafhankelijkheid van alleenstaande moeders die nooit gehuwd zijn geweest aanzienlijk groter is dan die van alleenstaande moeders die getrouwd zijn geweest. Eind 1998 was 40% van de alleenstaande moeders in de bijstand nooit gehuwd geweest. 14 Dit hangt mogelijk samen met het feit dat nooit gehuwden veel minder vaak alimentatie ontvangen (zie paragraaf 2.4). Verder valt op dat de toename van het aandeel werkenden in de periode 1989-1998 vrijwel volledig is te verklaren door toename van de groep die alimentatie en werk combineert. De toename van deze combinatie is tussen 1993 en 1998 echter nog maar beperkt: van 12% naar 14%. In tabel 2.5 vatten we de cijfers samen.

13 14

Volgens het WBO was het aantal alleenstaande moeders in de bijstand in 1998 84.000. Het WBO onderschat dus het aantal alleenstaande moeders in de bijstand. Bron: CBS, Bijstandskenmerkenstatistiek.

26

Tabel 2.5

Inkomensbronnen alleenstaande moeders (gescheiden en nooit gehuwd), in procenten 1989

1993

1998

17 5

17 12

18 14

5

5

8

35

39

39

6

4

4

32 100

23 100

18 100

werk* werk+alimentatie werk+bijstand bijstand bijstand +alimentatie/overige uitkering overig (o.a. Rww**) totaal *

inclusief werk gecombineerd met overige uitkering

**

RWW-uitkering is ook bijstand; is per 1-1-1996 afgeschaft


Van de alleenstaande moeders die niet werken is 69% afhankelijk van de bijstand. Van de alleenstaande moeders die 16 uur of minder werken is 44% afhankelijk van de bijstand. Degenen die meer dan 16 uur per week werken hoeven voor het overgrote deel geen beroep meer te doen op de bijstand. In totaal combineert 8% van de alleenstaande moeder werk met bijstand: dit is 16% van de bijstandsgerechtigden.15 Van degenen die werken en geen beroep doen op de bijstand combineert in 1998 44% inkomen uit werk met inkomen uit alimentatie. 16 In tabel 2.6 geven we een overzicht van het aantal vrouwen dat werkt en of ze geheel of gedeeltelijk van de bijstand afhankelijk zijn. Tabel 2.6

Participatie en inkomensbronnen alleenstaande moeders (gescheiden en nooit gehuwd), in procenten, 1998 geen

t/m 16 uur

33 uur of meer 66 34

totaal

9 22

17 t/m32 uur 40 35

werk* werk+alimentatie

0 0

werk+bijstand

0

44

15

0

8

69

0

0

0

39

8

0

0

0

4

overig

22

25

10

0

18

totaal

100

100

100

100

100

89.000 16.000 totaal aantal * inclusief werk gecombineerd met overige uitkering

40.000

16.000

161.000

bijstand bijstand +alim./overige uitkering

18 14


15

16

Uit onze eigen enquête onder sociale diensten blijkt dat 17% van de alleenstaande moeders in de bijstand werkt. Dit spoort dus goed met de uitkomsten van het WBO. Zie tabel 2.5: 14%-punt van de in totaal 32% (14%+18%) die werkt en geen bijstand ontvangt combineert alimentatie met inkomen uit werk

27

Uit tabel 2.6 kunnen we ook lezen dat er een verschil is tussen het aandeel alleenstaande moeders met inkomen uit werk en het aandeel alleenstaande moeders dat werkt. In 1998 gaf 40% van de alleenstaande moeders op inkomen uit werk te hebben. Dit terwijl in 1998 45% van de alleenstaande moeders werkt. Van degenen die minder dan 16 uur werken geeft 25% op geen inkomen uit werk te hebben en van degenen die 17 t/m 32 uur werken geeft 10% op geen inkomen uit werk te hebben. Deze vrouwen geven wel op andere inkomstenbronnen te hebben, mogelijk een andere uitkering (WAO/WW) waarmee eventuele inkomsten verrekend worden. Verschillen tussen allochtone en autochtone alleenstaande moeders Volgens het Woningbehoeftenonderzoek (WBO) is in 1998 73% van het totaal aantal alleenstaande moeders autochtoon en 27% allochtoon. Vanwege het relatief kleine aantal allochtonen in het WBO en omdat er twijfels bestaan over de representativiteit van deze groep in het WBO, baseren we ons wat betreft de allochtonen verder op het SPVA (Sociale Positie en Voorzieningengebruik Allochtonen; SCP/ISEO). Dit is een gestratificeerde steekproef naar etnische groepering, op basis waarvan helaas geen uitspraken kunnen worden gedaan over de omvang van de groep allochtonen in de totale groep alleenstaande moeders, maar wel over de kenmerken van de verschillende groepen allochtonen. Alleenstaand moederschap komt bij Antilliaanse en Surinaamse vrouwen veel meer voor dan bij autochtone vrouwen. Van alle huishoudens waarvan een Surinaamse vrouw deel uitmaakt is 22% een éénoudergezin. Bij Antilliaanse en Arubaanse huishoudens gaat het om 38%, terwijl zich binnen de totale bevolking ongeveer 4% vrouwelijke éénoudergezinnen bevinden.17 Werken allochtone alleenstaande moeders vaker dan autochtone moeders? De groep Turkse/Marokkaanse alleenstaande moeders participeert minder dan autochtone moeders. Slechts 15% werkt (zie tabel 2.7). Ook de Antilliaanse moeders hebben een lage arbeidsparticipatie: 28% werkt. Surinaamse moeders werken iets meer dan gemiddeld: 51% werkt. Binnen de Surinaamse groep is vooral de arbeidsparticipatie onder Creoolse vrouwen hoog, 57%, tegen 39% onder Hindoestaanse vrouwen. Tabel 2.7

Arbeidsparticipatie alleenstaande moeders (inclusief weduwen) naar etniciteit, in procenten, 1998 participerend

Marokkaans/Turks* Surinaams* wv Creools* wv Hindoestaans* Antilliaans*

15 51 57 39 28

alle alleenstaande moeders**

45

* **

Bron: SPVA 1998/bewerking SCP Bron: WBO 1998/bewerking SZW

17

Bron: S.Hoff en B. Hooghiemstra, Feminisering van de Armoede-vrouwen als risicogroep, hoofdstuk 8 in: Armoedemonitor 1999, SCP, 1999

28

De bijstandsafhankelijkheid van andere etnische groepen weerspiegelt de arbeidsparticipatiecijfers. Evenals voor de totale groep alleenstaande moeders is de bijstandsafhankelijkheid onder allochtone alleenstaande moeders groot. Vooral Antilliaanse vrouwen springen eruit. Van hen noemt 60% de bijstand als belangrijkste inkomensbron. De bijstandsafhankelijkheid van Marokkaanse en Turkse alleenstaande moeders is lager dan je op grond van hun lage arbeidsparticipatie zou verwachten. Zij hebben vaker dan andere groepen een andere inkomensbron. Uit de cijfers kunnen we niet opmaken welke bron dat is. De laagste bijstandsafhankelijkheid treffen we aan bij Creoolse vrouwen: 31%. Tabel 2.8

Belangrijkste inkomensbronnen alleenstaande moeders (incl. weduwen) naar etniciteit, in procenten, 1998

Marokkaans/Turks* Surinaams* wv Creools* wv Hindoestaans* Antilliaans*

werk 16 53 58 41 30

bijstand*** 47 36 31 45 60

anders 37 11 10 14 10

totaal 100 100 100 100 100

alle alleenstaande moeders** 30 46 23 100 * Bron: SPVA 1998/bewerking SCP ** Bron: WBO 1998/bewerking SZW *** voor de totale groep alleenstaande moeders zijn de categorieën bijstand en werk+bijstand samengevoegd

2.3.2

Arbeidsparticipatie van bijstandsontvangenden

Van een aantal gemeenten die in het kader van dit onderzoek zijn benaderd, zijn cijfers verkregen over de mate van arbeidsparticipatie, uitgesplitst naar de leeftijd van de kinderen, en de mate van volledige uitstroom uit de bijstand. Deze cijfers zijn in tabel 2.9 samengevat. Omdat het hier geen representatieve steekproef uit gemeenten betreft, zijn de cijfers ook herwogen naar gemeentegrootte 18. Tabel 2.9

Mate van arbeidsparticipatie, mate van uitstroom van alleenstaande ouders in de bijstand (N voor gemeenten=10; N voor eenoudergezinnen = 26.109)

arbeidsparticipatie totaal arbeidsparticipatie met kind < 5 jaar arbeidsparticipatie met kind > 5 jaar

ongewogen* 13% 8% 16%

herwogen* 17% 14% 23%

laagste –hoogste percentage 9% - 45% 6% - 60% 7% - 47%

volledige uitstroom naar arbeid** 8% 8% 2% - 17% volledige uitstroom wegens huwelijk/samenwoning** 2% 4% 1% - 26% * zie noot 9 ** deze percentages zijn berekend door het aantal uitstromers in 2000 te delen door het aantal eenoudergezinnen op 1-1-2001

18

In totaal is uit 10 gemeenten van 26.109 eenoudergezinnen deze informatie verkregen (ruim een kwart van het totaal aantal eenoudergezinnen). Hiervan behoort ruim 90 procent tot de drie grootste gemeenten, terwijl in werkelijkheid 30 procent van de eenoudergezinnen uit de drie grootste gemeenten afkomstig is. Daarom is herwogen naar wel of niet behorend tot de drie grootste gemeenten.

29

Het percentage werkenden onder de alleenstaande ouders is 17 procent en spoort met de gegevens uit het WBO’98. Omdat alleenstaande ouders met kinderen onder de vijf jaar geen arbeidsplicht hebben en die met kinderen boven de vijf jaar wél, is een uitsplitsing gemaakt: 14 procent werkt wanneer men kinderen onder de vijf jaar heeft en 23 procent bij kinderen boven de 5 jaar. Er zijn grote verschillen in arbeidsparticipatie naar gemeente: van 9 tot 45 procent; in de grote gemeenten (>100.000 inwoners) is de variatie geringer: van 11 tot 18 procent. Volledige uitstroom naar arbeid is beperkt, maar toch altijd hoger dan de uitstroom vanwege huwelijk of samenwoning: in percentage van het totaal aantal eenoudergezinnen op 1-1-2001 19 stroomde in 2000 circa 8 procent volledig uit de bijstand naar een betaalde baan en 4 procent verliet de bijstand wegens huwelijk of samenwoning (percentages herwogen naar gemeentegrootte). In de grote steden is het percentage volledige uitstroom naar betaalde arbeid gelijk aan dat in de overige steden, echter, een veel geringer deel verlaat daar de bijstand vanwege samenwoning/huwelijk: 1 procent. Volgens inschatting van de 23 gemeenten die we in het kader van dit onderzoek hebben geïnterviewd komt het in beperkte mate voor dat alleenstaande moeders werkzaam zijn op het moment van bijstandsaanvraag. Als verklaring wordt gegeven dat vrouwen die een bijstandsaanvraag doen relatief laag zijn opgeleid en een traditioneel rollenpatroon hanteren. Volgens dezelfde gemeenten komt het zelden voor dat vrouwen voorafgaand aan de bijstandsaanvraag hun baan hebben opgezegd. Als dit wel het geval is, wordt dit vooral veroorzaakt doordat de vader (of schoonfamilie) na de scheiding niet meer beschikbaar is om de kinderen op te vangen. Deze reden wordt na toetsing door gemeenten geaccepteerd. Stimulering van arbeidsparticipatie Met ingang van de nieuwe Algemene bijstandswet van 1 januari 1996 is de activerende werking van de wet voorop komen staan. Vanaf dat moment is iedereen, op enkele uitzonderingsgroepen na, met een bijstandsuitkering arbeidsplichtig geworden. Tot deze uitzonderingsgroepen behoren onder meer alleenstaande ouders met kinderen tot 5 jaar. Alleenstaande ouders met kinderen boven de 5 jaar hebben in principe een arbeidsverplichting, maar kunnen hiervan om medische of sociale redenen worden ontheven. Voor degenen die geen arbeidsverplichting hebben, geldt als zij toch gaan werken een zogenaamde ‘vrijlatingsregeling’. Dit betekent dat een deel van de inkomsten uit arbeid niet of niet volledig wordt gekort op de bijstandsuitkering (‘vrijgelaten’). Op basis van deze regeling kan men maximaal f. 332,- per maand boven de bijstandsnorm ontvangen. Hiervoor dient men minimaal f. 483,- per maand aan arbeidsinkomsten te hebben (bedragen 2001). Op deze manier wordt getracht de arbeidsparticipatie van alleenstaande ouders in de bijstand te bevorderen, in eerste instantie via deeltijdse participatie met als doel op termijn volledige uitstroom uit de bijstand. Behalve deze centrale vrijlatingsregeling kunnen gemeenten de arbeidsparticipatie van bijstandsontvangenden bevorderen door het verstrekken van premies: een deeltijdpremie bij het verwerven van inkomsten onder de bijstandsnorm (vergelijkbaar met vrijlatingsregeling) of een 19

Voor twee gemeenten gaat het om een latere datum.

30

uitstroompremie wanneer men door middel van arbeidsparticipatie minimaal zes maanden uit de bijstand blijft (inmiddels vervangen door de uitstroompremie van Vermeend). In vrijwel alle geïnterviewde gemeenten geldt dat ook voor kinderen boven de 5 jaar de vrijlatingsregeling of een vergelijkbare deeltijdpremie wordt toegepast. Enkele onderzochte gemeenten, waaronder Amsterdam, Emmen en Hardenberg hanteren daarbij een leeftijdsgrens van jonger dan 16 jaar; de meeste andere gemeenten een grens van jonger dan 12 jaar. Twee van de onderzochte gemeenten hebben recentelijk de deeltijdpremie of vrijlating in geval van kinderen boven de vijf jaar afgeschaft. Effect van vrijlatingsregeling en deeltijdpremie Aan de gemeenten is gevraagd of de vrijlatingsregeling en deeltijdpremie de deeltijdse arbeidsparticipatie van alleenstaande moeders bevorderen. Het gaat hier om een inschatting door gemeenten; cijfers over dit effect zijn niet beschikbaar. Ongeveer de helft van de geïnterviewde gemeenten is van mening dat er (vermoedelijk) wel een positief effect van uitgaat, een kwart meent dat dit niet het geval is en de rest kan hierover geen oordeel geven. Bevordering van deeltijdse arbeidsparticipatie is bedoeld om de mogelijkheid te vergroten om volledig uit te stromen. Anderzijds kunnen de vrijlatingsregeling en deeltijdpremies vanwege de armoedeval de volledige uitstroom belemmeren (zie ook hoofdstuk 3). Ook over dit effect zijn geen cijfers beschikbaar, maar kunnen gemeenten alleen een inschatting geven. Ongeveer 1 op de 3 gemeenten is van mening dat vrijlating/premie een rem vormt of kan vormen voor volledige uitstroom, vanwege de armoedeval. Ongeveer een derde deel is van mening dat het geen belemmerend effect heeft; de rest heeft geen oordeel. Dat alleenstaande moeders niet volledig uitstromen vanuit een deeltijdbaan heeft volgens de geïnterviewden meer te maken met de zorg voor kinderen en de geringe verdiencapaciteit. Een enkele gemeente geeft aan dat de vrijlating/premie meer gezien moet worden in het kader van armoedebeleid dan als stimulans om volledig de bijstand uit te stromen. Uit de verdeling van de inkomenshoogte van de alleenstaande moeders in de bijstand die werken, blijkt dat er een klein ‘piekje’ gesignaleerd kan worden in de inkomensklasse minder dan f. 500,- per maand. Mogelijk dat hier de rol van de vrijlatingsregeling naar voren komt, waar de maximum vrijlating wordt bereikt bij f. 483,- per maand. De remmende werking van de vrijlating op een groter aantal uren werken lijkt ook weer niet erg groot, gezien het feit dat ruim 40 procent van de werkenden meer dan f. 1.000,- per maand verdient. De verdeling naar inkomensklasse staat in tabel 2.10.

31

Tabel 2.10

Arbeidsinkomen van alleenstaande ouders in de bijstand (N voor werkenden = 3.594; N voor gemeenten =11; N voor eenoudergezinnen= 27.773)

Inkomensklasse < f. 500,- per maand f. 501,- t/m f. 750,f. 751,- t/m f. 1.000,f. 1.001,- t/m f. 1.500,> f. 1.500 per maand Wisselend bedrag per maand Onbekend

28% 15% 13% 29% 13% < 1% 1%

Totaal

100% (N=3.594)

2.3.3

Kenmerken werkende alleenstaande moeders

Vooral hoger opgeleide alleenstaande moeders werken Alleenstaande moeders die werken zijn beter opgeleid dan alleenstaande moeders die niet werken. Van degenen die niet werken is 63% laagopgeleid (maximaal mavo-niveau), terwijl van degenen die wel werken rond de 40% laag is opgeleid; 9% van de niet werkenden is hoogopgeleid, tegen 31% van degenen die 33 uur of meer werken. Ook de leeftijd van het jongste kind speelt een rol. Onder degenen die niet werken zijn moeders met kinderen onder de 5 jaar oververtegenwoordigd. Hoe ouder de kinderen hoe langer de werkweek. Toch zijn de verschillen naar leeftijd van het jongste kind niet erg groot te noemen: van de alleenstaande moeders met kinderen boven de 12 jaar werkt 24% niet, van de groep met kinderen tussen 6 en 12 jaar is dat 35% en van de groep met kinderen tot en met 5 jaar is dat 40%. Het aantal kinderen lijkt geen rol te spelen in de beslissing wel of niet te werken. Degenen die wel werken hebben ongeveer evenveel kinderen als degenen die niet werken. De leefijd van de moeder lijkt wel een rol te spelen: in de groep niet werkenden zijn jonge moeders oververtegenwoordigd. Voor een deel zal dit te maken hebben met de leeftijd van de kinderen, zij hebben vaker kinderen onder de 5 jaar. Daarnaast kan leeftijd ook zelfstandig en rol spelen. Te denken valt aan tienermoeders die nog naar school gaan. In tabel 2.11 geven we een overzicht van de kenmerken van alleenstaande moeders, naar aantal uren werk per week..

32

Tabel 2.11

Kenmerken alleenstaande moeders naar aantal uren werk per week (gescheiden en nooit gehuwd), in procenten, 1998 geen 89.000

t/m 16 uur 16.000

17 t/m 32 uur 40.000

33 uur of meer 16.000

totaal 161.000

63 27 9 100

38 44 19 100

38 38 23 100

44 31 31 100

53 32 16 100

leeftijd jongste kind 0-5 jaar 6-11 jaar 12-17 jaar

40 35 24

31 38 38

25 48 25

13 38 50

33 39 29

aantal kinderen 1 2 3 of meer

52 36 11

44 44 13

55 33 13

44 44 13

51 37 12

leeftijd moeder t/m 34 jaar 35-44 jaar 45 en ouder

38 47 13

. 56 .

25 55 18

. 56 .

33 52 16

100

100

100

100

100

totaal (aantal) opleidingsniveau laag midden hoog totaal

Totaal


Verschillen tussen allochtone en autochtone alleenstaande moeders De kenmerken van alleenstaande ouders verschillen per etnische groep. Allochtone alleenstaande moeders zijn gemiddeld lager opgeleid dan autochtone vrouwen (Bron: SPVA 1998/ bewerking SCP). Vooral Marokkaanse en Turkse vrouwen zijn erg laag opgeleid. Van hen is 93 % laag opgeleid, terwijl van alle alleenstaande moeders (autochtone plus allochtone) 53 % laag is opgeleid. Ook Hindoestaanse en Antilliaanse alleenstaande moeders zijn relatief laag opgeleid. Van hen heeft respectievelijk 83 % en 79 % maximaal een mavo-opleiding. Het opleidingsniveau van Creoolse Surinaamse moeders is vergelijkbaar met dat van autochtone 20 alleenstaande moeders. Het lage opleidingsniveau verklaart de extreem lage arbeidsparticipatie van Marokkaanse/Turkse en Antilliaanse vrouwen. De arbeidsparticipatie van Hindoestaanse en Creoolse alleenstaande moeders ligt hoger dan die van autochtone moeders met hetzelfde opleidingsniveau. Wat de leeftijd van de kinderen betreft springt vooral het relatief grote aantal Antilliaanse moeders met kinderen onder de vijf jaar eruit. Ook de leeftijd van de Antilliaanse moeders zelf is

20

In feite is er een vergelijking gemaakt met alle alleenstaande moeders uit het WBO’98: autochtoon en allochtoon. Omdat het aandeel allochtone moeders in het WBO klein is, gelden de gevonden percentages voor ople idingsniveau ook voor de groep autochtone moeders.

33

relatief jong. Deze groep bevat relatief veel tienermoeders. Dit verklaart voor een deel ook hun lage opleiding. Bij allochtone alleenstaande moeders komen gezinnen met drie of meer kinderen meer voor dan onder autochtone moeders. Vooral Marokkaanse/Turkse en Antillaanse vrouwen hebben vaker grote gezinnen. Hier ligt ook een relatie met het opleidingsniveau: hoger opgeleide vrouwen hebben over het algemeen minder kinderen dan lager opgeleide vrouwen. Tabel 2.12

Kenmerken van allochtone alleenstaande moeders, 1998 in procenten Marokkaans/

Surinaams*

Antilliaans*

alle alleenstaande moeders**

Turks* totaal

Creolen

Hindoestanen

93

66

56

83

79

53

midden

5

25

33

12

16

32

hoog

2

9

11

5

4

15

0-5 jaar

30

35

34

37

51

31

6-11 jaar

44

37

41

31

30

38

12-17 jaar

25

28

25

32

19

30

1 2

42 36

45 37

44 37

44 38

39 36

49 38

3 of meer

22

18

18

18

25

13

t/m 24 jaar

6

5

3

7

11

5

25- 34 jaar

35

34

35

33

38

26

35-44 jaar

43

49

50

46

41

51

45 en ouder

16

13

12

14

11

18

100

100

100

100

100

opleidingsniveau laag

leeftijd jongste kind

aantal kinderen

leeftijd ouder

Totaal 100 * Bron: SPVA 1998 /bewerking SCP **

2.4


Alleenstaande moeders en kinderalimentatie

In de vorige paragraaf hebben we gezien dat het aantal alleenstaande moeders dat werkt is toegenomen, vooral wanneer zij dat combineren met alimentatie. In deze paragraaf proberen we te beoordelen in hoeverre het mogelijk is door alimentatie de bijstandsafhankelijkheid van alleenstaande moeders verder te verminderen.

34

Alimentatietoewijzing Het aantal echtscheidingen daalt. In 1993 vonden 37.090 echtscheidingen plaats. In 1999 waren dat er 34.350 (CBS echtscheidingsstatistiek 2000). Het aantal echtscheidingen waarbij kinderen betrokken zijn neemt daarentegen licht toe, van 18.000 in 1993 tot 19.000 in 1999. Het aantal echtscheidingen waarbij kinderalimentatie wordt toegewezen is de afgelopen jaren sterk toegenomen. In 1993 werd in 42% van de echtscheidingen waarbij kinderen betrokken waren kinderalimentatie toegewezen. In 1999 was dit gestegen tot 59%. Dit cijfer is waarschijnlijk zelfs een onderschatting omdat niet alle rechtbanken de afspraken over kinderalimentatie die in echtscheidingsconvenanten zijn vastgelegd doorgeven aan het CBS. 21 We hebben aan vijf (van de negentien) rechtbanken gevraagd wanneer geen kinderalimentatie wordt toegewezen. Volgens deze rechtbanken kan dit twee redenen hebben: -

de betalingsplichtige (meestal de vader) heeft geen draagkracht; de verzorgende ouder vraagt niet om alimentatie.

De rechtbanken verschillen in de inschatting welke reden het belangrijkst is. Wanneer we rekenen met de alimentatienormen heeft iemand over het algemeen pas draagkracht vanaf een bruto inkomen van ongeveer f 37.000, wanneer sprake is van normale lasten. In 1998 had 18% van de mannen in de leeftijdsgroep van 25 tot 55 jaar een inkomen van minder dan f 40.000.22 Ongeveer de helft van degenen die geen alimentatie afspreken hebben dus geen draagkracht. Ook van degenen met hogere inkomens heeft een deel geen draagkracht vanwege hoge lasten, bijvoorbeeld door schulden. Vooral huishoudens met kinderen blijken niet-hypothecaire schulden te maken. In de periode 1994-1996 had bijna 40% van de gezinnen met kinderen niet-hypothecaire schulden. 23 We kunnen dus veronderstellen dat in de 41% van de gevallen waarin geen kinderalimentatie is toegewezen dit in meer dan de helft van de gevallen vanwege een gebrek aan draagkracht is. In de andere gevallen heeft de vrouw niet gevraagd om kinderalimentatie. De rechtbanken hebben geen zicht op de oorzaken hiervoor. Mogelijk wil de moeder geen contact met de vader, of heeft ze geen alimentatie nodig. Ook kan het zijn dat de ouders het onderling hebben geregeld zonder dit op te nemen in het echtscheidingsconvenant. Ook hebben we gevraagd waarom het aantal alimentatietoewijzingen zo gestegen is. Dit komt volgens de rechtbanken omdat er vaker om alimentatie gevraagd wordt. Waarom dat zo is, is voor hen moeilijk in te schatten. Er worden drie mogelijke redenen genoemd: 1. Door de economische voorspoed is de draagkracht van de alimentatieplichtige toegenomen 2. Sociale diensten vragen erom, als gevolg van de verhaalspraktijk 3. Doordat de afspraken tegenwoordig vaker buiten de rechter om in een convenant worden vastgelegd is de discussie over alimentatie minder beladen. Bovendien wordt vaker gewerkt met scheidingsbemiddelaars.

21 22 23

Bron: interviews met vijf rechtbanken Bron: CBS, Jaarboek welvaartsverdeling 2000, Kluwer, 2000 Bron: CBS, Jaarboek welvaartsverdeling 1999, Kluwer, 1999

35

Alimentatie ontvangen Wanneer we kijken naar het aantal gescheiden alleenstaande moeders dat kinderalimentatie zegt te ontvangen, dan blijkt dat in 1993 slechts 22% te zijn. In 1998 is dit aandeel gestegen naar 29% (bron, WBO/bewerking SZW). Alleenstaande moeders die nooit gehuwd zijn geweest ontvangen veel minder vaak alimentatie. Volgens het WBO ontvangt, zowel in 1993 als in 1998, slechts 4% van deze groep kinderalimentatie. Deze groep is bovendien groeiend, waardoor het aandeel alleenstaande moeders dat kinderalimentatie ontvangt nauwelijks groeit: van 18% in 1993 tot 20% in 1998. Gemiddeld ontvangen alleenstaande moeders met kinderalimentatie ruim f 450,- kinderalimentatie per maand. Dit bedrag is in 1998 vrijwel gelijk aan dat in 1993. Vooral de alleenstaande moeders die werken ontvangen alimentatie. Volgens het WBO ontvangt van de groep werkenden, zonder aanvulling vanuit de bijstand, 44% alimentatie. Van de bijstandsgerechtigden ontvangt ongeveer 8% alimentatie (zie tabel 5.1). Bovendien zijn de bedragen veel lager (tabel 5.2).24 Discrepantie tussen toegewezen en ontvangen alimentatie Er is dus een sterke discrepantie tussen het aantal gescheiden alleenstaande moeders dat kinderalimentatie zegt te ontvangen en het aantal echtscheidingen waarbij kinderalimentatie wordt toegewezen. Hiervoor zijn verschillende mogelijke redenen: 1. kinderalimentatie wordt betaald in de vorm van een verhaalsbijdrage 2. kinderalimentatie wordt niet betaald 3. draagkracht van de alimentatieplichtige is afgenomen 4. de groep alleenstaande gescheiden moeders ontvangt minder kinderalimentatie dan de gehele groep gescheiden moeders (dit wil zeggen: de groep inclusief degenen die inmiddels weer samenwonen of opnieuw gehuwd zijn) 5. de stijging van het aantal toewijzingen van alimentatie werkt vertraagd door in het aantal alleenstaande moeders dat kinderalimentatie ontvangt. 6. er is sprake van onderregistratie van kinderalimentatie in de WBO-enquête ad 1. alimentatie wordt betaald in de vorm van een verhaalsbijdrage Als de sociale dienst een deel van de bijstand verhaalt op de ex-partner wordt dit mogelijk niet als alimentatie opgegeven (wat het in feite ook niet is). Bij ongeveer 22% van de alleenstaande ouders (inclusief nooit gehuwde) verhaalt de sociale dienst een deel van de bijstand op de expartner. Ongeveer 8% van de alleenstaande ouders in de bijstand ontvangt direct van de expartner kinderalimentatie (bron: SEO/Bureau Jehoel-Gijsbers enquête onder sociale diensten, zie tabel 5.1). Het aantal alimentatieplichtigen dat een onderhoudsbijdrage betaalt in de vorm van verhaal is voor de alleenstaande ouders in de bijstand dus drie keer zo groot als het aantal dat alimentatie betaalt aan de ex-partner. Een deel hiervan is vermoedelijk te verklaren uit de oververtegenwoordiging van de nooit gehuwden in de bijstand, die veel minder vaak alimentatie ontvangen dan gescheiden moeders, maar waarbij wel een onderhoudsplichtige kan worden 24

Het aandeel van 8% van de bijstandsgerechtigden dat kinderalimentatie ontvangt komt uit de enquête onder sociale diensten. Het cijfer spoort met het WBO, volgens welke het aandeel bijstandsgerechtigden dat bijstand combineert met alimentatie en/of een overige inkomstenbron 8% bedraagt (zie tabel 2.5).

36

opgespoord. Ook bij gescheiden moeders zal het echter voorkomen dat de ex-partner de onderhoudsbijdrage betaalt in de vorm van een verhaalsbijdrage. ad 2. alimentatie wordt niet betaald Ondanks een alimentatietoewijzing door de rechter komt het voor dat alimentatieplichtigen niet betalen. Aanwijzingen hiervoor zijn de grote discrepantie tussen het aantal bijstandsontvangers dat alimentatie ontvangt direct van de ex-partner en het aantal waarvoor de sociale dienst een bijdrage verhaalt op de ex-partner. Andere aanwijzingen zijn het aantal keren dat een beroep wordt gedaan op het LBIO. Dit gebeurde in 1999 circa 4.500 keer (zie ook hoofdstuk 5). Daarnaast zullen niet alle alimentatieontvangenden het LBIO inschakelen als de alimentatie niet betaald wordt. ad 3. draagkracht alimentatieplichtige is afgenomen Na de scheiding kan de draagkracht van de alimentatieplichtige afnemen, bijvoorbeeld doordat de man werkloos wordt of opnieuw gaat samenwonen of trouwen. De alimentatietoewijzing kan dan worden herzien. ad 4. de groep alleenstaande gescheiden moeders ontvangt minder kinderalimentatie dan de gehele groep gescheiden moeders Mogelijk verschillen de kenmerken van alleenstaande gescheiden moeders van die van gescheiden moeders die opnieuw getrouwd zijn of samenwonen. Degenen die samenwonen met een nieuwe partner houden hun recht op kinderalimentatie. Misschien hebben de gescheiden moeders met meer draagkrachtige ex-partners meer kans op een nieuwe relatie, bijvoorbeeld omdat ze hoger opgeleid zijn, daardoor vaker werken, waardoor ze meer kans hebben een nieuwe partner te ontmoeten en bovendien financieel minder afhankelijk zijn van de nieuwe partner. ad 5. De stijging van het aantal toewijzingen van alimentatie werkt vertraagd door in het aantal alleenstaande moeders dat kinderalimentatie ontvangt. Het aantal echtscheidingen waarbij kinderalimentatie wordt toegewezen stijgt snel. Het aandeel van 59% toewijzingen dateert van 1999. De groep alleenstaande ouders is voor het merendeel gescheiden vóór 1999. Voor de totale groep alleenstaande moeders geldt dus een lager toewijzingspercentage dan 59%. ad 6. Onderregistratie van kinderalimentatie in het WBO Bij de echtscheidingsstatistiek van het CBS, waar het percentage alimentatietoekenningen uit afkomstig is, gaat het om een administratief bestand. Bij het WBO gaat het om enquêteonderzoek. In dergelijk onderzoek worden inkomensgegevens niet altijd betrouwbaar weergegeven. Oorzaken kunnen liggen in de vraagstelling op zich, in de wijze van beantwoorden of in de steekproeftrekking. De vraagstelling op zich geeft overigens geen aanleiding onderregistratie te veronderstellen: de vragenlijst bevat de expliciete vraag of de respondent al dan niet kinderalimentatie ontvangt. Mogelijk dat desondanks degenen die wel kinderalimentatie ontvangen dit niet opgeven, bijvoorbeeld omdat de ontvangen kinderalimentatie niet wordt opgegeven aan de sociale dienst. Ook kan het zijn dat in de steekproef groepen die geen kinderalimentatie ontvangen oververtegenwoordigd zijn.

37

Welke reden het meest bijdraagt aan de discrepantie tussen alimentatietoewijzing en alimentatie ontvangen is moeilijk in te schatten. Daartoe is aanvullend onderzoek nodig. In tabel 2.13 vatten we de cijfers samen. Tabel 2.13

Alleenstaande moeders en kinderalimentatie 1993

1998

aantal echtscheidingen (x 1.000)*

37

34,4

aantal echtscheidingen waarbij kinderen betrokken zijn (x 1.000)*

18

19

42%

59%

toewijzing alimentatie in % echtscheidingen met kinderen* aantal gescheiden alleenstaande moeders (x 1.000)**

113

106

23%

29%

aantal nooit gehuwde alleenstaande moeders (x 1.000)**

41

55

waarvan kinderalimentatie ontvangt

4%

4%

154 18%

161 20%

f 457,-

f 459,-

waarvan kinderalimentatie ontvangt

totaal alleenstaande moeders (gescheiden en nooit gehuwd)** waarvan kinderalimentatie ontvangt gemiddeld bedrag kinderalimentatie per huishouden * Bron: Echtscheidingsstatistiek CBS ** Bron: WBO 1998/bewerking SZW

Alimentatie en bijstandsmoeders Van de alleenstaande moeders in de bijstand ontvangt ongeveer 8% kinderalimentatie. Daarnaast wordt door de sociale dienst voor 22% een verhaalsbijdrage geïnd bij de ex-partner (zowel bijdrage voor kinderen als partner) 25. In totaal werd in 2000 door de sociale diensten bijna 60 miljoen gulden aan verhaalsbijdragen geïnd26. Het merendeel van de verhaalsbijdragen is voor de kinderen. Het aantal alleenstaande ouders in de bijstand dat kinderalimentatie ontvangt, is dus laag. Daarbij moeten we bedenken dat onder de alleenstaande moeders in de bijstand degenen die nooit gehuwd zijn geweest, oververtegenwoordigd zijn. Deze groep ontvangt veel minder vaak alimentatie dan de alleenstaande ouders die gehuwd zijn geweest. Bovendien zullen naar verwachting de ex-partners van bijstandmoeders gemiddeld een lagere draagkracht hebben dan de ex-partners van alleenstaande moeders die niet in de bijstand zitten. Deze twee redenen samen kunnen een verklaring vormen voor het lage aandeel alleenstaande moeders in de bijstand dat kinderalimentatie ontvangt. Verder zal het bijstand ontvangen zelf een negatief effect hebben op de incentive om alimentatie te innen, of op te geven aan de sociale dienst. Uit onderzoek blijkt

25 26

Bron: enquête Bureau Jehoel Gijsbers/SEO Bron: ministerie SZW, dit bedrag is inclusief alimentatie voor bijstandsgerechtigden zonder kinderen. In 1998 waren ongeveer 50.000 alleenstaande vrouwen in de bijstand gescheiden, en ontvingen dus mogelijk partneralimentatie. De groep alleenstaande moeders in de bijstand is twee keer zo groot, en kinderalimentatie wordt vaker betaald dan partneralimentatie. Naar schatting zal daarom ongeveer 40 à 50 miljoen van de geïnde verhaaldsbijdrage bestemd zijn voor de alleenstaande moeders.

38

dat een deel van de bijstandsgerechtigden wel een financiële bijdrage ontvangt van de vader, maar deze niet opgeeft aan de sociale dienst. 27

2.5


Het aantal alleenstaande ouders is in de periode 1989-1998 gegroeid van 176.000 naar 197.000. Het merendeel hiervan betreft alleenstaande moeders. De groei van de groep wordt vooral veroorzaakt door een toename van de groep alleenstaande moeders die nooit gehuwd zijn geweest. Binnen de groep alleenstaande ouders hebben de alleenstaande moeders die gescheiden zijn of nooit gehuwd zijn geweest de slechtste inkomenspositie. Weduwen hebben een relatief hoog inkomen omdat zij recht hebben op een nabestaandenuitkering en vaak ook nog een aanvullend nabestaandenpensioen. Mannen hebben een hoger inkomen omdat zij vaker werken of recht hebben op een loonafhankelijke uitkering (bijvoorbeeld WW of WAO). In 1998 bestond ruim 80% van de alleenstaande ouders uit alleenstaande moeders die gescheiden zijn of nooit gehuwd geweest. De bijstandsafhankelijkheid van alleenstaande moeders (gescheiden en nooit gehuwd) is in de periode 1989-1998 afgenomen, maar nog steeds hoog. Van de alleenstaande moeders (gescheiden en nooit gehuwd) was in 1998 de helft afhankelijk van de bijstand. 40% had inkomen uit werk, waarvan 8 procentpunt daarmee niet voldoende verdiende om uit de bijstand te komen. In 1989 had nog slechts 27% van de alleenstaande moeders inkomen uit werk. De werkende alleenstaande moeders zijn gemiddeld hoger opgeleid en hebben vaker kinderen ouder dan 12 jaar. Alleenstaande moeders die nooit gehuwd zijn geweest zijn oververtegenwoordigd in de bijstand. Het aandeel alleenstaande moeders dat kinderalimentatie ontvangt is in de periode 1989-1998 iets toegenomen, maar nog steeds laag. In 1989 ontving 18% van de alleenstaande moeders kinderalimentatie. In 1998 was dit gestegen naar 20%. Voor de groep gescheiden moeders is er wel sprake van een lichte stijging, van 23 naar 29%. Echter doordat alleenstaande moeders die nooit gehuwd zijn geweest zelden kinderalimentatie ontvangen (4%) en deze groep sterker groeit dan de gescheiden alleenstaande moeders neemt het aandeel alleenstaande moeders dat kinderalimentatie ontvangt nauwelijks toe. Vooral de alleenstaande moeders die werken, ontvangen alimentatie. Volgens het WBO ontvangt van de groep werkenden, zonder aanvulling vanuit de bijstand, 44% alimentatie. Van de bijstandsgerechtigden ontvangt ongeveer 8% alimentatie. Daarnaast verhaalt de sociale dienst een deel van de bijstand op de onderhoudsplichtige, voor ongeveer 22% van de alleenstaande ouders in de bijstand.

27

Bron: A. Ypeij en E. Snel, ‘Met zijn vieren één: alleenstaande moeders, armoede en informele steun, in: Balans van het armoedebeleid, Vijfde jaarrapport armoede en sociale uitsluiting, red. G. Engbersen, J.C. Vrooman en E. Snel, AUP, Amsterdam, 2000

39

De cijfers duiden erop dat alimentatie behulpzaam kan zijn bij het uit de bijstand blijven of geraken van alleenstaande moeders. Momenteel ontvangt slechts een kleine groep alleenstaande moeders in de bijstand alimentatie. Daarnaast wordt voor een 22% verhaald op de ex-partner. Door vaker alimentatie te innen bij ex-partners zou uitstroom uit de bijstand bevorderd kunnen worden.

41

3 Wanneer is werken lonend? 3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk gaan we na wanneer werken voor alleenstaande ouders in de bijstand lonend wordt en welke rol kinderalimentatie daarin kan spelen. Daarvoor berekenen we eerst hoeveel uur een alleenstaande ouder per week moet werken om uit de bijstand te komen. Wanneer een alleenstaande ouder met werken een inkomen heeft dat netto even hoog is als in de bijstandssituatie dan is zij uit de bijstand, maar dan kun je nog niet zeggen dat werken lonend is. We berekenen daarom ook hoeveel de alleenstaande ouder moet werken om netto meer over te houden dan in de bijstandssituatie. Juist dan begint de zogenaamde 'armoedeval': allerlei vrijstellingen vervallen dan en subsidies worden minder, waardoor werken minder lonend is. Als werkhypothese rekenen we door hoeveel de alleenstaande ouder moet werken om f 500,- per maand meer te verdienen dan het inkomen in de bijstandssituatie. Bij de berekeningen maken we consequent onderscheid naar alleenstaande ouders met en zonder kinderalimentatie. Naast de vraag wanneer werken lonend wordt, beantwoorden we ook de vraag of werken lonend blijft. Wat gebeurt er met het inkomen van de alleenstaande ouder twee jaar nadat zij uit de bijstand is. De uitstroompremie van Vermeend bijvoorbeeld stopt na twee jaar. Ook zitten er inconsistenties in allerlei inkomensafhankelijke regelingen die gekoppeld zijn aan de leeftijd van de kinderen. Welke invloed hebben deze regelingen op het inkomen van de alleenstaande ouder? In paragraaf 3.2 beschrijven we de uitgangspunten bij de berekeningen. We geven een overzicht van de inkomensafhankelijke regelingen die we meenemen in de berekeningen en we beschrijven de casusposities die we hebben doorgerekend. In paragraaf 3.3 en 3.4 wordt de vraag beantwoord wanneer werken lonend is voor een huishouden in de ABW, en of dat twee jaar later nog steeds het geval is.

42

3.2

Uitgangspunten berekeningen

3.2.1

Inkomensbronnen en inkomensafhankelijke regelingen

Naast inkomen uit arbeid onderscheiden we de volgende inkomensbronnen: 1. Alimentatie In de berekeningen is zowel de kinderalimentatie als de partneralimentatie meegenomen. 2. Uitkeringen Alleen de bijstandsuitkering is meegenomen in de berekeningen. Daarbij is ook rekening gehouden met het vrijstellingsbeleid van gemeenten: alleenstaande ouders met kinderen onder de 5 jaar mogen een deel bijverdienen zonder (volledig) gekort te worden (vrijlatingsregeling). Vaak wordt een hogere leeftijdsgrens gehanteerd of bestaat er een deeltijdpremie voor alleenstaande ouders met kinderen boven de 5 jaar (premiebeleid) (zie ook paragraaf 2.3.2). Per gemeente

verschillen de regels hiervoor. In de berekeningen zijn we uitgegaan van een leeftijdsgrens van 11 jaar. Verder is meegenomen de Armoedevalpremie van Vermeend voor uitkeringsgerechtigden die uit de bijstand komen. 3. Inkomensafhankelijke regelingen Inkomensafhankelijke regelingen zijn regelingen die gekoppeld zijn aan een specifiek goed of een specifieke dienst. Een inkomensafhankelijke regeling kan een tegemoetkoming in de kosten van een goed of dienst zijn (bijvoorbeeld huursubsidie), of kan de vorm hebben van een inkomensafhankelijke bijdrage voor een specifiek goed of dienst (bijvoorbeeld kinderopvang). Het feitelijk gebruik van deze regelingen verschilt sterk per huishouden. We hebben in de doorrekening steeds gerekend met gemiddelden. 4. Fiscale regelingen Naast de fiscale regelingen die voor iedereen gelden hebben we alle aftrekposten voor alleenstaande ouders meegenomen en aftrekposten in verband met kinderen en kinderopvang. Ook houden we er rekening mee dat de partneralimentatie bij de ontvanger (de alleenstaande ouder) belast is. In tabel 3.1 geven we een overzicht van alle inkomensregelingen die we in de berekeningen hebben meegenomen. Per regeling beschrijven we de regelingsduur en tot welke leeftijdsgrens van het kind er een beroep op kan worden gedaan, of bij welke leeftijdsgrens de bedragen veranderen. In bijlage 3 geven we een uitgebreid overzicht waarin ook staat wie er een beroep op de regeling kan doen, gedurende welke periode en onder welke voorwaarden, en welke bedragen ermee gemoeid zijn. In bijlage 3 staat ook uitgebreid beschreven welke veronderstellingen we hanteren in de berekeningen.

43

Tabel 3.1

Overzicht inkomensregelingen

Regeling

Regelingsduur

Leeftijdsgrens kind

Partner alimentatie

Maximaal 12 jaar

nvt

Kinder alimentatie

Afhankelijk van leeftijd van t/m 21 jaar de kinderen.

1. Alimentatie

2. Uitkeringen Eenouder ABW uitkering

nvt

t/m 17 jaar

Armoedeval uitkering (“van Ve rmeend”)

Tot maximaal 2 jaar na uitstromen uit ABW

nvt

Inkomensvrijlating en Premiebeleid

nvt

t/m 4 jaar (landelijk) t/m 15 jaar (o.a. A'dam), t/m 11 jaar (Den Haag, Rotterdam en veel andere gemeenten)

3. Inkomensafhankelijke regelingen Bijzondere bijstand

nvt

Regeling kinderopvang en buitenschoolse opvang alleenstaande ouders 1999

Mimimaal een jaar. Daarna t/m 12 jaar tot meer dan 130% minimumloon wordt verdiend

Eigen bijdrage kinderopvang

nvt

t/m 12 jaar

Individuele huursubsidie

nvt

kindertoeslag t/m 17 jaar

Kwijtschelding gemeentelijke Belasting

nvt

nvt

Gemeentelijke minima regelingen

nvt

Nvt

4. Fiscale regelingen Kinderopvangaftrek

nvt

t/m 12 jaar

Alleenstaande ouderkorting

nvt

t/m 26 jaar

Aanvullende alleenstaande ouderkorting

nvt

t/m 11 jaar

Kinderkorting

nvt

t/m 11 jaar

Combinatiekorting

nvt

t/m 11 jaar

Belastbaarheid partneralimentatie

nvt

nvt

3.2.2

nvt

Casussen

We hebben de berekeningen gemaakt voor verschillende hypothetische situaties (casussen). We onderscheiden de volgende vier casussen: Aantal kinderen

Leeftijd kinderen

Casus A

1

1 jaar

Casus B

2

1 en 3 jaar

Casus C Casus D

2 1

11 en 12 jaar 17 jaar

44

We hebben gekozen voor variatie in het aantal kinderen omdat de hoogte van de kinderalimentatie afhankelijk is van het aantal kinderen, en ook de kosten van kinderopvang afhankelijk zijn van het aantal kinderen. De leeftijden van de kinderen zijn zo gekozen dat het effect van verschillende leeftijdsgrenzen in de inkomensregelingen kan worden geanalyseerd. Per casus onderscheiden we de volgende varianten: A. de hoogte van de kinderalimentatie: - kinderalimentatie volgens de Alimentatienormen, uitgaande van een alimentatieplichtige met een modaal inkomen. Deze alimentatieplichtige kan f 698,- per maand aan alimentatie betalen. Voor de cases B en C gaat dit volledig op aan kinderalimentatie. Voor de cases A en D (met 1 kind) wordt een deel daarvan besteed aan partneralimentatie.

-

Voor case A bedraagt de kinderalimentatie f 603,- per maand en voor case D f 573,- per maand. kinderalimentatie van f 300,- per huishouden, dit bedrag is volgens de Alimentatie-

normen haalbaar voor een alimentatieplichtige met een inkomen van 130% minimumloon. - geen kinderalimentatie B. de hoogte van de verdiencapaciteit van de alleenstaande ouder - minimumloon - 130% WML. We hebben geen onderscheid gemaakt naar gedeeld ouderschap, waarbij de ouders ieder de helft van de zorg voor de kinderen op zich nemen. Uit de interviews met gemeenten blijkt dat dit heel weinig voorkomt; alleen in Amsterdam komt dat in enige mate voor (zie hoofdstuk 5). Niet alle casussen en varianten komen evenveel voor. We maken hieronder enige opmerkingen over de kwantitatieve relevantie van de verschillende varianten. - Bijna de helft van de alleenstaande moeders heeft één kind en 38 procent heeft twee kinderen (zie tabel 2.11). Slechts 13 procent heeft drie of meer kinderen. Hiervoor is geen casus opgenomen. - In tabel 2.11 kunnen we ook zien dat de leeftijd van de jongste kinderen evenredig verdeeld is over de verschillende leeftijdscategorieën. - Van de alleenstaande moeders in de bijstand ontvangt ongeveer 8% kinderalimentatie. Daarnaast wordt door de sociale dienst voor 22% een verhaalsbijdrage geïnd bij de expartner (zowel bijdrage voor kinderen als partner). Het merendeel van de verhaalsbijdragen is voor de kinderen. Het bedrag ligt meestal onder de f 250,- per maand (zie hoofdstuk 5, tabel 5.2). Een alimentatie of verhaalsbedrag van circa f 698,- per maand komt zelden voor. - Over de verdiencapaciteit van de uitstromende alleenstaande ouders uit de ABW is niet veel bekend. De grote meerderheid van de individuen en huishoudens die uit de bijstand naar een betaalde baan stromen gaan een minimumloon verdienen. Volgens de projectleider reïntegratie ABW-ers in Den Haag gaat 90% van de uitstromers minimumloon verdienen. Dit geldt voor de gehele groep uitstromers uit de ABW: alleenstaanden, echtparen en alleenstaande ouders. Cijfers over de verdiencapaciteit van de uitstromende alleenstaande ouders hebben we niet voorhanden. Uit de interviews met 23 gemeenten blijkt dat ook voor deze

45

groep de verdiencapaciteit zeer laag is: het merendeel zou aangewezen zijn op een uurloon op wettelijk minimumloonniveau Behalve de relatief lage opleiding van alleenstaande moeders in de bijstand speelt ook het feit dat deze groep vaak een aantal jaren niet meer heeft gewerkt een rol.

3.2.3

Veronderstellingen

Voor het inkomen in de bijstandssituatie gaan we uit van een uitkering plus maximale vrijlating van inkomen uit arbeid. We veronderstellen in feite dat het inkomen dat de alleenstaande moeder wil verwerven minimaal gelijk is aan het inkomen dat zij maximaal kan krijgen in de bijstandssituatie. Het maximale inkomen in de bijstandssituatie is haalbaar wanneer een beperkt aantal uren gewerkt wordt en gebruik wordt gemaakt van de vrijlating. Met andere woorden; we gaan er vanuit dat de alleenstaande moeder een keuze maakt tussen: a) Een beperkt aantal uren werken en de bijstandsuitkering ophogen met de vrijlating. De maximale vrijlating bedraagt f 332,- en wordt bereikt bij een inkomen van f 483,- per maand. Voor iemand met een verdiencapaciteit op minimumniveau moet voor het bereiken van de maximale vrijlating 7 uur per week gewerkt worden. b) Meer uren werken en volledig uitstromen uit de bijstand We hebben gezien dat in veel gemeenten een vrijlating wordt gegeven wanneer er kinderen onder de 12 zijn (zie tabel 3.1).Voor case D hebben we verondersteld dat deze geen recht heeft op vrijlating. Voor het bedrag aan inkomensafhankelijke regelingen in de bijstandssituatie zijn we uitgegaan van empirische gegevens uit eerder SEO-onderzoek 28. Het feitelijk gebruik van deze regelingen verschilt sterk per huishouden. In de berekening gaan we uit van gemiddeld gebruik. Verder veronderstellen we dat wanneer de vrouw aan het werk gaat en zij netto niet meer inkomen heeft dan in de bijstandssituatie, zij gebruik blijft maken van bijzondere bijstand en kwijtscheldingsregelingen, als ze dat in de bijstandsituatie ook deed. Uit onderzoek blijkt dat werkenden vrijwel geen gebruik maken van bijzondere bijstand. 29 Omdat onze casussen betrekking hebben op mensen die uitstromen uit de bijstand en de regelingen in ieder geval kennen, veronderstellen wij dat ze door hen wel gebruikt worden. In tabel 3.2 geven we het totale netto inkomen in de bijstandssituatie weer.

28

29

D. de Graaf, E. Mot, J. Muskens, Leven in Veenendaal 1999, Amsterdam, SEO, 2000 en D. de Graaf, E. Mot, J.Muskens Rondkomen in Leiden 2, Amsterdam: SEO, 2000 Bron: SGBO, Armoedeval, onderzoek naar de effecten van gemeentelijke inkomensafhankelijke regelingen, SZW, Den Haag, 2000.

46

Tabel 3.2

Totaal netto inkomen in de bijstandssituatie, in guldens per maand, 2001 met vrijlating

inkomen uit arbeid fiscale kinderkorting bijstandsnorm (bijstand plus alimentatie) inkomensafhankelijke regelingen totaal

zonder vrijlating

483 43 1935

2086

555

649

3016

2735

Om te werken maakt de alleenstaande moeder kosten. Zij moet reizen, kinderopvang regelen en bijvoorbeeld nieuwe kleren kopen. Alleenstaande moeders die minder gaan verdienen dan 130% minimumloon kunnen gebruik maken van gratis kinderopvang (op grond van de regeling kinderopvang alleenstaande ouders). Voor de moeders die meer gaan verdienen is uitgegaan van de adviestabel van VWS voor de ouderbijdrage. Voor de overige verwervingskosten is (op basis van empirische gegevens) uitgegaan van 5% van het nettoloon. We benadrukken hier dat de doorrekeningen gebaseerd zijn op hypothetische gevallen. De werkelijkheid kan hiervan afwijken.

3.3

Wanneer wordt werken lonend?

In deze paragraaf kijken we naar het aantal uur dat gewerkt moet worden om hetzelfde inkomen te verwerven als in de bijstandssituatie en hoeveel werkuren er nodig zijn om er ten opzichte van de Abw f. 500,- per maand op vooruit te gaan. We bespreken achtereenvolgens de resultaten voor: 1. alleenstaande moeders met een minimale verdiencapaciteit 2. alleenstaande moeders met een verdiencapaciteit van 130% minimumloon Ad 1. alleenstaande moeders met een minimale verdiencapaciteit Alleenstaande moeders met een minimale verdiencapaciteit en kinderen onder de 12 jaar blijken zonder kinderalimentatie alleen uit de bijstand te kunnen stromen als ze bereid zijn te werken zónder dat het totale inkomen stijgt. Met een werkweek van ca. 33 uur kunnen ze een inkomen verdienen dat gelijk is aan het inkomen in de bijstandssituatie. Wanneer ze er f 500,- per maand op vooruit willen gaan, dan moeten ze ongeveer 55 uur per week werken. Degenen die f 300,aan kinderalimentatie ontvangen, kunnen met ongeveer 28 uur per week uit de bijstand stromen. Om f 500,- meer te verdienen dan in de bijstandssituatie moeten ze meer dan fulltime werken. Degenen die f 698,-aan alimentatie ontvangen, kunnen met 22 uur per week uit de bijstand stromen. Met 29 uur werken per week verdienen ze f 500,- meer dan in de bijstandssituatie. Het grote verschil in aantal uren dat gewerkt moet worden om f 500,- meer te verdienen dan in de bijstandssituatie tussen degenen met en degenen zonder kinderalimentatie komt doordat de kinderalimentatie onbelast is. Veel inkomensafhankelijke regelingen zijn gebaseerd op het be-

47

lastbaar inkomen. Het inkomen in de vorm van kinderalimentatie wordt dus niet meegerekend bij het bepalen van bijvoorbeeld de huursubsidie. Degenen die een deel van hun inkomen ontvangen in de vorm van kinderalimentatie ontvangen dus relatief veel huursubsidie en andere inkomensafhankelijke regelingen. Alleenstaande ouders met kinderen boven de 12 (casus D) hoeven minder uren te werken dan de alleenstaande moeders met jongere kinderen om uit de bijstand te komen. Enerzijds betalen zij iets meer belasting dan alleenstaande ouders met jongere kinderen omdat zij geen recht hebben op de aanvullende eenouderkorting, de kinderkorting en de combinatiekorting (zie tabel 3.1). Hierdoor moeten ze bruto iets meer verdienen om netto hetzelfde over te houden. Daar staat tegenover dat zij in de bijstandssituatie geen recht hebben op een vrijlating van het inkomen uit arbeid. Het loon dat zij minimaal moeten verdienen om uit de bijstand te komen (of om er f 500,- op vooruit te gaan) is daardoor lager. De cijfers staan in tabel 3.3 samengevat. Tabel 3.3

Alleenstaande ouders met minimale verdiencapaciteit

Casus

Inkomen bijstandssituatie

A. 1 kind, 1 jaar

3016,-

B. 2 kinderen, 1 en 3 jaar

3016,-

22

28

33

29

44

55

C. 2 kinderen, 11 en 12 jaar

3016,-

22

28

33

29

44

56

D. 1 kind, 17 jaar

2735,-

18

24

30

27

33

53

Aantal uren werk per week benodigd om hetzelfde inkomen te genereren hoogte kinderalimentatie: f 698,-* f 300,f0 23 28 33

Aantal uren werk per week benodigd om f 500,- meer inkomen te genereren hoogte kinderalimentatie: f 698,-* f 300,f0 29 44 56

* voor case A gaat het om f 603,- kinderalimentatie en f 95,- partneralimentatie en voor case D gaat het om f 573,- kinderalimentatie en f 125,- partneralimentatie

Ad 2. alleenstaande moeders met een verdiencapaciteit van 130 procent minimumloon Alleenstaande ouders met een hogere verdiencapaciteit kunnen zonder kinderalimentatie al met 25 uur werken per week uit de bijstand stromen, wanneer zij geen kinderalimentatie ontvangen. Met kinderalimentatie hebben zij aan 17 à 22 uur werken per week al voldoende inkomen om het inkomen in de bijstandssituatie te evenaren. Wanneer zij f 698,- alimentatie ontvangen kunnen zij met 23 uur per week werken er f 500, - op vooruit gaan. Met een kinderalimentatie van f 300,- moeten zij hiervoor 34 uur werken. Zonder kinderalimentatie moeten ook de vrouwen met een hogere verdiencapaciteit meer dan full-time werken om een inkomen te verwerven dat f 500,- hoger ligt dan in de bijstandssituatie. In tabel 3.4 zijn de cijfers samengevat voor de alleenstaande ouders met een hogere verdiencapaciteit.

48

Tabel 3.4

Alleenstaande ouders met verdiencapaciteit van 130% minimumloon

Casus

Inkomen bijstandssituatie

Aantal uren werk per week benodigd om hetzelfde inkomen te genereren hoogte kinderalimentatie: f 698,-* f 300,f0 17 22 25

Aantal uren werk per week benodigd om f 500,- meer inkomen te genereren hoogte kinderalimentatie: f 698,-* f 300,f0 23 34 43

A. 1 kind, 1 jaar

2973,-

B. 2 kinderen, 1 en 3 jaar

2973,-

17

22

25

23

34

42

C. 2 kinderen, 11 en 12 jaar 2973,2735,D. 1 kind, 17 jaar

17

22

25

23

34

43

14

19

23

20

27

41

* voor case A gaat het om f 603,- kinderalimentatie en f 95,- partneralimentatie en voor case D gaat het om f 573,- kinderalimentatie en f 125,- partneralimentatie

Conclusie Het lijkt realistisch te veronderstellen dat alleenstaande ouders de zorg voor hun kinderen niet kunnen combineren met full-time werken. Voor moeders met een inkomen op bijstandsniveau lijkt 24 uur per week werken het maximaal haalbare te zijn. Moeders met een hoger inkomen kunnen meer werken, doordat zij bijvoorbeeld meer diensten kunnen inhuren (gemaksvoedsel, werkster), mogelijk 30 uur per week. In tabel 3.5 geven we voor de verschillende groepen alleenstaande ouders aan of deze uit de bijstand kan komen of f 500,- meer kan verdienen dan in de bijstandssituatie, met 24 uur per week (drie dagen werken,aangegeven met Ž), of met 30 uur per week (ongeveer 4 dagen werken, aangegeven met „). Tabel 3.5

Uitstroommogelijkheden alleenstaande ouders uit de bijstand

Casus

mogelijk met 24 of 30 uur werken mogelijk met 24 of 30 uur werken f 500,- meer inkomen te genereren hetzelfde inkomensniveau als in dan in bijstandssituatie bijstandssituatie te genereren hoogte kinderalimentatie: hoogte kinderalimentatie: f 698,-* f 300,f0 f 698,-* f 300,f0 verdiencapaciteit minimumloon Ž „ Jongste kind jonger dan 12 Ž Ž „ Jongste kind 12 of ouder Jongste kind jonger dan 12

verdiencapaciteit 130% minimumloon Ž Ž „ Ž

Jongste kind 12 of ouder

Ž

Ž

Ž

Ž

„

Uit de tabel blijkt dat het voor moeders met kinderen onder de 12 en geen kinderalimentatie niet mogelijk is om uit te stromen uit de bijstand. Voor deze moeders is het aantrekkelijker 7 uur per week te werken en gebruik te maken van de vrijlating. Voor moeders met oudere kinderen is het zonder kinderalimentatie wel mogelijk met 24 uur per week werken uit de bijstand te komen,

49

doordat zij geen recht hebben op een vrijlating van arbeidsinkomen, echter uitsluitend waneer zij meer dan minimumloon kunnen verdienen. Voor de alleenstaande moeders met een kinderalimentatie van f 300 en kinderen onder de 12 is het nauwelijks mogelijk om uit de bijstand te komen. Voor alleenstaande moeders met f 300,kinderalimentatie waarvan het jongste kind 12 of ouder is, is het meestal wel mogelijk om uit de bijstand te komen. Voor de alleenstaande moeders met een kinderalimentatie van f 698,- is het mogelijk om uit de bijstand te komen met drie dagen werken, en er f 500,- op vooruit te gaan met vier dagen werken. De vrijlatingsregeling blijkt een belangrijke belemmering voor uitstroom. Het alternatief voor uitstroom, namelijk 1 dag per week werken en gebruik maken van de vrijlating, is vaak aantrekkelijker dan volledig uitstromen uit de bijstand.

3.4

Blijft werken lonend?

Eén of twee jaar nadat de ABW-er volledig is uitgestroomd verandert de inkomenssituatie. Als gevolg van de leeftijdsverandering van de kinderen en daarmee samenhangende (fiscale) regelingen verandert het beschikbare inkomen. Ook als gevolg van tijdelijke uitstroom bevorderende maatregelen verandert het inkomen na enkele jaren. In onderstaande tabel geven we voor de verschillende casusposities de inkomensachteruitgang weer na twee jaar, en de oorzaken daarvoor. Uitgegaan is van alleenstaande moeders met een minimale verdiencapaciteit en geen kinderalimentatie. De inkomensachteruitgang is weergegeven ten opzichte van de situatie dat de alleenstaande moeder met werk net uit de bijstand komt. Tabel 3.6

Inkomensachteruitgang na twee jaar in guldens per maand

Vervallen uitstroompremie Vermeend

case A

case B

case C

case D

167,-

167,-

167,-

167,-

Vervallen aanvullende alleenstaande ouderkorting, kinderkorting en combinatiekorting in inkomenstenbelasting

116,-

Vervallen kindertoeslag huursubsidie totaal

40,167,-

167,-

283,-

207,-

Het vervallen van de uitstroompremie van Vermeend van f 4000,- in twee jaar veroorzaakt een terugval van het inkomen van f 167,- per maand. Daarnaast treedt door het vervallen van de aanvullende alleenstaande ouderkorting, de kinderkorting en de combinatiekorting in de bela sting als het jongste kind 12 jaar wordt een inkomensachteruitgang op. In ons voorbeeld bedraagt de inkomensachteruitgang f 116,- per maand. Het vervallen van de kindertoeslag in de huursubsidie als het jongste kind 18 wordt levert een inkomensachteruitgang van f 40,- per maand op.

50

Bij deze berekening van de inkomensachteruitgang na twee jaar is geen rekening gehouden met een stijging van het inkomen doordat de verdiencapaciteit of het aantal uren werk veranderd. Wanneer de kinderen ouder worden kan de inkomensachteruitgang gecompenseerd worden door meer te gaan werken. Uit onderzoek onder uitstromers uit de bijstand blijkt dat vooral het eerste jaar na uitstroom het inkomen fors stijgt. Ook in het tweede jaar na uitstroom is er nog sprake van een inkomensstijging, zij het geringer dan in het eerste jaar. De inkomensstijging bleek wel sterk te verschillen. De inkomensstijging van alleenstaande ouders bleek achter te blijven bij het gemiddelde. 30 Wanneer geen sprake is van stijging van de verdiencapaciteit moet de alleenstaande moeder 2 à 4 uur meer gaan werken om de inkomensachteruitgang na twee jaar te compenseren.

3.5

Conclusie

Uit de inkomenssimulaties blijkt dat het voor alleenstaande moeders zeer moeilijk is om uit de bijstand te komen als zij geen kinderalimentatie ontvangen, en vrijwel onmogelijk om er ook nog op vooruit te gaan. Mèt kinderalimentatie wordt uitstroom uit de bijstand wel een reële optie. Met een kinderalimentatie van ca f 700,- per maand kunnen moeders met een lage verdiencapaciteit met drie dagen werken een inkomen op bijstandniveau verwerven en met vier dagen werken kunnen zij een inkomensverbetering van f 500,- realiseren. Met een kinderalimentatie van f 300,- is uitstroom uit de bijstand geen haalbare kaart: zij moeten dan vier dagen werken om een inkomen op bijstandsniveau te verwerven en meer dan full-time voor een inkomensverbetering van f 500,- . Moeders met een verdiencapaciteit van 130% minimumloon hebben wel voldoende aan een kinderalimentatie van f 300,- om niet alleen een inkomen op minimumloonniveau te verwerven, maar ook om er f 500,- op vooruit te gaan. Zij moeten daarvoor 4 dagen per week werken. Als ze f 700,- aan kinderalimentatie ontvangen hoeven zij maar 3 dagen per week te werken om f 500,- boven bijstandsniveau te komen. Moeders waarvan het jongste kind 12 of ouder is kunnen eerder uitstromen uit de bijstand omdat zij geen recht hebben op een vrijlating van het inkomen uit arbeid Kinderalimentatie kan dus een forse stimulans zijn om uit de bijstand te komen of te blijven.

30

W. Hartholt, G. de Jong, J, Vosselman, De bijstand voorbij , Bureau onderzoek, Sozawe, Groningen, november 2000

51

4 Regelgeving kinderalimentatie en verhaal 4.1

Inleiding

Dit hoofdstuk behandelt in vogelvlucht de regelgeving van kinderalimentatie en bijstandsverhaal. Op voorhand zij gesteld dat dit hoofdstuk geen echte juridische pretenties heeft 31, maar slechts dient om globaal het wettelijk kader te schetsen waarin kinderalimentatie en bijstandsverhaal is geregeld 32. Doel van deze exercitie is vooral de mogelijke knelpunten in de weten regelgeving op te sporen ten aanzien van inning en uitbetaling van kinderalimentatie. Andere zaken die bij scheiding spelen, zoals het omgangsrecht met kinderen en het regelen van ouderlijk gezag blijven hier buiten beschouwing. Ook wordt niet ingegaan op partneralimentatie. Het gaat in dit hoofdstuk puur om de onderhoudsplicht ten aanzien van kinderen. In paragraaf 4.2 wordt het alimentatierecht (voor zover betrekking hebbend op kinderalimentatie) in grote lijnen besproken. In paragraaf 4.3 komt de regelgeving in de Abw met betrekking tot verhaal van onderhoudsbijdragen aan de orde (verhaalsrecht). Paragraaf 4.4 geeft een samenvatting en beschrijft de belangrijkste knelpunten (in weten regelgeving) die in beeld zijn gekomen.

4.2

Alimentatierecht

Onderhoudsplicht ten aanzien van minderjarige kinderen Volgens het Burgerlijk Wetboek (BW) zijn ouders verplicht naar draagkracht te voorzien in de kosten van verzorging en opvoeding van hun minderjarige en jong-meerderjarige kinderen (18 tot 21 jaar). Ook na scheiding of na de samenwoning van de ouders blijft deze verplichting voor beide ouders bestaan. De onderhoudsplicht geldt ook voor ouders die nooit hebben samengewoond. Elke biologische ouder (met uitzondering van zaaddonoren) is volgens de wet onderhoudsplichtig; dit geldt dus ook als de vader het kind niet heeft erkend. In het alimentatierecht wordt bepaald hoe de onderhoudsplicht ten aanzien van kinderen dient te worden vorm gegeven. Onderlinge overeenstemming vormt uitgangspunt De wetgever heeft de wijze waarop de onderhoudsplicht ten aanzien van kinderen na beëindiging van huwelijk (of samenwonen) dient te worden vorm gegeven niet erg strikt geregeld wat betreft de hoogte van de (kinder)alimentatie. Uitgangspunt van de wetgever is dat echtscheiding zoveel mogelijk in onderlinge overeenstemming tussen de ex-partners dient te worden afgehandeld, waarbij geschillen zoveel mogelijk ‘in der minne’ en bij voorkeur al vóór de gerechtelijke procedure moeten worden opgelost. Dit uitgangspunt past in het beleid van een terugtredende overheid, zoals die zich de afgelopen decennia heeft ontwikkeld. Er wordt van uitgegaan dat een

31 32

Een uitgebreide studie van weten regelgeving paste niet in het kader van dit onderzoek. In dit hoofdstuk wordt veelvuldig gebruik gemaakt van bijdragen van mr. M. Pel uit het ‘Praktijkboek echtscheidingsrecht’ onder redactie van M. de Bruijn-Lückers en P. Vlaardingerbroek, Elsevier, Vuga, 1995 e.v.. Met dank aan mevr. Mr. B. Mens (voorzitter Werkgroep Alimentatienormen) en mevr. Mr. H. Lenters (ministerie van Justitie) voor hun commentaar.

52

goede scheiding de eigen verantwoordelijkheid van de partners is, die zoveel mogelijk in onderlinge overeenstemming dient te worden afgehandeld. Dit betekent dat ouders samen een bedrag voor kinderalimentatie kunnen afspreken (minnelijke regeling). Als beide partijen het hierover eens zijn, neemt de rechter dit in de echtscheidingsbeschikking over. De rechter is ‘lijdelijk’: ‘De rechter is bij de vaststelling van een alimentatiebedrag gebonden aan de grenzen van verzoek en verweer. Als de alimentatievragende ouder minder vraagt dan het bedrag dat volgens de tabel33 en de draagkracht van de verwerende ouder mogelijk is, dan mag de rechter niet zelfstandig meer toewijzen en omgekeerd’ (Pel z.j., p. B11-40). Alleen als partijen het niet eens zijn over de hoogte van de kinderalimentatie, maakt de rechter een eigen berekening en stelt de hoogte vast. Veelal gebeurt dit met behulp van de Alimentatienormen (zie verderop). Het komt steeds vaker voor dat er wordt gescheiden op basis van een gemeenschappelijk verzoekschrift, waarbij van te voren via een of twee advocaten (of notaris) tot overeenstemming is gekomen met betrekking tot de scheiding, nevenvoorzieningen en de partner- en kinderalimentatie. De afspraken hierover worden vastgelegd in een zogenaamd ‘scheidingsconvenant’ dat aan het gemeenschappelijk verzoekschrift wordt gehecht. In dit convenant kan dan onder andere te worden opgenomen welk bedrag aan alimentatie is overeen gekomen. De rechter oordeelt bij een gemeenschappelijk verzoekschrift niet meer over de inhoud van het convenant. Ex-echtgenoten kunnen afzien van alimentatie ten behoeve van de vrouw ten gunste van een hogere kinderalimentatie. Soms gebeurt dit in de veronderstelling dat de man eerder geneigd is zijn kind te onderhouden dan zijn ex-vrouw (Tigchelaar 1999, p. 3). Afzien van kinderalimentatie ten gunste van partneralimentatie is niet mogelijk. Pel noemt het vaststellen van kinderalimentatie het minst beladen onderwerp dat zich na een scheiding kan voordoen (geciteerd in Tigchelaar 1999, p.3). Overigens is de alimentatiegerechtigde ouder niet verplicht kinderalimentatie te vragen. Criteria voor de vaststelling van de hoogte van kinderalimentatie De criteria die het Burgerlijk Wetboek (Boek 1 BW) noemt voor de vaststelling van kinderalimentatie zijn: draagkracht van de onderhoudsplichtige en behoefte van het kind. Behoeftigheid van het kind speelt geen rol: ook als het kind zelf in staat is inkomen te verwerven, de ouder verplicht is om bij te dragen in diens kosten van verzorging en opvoeding34. Kinderalimentatie kan ook niet worden verminderd bij wangedrag van minderjarige kinderen. Alimentatienormen als richtlijn De wettelijke financiële maatstaven (draagkracht en behoefte) leiden tot weinig houvast voor de berekening van de hoogte van kinderalimentatie. Daarom heeft de Werkgroep Alimentatienormen van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) die maatstaven geconcretiseerd en vastgelegd in richtlijnen, de Alimentatienormen35. Deze richtlijnen bestaan uit twee onderde-

33

34 35

Bedoeld wordt de tabel ‘Eigen aandeel van ouders in de kosten van kinderen’, kortweg ‘tabel kosten van kinderen’, die behoort bij het rapport Alimentatienormen. Het criterium van behoeftigheid geldt wel voor de vaststelling van partneralime ntatie. In januari 2001 is de laatste versie van het rapport Alimentatienormen verschenen, Trema 2001 nr. 1a. Er komt jaarlijks een supplement uit waarin de meest recente cijfers zijn opgenomen en de laatste rekenmodellen.

53

len: één voor het berekenen van de draagkracht van onderhoudsplichtigen en één voor de berekening van de behoefte van kinderen 36. Omdat deze richtlijnen telkens na aanpassing tot nu toe werden gepubliceerd in Trema (Tijdschrift voor de rechterlijke macht) worden deze Alimentatienormen ook wel ‘Tremanormen’ genoemd. Ieder jaar vindt er een indexering van deze normen plaats. De Alimentatie normen zijn richtlijnen, geen wettelijke regels in de zin van artikel 99 RO. De rechter is niet gebonden aan deze richtlijnen. Hij hoeft bovendien niet aan te geven welke draagkrachtberekening aan een alimentatiebeslissing ten grondslag ligt. Evenmin waarom hij afwijkt van de draagkrachtberekening van partijen. Er worden ook geen strenge motiveringseisen gesteld aan beslissingen met betrekking tot aangevoerde omstandigheden. Wel dient de rechter –indien van toepassing- te motiveren waarom hij bepaalde schulden van de onderhoudsplichtige niet wil meenemen. In de dagelijkse alimentatiepraktijk worden de Alimentatienormen echter wel algemeen geaccepteerd en toegepast door de rechters en advocaten (Pel z.j., BII-29)). Uit ons onderzoek onder 23 gemeenten is echter gebleken dat in sommige regio’s (tenminste die onder de rechtbank van Breda en van Den Bosch vallen) de tabel ‘kosten van kinderen’ voor het vaststellen van de behoefte van kinderen niet altijd wordt gebruikt. In genoemde regio’s wordt, in de gevallen waarin deze gemeenten zijn betrokken, meestal een bedrag van 250 gulden per maand per kind gehanteerd, ook als het inkomen van de onderhoudsplichtige een hoger bedrag zou toelaten. Het resterende deel van de draagkracht, berekend volgens de Tremanormen, wordt als partneralimentatie aangewend. Berekening van draagkracht volgens Alimentatienormen In het rapport Alimentatienormen 2001 wordt aangegeven hoe de draagkracht van een alimentatieplichtige berekend moet worden. Dit verloopt in een aantal stappen: 1. allereerst wordt het netto of besteedbaar inkomen van de alimentatieplichtige vastgesteld; 2. vervolgens wordt het draagkrachtloos inkomen bepaald; dit bestaat uit het bestaansmin imum (bijstandsnorm) voor de alimentatieplichtige (en eventueel een nieuw gezin) plus andere noodzakelijke bestaanskosten, zoals: - de woonkosten voor zover redelijk gezien persoonlijke omstandigheden en de plaatselijke woningmarkt (dit wil zeggen de huur of hypotheek minus het bedrag dat in de bijstand als woonkosten is opgenomen (per 1-1-2001: 357 gulden per maand)); bij eigen huis een forfaitair bedrag van f. 175 gulden per maand -of meer indien men dat kan aantonen- voor: - premie opstalverzekering, eigenaarsdeel onroerende-zaakbelasting, de polder-of waterschapslasten en de onderhoudskosten; - premie ziekenfonds of particuliere ziektekostenverzekering; - premie levensverzekering;

36

In samenwerking met het Nederlands Instituut voor Budgetvoorlichting (Nibud) is een systeem ontwikkeld, gebaseerd op CBS-cijfers dat is neergelegd in het rapport ‘Kosten van kinderen ten behoeve van de vaststelling kinderalimentatie’, voor het eerst gepubliceerd in Trema 1994, pag. 127 e.v.. In het rapport Alimentatienormen zijn de door het Nibud opgestelde tabellen ‘kosten van kinderen’ opgenomen.

54

-

reis- en verblijfskosten voor de omgangsregeling met de kinderen; bijzondere kosten; beroepskosten; studiekosten (onder bepaalde voorwaarden); aflossing van schulden die gezamenlijk zijn aangegaan en dateren van voor de schei-

-

ding; aflossing van lening voor herinrichtingskosten; woonlasten die door de alimentatieplichtige betaald worden ten behoeve van de alimentatiegerechtigde (bijvoorbeeld bij doorbetalen van hypotheeklasten).

Bij deze kosten gelden bepaalde voorwaarden om te gelden als noodzakelijke bestaanskosten; 3. het draagkrachtloos inkomen wordt afgetrokken van het netto-inkomen waarna de draagkrachtruimte overblijft; hierop wordt een bepaalde verdeelsleutel toegepast: een bepaald percentage is voor de alimentatieplichtige en het resterende deel is beschikbaar voor alimentatie. Het percentage is weer afhankelijk van de berekeningsmethode (netto of bruto 37) en van de vraag of de alimentatieplichtige alleenstaand is of niet. In de netto-methode is bij alleenstaanden 70% van de draagkrachtruimte bestemd voor alimentatie, bij anderen 50%. In de bruto-methode zijn deze percentages respectievelijk 60% en 45%; 4. de alimentatie kan nog worden verhoogd met het belastingvoordeel dat de alimentatieplichtige heeft doordat deze alimentatie betaalt. Omdat zowel het inkomen als de noodzakelijke bestaanskosten uit vele posten kunnen bestaan waarbij bovendien geldt dat een deel slechts onder bepaalde voorwaarden moet of mag worden meegerekend, ligt ook bij toepassing van de Alimentatienormen de einduitkomst voor alimentatie tevoren niet strikt vast, maar is er enige speelruimte. De voorwaarden zijn soms voor verschillende interpretatie vatbaar, bijvoorbeeld bij woonlasten: wat zijn redelijke woonlasten gezien persoonlijke omstandigheden en de plaatselijke woningmarkt? Vaststelling van behoefte volgens het rapport Alimentatienormen en het rapport Kosten van Kinderen Vaak wordt als minimum bedrag voor de behoefte van kinderen, min of meer onafhankelijk van het inkomen, f. 250,- (of f. 300,-) per kind per maand gehanteerd. Dit bedrag is afgeleid van het bedrag dat de alimentatieplichtige tot 1 januari 2001 minimaal moest betalen om in aanmerking te komen voor een forfaitaire belastingaftrek, namelijk 56 gulden per week (= f. 243,- per maand ) per kind. Met de invoering van de Wet IB 2001 (nieuwe belastingwet) is dit bedrag per 1 januari 2001 verhoogd naar f. 264,- per maand, waardoor het standaardbedrag van f. 250,verhoogd zal worden. Uitgangspunt in het rapport ‘Kosten van kinderen’ (1994) is dat de levensstandaard van het kind door de echtscheiding niet achteruit mag gaan. Dit betekent dat de behoefte van het kind bepaald wordt aan de hand van het gezinsinkomen tijdens het huwelijk/samenwoning of het inkomen van de onderhoudsplichtige ouder als dit na de scheiding hoger is. In het rapport ‘Kosten

37

In de netto-methode wordt voor de draagkrachtberekening uitgegaan van het netto maandinkomen, waarbij belastingvoordelen direct worden afgetrokken van de lasten; in de bruto-methode wordt uitgegaan van het bruto jaarinkomen, waarbij voor de kosten de (bruto) lasten worden meegenomen; vervolgens wordt voor het berekenen van het netto inkomen rekening gehouden met de aftrekposten die met die kosten samenhangen. De netto methode wordt meestal gehanteerd voor bruto maandinkomens tot circa 4.000 gulden per maand (exclusief overhevelings- en vakantietoeslag); daarboven de bruto-methode.

55

van kinderen’ is een tabel opgenomen waarin het eigen aandeel van ouders in de kosten van kinderen is aangegeven. Deze tabel is samengesteld door het Nibud dat, op basis van onderzoek van het CBS, heeft berekend wat de kosten van kinderen zijn. In de tabel ‘kosten van kinderen’ speelt het aantal kinderen, de leeftijd van de kinderen en de hoogte van het gezinsinkomen een rol. Als beide ouders een inkomen hebben op het moment van scheiding en dit blijft zo ná de scheiding, dan beveelt de werkgroep Alimentatienormen in het rapport van 2001 aan, dat ouders naar rato van hun draagkracht bijdragen in de kosten van de kinderen. In de huidige situatie zal dit meestal betekenen dat het inkomen van de werkende moeder -meestal gebaseerd op een deeltijdbaan- geen draagkrachtruimte biedt voor een eigen aandeel in de kosten van de kinderen. Overigens wordt het in het algemeen acceptabel geacht dat de verzorgende ouder na de scheiding ophoudt met werken of minder gaat werken, als haar baan niet in redelijkheid is te combineren met de rol van alleenstaande ouder. Indien er meer kinderen zijn, wordt meestal een zelfde bedrag per kind afgesproken. Soms is het echter voordeliger om slechts voor één kind een bijdrage te betalen of een gedifferentieerde bijdrage per kind. Dit kan bijvoorbeeld voordeliger zijn in verband met de dan te behalen buitengewone kinderaftrek, die forfaitair is en afhankelijk van de leeftijd van het kind 38. De meeste rechters voelen echter niet voor ongelijke behandeling van kinderen. ‘Co-ouderschap’ en kinderalimentatie Indien er sprake is van co-ouderschap 39, in de zin van feitelijk gedeelde zorg voor de kinderen op fifty/fifty basis, beveelt het rapport Alimentatienormen 2001, in navolging van de meeste sociale diensten, aan om te rekenen met het verschil tussen de bijstandsnorm voor alleenstaande en die van alleenstaande ouder en ook de draagkrachtpercentages te middelen, dus 60% in de netto-methode en 52,5% in de bruto-methode. Hierbij wordt dus uitgegaan van een fifty/fifty verdeling in de verdeling van zorg, terwijl bij co-ouderschap ook andere verdelingen kunnen voorkomen. Wijziging hoogte kinderalimentatie De kinderalimentatie zoals deze in de alimentatiebeschikking is opgenomen of tussen de ouders is afgesproken wordt ieder jaar verhoogd met een bepaald percentage dat door de minister van Justitie wordt vastgesteld (wettelijke indexering). Dit indexeringspercentage wordt jaarlijks gepubliceerd en ouders dienen de verhoging van het alimentatiebedrag met dit percentage zelf te regelen. Daarnaast kan zowel de alimentatieplichtige als de alimentatiegerechtigde om wijziging van het alimentatiebedrag verzoeken als de draagkracht van de alimentatieplichtige of de behoefte van de alimentatiegerechtigde is gewijzigd. Als de draagkracht van een alimentatieplichtige door eigen toedoen is verminderd, zal een verzoek tot vermindering van de hoogte van de kinderalimentatie door de rechter in beginsel niet worden geaccepteerd. Er zal gekeken worden naar de mogelijkheid of de alimentatieplichtige redelijkerwijs het oude inkomen kan herstellen. Wanneer de draagkracht is verminderd door samenwoning of huwelijk, zal bekeken worden of rede-

38

39

De aftrek bedraagt voor kinderen tot 6 jaar 1900 gulden per jaar; voor kinderen van 6 tot 12 jaar 2700 gulden per jaar en voor kinderen van 12 tot 18 jaar 3520 gulden per jaar (bedragen 2000). Niet te verwarren met ‘gezamenlijk gezag’. Gezamenlijk gezag is een juridische term; gezamenlijk gezag kan, maar hoeft niet persé samen te gaan met gezamenlijke zorg voor de kinderen.

56

lijkerwijs op een andere manier de extra kosten kunnen worden opgebracht (bijvoorbeeld door het (gaan) werken van de nieuwe partner). Als de vader een nieuw gezin krijgt, dient te worden nagegaan of vader én diens nieuwe partner verder inkomsten door werk kunnen verwerven, waarmee én de kosten van het nieuwe gezin kunnen worden gedekt én de kinderalimentatie kan worden gehandhaafd. Een en ander is ter beoordeling van de rechter. Deze moet hierbij rekening houden met alle redelijke uitgaven die ten laste van de man komen. De alimentatiegerechtigde moet in het geval de onderhoudsplichtige om wijziging vraagt wel altijd verweer voeren: zonder verweer wordt het verzoek van de alimentatieplichtige altijd ingewilligd. Als de draagkracht van een alimentatieplichtige is toegenomen kan de alimentatiegerechtigde verzoeken om het alimentatiebedrag te verhogen. De behoefte van de kinderen ‘groeit mee’ met het inkomen van de alimentatieplichtige. Indien een wijziging van het alimentatiebedrag niet in onderlinge overeenstemming tussen de ouders wordt bereikt, dient bij de rechtbank een nieuwe procedure te worden gevoerd, hetgeen uiteraard kosten met zich meebrengt. Prioriteit aan kinderalimentatie boven partneralimentatie Als de draagkracht van de alimentatieplichtige ouder niet groot is, wordt veelal volstaan met het vragen van kinderalimentatie: daarmee wordt de bestaande draagkracht reeds volledig uitgeput. Aldus wordt in de praktijk veelal uitgegaan van een feitelijke prioriteit van kinderalimentatie boven partneralimentatie. Dit is echter niet op wettelijke bepalingen gegrond. De Hoge Raad heeft verschillende malen gesteld dat er geen prioriteit aan kinderalimentatie mag worden gegeven. In de praktijk heeft kinderalimentatie toch wel lichte prioriteit. Ook in de ‘Geldwijzer Alimentatie’ van het Nibud wordt aangegeven dat de voor alimentatie beschikbare draagkrachtruimte in eerste instantie is bedoeld voor de kinderen; wat er overblijft, kan bestemd worden voor partneralimentatie (p. 14).. Afschaffing van inning door Raden voor de Kinderbescherming, oprichting van het LBIO Vroeger (tot circa 1994) werd de kinderalimentatie, indien deze was vastgelegd in een beschikking, geïnd via de Raad voor de Kinderbescherming. Tenzij de ouders verzochten om het zelf te regelen. Begin jaren 90 kwam de overheid steeds meer tot de overtuiging dat betaling en inning van kinderalimentatie een verantwoordelijkheid van de ouders zelf is en ontstond het voornemen de inning via de Raden voor Kinderbescherming op te heffen. Alleenstaande ouders zouden via private incassobureaus tot dwanginvordering over moeten gaan als de onderhoudsplichtige niet aan zijn alimentatieverplichtingen voldeed. Vanuit de samenleving kwam hier nogal wat kritiek op en de Tweede Kamer heeft toen aan het kabinet om een alternatief verzocht. Er is toen besloten één centraal inningsorgaan op te richten (Wet LBIO 1995): het LBIO (Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen).

57

4.3

Bijstandsverhaal na (echt)scheiding

Inleiding Voor Nederland geldt dat het alimentatierecht voor partners en het recht op bijstand slechts een voorziening bieden wanneer de partner onvoldoende inkomsten heeft voor levensonderhoud. Partneralimentatie is daarbij een voorliggende voorziening (specifieke regeling voor genoemde doelgroep) voorafgaand aan bijstand als complementaire voorziening (algemene bijstand dient immers als vangnet in het Nederlands sociale bestel). Voor kinderalimentatie geldt het criterium van behoeftigheid niet. Ook als de verzorgende ouder in eigen levensonderhoud en dat van de kinderen kan voorzien, is de andere ouder verplicht kinderalimentatie te betalen. Het voorzieningskarakter van zowel partneralimentatie als bijstand benadrukt de eigen verantwoordelijkheid om door arbeid in eigen levensonderhoud te voorzien. Daarbij wordt wel rekening gehouden met de feitelijke zorgverantwoordelijkheid voor kinderen, die kan worden aangemerkt als een belemmering om in eigen levensonderhoud te voorzien. In bijstandstermen geldt bijstand als een complementaire voorziening ten aanzien van alimentatie. Daarom is er een verhaalsrecht van de verstrekte bijstand op de alimentatieplichtige ex-partner (Tigchelaar 1999, pag. 183). Veel vrouwen na scheiding in bijstand Na scheiding40 komt de vrouw vaak in de bijstand als gevolg van het bestaand rollenpatroon van de echtgenoten. Een groot deel van de vrouwen met kinderen is niet werkzaam op het moment van scheiding, het deel dat wel werkt, doet dat meestal in een deeltijdbaan met een inkomen waarmee zij niet financieel zelfstandig kan zijn (zie paragraaf 2.3.1). Het wordt door de rechter en door de gemeente (in geval van bijstandsaanvraag) acceptabel geacht dat de vrouw bij een scheiding haar (deeltijd)baan opzegt, als haar baan in redelijkheid niet is te combineren met de rol van alleenstaande ouder (bijvoorbeeld omdat de vader niet meer voor de kinderen kan zorgen op tijden dat de moeder werkt). In veel gevallen zal de draagkracht van de man niet voldoende zijn om de vrouw (en kinderen) uit de bijstand te houden: de kinderen partneralimentatie die hij betaalt of zou moeten/kunnen betalen, overstijgt in het algemeen niet de bijstandsnorm voor een eenoudergezin. Ruim de helft van de alleenstaande ouders doet dan ook een beroep op de bijstand (zie paragraaf 2.3.1). Sinds 1992 bijstandsverhaal door gemeenten verplicht Bij een bijstandsaanvraag moet de gemeente nagaan of de verstrekte bijstand verhaald kan worden op de onderhoudsplichtige. Verhaal komt aan de orde als de onderhoudsplichtige (nog) niet aan zijn civielrechtelijke onderhoudsplicht voldoet. Tot 1-8-1992 was bijstandsverhaal een bevoegdheid van gemeenten, sindsdien is het een verplichting. Verleende bijstand kan worden verhaald in alle gevallen waarin er, de bijstandsverlening weggedacht, ook een civielrechtelijke onderhoudsverplichting tussen (ex)echtgenoten of van ouders ten opzichte van hun minderjarige kinderen kan worden opgelegd. De onderhoudsplichtige kan nooit verplicht worden tot het betalen van een hogere verhaalsbijdrage dan in het geval hij door de onderhoudsgerechtigde zelf

40

Met scheiding wordt niet alleen echtscheiding bedoeld, maar ook andere vormen van scheiding, bijvoorbeeld van tafel en bed, of na samenwoning.

58

zou worden aangesproken. Het plafond van de verhaalsbijdrage is dus nooit hoger dan de alimentatie volgens de civielrechtelijke alimentatierichtlijnen (Alimentatienormen) zou zijn en ook nooit hoger dan de verstrekte bruto bijstand. Als minimale verhaalsbijdrage wordt in de praktijk 100 gulden per maand gehanteerd (door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is bij circulaire van 14 juli 1995 aangegeven dat het Rijk gedoogt dat onder de 100 gulden per maand niet wordt verhaald). In het verhaalsrecht treedt de gemeente niet op namens de bijstandsontvanger, maar heeft de gemeente een eigen bevoegdheid (op grond van de Abw). Ofwel: alimentatie is een zaak tussen beide ex-partners, verhaal is een zaak tussen gemeente en onderhoudsplichtige. Verhaal is volgens Pel een tamelijk ingewikkelde procedure. Sinds 1992 hebben de wetswijzigingen in de bijstandswet elkaar snel opgevolgd. Verhaalsrecht omvat bepalingen uit de Algemene Bijstandswet (Abw), Burgerlijk Wetboek (BW) en het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv). Afhankelijk van de situatie waarin het verhaal plaatsvindt, zijn verschillende artikelen van de Abw van toepassing. Belangrijk onderscheid is of het verhaal plaatsvindt vóór of na ontbinding van het huwelijk en of er sprake is van een alimentatiebeschikking of niet. Verhaal vóór ontbinding van het huwelijk Vaak wordt een bijstandsaanvraag al ingediend voordat de scheiding formeel is geregeld. Tot aan de ontbinding van het huwelijk moet door de gemeente verhaald worden op grond van artikel 93 Abw en moet de procedure van artikel 102 Abw worden gevolgd, indien en zolang er geen sprake is van voorlopige voorzieningen. Wanneer hiervan tijdens de echtscheidingsprocedure wel sprake is, dan vindt verhaal (op grond van artikel 96 Abw) plaats tot de voorlopig vastgestelde onderhoudsbijdrage. Indien de gemeente het niet eens is met de voorlopige bedragen dan wordt daarvan wijziging verzocht op grond van artikel 98, lid 2 Abw. In de praktijk start de gemeente meestal direct na de bijstandsaanvraag of de -toekenning een eigen berekening van de verhaalsbijdrage volgens de Alimentatienormen. In het verhaalsbesluit van de gemeente wordt opgenomen dat een eventueel later door de rechter vastgestelde alimentatie hiermee verrekend wordt. Gemeenten hebben, sinds invoering van de verhaalsplicht in 1992, de bevoegdheid om, indien bij de bijstandsaanvraag de echtscheidingsprocedure nog loopt, van de onderhoudsgerechtigde te eisen dat deze alimentatie vraagt aan de onderhoudsplichtige. Gemeenten zijn dit echter niet verplicht. De verhaalssituatie van vóór ontbinding van het huwelijk gaat op zeker moment over in verhaal na ontbinding van het huwelijk. In de meeste gevallen betekent voorgaande dat wanneer de echtscheidings- en alimentatieprocedure nog loopt of moet starten op het moment van bijstandstoekenning er door twee verschillende partijen, namelijk door de gemeente én door de (advocaten van de) ouders, een berekening wordt gemaakt voor de hoogte van verhaalsbijdrage respectievelijk (kinder)alimentatie. Twee verschillende procedures met hetzelfde doel, namelijk het vaststellen van de hoogte van de onderhoudsbijdrage. Verhaal gemeente ingeval er een alimentatiebeschikking ligt Indien er sprake is van een door de rechter vastgestelde alimentatiebeschikking dan is de gemeente voor haar bijstandsverhaal in beginsel gehouden aan deze beschikking (met betrekking

59

tot vaststelling, hoogte en duur41). Als de gemeente van mening is dat de alimentatiebeschikking niet aan de wettelijke maatstaven voldoet (dit wil zeggen: niet in overeenstemming is met draagkracht en/of behoefte, niet volgens de Alimentatienormen vastgesteld 42), kan zij een procedure starten om een hogere onderhoudsbijdrage vast te stellen. Als de onderhoudsplichtige het niet eens is met deze hogere onderhoudsbijdrage, kan de gemeente naar de rechter stappen. Er wordt dan door de rechter een totaal verhaalsbedrag vastgesteld waarop de betaalde alimentatie in mindering zal worden gebracht. Reden voor het vaststellen van een totaal verhaalsbedrag is dat feitelijk soms wisselende bedragen per maand (of soms niets) aan alimentatie worden betaald. Door het vaststellen van een totaal verhaalsbedrag kan ook het alimentatiedeel door de gemeente worden verhaald in het geval dit niet op tijd wordt voldaan. De verhoging (bovenop het alimentatiebedrag) geldt alleen tussen de gemeente en de onderhoudsplichtige. Als bijstandsverlening en daarmee het verhaal eindigt, geldt de oorspronkelijke alimentatiebeschikking weer, veelal daterend van het moment van scheiding. De onderhoudsplichtige kan dan alleen verplicht worden tot het betalen van het in deze beschikking vastgele gde bedrag (met indexering), ook al lag het verhaalsbedrag van de gemeente hoger. Als de alimentatiegerechtigde een verhoging van de alimentatie wenst, dan zal zij opnieuw een gerechtelijke procedure moeten starten (tenzij beide partners het op voorhand al eens zijn). Als de gemeente verhaalt conform de door de rechter vastgestelde alimentatiebeschikking en de onderhoudsplichtige is het niet eens met het verhaal door de gemeente of vindt dat de hoogte onjuist is vastgesteld, kan hij echter geen verzet aantekenen tegen de gemeente. Hij moet dan een wijzigingsprocedure voor de alimentatiebeschikking voeren tegen zijn ex-partner. De alimentatierechter dient dan vast te stellen of er grond voor wijziging van alimentatie is. Het gevolg hiervan is tevens dat de gemeente de verhaalsbeslissing hieraan moet aanpassen. Als de alimentatiegerechtigde geen verweer voert tegen het verzoek tot alimentatiewijziging, dan zal het verzoek van de onderhoudsplichtige tot wijziging worden toegekend. In een dergelijk geval zal de gemeente de alimentatiegerechtigde, in casu bijstandsgerechtigde, aansporen verweer te voeren. Gemeente kan dit echter niet eisen. In de praktijk geeft deze gang van zaken problemen (zo bleek uit de interviews met gemeenten). Verzet tegen het verhaalsbesluit van de gemeente conform de alimentatiebeschikking van de rechter kan de onderhoudsplichtige alleen aantekenen op de volgende gronden: - in het verhaalsbesluit van de gemeente is sprake van een onjuiste weergave van de alimentatiebeschikking; - de wettelijke indexering is niet juist toegepast; - er was reeds sprake van voldoen aan de onderhoudsplicht (bijvoorbeeld door middel van betaling van een afkoopsom; dit laatste kan echter niet gelden voor de onderhoudsbijdrage voor kinderen). Wat de uitkomst van het verzet tegen de gemeente ook is: de door de rechter vastgestelde alimentatiebeschikking blijft bestaan.

41

42

‘Duur’ geldt alleen met betrekking tot partneralimentatie. Voor kinderen is de duur gelimiteerd met de leeftijd (tot 18 jaar of - indien studerend- tot 21 jaar). Het kan zijn dat de rechter geen rekening heeft kunnen houden met alle voor de beslissing in aanmerking komende feiten en omstandigheden. Het gaat hier dan om te laag vastgestelde bedragen, door beide partners in onderling overleg vastgesteld. De rechter mag niet meer toewijzen dan waarom is verzocht.

60

Wanneer de gemeente wijziging in draagkracht of andere relevante factoren vaststelt (bijvoorbeeld naar aanleiding van het periodieke heronderzoek), dan kan de gemeente het verhaalsbedrag wijzigen. Met andere woorden: de hoogte van het verhaalsbedrag kan in de loop der jaren veranderen, terwijl het alimentatiebedrag zonder wijzigingsprocedure gelijk blijft (behoudens indexering). Verhaal in geval er geen alimentatiebeschikking ligt Indien er geen sprake is van een door de rechter vastgestelde alimentatiebeschikking, kan er verhaald worden ingevolge artikel 102 Abw. Dit is eenvoudiger voor de gemeente dan in geval er wel een alimentatiebeschikking is. Er wordt volgens de Alimentatienormen vastgesteld wat de draagkracht is van de onderhoudsplichtige. De draagkracht geeft de grens aan tot waar door de gemeente kan worden verhaald. In de regel wordt door de gemeente eerst de verhaalsbijdrage van de kinderen vastgesteld en van de draagkracht afgetrokken. Wat er na aftrek van de verhaalsbijdrage voor de kinderen overblijft, wordt dan als verhaalsbijdrage voor de vrouw aangewend. Voor het vaststellen van de draagkracht door de gemeente dient de onderhoudsplichtige informatie over het inkomen en uitgaven te verschaffen. Indien de onderhoudsplichtige dit weigert of onvoldoende informatie geeft, wordt door een aantal gemeenten eerst informatie bij derden ingewonnen (bijvoorbeeld bij werkgever, sociale dienst in de woonplaats van de onderhoudsplichtige, belastingdienst, woningbouwvereniging enzovoorts). Andere gemeenten gaan niet zelf op informatie uit, maar leggen bij weigerachtige onderhoudsplichtigen ‘ambtshalve’ de volledige bruto bijstand op. Als de onderhoudsplichtige dan nog geen informatie verstrekt, wordt er door de gemeente een gerechtelijke procedure gestart. Verhaalsbesluit en verhaalsbeschikking In alle gevallen van bijstandsverhaal moet door de gemeente een verhaalsbesluit worden genomen. Hiertoe worden de volgende stappen ondernomen: - Gemeente heeft eerst contact met de bijstandsontvangende, bij wie wordt nagegaan of er een onderhoudsplichtige is, of de onderhoudsplicht door de rechter is vastgesteld en of deze ook wordt nagekomen. De bijstandsontvangende is verplicht naam en adres van de onderhoudsplichtige en andere relevante stukken door te geven aan gemeente. Ook het afschrift van de alimentatie-uitspraak hoort hierbij (dit kan de gemeente eventueel ook zelf opvragen). - Bijstandsontvangende kan aangeven dat er dringende redenen zijn om niet te verhalen: bijvoorbeeld bij mishandeling, bij incest en gevaar voor herhaling, bij ernstige psychische problemen. Als gemeente het hiermee eens is (dit mag volgens het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid niet te snel worden besloten, bijvoorbeeld niet bij emotionele problemen), dan wordt van verhaal afgezien. Gemeenten zijn wel verplicht te toetsen of er dringende redenen zijn. - De gemeente neemt vervolgens contact op met de onderhoudsplichtige. Per brief wordt de onderhoudsplichtige op de hoogte gebracht van de bijstandsaanvraag en van het feit dat de verstrekte bijstand zal worden verhaald, voor zover er sprake is van draagkracht. Er wordt bij de onderhoudsplichtige informatie ingewonnen over inkomsten en uitgaven (om de draagkracht te kunnen vaststellen). Deze is verplicht alle benodigde informatie te geven. Er

61

bestaat ook een verplichting van de werkgever van de onderhoudsplichtige om inlichtingen aan de gemeente te verstrekken (artikel 121 Abw). Ook kan de gemeente bij andere instanties (zoals belastingdienst, woningbouwvereniging) informatie inwinnen over inkomsten en -

-

uitgaven. Onderhoudsplichtige moet de gelegenheid krijgen relevante bezwaren aan te voeren (omstandigheden kunnen bijvoorbeeld sinds de alimentatie-uitspraak gewijzigd zijn). Indien de onderhoudsplichtige dusdanige bezwaren tegen het verhaal inbrengt dat de rechter ook zeker daaraan consequenties zou verbinden, kan de gemeente afzien van verhaal. Gemeente maakt de draagkrachtberekening, stelt verhaalsbedrag vast en deelt het verhaalsbesluit mee aan de onderhoudsplichtige. Als de onderhoudsplichtige niet bereid is te betalen en gemeente en onderhoudsplichtige het niet eens worden, komt er wel een gerechtelijke procedure (‘procedure in rechte’). De zaak wordt bij de rechter gebracht en de onderhoudsplichtige moet vertegenwoordigd worden door een procureur (kosten voor de onderhoudsplichtige). Deze gerechtelijke procedure resulteert vervolgens in een verhaalsbeschikking. Indien er reeds sprake was van een alimentatiebeschikking kan in de verhaalsbeschikking worden aangegeven welk deel van de verhaalsbijdrage als alimentatie verschuldigd is.

Om zeker te zijn van een tijdige ingangsdatum van verhaal is het voor gemeenten van belang tijdig aan de onderhoudsplichtige kenbaar te maken wat en wanneer er door de gemeente verhaald gaat worden. Wanneer er een gerechtelijke verhaalsprocedure wordt gevoerd, zal de rechter voor het vaststellen van de ingangsdatum nagaan of de gemeente voldoende ‘voortvarendheid’ heeft betracht. In het algemeen hanteert men een termijn van drie tot zes maanden na de eerste kennisgeving aan onderhoudsplichtige. Oordeelt de rechter dat de termijn is overschreden, kan deze tot een latere ingangsdatum beslissen en loopt de gemeente een aantal maanden verhaal mis. Splitsingsproblematiek Soms bestaat er alleen een onderhoudsplicht ten opzichte van de kinderen, bijvoorbeeld: - na samenwoning, zonder dat in een samenlevingscontract een onderhoudsplicht jegens de partner is afgesproken; - indien bijstandsontvangende gehuwd/samenwonend is met nieuwe partner; - na verstrijken van de limiteringstermijn voor partneralimentatie (of na 12 jaar partneralimentatie). Gezien de systematiek van de bijstandsnormen (70% van het wettelijk minimumloon voor een alleenstaande en 90% voor een eenoudergezin 43) zou men wellicht kunnen denken dat de verhaalsbijdrage voor de kinderen gemaximeerd is tot de 20% verschil tussen alleenstaandennorm en eenoudernorm. Met andere woorden: dat er van wordt uitgegaan dat de bijstand splitsbaar is een deel voor de kinderen en een deel voor de alleenstaande ouder. Dit is echter niet het geval. Tot 1997 waren er zeer verschillende rechterlijke uitspraken op dit punt 44. Sinds 1997 is er spra43

44

Formeel gaat het bij de alleenstaandennorm om 50% van het WML en bij de eenoudernorm om 70% van het WML, beide met de mogelijkheid van een toeslag van 20%. Zie: Brakel ‘De splitsingsproblematiek in de verhaalsrechtspraak’, Doctoraalscriptie Nederlands Recht, mei 2001.

62

ke van consistentie in de rechtspraak. De Hoge Raad stelt zich echter al sinds de jaren 70 op het standpunt dat de bijstand onsplitsbaar is en dat de grens van verhaal van de kosten van gezinsbijstand alleen bepaald wordt door de omvang van de onderhoudsverplichting van de onderhoudsplichtige ouder tegenover zijn kinderen en niet door het gedeelte van de bijstand bestemd voor de kinderen 45. Voorbeeld: als volgens de tabel ‘Kosten van kinderen’ de behoefte van de kinderen f. 1800,- per maand bedraagt (3 kinderen van respectievelijk 3, 5 en 7 jaar bij een netto gezinsinkomen van 6000 gulden per maand en er is geen sprake van partneralimentatie) en de draagkracht is voldoende om dit bedrag te betalen, dan wordt het volledige bedrag van f. 1800,verhaald; dus vrijwel de volledige netto-bijstand van een eenoudergezin. Bijstand is een subsidiaire verstrekking in aanvulling op het gezinsinkomen uit andere bron. De wetgever is daarbij uitgegaan van de solidariteitsgedachte dat gezinsleden elkaar in hun inkomsten laten delen. Alimentatie is inkomen uit andere bron. En verhaal wordt blijkbaar op dezelfde manier behandeld, hoewel het bij verhaal niet om inkomen gaat. Hier wordt dus het uitgangspunt losgelaten dat kinderen als gevolg van de scheiding geen nadelen mogen ondervinden: of de onderhoudsplichtige nu een hoog of laag bedrag voor het onderhoud van de kinderen betaalt (in de vorm van verhaalsbijdrage of als kinderalimentatie), als de verzorgende ouder aangewezen is op bijstand, leven ook de kinderen op bijstandsniveau. Een ander aspect dat hierbij speelt is dat de hoogte van de kinderalimentatie afhankelijk is van het aantal en de leeftijd van de kinderen, terwijl de bijstandsuitkering van het eenoudergezin hier geen rekening mee houdt. Zo ontvangt een alleenstaande ouder in de bijstand met één kind evenveel als met meer kinderen, terwijl de onderhoudsplichtige in het laatste geval vaak wel meer verhaalsbijdrage of kinderalimentatie moet betalen. Co-ouderschap en verhaal In geval van co-ouderschap (in de zin van feitelijk gedeelde zorg voor de kinderen) mogen gemeenten mogen gemeenten uitgaan van een gedifferentieerde norm (zoals bij (kinder)alimentatie), zij zijn dit echter niet verplicht. Voor wat betreft het verstrekken van bijstand betekent dit dat voor het aantal dagen dat de alleenstaande ouder in de bijstand voor de kinderen zorgt de eenoudernnorm geldt en voor wat betreft de overige dagen de alleenstaandennorm. Omdat verhaal nooit hoger is dan het maximum van de verstrekte bijstand, wordt het maximaal te verhalen bedrag dus lager. Ook wat betreft het berekenen van de draagkracht van de onderhoudsplichtige mogen gemeenten op dezelfde manier de gedifferentieerde norm hanteren voor het bepalen van het bestaansminimum van de onderhoudsplichtige. De draagkracht neemt hierdoor af waardoor het maximale bedrag aan verhaalsbijdrage voor de kinderen ook afneemt.

45

Brakel haalt de volgende uitspraken aan: HR 3 december 1970, NJ 1971, 128; HR 17 juni 1977, NJ 1978, 488 en HR 19 oktober 1979, NJ 1980, 262. Brakel heeft uitspraken van lagere instanties aangehaald op basis waarvan een andere visie dan die van de Hoge Raad te verdedigen valt (Brakel, mei 2001).

63

4.4

Samenvatting

In dit hoofdstuk is in vogelvlucht de regelgeving met betrekking tot kinderalimentatie en met betrekking tot bijstandsverhaal besproken. Hieronder volgen puntsgewijs de belangrijkste aspecten. Kinderalimentatie - Volgens de wet zijn beide ouders, ieder naar draagkracht, onderhoudsplichtig jegens hun minderjarige en jong-meerderjarige kinderen (tot 21 jaar). Deze onderhoudsplicht blijft ook na scheiding of verlating bestaan; de plicht geldt ook voor niet-gehuwde/samenwonende ouders, en ook als de verwekker het kind niet heeft erkend; -

Het vaststellen van de kinderalimentatie behoort tot de eigen verantwoordelijkheid van de ouders en wordt zoveel mogelijk, in onderlinge overeenstemming, geregeld (‘minnelijke’ regeling);

-

Ex-partners kunnen deze overeenkomst laten bekrachtigen door de rechter, hetgeen resulteert in een alimentatiebeschikking. Zij zijn dit echter niet verplicht; Als partners het eens zijn, kan de rechter de hoogte van de kinderalimentatie niet wijzigen (rechter is ‘lijdelijk’). Indien partners het niet eens worden over de hoogte van de kinderalimentatie, maakt de rechter een berekening en stelt de (kinder)alimentatie vast. Dit resulteert in een alimentatiebeschikking; Wettelijke criteria voor vaststelling van de hoogte van kinderalimentatie zijn: behoefte van het kind en de draagkracht van de onderhoudsplichtige; Door de werkgroep Alimentatienormen zijn normen ontwikkeld op basis waarvan de behoeften en draagkracht kunnen worden vastgesteld (de zogenaamde ‘Tremanormen’). Deze normen vormen richtlijnen (geen wettelijke regels) voor rechters bij het vaststellen van alimentatie; Hantering van deze normen voor de berekening van kinderalimentatie in het geval er sprake is van ‘anderhalfverdienerschap’ 46 bij scheiding of in het geval de onderhoudsgerechtigde vanuit de bijstand in een deeltijdbaan gaat werken 47, betekent dat aan de onderhoudsplichtige een hogere bijdrage voor de kinderen kan worden opgelegd (uiteraard wel gelimiteerd door de draagkracht) dan in het geval de onderhoudsgerechtigde geen eigen inkomen zou hebben of in de bijstand zou blijven; Er wordt door het ministerie van Justitie jaarlijks een indexeringspercentage bekend gemaakt waarmee de alimentatiebedragen dienen te worden verhoogd. Als de ouder(s) buiten deze indexering de hoogte van de alimentatie om bepaalde redenen willen wijzigen en zij niet onderling tot overeenstemming kunnen komen, dan dient opnieuw een rechterlijke procedure te worden gevolgd;

-

-

-

-

46 47

De term ‘anderhalfverdienerschap’ verwijst naar de veel voorkomende situatie in gezinnen met kinderen dat de man in een voltijdbaan en de vrouw in een deeltijdbaan werkt. Het gaat erom dat in deze gevallen de vrouw een zodanig laag inkomen heeft dat er geen draagkracht resteert voor een eigen bijdrage in de behoeften van de kinderen, terwijl de behoeften van de kinderen wel zijn vastgesteld op het hogere gezamenlijke gezinsinkomen. Voor zover de onderhoudsplichtige draagkracht heeft dient deze aan de hogere behoeften te voldoen.

64

-

Een alimentatiegerechtigde heeft een alimentatiebeschikking nodig om betaling in rechte (via LBIO of deurwaarder) te kunnen afdwingen bij de onderhoudsplichtige. Het LBIO is in 1995 opgericht om alleenstaande ouders en gemeenten te helpen bij de inning van kinderalimentatie.

Verhaal van bijstand -

Als de verzorgende ouder beroep doet op bijstand, is de gemeente (sinds 1992) verplicht na te gaan of de verstrekte bijstand kan worden verhaald op de onderhoudsplichtige; Gemeenten hebben de bevoegdheid om – in het geval de echtscheidingsprocedure nog moet

-

starten of nog loopt- bij bijstandsaanvraag de verzorgende ouder te verplichten een alimentatieverzoek in te dienen; Zodra een bijstandsaanvraag is ingediend of toegekend, wordt de onderhoudsplichtige ervan

-

op de hoogte gesteld dat de gemeente de verstrekte bijstand zal verhalen voor zover de onderhoudsplichtige nog niet aan zijn wettelijke onderhoudsplicht voldoet; Indien bij bijstandsaanvraag een recente alimentatiebeschikking of een voorlopig vastge-

-

-

-

stelde onderhoudsbijdrage beschikbaar is, gaat de gemeente na of zij akkoord kan gaan met de hoogte van deze bedragen. Is dat niet het geval dan berekent de gemeente een eigen verhaalsbijdrage conform de Alimentatienormen, waarop de alimentatie of voorlopig vastgestelde onderhoudsbijdrage in mindering wordt gebracht (voor zover zij worden betaald); Ontvangst van alimentatie of voorlopig vastgestelde onderhoudsbijdragen worden volledig gekort op de bijstandsuitkering; Als er (nog) geen alimentatiebeschikking voorhanden is, berekent de gemeente een verhaalsbijdrage conform de Alimentatienormen. In de praktijk maakt de gemeente vrijwel altijd een dergelijke berekening; Als de onderhoudsplichtige een verhaalsbijdrage door de gemeente krijgt opgelegd (via een verhaalsbesluit) en hij is het hiermee niet eens, start de gemeente een gerechtelijke procedure. De rechter beslist over de hoogte van de verhaalsbijdrage, waarbij de Alimentatienormen worden gehanteerd. Er volgt dan een verhaalsbeschikking; De gemeente toetst periodiek of het verhaalsbedrag moet/kan worden aangepast (bijvoorbeeld wanneer schulden aflopen; of als inkomsten van de onderhoudsplichtige wijzigen); Verhaalsbeschikking is een zaak tussen gemeente en onderhoudsplichtige. Als de alleenstaande ouder de bijstand verlaat kan zij niet op basis van de verhaalsbeschikking alimentatie eisen. Zij zal daartoe moeten terugvallen op de oude alimentatiebeschikking of opnieuw een alimentatieprocedure moeten starten.

65

5 De uitvoeringspraktijk van alimentatie en verhaal 5.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de uitvoeringspraktijk met betrekking tot betaling en inning van de onderhoudsbijdrage voor kinderen. Daarbij dient onderscheid te worden gemaakt in kinderalimentatie en verhaalsbijdrage. Een belangrijk bron van informatie vormen interviews met het LBIO (Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen) en met medewerkers van een aantal gemeenten 48. In paragraaf 5.2 wordt allereerst ingegaan op kinderalimentatie en wordt achtereenvolgens de rol van de ouders en de rol van het LBIO besproken. In paragraaf 5.3 komt de verhaalspraktijk van gemeenten aan bod. Pagraaf 5.4 sluit af met een samenvatting.

5.2

Uitvoeringspraktijk van kinderalimentatie

5.2.1

Kinderalimentatie: zaak tussen ouders

Ruim de helft van in 1999 gescheiden ouders heeft alimentatiebeschikking Eerder is al opgemerkt dat kinderalimentatie in eerste instantie een zaak van de ouders is. Bij voorkeur dienen zij bij scheiding in onderling overleg tot afspraken te komen over de hoogte van de kinderalimentatie en dienen zij zelf de betaling en inning ervan te regelen. Pas als zij het niet eens worden over de hoogte dan beslist de rechter. Als er bij de scheiding ook een alimentatieprocedure wordt gevoerd, ontvangen de ouders een alimentatiebeschikking. Deze beschikking kan gebaseerd zijn op een uitspraak van de rechter als de partners het niet eens waren, of gebaseerd op ‘lijdelijke’ vaststelling door de rechter als de partners het wel eens waren. Volgens de CBS-echtscheidingsstatistiek is er bij ruim de helft van de scheidingen in 1999 waarbij minderjarige kinderen zijn betrokken sprake van een alimentatiebeschikking (CBS Echtscheidingsstatistiek 1999, zie ook hoofdstuk 2). In de andere gevallen kan er sprake zijn van de volgende situaties: - De verzorgende ouder heeft niet om alimentatie verzocht; men is immers niet verplicht om alimentatie te vragen; - De ouders zijn het onderling eens geworden over de hoogte van kinderalimentatie zonder dat zij dit hebben laten vastleggen in een beschikking; - De kinderalimentatie is door de rechter op nihil gesteld (geen draagkracht). Waarom men niet om alimentatie verzoekt Volgens informatie van functionarissen van gemeenten komt het bij alleenstaande ouders die een bijstandsuitkering aanvragen nogal eens voor dat zij niet om alimentatie hebben verzocht. De volgende verklaringen worden daarvoor gegeven: - omdat men weet dat de alimentatie toch op de bijstandsuitkering wordt gekort; aanvragen van kinderalimentatie is een hoop ‘gedoe’ en het levert financieel niets op;

48

In bijlage 1 zijn de gemeenten vermeld die aan deze interviews hebben deelgenomen.

66

-

-

omdat men van mening is dat de ex-partner toch geen draagkracht heeft; omdat men geen enkel contact meer met de ex-partner wil hebben, soms ook vanwege geweld in het verleden; er spelen te veel negatieve emoties; men wil een periode afsluiten, niet afhankelijk zijn van de goodwill van de ex-partner; omdat de alimentatiegerechtigde vreest dat de relatie met de ex-partner (verder) zal verslechteren als men alimentatie vraagt;

-

omdat men dan vreest dat de ex-partner ook omgang met de kinderen wil; men denkt dit te kunnen tegenhouden door geen kinderalimentatie aan te vragen (hoewel juridisch omgangsrecht en betaling van kinderalimentatie niet aan elkaar gekoppeld zijn);

-

omdat men het liever aan de sociale dienst overlaat om de onderhoudsbijdrage te innen; voor allochtonen: omdat het niet binnen hun cultuur past; voor alleenstaande ouders die niet gehuwd waren: omdat het voor hen minder gebruikelijk is (geen echtscheidingsprocedure).

Volgens de functionarissen van sociale diensten is overigens lang niet iedereen ervan op de hoogte dat de gemeente volgens standaardnormen gaat verhalen op de onderhoudsplichtige als deze niet aan zijn onderhoudsplicht voldoet (en dat dit ook gebeurt als er geen sprake was van een huwelijk). Volgens functionarissen worden er daardoor tussen de ouders nogal eens zeer lage bedragen aan alimentatie afgesproken, waar de gemeente dan weer met een verhaalsbesluit overheen moet. Inning van kinderalimentatie door ouders Wanneer men een alimentatiebeschikking heeft, is het volgens het merendeel van onze informanten in theorie niet moeilijk voor ouders om de alimentatie te innen. Als de onderhoudsplichtige niet betaalt, kan de alimentatiegerechtigde via een advocaat, deurwaarder of het LBIO betaling afdwingen. In de praktijk blijken alleenstaande moeders vaak toch huiverig voor het starten van een dergelijke inningsprocedure. De stap naar een advocaat, deurwaarder of LBIO is voor velen niet zo eenvoudig te zetten. Vanwege emotionele redenen ziet men er vaak liever van af: het roept weer veel negatieve emoties op (die men juist wilde vergeten) en de kans is groot dat de relatie met de onderhoudsplichtige (verder) verslechtert. In een recent rapport van het samenwerkingsverband Mensen Zonder Betaald Werk (MZBW) wordt nader ingegaan op de emotionele redenen die spelen bij het niet aanvragen en niet innen van alimentatie en op de grote problemen die alimentatiegerechtigden daarbij ontmoeten49.

5.2.2

Rol van het LBIO

Taken van het LBIO Het LBIO is een zelfstandig bestuursorgaan (een ZBO) dat werkt in opdracht van de ministers van Justitie en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Het LBIO heeft drie taken: - het innen van kinderalimentatie op verzoek indien er betalingsproblemen zijn; - de inning van kinderen partneralimentatie in het buitenland (op basis van het Verdrag van New York);

67

-

het vaststellen en innen van ouderbijdragen jeugdhulpverlening (voor kinderen die tijdelijk buiten het gezin zijn geplaatst);

In het kader van dit onderzoek wordt alleen gekeken naar de eerste twee taken. Een verzoek aan het LBIO kan zowel door de alimentatiegerechtigde ouder als door de gemeente worden gedaan, dit laatste alleen in het geval de alimentatiegerechtigde een bijstandsuitkering ontvangt. Het LBIO is niet betrokken bij de vaststelling van kinderalimentatie of bij verzoeken tot wijziging. Het richt zich tot nu toe alleen op de inning van de kinderalimentatie. Voorstellen van het LBIO om hun dienstverlening voor gemeenten uit te breiden tot alle verhaal van gemeenten zijn niet gehonoreerd. Het innen van kinderalimentatie door het LBIO Het LBIO kan alleen worden ingeschakeld als er sprake is van een alimentatiebeschikking. Voorwaarde is dat de betaling minimaal één termijn achterloopt. Het LBIO kan de inning met een terugwerkende kracht van ten hoogste zes maanden overnemen. Als het LBIO tot inning moet overgaan, dient er zes maanden lang op tijd betaald te worden, dan stopt de inning via het LBIO en moet de onderlinge betaling weer worden hervat. Indien het LBIO voor een tweede keer een inningsprocedure moet starten, wordt de termijn verdubbeld tot twaalf maanden; bij een derde keer naar 24 maanden enzovoorts. Overigens heeft het LBIO tot nu toe nauwelijks te maken gehad met recidive: slechts 1 of 2 gevallen. In 1999 zijn er 4.559 verzoeken tot overname van inning bij het LBIO ingediend; dit is circa 1.000 meer dan in 1997 (Jaarverslag LBIO 1999, pag. 18). Hiervan is bijna 30 procent (1.319) niet in behandeling genomen, omdat zij niet voldeden aan de wettelijke criteria. Aan de overige gevallen wordt door het LBIO een brief aan de onderhoudsplichtige gericht waarin deze wordt verzocht binnen twee weken te betalen 50. Zoniet, dan zal de inning door het LBIO plaatsvinden, waarbij 10 procent van het door de rechter vastgestelde alimentatiebedrag (met een minimum van 25 gulden per maand) als kosten voor inning in rekening worden gebracht. In 1999 werd bij de helft van de aangeschrevenen (dit wil zeggen bij 30 procent (1.271) van de oorspronkelijke inningsverzoeken) de onderlinge betaling naar aanleiding van deze eerste brief hervat, dus voordat het LBIO tot inning moest overgaan. Bij ruim een derde (1.597) van de oorspronkelijke inningsverzoeken werd in 1999 wel daadwerkelijk door het LBIO een inningsprocedure gestart. Als de onderhoudsplichtige dan meewerkt en betaalt, zijn er ongeveer 8 weken verstreken sinds het verzoek van de alimentatiegerechtigde voordat het geld wordt ontvangen. Als de onderhoudsplichtige de zaak traineert, volgt er meestal loonbeslag. Dan zijn er na het indienen van het verzoek vaak 3 tot 4 maanden verstreken voordat de alimentatiegerechtigde de kinderalimentatie ontvangt. Ook beslaglegging op (on)roerende zaken door een deurwaarder behoort tot de mogelijkheden, maar voordat hiertoe wordt overgegaan, zijn er ook enkele maanden verstreken. Het is niet duidelijk hoeveel van de verzoeken tot overname van inning door individuele alimentatiegerechtigden en hoeveel door gemeenten worden gedaan. In bedragen uitgedrukt bleek

49 50

Samenwerkingsverband MZBW ‘Alimentatie, ‘de onzichtbare val in de armoede’, Utrecht, mei 2001. De onderhoudsplichtige moet deze betaling bij het LBIO aantonen aan de hand van een bank- of giro-afschrift.

68

in 1999 tweederde van de totaal door het LBIO geïnde kinderalimentatie op verzoek van particulieren en eenderde op verzoek van gemeenten te worden geïnd. Verder blijkt uit nadere informatie van het LBIO dat circa 30 procent van het aantal alimentatiegerechtigden door/voor wie een verzoek wordt ingediend een bijstandsuitkering ontvangt. Vergeleken met het aandeel bijstandsgerechtigden in de totale groep alleenstaande ouders (circa 50 procent), zou het percentage van 30 als relatief laag kunnen worden beschouwd. Bedacht dient wel te worden dat bijstandsgerechtigde alleenstaande ouders minder vaak een draagkrachtige onderhoudsplichtige hebben en dus minder vaak aanspraak kunnen maken op kinderalimentatie. Bovendien wordt voor een deel van de bijstandsgerechtigde ouders door de gemeente verhaald, en verhaalszaken komen niet bij het LBIO. Gezien deze overwegingen is het aandeel van 30 procent bijstandsgerechtigden onder de verzoeken aan het LBIO eerder hoog te noemen. Resultaat van inning In totaal werd in 2000 voor kinderalimentatie een bedrag van 27,7 miljoen gulden gevorderd en werd 19,3 miljoen geïnd: een inningspercentage van 70 procent; een zelfde percentage gold voor 1999 (27,4 miljoen gevorderd en 19,2 miljoen geïnd). Dat het bij betalingsproblemen tussen ouders ook voor het LBIO problematisch is om te innen, blijkt uit het feit dat bijna de helft (8,5 miljoen) via incassomaatregelen werd geïnd. De openstaande vorderingen bedragen per 31 december 1999 130 miljoen gulden, vooral veroorzaakt door ‘oude zaken’ die in 1995 zijn overgedragen door de Kinderbescherming. Aan deze oude zaken wordt in feite niet of nauwelijks meer gewerkt; zij kunnen worden beschouwd als oninbaar. Een deel van het resultaat van de inspanningen van het LBIO komt niet in de hiervoor genoemde 19,3 miljoen tot uiting, namelijk dat deel van de kinderalimentatie waarvoor door tussenkomst van het LBIO de onderlinge betaling zonder invorderingsmaatregelen is hervat. Het innen van alimentatie in het buitenland Er zijn internationaal afspraken gemaakt over het innen van alimentatie in het buitenland (Ve rdrag van New York, 1956). Gemeenten kunnen gratis gebruik maken van de diensten van het LBIO voor deze inningsprocedures. Het merendeel van de geïnterviewde gemeenten geeft aan dat ze hier wel eens gebruik van maken, maar vaak nadat eigen pogingen zijn gestrand of als het om zeer specifieke gevallen gaat. Een deel van de gemeenten voert de buitenlandprocedures zelf uit, overigens met weinig resultaat. Het LBIO ontving in 1999 200 verzoeken om te bemiddelen bij een invordering van een onderhoudsbijdrage in het buitenland (waarvan 72 in opdracht van gemeenten in het kader van artikel 108 Abw) en ontving vanuit het buitenland 78 verzoeken om te bemiddelen bij een inning in Nederland; ultimo 1999 zijn er 678 lopende zaken vanuit Nederland en 628 vanuit het buitenland. De ervaring van zowel het LBIO als gemeenten is dat deze procedures in financiële zin weinig opleveren, hoewel het resultaat de afgelopen jaren wel is verbeterd. In 1999 werd door het LBIO 480.000 gulden in het buitenland geïnd en 840.000 ten behoeve van het buitenland, in totaal 1,3 miljoen gulden. Ook hier is de openstaande (en waarschijnlijk ook oninbare) vordering aanzienlijk: 27 miljoen (per 31 december 1999). Bekendheid van LBIO Alimentatiegerechtigden worden bij hun echtscheiding niet op systematische wijze geïnformeerd over de dienstverlening van het LBIO. Sommige advocaten of rechters zullen dat wel

69

doen, maar de meeste doen dit (nog) niet. Het LBIO is de laatste jaren actiever geworden in het verstrekken van informatie aan gemeenten, advocaten, rechtbanken en Raden voor de Kinderbescherming. Een aantal gemeenten is ook zelf actiever geworden om hun klanten hierover voor te lichten. Sommige gemeenten verplichten hun klanten om bij betalingsproblemen zelf het LBIO in te schakelen. Ook zijn er gemeenten die –wanneer iemand de bijstand verlaat- aan de alimentatiegerechtigden een formulier van het LBIO meegeven waarmee zij een verzoek tot overname van inning kunnen doen. Maar informatie over het LBIO behoort zeker niet tot de standaardinformatie die sociale die nsten aan hun cliënten geven. Een indicatie over de geringe bekendheid van het LBIO bij alimentatiegerechtigden geeft een onderzoek onder ontvangstgerechtigden die het LBIO hebben ingeschakeld: slechts 16 procent heeft zelf contact gezocht, 42 procent via rechter/advocaat, 24 procent via Kinderbescherming en 12 procent via de sociale dienst 51. Waardering van het LBIO door de klant In 2000 heeft het LBIO –op basis van een door Bureau Veldkamp ontwikkeld instrument- een onderzoek naar de klanttevredenheid gehouden 52. Het aantal respondenten in dit onderzoek is, uitgesplitst naar klantengroep, echter zeer beperkt (variërend van 13 voor de betalingsplichtigen van de productgroep Verdrag van New York tot 60 voor de productgroep Ouderbijdragen jeugdhulpverlening. Er zaten 33 respondenten in die behoren tot de groep betalingsplichtigen kinderalimentatie en 50 ontvangstgerechtigden kinderalimentatie (de twee doelgroepen van ‘onze’ studie). In het LBIO-onderzoek wordt geconcludeerd dat de alimentatieplichtigen –zoals te verwachten- het minst tevreden zijn over de dienstverlening: een score van 2,6 (betalingsplichtigen kinderalimentatie) en 2,8 (betalingsplichtigen Verdrag van New York) op een schaal van 1 – 5. De ontvangstgerechtigden oordelen positiever: 3,0 (kinderalimentatie) en 3,7 (Verdrag van New York). Wij beperken ons wat betreft de onderzoeksbevindingen tot de alimentatieplichtigen en –gerechtigden van kinderalimentatie. Door beide groepen wordt positief geoordeeld over de geschreven communicatie en over de houding van het personeel van het LBIO. De alimentatieplichtigen zijn negatief over het rechtzetten van fouten, het afhandelen van klachten, het op de hoogte houden (door het LBIO) van ontwikkelingen en het nemen van initiatief door het LBIO. De ontvangstgerechtigden scoren nog negatiever op dit laatste aspect. Ook zijn zij tamelijk negatief over de samenwerking van het LBIO met andere organisaties. Het blijkt dat weinig gemeenten gebruik maken van de dienstverlening van het LBIO voor het innen van kinderalimentatie. De volgende redenen worden door de geïnterviewde functionarissen genoemd: - het merendeel van de geïnterviewde gemeenten geeft aan dat zij in de beginjaren van het LBIO slechte ervaringen hebben opgedaan (weinig resultaat en slechte communicatie); zij wijten dit deels aan een moeilijke start van het LBIO en een enkele gemeente geeft aan dat

51

52

Zie: Klanttevredenheid; de tevredenheid van klanten van het LBIO, Veldkamp Marktonderzoek bv, Amsterdam 2001, pag. 8. Dit onderzoek heeft echter betrekking op slechts 50 ontvangstgerechtigden van kinderalimentatie en 64 alimentatiegerechtigden met een onderhoudsplichtige in het buitenland (Verdrag van New York). Klanttevredenheid; de tevredenheid van klanten van het LBIO, Veldkamp Marktonderzoek bv, Amsterdam 2001.

70

-

ze het toch weer eens zouden moeten proberen; het merendeel van de geïnterviewde gemeenten heeft hier echter geen behoefte meer aan; enkele gemeenten (3 van de 23) zijn wel tevreden en hebben begrip voor het relatief geringe

-

resultaat van het LBIO, omdat ‘zij toch ook de allermoeilijkste gevallen krijgen, waar gemeenten zelf niks meer mee kunnen’; alleen overname van inning is mogelijk wat betreft kinderalimentatie op basis van een alimentatiebeschikking; eventuele partneralimentatie en verhaalsbijdrage bovenop de alimentatie dient daarnaast dan toch nog door de gemeente zelf te worden geïnd; in die gevallen heeft uitbesteding van inning van kinderalimentatie geen zin;

-

een aantal gemeenten geeft aan dat het LBIO geen toegevoegde waarde heeft; gemeenten hebben dezelfde bevoegdheden zoals loonbeslag, deurwaarder inschakelen, informatie inwinnen bij belastingdienst, sociale zekerheidsinstellingen, enzovoorts;

5.3

Uitvoeringspraktijk van verhaal

5.3.1

Inleiding

Artikel 108 Abw verplicht gemeenten de verstrekte bijstand te verhalen op de onderhoudsplichtige. De eventueel door de onderhoudsplichtige verstrekte kinderen partner alimentatie wordt hierop in mindering gebracht. Hoe de verhaalspraktijk door sociale diensten verloopt en hoe deze zich verhoudt tot kinderalimentatie wordt hieronder besproken. Hierbij worden de verschillende fases in dit proces gevolgd (paragraaf 5.3.2): achtereenvolgens wordt ingegaan op de wijze waarop kinderalimentatie en verhaal bij de bijstandsaanvraag aan de orde komt, op de berekeningswijze van de verhaalsbijdrage, op het onderzoek naar draagkracht, en op de inning van verhaal en inningsproblemen. In paragraaf 5.3.3 wordt op enkele specifieke onderwerpen ingegaan: op gerechtelijke procedures, verhaal in het buitenland en co-ouderschap. Tenslotte komt in paragraaf 5.3.4 de evaluatie door gemeenten aan bod en worden de belangrijkste knelpunten met betrekking tot verhaal van de onderhoudsbijdrage voor kinderen samengevat (oplossingen die door de functionarissen zijn voorgesteld, komen in hoofdstuk 8 aan bod).

5.3.2

De uitvoeringspraktijk in stappen

Bijstandsaanvraag en aanvraag kinderalimentatie In vrijwel alle geïnterviewde gemeenten wordt aangegeven dat bij het aanvragen van bijstand wordt gevraagd naar het ontvangen van kinderalimentatie. De vraag naar kinderalimentatie maakt onderdeel uit van het aanvraagformulier voor bijstand; kinderalimentatie is immers inkomen dat in mindering dient te worden gebracht op de bijstand. Ook wordt in vrijwel alle gemeenten gevraagd of er sprake is van een alimentatiebeschikking. Niet altijd gebeurt dit onmiddellijk bij het intakegesprek, omdat men dan nog niet alle informatie beschikbaar heeft, maar wel in een vervolggesprek. Overigens geven -met name de grotere gemeenten- aan dat wel altijd naar een alimentatiebeschikking dient te worden gevraagd, maar dat het twijfelachtig is of dat ook in alle gevallen daadwerkelijk gebeurt. Op de afdeling verhaal heeft men niet altijd goed

71

zicht op wat er bij de intake plaatsvindt. De geïnterviewde functionarissen hebben de indruk (exacte cijfers ontbreken) dat het merendeel van de bijstandsaanvragers nog geen alimentatie heeft aangevraagd op het moment van bijstandsaanvraag. Voor alleenstaande ouders die bezig zijn met een scheidingsprocedure, kan dit nog aan de orde komen tijdens deze procedure. Bij de anderen komt het echter weinig voor dat men –zonder aandrang van de gemeente- kinderalimentatie vraagt. Met name allochtone moeders doen zelden een alimentatieverzoek. Bij bijstandsaanvraag mogelijkheid tot verplichting om alimentatie te verzoeken Gemeenten zijn volgens artikel 108 Abw bevoegd, maar niet verplicht, om te eisen dat de alleenstaande ouder kinderalimentatie aanvraagt. Deze bevoegdheid is gekoppeld aan de voorwaarde dat de echtscheidingsprocedure nog moet starten of nog loopt op het moment van bijstandsaanvraag; hetgeen volgens de informatie van gemeenten meestal het geval is. Als er geen sprake was van een huwelijk, kan de gemeente niet verplichten tot een alimentatieverzoek. Wel kan zij in zo’n geval stimuleren, hetgeen in één van de grote gemeenten ook heel nadrukkelijk gebeurt, waarbij de kosten van de alimentatieprocedure voor rekening van de gemeente komen. Niet alle gemeenten maken gebruik van de bevoegdheid tot verplichting: in ongeveer eenderde van de geïnterviewde gemeenten wordt bij de bijstandsaanvraag de verplichting tot het aanvragen van alimentatie min of meer dwingend opgelegd. In sommige gemeenten is deze verplichting ook echt heel dwingend en kan men er alleen onderuit bij zeer gegronde redenen; bijvoorbeeld bij ernstige mishandeling, aangetoond met een politierapport. In een aantal gemeenten wordt gesanctioneerd als men niet aan deze verplichting voldoet, of staat de verplichting als voorwaarde in de bijstandstoekenning. In een aantal gemeenten is er alleen sprake van ‘stimuleren’, niet van verplichten. Stimuleren komt ook wel voor als de echtscheidingsprocedure reeds is afgesloten. Maar ook zijn er gemeenten (circa een derde deel) die het al dan niet indienen van een alimentatieverzoek als een gegeven beschouwen en er verder niet op ingaan. Dezelfde variatie geldt voor het innen van de kinderalimentatie als er eenmaal een beschikking is. Sommige gemeenten leggen de verantwoordelijkheid voor de inning zo veel mogelijk bij de alimentatiegerechtigde en deze gemeenten verwijzen naar het LBIO als zelfstandige inning problemen oplevert. Pas in uiterste instantie gaan deze gemeenten ertoe over de inning over te nemen. Andere gemeenten hechten veel minder aan de eigen verantwoordelijkheid en nemen wel op verzoek de inning over. Het beleid ten aanzien van de verplichting tot aanvraag van alimentatie varieert dus van zeer strikt (geen uitkering indien men geen kinderalimentatie vraagt) tot vrijblijvend. Als argumentatie voor een verplichting geldt voor de ene gemeente dat kinderalimentatie niet thuishoort bij gemeente: er is een onderhoudsplicht in de wet; die heb je als onderhoudsplichtige na te komen en die kan je als alimentatiegerechtigde afdwingen. Een aantal andere gemeenten – met name de kleinere- proberen de bijstandsaanvrager ervan te doordringen dat het in hun eigen belang is om kinderalimentatie aan te vragen, ook al heeft men tijdens de bijstandsperiode geen hoger inkomen als men (kinder)alimentatie ontvangt. De bijstand is immers als tijdelijk bedoeld; zodra men uit de bijstand stroomt, wordt de kinderalimentatie niet meer gekort. Wanneer men pas op dat moment een alimentatieprocedure gaat starten, levert de procedure meestal meer moeite en kosten op.

72

Bijstandsaanvraag en verhaal Bij de bijstandsaanvrager wordt duidelijk gemaakt dat de verstrekte bijstand zal worden verhaald bij de onderhoudsplichtige. Lang niet alle bijstandsaanvragers zijn hiervan op de hoogte. Zo gauw duidelijk is dat de bijstandsuitkering zal worden toegekend, start de gemeente onmiddellijk de procedure tot verhaal. Het merendeel van de geïnterviewde gemeenten start een eigen procedure om de verhaalsbijdrage vast te stellen (te beginnen met het aanschrijven van de onderhoudsplichtige); door de meeste gemeenten wordt niet afgewacht tot de alimentatieprocedure is afgerond. Alleen in het geval er een zeer recente alimentatiebeschikking53 is (of zeer binnenkort voorhanden zal zijn), waaraan bovendien een duidelijke berekening van de alimentatie ten grondslag ligt én waarbij duidelijk is dat deze berekening volgens de Alimentatienormen en de tabel ‘kosten van kinderen’ is vastgesteld, wordt er van een eigen berekening afgezien; de verhaalsbijdrage wordt dan vastgesteld conform de alimentatiebeschikking. Echter: -

meestal is er nog geen alimentatiebeschikking voorhanden; in veel gevallen is de gemeente klaar met de eigen berekening voordat de alimentatieprocedure is afgerond; vaak worden onderling tussen ouders, in een echtscheidingsconvenant, lage bedragen afge-

sproken; door de rechter (die ‘lijdelijk’ is) wordt dan een –naar verhaalsnormen- te lage alimentatie in de beschikking vastgesteld, waar de gemeente niet mee akkoord kan gaan; - de alimentatiebeschikking geeft lang niet altijd informatie over de berekening, waardoor de gemeente niet kan beoordelen of het maximaal haalbare bedrag is vastgesteld; volgens een aantal gemeenten zijn de tegenwoordige beschikkingen wel duidelijker, meer gemotiveerd dan vroeger het geval was; - als de scheiding al enige tijd geleden is, soms enkele jaren, is er sprake van een oude alimentatiebeschikking, waarin de vermelde bedragen niet meer kloppen met de huidige draagkracht van de onderhoudsplichtige en de huidige richtlijnen. Vanwege voorgaande redenen starten de meeste gemeenten vrijwel altijd een eigen berekening voor de verhaalsbijdrage. Samenloop van twee procedures: alimentatie en verhaal In een zeer groot deel van de gevallen loopt er dus tegelijkertijd een alimentatie- en een verhaalsprocedure 54 en worden er op twee plaatsen berekeningen gemaakt van de draagkracht van de onderhoudsplichtige en behoefte van kinderen. Volgens een van de geïnterviewde functionarissen lag het oorspronkelijk bij de invoering van de verhaalswetgeving in de bedoeling dat de verhaalsprocedure van de gemeente tegelijk met de alimentatieprocedure zou kunnen worden gevoerd. De rechterlijke macht heeft echter besloten gemeenten daar niet in te betrekken. Er zijn nu dus twee aparte procedures: de alimentatieprocedure tussen de ouders en de verhaalsprocedure tussen gemeente en onderhoudsplichtige. Tijdens de fase van het vaststellen van verhaals- c.q alimentatiebijdrage is er in een aantal gemeenten wel overleg tussen gemeente en de advocatuur die bij de alimentatieprocedure is betrokken. In een beperkt aantal –kleinere- gemeenten gebeurt dat zelfs vaak, maar in ongeveer de helft van de gemeenten –met name ook de grotere- slechts zeer incidenteel. Enkele gemeenten (2 van de 23) hebben nooit overleg met de advocatuur.

53

54

Een ander voorbeeld van een gemeente is: een zeer recent herzieningverzoek om alimentatie, waarbij gemeente overleg heeft gehad met de advocaat.. De term ‘verhaalsprocedure’ kan ook duiden op een gerechtelijke procedure. Wij gebruiken de term hier als breder begrip, namelijk voor de wijze waarop de gemeente omgaat met verhaal.

73

Als er contacten zijn tussen gemeente en advocatuur gaat dat meestal over het uitwisselen van informatie voor de berekening van inkomsten en uitgaven van de onderhoudsplichtige en over de hoogte van het alimentatie- respectievelijk verhaalsbedrag. Een enkele gemeente gaat er actief toe over om advocaten te verzoeken hun cliënten voor te lichten over de verhaalsplicht door de gemeente en om in het alimentatieverzoek ook al rekening te houden met deze verhaalsplicht (dit wil zeggen alimentatie te eisen volgens de Alimentatienormen). Verschillende gemeenten geven aan dat de advocatuur –mede op verzoek van de gemeente- steeds vaker het alimentatieverzoek volgens Alimentatienormen en de tabellen ‘kosten van kinderen’ opstellen. In één gemeente heeft een verhaalsfunctionaris een notitie geschreven over de wijze waarop de gemeente verhaalt en deze notitie besproken in een bijeenkomst met de plaatselijke advocaten. Dit heeft zeer goed gewerkt. Dat de gemeente gaat verhalen, is bij de doelgroep nu algemeen bekend. Veel gemeenten geven aan dat de uitkomst van de verhaalsbijdrage uit de eigen berekening naast die van de alimentatiebeschikking wordt gelegd. Bij afwijking wordt –indien mogelijknagegaan waar dat aan ligt. Als er een goede berekening (volgens Alimentatienormen) aan de alimentatiebeschikking ten grondslag ligt en de afwijking is niet al te groot (bijvoorbeeld: minder dan 100 gulden), dan wordt het verhaalsbedrag in de regel gelijkgesteld aan het alimentatiebedrag uit de beschikking. Er ontstaat een probleem wanneer de twee bedragen duidelijk van elkaar afwijken. Voor de onderhoudsplichtige, en ook –gerechtigde, is vaak niet te begrijpen dat de gemeente meer mag verhalen dan in de beschikking staat: ‘de rechter heeft dat toch zo vastgesteld’. En de rechter staat in het algemeen in hoger aanzien dan een ambtenaar van de gemeente. Wijze van berekening voor verhaalsbijdrage In alle gemeenten wordt, zoals is voorgeschreven, voor de verhaalsbijdrage in principe uitgegaan van de draagkracht volgens de Alimentatienormen. De vaststelling van de onderhoudsbijdrage voor de kinderen vindt echter niet in alle onderzochte gemeenten plaats volgens de tabel ‘kosten van kinderen’. Dit is veelal afhankelijk van het gerechtshof waaronder de gemeente ressorteert. Rechters uit het arrondissement van Breda en Den Bosch hanteren volgens de geïnterviewde gemeenten bijvoorbeeld de ‘oude’ norm van f. 250,- per maand per kind55. Rechters uit de regio Zwolle hanteren de norm van f. 250,- per maand wel voor kinderen onder de 12 jaar, daarboven wordt gerekend volgens de tabel ‘kosten van kinderen’. De gemeenten volgen in het algemeen de berekeningen zoals de rechters zouden hanteren als zij daarover moeten oordelen. Er zijn ook enkele gemeenten die 300 gulden per maand per kind hanteren of de tabel ‘kosten van kinderen’ hanteren met een maximum van 300 gulden 56.

55

56

Volgens informatie van een van de gemeente heeft dit de volgende achtergrond: ouders zijn het meestal onderling al wel eens geworden over de bijdrage voor de kinderen (f. 250,- per kind). Als een alimentatiezaak bij de rechter wordt voorgelegd gaat het meestal over de partneralimentatie. De reeds overeengekomen f. 250,- per kind laat de rechter dan staan. Het resterende deel van de draagkracht (vastgesteld volgens de Alimentatienormen) is dan partneralimentatie. Zie ook volgende noot. Dat gemeenten in hun berekening de onderhoudsbijdrage voor kinderen soms maximeren heeft ook als reden dat men hiermee discussie met de onderhoudsplichtige voorkomt: de bijdrage voor de kinderen dient zo niet als verhaal voor de partner.

74

In andere regio’s 57 wordt wél gewerkt volgens de tabel ‘kosten van kinderen’ en wordt eerst de onderhoudsbijdrage voor de kinderen vastgesteld. Wat daarna resteert aan draagkracht wordt toegerekend aan de onderhoudsbijdrage voor de partner. In individuele gevallen wordt door gemeenten afgeweken van de geldende berekeningswijze; bijvoorbeeld als men echt niet bereid is voor de partner te betalen of als de onderhoudsgerechtigde absoluut niet wil dat de ex-partner voor haar betaalt. Dan wordt bijvoorbeeld de totale draagkracht aan de kinderen toegerekend. Ook geven enkele (kleinere) gemeenten aan dat zij ernaar streven in goed overleg met de onderhoudsplichtige tot een bedrag te komen. Als dit bedrag dan wat lager uitkomt dan volgens de Alimentatie normen zou gelden, gaat de gemeente toch akkoord met dit lagere bedrag, omdat dit de betalingsbereidheid vergroot. Overigens maakt het voor de totale verhaalsbijdrage niet uit welke berekeningswijze wordt gehanteerd (wel of niet volgens tabel ‘kosten van kinderen’). In de verschillende varianten zijn de onderhoudsbijdrage voor de kinderen en de onderhoudsbijdrage voor de partner complementair en tellen op tot een zelfde totaalbedrag, dat gebaseerd is op de draagkracht, volgens Alimentatienormen berekend. De bijstand is immers onsplitsbaar, en ook de verhaalsbijdrage. Dat circa een kwart van de geïnterviewde gemeenten (met name de kleine en middelgrote) wel een uitsplitsing maakt naar verhaalsbijdrage voor kinderen en voor partners en apart in de administratie registreert 58, is eigenlijk verwonderlijk en niet meer nodig. De andere gemeenten hanteren één bedrag in de verhaalsbijdrage en in de registratie daarvan. Wel is het in vrijwel alle gemeenten gebruikelijk aan de onderhoudsplichtige mee te delen welk deel van het verhaal voor de kinderen is en welk voor de partner. Deze informatie heeft de onderhoudsplichtige nodig voor zijn belastingaangifte. Vaststellen onderhoudsplichtige (met draagkracht) Functionarissen van kleine tot middelgrote gemeenten geven aan dat bij (vrijwel) alle eenoudergezinnen een onderhoudsplichtige is vast te stellen. Bij de grote gemeenten (>100.000 inwoners) is dit in mindere mate het geval: enkele grote gemeenten schatten dit aandeel op ruim de helft, maar ook bij de grote gemeenten zijn er enkele die zeggen dat in het merendeel (in één gemeente zelfs in 99 procent) van de gevallen er een onderhoudsplichtige te traceren is. Belangrijkste reden voor de afwezigheid van een onderhoudsplichtige is, dat het kind niet is erkend (en de vrouw wil niet zeggen wie de vader is). Niet erkend vaderschap komt (volgens inschatting van een functionaris van een grote stad) relatief vaak voor onder Nederlanders, Surinamers en Antillianen en slechts zelden onder Turken en Marokkanen. Ook ‘met onbekende bestemming naar het buitenland vertrokken’ komt nogal eens voor als reden voor het niet kunnen opsporen van een onderhoudsplichtige. Deze situaties komen blijkbaar wat vaker in grote dan kleine gemeenten voor. Onderhoudsplichtigen met draagkracht Op twee manieren is getracht inzicht te krijgen in het aantal onderhoudsplichtigen met draagkracht: via inschatting door verhaalsfunctionarissen van gemeenten en via cijfers van gemeenten. 57 58

De gemeenten in dit onderzoek ‘bestrijken’ niet alle gerechtshoven. Van één gemeente is ons bekend dat er ook twee aparte acceptgiro’s worden verstuurd, één voor de kinderbijdrage en één voor de partnerbijdrage.

75

Aan de functionarissen is gevraagd een inschatting te geven bij welk deel van de onderhoudsplichtigen draagkracht kan worden vastgesteld. Hieruit komt een zeer wisselend beeld naar voren, variërend van 10 tot 90 procent. Een relatief laag percentage wordt alleen door een aantal kleine gemeenten (<50.000 inwoners) en door één grote gemeente genoemd. De helft van de functionarissen, waaronder de meeste grote gemeenten 59, noemt een aandeel van tussen 50 en 70 procent. Een klein deel van de gemeenten (4 van de 23) kan geen inschatting geven. Een meermalen genoemd argument voor het aanwezig zijn van draagkracht is de gunstige werkgelegenheidssituatie: werkloosheid onder onderhoudsplichtigen komt veel minder vaak voor dan een aantal jaren geleden. Argumenten voor weinig draagkracht zijn ‘vaak heeft onderhoudsplichtige zelf een uitkering en ‘er is vaak sprake van schulden’. Dat ‘geen draagkracht’ vaker zou voorkomen bij allochtonen wordt door sommige gemeenten wel, door andere niet ervaren. Aan de gemeenten is ook gevraagd cijfers te geven over het aantal eenoudergezinnen, het aantal eenoudergezinnen met verhaalsbijdragen (voor kind en/of partner) en met kinderalimentatie. Op basis hiervan zou een exactere bepaling van het aantal onderhoudsplichtigen met draagkracht moeten kunnen worden verkregen. Helaas bleek het voor een aantal gemeenten niet mogelijk deze cijfers te verschaffen. Van 14 gemeenten (waarvan 5 met meer dan 100.000 inwoners) zijn (soms gedeeltelijk) cijfers ontvangen; in totaal van 33.709 eenoudergezinnen (waarvan 29.971 eenoudergezinnen in de drie grootste gemeenten). Omdat dit ongeveer een derde deel van het totaal aantal eenoudergezinnen betreft, zou aan de cijfers wel enige waarde mogen worden toegekend. Anderzijds blijkt dat er tussen de gemeenten grote verschillen zijn. Zo blijkt dat het aandeel eenoudergezinnen met verhaalsbijdrage uiteenloopt van 7 procent tot het tienvoudige: 65 procent. Ook binnen de grote gemeenten met meer dan 100.000 inwoners, die er qua aantal eenoudergezinnen ‘echt toedoen’, is sprake van een grote spreiding: van 7 tot 36 procent voor verhaalsbijdrage. Het is de vraag hoe de cijfers er voor de ontbrekende gemeenten uitzien. Van het aantal eenoudergezinnen waarover we in dit onderzoek informatie hebben verkregen, behoort 89 procent tot de drie grootste gemeenten, terwijl in werkelijkheid 30 procent van de eenoudergezinnen uit de drie grootste gemeenten afkomstig is. Dit kan de resultaten vertekenen, namelijk daar waar de drie grootste gemeenten afwijken van de rest van Nederland. Om de mogelijke onzuiverheid terug te dringen, hebben we de cijfers herwogen naar wel of niet behorend tot de drie grootste gemeenten, hoewel tegelijkertijd moet worden gezegd dat deze herweging niet erg betrouwbaar is, omdat we van de overige gemeenten, waar 70.000 eenoudergezinnen wonen, van slechts 3.738 eenoudergezinnen informatie hebben verkregen. Een andere kanttekening bij de cijfers is, dat deze tussen gemeenten niet altijd geheel vergelij kbaar zijn, afhankelijk van de wijze van registreren in gemeenten 60. Bovendien is van de meeste (met name de grote) gemeenten alleen de totale verhaalsbijdrage bekend. In deze gemeenten wordt geen uitsplitsing gemaakt naar bijdrage voor kind en bijdrage voor partner. Hier is dus niet duidelijk hoeveel verhaalsbijdragen betrekking hebben op het onderhoud van kinderen61. Omdat een onderhoudsbijdrage voor de kinderen vrijwel altijd prioriteit heeft en omdat –vermoedelijk- slechts in relatief weinig gevallen voldoende kinderalimentatie wordt betaald, kan bij de ongesplitste verhaalsbijdrage worden verondersteld dat deze vrijwel altijd (ook) op de kinde59 60

61

Eén grote gemeente kon geen inschatting geven Zo wordt in één van de grote gemeenten de gecedeerde kinderalimentatie (rechtstreeks betaald aan de gemeente) als verhaalsbijdrage geregistreerd. In de meeste andere gemeenten bleek het echter weer niet mogelijk om het aantal eenoudergezinnen met een ongesplitste onderhoudsbijdrage te geven. En kon alleen het aantal eenoudergezinnen met een bijdrage voor kinderen en apart het aantal eenoudergezinnen met een onderhoudsbijdrage voor partner worden verstrekt.

76

ren betrekking heeft. Desalniettemin dienen de cijfers in tabel 5.1 met het nodige voorbehoud gelezen te worden. Zij geven meer een indruk dan een exacte weergave van de werkelijkheid. Tabel 5.1

Eenoudergezinnen met verhaalsbijdrage en/of kinderalimentatie, in percentage van het totaal aantal eenoudergezinnen (N voor gemeenten=14; N voor eenoudergezinnen=33.709) in percentage van een- laagste – hoogste oudergezinnen percentage

Aantal eenoudergezinnen:

ongewogen herwogen a

- met verhaalsbijdrage kind en/of partner - met verhaalsbijdrage kindb - met kinderalimentatiec

b

- met verhaalsbijdrage kind en/of kinderalime ntatie - met verhaalsbijdrage kind/partner en/of kinderalime ntatiea a b c

22% 16%

22% n.b.

7% -65% 14% - 27%

4%

8%

3% - 27%

24%

n.b.

21% - 43%

26%

29%

18% - 72%

aantal gemeenten=13, aantal eenoudergezinnen=33.620 aantal gemeenten=7, aantal eenoudergezinnen=2.225 aantal gemeenten= 14, aantal eenoudergezinnen=33.709

Uit deze tabel kan worden afgeleid dat het aandeel eenoudergezinnen voor wie de onderhoudsplichtige een bijdrage voor de kinderen betaalt -hetzij via verhaal, hetzij via alimentatie- op circa een kwart ligt. Dit is lager dan volgens de inschatting van de geïnterviewde functionarissen verwacht mocht worden. Het percentage eenoudergezinnen dat kinderalimentatie ontvangt is ongewogen 4 procent, herwogen bedraagt dit 8 procent. Dit laatste percentage is gelijk aan dat in het WBO’98 voor de bijstandsontvangenden (zie tabel 2.5), en ligt veel lager dan het percentage uit de Statistiek Algemene Bijstand (13 procent). Een verklaring voor dit verschil kunnen we niet geven. Het aandeel eenoudergezinnen met verhaalsbijdrage blijkt bijna driemaal groter dan het aandeel met kinderalimentatie (22 versus 8 procent). Voor het nakomen van de onderhoudsplicht ten aanzien van eenoudergezinnen in de bijstand is verhaal dus van veel groter belang dan kinderalimentatie. Blijkbaar moeten veel onderhoudsplichtigen door derden (i.c. de gemeente) worden gedwongen. Ervan uitgaande dat er door gemeenten altijd een verhaalsbijdrage wordt opgelegd, indien er sprake is van draagkracht bij de onderhoudsplichtige, zou geconcludeerd kunnen worden dat het aandeel draagkrachtigen beperkt is: voor circa een kwart (29 procent) van de eenoudergezinnen in de bijstand. Als er sprake is van draagkracht, dan blijkt deze vaak gering. In tabel 5.2 is aangegeven welke bedragen door de onderhoudsplichtigen worden betaald. Uit deze tabel blijkt dat ruim driekwart van de onderhoudsbijdragen op minder dan f. 500,- per maand liggen, of het nu gaat om een verhaalsbijdrage of om kinderalimentatie. In één van de drie grootste gemeenten geldt zelfs voor bijna driekwart van de eenoudergezinnen een verhaalsbijdrage van maximaal f. 250,- per maand. Dit is tevens de gemeente waar het percentage eenoudergezinnen waarvoor wordt verhaald, relatief hoog ligt: 36 procent. Relatief vaak verhalen gaat hier dus samen met relatief geringe bedragen verhalen.

77

Tabel 5.2

Hoogte van verhaalsbijdragen en kinderalimentatie

hoogte bedrag per maand

verhaalsbijdrage totaal (kind + partner)*

eenoudergezinnen met: verhaalsbijdrage kind*

kinderalimentatie

<250 per maand

59%

37%

30%

251 – 500

24%

47%

46%

501 – 750

8%

12%

19%

751 – 1000

3%

2%

2%

>1000 onbekend

4% 3%

2% <1%

1% 2%

Totaal

100%

100%

100%

N eenoudergezinnen

5996

361

747

11

7

11

N gemeenten

* Niet in alle gemeenten is het mogelijk de verhaalsbijdrage uit te splitsen naar aandeel dat berekend is voor kind respectievelijk partner.

Onderzoek naar draagkracht De constatering dat er geen draagkracht is, wordt (vrijwel) nooit direct bij de bijstandsaanvraag gedaan. Dit gebeurt alleen als de onderhoudsplichtige ook een bijstandsuitkering ontvangt en reeds bekend is bij de sociale dienst; in een enkele gemeente ook als er sprake is van een andere uitkering (bijvoorbeeld WAO, WW) op minimumniveau. Twee grotere gemeenten geven aan dat de constatering ‘geen draagkracht’ nooit bij de bijstandsaanvraag mag worden gedaan. Als er een onderhoudsplichtige is, moet dit altijd aan de afdeling verhaal worden doorgegeven, waar onderzoek wordt gedaan naar de draagkracht. Het onderzoek naar draagkracht ervaren gemeenten in het algemeen als een zeer lastig onderdeel van verhaal. Vrijwel alle geïnterviewde gemeenten zeggen dat zij veel moeite hebben de benodigde informatie binnen te krijgen die nodig is voor het vaststellen van draagkracht. Enkele, kleinere 62 gemeenten geven aan dat deze problemen zich concentreren bij slechts een kleine groep onderhoudsplichtigen (5 – 15 procent). Mogelijk dat dit samenhangt met de aandacht voor goede voorlichting en uitleg aan onderhoudsplichtigen in een deel van deze kleine gemeenten. Voor de overige gemeenten gelden de problemen bij het verkrijgen van informatie voor een groot deel van de onderhoudsplichtigen. Er komt vaak geen of zeer onvolledige respons op het eerste schrijven van de gemeente. Pas na aanmaning wordt er dan door een deel alsnog gereageerd. Meestal zijn er –ook bij degenen die direct reageren- meerdere rondes nodig om alle informatie boven tafel te krijgen. Voor een deel is dat een kwestie van ‘niet willen’ bij de onderhoudsplichtigen, zij traineren de zaak, voor een deel ook ‘niet kunnen’: soms zijn er complexe inkomens- en schuldensituaties waarvan het de onderhoudsplichtige ook niet altijd duidelijk is welke informatie moet worden verstrekt. Met name bij zelfstandigen worden veel problemen ervaren. Het traineren, niet meewerken van de onderhoudsplichtige werkt volgens informatie van enkele functionarissen altijd in het voordeel van de onderhoudsplichtige.

62

Er is één middelgrote gemeente (50.000 – 100.000 inwoners) die zegt nauwelijks problemen te ervaren. Als die er wel zijn worden snel juridische stappen ondernomen.

78

Dit probleem is in theorie wel makkelijker oplosbaar geworden sinds er per 1-1-1999 een informatieplicht is voor de onderhoudsplichtige (sancties: 4 weken gevangenisstraf of geldboete; artikel 143 Abw). In de praktijk weet de onderhoudsplichtige echter dat hij toch geen sancties krijgt 63. En hoe later de beslissing valt, des te groter is de kans dat de hij niet vanaf de eerste maand bijstandsverstrekking hoeft te betalen. Wanneer de informatie van de onderhoudsplichtige eenmaal binnen is, vormt de berekening zelf nauwelijks nog een probleem. Soms zijn er wel interpretatieverschillen met de advocatuur of de rechter wat betreft bepaalde posten. Bij de kleine groep waar de berekening moeilijk is, gaat het vaak om zelfstandigen. ‘Ambtshalve’ vaststelling Een deel van de onderhoudsplichtigen blijft weigeren informatie te verstrekken. In deze gevallen legt de gemeente ambtshalve een verhaalsbijdrage op. Soms voor de totale bruto bijstand die wordt verstrekt, soms lukt het de gemeente een inschatting te maken van de draagkracht (door inkomsten en uitgaven te schatten door verschillende instanties te raadplegen: uitvoeringsinstellingen (van WW en WAO), belastingdienst, woningbouwvereniging, ziektekostenverzekering); en wordt er ambtshalve een bijdrage opgelegd op basis van deze inschatting van draagkracht. Deze ambtshalve opleggingen worden altijd voor de rechter gebracht. Vaak levert de onderhoudsplichtige dan alsnog (net voor of op de zitting) de benodigde informatie. Dit is ook de belangrijkste reden van de ambtshalve opleggingen: het kunnen afdwingen dat informatie wordt verstrekt. Bij de ambtshalve opleggingen is er vaak sprake van ‘geen draagkracht’. Er is dan veel werk verzet voor ‘nul’ opbrengst. Gemeenten zijn echter gedwongen deze weg te bewandelen als er niet tijdig informatie wordt gegeven. Als gemeenten te lang wachten met een verzoekschrift bij de rechter indienen, kan de gemeente gebrek aan ‘voortvarendheid’ worden verweten, waarmee de gemeente een deel van haar vordering kan verspelen. Heronderzoek naar draagkracht Verschil met kinderalimentatie is dat voor het vaststellen van het verhaalsbedrag periodiek heronderzoek plaatsvindt naar de draagkracht van de onderhoudsplichtige. Volgens de Regeling Administratieve Uitvoeringsvoorschriften (RAU) zijn gemeenten verplicht één keer per jaar een heronderzoek te verrichten, maar mogen hiervan afwijken als zij een ‘debiteurenonderzoeksplan’ hebben vastgesteld. Een vijfde deel (5 van de 23) van de onderzochte gemeenten houdt zich aan eenmaal per jaar, de andere gemeenten kennen een periodiciteit die varieert tussen

63

Volgens een van de geïnterviewde functionarissen heeft de Officier van Justitie laten weten dit soort zaken niet in behandeling te nemen.

79

eenmaal per twee jaar tot eenmaal per vijf jaar of alleen in bijzondere omstandigheden. Een aantal gemeenten die een relatief lange heronderzoeksperiode kennen, hanteert afwijkende frequenties voor bepaalde groepen. Bijvoorbeeld voor onderhoudsplichtigen bij wie geen draagkracht is vastgesteld of voor zelfstandigen: eenmaal per jaar een heronderzoek. In het algemeen geldt dat gemeenten hun frequentie ook aanpassen aan verwachte ontwikkelingen. Als bekend is dat bepaalde schulden aflopen of dat de gezins- of inkomenssituatie van de onderhoudsplichtige is gewijzigd, wordt er eerder heronderzoek gedaan. Strategieën om de draagkracht te verminderen Sommige –vooral kleinere- gemeenten zijn van mening dat bewuste strategieën in hun gemeente nauwelijks voorkomen, of slechts bij een klein deel van de onderhoudsplichtigen. Andere gemeenten (met name de grote gemeenten) zeggen dat onderhoudsplichtigen in zeer sterke mate geneigd zijn om hun draagkracht bewust laag te houden of te verlagen. De volgende strategieën worden door de geïnterviewde functionarissen genoemd: - bij meerdere kinderen laat de onderhoudsplichtige één kind op zijn adres bijschrijven; voor

-

de bijstandsuitkering van de andere ouder maakt dit niets uit, maar het verlaagt wel het draagkrachtloos inkomen van de onderhoudsplichtige (dat wordt nu immers berekend voor een eenoudergezin en niet voor alleenstaande); sommige onderhoudsplichtigen blijven bewust werkloos of nemen ontslag; door op papier niet meer over te werken of van ploegendienst over te stappen op dagdienst; door voor verschillende uitzendbureaus te gaan werken, waardoor loonbeslag moeilijker wordt; sommige nemen een dure woning; verhogen de hypotheek; leveren (fictieve) huurkwitanties in voor een woning op de particuliere markt waarvan de huur onwaarschijnlijk hoog is; sluiten -soms fictieve- leningen af voor zaken waarvan de noodzaak discutabel is (bijvoorbeeld voor inrichtingskosten, nieuwe auto); boekhoudkundige ‘trucjes’ door zelfstandigen; niet opgeven dat men is gaan samenwonen hetgeen de draagkracht kan vergroten (bijvoorbeeld door het delen van woonlasten); geven aan dat ze al veel uitgaven voor de kinderen in natura doen (zwemles, vakantie, kleren enzovoorts).

Gemeenten gaan hier in het algemeen zeer kritisch mee om en de poging tot draagkrachtvermindering wordt vaak niet geaccepteerd. Wat betreft te dure woningen biedt de Alimentatienorm de mogelijkheid een ‘plafond’ in te bouwen. Hiervoor zijn echter geen vaste regels. Sommige gemeenten hanteren een normhuur. Onderhoudsbijdrage voor kinderen en voor partner Vrijwel alle geïnterviewden geven aan dat bij het merendeel van de onderhoudsplichtigen de draagkrachtruimte volledig is ‘verbruikt’ wanneer de onderhoudsbijdrage voor de kinderen is berekend. Met andere woorden: bij slechts een beperkt deel (schattingen van 20 tot 30%) is er nog ruimte om een onderhoudsbijdrage voor de partner vast te stellen. Uit de door de 14 gemeenten verstrekte cijfers kan slechts voor een beperkt aantal worden nagegaan in hoeveel gevallen er sprake is van een onderhoudsbijdrage voor partner (voor 7 gemeenten met in totaal

80

2.225 eenoudergezinnen). Het blijkt dat gemiddeld bij 6 procent van de eenoudergezinnen, waarbij er onderscheid kan worden gemaakt tussen kind en partnerbijdrage, een onderhoudsbijdrage voor de partner is opgelegd. Dit cijfer geeft een bevestiging van de inschatting van functionarissen dat een onderhoudsbijdrage voor de partner slechts in zeer beperkte mate kan worden opgelegd. Ook hier is weer veel verschil tussen gemeenten: er zijn gemeenten waarin geen enkele partnerbijdrage wordt opgelegd, er is ook één kleine gemeente waar bij 39 procent van de eenoudergezinnen een onderhoudsbijdrage voor de partner is opgelegd en één middelgrote gemeente waarin dat bij 18 procent het geval. Opvallend is dat deze gemeenten ook een hoog percentage verhaal voor de onderhoudsbijdrage van kinderen kennen: respectievelijk bij 27 en 40 procent van de eenoudergezinnen. De enige grote gemeente (>100.000 inwoners) waarover informatie op dit punt beschikbaar is, legt slechts in 2 procent van de eenoudergezinnen een partnerbijdrage op (en bij 15 procent kinderbijdrage). Inning van verhaal Na de bijstandsaanvraag duurt het in de meeste gemeenten gemiddeld drie tot vier maanden voordat de eerste verhaalsbijdrage binnen is (er is één uitschieter waar dat circa een jaar duurt; in deze gemeente wordt de procedure momenteel ook herzien). Als er veel moeilijkheden zijn met de vaststelling van de draagkracht duurt het langer; als maximum wordt veelal zes maanden genoemd. Als de gemeente naar de rechter moet, omdat de onderhoudsplichtige niet wil meewerken, mag het ook niet veel langer duren dan die zes maanden vanwege de eis aan de gemeente van ‘voortvarendheid betrachten’. De gang naar de rechter vergt ook weer enige tijd, waardoor het in deze gevallen toch vaak 8 tot 10 maanden zal duren voordat er betaald wordt door de onderhoudsplichtige. De grote gemeenten hebben in het algemeen veel meer moeite met inning van de verhaalsbijdrage dan de kleinere. Kleinere gemeenten geven aan dat zij vaak persoonlijk contact hebben met de onderhoudsplichtige en dat er overleg en uitleg is over de hoogte van de bijdrage. Een van de kleinere gemeenten waar weinig problemen worden ervaren, verklaart dat vanuit de reeds lange verhaalstraditie in deze gemeente. Deze gemeente verhaalt al vanaf de 80-jaren (gemeenten waren vanaf 1980 bevoegd –pas vanaf 1992 verplicht- te verhalen). Inwoners van deze gemeente zijn er inmiddels aan gewend. Alle geïnterviewden geven aan dat de bereidheid om voor de kinderen te betalen in het algemeen goed is, maar dat onderhoudsplichtigen vaak grote problemen hebben met het betalen van een onderhoudsbijdrage voor de partner. Deze laatste vindt men vaak onredelijk. Een functionaris gaf aan dat zij in zo’n geval de onderhoudsbijdrage voor de kinderen verhogen zodat de partnerbijdrage op nul uitkomt. Voor de totale verhaalsbijdrage maakt dit niets uit; deze is gebaseerd op de draagkracht. In feite gaat het ook niet om een onderhoudsbijdrage voor de kinderen respectievelijk voor de partner, maar om verhaal van de verstrekte bijstand. Een gemeente geeft aan dat ze soms bewust tegen de onderhoudsplichtige spreekt over bijdrage voor de kinderen (in plaats van verhaal van bijstand) omdat dit de bereidheid tot betalen vergroot. Uit de administratieve gegevens van de gemeenten blijkt, voor zover na te gaan, het verschil in bereidheid tot betalen voor kinderen of voor partner niet zo duidelijk. Overigens is ook de informatie die gemeenten geven over de mate van betalingsachterstand zeer verschillend. Tussen de 10 gemeenten die hebben opgegeven in hoeveel gevallen er sprake is van betalingsachterstand varieert het percentage tijdige betalingen van 16 tot 80 procent; bij grote gemeenten is er

81

relatief vaak betalingsachterstand. Een grote gemeente (>100.000 inwoners) kan geen exacte cijfers geven, maar geeft aan dat er bij het merendeel sprake is van betalingsachterstand. Mogelijk dat de mate van betalingsachterstand ook samenhangt met de wijze van inning. In sommige gemeenten moeten onderhoudsplichtigen zelf elke maand het bedrag overmaken, in een andere gemeente krijgt men elke maand een acceptgiro thuis gestuurd of tracht men zoveel mogelijk via automatische overschrijving te laten betalen. Omdat hierover niet systematisch informatie is ingewonnen, kunnen over de relatie met betalingsachterstand geen conclusies worden getrokken.

5.3.3

Verhaal in rechte en dwanginvordering

Verhaals- en inningsproblemen uiten zich onder andere in de mate waarin wordt overgegaan tot verhaal in rechte (gerechtelijke procedure tussen gemeente en onderhoudsplichtige) en tot dwanginvorderingen (loonbeslag, inschakeling deurwaarder). Uiteraard zegt het ook iets over de wijze waarop de gemeente omgaat met verhaal: hanteert zij een meer bureaucratische of een meer persoonsgerichte aanpak. De mate waarin tot verhaal in rechte wordt overgegaan is zeer verschillend tussen de onderzochte gemeenten. Dit loopt uiteen van vrijwel nooit of een paar procent tot 30 procent van de verhaalszaken per jaar (uitgedrukt in percentage van het aantal eenoudergezinnen). Een zelfde patroon geldt voor het aantal dwanginvorderingen. Het aantal dwanginvorderingen ligt meestal iets lager dan het aantal van verhaal in rechte. Vaak eindigt een verhaal in rechte namelijk met een dwanginvordering. De mate van verhaal in rechte en dwanginvordering hangt niet samen met gemeentegrootte. Tussen de grote gemeenten (>100.000 inwoners) zijn zeer grote verschillen, variërend van 1 procent gerechtelijke procedures en 1 procent dwanginvordering tot 18 procent gerechtelijke procedures en 35-40 procent dwanginvorderingen 64. Hoewel de grote gemeente met zeer weinig dwanginvordering de laatste jaren –naar eigen zeggen- een actiever beleid heeft gevoerd in het opleggen van een dwanginvordering, is deze dwang –naar eigen zeggen- blijkbaar toch niet vaak nodig. Door deze gemeente wordt aangegeven dat veel onderhoudsplichtigen zelf langskomen bij de sociale dienst om de betaling te regelen; er is dagelijks een inloopspreekuur. Met name allochtonen maken daar gebruik van. Ook andere, met name kleinere, gemeenten geven aan dat zij zelden hoeven over te gaan tot verhaal in rechte of dwanginvordering omdat zij in overleg met de onderhoudsplichtige het probleem oplossen.

5.3.4

Co-ouderschap

Bij aanvang van dit onderzoek veronderstelden we dat er de afgelopen jaren een trend gaande zou zijn om na echtscheiding of samenwoning de zorgtaken te delen (co-ouderschap). Uit de interviews met de gemeentelijke functionarissen is gebleken dat deze trend in de meeste ge-

64

Het percentage is berekend door het aantal gerechtelijke procedure respectievelijk dwanginvorderingen te delen door het aantal eenoudergezinnen.

82

meenten niet waarneembaar is bij alleenstaande ouders in de bijstand. Het delen van zorgtaken, hetgeen consequenties kan hebben voor de berekening van bijstand en alimentatie c.q. verhaal, komt niet of nauwelijks voor onder deze groep. De gemeente Amsterdam wijkt hier van af, maar ook hier is het aandeel co-ouderschapgevallen onder de bijstandsontvangende alleenstaande ouders niet erg hoog: schatting van 5 à 10%. Verondersteld wordt wel dat deze trend buiten de bijstand in veel sterkere mate gaande is en mogelijk op termijn ook voor de bijstandspopulatie zou kunnen gelden. De meeste geïnterviewde functionarissen geven aan goed uit de voeten te kunnen met de richtlijnen die Divosa heeft gegeven hoe in deze gevallen (van gedeelde zorg) te rekenen. De gemeente Amsterdam (met de meeste ervaring op dit terrein) ervoer toch nogal wat problemen met deze richtlijnen en heeft daarom eigen richtlijnen ontwikkeld. Tot nu toe zijn de verhaalsprocedures gebaseerd op deze eigen richtlijnen steeds door de rechter goedgekeurd.

5.4

Samenvatting

In dit hoofdstuk is een beschrijving gegeven van de feitelijke uitvoeringspraktijk met betrekking tot kinderalimentatie en verhaal. Inzicht in de uitvoeringspraktijk is nodig om knelpunten te kunnen opsporen. De uitvoeringspraktijk kan in de volgende punten worden samengevat: Kinderalimentatie - Steeds vaker wordt er bij echtscheidingen waarbij minderjarige kinderen zijn betrokken door de rechter een alimentatie toegekend: in 1999 bij 59 procent. Toch doen lang niet alle alleenstaande ouders een verzoek om alimentatie, met name geldt dat voor de nooit gehuwden en degenen die om een bijstandsuitkering verzoeken. Eenderde deel van de gemeenten legt bij bijstandsaanvraag de verplichting op een alimentatieverzoek in te dienen; - Het LBIO wordt 4.500 keer per jaar ingeschakeld bij wanbetaling van kinderalimentatie, vaker door particulieren dan door gemeenten, en int daarbij bijna 20 miljoen. Volgens gemeenten voegt het LBIO weinig of niets toe aan hun eigen mogelijkheden om kinderalimentatie te innen. De procedure die het LBIO moet hanteren, brengt met zich mee dat de alimentatiegerechtigde ouder minimaal twee tot vier maanden op de inning moet wachten. Verhaal - Bij een bijstandsaanvraag gaan gemeenten altijd na of er sprake is van een onderhoudsplichtige op wie de verstrekte bijstand kan worden verhaald. Met uitzondering van de zeer grote gemeenten kan in vrijwel alle gevallen een onderhoudsplichtige worden vastgesteld. Belangrijkste reden waarom dit niet kan is dat de vader het kind niet heeft erkend; - Vrijwel altijd moeten gemeenten een eigen procedure starten voor het berekenen van de verhaalsbijdrage, ofwel omdat er (nog) geen alimentatiebeschikking is ofwel omdat het niet duidelijk is of het bedrag uit de alimentatiebeschikking conform de Alimentatienormen is vastgesteld. De verhaalsprocedure loopt vaak tegelijk met de alimentatieprocedure, hetgeen ervaren wordt als ‘dubbel’ werk; - Het vaststellen van de draagkracht van de onderhoudsplichtige blijkt vaak een moeizame procedure, met name bij zelfstandigen. Wanneer de onderhoudsplichtige geen informatie wil verschaffen of niet wil betalen, kan dit leiden tot een gerechtelijke verhaalsprocedure of

83

-

een dwanginvordering. Er zijn grote verschillen tussen gemeenten in de mate waarin dit gebeurt. In veel gevallen blijkt –soms direct, maar soms na langdurig onderzoek- dat de onderhoudsplichtige geen draagkracht heeft om een verhaalsbijdrage te betalen. Bij circa 22 procent van de eenoudergezinnen wordt een verhaalsbijdrage opgelegd aan de onderhoudsplichtige. De bedragen die worden opgelegd zijn betrekkelijk laag. Er zijn grote verschillen tussen de gemeenten in de mate waarin verhaal wordt opgelegd en in de hoogte van de opgelegde bedragen. In één van de grote gemeenten gaat een relatief hoge frequentie van verhaal gepaard met relatief geringe bedragen.

-

Gemiddeld duurt het drie tot vier maanden voordat de gemeente tot inning kan overgaan. Wanneer er sprake is van een gerechtelijke procedure duurt het vaak acht tot tien maanden. De inning levert in grote gemeenten meer problemen op dan in kleine.

Bevordering van arbeidsparticipatie In vrijwel alle geïnterviewde gemeenten geldt dat zij –naast de centrale vrijlating van arbeidsinkomsten voor alleenstaande ouders onder de vijf jaar- ook de vrijlatingsregeling of een deeltij dpremie toepassen in het geval de kinderen ouder zijn dan vijf jaar. Over het effect van deze regelingen op arbeidsparticipatie bestaat geen duidelijk beeld. Ongeveer de helft van de gemeenten is van mening dat het de deeltijds arbeidsparticipatie kan bevorderen en ongeveer eenderde deel is van mening dat het een rem kan vormen voor volledige uitstroom. Uit het feit dat ruim driekwart van de werkende alleenstaande ouders in de bijstand meer dan f. 500,- per maand aan arbeidsinkomen heeft, terwijl de maximale vrijlating al wordt bereikt bij f. 483,- per maand, zou kunnen worden afgeleid dat het remmende effect op de omvang van de werkweek beperkt is.

85

6 Knelpunten in regelgeving en uitvoering 6.1

Inleiding

In hoofdstuk 4 en 5 is een beschrijving gegeven van respectievelijk de regelgeving en de uitvoering met betrekking tot kinderalimentatie en bijstandsverhaal. In dit hoofdstuk gaan we expliciet in op een aantal knelpunten die naar aanleiding van de regelgeving en de uitvoering kunnen worden gesignaleerd. Wij hebben deze knelpunten gerubriceerd naar vier onderwerpen: - naleven van de onderhoudsplicht; - vaststellen van de hoogte van alimentatie/verhaal; -

uitvoering van inning en uitbetaling ; bevordering van uitstroom uit de bijstand.

Knelpunten ten aanzien van deze vier onderwerpen worden achtereenvolgens besproken in paragraaf 6.2 tot en met 6.5. In paragraaf 6.6 volgt de samenvatting en conclusie.

6.2

Naleven van de onderhoudsplicht: knelpunten

Het ontvangen van kinderalimentatie is cruciaal voor alleenstaande ouders om de combinatie van arbeid en zorg mogelijk te maken. Van belang is dan ook dat de onderhoudsplicht strikt wordt nageleefd. De volgende knelpunten signaleren wij hierbij. A. Regelgeving en uitvoering niet adequaat voor naleving onderhoudsverplichtingen; alimentatie geen ‘traditie’ In de wet is wel geregeld dat ouders onderhoudsplichtig zijn, maar is niet de hoogte van die onderhoudsverplichting vastgelegd. Dat behoort tot de verantwoordelijkheid van de ouders. De praktijk leert echter dat het goed regelen van kinderalimentatie door ouders geen ‘traditie’ is, gezien het feit dat lang niet in alle gevallen kinderalimentatie wordt gevraagd en gezien het feit dat in geringe mate wordt geïnd: 20 procent van de alleenstaande moeders (en 29 procent van de gescheiden moeders) zegt kinderalimentatie te ontvangen. Gegeven het feit dat bij 59 procent van de echtscheidingen waarbij minderjarige kinderen zijn betrokken, kinderalimentatie wordt toegewezen (in 1999), lijkt het erop dat vaak niet wordt betaald. Met name alleenstaande moeders die een bijstandsuitkering aanvragen, verzoeken niet om alimentatie en moeten daartoe door gemeenten worden aangezet. De opvatting dat de algemene bijstand de financiële problemen na scheiding wel zal oplossen, komt volgens de geïnterviewde functionarissen nog vrij veel voor. De verhaalsverplichting van gemeenten (sinds 1992) had er toe kunnen leiden, dat ouders vaker zelf de alimentatie zouden regelen, om te voorkomen dat de gemeente zou gaan verhalen. Uit het feit dat drie keer zo vaak door de gemeente wordt verhaald als dat er alimentatie aan de onderhoudsgerechtigde wordt betaald, kan worden afgeleid dat dit niet het geval is. Hieruit blijkt de geringe vanzelfsprekendheid van het innen en betalen van een onderhoudsbijdrage: men moet worden ‘gedwongen’ door derden. Bij het niet eisen of betalen van (kinder)alimentatie spelen ook emotionele redenen van beide ouders vaak een rol. Soms wordt er niet om alimentatie verzocht uit angst voor intimidatie en

86

geweld. Of vraagt men geen alimentatie, omdat men denkt op die manier omgang van de onderhoudsplichtige met de kinderen te kunnen tegenhouden. Het via een minnelijke regeling tot overeenstemming komen, op het moment dat de ‘minne’ over is en de emoties soms hoog kunnen oplopen, blijkt lang niet voor alle ouders haalbaar. B. Alimentatiepraktijk te sterk verbonden met echtscheiding Het betalen van kinderalimentatie is in de Nederlandse samenleving sterk geassocieerd met echtscheiding. Ook in het voorlichtingsmateriaal van de overheid komt dat tot uiting. Het Ministerie van Justitie heeft bijvoorbeeld geen aparte informatiebrochure over kinderalimentatie, maar heeft informatie hierover opgenomen in een brochure over alimentatie die zich sterk richt op scheiding en ontbinding van het huwelijk en waarin dus ook veel aandacht is voor partneralimentatie 65. Deze wijze van voorlichting past ons inziens niet goed bij de trend van een toename van samenwoning zonder geregistreerd partnerschap en een toename van alleenstaand ouderschap zonder voorafgaand huwelijk of samenwonen.

6.3

Knelpunten bij vaststelling van alimentatie en verhaal

Voor het naleven van verplichtingen is het van belang dat regelgeving transparant is en aansluit bij het rechtvaardigheidsgevoel van burgers. Wij signaleren de volgende knelpunten: C. Vaststelling onderhoudsbijdrage geen standaardprocedure: leidt tot verschillende uitkomsten in vergelijkbare situaties, afhankelijk van degene die de hoogte vaststelt Omdat ouders zelf mogen beslissen over de hoogte van kinderalimentatie kunnen er bij vergelijkbare gezins- en inkomenssituaties er na een scheiding heel verschillende bedragen aan kinderalimentatie worden afgesproken of vastgesteld: - het kan zijn dat de verzorgende ouder niet om kinderalimentatie heeft verzocht en er dus ook geen kinderalimentatie is afgesproken of is vastgesteld door de rechter; - het kan zijn dat een (vast) bedrag per kind per maand is afgesproken, dat niet gerelateerd is aan behoefte en draagkracht; relatief vaak is dat bedrag f. 250,- of f. 300,- per maand; - het kan zijn dat er een berekening is gemaakt volgens de Alimentatienormen, waarbij de hoogte van de kinderalimentatie afhankelijk is van de draagkracht en de behoefte van kinderen; deze berekening kan zowel zijn gebaseerd op onderlinge overeenstemming van de ouders en al dan niet vastgelegd via de rechter (bijvoorbeeld in een scheidingsconvenant), als opgelegd na een rechterlijke uitspraak indien de ouders het niet eens waren over de hoogte van de kinderalimentatie; - de rechter hanteert de Alimentatienormen als richtlijnen voor de berekening van de alimentatiebijdrage; als de gemeente de onderhoudsbijdrage bij de onderhoudsplichtige gaat verhalen, hanteert zij de Alimentatienormen als vaste regels. Hierdoor kan de door de rechter vastgestelde onderhoudsbijdrage (alimentatie) afwijken van de onderhoudsbijdrage (verhaalsbijdrage) van de gemeente.

65

Zie o.a.: Brochure ‘Alimentatie’ van het Ministerie van Justitie.

87

Het ontbreken van een standaardprocedure kan leiden tot verschillende bedragen in gelijke situaties. Dit geeft de burger weinig houvast en maakt de alimentatieprocedure ondoorzichtig. Deze onduidelijkheid kan het ontstaan van een ‘traditie’ van het nakomen van onderhoudsverplichtingen belemmeren. D. Toepassing alimentatienormen: complex en tijdrovend, vaak leidend tot ‘geen draagkracht’ Door rechters zijn Alimentatienormen ontwikkeld, die zijn bedoeld om de maximale onderhoudsbijdrage vast te stellen in een individuele alimentatieprocedure, waarbij de rechter ‘maatwerk’ kan leveren. Dit maatwerk brengt met zich mee dat er gedetailleerd rekening wordt gehouden met veel verschillende inkomens- en uitgavenposten en met de actuele gezinssituatie van de onderhoudsplichtige. Dit betekent dat over veel verschillende inkomens- en uitgavenbestanddelen informatie moet worden ingewonnen. Met name bij schuldsituaties en bij zelfstandigen kan de draagkrachtberekening problemen opleveren. Dit maak de vaststelling complex en tijdrovend. Hantering van de Alimentatienormen blijkt in de praktijk vaak tot de vaststelling ‘geen draagkracht’ te leiden, vooral als gevolg van de invloed van schulden op de draagkrachtberekening. E. Alimentatievaststelling niet goed afgestemd op wijzigingen in financiële- en leefsituatie De alimentatie kan in principe worden aangepast aan wijzigingen in de situatie van onderhoudsplichtige of onderhoudsgerechtigde. Hierbij doen zich –onder meer- de volgende knelpunten voor: - Voor een wijziging van de kinderalimentatie waarvoor de ex-partners geen onderlinge overeenstemming hebben, dient altijd een gerechtelijke procedure te worden gevoerd. De hoogte van de kinderalimentatie blijft meestal staan op de hoogte zoals deze is vastgesteld op het moment van de alimentatiebeschikking, met uitzondering van een jaarlijkse indexering. Als de alimentatieplichtige ouder de kinderalimentatie wil verlagen of nihil stellen, zal de alimentatiegerechtigde partner altijd verweer moeten voeren. Zo niet, dan wordt de verlaging door de rechter zonder meer toegewezen. Stijging van de draagkracht van de alimentatieplichtige ouder (bijvoorbeeld door sterke inkomensstijging, wegvallen van schulden of geringere woonlasten) leidt niet automatisch tot verhoging van de kinderalimentatie. Hiervoor zal de alimentatiegerechtigde ouder een gerechtelijke procedure moeten aanspannen (indien de alimentatieplichtige niet na onderling overleg akkoord gaat met verhoging). Wijziging van alimentatie via de rechtbank brengt kosten met zich mee voor de ex-partners (advocaatkosten), waardoor het bij kleine wijzigingen in het alimentatiebedrag niet zinvol zal zijn. Door deze procedure kunnen alimentatiegerechtigden alimentatie mislopen. Bijvoorbeeld: Als bij scheiding geen draagkracht is vastgesteld (vanwege aflossing van schulden of werkloosheid), komt het later - wanneer er wel draagkracht is- vaak niet meer tot een alimentatieregeling of tot een verhoging van het bij scheiding toegewezen alimentatiebedrag. - De wijze waarop toepassing van de Alimentatienormen uitwerkt voor de berekening van kinderalimentatie in de situatie dat de alleenstaande ouder de bijstand verlaat om te gaan werken, lijkt ons voor discussie vatbaar. Een berekening van de kinderalimentatie volgens de Alimentatienormen betekent in deze nieuwe situatie, waarin de moeder werkt, dat het (fictieve) gezamenlijk inkomen (als waren zij gehuwd) hoger is dan op het moment van scheiding. Bij toepassing van de Nibudtabel ‘kosten van kinderen’ worden de behoeften van

88

de kinderen dus hoger vastgesteld; zeker als daarbij nog eens de extra kosten voor kinderopvang moeten worden opgeteld 66. Veelal zal het inkomen dat de vrouw in een (deeltijd)baan verdient, onvoldoende zijn voor een eigen deel in de onderhoudsbijdrage voor de kinderen (geen draagkracht). Dan wordt het volledige bedrag voor de behoeften van de kinderen aan de andere ouder toegerekend. Deze zal dus –afhankelijk van zijn draagkrachtmeer kinderalimentatie moeten gaan betalen als zijn ex-partner gaat werken. Dit lijkt een niet erg logische en moeilijk te rechtvaardigen gevolg van de veranderde situatie. Overigens betekent deze berekeningswijze ook dat –wanneer de verzorgende ouder op het moment van scheiding wel inkomsten uit arbeid heeft, maar geen draagkracht- de niet-verzorgende ouder meer kinderalimentatie moet betalen dan wanneer zijn ex-vrouw niet zou werken.

6.4

Uitvoeringsproblemen

Enkele gemeenten zijn van mening dat de wijze waarop kinderalimentatie en bijstandsverhaal is geregeld geen of weinig problemen geeft. De regels geven voldoende mogelijkheden voor een goede uitvoering. Als je maar voldoende tijd aan de onderhoudsplichtige besteedt, goede uitleg en eerlijke informatie geeft, er goed achterheen zit, dan loopt het goed. Een probleem is wel dat er in de periode van bijstandsaanvraag en verhaalsonderzoek vaak veel emotionele zaken spelen (scheiding), waardoor de uitvoering wordt bemoeilijkt. Andere gemeenten geven wel duidelijk een aantal knelpunten aan. De problemen die gemeenten hebben met bijstandsverhaal liggen deels in de principiële, deels in de uitvoeringssfeer. F. Is verhaal wel taak voor gemeente? Enkele geïnterviewde functionarissen van gemeenten zijn van mening dat zij er niet zijn om ervoor te zorgen dat de onderhoudsplicht wordt nagekomen. Verhaal zou principieel niet thuis moeten horen bij de gemeente. Het zou vanzelfsprekend moeten zijn dat alle alleenstaande ouders, vóórdat zij een beroep doen op de bijstand eerst alimentatie eisen en regelen. De overheid zou dit ook als voorwaarde kunnen stellen voor bijstandsverlening. Wanneer onderhoudsplichtigen niet betalen, kunnen alimentatiegerechtigden betaling op grond van hun beschikking alimentatie afdwingen (via advocaten, deurwaarders, LBIO of anderszins). Door sommigen wordt er op gewezen dat dit wel een cultuuromslag in het denken vereist. In Nederland gaan veel mensen er nog steeds van uit dat de bijstand dé inkomensvoorziening is voor gescheiden of verlaten moeders. G. Vaststelling alimentatie en verhaal: ‘dubbele’ procedure met hetzelfde doel Het feit dat bij de alimentatiebeschikking de onderhoudsgerechtigde en de onderhoudsplichtige de betrokken partijen zijn en bij de verhaalsbeschikking de gemeente en de onderhoudsplichtige levert een dubbele procedure op. Het bedrag dat in de alimentatiebeschikking voor (kinder)alimentatie wordt genoemd, kan op verschillende manieren tot stand zijn gekomen. Het feit dat rechters, volgens de mening van gemeenten, vaak niet precies motiveren hoe de berekening

66

In de tabel ‘kosten van kinderen’ is geen rekening gehouden met kosten voor kinderopvang (Nibud Geldwijzer Alimentatie, 2000, pag.21.

89

van de alimentatie tot stand is gekomen levert voor gemeenten veel extra werk op. Aan het bedrag in de alimentatiebeschikking van de rechter (en andere beschikbare) informatie is vaak niet te zien of de vaststelling conform de Alimentatienormen is geschied. Dit laatste is echter van belang voor de beoordeling van bijstandsverhaal door de gemeente. Dit betekent dat gemeenten vrijwel altijd zelf een draagkrachtberekening van de onderhoudsplichtige moeten maken, wanneer een alleenstaande ouder een bijstandsaanvraag indient. Overigens worden ze hiertoe ook vaak genoodzaakt doordat de alimentatiebeschikking nog niet voorhanden is op het moment van bijstandsaanvraag. Dit betekent dat er voor een zelfde onderhoudsbijdrage ongeveer tegelijkertijd op twee plaatsen gerekend wordt (door gemeente en door advocaten/rechters). Nadien moet de gemeente het door hen vastgestelde verhaalsbedrag weer afstemmen met het door de rechter vastgestelde alimentatiebedrag uit de alimentatiebeschikking. Onderhoudsplichtigen hebben bovendien vaak moeite het verhaalsbesluit te accepteren als dit afwijkt van de rechterlijke uitspraak over de alimentatiebeschikking. Na samenwonen is er geen gerechtelijke scheidingsprocedure, waardoor het voeren van een alimentatieprocedure minder vanzelfsprekend is 67. Er is dan lang niet altijd een formele alimentatiebeschikking waarop/waarmee de gemeente de verhaalsbijdrage kan baseren of vergelijken. H. Draagkrachtberekening voor gemeenten vaak problematisch Een groot deel van de gemeenten noemt als belangrijkste probleem het onderzoek naar de draagkracht van de onderhoudsplichtige. Dit is zeer tijdrovend en onderhoudsplichtigen werken vaak onvoldoende mee om de gevraagde informatie te leveren. Bovendien wordt het vaak als dubbel werk met de alimentatieprocedure ervaren. Het niet leveren van informatie door onderhoudsplichtigen leidt tot een ‘ambtshalve’ vaststelling, die een gang naar de rechter noodzaakt. Vaak blijkt in deze gevallen bij de rechter dat er geen ‘draagkracht’ is. Door gemeenten wordt dit ervaren als een tijdrovende en kostbare procedure met ‘nul’ opbrengst. Ook voor de rechterlijke macht betekenen deze ‘ambtshalve’ vaststellingen een belasting die bij een betere naleving van de onderhoudsverplichting onnodig zou zijn. I. Onvoldoende oplossing voor inningsproblemen bij verhaal Ook de inning wordt vaak als problematisch ervaren (met name door de grote gemeenten), maar deze problemen worden als inherent aan verhaal gezien. De mogelijkheden tot dwanginvordering worden in het algemeen als voldoende ervaren, maar zijn volgens sommige gemeenten voor verbetering vatbaar. Het LBIO biedt volgens de meeste gemeenten geen oplossing voor hun inningsproblemen: het LBIO kan alleen worden ingeschakeld indien er een alimentatiebeschikking is (dus niet op basis van verhaalsbeschikking) en als er minstens een maand achterstand is. Bovendien int het LBIO alleen kinderalimentatie, terwijl verhaal door de gemeente ook de partnerbijdrage omvat.

67

Overigens kunnen alle ouders, ook zonder dat ze gehuwd zijn geweest, een alimentatieprocedure voeren. Dit zal echter minder voorkomen dan bij ex-gehuwden. De veronderstelling dat niet-gehuwden minder vaak een alimentatieprocedure zouden voeren, lijkt plausibel, maar wordt vooralsnog niet bevestigd door cijfers verkregen van een van de hoven, gebaseerd op een beperkt aantal zaken (63). Van de 63 zaken waarin in 2001 een uitspraak over kinderalimentatie is gedaan en waarbij kon worden vastgesteld of de ouders gehuwd dan wel samenwonend waren, blijkt dat het bij 17 van de 63 zaken (circa 30%) om samenwonenden ging. Gerelateerd aan de verdeling gehuwd geweest versus niet-gehuwd geweest onder de alleenstaande ouders (119.000 versus 60.000) zou dit er op duiden dat niet-gehuwden even vaak een alimentatieprocedure voeren.

90

J. Taakopdracht LBIO niet optimaal: onvoldoende waarborgen voor continuïteit van inning De werkwijze waaraan het LBIO zich moet houden, leidt er toe dat de overname van inning bij betalingsproblemen niet optimaal verloopt. Belangrijke knelpunten zijn dat het enige maanden duurt voordat tot gedwongen tenuitvoerlegging van de rechterlijke uitspraak/beslag kan worden overgegaan en dat de overname na zes maanden reguliere betaling stopt. Hierdoor blijven onderhoudsgerechtigden bij wanbetaling enige tijd verstoken van inkomsten uit kinderalimentatie, ook als zij het LBIO inschakelen.

6.5

Belemmering van uitstroom uit bijstand

K. Geringe betaling van kinderalimentatie belemmert uitstroom In hoofdstuk 3 is gebleken dat het ontvangen van kinderalimentatie van belang is om arbeidsparticipatie mogelijk te maken. Feitelijk ontvangt slechts een zeer klein deel van de alleenstaande moeders in de bijstand kinderalimentatie; bovendien zijn de bedragen laag. Dit vormt een belangrijke belemmering om uit te stromen. L. ‘Verhaalsval’ houdt alleenstaande moeders in de bijstand68 De verhaalsbijdrage vormt geen inkomen voor de alleenstaande ouder in de bijstand, en heeft dus geen invloed op de hoogte van de bijstandsuitkering aan de onderhoudsgerechtigde. De (kinder)alimentatie is wel inkomen en wordt dus wel gekort op de bijstandsuitkering. Op twee manieren belemmert dit onderscheid tussen verhaal en kinderalimentatie uitstroom uit de bijstand:

-

68

Verhaalsbijdrage voor de kinderen vormt geen inkomen van de alleenstaande ouder in de bijstand, (kinder)alimentatie wel. De (kinder)alimentatie wordt dus gekort op de bijstandsuitkering. Dit betekent dat in geval van verhaal de bijstandsuitkering hoger is dan in geval van alimentatie, terwijl de hoogte van verhaalsbijdrage voor de kinderen en de hoogte van kinderalimentatie gelijk kan zijn. Bij een gelijke onderhoudsbijdrage (hetzij verhaalsbijdrage, hetzij kinderalimentatie) is het totale inkomen in beide situaties gelijk. Maar het onderscheid in verhaal en kinderalimentatie betekent dat een alleenstaande ouder die inkomen uit arbeid ontvangt, in geval van verhaal minder snel boven de bijstandsuitkering uitkomt dan in geval van kinderalimentatie (‘verhaalsval’). De kans op uitstroom uit de bijstand is in het eerste geval dus geringer, terwijl de onderhoudsplichtige mogelijk hetzelfde (of meer) aan onderhoudsbijdrage (in de vorm van verhaalsbijdrage) betaalt. In het volgende kader is ter verduidelijking een voorbeeld gegeven.

De term ‘verhaalsval’ is bedacht door van Velzen (Directie Bijstandszaken van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid).

91

Voorbeeld 1 ‘verhaalsval’ Stel dat een alleenstaande ouder f. 600,- aan kinderalimentatie ontvangt. Deze wordt gekort op de bijstandsuitkering die daarmee op f. 1.486,- per maand uitkomt (norm in 2001). Wanneer de alleenstaande ouder betaalde arbeid gaat verrichten waarmee zij f. 1.500,- per maand verdient, wordt deze f. 1.500,- gekort op de bijstandsuitkering van f. 1.486,- en verlaat zij de bijstand. Wanneer de f. 600,voor de kinderen niet als alimentatie zouden worden betaald, maar door de gemeente als verhaalsbijdrage bij de onderhoudsplichtige worden geïnd, dan blijft de bijstandsuitkering op f. 2.086,- per maand staan en komen de verdiensten uit arbeid van f. 1.500,- niet boven de bijstandsuitkering uit: de alleenstaande ouder blijft (volgens de regelgeving in de Abw) in de bijstand.

-

Verhaal eindigt zodra de onderhoudsgerechtigde de bijstand verlaat. De onderhoudsgerechtigde kan niet terugvallen op de verhaalsbijdrage; deze was immers een regeling tussen gemeente en onderhoudsplichtige. Zij moet terugvallen op de kinderalimentatie uit de alimentatiebeschikking. Indien er geen alimentatiebeschikking is, zal de onderhoudsgerechtigde een alimentatieprocedure moeten starten; hetgeen een (lange) tijd na de scheiding vaak problematisch is voor betrokkenen. Maar ook wanneer er wel een alimentatiebeschikking is, moet zij waarschijnlijk een nieuwe procedure starten om de ‘maximale’ alimentatie te kunnen ontvangen. De verhaalsbijdrage wordt wel periodiek getoetst en aangepast aan veranderingen in draagkracht van de onderhoudsplichtige, maar dit heeft geen invloed op het alimentatiebedrag uit de alimentatiebeschikking. Hierdoor is de kans groot dat het bedrag uit de ‘oude’ alimentatiebeschikking te laag is geworden (of bij aanvang al te laag was vastgesteld). Terwijl de onderhoudsplichtige gedurende bijstandsverstrekking een onderhoudsbijdrage aan de gemeente betaalde, is de kans reëel dat de onderhoudsgerechtigde na uitstroom geen of te weinig alimentatie ontvangt: ‘verhaalsval’. Dit vooruitzicht kan haar de motivatie ontnemen uit te stromen. Deze situatie duurt totdat beide ouders een overeenkomst hebben bereikt of de alimentatieprocedure met succes is afgerond. Voorbeeld 2 ‘verhaalsval’ Een alleenstaande ouder heeft een alimentatiebeschikking van f. 250,- per maand. Bij bijstandsaanvraag stelt de gemeente echter een onderhoudsbijdrage van f. 500,- per maand vast. Dit bedrag wordt via de rechter in een verhaalsbeschikking vastgelegd: f. 250,- op basis van de verhaalstitel, f. 250,- op basis van de alimentatietitel. De gemeente int iedere maand het volledige bedrag van f. 500,- bij de onderhoudsplichtige. De alleenstaande ouder vindt vervolgens werk waarmee zij meer verdient dan de bijstandsuitkering. Zij verlaat dus de bijstand, maar kan dan vervolgens voor de onderhoudsbijdrage van de kinderen slechts aanspraak maken op de f. 250,- uit de alimentatiebeschikking: ‘ve rhaalsval’.

92

6.6

Samenvatting en conclusies

In dit hoofdstuk zijn de belangrijkste knelpunten geïnventariseerd die wij op basis van de rege lgeving en uitvoering met betrekking tot kinderalimentatie en bijstandsverhaal hebben gesignaleerd. Deze knelpunten hadden betrekking op: - het onvoldoende naleven van de onderhoudsplicht: Nederland kent geen ‘traditie’ in het -

regelen van de onderhoudsplicht en wettelijk wordt dit regelen niet afgedwongen; het ontbreken van een standaardprocedure voor de vaststelling van alimentatie, waardoor in gelijke situaties verschillende bedragen voor alimentatie worden vastgesteld of afgesproken;

-

de complexiteit van de Alimentatienormen, waardoor vaststelling tijdrovend is en vaak tot ‘geen draagkracht’ leidt;

-

het feit dat de alimentatievaststelling niet adequaat inspeelt op veranderingen in de financiele- en leefsituatie van beide ouders; het feit dat er vaak een ‘dubbele’ procedure moet worden gevolgd (voor alimentatie en ver-

-

haal), die dezelfde uitkomst moet hebben (onderhoudsbijdrage conform Alimentatienormen) de problemen om van onderhoudsplichtige de juiste informatie te verkrijgen voor vaststelling van de verhaalsbijdrage; de inningsproblemen en de onvoldoende oplossing die het LBIO daarin biedt; de ‘verhaalsval’, uitgelokt door de regelgeving, en een belemmering om uit te stromen.

Conclusie kan zijn dat er vele knelpunten zijn, die wellicht door middel van aangepaste of andere regelgeving respectievelijk uitvoering zijn op te lossen. In hoofdstuk 8 doen we daartoe een aantal voorstellen. Maar eerst kijken we naar de situatie in een aantal andere Europese landen om te bezien of daaruit voor Nederland wat valt te leren.

93

7 Internationale vergelijking 7.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt een globale vergelijking gemaakt van de wijze waarop vaststelling en inning van kinderalimentatie in een aantal andere landen is geregeld. Daarbij is gebruik gemaakt van een studie van Corden (1999), waarin de volgende landen zijn vergeleken: België, Denemarken, Duitsland, Finland, Frankrijk, Groot Brittannië, Nederland, Noorwegen, Oostenrijk en Zweden. Corden beschrijft in deze studie de ontwikkelingen in alleenstaand ouderschap, verschillen in systemen, de hoogte van het bedrag aan kinderalimentatie, de inning en uitbetaling, en de evaluatie van het systeem. Dit hoofdstuk is vrijwel volledig gebaseerd op deze studie 69. Corden vergelijkt de regelgeving en vormgeving van het stelsel op basis van informatie die zij van een aantal deskundigen (één per land) heeft ingewonnen voor de actuele situatie in 19981999. Cijfermateriaal dat zij gebruikt, is soms afkomstig uit ander onderzoek en van oudere datum.

7.2

Ontwikkelingen

In Europa sterke toename in eenoudergezinnen Vanaf de jaren 70 is er sprake van een sterke toename in het aantal echtscheidingen in alle geïndustrialiseerde landen. Ook het aantal buitenechtelijke geboorten is sterk toegenomen. Dit betekent een grote toename in eenoudergezinnen. In Nederland is het aantal echtscheidingen en eenoudergezinnen in 2000 sinds beginjaren ‘70 ongeveer verdrievoudigd, evenals in een groot aantal andere Europese landen. Nederland scoort –vergeleken met de andere negen landen- onder het midden als het gaat om het aantal eenoudergezinnen in percentage van het totaal aantal gezinnen met afhankelijke kinderen: 16 procent (alleen Frankrijk en België scoren duidelijk lager: 12 respectievelijk 11 procent; cijfers 1992, 1993). In alle Europese landen wettelijke onderhoudsplicht jegens kinderen In alle onderzochte landen delen getrouwde ouders de financiële verantwoordelijkheid voor hun kinderen en wordt deze onderhoudsplicht voortgezet na beëindiging van het huwelijk. In de meeste landen is dit, evenals in Nederland, vastgelegd in het Burgerlijk Wetboek. Voor buitenechtelijke kinderen was deze verplichting voor de vaders in het verleden in de verschillende landen verschillend geregeld, maar inmiddels geldt in alle onderzochte landen een wettelijke onderhoudsplicht ook voor deze kinderen, mits het vaderschap is vastgesteld. In Groot-Brittannië en Nederland geen voorliggende voorziening voor kinderalimentatie Alleenstaand ouderschap gaat in de meeste landen samen met grotere kans op armoede. Alle overheden verstrekken voorzieningen aan economisch kwetsbare eenoudergezinnen. In 1982 komt de Raad van Europa met de aanbeveling aan regeringen om systemen van voorschotbeta69

Anne Corden: Making child maintenance regimes work, Family Policy Studies Centre, Londen, 1999.

94

lingen voor kinderalimentatie te regelen als een ouder zijn onderhoudsverplichtingen niet nakomt, vastgelegd in: ‘Payment by the state of advances on child maintenance’ (R (82)2). In Denemarken en Zweden bestaat zo’n ‘advanced scheme’ (voorliggende voorziening) al reeds lange tijd: sinds 1908 in Denemarken en sinds 1937 in Zweden. Finland en Noorwegen volgden kort na de Tweede Wereldoorlog. Duitsland creëerde in 1969 een voorliggende voorziening, in eerste instantie alleen voor buitenechtelijke kinderen, later uitgebreid tot alle kinderen. Oostenrijk kwam in 1976 en Frankrijk en België tenslotte in de tachtiger jaren. Groot-Brittannië en Nederland zijn van de tien onderzochte landen de enige zonder een aparte voorliggende voorziening voor kinderalimentatie. In beide landen vormt de algemene bijstand in feite deze voorziening. Verschuiving van staat naar ex-partners Veel alleenstaande ouders hebben een ‘gestapeld’ inkomen uit betaald werk, kinderalimentatie en sociale zekerheidsuitkeringen. Tussen de landen zijn er verschillen in het patroon van ‘stapeling’. Groot-Brittanië en Nederland kennen beide een relatief grote mate van bijstandsafhankelijkheid van eenoudergezinnen. Tegelijkertijd is in deze twee landen de arbeidsparticipatie van alleenstaande moeders relatief laag. In beide landen wordt het grote beroep door alleenstaande moeders op de bijstand als een beleidsprobleem ervaren. In Groot-Brittannië wordt het beleid ten aanzien van kinderalimentatie opnieuw onderzocht nadat een grondige wetswijziging in 1991 (Child Support Act 70) allerminst tot het gewenste resultaat had geleid: er is sprake van een grote mate van niet-betaling van kinderalimentatie. In het huidige debat in Groot Brittannië wordt veel nadrukkelijker de vraag gesteld of vaders niet meer zouden kunnen bijdragen aan kinderalimentatie en de staat overeenkomstig minder. De oplossing van financiële problemen van alleenstaande ouders was in Engeland, evenals in Nederland, tot voor kort gericht op verbetering van de uitkeringen en bevordering van arbeidsparticipatie. Er was weinig aandacht voor de rol die kinderalimentatie kan spelen in het verbeteren van het inkomen van alleenstaande ouders en in het onafhankelijk worden van de bijstand.

7.3

Verschillen in systemen

7.3.1

Vaststelling kinderalimentatie: wie beslist?

Terwijl de echtscheidingsprocedures in de meeste onderzochte landen via de rechter moeten verlopen (in Denemarken en Noorwegen via lokale overheid), geldt dat niet voor het vaststellen van kinderalimentatie. In alle onderzochte landen, behalve in Groot-Brittannië, wordt gestim uleerd dat ouders in onderling overleg tot overeenstemming komen over kinderalimentatie, waarna in een aantal landen een formele goedkeuring van deze afspraken door de rechter plaats vindt (in België, Duitsland, Frankrijk, Nederland en Oostenrijk); in Denemarken gebeurt dat door de lokale overheid en in Finland door een lokale ‘Raad voor maatschappelijk welzijn’. Alleen als 70

Volgens de Child Support Act van 1991 was het bedrag voor kinderalimentatie relatief hoog in Groot-Britannië (een bepaald percentage van het inkomen van de ex-partner), ruim twee keer zo hoog als in de meeste andere landen. Deze hoge bedragen leidden er toe dat er slecht werd betaald, mede omdat de bijstand aan de moeder

95

partijen het niet eens zijn of wanneer door de rechter geoordeeld wordt dat de regeling niet in het belang van het kind is, dan neemt in deze landen de rechter een beslissing over kinderalimentatie. In Noorwegen en Zweden wordt een vrijwillige overeenkomst tussen ouders niet geratificeerd door de rechter. Als er een beroep wordt gedaan op de voorliggende voorziening voor kinderalimentatie –hetgeen in beide landen vrijwel altijd gebeurt-, dan wordt door een lokaal kantoor van een sociale zekerheidsinstelling de kinderalimentatie formeel vastgesteld. Alleen bij conflicten wordt de rechter ingeschakeld. In de Scandinavische landen komt dit echter weinig voor. Voor Zweden wordt aangegeven dat een gerechtelijke procedure voor kinderalimentatie in minder dan 5 procent van de gevallen plaatsvindt, voor Finland 5 à 6 procent, en voor Noorwegen wordt gesproken over ‘een klein aantal’. In de Scandinavische landen is hulp bij scheiding en het regelen van de financiële ondersteuning van de kinderen gratis beschikbaar en goed ontwikkeld –op lokaal niveau-. Het is vrij vanzelfsprekend om daar gebruik van te maken. In Noorwegen is scheidingsbemiddeling bovendien verplicht als er kinderen zijn. In Finland is het verplicht om de overeenkomst die de ouders zelf hebben gemaakt door de Raad voor Maatschappelijk Welzijn te laten beoordelen of deze in het belang van het kind is. In Nederland is echtscheidingsbemiddeling, waarbij dan ook de kinderalimentatie wordt geregeld, sterk in opmars. De kosten zijn echter hoog en niet voor iedereen weggelegd. De meeste ouders scheiden daarom nog ieder met een eigen advocaat waarvoor rechtshulp kan worden gevraagd. Groot-Brittannië wijkt af doordat onderling overleg tussen de ouders niet wordt gestimuleerd en doordat de procedure voor vaststelling van kinderalimentatie in de meeste gevallen gescheiden van de echtscheidingsprocedure plaatsvindt. Het is mogelijk om een vrijwillige overeenkomst tussen ouders door de rechter te laten bekrachtigen, maar dit brengt kosten met zich mee en gebeurt zeer weinig. Bij conflicten tussen de ouders of indien men een beroep doet op bijstand, dient men voor de vaststelling van kinderalimentatie gebruik te maken van de Child Support Agency (CSA); een landelijke overheidsinstelling die in 1993 speciaal voor het vaststellen en afdwingen van kinderalimentatie is opgericht. Het CSA heeft geen lokale kantoren en zetelt op het Ministerie van Sociale Zekerheid; volgens Corden wordt een bureaucratische benadering gehanteerd waarbij contacten tussen ouders en CSA veelal per brief of telefoon verlopen.

7.3.2

Voorliggende voorziening voor onderhoudsbijdrage kinderen

Wanneer beroep op voorliggende voorziening mogelijk? Van de tien onderzochte landen hebben alle landen, behalve Groot-Brittannië en Nederland, een voorliggende voorziening voor de onderhoudsbijdrage voor kinderen. Hiermee wordt de rege lmatige betaling van (minstens een deel van) de kinderalimentatie gegarandeerd. Het meest ontwikkeld is dit systeem in Noorwegen, Zweden en Denemarken, waar alle verzorgende ouders een beroep kunnen doen op een vast bedrag aan onderhoudsbijdrage, waarbij de overheid zorg voor inning bij de onderhoudsplichtige. In de andere landen kan men alleen een beroep doen op

naar rato werd verminderd. De normen voor alimentatie zijn nu verlaagd, maar nog altijd een stuk hoger dan die in Nederland.

96

deze voorliggende voorziening, wanneer er een formele regeling tussen de partners is en de betalingsverplichting niet wordt nagekomen. In Frankrijk, Oostenrijk en België is de voorliggende voorziening relatief slecht toegankelijk en weinig aantrekkelijk: in Frankrijk en Oostenrijk moet eerst de weg van een gerechtelijke invorderingsprocedure zijn bewandeld, in Frankrijk bovendien alleen voor alleenstaande ouders (dus zonder nieuwe partner), in België is er een lange wachttijd en is er een middelentoets bij de alimentatiegerechtigde ouder. In Duitsland is de voorliggende voorziening alleen beschikbaar voor kinderen tot 12 jaar en met een maximum van 6 jaar. Ook al gaat het in de hiervoor genoemde om een voorliggende voorziening, door de voorwaarden en wijze van uitvoering garanderen zij geen snelle en continue uitbetaling van kinderalimentatie. Grote verschillen in verhaalsresultaat In de hiervoor genoemde landen (België, Frankrijk, Oostenrijk en Duitsland) wordt –vergeleken met de Scandinavische landen- een relatief gering deel van de onderhoudsbijdragen verhaald bij de onderhoudsplichtige (in Oostenrijk circa 40 procent van de kosten, in Frankrijk een schatting van minder dan 10 procent van de gevallen, in Duitsland een schatting van 25 procent van de gevallen, in België ‘in zeer weinig’ gevallen). In Frankrijk en Duitsland, beide met een geringe verhaalsratio, wordt de voorliggende voorziening als een vorm van bijstand gezien. Ook in Finland worden grote problemen geconstateerd met het verhalen van de onderhoudsbijdragen. In 1999 werden voorstellen ontwikkeld om het systeem te herzien. In Noorwegen, Zweden en Denemarken bedragen de verhaalsratio’s van de voorliggende voorziening respectievelijk 80, 77 en 97 procent. Scandinavisch model nader bekeken Het systeem van kinderalimentatie in de Scandinavische landen Noorwegen, Zweden en Denemarken vertoont veel gelijkenis. Wat betreft Denemarken wordt verondersteld dat het relatief lage bedrag per kind (in 1997 725 Deense kronen per maand (217 gulden; koers april 2001)), de relatief hoge inkomens en de reeds lange traditie van een verplichte onderhoudsbijdrage voor de kinderen de betalingsbereidheid bevorderen. Ook buiten het systeem van voorliggende voorziening is het vanzelfsprekend om minimaal de standaardbijdrage (‘normalbidragg’) te betalen. Dit bedrag is algemeen bekend. Alleen bij een inkomen van de onderhoudsplichtige dat boven modaal ligt, worden hogere bedragen betaald (volgens een simpele rekentabel: al naar gelang het inkomen komt er 25, 50 of 100% boven op de ‘normalbidragg’). Hoewel niet exact bekend, is het wel duidelijk dat in Denemarken veel vaker via onderlinge regelingen tussen de ouders wordt betaald dan in Noorwegen en Zweden. In deze twee landen maakt vrijwel iedereen gebruik van betaling van de instellingen voor inning en uitbetaling van onderhoudsbijdragen voor kinderen: In Noorwegen circa 90 procent, in Zweden 75-80 procent. In Noorwegen kan men vragen om een standaardbedrag als voorschot (in 1997 1.050 Noorse kronen per maand per kind (294 gulden koers april 2001)) óf om het overnemen van de inning van kinderalimentatie die volgens richtlijnen is vastgesteld (percentage van bruto-inkomen 71). Beide typen van onderhoudsbijdragen worden door de Organisatie voor 71

In Noorwegen is de berekening in percentage van bruto-inkomen: 11% voor 1 kind, 18% voor 2 kinderen, 24% voor 3 kinderen en 28% voor 4 of meer kinderen.

97

inning van onderhoudsbijdragen verhaald op de onderhoudsplichtige. In Zweden is er een vergelijkbaar standaardbedrag van 1.173 Zweedse kronen per maand per kind in 1997 (293 gulden; koers april 2001). De inningsorganisatie verhaalt tot het maximum van dit bedrag volgens richtlijnen voor de vaststelling van de onderhoudsbijdrage (percentage van netto-inkomen 72). Evaluatie voorliggende voorziening Hoewel er in de verschillende landen ook problemen zijn met het systeem van voorliggende voorziening, wordt er in geen enkel land door de informanten gerept over opheffen. Wel wil Noorwegen meer stimulering van private regelingen. Argumenten hiervoor:

-

nu worden publieke gelden besteed aan administratiekosten die vermijdbaar zijn (er zijn veel mensen in het systeem die heel goed in staat zouden zijn zelf een regeling te treffen);

-

verondersteld wordt dat mensen meer verantwoordelijkheid zullen nemen voor zelf gemaakte regelingen;

-

private regelingen zijn flexibeler wanneer veranderingen moeten worden doorgevoerd.

7.3.3

Snelheid van procedure

In de landen waar de formele regeling van alimentatie via de rechtbank moet verlopen, duren de procedures in het algemeen minstens enkele maanden als de ouders het met elkaar eens zijn (in Nederland tenminste twee maanden). Deze periode kan veel langer zijn als ouders het niet eens kunnen worden: minstens zes maanden in Oostenrijk. In Duitsland is een derde deel van alle echtscheidingen binnen zes maanden afgerond en tweederde deel binnen twaalf maanden. In Frankrijk duurt een scheidingsprocedure in het algemeen 9 – 12 maanden. In deze landen zijn er voor de tussentijd wel voorlopige regelingen. In Engeland waar de procedure voor kinderalimentatie meestal wordt geregeld door het CSA duurde in 1997 circa de helft van de gevallen langer dan 6 maanden. In de Scandinavische landen is kinderalimentatie meestal sneller geregeld, als deze tenminste buiten de rechter om gebeurt (hetgeen meestal het geval is). In Denemarken wordt vrijwel altijd binnen twee maanden beslist. In Finland wordt het regelen van kinderalimentatie als een zeer urgente kwestie gezien. Zaken die via de Raad voor maatschappelijk welzijn verlopen, zijn meestal binnen een maand beslist; wanneer er sprake is van een gerechtelijk procedure duurt het gemiddeld vier maanden. In Noorwegen is de doelstelling van de overheid om binnen twee maanden een voorlopige of definitieve beslissing te hebben. Vrijwel alle definitieve beslissingen zijn binnen drie tot vier maanden genomen. In Zweden binnen drie maanden.

7.4

Hoogte van kinderalimentatie

Wijze van berekenen Wanneer er sprake is van een onderlinge overeenkomst tussen de ouders kan in principe elke hoogte voor kinderalimentatie worden afgesproken. Wanneer de rechter beslist of wanneer een 72

In Zweden is de berekening in percentage van netto-inkomen: 10% bij 1 kind, 12,5% bij 2 kinderen, 15% bij 3 kinderen, 16% bij 4 kinderen, oplopend tot 20% bij 8 kinderen.

98

verzorgende ouder een beroep doet op bijstand of de voorliggende voorziening voor kinderalimentatie dan gelden vrijwel altijd bepaalde regels of richtlijnen voor de berekening. In alle landen gelden de middelen van de ouders en de behoefte van het kind als uitgangspunt voor de berekening van de hoogte van kinderalimentatie. Er zijn echter grote verschillen tussen de landen in de wijze van berekenen. In sommige landen zijn er vaste regels (Denemarken, Zweden en Groot-Brittannië), in andere landen zijn er algemene richtlijnen (Duitsland, Nederland en Noorwegen), in een aantal landen is er sprake van een combinatie van richtlijnen en discretionaire beslissingen (Finland, Frankrijk en Oostenrijk), en in België wordt de hoogte volledig discretionair bepaald. In Duitsland hanteren de verschillende gerechtshoven verschillende richtlijnen. Er is hier veel jurisprudentie en juridische fijnslijperij, waardoor het veel energie voor advocaten kost om de literatuur bij te houden. Op een continuüm tussen strakke regels en discretionaire beslisruimte is Denemarken het verst richting regels en België het verst richting discretionaire ruimte. De beste mix tussen regels en discretionaire ruimte wordt door Corden als een moeilijk probleem gezien. Een systeem met duidelijke eenvoudige regels is makkelijk uit te voeren, maar kan onacceptabel zijn voor ouders; wat ouders acceptabel vinden is mogelijk onuitvoerbaar. Een en ander hangt ook af van de cultuur in een land, de politieke achtergrond enzovoorts. In Denemarken wordt een simpel systeem waarin onderhoudsplichtigen vrijwel allemaal dezelfde relatief lage bedragen betalen, rechtvaardig gevonden. In een ander land waar bijvoorbeeld de arbeidsparticipatie van moeders veel lager ligt dan in Denemarken, zou dit oordeel anders kunnen uitpakken. Criteria voor vaststelling hoogte In alle landen worden behalve inkomsten uit arbeid ook andere inkomsten meegenomen in de berekening. Behalve in Denemarken en Noorwegen73 wordt in alle landen ook rekening gehouden met de noodzakelijke kosten van bestaan: in België, Finland, Frankrijk en Oostenrijk op discretionaire basis; in Duitsland, Zweden en Groot-Brittannië 74 met een vast bedrag dat inclusief woonlasten is; in Nederland met een vast bedrag plus de woonlasten 75. Met andere persoonlijke kosten wordt in Denemarken, Noorwegen en Zweden geen rekening gehouden, in Finland gewoonlijk niet. In België, Oostenrijk en Frankrijk tellen deze kosten op discretionaire basis mee. Alleen in Duitsland, Groot-Brittannië en Nederland is het mogelijk om volgens de richtlijnen ook nog andere kosten af te trekken voor het vaststellen van de draagkracht: zoals beroepskosten, kosten van ziekte, schulden, studiekosten (alleen in Nederland), kosten voor contact met het kind (in Nederland; en in Groot-Brittannië alleen voor zover er sprake is van minimaal 104 overnachtingen per jaar). Als een onderhoudsplichtige een nieuwe partner of kinderen krijgt, telt dit in Denemarken, Zweden en Noorwegen niet mee voor het vaststellen van de hoogte van de kinderalimentatie. In België, Finland en Frankrijk gebeurt dat op discretionaire basis en de andere landen houden hier volgens richtlijnen of regels wel rekening mee: in Duitsland en Oostenrijk alleen als het om een huwelijk gaat en in Nederland en in Groot-Brittannië ook bij samenwonen. De regels voor Groot-Brittannië zijn wel veel strikter dan in Nederland. 73

74 75

In Noorwegen wordt wel met noodzakelijke bestaanskosten rekening gehouden als men een zeer laag inkomen heeft. In Groot-Brittannië voor sommigen: vast bedrag plus de woonlasten In Nederland wordt rekening gehouden met de feitelijke huur of hypotheek minus een bedrag dat in het bijstandsbedrag al als woonkosten is inbegrepen (per 1-1-2000 f. 349,-).

99

In Denemarken, Zweden en Noorwegen wordt bij het vaststellen van de hoogte van kinderalimentatie geen rekening gehouden met de leeftijd van de kinderen. In België, Finland en Frankrijk gebeurt dat op discretionaire basis en in de andere landen op basis van leeftijdsgroepen (in Nederland het meest gedifferentieerd, in 5 categorieën). Samenvattend blijkt dat in Nederland, op de voet gevolgd door Groot-Brittannië, het meest uitgebreid en gedetailleerd rekening wordt gehouden met de uitgaven van de onderhoudsplichtige. Van de onderzochte tien landen is Nederland het enige land dat rekening houdt met de feitelijk huur of hypotheek en met de kosten van een omgangsregeling. Bovendien wordt er nergens zo expliciet rekening gehouden met een nieuwe partner/gezin als in Nederland. Bescherming inkomen onderhoudsplichtige In vrijwel alle landen waar richtlijnen of regels gelden voor de vaststelling van de hoogte van kinderalimentatie is er bescherming van het inkomen van de onderhoudsplichtige: In Duitsland en Nederland tot het niveau van het sociaal minimum; in Groot-Brittannië tot het sociaal min imum en bovendien tot minimaal 70 procent van het netto-inkomen; in Zweden 80 procent van het netto-inkomen en in Noorwegen minimaal 70 procent van het bruto-inkomen. Alleen in Denemarken geldt geen bescherming. Hier wordt verondersteld dat zelfs een sociale zekerheidsuitkering voldoende is om de standaard kinderalimentatie (‘normalbidragg’) te betalen. In Duitsland hoeft de onderhoudsplichtige niets te betalen als men werkloos is of bijstandsontvangend. Echter bij werkhervatting kan de ‘voorgeschoten’ alimentatie worden geclaimd (vormt een negatieve prikkel voor werkhervatting). Hoogte van kinderalimentatie Omdat de hoogte van kinderalimentatie in de verschillende landen van veel verschillende factoren afhankelijk is, is het moeilijk een nauwkeurige vergelijking van de hoogten te maken. Corden heeft dit probleem aangepakt door een aantal concrete voorbeelden te beschrijven (vignetten) en in elk van de tien landen voor elk vignet de hoogte van kinderalimentatie te laten uitrekenen; volgens de formele regels/richtlijnen óf –bij het ontbreken hiervan- wat het meest waarschijnlijk is. De bedragen zijn berekend volgens koopkrachtpariteiten. Met uitzondering van Groot-Brittannië en Oostenrijk zijn de verschillen tussen de landen consistent: Denemarken scoort steeds het laagst, maar Nederland, Finland en Zweden liggen hier niet ver boven. Frankrijk, Duitsland en Noorwegen liggen op een vergelijkbaar niveau, dat ongeveer twee keer zo hoog ligt als dat van Denemarken. In Groot-Brittannië en Oostenrijk ligt de kinderalimentatie op het hoogste niveau; in Groot-Brittannië met name bij een gemiddeld inkomen. Zo betaalt een onderhoudsplichtige in Groot-Brittannië, na samenwoning, één kind van vier jaar, met een nieuw gezin, en met een gemiddeld inkomen, vijf keer zoveel als in Denemarken en vier keer zoveel als in Nederland. Het relatief lage niveau in Denemarken kan worden verklaard uit de historische context in combinatie met de hoge arbeidsmarktparticipatie van vrouwen: Denemarken kent een lange traditie van kinderalimentatie die begin 20e eeuw was gebaseerd op het principe dat de hoogte vergelijkbaar moest zijn met de kosten in een goed pleeggezin en dat zowel vader als moeder moeten delen in de kosten: 3/5 deel voor de vader en 2/5 deel voor de moeder. Corden constateert dat de wijze van berekenen, of dit nu volgens vaste regels, richtlijnen of discretionaire beslissingen is, of dat de berekening simpel of gedetailleerd is (zoals in Neder-

100

land, Duitsland en Groot-Brittannië) niet samenhangt met de uitkomst van de hoogte van kinderalimentatie. Heel verschillende soorten berekeningswijzen leiden tot (ongeveer) dezelfde resultaten en omgekeerd. Hoogte van voorliggende voorziening Op basis van grafiek 5.1 kunnen de bedragen voor onderhoudsbijdragen van kinderen zoals die als voorliggende voorziening worden verstrekt, met elkaar worden vergeleken (Nederland en Groot-Brittannië ontbreken hierin, omdat zij geen aparte voorliggende voorziening voor onderhoudsbijdrage voor kinderen kennen). De bedragen liggen voor de meeste landen tussen de 50 en 100 pond (in koopkrachtpariteiten) per maand per kind. Deze verschillen tussen de landen zijn geringer als met betrekking tot kinderalimentatie. Er zijn grote verschillen tussen de landen wat betreft de bedragen van de voorliggende voorziening: Frankrijk scoort het laagst, direct gevolgd door Denemarken; Duitsland en Oostenrijk kennen relatief hoge bedragen voor onderhoudsbijdragen voor kinderen in een voorliggende voorziening.

Eng. pond - kkp

Voorliggende voorziening onderhoudsbijdrage kinderen (per maand), 1997 150 125 100 75 50 25 0 B

DK

DL

F

FR

N

O

Zw

Bron: Corden (1999), pag. 45. Bedragen in koopkrachtpariteiten (kkp), ontwikkeld door de OECD. Vaste bedragen voor 1997, behalve voor België (maximum bedrag voor 1996) en Oostenrijk (gemiddeld bedrag voor 1996). Het hogere bedrag in Finland geldt voor kinderen in eenoudergezinnen, het lagere bedrag in twee-oudergezinnen, Het hogere bedrag in Duitsland geldt voor kinderen van 7-12 jaar, het lagere voor kinderen van 0-6 jaar.

Wijziging van de hoogte In de meeste landen (met uitzondering van Oostenrijk en België) zijn er periodieke aanpassingen van de kinderalimentatie: meestal op basis van een jaarlijkse indexering. In Noorwegen, Zweden en Groot-Brittannië vindt er echter periodiek een volledige herberekening plaats, waarbij dus ook opnieuw naar het inkomen/draagkracht van de onderhoudplichtige wordt gekeken (in Noorwegen iedere drie jaar, in Zweden ieder jaar en in Groot-Brittannië iedere twee jaar). Als men buiten de periodieke aanpassingen zelf om een wijziging wil verzoeken dan moet dat meestal daar waar de alimentatie in eerste instantie formeel is geregeld: bij de rechtbank (Oostenrijk, België, Frankrijk, Duitsland, Nederland), bij een landelijke overheidsinstantie (Groot-

101

Brittannië), bij lokale overheid (Denemarken), Raad voor maatschappelijk welzijn (Finland) of een instantie die de voorliggende voorziening regelt (Noorwegen, Zweden).

7.5


Betalingsdiscipline Betrouwbare gegevens over betalingsproblemen zijn in de verschillende landen niet voorhanden, mede omdat veel via private regelingen geschiedt. Wel worden er in alle landen betalingsproblemen gesignaleerd. Als veelvoorkomende redenen voor wanbetaling worden genoemd: - een laag inkomen, met name als de omstandigheden zich wijzigen; - problemen in de relatie tussen ouders die worden uitgevochten via de alimentatie; -

betaling wordt gekoppeld aan de omgangsregeling; bijvoorbeeld: men wil alleen betalen als men contact met de kinderen krijgt; als verzorgende ouder een nieuwe partner met inkomen heeft.

Afdwingen van betaling In de meeste landen dient de betaling te worden afgedwongen via de instantie waar de formele regeling voor kinderalimentatie heeft plaatsgevonden (rechtbank of de instantie die de voorliggende voorziening voor onderhoudsbijdragen voor kinderen regelt). In Duitsland via de ‘jeugdambtenaar’ en in Nederland is het LBIO speciaal opgericht voor inning van onderhoudsbijdragen bij betalingsproblemen. Nederland is het enige land dat een aparte instantie heeft voor het innen van onderhoudsbijdragen bij betalingsproblemen. In alle onderzochte landen ligt een grotere nadruk op het binnenhalen van de alimentatie dan op sancties. Als de onderhoudsplichtige niet betaalt, wordt in het algemeen door de instantie die verantwoordelijk is voor de dwanginvordering eerst geprobeerd om de onderhoudsplichtige via overreding alsnog tot betaling te krijgen. Als dat niet lukt dan volgen er maatregelen. De sancties kunnen vrij ernstig zijn; in de meeste landen behoort gevangenisstraf zelfs tot de sanctiemogelijkheden. In de praktijk komt dit echter niet of nauwelijks voor. Soorten dwanginvordering In alle onderzochte landen kan bij achterstand in betalingen de onderhoudsbijdrage worden geind via loonbeslag (dit is echter problematisch bij zelfstandigen). Beslag op goederen is –behalve in Oostenrijk en België- ook een mogelijkheid. In een aantal landen (Denemarken, Finland, Frankrijk, Duitsland en Noorwegen) vindt dwanginvordering plaats via de belastingdienst. Dit is het makkelijkst als er sprake is van een maandelijkse belastingteruggaaf; deze wordt dan ingehouden. Frankrijk kent vergaande inningsmogelijkheden: inning via bank- en spaarrekeningen; korting op pensioenen en uitkeringen. In Noorwegen en Groot-Brittanië kan verhaald worden door beslag op onroerend goed (property sale). In Zweden hebben schulden met betrekking tot kinderalimentatie voorrang boven alle andere schulden, inclusief belastingschulden, achterstanden voor energielasten. In Zweden worden wanbetalers ook gemeld bij een landelijke instantie die schuldenaren registreert (vergelijkbaar met het Bureau voor KredietRegistratie (BKR) in Nederland). Dit betekent dat deze onderhoudsplichtigen in dat geval geen andere schulden, leningen meer kunnen aangaan.

102

7.6

Kinderalimentatie en bijstand

Onderhoudsplichtige en bijstand Onderhoudsplichtigen die een bijstandsuitkering ontvangen zijn in de meeste landen (ook in Nederland) niet verplicht tot betaling, maar achterstanden in onderhoudsbijdragen die vóór de bijstandsaanvraag zijn opgelopen, blijven wel staan tot men weer inkomen uit arbeid heeft. In Groot-Brittannië moet een onderhoudsplichtige met een bijstandsuitkering een klein bedrag van vijf pond per week betalen, tenzij er sprake is van een ‘nieuw gezin’. In Denemarken en Duitsland blijven bijstandsontvangenden echter onderhoudsplichtig. In Denemarken is de bijstand zo hoog en het niveau van de ‘normalbidragg’ zo laag, dat men verondersteld wordt de normale bijdrage te kunnen betalen. In Duitsland blijft een minimale onderhoudsplicht ook tijdens bijstand bestaan. Deze hoeft dan niet in die periode voldaan te worden, maar kan –afhankelijk van de omstandigheden- wel worden verhaald op het moment dat het inkomen van de onderhoudsplichtige gaat stijgen. Onderhoudsgerechtigde en bijstand In alle onderzochte landen wordt kinderalimentatie/onderhoudsbijdrage voor de kinderen als inkomen beschouwd bij het vaststellen van recht op bijstand. In Groot-Brittannië is de kritiek op dit systeem, dat het niet stimuleert om alimentatie aan te vragen en dat het bij de onderhoudsplichtige de weerstand verhoogt om alimentatie te betalen. Om hieraan enigszins tegemoet te komen heeft Groot-Brittannië sinds enige tijd een bonusstelsel: als er regelmatig alimentatie wordt betaald aan de bijstandsontvangende dan wordt er 5 pond per week gespaard, die de bijstandsontvangende ouder als ‘lump-sum’ meekrijgt als zij de bijstand verlaat door te gaan werken. Groot-Brittannië kent ook nog een middelengetoetste uitkering bij werken (‘family credit’: een vorm van bijstand voor alleenstaande ouders die gedeeltelijk inkomen uit werk hebben). In deze ‘family credit’ wordt 15 pond per week aan alimentatie vrijgelaten. Een probleem in deze regeling is, dat, wanneer de onderhoudsplichtige niet betaalt, dit voor de onderhoudsgerechtigde ouder niet automatisch wordt aangevuld met ‘family credit’. De onderhoudsgerechtigde ouder moet in dat geval wachten tot de herbeoordeling, die één keer per zes maanden plaatsvindt. In Noorwegen is de belangrijkste uitkering voor alleenstaande ouders de ‘overgangsbijstand’, een vorm van bijstand gericht op de volledige overgang naar werk. Het volledige bedrag aan kinderalimentatie wordt vrijgelaten, voor zover dit het basisniveau van de voorliggende voorziening niet overschrijdt. Van het meerdere wordt 70 procent gekort. Bedoeld effect hiervan is dat dit moet prikkelen om volledig uit de uitkering te gaan, omdat men dan het meerdere boven het basisbedrag wel kan behouden. In Frankrijk wordt het niet aanvragen of niet betalen van alimentatie tegengegaan door bij de berekening van bijstand altijd een onderhoudsbijdrage voor de kinderen af te trekken, minimaal ter hoogte van de voorliggende voorziening voor onderhoudsbijdragen, ook als men deze niet ontvangt, niet heeft aangevraagd. In Noorwegen, Denemarken en Groot-Brittannië moet er bij een aanvraag voor een bijstandsuitkering een formele vaststelling zijn voor kinderalimentatie, die de vrijwillige overeenkomst overstijgt. In Groot-Brittannië wordt geschat dat circa 70 procent van de alleenstaande ouders

103

die bijstand aanvragen in eerste instantie trachten om geen kinderalimentatie aan te vragen bij de ex-partner. Als belangrijkste reden hiervoor wordt genoemd, angst voor geweld, intimidatie e.d. De sociale dienst is in moeilijke gevallen wel behulpzaam bij het aanvragen van kinderalimentatie via het CSA.

7.7

Evaluatie

Corden heeft de tien onderzochte systemen op een aantal punten geëvalueerd. Vanuit de verschillende betrokken partijen (kinderen, ouders en hun adviseurs, de verzorgende oude, de onderhoudsplichtige ouder, de belastingbetaler) geeft zij aan waaraan het stelsel zou moeten voldoen om als ‘goed werkend’ te worden beoordeeld: -

-

wat betreft kinderen: als er regelmatig en voldoende betaald wordt en als de regeling geen negatief effect heeft op de relatie tussen kind en onderhoudsplichtige; wat betreft ouders en hun adviseurs: als het systeem transparant en begrijpelijk is; als vaststelling snel kan worden gedaan, als wijzigingen in omstandigheden makkelijk kunnen worden doorgerekend; wat betreft de verzorgende ouder: als het geen disincentive is voor betaald werken; wat betreft de onderhoudsplichtige ouder: als de alimentatie is op te brengen; wat betreft de belastingbetaler: als het geen discentive voor de onderhoudsplichtige is om te gaan werken en geen onbedoelde negatieve effecten heeft zoals fraude, als de administratie goedkoop en efficiënt is en als de overheidsuitgaven niet gevoelig zijn voor wanbetaling door onderhoudsplichtigen.

Corden geeft aan dat er beperkingen zijn aan deze evaluatie, die gebaseerd is op de informatie van één informant per land, beperkt tot een aantal onderwerpen, op basis van vignettenonderzoek en ervaringsgegevens. Het zou beter zijn geweest een vollediger onderzoek aan de hand van harde objectieve vergelijkingscriteria te verrichten. De gehanteerde methode biedt volgens Corden zeker de mogelijkheid tot een globale vergelijking. Zij komt tot het volgende oordeel: Op basis van de hierboven genoemde criteria scoort Nederland relatief slecht, tezamen met Groot-Brittannië, Frankrijk en Duitsland. Denemarken, Zweden, Noorwegen en in wat mindere mate Finland scoren relatief goed. Maar ook het Oostenrijkse stelsel wordt als redelijk goed beoordeeld. Bij de relatief goede beoordeling van de Scandinavische landen dient te worden opgemerkt, dat in geen van deze drie landen de collectieve uitgaven bij wanbetaling van kinderalimentatie als een discussiepunt worden gezien. In deze landen ligt de nadruk zeer sterk op de rechten en het welzijn van het kind; overheidsuitgaven die nodig zijn om ouders hierbij te ondersteunen en ervoor te zorgen dat zij hun verplichtingen nakomen worden als vanzelfsprekend gezien. Als verklarende factoren waarom het Deense systeem er zo goed uitkomt, noemt Corden: het is een reeds lang bestaand stelsel (draagvlak), de eenvoud, doorzichtigheid van het systeem, de lokale administratie (zeer toegankelijk voor persoonlijk contact), het feit dat bedragen relatief laag zijn hetgeen de betalingsbereidheid bevordert, de hoge arbeidsparticipatie van vrouwen, waardoor er geen groot armoedeprobleem onder vrouwen is. In Denemarken is historisch gezien ondersteuning door de vader altijd als minder belangrijk gezien dan ondersteuning door deelna-

104

me aan arbeid door de vrouw en ondersteuning door de staat. Maatschappelijk wordt ook verwacht dat moeders werken en dat zij kunnen rekenen op een hoge kwaliteit van publieke voorzieningen zoals kinderopvang.

7.8


In dit hoofdstuk is gebleken dat Nederland in een aantal opzichten afwijkt van de meeste andere landen (situatie 1998-1999): tezamen met Groot-Brittannië is er in Nederland geen aparte voorliggende voorziening met betrekking tot kinderalimentatie; Nederland kent de meest gedetailleerde berekeningswijze voor het berekenen van de kinderalimentatie; in Nederland wordt bij de draagkrachtberekening in relatief sterke mate rekening gehouden met een nieuwe partner. Het uitgangspunt dat het belang van het kind voorop staat (dat niet ‘overruled’ wordt door nieuwe verplichtingen of nieuwe schulden), is het sterkst aanwezig in de Scandinavische landen. In deze landen is het stelsel van een voorliggende voorziening het verst ontwikkeld en wordt er door een groot deel van de alleenstaande ouders een beroep op gedaan. Uit de in paragraaf 7.7 genoemde redenen waarom het systeem van Denemarken als beste uit de bus komt, blijkt echter tevens dat het overplanten van een goedwerkend stelsel in het ene land niet automatisch zal leiden tot een goedwerkend stelsel in een ander land. Een belangrijk ‘succes’-element voor Denemarken is het relatief lage bedrag dat aan alimentatie betaald moet worden, hetgeen mogelijk is vanwege de traditioneel hoge arbeidsdeelname door vrouwen. Er is echter in Nederland geen traditie van arbeidsparticipatie door moeders; deze is pas sinds enkele jaren op gang gekomen en dan nog vaak in deeltijd (waardoor er geen sprake is van financiële zelfstandigheid). Bovendien is de kinderopvang in Nederland veel minder ontwikkeld dan in Denemarken. Waar voor Nederland waarschijnlijk wel veel te leren valt, is een vereenvoudiging van de berekening van alimentatie.

105

8 Voorstellen tot verbetering 8.1

Inleiding

In hoofdstuk 6 is een aantal knelpunten met betrekking tot de regelgeving en uitvoering van kinderalimentatie en verhaalsbijdrage beschreven. Vervolgens zijn door middel van een internationale vergelijking (hoofdstuk 7) ideeën opgedaan voor mogelijke verbeteringen. In dit hoofdstuk (hoofdstuk 8) wordt een aantal voorstellen gedaan om de knelpunten in regelgeving en uitvoering op te lossen of te doen verminderen. Het belangrijkste doel van de voorstellen is te bereiken dat er vaker, meer, en tijdiger kinderalimentatie wordt vastgesteld en betaald. De voorstellen zijn als volgt tot stand gekomen: Op basis van gesprekken en interviews die in het kader van dit onderzoek zijn gehouden (lijst van geïnterviewden: zie bijlage 1), op basis van bestudering van de weten regelgeving met betrekking tot alimentatie en verhaal, en op basis van literatuuronderzoek (met name de internationale vergelijking, besproken in hoofdstuk 7) is een groot aantal voorstellen ter verbetering van de alimentatie- en verhaalspraktijk ontwikkeld. Deze voorstellen zijn integraal in bijlage 4 opgenomen. Niet alle voorstellen zijn even relevant. Een selectie ervan is besproken in een workshop met een aantal gemeenten en in een expertmeeting van ‘gemêleerde’ samenstelling (rechters, voorzitter werkgroep Alimentatienormen, wetenschappers, LBIO, functionarissen van gemeenten en van ministeries)76. Op basis van deze werkwijze hebben we een aantal voorstellen tot verbetering ontwikkeld die betrekking hebben op de volgende drie onderwerpen:

-

onderhoudsplicht strikter naleven; vereenvoudiging van de berekening van kinderalimentatie (en verhaal);

verbetering van de uitvoering (van vaststelling, inning en uitbetaling). Voorstellen uit het eerste blok hebben met name tot doel: ‘vaker’ kinderalimentatie; het tweede ‘vaker’ en ‘meer’; en het derde ‘vaker’, ‘meer’ en ‘tijdiger’. De drie blokken worden achtereenvolgens afzonderlijk besproken in de paragrafen 8.2 tot en met 8.4, waarbij bij elk voorstel de voor- en tegenargumenten aan bod komen. De volgende aspecten spelen, voor zover mogelijk 77, bij de voor- en tegenargumenten een rol:

-

juridische aspecten: past het binnen het Nederlandse rechtssysteem? beleidsmatige aspecten:

-

76 77

leidt het tot meer kinderalimentatie en minder bijstandsuitgaven?

In bijlage 2 is een lijst opgenomen van deelnemers aan de workshop van gemeenten en aan de expertmeeting. Helaas is het, gezien de beperkte tijd en de hoeveelheid voorstellen, niet mogelijk gebleken de voorstellen goed te beoordelen op al de genoemde aspecten. Voordat een definitieve invulling aan de voorstellen kan worden gegeven, zal het nodig zijn de consequenties ervan goed te analyseren.

106

-

speelt het in op de toename van alleenstaande ouders zonder voorafgaand huwelijk (of samenlevingscontract); speelt het in op co-ouderschap?

-

-

speelt het in op de maatschappelijke ontwikkeling van de toenemende mate van arbeidspartic ipatie van moeders in een deeltijdbaan;

-

bevordert het de zelfstandige bestaansvoorziening (arbeidsparticipatie) van alleenstaande ouders?

sociaal-psychologische aspecten:

-

bevordert het de betalingsbereidheid; heeft het geen negatieve invloed op relatie tussen kind en onderhoudsplichtige en tussen ex-partners?

-

uitvoerbaarheid:

-

is het systeem transparant, begrijpelijk, efficiënt (snelle vaststelling, snelle wijzigingsprocedure);

-

leidt het niet tot verhoging van uitvoeringskosten.

In paragraaf 8.5 wordt een aantal overwegingen bij de diverse voorstellen gegeven, en wordt aangegeven welke aspecten nog nader onderzocht moeten worden. Paragraaf 8.6 geeft een afsluiting. In dit onderzoek is gekozen voor een beperking tot kinderalimentatie. De verbetervoorstellen zijn dan ook specifiek gericht op kinderalimentatie. Dit neemt niet weg dat argumenten en voorstellen tot verbetering van kinderalimentatie vaak ook van toepassing zijn op partneralimentatie. Hierdoor klinkt het soms geforceerd om alleen over kinderalimentatie te spreken. In de tekst wordt dit opgelost door, daar waar dat toepasselijk is, te spreken over (kinder)alimentatie, waarmee dan zowel kinder- als partneralimentatie wordt bedoeld. Vooraf zij opgemerkt dat een aantal van de geïnterviewde functionarissen van gemeenten en deelnemers aan de expertmeeting geen of nauwelijks knelpunten ervoeren of van mening waren dat de huidige knelpunten ook zouden kunnen worden opgelost door een betere uitvoering en handhaving van de huidige weten regelgeving. Vooraf zij ook opgemerkt dat het, gezien de opzet van het onderzoek, niet mogelijk was de voorstellen nauwkeurig uit te werken; zij hebben meer het karakter van oplossingsrichtingen.

8.2

Voorstellen voor striktere naleving van de onderhoudsplicht

Langs drie lijnen zou ons inziens een verbetering kunnen worden bewerkstelligd in het strikter naleven van de onderhoudsplicht:

-

bewerkstelligen van een cultuuromslag in het denken over kinderalimentatie (voorstel 1); wettelijk verplichten om kinderalimentatie te regelen (voorstel 2); het verkrijgen van een alimentatiebeschikking vergemakkelijken (voorstel 3).

107

8.2.1

Voorstel 1: bevorderen van cultuuromslag

In het Burgerlijk Wetboek is vastgelegd dat beide ouders een onderhoudsplicht hebben ten aanzien van hun minderjarige en jong meerderjarige kinderen. Het nakomen van deze onderhoudsplicht zou veel vanzelfsprekender moeten worden. Het dragen van de verantwoordelijkheid ten aanzien van verzorging en opvoeding betekent niet alleen dat de onderhoudsplichtige ouder de plicht heeft tot het betalen van kinderalimentatie, maar betekent ook dat de verzorgende ouder de verantwoordelijkheid heeft – al dan niet in rechte- kinderalimentatie te vragen. In het belang van het kind zijn beide aspecten van de onderhoudsplicht van belang; de eigen verantwoordelijkheid van de ouders hierin dient meer benadrukt en bekend te worden. Om deze cultuuromslag te bewerkstelligen zou er meer voorlichting aan ouders gegeven kunnen worden over hun rechten, plichten en verantwoordelijkheid ten aanzien van hun kinderen, meer uitleg over de regels voor kinderalimentatie en verhaal bij echtscheiding, meer informatie over de mogelijkheid tot inning van alimentatie. De informatie over kinderalimentatie zal minder geassocieerd moeten worden met echtscheiding. Dit soort informatie zou algemeen bekend moeten worden (voorbeeld Denemarken). De informatieverspreiding kan op verschillende manieren worden vorm gegeven, in ieder geval zou volledige informatie bij een verzoek om scheiding of bij bijstandsaanvraag standaard kunnen worden. En verder bijvoorbeeld: via informatiebrochures van de overheid die op veel bezochte plaatsen worden neergelegd; via artikelen in veel gelezen weekbladen; via de media; via rechtswinkels, advocatuur, enzovoorts. Een voorstel tot meer voorlichting zal nauwelijks op tegenstand stuiten. De vraag is wel: welke manier is efficiënt en effectief?

8.2.2

Voorstel 2: wettelijke verplichting om kinderalimentatie te regelen

Veel verdergaand dan het bevorderen van een cultuuromslag is het voorstel tot een wettelijke verplichting van ouders om de kinderalimentatie te regelen. Vanuit juridische invalshoek zou de wettelijke verplichting tot het regelen van de kinderalimentatie als een overbodig voorstel kunnen worden bezien, omdat er al een wettelijke onderhoudsplicht is geregeld in het Burgerlijk Wetboek. Als een van beide ouders in gebreke blijft, kan de andere ouder die verplichting afdwingen door middel van een verzoek tot kinderalimentatie. Een wettelijke verplichting tot het regelen van kinderalimentatie voegt hier niets aan toe. Ook dan zal weigerachtig gedrag optreden en zal de alimentatie moeten worden afgedwongen via de rechter. Argumenten vóór Reden waarom een wettelijke verplichting tot het regelen van kinderalimentatie toch zinvol kan worden geacht, is meer gelegen in maatschappelijke factoren. In de praktijk wordt er namelijk in veel gevallen geen gebruik gemaakt van het recht om kinderalimentatie te verzoeken, vaak vanwege psychische, emotionele of culturele redenen. Een deel van de onderhoudsplichtigen oefent (soms zware) druk uit op de onderhoudsgerechtigde om geen alimentatie of bijstand aan

108

te vragen. In sommige culturen is het zeer ongewoon om alimentatie te eisen of te betalen. Ook het feit dat de alleenstaande ouder een beroep kan doen op de bijstand, speelt nog steeds een rol om geen alimentatie te regelen (‘de alimentatie wordt toch gekort op de bijstand’); dit ondanks het feit dat sinds een aantal jaren de bijstand moet worden verhaald als er geen of onvoldoende alimentatie wordt betaald. Door het recht op kinderalimentatie om te zetten in een wettelijke verplichting tot het regelen van kinderalimentatie wordt het voor de onderhoudsplichtige duidelijk dat er niet aan te ontkomen valt. De zwakste partij (vrouw en kind) wordt met zo’n wettelijke verplichting beter beschermd, met name geldt dat voor de groep buiten de bijstand. Ook buiten de bijstand dient met een wettelijke verplichting dan altijd een onderhoudsbijdrage voor de kinderen te worden vastgesteld. Het biedt zodoende –in theorie- een grotere bescherming van de belangen van het kind. Dit heeft er recht op dat er voor hem een onderhoudsbijdrage wordt betaald 78. Voor de uitvoering van de Abw zou het gunstig zijn als er altijd een alimentatie-uitspraak ligt. Dit voorkomt verhaalsprocedures. Voorwaarde is dan wel dat elke alimentatiebeschikking redelijk snel tot stand komt (minstens even snel als een verhaalsbesluit) en gebaseerd is op dezelfde normen als waarmee verhaal zou worden vastgesteld (dit wil zeggen de geldende Alimentatienormen of nieuw vast te stellen normen). Is dit laatste niet het geval, dan moet er alsnog bijstand worden verhaald. Een snelle en maximale alimentatiebeschikking kan tevens leiden tot het voorkomen van instroom in de Abw, namelijk in het geval de alimentatie voldoende is om in combinatie met een deeltijdbaan boven bijstandsniveau te blijven (met de huidige bedragen voor kinderalimentatie zal dat overigens niet snel het geval zijn). Argumenten tegen Uitgangspunt in de Nederlandse wetgeving is dat ouders hun onderhoudsplicht zoveel mogelijk in onderlinge overeenstemming moeten kunnen regelen. De rechter behoort dan ook niet in actie te komen als ouders onderling tot overeenstemming komen. Het voorstel om alleenstaande ouders te verplichten de kinderalimentatie te regelen is daarom zeer vergaand, moeilijk te sanctioneren en gaat voorbij aan de eigen verantwoordelijkheid van ouders. Zolang alleenstaande ouders geen beroep doen op de bijstand, mogen zij zelf weten of zij om kinderalimentatie verzoeken. Het gaat zeer ver om alleenstaande moeders te dwingen alimentatie te vragen die bijvoorbeeld: - niets meer met de vader te maken willen hebben, bijvoorbeeld vanwege mishandeling of als er sprake is van incest 79; - zelf voldoende inkomen hebben en de alimentatie niet nodig hebben; - er principieel voor kiezen een kind alleen op te voeden. Een belangrijk probleem is hoe het niet naleven van een wettelijke verplichting kan worden gesanctioneerd. Toezien op naleving van deze plicht is alleen goed mogelijk als er formele momenten waarbij de regeling van de kinderalimentatie aan de orde kunnen komen, bijvoorbeeld bij een echtscheiding. Het voorstel voor een wettelijke verplichting voor iedereen gaat voorbij

78

79

Voor ouders die willen afzien van kinderalimentatie zou dezelfde procedure gevolgd kunnen worden die in Denemarken wordt toegepast: ouders dienen dit besluit voor te leggen aan een bevoegde functionaris die toetst of de belangen van het kind voldoende zijn gewaarborgd als er geen kinderalimentatie wordt betaald. Dit zou mogelijk kunnen worden opgelost door een onafhankelijke instantie de inning te laten verrichten.

109

aan de maatschappelijke trend dat een groeiend deel van de alleenstaande moeders een kind krijgt zonder huwelijk of geregistreerd partnerschap. Dat is vaak een bewuste keuze en de overheid zou daar niet in moeten treden. Bij deze categorie kan de onderhoudsplicht pas aan bod komen bij een eventuele bijstandsaanvraag. Deze constateringen leiden tot de volgende nuanceringen op voorstel 2.

8.2.3

Nuancering van voorstel 2

Om toezicht op naleving van de wettelijke onderhoudsplicht mogelijk te maken wordt deze plicht gekoppeld aan twee formele momenten waarbij de ouders kunnen worden aangesproken: bij echtscheiding (eventueel ook bij beëindiging van geregistreerd partnerschap) en bij bijstandsaanvraag. Dit leidt tot de volgende twee voorstellen: Voorstel 2a: Wettelijke verplichting tot het regelen van kinderalimentatie opnemen in de echtscheidingsprocedure Voorstel 2b: Wettelijke verplichting voor alle ouders bij bijstandsaanvraag tot het regelen van kinderalimentatie Ouders die na een huwelijk gaan scheiden kunnen bij de echtscheidingsprocedure worden aangesproken op hun wettelijke plicht de kinderalimentatie te regelen (voorstel 2a). Een alternatief zou kunnen zijn een wettelijke verplichting op te leggen om gebruik te maken van echtscheidingsbemiddeling wanneer er minderjarige kinderen zijn (voorbeeld Noorwegen). Circa 60 procent van de alleenstaande moeders is gehuwd geweest en zou dus met het opnemen van deze verplichting bij echtscheiding bereikt worden. Ouders die hun geregistreerd partnerschap beëindigen, zouden wellicht via die formele procedure kunnen worden verplicht. Het lijkt echter niet mogelijk om voor ouders die zonder enige vorm van wettelijk contract uit elkaar gaan of die nooit hebben samengewoond, een formeel moment te vinden waarop zij kunnen worden aangesproken op de plicht de kinderalimentatie te regelen. Voor deze groep zou de wettelijke verplichting kunnen gelden op het moment dat zij een beroep doen op bijstand (voorstel 2b). Dit betekent dat artikel 108 Abw dient te worden uitgebreid: alle alleenstaande ouders die een bijstandsaanvraag indienen, worden verplicht om (kinder)alimentatie te vragen aan de onderhoudsplichtige; ongeacht de reden van het alleenstaand ouderschap 80. Wanneer artikel 108 Abw op deze manier wordt uitgebreid, zou kunnen gelden dat alleenstaande ouders gratis kunnen procederen. Het niet nakomen van de verplichting (kinder)alimentatie aan te vragen kan leiden tot korting op de Abw-uitkering (voorbeeld Frankrijk). Argumenten voor Behalve de ‘argumenten voor’ die zijn genoemd bij voorstel 2, geldt bij deze beide voorstellen (2a en 2b) als voordeel dat handhaving van de verplichting beter mogelijk wordt, ook al is deze dan beperkt tot bepaalde groepen.

80

In de huidige situatie kan op basis van artikel 108 Abw alleen een verplichting worden opgelegd aan gehuwden als de procedure tot echtscheiding of scheiding van tafel en bed nog moet starten of nog loopt.

110

Argumenten tegen Een deel van de alleenstaande ouders die wel recht hebben op kinderalimentatie kan ook met voorstel 2a en 2b niet worden bereikt, namelijk de nooit gehuwden die geen beroep doen op bijstand. Naar schatting gaat het om circa 15 procent van de alleenstaande moeders (berekend op basis van tabel 2.1 en 2.3). Een ander nadeel is dat een wijziging van artikel 108 Abw tot een sterke toename van alimentatieprocedures en daarmee tot een grote belasting van de rechterlijke macht kan leiden. Dit probleem zou kunnen worden verzacht als de gemeente op basis van een marginale toets een sele ctie maakt: gevallen waarbij op voorhand al duidelijk is dat er bij de onderhoudsplichtige geen draagkracht aanwezig is (bijvoorbeeld als de onderhoudsplichtige een bijstandsuitkering ontvangt), krijgen geen verplichting opgelegd om (kinder)alimentatie te verkrijgen.

8.2.4

Voorstel 3: verhaalsbeschikking laten gelden als alimentatiebeschikking

Mocht een wettelijke verplichting tot het verwerven van een alimentatiebeschikking bij bijstandsaanvraag (zie voorstel 2b) niet gerealiseerd kunnen worden, dan zou de mogelijkheid geschapen kunnen worden om de categorie alleenstaande ouders zonder alimentatiebeschikking bij het verlaten van de bijstand gratis te laten procederen op grond van de door de gemeente verkregen verhaalstitel. De verhaalsbijdrage kan zo worden omgezet in een alimentatie. Een nog simpeler manier is om de verhaalstitel van de gemeente direct te laten gelden als alimentatietitel voor de onderhoudsgerechtigde; dus zonder dat er een alimentatieprocedure van de onderhoudsgerechtigde voor nodig is. Eventueel kan de sociale dienst na afloop van bijstandsverlening de alimentatie blijven innen. Argumenten voor Dit voorstel voorkomt de ‘verhaalsval’ (zie hoofdstuk 6) die in de huidige situatie ontstaat doordat de onderhoudsgerechtigde bij uitstroom uit de bijstand niet kan terugvallen op de verhaalsbijdrage, maar is aangewezen op de alimentatie(beschikking). Een belangrijk voordeel van dit voorstel is dat op het moment dat de alleenstaande ouder de bijstand verlaat, de alimentatie wordt vastgesteld voor de op dat moment geldende inkomenssituatie van de onderhoudsplichtige (immers het verhaalsbedrag wordt periodiek afgestemd op de draagkracht van de onderhoudsplichtige). Vanwege dit laatstgenoemde voordeel is het te overwegen om het voorstel ‘verhaalsbeschikking=alimentatiebeschikking’ niet alleen te laten gelden voor de alleenstaande ouders zonder alimentatiebeschikking, maar ook voor de groep met een (vaak ‘verouderde’) alimentatiebeschikking. Men hoeft dan dus niet meer terug te vallen op een oude alimentatiebeschikking, waarin het bedrag lager kan zijn vastgesteld dan zou gebeuren op het moment dat de alleenstaande de bijstand verlaat. Argumenten tegen Aan dit simpel ogende voorstel zitten vele juridische haken en ogen. Er vindt namelijk vermenging van publiekrecht (verhaal) en privaatrecht (alimentatie) plaats. Het is daarom de vraag hoe deze oplossing in juridische zin vorm kan worden gegeven. Nadere studie is nodig.

111

8.3

Voorstellen voor andere berekening kinderalimentatie (en verhaal)

8.3.1

Achtergrond

Met betrekking tot de berekening van (kinder)alimentatie en verhaal zijn in hoofdstuk 6 met name de volgende knelpunten naar voren gekomen: complexiteit van de berekening en frequente vaststelling van ‘geen draagkracht’, en het ontbreken van een standaardprocedure. Om deze problemen op te lossen zijn de volgende voorstellen ontwikkeld: - vereenvoudiging van berekening (voorstel 4); - vast bedrag per maand per kind (voorstel 5).

8.3.2

Voorstel 4: vereenvoudiging van berekening

De hoogte van de kinderalimentatie wordt volgens dit voorstel aan de hand van eenvoudige, heldere regels berekend, welke regels worden vastgesteld door de overheid. De berekening van de kinderalimentatie kan worden vereenvoudigd door alleen uit te gaan van de inkomsten van de onderhoudsplichtige en geen rekening meer te houden met uitgaven (waaronder aflossing van schulden). Na vaststelling van het inkomen van de onderhoudsplichtige wordt de hoogte van kinderalimentatie vervolgens met vaste, heldere criteria berekend: bijvoorbeeld een bepaald percentage van het bruto/netto/belastbaar inkomen 81 (voorbeeld Noorwegen, Zweden) of een bepaald vast bedrag per inkomensklasse (voorbeeld Denemarken). In een alimentatiebeschikking dient altijd de kinderalimentatie te worden opgenomen, berekend volgens bovengenoemde regels. Ouders kunnen de hoogte van de kinderalimentatie vastgelegd in de beschikking niet meer onderling regelen 82. Argumenten voor - Bij berekening volgens dit voorstel krijgt kinderalimentatie prioriteit boven aflossing van schulden, waardoor de constatering ‘geen draagkracht’ minder vaak voorkomt. - De uitvoering van verhaal door de sociale dienst zal makkelijker zijn als de alimentatie altijd volgens vaste, heldere normen zou worden vastgesteld. Een berekening waarbij geen rekening wordt gehouden met uitgaven (inclusief schulden) voorkomt veel discussie met onderhoudsplichtigen over wat wel en niet als lasten moet worden gerekend en voorkomt dat onderhoudsplichtigen hun draagkracht zo laag mogelijk proberen te houden. De nieuwe alimentatienormen moeten wel dezelfde normen zijn als waarmee de bijstand moet worden verhaald. Als een alimentatieprocedure altijd leidt tot het ‘maximale’ bedrag en als tevens de verplichting tot het aanvragen van alimentatie door gemeenten vaker zou worden opgelegd (zie voorstel 2b in vorige paragraaf), bespaart dit voor de gemeente veel uitvoerings-

81

82

Een mogelijkheid zou zijn om alleen het belastbaar inkomen te laten meetellen in de berekening voor het vaststellen van de kinderalimentatie respectievelijk verhaalsbijdrage, analoog aan de berekening ouderbijdrage in het kader van de Wet Studiefinanciering (WSF). In de alimentatiebeschikking staat dan het minimale bedrag dat betaald moet worden. Ouders zijn natuurlijk vrij om daar over heen te gaan.

112

kosten: het alimentatiebedrag kan zonder meer worden overgenomen voor verhaal. Maar ook wanneer de alimentatiebeschikking niet voorhanden is of te lang uitblijft en de gemeente zelf moet gaan rekenen, bespaart de vereenvoudigde berekeningswijze veel werk en -

-

doorlooptijd. Berekening volgens eenvoudige, vaste regels biedt waarschijnlijk meer duidelijkheid en houvast aan onderhoudsplichtigen en onderhoudsgerechtigden dan de huidige Alimentatienormen en de huidige vrijheid de hoogte in onderling overleg vast te stellen. Verwacht kan worden dat deze duidelijkheid de betalingsbereidheid zal doen toenemen. Een verplichting om de alimentatie te regelen volgens eenvoudige door de overheid vastgestelde regels zal –naar verwachting- de betalingsbereidheid bij met name allochtonen doen toenemen. In niet-westerse culturen wordt het eisen van alimentatie door de vrouw vaak niet acceptabel geacht. Als de overheid de partij is die eist dat de kinderalimentatie wordt gere-

-

-

-

geld, zal het met name voor allochtone onderhoudsplichtigen normaler worden om te betalen (zo is de verwachting van functionarissen uit de verhaalspraktijk). De kinderalimentatie beschouwen als ‘primaire schuld’ voorkomt lastige wijzigingsprocedures in de toekomst. In de huidige situatie wordt op het moment van scheiding vaak ‘geen draagkracht’ geconstateerd vanwege schulden. Er wordt op dat moment dus geen alimentatie (verhaal) opgelegd. Als na een aantal jaren de schulden zijn afgelost, zal wel alimentatie (verhaal) kunnen worden opgelegd. De betalingsbereidheid is na een aantal jaren echter vaak geringer dan direct na de scheiding: de onderhoudsplichtige heeft zijn leven niet meer op alimentatiebetaling of verhaal ingesteld en het contact met de alimentatiegerechtigde zal vaak zijn verminderd of verslechterd. Gemeenten dienen voor het vaststellen van hun verhaalsbijdrage de aflossing van schulden wel in de gaten te houden en leggen een verhaalsbijdrage op of verhogen deze op het moment dat schulden zijn afgelost of behoorden te zijn afgelost. Onderhoudsplichtigen zijn niet altijd even bereid om dan alsnog te gaan betalen. Verzoeken om alimentatie of verhoging van het alimentatiebedrag nadat schulden na enige tijd zijn afgelost, is voor alimentatiegerechtigden die geen bijstandsuitkering ontvangen nog lastiger dan voor gemeenten. De alimentatiegerechtigde moet namelijk weten wanneer schulden zijn afgelost en dient een verzoek tot alimentatie of wijziging van de alimentatie in te dienen. In de praktijk zal dit op veel praktische en emotionele problemen stuiten. Uitgaan van het inkomen als basis voor de berekening van de alimentatie in plaats van de draagkracht, voorkomt de –ons inziens onlogische- consequentie dat een onderhoudsplichtige bij een zelfde inkomen een hogere kinderalimentatie zou moeten betalen als zijn expartner werkt op het moment van scheiding of als deze na scheiding gaat werken tegen een inkomen dat geen eigen draagkracht biedt (vanwege het feit dat de meeste verzorgende ouders in deeltijd werken zal dit laatste zeer vaak het geval zijn). Ook in geval van coouderschap wordt de berekening vergemakkelijkt als niet met draagkracht rekening hoeft te worden gehouden. Berekening volgens eenvoudige, vaste regels kan preventief werken voor instroom in de bijstand en bevorderlijk zijn voor uitstroom uit de bijstand. Verwacht kan immers worden dat vaste regels leiden tot sneller en vaker toekenning van kinderalimentatie. De mogelijkheid voor verzorgende ouders om inkomen uit arbeid te blijven of gaan combineren met een inkomen uit kinderalimentatie is dan groter.

113

-

Berekening volgens vaste, eenvoudige regels zal waarschijnlijk minder tot gerechtelijke procedures leiden.

Argumenten tegen - Evenals bij het verplichten tot het regelen van de kinderalimentatie geldt hier, dat het een beperking van de ouderlijke verantwoordelijkheid is, wanneer ouders niet onderling de hoogte van de kinderalimentatie mogen bepalen83. Verzoek en verweer van de ouders dienen de grenzen voor de vaststelling te bepalen. Alleen wanneer de alimentatiegerechtigde in de bijstand komt, is er een maatschappelijk belang bij het vaststellen van de hoogte van kinderalimentatie. De politieke haalbaarheid van vaststelling van de hoogte volgens vaste regels voor iedereen wordt gering geacht. Bovendien geldt hier ook weer het probleem dat er voor ouders die geen scheidingsprocedure hoeven te voeren er geen formeel moment is om -

-

-

-

83

hen op hun verplichting aan te spreken. Vereenvoudiging van de berekening van kinderalimentatie waarbij schulden buiten beschouwing worden gelaten, is niet wenselijk. De schulden zijn gezamenlijk tijdens het huwelijk gemaakt. Als de schulden niet worden meegenomen in de berekening van kinderalimentatie, en de onderhoudsplichtige én kinderalimentatie én aflossing van schulden moet betalen, zal dit er vaak toe leiden dat de onderhoudsplichtige niet aan alle schuldaflossingen kan voldoen. Dit betekent dat een deel van de schulden dan toegedeeld zal moeten worden aan de onderhoudsgerechtigde (het zijn gezamenlijke schulden). Omdat de alleenstaande moeder vaak een bijstandsuitkering heeft, zal ook zij niet aan de schulden kunnen voldoen. Dit zal leiden tot faillissement of schuldsaneringsregeling zodat de kinderalimentatie deels door de schuldeiser wordt betaald. Terzijde: Bij het vaststellen van kinderalimentatie werd het door sommige deelnemers aan de expertmeeting niet wenselijk gezien deze als een preferente schuld te behandelen. Het werd wel wenselijk gevonden, als eenmaal vastgestelde kinderalimentatie als een preferente schuld zou kunnen gelden, waardoor achterstallige kinderalimentatie makkelijker kan worden geïnd. In het verleden was achterstallige kinderalimentatie een preferente schuld. Nu is dat niet meer het geval. Verhaal door gemeenten is nu nog wel een preferente schuld. Er ligt echter een wetsvoorstel om deze preferentie op te heffen. Een voorstel om de kinderalimentatie weer tot preferente schuld te maken, zal daarom weinig kans van slagen hebben. De constatering ‘geen draagkracht’ wordt in de huidige situatie vaak gedaan omdat een niet te verwaarlozen deel van de onderhoudsplichtigen zelf in de bijstand zit. Van hen zal geen bijdrage gevraagd kunnen worden zonder dat zij onder het voor hen geldende sociaal min imum zakken. Als er vaste regels worden ontwikkeld, is het de vraag aan welke vaste criteria de berekening dan moet voldoen? Maatwerk, afgestemd op draagkracht, is beter omdat dan een hoog bedrag kan worden opgelegd waar het kan en een laag bedrag waar dat nodig is. Dit voorstel zal leiden tot uitvoeringsproblemen bij de rechterlijke macht. Voor de rechterlijke macht zal het veel extra werk betekenen als iedereen verplicht wordt een procedure te starten om de hoogte van de alimentatie vast te leggen. Dit voorstel vereist bovendien dat de regels voor berekening worden vastgelegd in een AMvB, hetgeen weer inhoudt dat de Hoge

Ouders wel een hoger dan het door de overheid vastgestelde bedrag afspreken.

114

-

Raad de alimentatieberekeningen moet toetsen. Ook dit zal tot extra belasting van de rechterlijke macht kunnen leiden. Verder zal een wijziging van de berekening van kinderalimentatie ook consequenties hebben voor de berekening van partneralimentatie. Het is immers niet wenselijk om daarvoor een andere systematiek te moeten hanteren.

8.3.3

Voorstel 5: kinderalimentatie is vast bedrag

De meest vergaande vereenvoudiging wordt bereikt door één vast bedrag per kind per maand vast te stellen, gedifferentieerd naar een grof ingedeelde inkomensklasse (voorbeeld Denemarken). Het laagste bedrag zou gerelateerd kunnen zijn aan het bedrag dat minimaal moet worden betaald om voor forfaitaire belastingaftrek in aanmerking te komen, bijvoorbeeld f. 275,- of f. 300,- per kind per maand; of een bedrag ter hoogte van het verschil tussen de huidige eenoudernorm en alleenstaandennorm in de bijstand (dit wil zeggen 20 procent van het wettelijk minimumloon): circa f. 465,- per maand. Argumenten voor Voordeel van een vast bedrag is de eenvoud, de grote duidelijkheid en daarmee wellicht ook een grote betalingsbereidheid. De vaststelling van de kinderalimentatie kost in deze variant nauwelijks tijd. Dit kan tot snellere uitbetaling leiden en kan er toe bijdragen dat alleenstaande ouders minder beroep op de bijstand hoeven te doen. Argumenten tegen Nadeel is dat er bij één vast bedrag gemiddeld te weinig zal worden geïnd, omdat het bedrag niet al te hoog kan liggen (dit probleem wordt minder bij vaste bedragen naar inkomensklasse). Gemiddeld zal er te weinig worden geïnd, omdat het vaste bedrag niet al te hoog kan liggen. Als ouders het niet eens zijn met het vaste bedrag, moeten zij evenwel alsnog naar de rechter kunnen om een ander bedrag af te dwingen. Gezien de geringe mate waarin dat in Zweden gebeurt, kan worden verwacht dat een vast bedrag (of vaststelling volgens vaste regels) per saldo minder alimentatie- en verhaalsprocedures zal opleveren dan de huidige situatie.

8.4

Voorstellen voor een verbetering van uitvoering

Om de combinatie van zorg en arbeid mogelijk te maken zal een snelle vaststelling en regelm atige inning van kinderalimentatie nodig zijn. In de voorgaande hoofdstukken is gebleken dat dit in de huidige situatie onvoldoende gebeurt. Om in deze situatie verbetering te brengen zijn daarom de volgende voorstellen ontwikkeld: - inning en uitbetaling via een centrale instantie (voorstel 6); - creëren van een voorliggende voorziening: vaststelling, inning en uitbetaling via een centrale instantie (voorstel 7).

115

8.4.1

Voorstel 6: inning en uitbetaling via een centrale instantie

Inning en uitbetaling wordt op verzoek permanent overgenomen door een centrale inningsinstantie. De alimentatie kan zijn vastgesteld volgens de huidige Alimentatienormen, volgens nieuwe vereenvoudigde alimentatienormen (voorstel 5), of op een vast bedrag (voorstel 6). De alleenstaande ouder heeft een alimentatiebeschikking nodig om de inning te laten overnemen. Deze variant sluit aan bij de werkwijze van het LBIO. Verschil met het huidige LBIO is dat de betaling aan de alimentatiegerechtigde de dienstverlening wordt geboden zolang er alimentatie moet worden betaald en niet beperkt is tot de huidige zes maanden bij het LBIO. Argumenten voor Een belangrijk winstpunt is dat de alimentatiegerechtigde geen problemen met de inning meer heeft. Zij hoeft zelf geen initiatief te nemen om de onderhoudsplichtige op zijn betaalgedrag aan te spreken. Dit vermindert emotionele spanningen die veel alleenstaande ouders nu wel hebben als betaling uitblijft. De vraag voor de onderhoudsgerechtigde of en hoe zij bij wanbetaling actie zal ondernemen en welke consequenties dit zal hebben, verdwijnt naar de achtergrond. Het voorkomt een (verdere) verslechtering in de relatie tussen ex-partners en tussen ex-partner en kinderen. De overname van inning vergroot de zekerheid van een regelmatig inkomen enigszins, zodat de combinatie zorg en arbeid beter mogelijk wordt. Deze voordelen worden groter als er een wettelijke verplichting tot het regelen van de alimentatie is: alle alleenstaande ouders hebben dan een alimentatiebeschikking. In dat geval vervalt ook in een groot aantal gevallen het verhalen van bijstand, namelijk indien de kinderalimentatie de volledige draagkracht heeft verbruikt. Argumenten tegen Er worden uitvoeringskosten gemaakt die deels niet nodig zouden zijn, namelijk voor de ouders die ook zonder een dergelijke instantie regelmatig kinderalimentatie zouden ontvangen, maar het makkelijker vinden als dat door een instantie gebeurt. Een belangrijk nadeel is verder dat alleenstaande ouders zonder alimentatiebeschikking geen gebruik kunnen maken van deze regeling. Bovendien biedt deze regeling ook geen oplossing voor de periode tijdens de scheidingsprocedure als de alimentatie nog niet is geregeld. Ook in geval de onderhoudsplichtige niet tijdig betaalt en de inningsinstantie procedures voor dwanginvordering moet instellen, heeft in de tussentijd de alleenstaande ouder geen inkomsten uit kinderalimentatie. Voorstel 7 biedt een oplossing voor deze nadelen.

116

8.4.2

Voorstel 7: creëren van een voorliggende voorziening

Voorliggende voorziening Niet alleen de inning en uitbetaling wordt via een instantie geregeld, maar ook de vaststelling geschiedt door een centrale instantie (wel bij voorkeur met ‘lokale loketten’ 84). Bovendien garandeert de instantie maandelijkse uitbetaling van de kinderalimentatie (voorliggende voorziening). De instantie verschaft vrij snel na aanvraag een voorschot ter hoogte van een vast basisbedrag85 en entameert onmiddellijk de procedure tot vaststelling van de hoogte van de kinderalimentatie. Bij voorkeur vindt vaststelling van de kinderalimentatie plaats op basis van een vereenvoudigde berekening (voorstel 4) of een vast bedrag (voorstel 5), hetgeen de snelheid van vaststelling verhoogt. De voorliggende voorziening betaalt vervolgens iedere maand het vastgestelde alimentatiebedrag aan de alimentatiegerechtigde. De instantie int het volledige alimentatiebedrag bij de onderhoudsplichtige. Het risico van niet-innen ligt dan bij de uitbetalende instantie, maar deze heeft wel veel mogelijkheden tot dwanginvordering (vereenvoudigd alimentatiebeslag; toegang tot bepaalde informatiebestanden). Uitvoerende instantie De uitvoering van zo’n voorliggende voorziening zou kunnen liggen bij: - Belastingdienst: deze heeft al veel relevante informatie in huis, en alle informatie als berekening plaatsvindt op basis van het inkomen (voor werknemers per maand, voor zelfstandigen per jaar); - het LBIO: deze instantie heeft reeds veel ervaring met innen van kinderalimentatie. - SVB: deze verstrekt al AKW die ook voor de verzorgende ouder is bestemd; - Sociale Dienst: als aparte poot in de dienstverlening; Sociale Dienst heeft veel ervaring met verhaal en heeft een groot deel van de alleenstaande ouders in haar cliëntenbestand; Toegang tot voorziening Voor toegang tot de voorliggende voorziening van kinderalimentatie zijn de volgende varianten denkbaar: - alleen toegankelijk voor alleenstaande ouders met een onderhoudsplichtige die voldoende draagkracht heeft; - alleen toegankelijk voor alleenstaande ouders met een onderhoudsplichtige, met of zonder draagkracht; - toegankelijk voor alle alleenstaande ouders. Alleenstaande ouders met een onderhoudsplichtige zonder draagkracht en alleenstaande ouders zonder onderhoudsplichtige (bijvoorbeeld wanneer de vader onbekend is of niet kan worden getraceerd) kunnen aanspraak maken op een onderhoudsbijdrage voor de kinderen ter hoogte van een vast basisbedrag (voorstel 5). Dit kan als nadeel hebben dat de onderhoudsgerechtigde de identiteit van de onderhoudsplichtige niet bekend maakt (als de onderhoudsplichtige het vaderschap wel erkend heeft, kan deze meestal wel via het GBA (gemeentelijke basisadministra-

84

85

De ervaring in Engeland leert dat een voorziening op afstand, waarbij het contact tussen ouders en instantie schriftelijk of telefonisch verloopt niet goed werkt. in de Scandinavische landen is de uitvoering van de voorliggende voorziening op lokaal niveau georganiseerd. Bijvoorbeeld het bedrag uit voorstel 5 behorend bij de laagste inkomensklasse.

117

tie) worden getraceerd). Men ontvangt toch het basisbedrag en kan eventueel buiten de voorziening om toch nog van de onderhoudsplichtige alimentatie ontvangen. Om dit misbruik te beperken, zouden alleenstaande ouders die geen onderhoudsplichtige noemen, kunnen worden gekort op het basisbedrag. Daarnaast kan de instantie die de voorliggende voorziening uitvoert, maximaal gebruik maken van de mogelijkheden om de onderhoudsplichtige te achterhalen. Overigens geldt het probleem van het bewust niet bekend maken van de onderhoudsplichtige nu ook bij een bijstandsaanvraag: als de onderhoudsplichtige niet bekend wordt gemaakt en de gemeente Argumenten voor een voorliggende voorziening - Voordeel van dit voorstel ten opzichte van voorstel 6 is, dat alle alleenstaande ouders een beroep hierop kunnen doen en niet alleen degenen met een alimentatiebeschikking. Het speelt daarmee in op de toename van het aantal niet-gehuwde ouders die vaak geen alimentatieprocedure voeren bij de rechter, maar via deze weg toch tot een formele regeling van de alimentatie kunnen komen. -

-

-

-

Een zeer belangrijk argument ten gunste van een dergelijke voorziening is dat de onderhoudsgerechtigde zeker kan zijn van de inning van kinderalimentatie, of de onderhoudsplichtige nu wel of niet zijn verplichtingen nakomt. Deze zekerheid maakt het makkelijker om na scheiding te blijven werken, waardoor beroep op de bijstand beperkt wordt. In de toekomst zal dit een belangrijker effect kunnen worden, omdat het aantal werkende moeders nog steeds toeneemt. De zekerheid van inning van kinderalimentatie betekent ook dat alleenstaande ouders met een bijstandsuitkering eerder de stap naar een (deeltijd)baan zullen durven zetten en de bijstand zullen durven te verlaten. Beide prikkels (voorkomen van instroom én bevorderen van uitstroom) betekenen dat de uitvoeringskosten van de bijstand kunnen afnemen. Wanneer een instantie zorg draagt voor de vaststelling en inning, is het makkelijker om het alimentatiebedrag te wijzigen aan veranderingen in de inkomenssituatie van de onderhoudsplichtige. Net als bij de huidige verhaalsprocedure door de gemeente kan periodiek worden getoetst of het alimentatiebedrag nog in overeenstemming is met het inkomen van de onderhoudsplichtige. Zeker als inning door de belastingdienst zou geschieden, is periodieke aanpassing makkelijk te realiseren, omdat zij over de meest actuele inkomensgegevens beschikken. Uiteraard moet er voor de onderhoudsplichtige mogelijkheid zijn voor beroep op de rechter. Ook voor de rechterlijke macht zou dit voorstel van een voorliggende voorziening besparingen kunnen opleveren: als de vaststelling van kinderalimentatie ook door de voorliggende voorziening kan geschieden, geeft dit minder belasting voor de rechterlijke macht. De berekening kan worden verricht door uitvoeringsfunctionarissen (zoals nu ook al bij verhaal gebeurt). Alleen degenen die het niet eens zijn met het berekende bedrag voeren een alimentatieprocedure. Verwacht kan worden dat emotionele- en machtsproblemen tussen ouders een minder grote rol zullen spelen nu de alimentatie ook zonder rechtszaak formeel kan worden geregeld. Een eenvoudige en heldere berekening van de kinderalimentatie voorkomt discussie en polarisatie tussen de ouders. Als de berekening van de kinderalimentatie volgens simpele regels kan geschieden, zal dit de uitvoeringskosten voor de voorliggende voorziening beperken.

118

-

Voor een deel van de gevallen kan verhaal in de bijstand vervallen, namelijk voor zover de kinderalimentatie de draagkracht van de onderhoudsplichtige heeft uitgeput en er geen sprake meer is van een onderhoudsbijdrage voor de ex-partner.

Argumenten tegen - De verwachting is dat een zeer groot aantal ouders een beroep zal doen op zo’n voorziening, waardoor deze zowel qua uitvoeringskosten als qua oninbare bedragen zeer duur kan worden. Zeker als ook aan de alleenstaande ouders zonder onderhoudsplichtige alimentatie per kind verstrekt zal worden. Ook ouders die het prima onderling kunnen regelen, zullen er een beroep op gaan doen. De uitvoeringskosten die voor hen worden gemaakt, hadden bespaard -

-

kunnen worden 86. Als alleen de kinderalimentatie in zo’n voorliggende voorziening wordt gebracht, blijft de sociale dienst voor alleenstaande ouders in de bijstand belast met verhaal: voor zover de draagkracht van de onderhoudsplichtige niet is uitgeput met de kinderalimentatie zal er voor het resterende bedrag door de gemeente verhaald dienen te worden. Zolang er sprake blijft van kinder- én partneralimentatie vermindert een voorliggende voorziening voor alleen kinderalimentatie de uitvoeringskosten bij gemeenten slechts in beperkte mate. De gemeenten zal immers toch bij elke alleenstaande ouder met een bijstandsuitkering, ook als de kinderalimentatie al buiten de bijstand is geregeld, moeten nagaan of er nog resterende draagkracht is bij de onderhoudsplichtige op basis waarvan verhaald kan worden. Hoewel in de praktijk blijkt dat de draagkracht meestal al is ‘verbruikt’ door de kinderalimentatie, zal dat toch iedere keer weer opnieuw moeten worden vastgesteld. Het aantal gevallen waarvoor verhaald moet worden, wordt uiteraard wel veel kleiner, maar wordt geen ‘nul’. In totaal (dus inclusief de voorliggende voorziening) zullen de uitvoeringskosten toenemen. Er zal alleen sprake zijn van substantiële vermindering van uitvoeringskosten voor sociale diensten als het bedrag dat aan kinderalimentatie kan worden geïnd zo hoog is dat het daadwerkelijk mogelijk is om, in combinatie met een deeltijdbaan, uit de bijstand te blijven of te geraken. Gezien de huidige bedragen die aan kinderalimentatie worden betaald en gezien het feit dat de populatie alleenstaande ouders in de bijstand in het algemeen moeilijk bemiddelbaar is (relatief laag opgeleid, taalachterstand, traditionele rolopvatting, gebrek aan goede kinderopvang), zal dit slechts in beperkte mate voorkomen. Het wordt een dure voorziening ‘om een paar mensen uit de bijstand te houden’.

Splitsingsproblematiek Geen voor- of nadeel, maar wel een aandachtspunt, vormt de splitsingsproblematiek in de bijstand. Bij het creëren van een buiten de bijstand gelegen voorliggende voorziening voor kinderalimentatie, zal ons inziens opnieuw gekeken moeten worden naar een oplossing van de zogenaamde ‘splitsingsproblematiek’ (zie bijlage 4, voorstel 23). Volgens vaste jurisprudentie van de Hoge Raad wordt de bijstand als onsplitsbaar beschouwd en wordt in de huidige situatie het volledige bedrag dat aan kinderalimentatie wordt betaald, gekort op de bijstandsuitkering van de verzorgende ouder, dus ook als dit bedrag het verschil tussen de alleenstaandenuitkering en dat van de eenoudernorm overstijgt. Het is de vraag of ook gekort moet/mag worden als de alleen86

Ook in Noorwegen wordt dit als een nadeel ervaren en wordt overwogen om te trachten deze groep buiten het systeem te houden.

119

staande ouder een alleenstaandenuitkering ontvangt en de kinderalimentatie buiten de bijstand is gebracht.

8.5

Overweging

8.5.1

Inleiding

In deze studie hebben we een ‘quick scan’ verricht van de problemen en mogelijke oplossingen met betrekking tot kinderalimentatie en bijstandsverhaal. Wie de voorgaande hoofdstukken heeft gelezen, zal hebben geconstateerd dat de weten regelgeving en de uitvoeringspraktijk tamelijk complex zijn; en zal tevens hebben geconstateerd dat er in deze studie wel inzicht is verkregen in een aantal objectieve kenmerken van de alleenstaande ouders, maar dat er onvoldoende inzicht is verworven over factoren die hun motivatie en gedrag en dat van de onderhoudsplichtigen bepalen; dat er tevens weinig inzicht is verkregen in de feitelijke inkomenspositie en betalingsbereidheid van onderhoudsplichtigen. Met name over de mate waarin weten regelgeving en uitvoeringspraktijk bijdragen aan het feit dat zo’n klein deel van de alleenstaande ouders kinderalimentatie ontvangt en zo’n groot deel een bijstandsuitkering heeft, kan op basis van deze studie geen scherpe analyse worden gegeven. Dit betekent dat de voorstellen die in dit hoofdstuk zijn ontwikkeld (en die erop zijn gericht dat meer alleenstaande ouders kinderalimentatie ontvangen en vaker financieel zelfstandig zijn) niet nauwkeurig konden worden afgestemd op de oorzaken van de problemen. Desalniettemin bieden de voorstellen voor een aantal knelpunten duidelijk een oplossings richting aan. Daarbij is echter naast een aantal voordelen ook steeds een aantal nadelen gesignaleerd. Nadere studie zal nodig zijn om te beoordelen of en in welke concrete uitwerking deze voorstellen ook daadwerkelijk een oplossing kunnen bieden. In deze paragraaf geven we een aantal overwegingen te aanzien van de mogelijke voor- en nadelen van de genoemde voorstellen.

8.5.2

Overweging

De voorstellen die in paragraaf 8.2 tot en met 8.4 zijn gedaan, verschillen van elkaar in de mate waarin verandering van weten regelgeving c.q. uitvoering nodig is, de mate waarin zij veranderingen te weeg brengen ten opzichte van de huidige situatie en de mate van (on)voorspelbaarheid van de consequenties. Voorstel 1 (verandering van cultuuromslag) is het minst vergaand, voorstel 2 en 3 het meest vergaand in verandering van wetgeving en voorstel 7 (voorliggende voorziening) het meest vergaand in verandering van uitvoering. De voorstellen 1 tot en met 7 sluiten elkaar niet allemaal uit, maar vullen elkaar deels aan: voorstel 1 (cultuuromslag), de voorstellen 4 en 5 (andere berekening van alimentatie) en voorstel 6 (centrale inningsinstantie) zouden onafhankelijk van elkaar en van de andere voorstellen kunnen worden ingevoerd. Uitvoeren van voorstel 2 (wettelijke verplichting tot het regelen van kinderalimentatie) en 3 (verhaalsbeschikking=alimentatiebeschikking) is min of meer concurrerend met invoering van voorstel 7 (voorliggende voorziening).

120

Hieronder geven we een aantal overwegingen bij deze verschillende voorstellen. Cultuuromslag: basisvoorwaarde Voorstel 1 waarin wordt voorgesteld een cultuuromslag te bevorderen in het denken over de wettelijke onderhoudsplicht, kan gezien worden als een basisvoorwaarde voor welke verandering in het stelsel dan ook. Gedragsverandering kan immers niet alleen worden afgedwongen door striktere regelgeving en uitvoering; er zal allereerst draagvlak moeten zijn om de wettelijke onderhoudsplicht na te leven. Welke verandering er met betrekking tot kinderalimentatie of verhaal ook wordt doorgevoerd (en ook als er geen enkele verandering wordt doorgevoerd), het bewerken van een cultuuromslag lijkt van belang. Vereenvoudiging berekening: oplossen van problematische schuldsituaties Voorstel 4 en 5 waarin een vereenvoudiging van de berekening van kinderalimentatie wordt voorgesteld biedt, zoals in paragraaf 8.3 beschreven, uiteraard ook nadelen. Invoering van deze voorstellen lijkt niet verantwoord zonder te trachten een belangrijk nadeel ‘op te lossen’. Doordat bij een vereenvoudigde berekening geen rekening meer wordt gehouden met uitgaven, waaronder schulden, zou het bij de groep onderhoudsplichtigen met schulden ook betalingsproblemen kunnen opleveren. Het voorstel van vereenvoudiging van berekening dient ons inziens dan ook gecombineerd te worden met een andere aanpak van schulden bij ouders die gaan scheiden: in die gevallen waar, na betaling van kinderalimentatie, de aflossing van schulden problematisch wordt, zou een schuldsaneringsregeling kunnen worden toegepast 87. Het lijkt reëel beide ouders hierin te betrekken: beide ouders zijn immers verantwoordelijk voor de gezamenlijke schulden. Zowel voor de alimentatiegerechtigde als de alimentatieplichtige ouder zou een schuldsaneringsregeling kunnen worden getroffen, waarin voor beiden 94% (of 90%) van het voor hen geldende sociaal minimum niet in aanmerking komt voor aflossing en dat gedurende maximaal 3 jaar (conform de regels bij schuldsanering). De schulden kunnen zo sneller worden afgelost en de onderhoudsplichtige ouder is sneller in staat om aan zijn alimentatieverplichtingen te voldoen. Als de onderhoudsplichtige ouder een bijstandsuitkering ontvangt (hetgeen volgens functionarissen van gemeenten regelmatig voorkomt; al dan niet om calculerende redenen), dan wordt kinderalimentatie als schuld gezien en wordt, ook als er geen andere schuldaflossingen zijn, de uitkering gekort met 6% (dit is circa f. 100,- per maand). Het voorstel voor een andere berekening is wellicht lastig uitvoerbaar, maar is ons inziens nodig om te voorkomen dat een relatief groot deel van de onderhoudsplichtigen geen kinderalimentatie betaalt. Het principieel voorrang geven aan kinderalimentatie zal mogelijk ook de bereidheid doen toenemen om andere schulden zo laag mogelijk te houden (bijvoorbeeld door naar een goedkopere woning te verhuizen, de auto te verkopen, kosten voor nieuwe inrichting te beperken e.d.).

87

Dit is ons inziens consequenter dan de onderhoudsbijdrage voor de kinderen door de sociale dienst te laten betalen: de bijstand kan dan als een verkapte schuldsaneringsregeling worden gezien.

121

Het is moeilijk de risico’s van dit voorstel goed in te schatten. Het kan leiden tot een groot aantal (extra) schuldsaneringsregelingen. Meer inzicht is nodig in de inkomens- en schuldenpositie van onderhoudsplichtigen en in de mate van calculerend gedrag van onderhoudsplichtigen. Aansluiten bij huidige uitvoering of creëren aparte voorziening: een afweging Voorstellen 2 tot en 3 sluiten aan bij de huidige uitvoering van de Abw. Voorstel 2a en 2b hebben tot doel dat zoveel mogelijk alleenstaande ouders verplicht worden een alimentatiebeschikking te verwerven op grond waarvan zij –indien nodig- betaling van kinderalimentatie kunnen afdwingen en op grond waarvan de sociale dienst –indien nodig- kan verhalen. Voorstel 3 om de verhaalsbeschikking te laten gelden als alimentatiebeschikking (en eventueel de sociale dienst na bijstandsverlening te laten innen) is –indien haalbaar- nog veel praktischer. Een nadeel hiervan is wel dat het alleen positief werkt aan de ‘achterkant’ van de bijstand (bij uitstroom) en negatief zou kunnen werken aan de ‘voorkant’ (bij instroom). Een niet bedoeld effect zou namelijk wel eens kunnen zijn, dat het de motivatie doet afnemen om voorafgaand aan de bijstand een alimentatieverzoek in te dienen (‘de gemeente regelt het toch’). Dit kan als een klein risico worden gezien; voor het overige lijken aan dit voorstel geen grote risico’s verbonden. Wel is het nodig de juridische consequenties goed te onderzoeken voordat aan zo’n regeling vorm kan worden gegeven. Bij de voorstellen 2 en 3 wordt er impliciet van uitgegaan dat veel alleenstaande ouders een bijstandsuitkering aanvragen. Zij dragen er dan ook weinig toe bij alleenstaande ouders uit de bijstand te houden. Het voorstel van een aparte voorliggende voorziening van kinderalimentatie (voorstel 7) speelt ons inziens hier beter op in. Zo’n aparte voorziening speelt, vergeleken met de voorstellen 2 en 3, beter in op de maatschappelijke ontwikkeling naar meer werkende moeders en naar een toename van alleenstaande ouders zonder voorafgaand huwelijk. In theorie is de keuze voor een aparte voorliggende voorziening voor kinderalimentatie dan ook aantrekkelijk: de garantie van een regelmatig en vast inkomen uit kinderalimentatie vergroot de kans om financieel zelfstandig te blijven of te geraken. Een belangrijk uitgangspunt van beleid zou dan worden bereikt. Het belangrijkste voordeel van deze voorziening ten opzichte van de voorstellen 2 en 3 is, dat inning en uitbetaling van de kinderalimentatie via een neutrale instantie kunnen verlopen. Men hoeft zelf niet meer om alimentatie te verzoeken of betaling af te dwingen. Ook de positieve voorbeelden van de Scandinavische landen ondersteunen de aantrekkelijkheid van een dergelijk systeem. Toch lijkt het op dit moment om verschillende redenen te voorbarig om van dé oplossing te spreken. In voorgaande paragraaf is ook een groot aantal reële nadelen van zo’n systeem genoemd; tenminste, als niet aan een aantal voorwaarden is voldaan. Voorwaarden voor voorliggende voorziening Als voorwaarden kunnen worden genoemd: - de bedragen voor kinderalimentatie dienen flink hoger te zijn dan wat nu wordt betaald. Uit de simulaties blijkt dat bij een alimentatie van 300 gulden per maand een alleenstaande moeder met minimale verdiencapaciteit, hetgeen voor het merendeel in de bijstand geldt, meer dan 28 uur per week moet werken om boven het bijstandsniveau uit te komen. Deze omvang van werkweek spoort niet met de huidige ontwikkeling in arbeidsparticipatie van werkende moeders;

122

-

-

de maatschappelijke ontwikkeling naar ‘anderhalfverdienerschap’ zal verder voltooid moeten zijn. Zolang dit niet het geval is (en dit is met name niet het geval bij de lager opgele iden), betekent dit dat een groot deel van de alleenstaande moeders toch een beroep zal doen op de bijstand; het huidige gebrek aan goede kinderopvang zal eerst moeten worden opgelost, voordat de combinatie zorg en arbeid voor meer alleenstaande ouders mogelijk is;

-

de uitvoeringskosten voor de sociale dienst zullen alleen beperkt kunnen worden, als de sociale dienst niet meer hoeft na te gaan of er nog verhaald moet worden bij de onderhoudsplichtige. Dit kan alleen als de partneralimentatie wordt afgeschaft;

-

het is de vraag of de uitvoeringskosten niet hoger zullen uitvallen dan de huidige uitvoeringskosten van LBIO en sociale diensten tezamen. Dit is met name afhankelijk van het aantal ouders dat een beroep zal gaan doen op deze voorziening en van het bedrag dat oninbaar zal blijken te zijn. Voordat tot een voorlopige voorziening buiten de bijstand kan worden besloten, zal eerst een goede berekening van de uitvoeringskosten moeten worden gemaakt.

De risico’s van een voorlopige voorziening buiten de bijstand zijn op dit moment nog niet goed in te schatten. Eerst zal aan een aantal randvoorwaarden moeten zijn voldaan, voordat de beleidsdoelstelling ‘een zelfstandige bestaansvoorziening voor alleenstaande ouders’ kan worden bereikt. Zolang er sprake is van partneralimentatie, lijkt op dit moment een aparte voorliggende voorziening voor kinderalimentatie minder efficiënt dan voorstel 2 en 3, waar voor alle alleenstaande ouders zowel de kinder- als partneralimentatie geregeld wordt.

8.6

Is er meer alimentatie te innen?

Hiervoor is een groot aantal voorstellen aan bod gekomen die onder andere als doel hebben meer alimentatie te innen. Hier schetsen we de omvang van de mogelijke besparingen in ABW uitkeringen die kunnen optreden wanneer, meer dan nu het geval is, alimentatie wordt geïnd en uitbetaald. Daarbij is voorstel 5 als voorbeeld genomen: een vast bedrag, per inkomensklasse. Hoeveel wordt er momenteel verhaald? Momenteel ontvangt van de alleenstaande moeders in de bijstand ongeveer 8% kinderalimentatie. Daarnaast wordt door de sociale dienst voor 22% een verhaalsbijdrage geïnd bij de expartner (zowel bijdrage voor kinderen als partner). Het merendeel van de verhaalsbijdragen is voor de kinderen (zie hoofdstuk 2). Onze cijfers over verhaalsbijdragen zijn gebaseerd op cijfers van 13 gemeenten. Tussen die gemeenten bestaan grote verschillen. Het aandeel alleenstaande moeders waarvoor verhaald wordt, varieert tussen gemeenten van 7 tot 65%. Gemiddeld over de 13 gemeenten wordt een bedrag van circa f 287,- per maand geïnd aan verhaalsbijdrage. Ultimo 1998 ontvingen 100.000 alleenstaande moeders een bijstandsuitkering. Uitgaande van bovenstaande cijfers wordt hiervoor een bedrag van 100.000*22%* f 287,-*12= 61 miljoen

123

gulden verhaald. Dit spoort met de opgave van het ministerie van SZW, volgens welke in 2000 bijna 60 miljoen gulden werd verhaald door sociale diensten. Is er meer alimentatie te innen? Dat er voor circa 22 % van de alleenstaande ouders een verhaalsbijdrage wordt geïnd, geeft aan dat er bij een deel van de ex-partners wel degelijk draagkracht bestaat, terwijl geen of onvoldoende alimentatie wordt betaald. In onderstaand gedachtenexperiment gaan we na welk bedrag aan alimentatie geïnd zou kunnen worden wanneer alle vaders hun onderhoudsplicht zouden nakomen. Veronderstellingen Bij voornoemd gedachtenexperiment gaan we uit van de volgende veronderstellingen: 1. De vader heeft ongeveer hetzelfde opleidingsniveau als de moeder. Voor het opleidingsniveau van de moeder nemen we het opleidingsniveau van de alleenstaande moeders die niet werken in tabel 2.11. Dat betekent dat 63% laag is opgeleid, 27% heeft een middelhoge opleiding en 9% is hoogopgeleid. In onderstaande tabel geven we de inkomens van mannen weer bij verschillende opleidingsniveaus en we berekenen wat de inkomensverdeling van mannen is bij de veronderstelling dat zij hetzelfde opleidingsniveau hebben als de alleenstaande moeders in de bijstand. Tabel 8.1

Inkomen onderhoudsplichtigen, bij de veronderstelde verdeling naar opleidingsniveau

Inkomen

veronderstelde minimum minimum modaal tot 2x modaal verdeling of minder tot modaal 2 x modaal of meer

totaal

Opleidingsniveau laag

63%

15%

42%

36%

7%

100%

Opleidingsniveau midden

27%

10%

25%

51%

14%

100%

9%

10%

15%

46%

29%

100%

100%

13%

35%

41%

11%

100%

Opleidingsniveau hoog Gemiddeld Bron: gebaseerd op WBO 1998

2. We veronderstellen de volgende normen voor alimentatie: − degenen met een minimuminkomen of minder betalen niets −

degenen met een inkomen tussen minimum en modaal betalen gemiddeld f 150,-

− −

degenen met een inkomen van modaal tot 2x modaal betalen gemiddeld f 500,degenen met een inkomen van 2x modaal of meer betalen gemiddeld f 850,-

Vergeleken met de huidige Alimentatienormen en de ‘tabel kosten van kinderen’ zijn dit relatief lage bedragen. Volgens de Alimentatienormen kan een onderhoudsplichtige met een modaal inkomen f 698,- betalen, bij normale lasten, en een onderhoudsplichtige met 130% minimumloon f 300,-. 3. We veronderstellen dat 80% van de vaders bekend is bij de sociale dienst. Berekening Het totaal te innen bedrag zou dan f 337 miljoen zijn, uitgaande van 100.000 alleenstaande ouders. In tabel 8.2 is de berekening weergegeven.

124

Tabel 8.2

Maximaal te innen alimentatie

Inkomen vader Aantal alleenstaande moeders Waarvan ex-partner bekend

minimum of minder

minimum modaal tot 2 tot modaal x modaal

2x modaal of meer

totaal 100000 80000

13000 10400

35000 28000

41000 32800

11000 8800

te betalen alimentatie per maand

0

150

500

850

Totaal per jaar te innen in mln. gld.

0

50

197

90

337

Ter vergelijking: momenteel wordt ongeveer 60 miljoen gulden verhaalsbijdrage geïnd door de sociale dienst, waarvan ongeveer 40 à 50 miljoen voor alleenstaande moeders, en ongeveer 25 miljoen gulden wordt direct aan kinderalimentatie betaald. In hoeverre het bedrag van 337 miljoen gulden reëel is, is moeilijk in te schatten. Naar ons idee zijn de veronderstellingen realistisch. De veronderstelling dat 80% van de vaders bekend is eerder een onderschatting dan een overschatting. Uit de interviews met sociale diensten blijkt dat dit vooral een probleem is in de grote steden. In de regio komt het nauwelijks voor dat de kinderen niet erkend zijn en de sociale dienst niet weet wie de vader is. Verder zijn de in de berekening gebruikte alimentatiebedragen relatief laag. Deze moeten in de betreffende inkomenscategorie op te brengen zijn. De cijfers die wij gebruikt hebben voor de inkomensverdeling van mannen zijn inclusief mannen met relatief lage inkomens zoals studenten en 65-plussers. Enerzijds zou je verwachten dat de onderhoudsplichtigen gemiddeld hogere inkomens hebben dan deze groep, omdat onderhoudsplichtigen zelden student of 65-plussers zullen zijn. Anderzijds geven sociale diensten aan dat veel onderhoudsplichtigen zelf ook in de bijstand zitten. Dit duidt erop dat onze veronderstelling over het inkomen van de onderhoudsplichtige nog te optimistisch is. Mogelijk zijn allochtone mannen in de groep onderhoudsplichtigen oververtegenwoordigd, zij hebben gemiddeld lagere inkomens. In paragraaf 2.3.1 hebben we gezien dat alleenstaand ouderschap onder Surinaamse en Antilliaanse vrouwen veel vaker voorkomt dan onder autochtone vrouwen. Conclusie Naar ons idee geven deze tentatieve berekeningen aan dat er in potentie aanzienlijk meer alimentatie kan worden geïnd dan nu gebeurt. De besparingen in de Abw zullen groter zijn dan de potentieel te innen alimentatie. Verwacht mag worden dat wanneer meer alimentatie wordt geind meer alleenstaande moeders uit de bijstand stromen omdat werken lonend wordt.

8.7

Uitleiding

In dit hoofdstuk is een groot aantal voorstellen ter verbetering van de inning en uitbetaling van kinderalimentatie besproken. Doel van deze verbetering is de zelfstandige bestaansvoorziening

125

van alleenstaande ouders bevorderen, zodat de bijstandsafhankelijkheid onder deze groep minder wordt. Bij de verbetervoorstellen hebben we ons geconcentreerd op drie aspecten 88: - bevordering van het naleven van de onderhoudsplicht; door het nastreven van een cultuur-

omslag en door de verplichting op te leggen om alimentatie te verzoeken; andere berekening van de kinderalimentatie, waardoor er vaker en meer alimentatie wordt opgelegd en waardoor de alimentatieprocedure sneller en inzichtelijker wordt;

- andere wijze van uitvoering, waardoor het niet-innen en niet-betalen wordt teruggedrongen. Veel voordelen, maar ook veel nadelen van de voorstellen zijn in dit hoofdstuk besproken. Daarbij hebben we ons voor een groot deel gebaseerd op reacties van gemeentefunctionarissen (in verband met de verhaalspraktijk) en van deelnemers aan een expertmeeting die aan deze voorstellen was gewijd. We kunnen concluderen dat er veel steun is voor de stelling dat de inning en uitbetaling van kinderalimentatie verbeterd moet worden, maar dat de meningen verdeeld zijn over de wijze waarop die verbetering gestalte zou moeten krijgen. Een andere berekening van de kinderalimentatie lijkt onontkoombaar als men aan de eisen van ‘vaker, meer en sneller’ wil voldoen, maar de haalbaarheid daarvan zou nader onderzocht moeten worden. Wat betreft een verbetering van de uitvoering is het de vraag of deze verbeteringen bij voorkeur binnen het huidige systeem moeten worden gezocht of dat het mogelijk zal zijn een aparte voorziening voor vaststelling, inning en uitbetaling van kinderalimentatie te creëren. Het voorstel de verhaalsbeschikking te laten gelden als alimentatiebeschikking lijkt geschikt om de uitstroom uit de bijstand te bevorderen. Wil men vooral ook instroom in de bijstand voorkomen, dan lijkt een aparte voorziening buiten de bijstand meer voor de hand te liggen. De consequenties van een dergelijke grote verandering, met name ook voor de uitvoeringskosten, dienen nader bestudeerd te worden. Met name ook, omdat verwacht kan worden dat aan een groot aantal voorwaarden moet worden voldaan om een voorliggende voorziening tot een succes te maken. Het overheidsbeleid (met name met betrekking tot de Algemene Bijstandswet) is er steeds meer op gericht de financiële zelfstandigheid van alleenstaande ouders te bevorderen, en bijstandsafhankelijkheid van alleenstaande ouders minder vanzelfsprekend te maken. Gegeven de vaak lage verdiencapaciteit van alleenstaande ouders lijkt het voor het slagen van dit beleid onontkoombaar dat de kinderalimentatie vaker, hoger en sneller wordt vastgesteld dan nu het geval is. Een tentatieve berekening op basis van relatief lage bedragen per inkomensklasse laat zien dat er zeker meer kinderalimentatie te innen is dan nu gebeurt. Nadere studie zal moeten uitwijzen of de voorstellen hiertoe ook haalbaar zijn. Welk voorstel de voorkeur krijgt, is uiteindelijk een politieke afweging tussen de verschillende uitgangspunten van de overheid: uitgaan van de eigen verantwoordelijkheid van de ouders (waarbij de rechter een ‘lijdelijke’ rol heeft), bescherming van de belangen van het kind, bevorderen van emancipatie van de vrouw en kritisch toezien op de collectieve uitgaven.

88

Uitwerking van alle voorstellen is opgenomen in bijlage 4.

127

Literatuur Brakel, S. (2001), De splitsingsproblematiek in de verhaalsrechtspraak, doctoraalscriptie Nederlands Recht, Universiteit van Maastricht. Bruijn, M. de en P. Vlaardingerbroek (redactie) (1995 e.v.), Praktijkboek Echtscheidingsrecht, Elsevier, Vuga, 1995 e.v.. CBS (1993), Woningbehoeftenonderzoek (WBO) 1993.

CBS (1998), Woningbehoeftenonderzoek (WBO) 1998.

CBS (1999), Echtscheidingsstatistiek CBS (1999), Jaarboek Welvaarstverdeling 1999, Kluwer.

CBS (2000), Jaarboek Welvaarstverdeling 2000, Kluwer.

CBS (2000), Statistiek Algemene Bijstand 2000 Corden, Anne (1999), Making child maintenance regimes work, University of York, Family Policy Studies Centre, Londen. Corden, Anne en Daniel Meyer (2000), Child support policy regimes in the United States, United Kingdom, and other countries: similar issues, different approaches, in: Focus, vol. 21, no. 1, Spring 2000. De Kleine Gids voor de Nederlandse Sociale Zekerheid, 2000.1, (2000), Voorlichtingscentrum Sociale Verzekering Utrecht, Kluwer, Deventer. Graaf, D. de, E. Mot en J. Muskens (2000), Leven in Veenendaal, SEO, Amsterdam. Graaf, D. de, E. Mot en J. Muskens (2000), Rondkomen in Leiden 2, SEO, Amsterdam. Hartholt, W., G. de Jong en J. Vosselman (2000), De bijstand voorbij, Bureau Onderzoek Sozawe, Groningen. Hellendoorn, M. & J. De Bruijn (1999), Overheidsbeleid en armoederisico’s van vrouwen, in: Engbersen, Vrooman en Snel (red.), Arm Nederland, vierde jaarrapport armoede en sociale uitsluiting, Amsterdam University Press, Amsterdam. Hoff, S. en B. Hooghiemstra (1999), Feminisering van de Armoede; vrouwen als risicogroep, hoofdstuk 8 in: Armoedemonitor 1999, SCP.

128

Hooghiemstra, E. en T. Knijn (1997), Onder moeders paraplu: alleenstaande ouders op de armoedegrens, in: Engbersen, Vrooman en Snel (red.), De kwetsbaren; tweede jaarrapport armoede en sociale uitsluiting, Amsterdam University Press, Amsterdam. Jehoel-Gijsbers, G.J.M. (1998), Combineren, hoe doe je dat alleen?, in: Naar een nieuw ‘sociaal contract’ in de 21e eeuw, SZW/DCE. Nibud (1994) Kosten van kinderen ten behoeve van de vaststelling kinderalimentatie, in: Trema 1994, pag. 127 e.v.

Nibud (in samenwerking met VSV) (2000), Geldwijzer Alimentatie, Nibud, Utrecht. Niphuis-Nell, M. (1997), Eenoudergezinnen, stiefgezinnen en niet-verzorgende ouders, in: Sociale Atlas van de vrouw, deel 4 Veranderingen in de primaire leefsfeer, SCP, Den Haag. Pel, M. (1997) Niets zo veranderlijk als alimentatie? in: Tijdschrift voor familie- en jeugdrecht, vol. 19 (1997), nr. 9 sept. p. 196-205. Pel, M. (z.j.), Alimentatie, in: De Bruijn en Vlaardingerbroek (redactie), Praktijkboek Echtscheidingsrecht, Elsevier, Vuga, 1995 e.v.. Pel, M. (z.j.), Bijstandsverhaal na (echt)scheiding, in: De Bruijn en Vlaardingerbroek (redactie), Praktijkboek Echtscheidingsrecht, Elsevier, Vuga, 1995 e.v.. Samenwerkingsverband Mensen Zonder Betaald Werk (2001), Alimentatie, ‘De onzichtbare val in de armoede’, Utrecht. SGBO (2000), Armoedeval, Onderzoek naar de effecten van gemeentelijke inkomensafhankelijke regelingen, SZW werkdocument 153, Den Haag. Tigchelaar, H. (1999), Gescheiden zorgen, Zorg en autonomie in het politiek-juridisch debat over het aliemnatierecht, proefschrift Rijksuniversiteit Utrecht, Boom Juridische uitgevers. Trema 2001, 1a, Trema-special Alimentatienormen Veldkamp Marktonderzoek b.v. (2001), Klanttevredenheid; de tevredenheid van klanten van het LBIO, Amsterdam. Werkgroep Harmonisatie Inkomensafhankelijke Regelingen (2000), De armoedeval, analyse en oplossingen, Elsevier Bedrijfsinformatie bv, Den Haag. Ypeij, A. en E. Snel (2000), Met zijn vieren één: alleenstaande moeders, armoede en informele steun, in: Balans van het armoedebeleid, Vijfde jaarrapport armoede en sociale uitsluiting, red. G. Engbersen, J.C. Vrooman en E. Snel, AUP, Amsterdam.

129

Lijst met afkortingen Abw

Algemene Bijstandswet

BSO

Buitenschoolse Opvang

CBS

Centraal Bureau voor de Statistiek

CSA

Child Support Agency

GSD

Gemeentelijke Sociale Dienst

IHS

Individuele Huursubsidie

Nibud

Nederlands Instituut voor Budgetvoorlichting

LBIO

Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen

RAU

Regeling Administratieve Uitkeringsvoorschriften

SCP

Sociaal en Cultureel Planbureau

SPVA

Sociale Positie en Voorzieningengebruik Allochtonen

SZW

Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Trema

Tijdschrift voor de rechterlijke macht

VSV

Voorlichtingscentrum Sociale Verzekering

VWS

Volksgezondheid, Welzijn en Sport

WBO

Woningbehoeftenonderzoek

WHIR

Werkgroep Harmonisatie Inkomensafhankelijke regelingen

WML

Wettelijk minimumloon

WSF

Wet Studiefinanciering

131

Bijlage 1

Overzicht van geïnterviewde gemeenten

In het volgende overzicht is aangegeven welke gemeenten telefonisch zijn geïnterviewd. Alle gemeenten zijn lid van een van de regionale platforms ‘Terugvordering en verhaal’, waar in totaal 108 gemeenten lid van zijn. Bij de selectie is rekening gehouden met grootteklasse en regio. Van gemeenten met een * is ook kwantitatieve informatie ontvangen, vaak gedeeltelijk, over aantal eenoudergezinnen met verhaal, met kinderalimentatie, met betaalde arbeid enzovoorts. Gemeentegrootte >100.000

Noord Emmen*

Oost

50.000-100.000 20.000-50.000

Hoogeveen Midden-Drente Hoogezand*

Lelystad Zutphen Haaksbergen* Hardenberg*

<20.000

Littenseradiel*

West Amsterdam* Den Haag* Rotterdam* Utrecht Schiedam Gorinchem* Maarssen Weesp

Zuid Tilburg*

Venlo* Etten-Leur Oosterhout* Stein Eersel*

133

Bijlage 2

Deelnemers workshop en expertmeeting

Deelnemers aan workshop gemeenten op 17 mei 2001 dhr. T. De Rooij, gemeente Eindhoven dhr. T. Dekker, gemeente Apeldoorn mevr. I. Drupsteen, gemeente Wormerland dhr. A. Sloeserwij, gemeente Utrecht dhr. J. Hartwijk, gemeente Gorinchem dhr. J. Dieleman, gemeente Den Haag mevr. J. de Pater Koorn, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, WBJA dhr. van Velzen, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Bijstandszaken (verslag)

Deelnemers aan expertmeeting op 30 mei 2001 dhr. drs. E. Wierda, Directie Coördinatie Emancipatiebeleid, Ministerie SZW dhr. drs. R. van Velzen, Directie Bijstandszaken, Ministerie SZW mevr. mr. H. Lenters, Directie Wetgeving, sector privaatrecht, Ministerie van Justitie dhr. prof. mr. P. Vlaardingenbroek, Fac. Rechtswetenschappen, Privaatrecht, KUB mevr. dr. J. Tigchelaar, Disciplinegroep Rechtstheorie, Universiteit Utrecht mevr. mr. B. Mens, raadsheer Hof Arnhem, voorzitter Werkgroep Alimentatienormen van de NVvR dhr. mr. P. Dorhout, hof Den Haag, stafjurist familiesector dhr. R. de Vries, beleidsmedewerker LBIO dhr. J. Detmar, Sociale Dienst Amsterdam, afdeling Debiteurenbeheer mevr. S. Brakel, juridisch medewerker, gemeente Stein mevr. C. van Battum, gemeente Den Haag, afdeling beleidszaken dhr. H. de Leeuw, afdeling Verhaal, gemeente Rotterdam mevr. drs. G. Jehoel-Gijsbers, Bureau Jehoel-Gijsbers, projectleider onderzoek (voorzitter) mevr. drs. L. Kok, SEO (verslag) dhr. mr. J.B. de Groot, lid werkgroep Alimentatienormen, heeft een schriftelijke reactie op de voorstellen gegeven.

Voorkeur voor globale varianten Op basis van de gedane voorstellen (zie bijlage 4) kunnen er (globaal) vier verbetervarianten worden beschreven met betrekking tot de uitvoering van inning en uitbetaling van kinderalimentatie. Deze vier varianten ‘lopen op’ in mate van verandering ten opzichte van de huidige situatie.

134

A.

Striktere naleving van de huidige wetgeving en verbetering van huidige uitvoering De huidige weten regelgeving en wijze uitvoering blijft gehandhaafd. Er wordt alleen strikter gebruik gemaakt van de mogelijkheden die er zijn. De uitvoering wordt verbeterd: voorstellen 1, 3, 4, 7, 16, 24 en 25 (zie bijlage 4).

B.

Aanpassing op onderdelen van huidige wetgeving en uitvoering Het systeem van vaststelling, inning en uitbetaling van kinderalimentatie/verhaalsbijdrage blijft op grote lijnen gehandhaafd. Op onderdelen worden er verbeteringen doorgevoerd waarvoor een wijziging in weten regelgeving nodig is: voorstellen 2, 5, 8, 13, 17, 21 en 22 (zie bijlage 4).

C.

Aanpassing van de berekening van kinderalimentatie en verhaalsbijdrage De berekening van kinderalimentatie en verhaalsbijdrage wordt vereenvoudigd. Er komen vaste regels. Bovendien worden de normen zodanig aangepast dat de verplichting tot kinderalimentatie en verhaalsbijdrage veel vaker kan worden opgelegd: voorstellen 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 (zie bijlage 4).

D.

Nieuw stelsel van vaststelling, inning en uitbetaling van kinderalimentatie Er komt een voorliggende voorziening voor kinderalimentatie buiten de bijstand. Tevens is de hoogte van kinderalimentatie volgens eenvoudige en vaste criteria (conform punt C). Voor de uitvoering van zo’n voorliggende voorziening kan een bestaande instantie geschikt worden gemaakt of kan een nieuwe instantie worden opgericht: voorstellen 6, 18, 19, 20, 23 (zie bijlage 4).

Reactie van de deelnemers aan workshop De deelnemende gemeenten aan de workshop verwachten onvoldoende effect van variant A. Aan elk van de voorstellen in variant B (waarvoor verandering van wet –en regelgeving nodig is) kleven volgens de gemeenten bezwaren. De deelnemende gemeenten zijn voorstander van een vereenvoudiging van de berekeningen (voorstel C) en het voorstel om dat via één centrale instantie te laten uitvoeren (variant D) wordt door hen gedragen. Reactie van de deelnemers aan expertmeeting Door de deelnemers aan de expertmeeting wordt verschillend gedacht over welke van de hierboven genoemde varianten de voorkeur verdient. Een betere uitvoering en handhaving van de huidige regelgeving (variant A) wordt door tweederde van de deelnemers als voorkeur genoemd, maar slechts twee deelnemers aan de expertmeeting vinden het voldoende om de aanpak hiertoe te beperken. Een groter deel wil variant A graag gecombineerd zien met een aantal verdergaande wijzigingen in weten regelgeving (variant B) of heeft de voorkeur voor een combinatie met variant D: een aparte voorliggende voorziening. Naar variant C (wijziging van de Alimentatienormen) gaat niemands voorkeur expliciet uit, maar deze variant is ook besloten in variant D. Beperking tot een wijziging van de Alimentatienormen, zonder andere uitvoering van inning, wordt dus door niemand voldoende gevonden.

135

Bijlage 3 3.1

Simulaties

Regelingen inkomens

In tabel 3.1 worden de meest voorkomende inkomensbepalende en inkomensafhankelijke regelingen beschreven. Per regeling komen de volgende aspecten aan de orde: - wie een beroep op de regeling kunnen doen; -

hoelang een beroep op de regeling kan worden gedaan; eventuele leeftijdsgrenzen voor de kinderen; eventuele inkomensgrenzen;

-

de hoogte van het inkomensvoordeel

Bronnen die we gebruikt hebben zijn: - de website van SWZ; - WHIR rapport ‘De armoedeval, analyse en oplossingen’; - de Nibud geldwijzer ‘Alimentatie’; - de website van de Belastingdienst; - de Kleine Gids voor sociale zekerheid; - gesprekken met de sociale diensten in Amsterdam en Den Haag; - de SEO rapporten ‘Leven in Veenendaal’ en ‘Rondkomen in Leiden II’

136

Tabel 3.1 Regeling 1. Alimentatie 89 Partner alimentatie

Rechthebbenden

Regelingsduur

De ontvanger heeft alleen recht als de betaler nog draagkracht rest (zie kolom bedragen/vergoeding)

Leeftijdsgrens kind

Inkomens grens

Bedragen/ Vergoeding

Nvt

Nvt

Partners bepalen zelf hoogte, Een van huishouden en inkomen afhankelijke fractie van het als dat mislukt kan rechter worden ingeschakeld verschil tussen inkomen en norminkomen van de betaler is beschikbaar voor betaling van kinderalimentatie (waarvan de hoogte conform de behoefte volgt uit de TREMA tabel) en, als er draagkracht rest91 , partneralimentatie

Maximaal 12 jaar 90 alimentatieplicht, of tot ontvanger finacieel onafhankelijk is De voormalige kostwin- Afhankelijk van ner betaalt verplicht mee leeftijd van de aan de kosten voor de kinderen. Rechkinderen ter eindigt de regelingen

21 jaar, of als ze Nvt financieel onafhankelijk zijn door baan of uitkering

Eenouder ABW uitkering

Ouders zonder eigen ink nvt

0 t/m 17 jaar

Armoedeval uitkering (“van Vermeend”)

Uitstromers uit ABW, die minimaal een jaar van de ABW gebruik hebben gemaakt

Tot maximaal 2 jaar na uitstromen uit ABW

Nvt

Huishoudens met inko- nvt men rond het sociaal minimum en met bijzondere uitgaven Volledig uitstromende Mimimaal een ABW-ers jaar. Daarna tot meer dan 130% minimumloon wordt verdiend Ouders nvt

Nvt

Kinder alimentatie

Opmerkingen

2. Uitkeringen inkomen inclusief aanvullend tot 2.086,= 92 Alimentatie < 2.086,= Nvt In totaal maximaal 4.000,= belastingvrij. Per half jaar dat men uit de ABW blijft, ontvangt men 1000,=

Alleenstaand met kind van 17 jaar of jonger Alleen uitstroom naar niet gesubsidieerd werk komt in aanmerking. Men kan eens per 10 jaar in aanmerking komen.

3. Inkomensafh. Regelingen Bijzondere bijstand

Regeling kinderopvang en buitenschoolse opvang alleenstaande ouders

Eigenbijdrage kinderopvang

89 90 91

92 *

93

0 t/m 12 jaar

0 t/m 12 jaar

Dit verschilt per gemeente; bijz bijstand loopt terug met inkomen Inkomen < 130% WML, na een jaar

Volgens VWS advies93 tabel

Gemiddeld 2.000,= per jaar * voor de laagste inkomens

Bijzondere of onvoorziene gezondheids- of leefomstandigheden

Kinderopvang plaatsen

Kinderopvang plaatsen

Zie de “TREMA” normen; de NIBUD geldwijzer alimentatie (2000) is hiervoor als bron gebruikt Maximaal 15 jaar als de echtscheiding voor 1/07/1994 is uitgesproken Als de draagkracht zelfs onvoldoende is om de kinderalimentatie te betalen, dan moet er zoveel worden betaald als de draagkracht toelaat. Met dit bedrag wordt bedoeld: de ABW norm voor alleenstaande ouders die niet instaat zijn de woonlasten te delen, dwz. 90% van het netto WML plus vakantie toeslag. Dit is een gemiddelde voor de groep die daadwerkelijk geld ontvangt in het kader van de betreffende regeling in Leiden en Veenendaal. Daar is dat circa 35% van de huishoudens op of onder 110% van het sociaal minimum. De bedragen zijn veelal afhankelijk van inkomen, huishoudsamenstelling, huurprijs, bijzondere omstandigheden. De genoemde bedragen gelden voor de laagste inkomensgroepen en nemen af met inkomen. De genoemde bedragen zijn indicatief. Voor inkomens tot 2778,= bruto per maand gelden bijdragen van 106,= per maand per kind, van 0-3 jaar, voor 5 dagen per week hele dag opvang (tot 10 uur per dag). Halve dagopvang (tot 5 uur per dag) en BSO kost 70,= per maand per kind. Tweede en volgende kinderen kosten hetzelfde. Minder dan 5 dagen per week geeft navenante korting.

137

Individuele huursubsidie

Zelfstandig wonenden met een inkomen rond het sociaal minimum

Kwijtschelding gem. Belasting

Huishoudens met een nvt inkomen rond het sociaal minimum

Nvt

Gemeentelijke minima regelingen

Huishoudens met een nvt inkomen rond het sociaal minimum ABW-ers zonder arnvt beidsverplichting

Nvt

Inkomensvrijlating en Premiebeleid

WSF (studie financiering)

jaarlijks opnieuw Nvt aanvragen

voor alleenstaanden: max 36.400/ voor alleenstaande ouders: max 48.800 (en bescheiden vermogen) netto besteedbaar inkomen < ABW norm, dan volgt 100% kwijtschelding ?

Gemiddeld 3.500,= per jaar De hoogte van het bedrag is ondermeer afhankelijk van het belastbaar inkomen

huur tussen 357,= en 1149,= en 'passende' woning

Gemiddeld 900,= per jaar *

Regeling geldt eerst voor kwijtschelding OZB, dan huisvuil, verontreiningingsheffing en tenslotte IO Stadspas subsidieert ook veel "culturele" consumptie

Gemiddeld 750,= per jaar *

0 t/m 4 jaar (landelijk), of 0 t/m 15 jaar (GSD A’dam), of 0 t/m 11 jaar (GSD DenHaag) Nvt

Bij een arbeidsinkomen boven 483,= vindt 100% korting op de ABW plaats

De vrijlating geldt voor de eerste 181,= arbeidsinkomen plus de helft van het meerdere, met een maximaal vrijlatingsbedrag van 332,=

Nvt

444,25 per maand

17 jaar of ouder

Nvt

1.822 per jaar feitelijke Kinderopvang kosten minus drempel94 zijn aftrekbaar van belastbaar inkomen, tot een maximum van 19.050,= 2.779,= korting op de te betalen belasting

Schoolgeld

Studenten WO, HBO en 4 jaar MBO Ouders Nvt

4. Fiscale regelingen Kinderopvangaftrek

Ouders

Nvt

0 t/m 12 jaar

Alleenstaande ouderkorting


Nvt

0 t/m 26 jaar

Ouder verdient meer dan 8.381 –indien samen, beide meer dan 8.381,= Nvt

Aanvullende alleenstaande ouderkorting


Nvt

0 t/m 11 jaar

werkinkomen > 0

Kinderkorting

Ouders

nvt

0 t/m 11 jaar

Maximaal huishoudinkomen van 60.053,=

Combinatikorting

Ouders met arbeidsinkomen

Nvt

0 t/m 11 jaar

Minimaal 8.678,= arbeidsinkomen

4,3% van werkinkomen extra korting (tot max 2.779,=) 507,= korting op de te betalen belasting, 84,= korting indien hoger inkomen 304,= korting op de te betalen belasting

Belastbaarheid partneralimentatie


Nvt

Nvt

Nvt

Nvt

94

De hoogte van de drempel is gelijk aan de hoogte van de ouderbijdragen zoals vermeld in de VWS advies tabel.

3 jaar rentevrij lenen kan na de 4 jaar

Kinderdagverblijf moet offic ieel zijn en rekeningen moeten overlegd worden Min 6 mnd gescheiden en recht op KB (ofwel min 254,onderhoudskosten per maand) zelfde eisen als boven plus: inkomen uit werk De korting geldt voor een van beide ouders Voor beide ouders geldig indien ze beide aan de voorwaarden voldoen Partner alimentatie geldt als arbeidsinkomen (kinderalim. is onbelast)

138

3.2

Veronderstellingen bij simulaties

Bij het berekenen van de inkomenssituaties zijn enkele veronderstellingen gemaakt. I) Alimentatiehoogte Er zijn twee manieren om de hoogte van de kinderalimentatiebedragen in de berekeningen mee te nemen. De eerste mogelijkheid is om een bepaald vast bedrag te veronderstellen, dat bijvoorbeeld tussen 250,= en 300,= per maand ligt, en daarmee te rekenen. Een andere mogelijkheid is om de zogenaamde Trema-normen aan te houden. In de onderstaande berekeningen doen we het laatste 95. De hoogte van de alimentatie hangt af van de draagkrachtruimte van de alimentatieplichtige en de behoefte van de ontvanger. De rechter bepaalt uiteindelijk (dat wil zeggen: als de ouders er onderling niet uitkomen) de hoogte van het alimentatiebedrag. Hij houdt daarbij rekening met de draagkracht en de behoefte volgens de Trema-normen. Volgens deze normen is de kostwinner uit het voormalige huishouden alimentatieplichtig. In onze berekening gaan we ervan uit dat er één kostwinner was op het moment van echtscheiding. We veronderstellen dat op het moment van echtscheiding het huishoudinkomen bruto 59.149,= per jaar bedroeg, inclusief vakantie uitkering (dat is gelijk aan het modale inkomen in 2001). Netto was dat 44.397,= of 3.700,= per maand. Om te komen tot de draagkrachtruimte moet van het netto maandloon het zogenaamde draagkrachtloos inkomen worden afgetrokken. Dat laatste bestaat uit: een normbedrag ABW van 1.970,= (dat bedrag is gebaseerd op de veronderstelling dat de alimentatieplichtige wederom gaat samenwonen met een financieel gedeeltelijk afhankelijke partner). Verder huurt de alimentatieplichtige een woning van 650,= (dat is 300,= boven hetgeen reeds in de ABW norm verwerkt zit) en hij heeft daarnaast nog 100,= kosten per maand aan premies levensverzekering en diverse andere kosten. Dit brengt het totale draagkrachtloos inkomen op 2.370,= per maand, resulterend in een draagkrachtruimte van 1.330,= (3.700,= minus 2.370,=). Van deze draagkrachtruimte is 52,5% bestemd voor alimentatiebetaling, dat is gelijk aan een bedrag van 698,=. 96 De behoefte aan kinderalimentatie is gerelateerd aan de welvaart in het huishouden op het moment van echtscheiding, het aantal aanwezige kinderen en hun leeftijden. Volgens de tabellen behorend bij de Trema-normen leidt de behoefte op basis van de drie genoemde kenmerken tot

95

96

De bedragen die uit de Trema-normen naar voren komen zijn overwegend hoger dan 250,= tot 300,= per kind. Het is eenvoudig om de conclusies uit de berekeningen aan te passen aan lagere alimentatie bedragen dan die we gebruikt hebben. Voor elke 70,= minder maandelijkse alimentatie moet de ouder 1 uur per week extra werken als de ouder een minimale verdiencapaciteit heeft. Als de verdiencapaciteit hoger is (130%) dan moet de ouder 1 uur extra werken voor elke 90,= lagere alimentatie. Dit geldt voor de situatie waar de ouder een inkomen verdient gelijk aan dat van de bijstandssituatie. Als de ouder 500,= per maand extra wil verdienen betaalt zij wel belasting en moet er meer dan 1 uur worden gewerkt om voor 70,= of 90,= minder alimentatie te compenseren. Als we niet uitgaan van een modaal inkomen van de alimentatieplichtige, maar van een inkomen op 130% WML (bruto 42.861,= per jaar, netto 35.623,= of 2969,= per maand) dan is het bedrag dat bestemd is voor alimentatie betalingen ook lager. Er is dan nog maar 314,= per maand beschikbaar voor de alimentatie betalingen –dat is minder dan de helft van wat er in geval van een modaal inkomen beschikbaar is (698,=). De alimentatie ontvangsten zijn voor de andere partij navenant lager en met behulp van de voetnoot hierboven kunnen we berekenen welke consequenties dit heeft voor het aantal extra uur werk dat ingezet moet worden om hiervoor te compenseren.

139

een normhoogte voor het bedrag van de kinderalimentatie. Als dit kinderalimentatiebedrag hoger is dan het beschikbare deel van de draagkrachtruimte, dan wordt het hele beschikbare bedrag besteedt aan kinderalimentatie. Als het kinderalimentatiebedrag lager is, dan is de rest beschikbaar voor partneralimentatie. Case

A: 1 jaar B: 1 en 3 jaar C: 6 en 8 jaar D: 11 en 12 jaar

E: 17 jaar

Bestemd voor alime ntatie

698

698

698

698

698

Kinderalime ntatie

603 95

698 0

698 0

698 0

573 125

Partneralime ntatie

De bovengenoemde alimentatiebedragen kunnen veranderen als er veranderingen optreden in de behoefte van de ontvangende partij, bijvoorbeeld als gevolg van eigen verdiensten. Er kunnen ook veranderingen in de draagkrachtruimte van de alimentatieplichtige optreden, bijvoorbeeld een inkomensachteruitgang of onvoorziene veranderingen in de benodigde uitgaven. Als zich zulke veranderingen voordoen, dan kan een van beide partners de vaststelling van de alimentatiehoogte aanvechten en vragen om een aanpassing. In onze berekeningen komt dat niet voor: er is een alimentatiebedrag dat wordt berekend en dat blijft onveranderd in de verdere berekeningen. II) Hoogte Bijstandsnorm De hoogte van de bijstandsnorm bedraagt voor: Alleenstaande ouders 70% van het netto minimumloon 1.623,= + 464,=: 2086,= Alleenstaanden 50% van het netto minimumloon 1.159,= + 464,=: 1623,= Huishoudens die woonlasten niet kunnen delen krijgen 20% van het netto minimumloon ofwel 464,= extra. Alle genoemde bedragen zijn inclusief vakantietoeslagen. We veronderstellen dat de meeste huishoudens de woonlasten niet delen en derhalve de 20% toeslag krijgen. Verder veronderstellen we dat er geen sprake is van gedeelde zorg voor de kinderen (waardoor de toeslag omlaag zou gaan naar 10%). III) Inkomensafhankelijke gemeentelijke regelingen Voor onze berekeningen is voornamelijk het verschil van belang tussen de hoogten van de inkomensafhankelijke regelingen wanneer er een Abw-uitkering wordt genoten en wanneer er wordt gewerkt door een huishouden. De meest omvangrijke regeling is de individuele huursubsidie. Deze bedraagt ongeveer 60% van het geheel aan inkomensafhankelijke regelingen. Als een vrouw, die gebruik maakt van de vrijlatingsregeling, de bijstand verlaat heeft ze bij hetzelfde netto inkomen een hogere huursubsidie. Dit is het geval omdat ze dan (vanwege de fiscale voordelen die verbonden zijn aan werken) een lager belastbaar inkomen krijgt en, omdat de huursubsidie daarop gebaseerd is, een hogere huursubsidie. De hoogten van de andere inkomensafhankelijke regelingen veranderen niet als er netto een gelijk huishoudinkomen blijft bestaan. Ook werkenden met een minimuminkomen hebben recht op bijzondere bijstand en kwijt-

140

schelding van gemeentelijke lasten. Uit onderzoek van SGBO 97 blijkt dat werkenden vrijwel nooit gebruik maken van dergelijke minimaregelingen. Aangezien werkenden wel recht hebben op deze regelingen, en onze casussen bovendien betrekking hebben op mensen die uitstromen uit de bijstand en de regelingen in ieder geval kennen hebben wij ze meegenomen in de berekeningen. De hoogte van de inkomensafhankelijke regelingen verschilt per gemeente. We beschikken over gedetailleerde informatie over de gemeenten Veenendaal en Leiden. We veronderstellen dat deze twee gemeenten een juist beeld geven van het verschil in hoogte van de inkomensafhankelijke regelingen tussen de situaties dat er gewerkt wordt en dat er alleen een ABW uitkering wordt genoten. Het een en ander is in de onderstaande tabel samengevat. Huur- Gemeente subsidie belastingen

Water- Bijzondere Minima Totaal per Totaal per schapsbijstand regelingen jaar maand belasting

Inkomen uit alleen ABW Veenendaal Leiden

3.849 3.849

599 614

304 270

1.841 1.619

550 930

Gemiddeld

7.143 7.282 7.213

601

Hetzelfde netto inkomen uit werken Veenendaal Leiden Gemiddeld

4.425 4.425

599 614

304 270

1.841 1.619

550 930

7.719 7.858 7.789

649

Bron: de SEO rapporten “Leven in Veenendaal 1999”, tabel 6/2 en “Rondkomen in Leiden II”, tabel 6/2.

IV) Inkomensvrijlating en premiebeleid Het is belangrijk om met de inkomensvrijlating en met het premiebeleid rekening te houden als we willen berekenen wanneer iemand de bijstand volledig kan verlaten. De regeling inkomensvrijlating geldt landelijk voor alleenstaande ouders met een kind van 4 jaar of jonger. In de meeste gemeenten wordt die inkomensvrijlating ofwel verlengd (tot een hogere leeftijd van het kind) of wordt, in het kader van het premiebeleid, het verdiende inkomen (gedeeltelijk) vrijgelaten. Dit loopt bij de ene gemeente voor een langere periode door dan bij de andere. In de berekeningen nemen we aan dat de gemiddelde duur van de inkomensvrijlating en de verlenging ervan of het premiebeleid zolang duurt als er een kind is in het huishouden van 11 jaar of jonger. De omvang van vrijlating is steeds zo groot als in de landelijk regel vermeldt staat. De gemeente Den Haag hanteert deze regel, de Amsterdamse sociale dienst hanteert een leeftijdsgrens van 15 jaar. Figuur 1 geeft aan op welke manier de regeling aangrijpt op het minimaal aantal uren werk nodig om de ABW geheel te verlaten. De diagonale lijn heeft een helling gelijk aan het loon per uur. Op de horizontale as zijn de gewerkte uren weer gegeven, op de verticale as de inkomensbedragen uit bijstand en/ of werk. Als er geen inkomensvrijlating is, dan ligt het inkomen op bijstandsniveau als er tussen de 0 en x3 uur gewerkt wordt. Wordt er meer dan x3 uur gewerkt dan neemt het inkomen toe vanaf punt e schuin omhoog. 97

SGBO, 2000.

141

Er is echter wel een inkomensvrijlating. De eerste 181,= werkinkomen wordt niet in mindering gebracht op de uitkering. Het inkomen ontwikkelt zich van punt a naar b. De verdiensten boven 181,= worden voor de helft gekort tot een maximum van in totaal 332,=. Het inkomen ontwikkelt zich van punt b naar c. Het meerdere dat vanaf c wordt verdiend wordt geheel op de uitkering gekort. Het inkomen ontwikkelt zich van punt c naar d. Wordt er na punt d 'een gulden meer verdiend' dan wordt de bijstandsuitkering tot nul gereduceerd en zakt het inkomen naar punt e. De keuze om tussen de x3 en x4 uur te gaan werken is niet aantrekkelijk: er moeten meer uren gewerkt worden dan in punt d, maar in totaal met een lager inkomen. Dus moet de alleenstaande ouder in dit voorbeeld ten minste x4 uur werken. Het inkomen ontwikkelt zich dan vanaf f schuin omhoog. Figuur 1

V) Bruto Netto traject Om te komen van bruto naar netto inkomen hebben we gebruik gemaakt van het rekenprogramma van het Centraal Plan Bureau (CPB Microtax 2001, zie http://www.cpb.nl/nl/data/microtax). Het nieuwe belastingsstelsel is daarin verwerkt. VI) Kosten kinderopvang In de berekeningen is verondersteld dat de gemeente de kosten van kinderopvang betaalt zolang de alleenstaande ouder minder verdient dan 130% minimumloon, conform de regeling kinderopvang en buitenschoolse opvang alleenstaande ouders 1999. Wanneer ze meer verdient veronderstellen we dat door de gemeente een gesubsidieerde kinderopvangplaats ter beschikking gesteld wordt. De ouder moet dan de ouderbijdrage conform de adviestabel van VWS betalen. Er zijn twee nuances te maken. Ten eerste, niet altijd is er kinderopvang nodig. Als de ouder in deeltijd gaat werken en het kind van schoolgaande leeftijd is, dan kan het zijn dat de werkuren samenvallen met de uren dat het kind op school is. Als deze gevallen zich voordoen dan is onze veronderstelling een overschatting van de werkelijke kosten waarmee een gemiddeld eenouder huishouden wordt geconfronteerd.

142

Ten tweede kan het zijn dat er geen gesubsidieerde kinderopvangplaats beschikbaar is. In dat geval moet er gezocht worden naar alternatieven die bijna altijd duurder zijn voor de ouder dan de gesubsidieerde kinderopvang. In dat geval geeft de gebruikte veronderstelling een onderschatting van de werkelijke kosten. De hoogte van de ouderbijdragen hangt af van het aantal kinderen, het huishoudinkomen en het benodigd aantal dagen (of dagdelen) kinderopvang. Dat laatste hangt samen met het totaal aantal uur dat er gewerkt wordt door de vrouw. In de berekeningen houden we rekening met deze wisselwerking. De ouderbijdragen staan vermeldt in de adviestabel van VWS. Sommige gemeenten wijken daar van af, maar gemiddeld genomen veronderstellen we dat de VWS advies tabel een juiste indicatie geeft van de ouderbijdragen. 98

3.3

Berekeningen

Leeswijzer bij de tabellen Alle bedragen zijn per maand. De tabellen moeten van boven naar beneden als volgt gelezen worden: Het bovenste deel geeft het inkomen weer van de alleenstaande ouder, dat bestaat uit: − alimentatie −

een aanvullende ABW uitkering tot het betreffende bijstandsniveau

−

inkomens afhankelijke regelingen (huursubsidie, kwijtschelding van gemeentelijke en waterschapsbelastingen, bijzondere bijstand en minima regelingen) arbeidsinkomen binnen de vrijlatingsnormen

−

Het tweede deel van de tabel geeft aan hoeveel uur per week er gewerkt moet worden om hetzelfde besteedbare inkomen te behouden als bij niet werken. Het inkomen bestaat dan uit: − alimentatie − arbeidsinkomen −

inkomens afhankelijke regelingen

− −

de premie van Vermeend (eventueel) kosten van kinderopvang

98

Om te komen tot het aantal hele en halve dagen dat er kinderopvang nodig is hanteren we de volgende methode voor kinderen van 1-4 jaar: het gewerkt aantal uur/7,5=x; we ronden x af op een heel getal. Als we naar boven hebben afgerond is dat het aantal hele dagen kinderopvang dat nodig is per week. Als we naar beneden hebben afgerond tellen we er een halve dag bij als de afronding tussen 0,2 en 0,5 zit. Is de afronding kleiner dan 0,2 dan tellen we er geen halve dag bij. De prijs per dag kinderopvang in de week is 21,= per kind per maand. De kosten van een halve dag in de week bedraagt 14,= per kind per maand. Voor kinderen van 5 tot 12 jaar hanteren we de volgende methode: het aantal gewerkte uur/7,5=x; we ronden x altijd af naar beneden. Het aantal halve dagen kinderopvang of BSO dat nodig is, is gelijk aan x. De prijs per halve dag of BSO in de week is 14,= per kind per maand.

143

Overige verwervingskosten zijn verwerkt door in de totaalregel 95% van het nettoloon mee te tellen, i.p.v. 100% Het derde deel van de tabel geeft aan hoeveel uur per week gewerkt moet worden om 500,= per maand extra besteedbaar inkomen te hebben. Het inkomen bestaat uit dezelfde bestanddelen. Het laatste deel van de tabel geeft aan hoe het inkomen er twee jaar later uitziet, ten opzichte van de situatie dat met werken een inkomen op minimumniveau werd verworven. Er kunnen veranderingen zijn opgetreden als gevolg van de leeftijdsverandering van de kinderen (dat heeft fiscale gevolgen en gevolgen voor de kosten van de kinderopvang). De nummering van de cases is als volgt: case

1

2

3

4

5

6

Kinderalimentatie

laag

laag

hoog

hoog

geen

geen

verdiencapaciteit

min

130%

min

130%

min

130%

144

CASE A: 1 kind: 1 jaar niet werken kinder alimentatie partner alimentatie bijstandsaanvulling ABW inkomen div ink afh regelingen vrijlating vrijgelaten kinderkorting totaal

1

2

3

4

5

6

300 0 1786 2086 555 332 43 3016

300 0 1786 2086 555 332 43 3016

603 95 1388 2086 555 332 43 3016

603 95 1388 2086 555 332 43 3016

0 0 2086 2086 555 332 43 3016

0 0 2086 2086 555 332 43 3016

werken kinder alimentatie partner alimentatie bijstandsaanvulling totaal arbeidsuren per week bruto uurloon bruto inkomen netto inkomen div ink afh regelingen Vermeend (4000,=) kosten kinderopvang totaal

300 0 0 300 28.3 73 2054 2003 649 167 0 3018

300 0 0 300 21.8 94 2057 2005 649 167 0 3021

603 95 0 698 22.5 73 1728 1685 649 167 0 3019

603 95 0 698 17.3 94 1728 1684 649 167 0 3019

0 0 0 0 32.8 73 2381 2321 649 167 0 3021

0 0 0 0 25.2 94 2378 2318 649 167 0 3018

werken met 500,= extra inkomen kinder alimentatie partner alimentatie bijstandsaanvulling totaal arbeidsuren per week bruto uurloon bruto inkomen netto inkomen huursub+Bijzbijstand+minima Vermeend (4000,=) kosten kinderopvang totaal

300 0 0 300 44.1 73 3201 2874 177 167 0 3518

300 0 0 300 33.9 94 3199 2872 178 167 0 3517

603 95 0 698 29.4 73 2229 2173 579 167 0 3522

603 95 0 698 22.6 94 2228 2172 579 167 0 3520

0 0 0 0 55.6 73 4036 3459 58 167 167 3517

0 0 0 0 43.0 94 4058 3424 58 167 132 3516

2 jaar later kinder alimentatie partner alimentatie bijstandsaanvulling totaal arbeidsuren per week bruto uurloon bruto inkomen netto inkomen div ink afh regelingen Vermeend (4000,=) kosten kinderopvang totaal

300 0 0 300 28.3 73 2054 2003 649 0 0 2851

300 0 0 300 21.8 94 2057 2005 649 0 0 2854

603 95 0 698 22.5 73 1728 1685 649 0 0 2853

603 95 0 698 17.3 94 1728 1684 649 0 0 2852

0 0 0 0 32.8 73 2381 2321 649 0 0 2854

0 0 0 0 25.2 94 2378 2318 649 0 0 2851

145

CASE B: 2 kids: 1 en 3 jaar niet werken kinder alimentatie partner alimentatie bijstandsaanvulling ABW inkomen div ink afh regelingen vrijlating vrijgelaten kinderkorting totaal

1

2

3

4

5

6

300 0 1786 2086 555 332 43 3016

300 0 1786 2086 555 332 43 3016

698 0 1388 2086 555 332 43 3016

698 0 1388 2086 555 332 43 3016

0 0 2086 2086 555 332 43 3016

0 0 2086 2086 555 332 43 3016


300 0 0 300 28.3 73 2054 2003 649 167 0 3018

300 0 0 300 21.8 94 2057 2005 649 167 0 3021

698 0 0 698 22.4 73 1626 1585 649 167 0 3020

698 0 0 698 17.2 94 1623 1582 649 167 0 3017

0 0 0 0 32.8 73 2381 2321 649 167 0 3021

0 0 0 0 25.2 94 2378 2318 649 167 0 3018


300 0 0 300 44.1 73 3201 2874 177 167 0 3518

300 0 0 300 33.9 94 3199 2872 178 167 0 3517

698 0 0 698 29.3 73 2127 2073 579 167 0 3517

698 0 0 698 22.6 94 2133 2079 579 167 0 3523

0 0 0 0 55.0 73 3992 3534 58 167 240 3518

0 0 0 0 42.3 94 3992 3533 58 167 240 3518


300 0 0 300 28.3 73 2054 2003 649 0 0 2851

300 0 0 300 21.8 94 2057 2005 649 0 0 2854

698 0 0 698 22.4 73 1626 1585 649 0 0 2853

698 0 0 698 17.2 94 1623 1582 649 0 0 2850

0 0 0 0 32.8 73 2381 2321 649 0 240 2854

0 0 0 0 25.2 94 2378 2318 649 0 240 2851

146

CASE C 2 kids: 11en 12jaar niet werken kinder alimentatie partner alimentatie bijstandsaanvulling ABW inkomen div ink afh regelingen vrijlating vrijgelaten kinderkorting totaal

1

2

3

4

5

6

300 0 1786 2086 555 332 43 2973

300 0 1786 2086 555 332 43 2973

698 0 1388 2086 555 332 43 2973

698 0 1388 2086 555 332 43 2973

0 0 2086 2086 555 332 43 2973

0 0 2086 2086 555 332 43 2973


300 0 0 300 28.3 73 2054 2003 649 167 0 3018

300 0 0 300 21.8 94 2057 2005 649 167 0 3021

698 0 0 698 22.4 73 1626 1585 649 167 0 3020

698 0 0 698 17.2 94 1623 1582 649 167 0 3017

0 0 0 0 32.8 73 2381 2321 649 167 0 3021

0 0 0 0 25.2 94 2378 2318 649 167 0 3018


300 0 0 300 44.1 73 3201 2874 177 167 0 3518

300 0 0 300 33.9 94 3199 2872 178 167 0 3517

698 0 0 698 29.3 73 2127 2073 579 167 0 3517

698 0 0 698 22.6 94 2133 2079 579 167 0 3523

0 0 0 0 55.9 73 4058 3430 58 167 140 3518

0 0 0 0 43.0 94 4058 3425 58 167 136 3517


300 0 0 300 28.3 73 2054 1963 649 0 0 2814

300 0 0 300 21.8 94 2057 1965 649 0 0 2816

698 0 0 698 22.4 73 1626 1585 649 0 0 2853

698 0 0 698 17.2 94 1623 1582 649 0 0 2850

0 0 0 0 32.8 73 2381 2205 649 0 0 2744

0 0 0 0 25.2 94 2378 2203 649 0 0 2742

147

CASE D 1 kind 17 jaar niet werken kinder alimentatie partner alimentatie bijstandsaanvulling ABW inkomen div ink afh regelingen vrijlating totaal

1

2

3

4

5

6

300 0 1786 2086 649 0 2735

300 0 1786 2086 649 0 2735

573 125 1388 2086 649 0 2735

573 125 1388 2086 649 0 2735

0 0 2086 2086 649 0 2735

0 0 2086 2086 649 0 2735


300 0 0 300 24.3 73 1764 1705 649 167 0 2735

300 0 0 300 18.7 94 1765 1706 649 167 0 2736

573 125 0 698 18.3 73 1453 1417 649 167 0 2735

573 125 0 698 14.1 94 1456 1419 649 167 0 2737

0 0 0 0 30.2 73 2192 2023 649 167 0 2737

0 0 0 0 23.2 94 2189 2021 649 167 0 2735


300 0 0 300 33.3 73 2417 2190 579 167 0 3235

300 0 0 300 27.0 94 2548 2287 485 167 0 3238

573 125 0 698 26.6 73 2056 1922 579 167 0 3240

573 125 0 698 20.4 94 2050 1917 579 167 0 3236

0 0 0 0 52.7 73 3825 3010 58 167 0 3235

0 0 0 0 40.6 94 3831 3013 58 167 0 3238

2 jaar later kinder alimentatie partner alimentatie bijstandsaanvulling totaal arbeidsuren per week bruto uurloon bruto inkomen (13+16*17) netto inkomen div ink afh regelingen Vermeend (4000,=) kosten kinderopvang totaal

300 0 0 300 24.3 73 1764 1705 609 0 0 2529

300 0 0 300 18.7 94 1765 1706 609 0 0 2529

573 125 0 698 18.3 73 1453 1417 609 0 0 2528

573 125 0 698 14.1 94 1456 1419 609 0 0 2530

0 0 0 0 30.2 73 2192 2023 609 0 0 2531

0 0 0 0 23.2 94 2189 2021 609 0 0 2529

149

Bijlage 4

4.1

Voorstellen ter verbetering van alimentatie- en verhaalspraktijk

Inleiding

De voorstellen die de geïnterviewden hebben gedaan en de voorstellen die wij uit eigen onderzoek en literatuur hebben afgeleid zijn zeer divers: - zij hebben betrekking op verschillende fases in het uitvoeringsproces van kinderalimentatie -

en verhaalspraktijk; zij zijn van een zeer verschillend niveau (soms op het niveau van weten regelgeving, soms op het niveau van uitvoering, soms op het niveau van maatschappelijke waarden en normen)

-

en van verschillende intensiteit (soms zeer vergaand, soms zeer beperkt); zij vereisen soms wel, soms niet een aanpassing van de huidige weten rege lgeving.

Om enige structuur aan te brengen, volgen we hieronder de verschillende fases, te beginnen bij de onderhoudsplicht in het Burgerlijk Wetboek. Met twee sterretjes (**) wordt aangegeven of verandering van weten regelgeving nodig is. Hieronder worden allereerst op onderdelen van het uitvoeringsproces de voorstellen tot verbetering besproken (paragraaf 4.2 tot en met 4.6).

4.2

Onderhoudsplicht (BW) strikter naleven

Bereiken van cultuuromslag 1. Veel meer voorlichting aan ouders over hun rechten, plichten en verantwoordelijkheid, meer uitleg over regels voor kinderalimentatie en verhaal bij echtscheiding, zodat dit algemeen bekend is (voorbeeld Denemarken). 2. **Ouders die gaan scheiden of na samenwoning uit elkaar gaan, worden wettelijk verplicht de kinderalimentatie te regelen 99; of gebruik te maken van een verplichte echtscheidingsbemiddeling wanneer er minderjarige kinderen zijn (voorbeeld Noorwegen); Aanvraag kinderalimentatie vóór bijstandsaanvraag 3. Gemeenten gaan bij bijstandsaanvraag veel meer stimuleren dat de onderhoudsgerechtigde om kinderalimentatie verzoekt bij de onderhoudsplichtige. 4. Gemeenten gaan meer gebruik maken van artikel 108 Abw: mogelijkheid van gemeente om de bijstandsaanvrager –in bepaalde gevallen- te verplichten tot een verzoek om kinderalimentatie. 5. **Alle alleenstaande ouders die een bijstandsaanvraag indienen, worden verplicht om (kinder)alimentatie aan te vragen; ongeacht of er sprake is van een echtscheiding, beëindiging 99

Ouders die na samenwoning zonder samenlevingscontract uit elkaar gaan, hoeven geen scheidingsprocedure te voeren. Voor de onderhoudsplicht van de kinderen maakt scheiding of verlating echter geen verschil. Probleem is dat deze ouders niet via de scheidingsprocedure kunnen worden aangesproken op hun onderhoudsplicht. De ex-samenwonenden kunnen wel bereikt worden als de aanvraag en inning van kinderalimentatie verloopt vol-

150

van geregistreerd partnerschap of samenlevingsovereenkomst, of verlating, en ongeacht de periode die verstreken is na scheiding/verlating. Nu kan dat alleen als de procedure tot echtscheiding of scheiding van tafel en bed nog moet starten of nog loopt (art. 108 Abw). Dit betekent dat dit momenteel dus niet kan bij scheidingen die al zijn uitgesproken of bij de andere hiervoor genoemde vormen na samenwonen. Het niet nakomen van de verplichting (kinder)alimentatie aan te vragen leidt tot korting op de Abw-uitkering (voorbeeld Frankrijk). Aanvragen van alimentatie via neutrale partij 6. **Omdat niet alle ouders in staat zijn in de moeilijke periode rond de scheiding de alimentatie goed te regelen, zou het mogelijk moeten zijn om via een onafhankelijke, makkelijk toegankelijke instantie, zonder gerechtelijke procedure, een verzoek tot kinderalimentatie in te dienen. Deze instantie zorgt dan vervolgens voor inning bij de onderhoudsplichtige (voorbeeld Scandinavische landen; zie ook voorstel 17-18).

4.3

Informatieplicht strikter naleven

Betere toegang tot informatie 7. De toegang tot informatiebestanden is momenteel wel wettelijk geregeld, maar volgens sommige verhaalsfunctionarissen erg tijdrovend. Verhaalsmedewerker zou feitelijk gemakkelijker en sneller toegang moeten hebben tot allerlei gegevensbestanden waarin informatie over het inkomen van de onderhoudsplichtige te verkrijgen is 100 (via directe aansluiting op belastingdienst, bedrijfsverenigingen, woningbouwverenigingen e.d.). Als onderhoudsplichtige weigert informatie te verstrekken kan zo toch een beeld worden verkregen van de draagkracht en kan er ambtshalve een verhaalsbijdrage worden opgelegd die dichter bij het werkelijk te verhalen bedrag ligt dan nu mogelijk is. Wijziging van sanctie op informatieplicht 8. **De strafrechtelijke sanctie inzake de informatieplicht (art. 143 Abw) vervangen door een bestuursrechtelijke sanctie. Dan moet –bij een ambtshalve oplegging- de onderhoudsplichtige een wijziging van omstandigheden aantonen (en niet de gemeente) waarom de opgelegde verhaalsbijdrage niet klopt 101.

100

101

gens Zweeds of Noors model (voor vrijwel alle alleenstaande ouders is het vanzelfsprekend om de kinderalimentatie aan te vragen bij een lokale ‘sociale zekerheidsinstantie’, die verhaalt bij de onderhoudsplichtige). Overigens is door een functionaris ook aangegeven dat hun gemeente juist terughoudend gebruik wil maken van allerlei bestanden. Alleen ter controle raadplegen zij deze bestanden soms, niet om ontbrekende informatie op te sporen. De rechter bleek het hier echter niet mee eens: zo werd een zaak van ambtshalve oplegging afgewezen omdat de rechter van mening was dat de gemeente meer zijn best had moeten doen informatie te vinden om de draagkracht te kunnen vaststellen. Dit vereist van de rechter echter een actievere houding die in strijd is met de lijdelijke opstelling in privaatrechtelijke zaken. Volgens één van de informanten heeft ‘hun’ Officier van Justitie laten weten strafzaken inzake het niet voldoen aan de informatieplicht niet in behandeling te nemen.

151

4.4

Andere berekening kinderalimentatie respectievelijk verhaalsbijdrage kinderen

Vereenvoudiging draagkrachtberekening 9. Vereenvoudiging van de draagkrachtberekening door bijvoorbeeld inkomsten uit vermogen, nalatenschap e.d. buiten de berekening van het inkomen te houden. Of doordat gemeenten meer vrijheid krijgen in de wijze waarop met schulden rekening moet worden gehouden. 10. Alleen het belastbaar inkomen laten meetellen in de berekening voor het vaststellen van de kinderalimentatie respectievelijk verhaalsbijdrage (analoog aan de berekening ouderbijdrage in het kader van de Wet Studiefinanciering (WSF)). De uitgaven tellen dus niet mee in de berekening. Vervolgens dient dan met vaste criteria (bijvoorbeeld een vast percentage van het bruto/netto/belastbaar inkomen of een ander criterium (zie volgende alinea: aanpassing Alimentatienorm)) de hoogte van de alimentatie respectievelijk verhaalsbijdrage te worden berekend (voorbeeld: Zweden, Noorwegen). Aanpassing Alimentatienorm 11. Op grond van de huidige draagkrachtberekeningen (Alimentatienormen) heeft een substantieel deel van de onderhoudsplichtigen geen draagkracht. Gegeven het feit dat een werknemer met een wettelijk minimumloon geacht wordt een gezin te kunnen onderhouden en gegeven het feit dat slechts een zeer klein percentage op of onder dit minimumloon zit, lijkt het mogelijk meer draagkrachtigen vast te stellen. Nu vormt de alimentatie de ‘sluitpost’ van de berekening (dit wil zeggen: wat er na aftrek van bestaansminimum, woonlasten, schulden e.d. resteert; en daarvan dan slechts een bepaald percentage (50% of 70% bij de netto-methode en 45% of 60% bij de bruto-methode)), terwijl alimentatie ook als eerste ‘schuld’ zou kunnen worden bezien (gezien de wettelijke onderhoudsplicht). De Alimentatienorm wordt zodanig aangepast dat de constatering ‘geen draagkracht’ slechts bij uitzondering hoeft te worden gedaan. Kinderalimentatie krijgt prioriteit boven andere schulden 102 (voorbeeld Zweden). 12. Toepassing van de Alimentatienormen betekent dat voor de behoeften van kinderen wordt uitgegaan van wat gemiddeld in een bepaalde inkomensklasse wordt uitgegeven aan kinderen, gebaseerd op enquêtegegevens (CBS). Voor het berekenen van de kinderalimentatie worden deze kosten als richtlijn, maar voor het berekenen van de verhaalsbijdrage als min of meer verplichte norm gehanteerd. Het is de vraag of het toepassen van gemiddelden in uitgaven gerechtvaardigd is als het er om gaat een verhaalsbijdrage op te leggen. Naarmate de inkomensklasse hoger is, lopen de gemiddelden flink op 103, maar zal er ook meer spreiding zijn rond het gemiddelde. Onderhoudsplichtigen die tijdens het huwelijk/samenwonen gewend waren om veel minder dan het gemiddelde te besteden aan hun kinderen (bijvoorbeeld om opvoedkundige redenen niet meedoen aan de aanschaf van merkkleding, dure sporten, veel hobbyclubs e.d.), krijgen zo een (veel) hogere verhaalsbijdrage opgelegd dan wat zij gewend waren te besteden. Met name bij de hogere inkomens wordt de hoogte van 102

103

Dit gebeurt overigens ook al, wanneer er voor de berekening van de hoogte van de kinderalimentatie gebruik gemaakt gaat worden van een inkomensberekening in plaats van een draagkrachtberekening. Ter illustratie: bij een netto gezinsinkomen van f. 3.000 per maand en één kind van 4 jaar bedraagt het bedrag voor het eigen aandeel in de kosten van kinderen f. 470 per maand; bij f. 7.000 is dat f. 1230. Bij twee kinderen van 4 en 6 zijn deze bedragen respektievelijk f. 640 en f. 1700,- per maand.

152

de verhaalsbijdrage voor kinderen vaak als onredelijk gevonden (in samenhang met de splitsingsproblematiek; zie voorstel 21). Afstemming verhaalsbeschikking en alimentatiebeschikking 13. De rechter zou bij de alimentatiebeschikking altijd een duidelijke berekening (motivering) moeten toevoegen hoe tot het alimentatiebedrag is gekomen (in ieder geval bij nihilstelling van kinderalimentatie). Zonder dit inzicht moeten gemeenten zelf altijd opnieuw gaan rekenen voor het vaststellen van de verhaalsbijdrage, hetgeen ‘dubbel op’ is. 14. **Wanneer de rechter moet beslissen over de hoogte van de alimentatie (als ouders het niet eens zijn), zou er altijd een berekening volgens de Alimentatietabellen moeten plaatsvinden. Zodat in heel Nederland dezelfde berekeningswijze geldt. En zodat de uitkomst van de alimentatiebeschikking altijd geschikt is als verhaalsbijdrage; de alimentatiebeschikking is dan altijd gelijk aan de verhaalsbeschikking. 15. **Ouders krijgen niet meer de vrijheid om de kinderalimentatie onderling te regelen. Men wordt in alle gevallen verplicht de alimentatie te regelen en daarbij dient de berekening volgens vaste normen (Alimentatienormen of andere vast te stellen normen) plaats te vinden.

4.5


Verbetering van uitvoering 16. LBIO blijft zijn huidige taken uitoefenen, maar dan wel op voorwaarde dat de organisatie wordt verbeterd. Het LBIO moet meer bekendheid krijgen bij alimentatiegerechtigden, zodat deze tijdig hulp zoeken waneer de onderhoudsplichtige niet betaalt. Het LBIO zou zijn werkwijze moeten verbeteren waardoor inning sneller en effectiever zou kunnen verlopen. Dit voorkomt dat vrouwen lange tijd zonder alimentatie-inkomsten zitten en gemeente dat via de bijstandsuitkering moeten voorschieten. 17. **Ook inning van partneralimentatie via het LBIO mogelijk maken, zodat het voor gemeenten aantrekkelijker wordt het LBIO in te schakelen. Inning via neutrale instantie (voorliggende voorziening voor kinderalimentatie) 18. **Omdat emotionele en machtsproblemen tussen ouders vaak een belemmering vormen voor een regelmatige betaling door de onderhoudsplichtige, wordt inning overgenomen door een onafhankelijke instantie (voorliggende voorziening voor kinderalimentatie). Hierdoor heeft de verzorgende ouder een gegarandeerd inkomen uit alimentatie, losgekoppeld van bijstand. Een regelmatige alimentatiebetaling is voorwaarde om onafhankelijk van bijstand arbeid en zorg te kunnen combineren. 19. **De uitvoering van zo’n voorliggende voorziening zou kunnen liggen bij: - belastingdienst: hebben al veel relevante informatie in huis en alle informatie als berekening plaatsvindt op basis van belastbaar inkomen; - SVB: verstrekken al AKW die ook voor de verzorgende ouder is bestemd; - Informatiebeheergroep die de WSF uitvoert; - Sociale Dienst: als aparte poot in de dienstverlening; zij hebben veel ervaring met verhaal en met een groot deel van het cliëntenbestand; - een verbeterd LBIO: zij hebben reeds veel ervaring met innen van kinderalimentatie.

153

Voor iedereen inning via loonbeslag/afdracht 20. **Alimentatie wordt gezien als een verplichte afdracht. Net zoals belasting wordt alimentatie direct door de werkgever ingehouden (direct loonbeslag) en -eventueel via de belastin gdienst- aan de alimentatiegerechtigde uitbetaald (voorbeeld Australië en VS). Oplossen ‘splitsingsproblematiek’ 21. **Een deel van de kinderalimentatie vrijlaten (voorbeeld Groot-Brittannië, VS, Noorwegen). Dit bevordert het betalen van kinderalimentatie waardoor minder vaak verhaal nodig zal zijn. 22. **Het bedrag dat aan kinderalimentatie wordt ontvangen alleen korten op het 20%-deel van de uitkering (het verschil tussen 70 en 90 procent, dit wil zeggen het verschil tussen alleenstaandennorm en eenoudernorm) en niet op het totale bedrag aan verstrekte bijstand. Dit bevordert de financiële prikkel om kinderalimentatie aan te vragen en de bereidheid van de onderhoudsplichtige om te betalen. Het vermindert de neiging van de onderhoudsplichtige het bedrag zo laag mogelijk te houden 104. 23. **Het bedrag aan kinderalimentatie volledig buiten de bijstand houden en de alleenstaande ouder een uitkering volgens de alleenstaandennorm (meestal 70%) verstrekken. Een voorliggende voorziening voor kinderalimentatie wordt buiten de bijstand geregeld.

4.6

Inning van verhaal

Vereenvoudiging uitvoering 24. **Eén ongedeelde verhaalsbeschikking zou makkelijker zijn voor de inning. Nu is verhaalsbeschikking vaak gedeeltelijk gebaseerd op een alimentatietitel en gedeeltelijk op verhaalstitel. En kan er slechts verhaald worden voor het volledige bedrag minus de reeds betaalde alimentatie. Als de onderhoudsplichtige –zonder verweer van de onderhoudsgerechtigde- het alimentatiebedrag tussentijds door de rechter laat verlagen, ontvangt de vrouw minder alimentatie en moet de gemeente –vaak op onjuiste gronden- meer bijstand verstrekken. De gemeente dient dan opnieuw een verhaalsprocedure te starten als zij het niet eens met de verlaging van het alimentatiebedrag. De mogelijkheden tot het verhalen met terugwerkende kracht zouden moeten worden uitgebreid. Rechters doen dat nu te weinig, waardoor gemeente een gedeelte van het verhaalsbedrag misloopt.

104

In de doctoraalscriptie van S. Brakel worden de juridische aspecten van deze problematiek behandeld: De splitsingsproblematiek in de verhaalsrechtspraak, doctoraalscriptie Nederlands Recht, Universiteit van Maastricht, mei 2001.

Alleenstaande ouders, het combinatiescenario en kinderalimentatie

Recommend Documents