Národohospodářská fakulta Vysoká škola ekonomická v Praze
Soutěžní práce do Soutěže o cenu děkana Národohospodářské fakulty VŠE
Akreditace vysokých škol a univerzit jako předpoklad kvality a úspěšnosti Kategorie: Práce studentů magisterského studia (zkrácená verze diplomové práce)
Praha, 31. března 2011
Josef Stejkoza
1
Abstrakt Práce se zabývá regulací VŠ prostřednictvím akreditace. Dle mezinárodního žebříčku univerzit ARWU vybírá státy s největším zastoupením VŠ v Top20-Top500 a porovnává jejich a český systém akreditace.
Vysoké
školy
řadí
do dvou
skupin:
(1) Fungující
v liberálním
terciárním
systému;
a (2) Fungující v regulovaném systému. Skupiny mezi sebou porovnává a snaží se odpovědět na otázku, zda může být regulace příčinou (ne)úspěšnosti té či oné skupiny. Zvláštní pozornost věnuje české Akreditační komisi a transparentnosti akreditačního procesu v ČR v porovnání se světovou praxí.
Klíčová slova Sektor terciárního vzdělávání, regulace, akreditace, mezinárodní srovnání univerzit, ARWU.
JEL klasifikace I210, I230, I280, I290
2
Abstract In the thesis, the focus is aimed on the regulation of tertiary education sector by means of the accreditation. According to the Academic Ranking of World Universities (ARWU), there are chosen the countries with the highest representation of universities in Top20-Top500 and compared their and Czech systems of accreditation. The systems divided into two groups: (1) In the first group, there are systems running liberally; and (2) In the second one, there are more regulative systems. The comparison of those two groups is trying to answer the question if the regulation might be the reason of (un)successfulness of the given group. In comparison of world´s best practice, special attention is dedicated to the Czech Accreditation Committee and accreditation process transparency in the Czech Republic.
Key Words Tertiary Education Sector, Regulation, Accreditation, International University Ranking, ARWU.
JEL Classification I210, I230, I280, I290
3
Úvod Terciární vzdělávání, ať už se jedná o vyšší odborné školy, vysoké školy nebo o univerzity,1 je vrcholem pomyslné pyramidy vzdělávání. V posledních letech probíhá nejen u nás ale po celé Evropě diskuse nad jeho budoucí podobou, nad tím, co by mělo a nemělo přinášet, jakou funkci by mělo ve společnosti zastávat a jakým způsobem by mělo být vedeno. Ať už reformy probíhají kdekoli, jedno mají společné: Určitou formu akreditace – regulace. Je ale regulace terciárního systému potřebná? Najdeme ve světě životaschopné modely, které fungují bez akreditace? Za hlavní výstup práce považuji odpověď na otázku, zda jsou VŠ působící v liberálnějším prostředí úspěšnější než školy působící ve více regulovaném prostředí? Za vedlejší výstupy své práce považuji kupř. komparaci transparentnosti procesu akreditace v ČR a v zahraničí. Po zkráceném přehledu způsobů akreditací budou země rozděleny na dvě základní skupiny. V první budou země, jejichž způsob akreditace můžeme považovat za liberální. V druhé budou ty, jejichž systém je spíše regulovaný. Toto členění bude využito k porovnání úspěšnosti liberálních a regulovaných systémů v Top20-Top500 žebříčku nejlepších světových VŠ – ARWU.
1 Zajišťování kvality v terciéru Mollis a Marginson (2002, str. 1) uvádějí, že politiky směřující k zajišťování kvality výuky na VŠ se začaly ve světě významněji vyskytovat po roce 1990. Jednalo se o dobu, kdy světové VŠ instituce začaly být postupně reformovány. Van Vught a Westerheijden (2001, str. 65) upozorňují, že kvalita je v rámci VŠ velmi těžko definovatelná a uchopitelná. Společně s nimi se můžeme ptát, co je kvalita a jak ji můžeme definovat? Lze ji vzhledem k veřejným VŠ institucím měřit? Dříve byl problém kvality řešen tím, že za produkt byl odpovědný ten, kdo ho zhotovil – řemeslník, nebo řemeslná dílna (Allias, 2009, str. 1-4). V době průmyslové revoluce a následné industrializaci společnosti došlo k tomu, že za produkt nemohl být ve všech procesech výroby zodpovědný jediný pracovník. To vedlo ke zřízení institutu managementu kvality (QM). V průběhu let dostával QM konkrétnější obrysy. Přes normy ISO se dopracoval až k Total Quality Managementu (TQM). Ten akcentuje především proces. V současnosti je snaha implementovat TQM i do nevýrobních prostředí, tedy i do školství.
1
Pro jednoduchost budu dále pro pojmy vysoká škola, univerzita, terciární sektor, vysokoškolské instituce, vysokoškolský apod. používat buď pojem terciér, nebo jen VŠ.
4
V rámci (vysokého) školství se ale spíše vžil pojem External Quality Monitoring (EQM), který zahrnuje akreditace institucí i programů, institucionální audit kvality a hodnocení institucí, hodnocení nebo nahlížení do programů, externí hodnocení a porovnávání standardů, revizi výzkumu aj. (Harvey, 2002, str. 5). Jedná se o širší koncept zajišťování kvality výuky VŠ. V posledních 10-15 letech se téměř ve všech zemích OECD začaly tímto nebo podobným způsobem VŠ evaluovat. Děje se tak buď z důvodu nepřímého tlaku vlády – Nizozemí, nebo kvůli přímé vládní iniciativě – Francie, Velká Británie (VB) (Stensaker, 2003, str. 151). Výstupů EQM systému je však více. Stensaker (ibid) je definuje následovně:
(EQM systém) Ujišťuje o zodpovědném využívání veřejných prostředků;
Zvyšuje kvalitu VŠ;
Poskytuje studentům a zaměstnancům informace o kvalitě VŠ;
Stimuluje konkurenci uvnitř institucí i mezi nimi samotnými;
Provádí kvalitativní kontrolu nových (často soukromých a neziskových) organizací;
Přiděluje institucím status jako odezvu na zvyšující se diverzitu uvnitř VŠ;
Podporuje transfer informací mezi státem a institucemi;
Pomáhá při mobilitě studentů;
Pomáhá mezinárodnímu srovnávání díky zvyšující se mobilitě studentů a zaměstnanců VŠ.
I přes všechna pozitiva, která EQM přináší, Stensaker uvádí (ibid), že přestože jsou stále představovány nové způsoby EQM, od již fungujících procesů není upouštěno. V EU jsou slyšet hlasy, že hodnocení VŠ by mělo probíhat podle stejných měřítek. Je voláno po centrální akred., vymýšlí se nová schémata jak akreditovat, ale zapomíná se na eliminaci v současnosti již implementovaných metod a postupů akreditace a evaluace. Během devadesátých let tak ve VB, Švédsku a Norsku přibylo školám vinou EQM mnoho administrativy. Ve VB se odhaduje, že EQM tamní univerzity ročně přijde až na £ 200 mil. V USA spotřebovává EQM ročně až 10 % všech výdajů VŠ. Zbaracki (1998, In Stensaker, 2003, str. 153) uvádí, že TQM je ve výsledku silně přeceňován jak managementem, tak i jednotlivými stakeholdery. Poukazuje tak na velké nebezpečí, že stejná bublina vzniká i při užívání EQM. Dle studie PA Consulting z roku 2000 (In Stensaker, 2003, str. 155) tak v důsledku tento systém znamená neefektivitu jak pro stakeholdery, tak i VŠ. Další studie ukazují, že EQM přispívá k výstupům, které jsou pro VŠ ve svém důsledku spíše negativní (horší alokace prostředků), a vede k centralizaci funkcí instituce a její byrokratizaci (Stensaker, 2003, str. 155). Massy (1998, In Stensaker 2003, str. 158) otevírá problém, zda exogenní evaluace v případě
5
vyučování a učení opravdu zvyšuje kvalitu výuky? Pozitivní vliv EQM na kvalitu vyučování se tedy zdá být nejednoznačný (ibid, str. 153). Stensaker vyzývá ke kritickému zhodnocení skutečného vlivu EQM na kvalitu VŠ. Dle něj je zapotřebí pravdivě prodiskutovat, zda zvyšování kvality skrze EQM má skutečně takový význam, jaký je mu přikládán. Tuto myšlenku zakládá mimo jiné i na Brownovi (2000, In Stensaker 2003, str. 157), který poukazuje na to, že složení lidí působících v oblasti VŠ je takové, že jim stačí být zodpovědní vůči svým studentům, ke své vědní disciplíně a k ostatním profesím, a není tak bezpodmínečně nutné, aby byla odpovědnost za kvalitu importována zvnějšku. EQM zahrnuje i akreditaci. Na mezinárodním semináři s názvem The End of Quality?, který se konal v květnu 2001 v Birminghamu, se jeho účastníci shodli na následujícím (Harvey, 2002, str. 5):
EQM vede k byrokratizaci a neflexibilně;
EQM neklade správné otázky vedoucí ke zkvalitňování výuky VŠ;
Návštěvy pracovních skupin akred. autorit jsou amatérské a chybují ve sledování toho, co je v terciárním systému podstatné a o co v jeho institucích jde;
Vede k „hraní her“ a „předvádění se“;
Nemá žádný přímý vliv na studenty;
Vede ke krátkodobým odezvám, nikoli k permanentním změnám;
Na standardy kvality má pouze povrchní vliv;
Místo toho, aby podněcoval ke zlepšování vnitřního managementu kvality a vnějším „užitečným“ informacím, ohání se EQM odpovědností.
Účastníci semináře uváděli za další problém to, že hodnocení bývá event (jednorázová akce) než (kontinuální) proces sloužící ke stálému zlepšování instituce. I kvůli konzervativním, resp. rigidním pravidlům hodnocení ze strany akred. autorit účastníci uváděli, že EQM zpomaluje inovace. To potvrzuje i Gale (2002, str. 356-359). Uvádí, že akred. psychologických oborů ze strany Psychologické společnosti ve VB koncem sedmdesátých let výrazně zbrzdila vývoj psychologie jako vědy. Účastníci semináře uváděli, že každá země musí najít svoji vlastní rovnováhu mezi byrokracií a vývojem VŠ, aby uspokojila potřeby interních i externích stakeholderů. Shodli se na tom, že EQM musí být kooperativní proces, nikoli pouhé pozorování instituce zvenku, a musí sloužit ke zlepšení výstupů instituce (Harvey, 2002, str. 6). Haakstad (2001, str. 3) se proto táže, zda hlídání kvality VŠ napříč Evropou (meta-evaluace) bude skutečně přinášet kvalitu, pokud zároveň nebudou ponechány národní systémy evaluací a budou příliš drasticky měněny dle direktiv EU? S tím souvisí i Barowův názor (1999, str. 30-32), že EQM v oblasti školství považuje za další techniku vlády, jak vstupovat na VŠ a zasahovat do jejich autonomie. I účastníci semináře vyslovili tuto obavu, neboť akreditaci, resp.
6
EQM považují způsob implementace vládních politik do VŠ. Upozornili však na to, že „Akademická svoboda neznamená svobodu pro špatné vyučování“ (Harvey, 2002, str. 22). V roce 1999 zasáhla do evropského VŠ vzdělávání tzv. Boloňská deklarace. Jedním z jejích cílů je transparentnost (Westerheijden, 2001, str. 65). V mnoha evropských zemích tento proces vedl k přeměně od zajišťování kvality (quality assurance) k akreditaci (accreditation), který údajně vede k větší transparentnosti. Westerheijden (ibid) dělí dějiny evropské akreditace na pre boloňské a post boloňské. Má tím na mysli, že v letech 1990-1999 fungovala v zemích střed. a vých. Evropy akreditace první generace, kterou považuje za více akademickou a spíše směřovanou proti uniformitě než akreditace druhé generace. Ta je aplikována po boloňském setkání. Přestože Bol. deklar. přímo nezavádí institut akreditace, hovoří o tom, že „…podporuje evropskou spolupráci v oblasti udržování kvality se zřetelem na vytvoření srovnatelných kritérií a metodologie“ (Bol. deklar., 1999, str. 3). To chce činit v tzv. „evropském prostoru pro zajišťování kvality“ a také skrze ECTS (Haakstad, 2001, str. 2). Postupuje tak v souladu se západním communis opinio hovořícím o tom, že bakalářské a magisterské stupně vzdělávání musí akreditovány (Westerheijden, 2001, str. 68). Westerheijden (ibid) je také přesvědčen o tom, že akred. ve svém důsledku vede k uniformitě místo toho, aby podporovala národní diverzitu. Školy jsou totiž hodnoceny podle určitého souboru kritérií, která jsou většinou definována vzhledem ke vstupům a kurikulu. Podle jím kritizovaného modelu pracuje i česká Akreditační komise pro VŠ. Za hlavní problémy v oblasti VŠ, které musela řešit akreditace první generace, Westerheijden považuje (2001, str. 71):
Kontrolu trhu: Ochranu VŠ před tím, co bylo považováno za nízkou kvalitu, zpravidla skrze nové (soukromé) poskytovatele studijních programů;
Transformaci studijních programů, které byly ovlivněny komunistickým režimem;
Ponechání (centrální) kontroly, ale zároveň poskytnutí dostatečné autonomie.
Po roce 1999 hovoří Westerheijden o akreditaci druhé generace. Jedná se o takový způsob akred., skrze který budou s největší pravděpodobností VŠ přetaveny v instituce odpovídající svou strukturou těm, které navrhuje česká Bílá kniha terciárního vzdělávání. Westerheijden uvádí jako dobrý krok vícenásobné (vícestupňové) akreditace, které fungují v Německu (přehled viz Stejkoza, 2010, str. 22 nn). Domnívá se, že budou lépe odpovídat požadavkům Bol. deklar., která od VŠ vyžaduje širší záběr. Ten akreditace první generace nemohla zabezpečit. Sursock (2000, In Westerheijden, 2001, str. 70) však oponuje, že „…existuje zřejmé nebezpečí systému vícenásobné akred., a to, že současná ‘džungle titulů’ napříč Evropou se změní v ‘džungli akreditací’.“ Sursock dále uvádí, že možná bude zapo-
7
třebí blíže nespecifikovaný způsob regulace trhu s diplomy. Varuje však, že je zapotřebí mít na paměti, že čára oddělující tržní regulaci od centrální kontroly je velmi tenká! Možná proto se Haakstad (2001, str. 3) domnívá, že v „ EU mohou v rámci VŠ zvítězit dva směry: (1) Homogenizace systémů nehledě na místní zvyky; nebo (2) Vyžadování kvality napříč jednotlivými státy nehledě na způsob, jak jsou VŠ vedeny“. Pokud se naplní Haakstadův první scénář, byly by zcela potlačeny zkušenosti jedné z nejstarších certifikačních agentur působící na území USA již od roku 1916. Její vedení prohlásilo, že „…akreditace zajišťuje kvalitu a podporuje excelenci a neustálé zlepšování“, přičemž „rozdílnost je pozitivní charakteristika, o kterou je zapotřebí pečovat, nikoli nevýhoda, kterou je zapotřebí minimalizovat“ – evropská akreditace však vede spíše k uniformitě, jak si stěžují i jiní autoři (Prøitz, Stensaker, Harvey, 2004, str. 737). Writers (1995), Harvey (1995) a Harman (1993) uvádějí následující tři důvody pro vznik EQM (In Barrow, 1999, str. 27):
Masifikace VŠ – tento fenomén souvisí s expanzí terciárního vzdělávání ze systému, který byl nastaven pro elity, do systému, který je pestřejší a připravuje studenty pro širší záběr;
Méně rozvinuté státy se zdráhají dávat do VŠ více finančních prostředků;
Stále se zvyšující mobilita studentů a rostoucí globalizace trhů klade důraz na kvalitativní standardy, což je důležité pro státy, které „exportují“ vzdělání, jako je kupř. Nový Zéland nebo Austrálie.
Readings (1996, In Barrow, 1999, str. 27-28) je přesvědčen o tom, že VŠ jsou pod tlakem vlád, aby začaly hrát roli v ekonomickém růstu, vytvářely nové příležitosti pro zaměstnanost a vybavovaly zaměstnance potřebnými znalostmi a dovednostmi. To koresponduje s výše uvedenou domněnkou, že regulace terciéru nastala skrze vývoj QM, ke kterému se přidala funkce akreditace a auditu (Barrow, 1999, str. 30-32). Je přirozené, že akred. autority vidí své poslání jinak a v žádném případě se nepovažují za „prodlouženou ruku vlády“. Dokládá to i Frazerův výzkum z roku 1997 (In Billing, 2004, str. 115). Skrze dotazníky v něm oslovil akred. instituce 38 převážně evropských zemí, z nichž mu 24 odpovědělo. Akred. autority v dotaznících uvádějí následujících pět důvodů ve prospěch externí evaluace (seřazeno podle preferencí): 1)
Asistovat VŠ za účelem jejich zlepšení;
2)
Podporování odpovědnosti vůči stakeholderům;
3)
Pomáhat se změnami v zákoně (kupř. větší autonomie VŠ);
8
4)
Informování potencionálních studentů a zaměstnavatelů o standardech kval.;
5)
Asistovat vládě při rozhodování o přidělování peněz.
Krátce se zastavím u posledního bodu – rozdělování peněz. Haakstad (2001, str. 3) uvozuje akred. ve smyslu QM následovně: Akreditace (1) Je formální schválení pro fungování programů nebo celé instituce; a zároveň (2) Odkazuje, že daná instituce splňuje určitý stupeň kvality, který získala skrze akred. proces. De facto tím má akreditace poskytovat daňovým poplatníkům jistotu, že prostředky vynaložené na VŠ, jsou vynaložené účelně a školy splňují akceptovatelné standardy kvality. Jak však tyto standardy nastavit a jakým způsobem je vynucovat, už Haakstad neuvádí. Neuvádí také, jaký klíč by volil pro rozdělování peněz, ani rozhodování, jakým způsobem VŠ financovat. Přestože EQM se zabývá kvalitou a má vést k excelenci, Baker (2002, str. 4) upozorňuje, že není žádným překvapením, že kritéria pro hodnocení kvality je prakticky nemožné najít a excelence je velmi zřídka nějak definována. Protože efektivita organizací je záležitostí mnoha proměnných a výstupy vzdělávání jsou různé, je velmi těžké definovat byť i jednoduché parametry, podle kterých by kvalita a efektivnost VŠ mohly být v absolutních hodnotách měřeny. Krátce se nyní podívejme na rozdíly v akreditacích VŠ v ČR a v zahraničí.
2 Akreditace v ČR a v zahraničí Největším problémem akreditace VŠ v ČR je netransparentnost. Přestože česká Akreditační komise pro VŠ (AK) za téměř dvacet let svojí existence podnikla v rámci VŠ kroky, které přispěly ke zvýšení jeho úrovně, v oblasti transparentnosti udělování akreditací má stále značný dluh. Její kritici jsou přesvědčeni o tom, že zákonem stanovená kritéria nejsou AK aplikována na všechny subjekty stejnou vahou. V zahraničí řeší event. problém neprůhlednosti akred. procesu podrobnými příručkami, kterých se hodnotící skupina AK musí striktně držet. Pokud škola splní všechny předem stanovené podmínky, nic nestojí v cestě udělení akreditace. Zúčastněné strany tak dopředu ví, co se po nich bude vyžadovat. O neprůhlednosti českého procesu akreditace svědčí i to, že kromě velmi strohých hodnotících zpráv se žadatelé jak při zamítnutí, tak i při schválení akreditace nedozví od AK nic navíc. Dalším krokem, který je v zahraničí samozřejmostí, je kvalitní zpětná vazba poskytovaná žadatelům o akreditaci. V ČR mají hodnotící zprávy AK rozsah 7-55 slov. Vzhledem k tomu, že jsou navíc standardizované a AK zasílá totožné zprávy jako zdůvodnění o neudělení akreditace opakovaně, nemají akreditované instituce možnost z nich vyčíst, v čem se mají zlepšit. Nejedné české VŠ se tak stalo, že při opakované žádosti o akreditaci jí bylo ve zprávě sděleno to, co se dozvěděla již dříve.
9
AK se od svých zahraničních protějšků odlišuje také ve zveřejňování hodnotících zpráv. V zahraničí se setkáme s tím, že hodnotící zprávy, nebo alespoň sumarizace výsledku hodnocení, jsou veřejně přístupné. Je pravdou, že pokud jsou negativní, resp. zamítavé, nebývají zveřejněny. Vždy však slouží dané VŠ jako velmi kvalitní zpětná vazba. Jejich rozsah je minimálně několik (desítek) stran – dle tamních zvyklostí (podrobněji v Tab. č. 1). Vzhledem k problémům vnitřní provozní slepoty je vhodné, aby byla každá organizace čas od času evaluována zvnějšku a učila se z vlastních chyb. Stejně jako zahraniční akred. instituce podléhá této evaluaci i česká AK. Otázkou však zůstává, do jaké míry se vedení AK z hodnocení poučí. Rakouská akreditační komise se v tomto směru snaží neusnout na vavřínech a na zvyšování kvality svých vnitřních hodnotících procesů stále pracuje. Výsledky její pravidelné vnitřní zpětné vazby jsou zohledňovány nejen na jednotlivých pracovních místech, ale především na úrovni celé rady, i při jejím budoucím vývoji (Akkreditierungsrat.at, 2010-04-11). Prohlášení české AK v oblasti kvality zní proti této snaze poněkud trpce: „Většina členů AK i stálých pracovních skupin považuje přijetí ‘explicitního etického kodexu’ za zbytečné.“ (Zpráva o vnitřním hodnocení AK, 2007, str. 7) Etickým kodexem je v tuto chvíli nutno rozumět postup, jakým bude AK a její pracovní skupiny (PS) vykonávat svou činnost. Problém, na který upozornilo vedení NF VŠE v Analýze rozhodování AK v letech 2004-6/2009, je netransparentnost při vybírání členů PS. Vzhledem k tomu, že v ČR si předseda stálé PS vybírá její členy sám, může dojít až k potlačení plurality názorů uvnitř skupiny a k jednostrannému hodnocení školy. V Rakousku se tomu předchází tím, že členové skupin hodnotících VŠ jsou vybírání ze zahraničí. Pokud hodnocená VŠ nesouhlasí se složením pracovní skupiny, může docílit změny jejího složení. Obdobně je tomu i v Německu. Při hodnocení rakouských Fachhochschulen (prakticky orientované VŠ) zřizují hodnotící pracovní skupinu dle předem stanovených požadavků akred. agentury přímo školy. Tyto možnosti, tedy dosažení změny složení pracovní skupiny nebo zřizování pracovní skupiny ze strany školy na základě konsenzu s AK, jsou v ČR nemyslitelné. V ČR je situace při zřizování PS velmi podobná slovenské. Tam se předpokládá, že pokud je proti hodnocené škole zaujat jeden člen PS, ostatní jej přehlasují (stejný princip platí i v ČR, ale pouze pod podmínkou, že k hlasování dochází). Pokud je jmenovaná PS proti škole zaměřená jako celek (nebo alespoň její větší část), má hodnocená škola jedinou možnost: Proti rozhodnutí AK se odvolávat až k rozkladnému řízení, které vede ministr; jako v ČR. Akreditaci jako takovou samozřejmě neuděluje AK. Ta pouze doporučuje ministrovi její udělení nebo neudělení. Vzhledem k tomu, že není v možnostech sebeerudovanějšího jednotlivce, aby byl
10
s to posoudit, zda žádající VŠ je nebo není schopna vyučovat kvalitně, spoléhá se ministr na doporučení AK. V důsledku tedy o udělení akreditace rozhoduje AK – bez jakékoli odpovědnosti. Při řízení jmenování profesorem je nutné, aby byly shromážděny alespoň tři posudky. Při akred. řízení je nutný jen jeden posudek, který navíc PS nemusí vůbec projednat. Jsou známy případy, ve kterých bylo prezentováno stanovisko předsedy PS, aniž by její ostatní členové o stanovisku věděli, o něm hlasovali, nebo ho nějak komentovali. Při hlasování navíc AK nebere v potaz nové informace o akreditaci, které jsou jí poskytnuty. Z hlediska financování, resp. užití veřejných prostředků, nemůže být česká AK vzorem ani v nejmenším. Nejde o to, že by prostředky neefektivně vynakládala, ale spíše o to, že o nakládání s nimi neinformuje veřejnost. Bývalá ministryně školství M. Kopicová ve svém Memorandu o nezávislosti AK ze 4. ledna 2010 doslova uvádí, že „výdaje na činnost AK podléhají předběžné, průběžné a následné finanční kontrole podle příslušných předpisů, čímž je zaručena jejich správnost, hospodárnost, účelnost a efektivnost.“ Stejný materiál zároveň uvádí, že „MŠMT nezveřejňuje informace shromažďované ve fin. dokladech spojených s činností AK, aby nebyla ohrožena nezávislost a funkčnost AK“. Není důvod nevěřit MŠMT, že dbá na hospodárné vynakládání prostředků ze strany AK, ale přesto je tento postup nestandardní. Na můj dotaz, proč není zveřejňováno hospodaření instituce, která je placena z daní, mi paní Kopicová odpověděla, že vzhledem k útokům, kterým byla AK v souvislosti s kauzou plzeňských práv vystavena, dokonce přemýšlela o tom, chránit ji ještě více. Nedozvěděl jsem se, proč ČNB svůj rozpočet zveřejňovat může, zatímco v případě AK by stejný krok mohl ohrozit její nezávislost a funkčnost. Že je přístup ve financování české AK nestandardní, potvrzuje veřejně dostupné hospodaření Švýcarské akreditační komise (OAQ). Ta dokonce podléhá pravidelnému auditu, jehož výsledek je otištěn ve výroční zprávě komise; obdobně i její kompletní hospodaření (Qaa.ch, 2010-04-11). Žádnou zmínku o závislosti či nefunkčnosti OAQ vinou zveřejňování rozpočtu jsem v jejích materiálech nenalezl. AK v tomto směru není jediná. Existují i jiné země, ve kterých se financování státní akred. instituce přímo nezveřejňuje (kupř. Slovensko, v Rakousku Státní akred. rada pro univerzity). V případě soukromých akred. institucí považuji tento krok za pochopitelný. V Tab. č. 1 je možné porovnat míru odlišnosti akreditací v ČR a ve vybraných zemích.
11
3 Liberální × regulované systémy terciéru V následující části se budeme věnovat stu nejlepších světových VŠ roku 2009 dle čínského žebříčku ARWU. Z Tab. č. 2 budeme čerpat legislativní nároky zemí, ve kterých VŠ fungují, a způsoby jejich akreditace. Smyslem této kapitoly je analyzovat a diskutovat, zda univerzity fungující v liberálním systému VŠ akreditací vykazují lepší nebo horší výsledky než VŠ, které fungují v prostředí státem více regulovaném.
3.1 ARWU (The Academic Ranking of World Universities) První mezinárodní srovnání VŠ institucí bylo poprvé zveřejněno v Číně v červenci 2003 (žebříček ARWU). I na mezinárodní scéně se tomuto žebříčku dostalo pozitivního ohlasu (Economist.com, 2010-04-11). Samozřejmě, že našel i své kritiky. Ti však žádnou lepší alternativu nepředstavili. Od počátku sestavování žebříčku mu vévodí americké a britské vysoké školy. Univerzita v Šanghaji posuzuje univerzity především za výkony v oblasti výzkumu a vývoje. Výhodou ARWU je metodika, která je transparentní a celosvětově přijatelná. Z toho důvodu jsem ARWU zvolil i pro svůj rozbor.
3.2 Nejlepší světové univerzity roku 2009 Způsobů fungování VŠ systémů je více. Až na výjimky můžeme říci, že co země, to jiný způsob. Přesto můžeme v systémech uvedených v Tab. č. 1 vypozorovat dva, resp. tři hlavní směry vedení terciéru. První způsob vedení vysokého školství se vyznačuje především tím, že VŠ je ponechána nejen vysoká míra autonomie, ale i jejich vznik není státem nijak ovlivňován. Stát má na VŠ minimalistické požadavky a jeho působení na ně se vymezuje jen několika málo předpisy týkajícími se většinou možného financování ze státního rozpočtu a finanční podpory studentů. K tomuto (liberálnímu) přístupu vedení terciéru mají z výše uvedených zemí blízko USA, Kanada, Velká Británie a Japonsko. Druhý způsob vedení VŠ lze označit za regulační. VŠ musí splnit podmínky stanovené zákonem. Stát zasahuje do působení škol tím, že ještě před začátkem výuky musí projít akreditační procedurou. Akreditace sestává ze zhodnocení schopnosti školy vštípit studentům kompetence odpovídající profilaci oboru. Hodnotí se při ní obsazenost škol kvalifikovaným personálem, vybavenost po
12
Tab. č. 1 Přehled způsobů akreditací ve vybraných zemích
Země
Akreditace
Zveřejňuje Co se Soukromý/státní Rozsah hodnoAK hodnotící akredituje? akreditátor tící zprávy zprávu?
Zveřejňuje AK svůj rozpočet?
Podrobnost Je možné Jsou manuálů docílit změPS jmenovány pro přípravu ny složení direktivně? na akreditaci PS?
ČR
Povinná
Obory
Státní AK
7-55 slov
Ne
Ne
Nízká
Ano
Ne
Slovensko
Povinná
Obory
Státní AK
12 delších odstavců9)
Ne
Ne14)
Vysoká
Ano
Ne
Polsko
Povinná
Obory
Státní5)
Dle potřeby
Ano
Ano
Vysoká
NA
NA
Německo
Povinná1)
Instituce
Státní i soukromé6)
Min. 20 str.
Ne11)
Ano
Velmi vysoká
Ne
Ano
RAK19)
Nepovinná2)
Obory a instituce
Státní AK
Min. 8-17 str.
Ne
Ne
Velmi vysoká
Ne16)
Ano
FHR20)
Povinná
Obory
Státní AK
Dle potřeby10)
Ano12)
Ano
Velmi vysoká
Ne17)
Ano
Záleží na druhu školy3)
Obojí
Státní AK
Dle potřeby
Ano13)
Ano
Velmi vysoká
Ne18)
Ano
VB
Nepovinná
Obojí
Dle potřeby
Ne
Nestátní AK15)
Velmi vysoká
NA
NA
Kanada
Nepovinná
Instituce
Dle potřeby
Ne
Nestátní AK Velmi vysoká
NA
NA
USA
Nepovinná
Obojí
NA
Ne
Nestátní AK Velmi vysoká
NA
NA
Povinná4)
Instituce
Dle potřeby
Ano
Nestátní AK Velmi vysoká
NA
NA
Rakousko
Švýcarsko
Japonsko
Soukromé certifik. agent. Soukromé certifik. agent. Státní i soukromé7) Státní i soukromé8)
Zdroj: Výzkumy autora
13
Pozn.:
1)
Akreditace není povinná v případě, že univerzita splňuje vnitřní systém QM
2)
Státní univerzity akreditaci nepodléhají, soukromé jsou povinny nechat se akreditovat
3)
Akreditace univerzit je dobrovolná, ale každé čtyři roky musí projít auditem kvality; Fachhochschulen podléhají povinné akredita-
ci 4)
Akreditace v Japonsku je sice povinná, ale jen jednou za sedm let a od soukromé instituce. Tato instituce však musí být certifikována japonským MŠMT 5)
Akreditační komise je sice státní, ale certifikační komise je nevládní organizací ustavenou konferencí rektorů
6)
Federální akreditační rada je vládním orgánem, zatímco jednotlivé certifik. agentury jsou soukromé
7)
Federální „akreditační úřad“ (U. S. Departement of Education) pouze registruje certifik. agentury na bázi dobrovolnosti
8)
Japonské MŠMT vydává certifik. agenturám potvrzení o tom, že je registruje (na rozdíl od USA povinné)
9)
Každý z rozsáhlejších odstavců se věnuje bodu, podle kterého PS hodnotí VŠ
10)
Rozsahem „dle potřeby“ rozumějme rozsah min. několika stran. Obzvláště v případě negativ. hodnocení se rozsah zpráv značně rozšiřuje 11)
Od léta 2010 je zveřejňování celé hodnotící zprávy povinností
12)
Celá zpráva zveřejňována není. Na web je vyvěšen její přibližně třístránkový výtah
13)
Pozitivní zprávy se zveřejňují celé. Pokud akreditace udělena nebyla, zpráva se nezveřejňuje
14)
Financování AK se nezveřejňuje, ale na základě žádosti byl expertně odhadnut
15)
U nestátních, resp. soukromých certifik. autorit, není nezveřejnění rozpočtu problém, neboť nejsou financovány daněmi
16)
Členové PS jsou navrhováni na základě doporučení VŠ; většina členů je ze zahraničí
17)
Členy pracovních skupin nominují samy Fachhochschulen
18)
Členové PS jsou navrhováni na základě doporučení odborníků
19)
Rakouská akreditační komise slouží výhradně k akreditaci soukromých univerzit
20)
Fachhochschulrat akredituje pouze Fachhochschulen
14
materiální stránce, ale také bývá kupř. sledován přístup k literatuře v tištěné i v elektronické podobě. Jako v ČR a ve většině zemí EU je akreditace zpravidla prováděna pověřeným státním orgánem. Z výše uvedených zemí jej mimo ČR využívá Slovensko, Polsko a Německo. Třetím způsobem je hybridní způsob. Ten v rámci více či méně liberálního přístupu uplatňuje prvky regulace. Systém rozlišuje školy, resp. obory, které akreditaci vůbec nemusí získávat a školy, jejichž akreditace je zákonem stanovená za povinnost. Zpravidla se při výkonu těchto oborů požaduje atestace (lékaři, právníci, účetní aj.). Hybridní systém je využíván ve Švýcarsku a v Rakousku. Pro zjednodušení předpokládám jen dva způsoby vysokoškolského systému – liberalizovaný a regulovaný (do regulovaného systému započítávám i systém hybridní). Tab. č. 2 Top20 a Top100 nejlepších VŠ v roce 2009 dle země Pořadí
Země
1
USA
2
Top20
Top100
17
55
Velká Británie
2
11
3
Japonsko
1
5
4
Německo
—
5
5
Kanada
—
4
6
Austrálie
—
3
7
Francie
—
3
8
Švédsko
—
3
9
Švýcarsko
—
3
10
Dánsko
—
2
11
Nizozemí
—
2
12
Finsko
—
1
13
Izrael
—
1
14
Norsko
—
1
15
Rusko
—
1
Zdroj: ARWU V Tab. č. 2 je uvedeno patnáct zemí, které mají nejméně jednoho zástupce v Top100 světových univerzit (pro doplnění jsou uvedeny i počty univerzit v Top20). V Tab. č. 1 je z těchto patnácti zemí uvedeno jen šest. Zbylé nejsou rozebírány z toho důvodu, že systémy těchto šesti zemí zahrnují 83 % všech univerzit z Top100. Tento vzorek považuji za dostačující.
15
U zbylých 17 % univerzit předpokládám zastoupení obou systémů. V Austrálii a v Izraeli, vzhledem k jejich vazbám na USA, předpokládám spíše liberálnější systém. Oproti tomu ve Francii a v Rusku předpokládám systém regulační. (Nelze tedy namítnou, že jsem si vybral jen ty země, které se pro můj rozbor hodí.) Přesto však zbylých 17 % států zařadím do skupiny regulovaného systému VŠ. V našem vzorku najdeme liberalizovaný systém (SL) vysokého školství v USA, v Kanadě, ve Velké Británii a v Japonsku. Regulační (SR) najdeme v Německu a hybridní (ale také spíše regulační) najdeme ve Švýcarsku. Tab. č. 3 Zastoupení SL VŠ v jednotlivých skupinách ARWU žebříčku v roce 2009 Zastoupení SL VŠ (v %)
Zastoupení SL zemí v celkovém počtu zemí
Top20
100,00 %
100,00 %
1:00
Top100
75,00 %
26,67 %
3:01
Top200
64,00 %
16,00 %
16:09
Top300
58,00 %
13,33 %
29:21
Top400
52,75 %
12,12 %
13:12
Top500
49,00 %
10,26 %
49:51
Skupina
Poměr SL a SR VŠ
Zdroj: ARWU, výpočty autora To, že zastoupení SL univerzit v Top100 v roce 2009 není náhoda, dokládá Tab. č. 4. Z ní je patrné, že i v průběhu let 2003-2009 byl poměr SL:SR univerzit téměř stejný, tedy 3:1. Tab. č. 4 Zastoupení SL VŠ v letech 2003-2009 v Top100
Druh VŠ
Absolutní počet VŠ v letech 2003-2009
Počet VŠ v letech 2003-2009
SL
518
73,68 %
SR
185
26,32 %
Celkem
703
100,00 %
Zdroj: ARWU, výpočty autora Jestliže je v našem vzorku n = 100, pak SL = 75 % a SR = 25 %. Poměr zastoupení liberálnějšího a regulovanějšího systému v Top100 je 3:1. Na tři univerzity fungující v SL připadá jedna „SR univerzita“. V případě Top20, je poměr dokonce 3:0.
16
V případě, kdy bychom SL a SR univerzity porovnávaly ve skupinách Top20-Top500, budou SL univerzity zastoupeny méně než 50 % až v poslední skupině (Top500), a to 49 %. Tohoto zastoupení dosahují, přestože jejich četnost v celkovém počtu zemí je jen 10,26 % (4 země z 39). Podrobnější umístění zemí je uvedeno v Tab. č. 3. Z tabulky je také patrné, že školy z méně regulovaných systémů dosahují lepších výsledků než školy ze systémů regulovaných. I při rozboru ostatních světových žebříčků dojdeme ke stejným závěrům.
Závěr Za primární cíl své práce jsem si vytyčil zodpovědět, zda jsou VŠ působící v liberálnějším prostředí úspěšnější než školy působící v regulovaném prostředí? Přes (pro práci SVOČ) zjednodušený přehled akreditací vybraných zemí jsem se dopracoval až k porovnání jejich úspěšnosti v žebříčku ARWU. Na základě rozboru úspěšnosti VŠ v ARWU žebříčku jsem dospěl k závěru, že VŠ působící v liberálnějším prostředí jsou v celosvětovém srovnání úspěšnější než ty, které se pohybují v prostředí regulovaném. Nechci generalizovat a tvrdit, že zavedením liberálnějšího systému se automaticky zlepší pozice našich VŠ ve světovém srovnání. Že pokud se zbavíme všech zaběhnutých systémů, bude nám lépe a naše VŠ tak budou katapultovány do světové špičky. To by bylo nepravdivé a zjednodušující. Skutečnou kvalitu VŠ tvoří celá řada proměnných od možnosti vybírat si z většího množství uchazečů, přes jasné a průhledné financování, dodržování akademických svobod až po státní regulaci – akreditaci. Pravdou ale zůstává, že právě státní regulace nejvíce ovlivňuje nejdůležitější parametry, které se ve výsledku na kvalitě a úspěšnosti VŠ odráží. Nejen regulace, ale také slabé akreditační komise ohrožují kvalitu terciéru: Regulace neposkytnutím dostatečného prostoru pro plné využití synergického efektu škol, slabé akreditační komise pak znesnadňováním získat akreditaci vinou netransparentních pravidel. Obzvláště v případě české AK je lépe než kde jinde vidět, že „…dobré úmysly ne vždy vedou k vysněným cílům a dobré záměry mívají někdy nechtěné následky“ (Allias, 2009, str. 29). Komparace akreditací v deseti (převážně evropských) zemích ukázala, že transparentnost při udělování akreditací ze strany české AK není dostačující. Prakticky ve všech analyzovaných zemích najdeme při udělování akreditací objektivnější postupy a, snad jen s výjimkou Rakouska, také mechanizmy, které v případě nesrovnalostí umožňují odvolání, resp. nezávislé přezkoumání rozhodnutí akreditační autority.
17
Došel jsem tedy k podobným závěrům, které Světová banka prezentovala již v roce 1994 (in Mollis, 2002, str. 313-314): „…je úlohou vlády vzdát se odpovědnosti za VŠ ve smyslu výstupu a kvality a přesunout se do pozice odpovědnosti za rámec pro vysokoškolské instituce“. Tomu odpovídá liberálnější přístup v řízení VŠ. Vlády, pokud nechtějí skrytě ovládat VŠ skrze nějakou z dílčích částí EQM, by měly VŠ vytvořit vhodný rámec pro jejich práci. Terciér si pak sám vytvoří mechanizmy, které budou sloužit k zabezpečování kvality uvnitř jeho jednotlivých částí i mezi nimi.
Prameny a zdroje Tištěné
ALLAIS MATSELENG, Stephanie. Quality Assurance in Education
BAKER, Ronald. Evaluation Quality and Effectiveness: Regional Accreditation Principles and Practice
BARROW, Mark. Quality-management Systems and Dramaturgical Compliance
BILLING, David. International Comparisons and Trends in External Quality Assurance of Higher Education: Commonality or diversity?
Boloňská deklarace
GALE, Tony. A stranglehold on the development of psychology?
HAAKSTAD, Jon. Accreditation: the new quality assurance formula? Some reflections as Norway is about to reform its quality assurance system
HARVEY, Lee. The End of Quality?
Memorandum ministryně školství Miroslavy Kopicové o nezávislosti AK
MOLLIS, Marcela; MARGINSON, Simon. The assessment of universities in Argentina and Australia: Between autonomy and heteronomy
PRØITZ, Tine S.; STENSAKER, Bjørn; HARVEY, Lee. Accreditation, standards and diversity: an analysis of EQUIS accreditation reports
SCHWARZ, Jiří, et al. Analýza rozhodování AK v letech 2004-6/2009
STEJKOZA, Josef. Akreditace vysokých škol a univerzit jako předpoklad kvality a úspěšnosti
WESTERHEIJDEN, Don F. Ex oriente lux?: National and multiple accreditation in Europe after the fall of the Wall and after Bologna
Zpráva o vnitřním hodnocení AK 2007
Elektronické
Accc.ca
Accreditedcolleges.co.uk
Akkreditierungsrat.at
Akkreditierungsrat.de
Akredkom.sk
18
Arwu.org
Aucc.ca
Economist.com
Fhr.ac.at
Chea.org
Juaa.or.jp
Msmt.cz
Oaq.ch
Pka.edu.pl
Ed.gov
19
