Air Bersih
StrategiPengembangan SektorAir Bersih
Iwax Nucnoso
Dr. lr. lwan Nugroho
adalah dosen Universitas
Wdya
Gama, Malang-red
Pendahuluan Sektor air bersih (selanjuinya ditulis SAB) semakin mendapatkan perhatian yang (WSSD) di Johanesburg,2 signifikan. Dalam World Summit on SustainableDerselopment lima bidang (diberi akronim hingga 4 September 2002,air bersih menjadi sorotan diantara WEHAB) yang didiskusikan, yakni water, energy, health, agriculture dan biodiaersity. Diposisikan terdepan mengindikasikan bahwa air bersih (atau lebih luas sanitasi dan sumber daya air) memuat derajat kepentingan, kepekaan, dan kedalaman yang signifikan dalam pembangunan meliputi aspek ekonomi, sosial dan lingkungan. Kerangka aksi(frameworkst'or action) penyediaan air bersih menyatakan akan mengurangi hingga setengahnya pada tahun 2015 dari keadaan sekarang dimana ada satu miliar penduduk tanpa akses air bersih dan dua miliar penduduk dengan sanitasi yang buruk. Pada sisi yang lain, perkiraan adanya tambahan 2.4 rniliar penduduk di perkotaan antara tahun 1990 hingga 2020dimana empat puluh persen terkonsentrasi di benua Asia (Serageldin1995),dipastikan akan menciptakan krisis air di wilayah perkotaan dan gangguan ekologi (Brown 7997). Kerangka kebijakan air bersih di Indonesia mengacu pada pengembangan air bersih wilayah perkotaan dengan bertumpu kepada investasi. Pendekatan investasi tersebut dipengaruhi oleh tiga faktor: (a) karakteristik air baku, yang memperhatikan jenis sumber air, kuantitas dan kualitas, serta debit andalan; (b) kebijakan pemerintah, yang memfokuskan kepada penataan ruang, pertumbuhan ekonomi dan investasi, dan demografi; dan (c) teknologi produksi, yang mempertimbangkan efisiensi ekonomi, distribusi, dan cakupan pelayanan. Faktor-faktor tersebut merupakan kerangka (kebijakan) baku dalam implementasi pembangunan SAB. Secarateknis dan operasional, hal tersebut diimplementasikan oleh PerusahaanDaerah Air Minum (PDAM), sebagai lembaga ekonomi penyedia air bersih. Implikasinya, kinerja PDAM menjadi ukuran penting dan menjadi harapan bagi keberhasilankebijakan SAB.
44 - Perencanaan Pembangunan No.3O/lanuari- Marct 2fi)3
Air Bersih Tulisan ini mencoba menyusun strategi bagi pengembangan SAB di Indonesia. Strategi diharapkan sejalan dengan misi yang diemban SAB, sekaligus sebagai bagian perwujudan dari visi SAB, yakni menjadi sektor ekonomi yang dinamis, penghasil nilai tambah dan menarik bagi investasi, penyelenggara dan penyedia air bersih yang profesional, dan pelopor dalam konservasi sumber daya alam dan lingkungan.
KeragaanSektorAir Bersih Pada tahun 2000, produksi air yang dinyatakan dalam volume air terjual dan jumlah pelanggan (atau sambungan) mencapai 1889juta m3 dan 5228 ribu sambungan, naik lebih dari dua kali lipat dalam sepuluh tahun. Kapasitasproduksi juga telah mencapai 91.5 m3 per detik dengan kenaikan kurang dari dua kali dalam sepuluh tahun. Lebih spesifik, rumah tangga mendominasi alokasi konsumsi, masing-masing 65 dan 92 persen untuk air terjual dan sambungan. Sebaliknya kelompok industri dan perniagaan menyajikan 10 dan 6 persen untuk perihal yang sama dengan perkembangan shnreyang relatif konstan, masing-masing tumbuh 1.8 dan -0.3 persen). Sementaraitu, tingkat kebocoran juga masih ti.gS, yakni 35 persen, dengan kecenderungan menumn dibanding periode sebelumnya (tumbuh -3.3 persen). Secarakeseluruhan penyediaan SAB tersebut dioperasikan oleh sekitar 307 PDAM yang melekat pada pemerintahan kota dan kabupaten; serta menghasilkan tingkat pelayanan (seraiceratio)1 79.7persen dari jumlah penduduk, setara melayani 39 juta orang2.
2000
Tabel 1. Keragaan SektorAir Bersihdi IndonesiaTalwn 1991 1r1ri.r l),)i H . ; l ' : : ; i , , i :1 ' n: tt : t i L r L t , i ' : : L ' li,:l' i r r r ' , / i l tj l . t r " l ;iri l r r s 1 i r t . , l r , l . :i':i: r r. : t . ! ir ' I t : r : r l , r .l ,: i ' t l t i ' . . ' li r r , , r t R r rr : r , r h! , r . :; r; 1 . i i . ; ; e l : t ' t r 1 l r r i : r . t : r , 1 . : r , ' i , . .f ;t t, : ' , n j I - " r i r i u l ' , 11 1 i , t ' t l ; r ' r t l 'I-i l 1 ' " i i , r il t
:: t r: rtt..i.l i; i'..i'il.t r i r.-' \ i l , r i r , i L : r L , ."r' l: r' , 1 . , 1, ;i 1 1 1 r , r s r 'I i t t l i , r : I ' r i . r I i : r , t l it . ' ; ' t t r : t t ! i . t ; t . ti i r d r l t ' r t i I " l r ' gr { p r " r * t ' l l }
.l$.,:r
(,1t. I
I1l
1).:l ll
I + ij::
.ti 9\
{; !i+l r{s
4lJ i
fr.,:i
i^;
"lir
.liiJ
:+ lii{ - _t :
6J i . 1i. "ri.i
/ ,t.-t ;ri
i\ t"+ {r il)
l'i i)1-r
l'4 ll
l5 \7 i ll l:.i
|lI $ *-i litl ii7 it i.i ,ll .1i'ir.l
"i..| .iill i
rt
i,r j
(.1 i
{r.lr
iir-.]
t;.'l
.1, r
.1..{ 1_{li
$1,1 Qi
t:rli
i "l ti,i.$
r.,lir
{l,ir
i:
t)
r.,)
I ri...l
tll.i UI Ibli'i lrl r i .I i:
1i.{: jt' i .tl;,.i 5-,:', ' ; , . r
t,? J J
i 1ll.r'J
J1lf;i {lr:,trl
.d$."l HS !$ { nl s.t ;^{ ii 4$rt r.iI r'!.-{
,j,L i t"j :tis,J irS :i Jfi It i:l$ 'r-l
J.,r !.iit ti I|
i.t) I i l $ 4] s{,i {rr'l
j.,.)_l
l1i.l
:. .{;
|}.:
"1!r.'
"ii,rt
,1,{',+
"iri"4
r"t
!i.t
. .:J
') data tidak tersedia atau tidak terhitung Sumber: Statistik Air Minum 1997 - 2000 (BPS, 1991-2002) dan Statistik Kesejahteraan Rakyat 21991-002)
lJ..l
2000 (RPS,
Tingkatpelayanan(seNice ratio)sesuaiKeputusanMendagriNo 47 tahun 1999 tentangPedomanPenilaianKinerjaPDAMdihitung dari l(sambungansosial x 100) + (sambunganbukan sosialx 6)] : jumlah penduduk. Tulisanini menggunakanhasil Susenas (StatistikKesejahteraan Rakyat)dengankeuntunganbisamemperolehsebarankotadan desa,sertapenggunaansumberair bersih lainnya.AntarapedomanMendagridan Susuenastersebut,hasilnyatidak berbedasignifikan(tidaklebihsatu poin) Sebagaiperbandingan,pada tahun 1998 Malaysiamemproduksi3730juta m", dengankapasitasproduksi114 m3per dt, melayani 19.8 juta orang (setara90 persen penduduk)dan dioperasikanoleh hanya 18 institusipengelolaan(MalaysiaWater Supply Development,2001)
/-
Perencanaan Pembangunan llo.3O/Januari- tflaret2Ds - 4)
Air Bersih Rendahnya keragaan SAB di negara sedang berkembang telah diketahui. Bank Dunia mengidentifikasi tiga indikator umum/ yakni (Idelovitch and Ringskog 1995):(a) kebocoran air sangat tinggi, mencapai 40 hingga 50 persen, (b) kelebihan tenaga kerja, dan (c) kualitas air yang tidak stabil dan tidak memenuhi standar. Tingkat kebocoran air di Indonesia masih jauh di atas batas yang disarankan, yakni 20 persen. Sementararasio pegawai terhadap pelanggan masih 9.01 berbanding 1000,juga belum memenuhi saran sebesar6 berbanding 1000.Sementaraitu, keluhan terhadap mutu pelayanandan kualitas air hampir memenuhi berita dalam berbagai media. Pembangunan SAB agaknya melengkapi keadaan ketimpangan wilayah seperti yang sudah banyak dikemukakan. Dalam kapasitasproduksi, jumlah pelanggan dan volume air terjual,pulau Jawa menempati masing-masing62,58 dan 62 persen dari angka nasional (Tabel 2); dimana sekitar 30 persen berasal dari DKI Jakarta dan Jawa Timur. Jawa Timur menduduki peringkat pertama dalam jumlah pelanggan (868 ribu, atau 77 persen nasional),air bersih terjual (375 juta m3,20 persen nasional),dan jumlah karyawan (6577 orang, 16.7persen nasional), dan kapasitasproduksi efektif (15.4m3 per detik, 17 persen nasional).Propinsi di luar Jawa dengan kapasitasproduksi lebih dari 3 m3 per detik adalah Sumatera Utara dan Sulawesi Selatan, sementara kapasitas produksi Jambi, Bengkulu, Nusa Tenggara Timur, Kalimantan Tengah, Sulawesi Tengah dan Maluku masih di bawah 1 m3 per detik. DKI Jakarta menampilkan tingkat pelayanan tertinggi yakni 45 persen, selebihnya mengandalkan air bersih dari sumber lain (sumur 7.4 persen dan pompa 42.5 persen) yang belum tentu terjamin kualitasnya. Dengan kata lain pencapaian sasaran 80 persen3 di wilayah tersebut masih sangat jauh. Mendesaknya penyediaan air bersih PDAM di Jakarta dimaksudkan untuk perlindungan ekologi sebagai akibat tingginya pengambilan air tanah oleh pompa. Pengambilanair tanah di Jakartasetiap tahun mencapai 300juta m3 (melebihi produksi air PDAM sebesar 237.2 juta m2), sementara kapasitas rechargenya hanya 774 juta m3. Hal ini dicurigai telah mengakibatkan subsidensi 4 hingga 9 cm per tahun ditambah resiko terjadinya banjir dan kerusakan struktur konstruksi bangunan. Di Jakarta Utara, interusi air laut meningkat tajam (dengan laju 0.5 hingga 1 km per tahun), dan telah mencapai jarak sejauh 15 km dari pantai (World Bank, '1994). TabeL 2. Keragaan Sektor Air Bersih dan Sumber Air Bersih Lain Rumah Tangga di Pulau Ja'wa Tahun 2OOO [':1:t'rr'r' 'l: \rrurhrriir [ir'r:."ilr ' , ' , , 1 : r : r..\,i.r r r r , 1 .,, l ' . r ,l . . r r . i i r . r ,*, I , t r r : r " "l . t r . ; r i r t . l i u i l , l l r ' l , r r r t * , r l.r',::l:l:al I ' : , , 1 : r L , : , 1 ' t l ' l l t { : t ' t l l ' r ' l i - r r r , . r l1 , " 1 , , 1i1!1-.-:$$\$trs"1'.*:.:.*-.**..-. 1.:r ..l,.;I
|
:.1l:ll'il.ri-|il j i::il
.)l;l11llf
l r n Jn l '
'l;,
'n.
L.t +"1.|
I IFi.!.l.rl;,:rr.r
],i].,,i.i
:.r i.i
.lrl."i
J , 1 * , ' 1l t , , r r . ; i J.r";;-r l'*:11,Lji
l){r:.Y
lil{,.r ,:"li.i
:l.{ ri,ij
i ) i \ " , ; l ' , . r i " . rt :. :
It. !
lrtt t l i:t:r:r
|ii ri..,'
i | 1 t : l { ' tl
Ir:$.ii
\.rr:rn.:l
; ! r{
J r l l q ; : i : i t t r i r ,rl "t -: t
ii{
ilr
i
.iii + liiT \ l,!SIj1-C
l'rri?]ll,.l
i7,i j"1 1
':
.l] i i 1.,:. tj,-\
!,l.lJ -'ri
i r1 " 5
i'l .1.1,i
l'1":
^i7.i
I .\,;
- i.l
fiJ
r) data tidak ter.sedia atau tidak terhitung Sumber: Statistik Air Minr,rm 2000 (BPS, 2002) dan Statistik Kesejahteraan Rakyat 2000 (BPS, 2002) '
Sesuaipedomankinerjaoleh MendagriNo 47 tahun1999,sasarantingkatpelayananwilayahkola dan kabupatenadalah80 dan 60 persen
4b - P",.n""n""n Pembangunan No.30/lanuari- Maret2flt3
Air Bercih
Sebagiabesarpendudukatau sekitar 47,5 persenmasihmengandalkanair berslhdarl sumur
Keragaan SAB adalah resultan dari agregasi keadaan dan keragaman PDAM. Ada empat tipe PDAM berdasarkan jumlah pelanggan. Berturut-turut A, B, C dan D dengan jumlah pelanggan kurang dari 10000,10001hingga 30000,30001 hingga 50000, dan lebih dari 50000.Empat PDAM tipe D dengan jumlah pelanggan di atas 100 ribu ditemukan di DKI Jakarta, Surabaya, Bandung dan Medan yang melayani lebih dari 26 persen dari total pelanggan (atau sambungan). Empat PDAM tipe D lainnya memiliki pelanggan antara 50000 hingga 100000,58 PDAM tipe C dan B, dan selebihnya 243 (80 persen) PDAM tipe A. Dalam periodel99l hingga 7995,laporanBappenas(1999)menunjukkan bahwa PDAM kategori sangat sehat dan sehat turun dari 37 menjadi 29 persen. Sebaliknya PDAM kategori tidak sehat dan kurang sehat naik dari 63 menjadi 71 persen. Hal yang bernada negatif sehubungan kinerja PDAM memang sering mengemuka. Diberitakan bahwa hanya 18.2persen PDAM yang mampu meraup untung,53.4 persen PDAM masih mampu menutup beaya operasional, dan selebihnya 28.4 persen merugi. Hal ini menunjukkan bahwa sekitar 82 persen PDAM tidak menyajikan keuntungan atau tidak efisien. T'otal hutang PDAM mencapai 4 triliun, sementara yang mampu membayar hanya 10 persen saja dan sedang diupayakan usulan restrukturisasi oleh Persafuan Perusahaan Air Minum Seluruh Indonesia (PERPAMSI) (Kompas,27 Agust.ts 2001). Lebih spesifik, dikemukakan keragaan PDAM di propinsiJawa Timur.Dan3T PDAM
PeencanaanPembangunan llo.3(Vlanuari - MaTI'-ZWS- 47
TabeL 3. Keragaan Keuangan dan Operasional Timur padaTahrun T997
N,:r'Fi'rir-\{,Ji;.LJr
ItlIl
-"-' " 't *-l urJ.I iu1,r.
lLrll
,t,:ta
I ir'{ I I
3
l Krh'i'rrn4;rl*k lr\] j, l'irlr l'::rr,lr,rlinl:.':, l;1.]
,li:
",$ t1i
;i$J I i{;rh ir'rrir-.rn
:.r:
ti t li.rh ltl+i;'nrn *'i,.{,1 f ji{,:h SrrrJ'rr; i.t1
'I
itr,r*,'i,{.1 S l},rrrri, lll,rh v l H . ' r r ,[ r] r ' r r h r ' l i r , : .i.$: , ,
f,+,.]
i3 iliih:iililiNnt' irij t I iti,rr,rlllit.n:ii,t l J j K r L r f i . * l {- i i i l
l!')i,
fisli
"{}.1
t.l| -l'i ll}: {"1
i:l
J r li
7il
L!?8
{trJ) it tr)] ,3 i 11!
:fe*
lfrli
4-itj
1{i{iii
lb3 ti+i, 1:\
:*
re.r
{r6 :1r,1
1:.
l5:l
Il'1
tl'jl
:)t
:f f..:!
i:-1"1]
i:'"7
l l , l l i r [ [ , , r r r l ' . r r iri.]:
Iilii
lil:lll
l 7 l l i r h B r r : r : r r r . 1 . , ltrl.t'r j l.i ii'rlr l.r.rlr:.;rn ::\)
I I l-i
'r'i
'lj"t
irJl.
I I :r'r
1fi'l
., l:,)
) l"l
11 lK.rlrP"*rurL*:iXl]t
l:ii
{}r4l i1-t"rl
iiri i b.t I
ii;3 .r: I
{4F'.r} {.r19}
r:15;
iti I
i)ltrJ
i_: l?
l'r l li.'h iirr.ili ii\ l li
l[irh [!rrr1$irir.rt1,rt
.lt ilirlr tll''.,r ilil
t, l'l
l ! i K . , hl i i i , , a , ,i l r l J) !Krh Ni..i::,.Lrh illl
I l:'i !:11I
.,
3l l3;;l; 1-u:r.;l;r.l:,g iiij .l,l ii{.,1h lrtinr:rrii}ir r i[j.] I:
lli.rh Il,rl{irjn .;f+
1
1*!i
i
I c.r9
3ti Ilirh T'i;{;r;rng,ill;
Ii{'l
rrrr: {Ifi ;.' ;3'.il1i [x;rvrrr )6: ir-aL "l"rh:rr it-ii
: tStj
l''l
r.13
.,...'1 l::ft
tjx I i
3t$
IYS'' ;
i:rlJ
l+r{3. I t.J"i
7J
l't )(.i
:l io
ll i;,
i:,l i
ii."i
$**rue.inii
illl
j*rrhrl illl lt'Jj] .li l li.r\.lll.rtrr"rni(l!
:i:t l
i"i lK,rir $iur1;,.4r:]rr ifi
l.l!iir
r l , r l . r[ r :rl . r i , ij I I ' l . , rN i + l l ; . , : r .)r, 3 r l . r : ,(:I;1 l
iL1til}:
il
I K i r L JS : : r . r l : . rI ' I L ) )
lli::Tirl:
i1l:: f*:ii
ll"ir,i;i
j'): ilr
,14 r1!
lxirl iL l ,cr;l I li.|
i;t;si
l,.ri'i lq:l
:395
ilia.r
iil
?ijii
:,i;n
)l
6i& 'l?0
i
ttti
i,) .i I
{1r:! i: lri) {it! iirTj i:r?3)
.i /-i
llii l{:rh Srrrhr*r;Lr lljl litLu :\!rrlir:n flli
'
$+i
tr)
t'r.t'r
il
?ts
l.$5{r
l i l t i r h K c J i r ii t \ l
ilsri
:g( ill
r']1
: I",]3
Ir:t
: i.r$:
Tiltrt)
.'::rt"l
ll.:1i!
.l;r;i L
- l:,ii1..i ,
[:'r"l 4t+t.t
t cl ; r [ i
il-1:+
ifl*i,,
€c3 .{tr:
*li' .11r,
,it,i:
,?:tl
:$'j
5$i
".t'll
i.1.1
('.sI v9i 9ti
t D l+
tT*!.:
l.i.\j5
+n lf;5
xt7
vbrl (,7{)
t?t
i,r$+J ii;;3j iii+ilj {$ltt3 i:if.,i {rji;l i]_:*j
'l li:
T: i;
'l::
r$i
t$', ti5
::i {i.ti.r
,rI$
t.]]l
515
rll
{rl:.1
.ll{$ 5t7 .41".:9 55r*
;l* ll
sl,i .1:ili
:j S.l
{i!"1;:
-1:{
it:{1
nt;
-ltll
t r]7
$:I
r$.1
s:,r Q:5
f ,i l
iii*
:*i,il
It'),i
7fl1
1:1 l.r
r:i
ilt s:-16
r*s
*h4
{r::l l1l-lS
l"ltr
5{i,{
{i'r*j, i+ili
l ';,1 {
I {*(]
fil*l ilri! i.lsi
r,;:,:ql
5rl
Rp Jn r ' l { p r m i
$.$i
tl ili.1
lili'l
1;l
I iili i
,ltlLl, lirir"f
:il
i:r$l ir]+J {r51,;l
I i; l'-.!
rl;k ri !i.:ilr,l
i33
ri') I J:llt i .i:c
i.t-fi
trl:;lJ.i'
jirl;l
7)
i:',trI1!
I [.r.i;ai lin:r
llrll
i ltl
I'lt
Jawa
JrtIl
;$c J i
: ;;.|.
-j :fi.1hlllnrr:k..lrlrr{i\; ,1 li,.rt:;"!"'1i:j, ihrtor t,J,"1
di Propinsi
i irh,r: ' Jr,rnrl,Lhi {F:r$ii [?ri;rn;tlsrilll' []rl
[..ng.
. i.
PDAM
$l'r i_{fi
Ii.l . I
kota dan kabupaten, 18 diantaranya adalah PDAM kecil (tipe A) (Tabel 3), dengan ratarata jumlah Pelanggan 7.233 dan kinerja yang umumnya rendah, diperlihatkan dengan rata-rata kerugian sebesar 370.89juta rupiah per PDAM. Keragaan PDAM tipe B (14 PDAM) namPaknya tidak berbeda dengan tipe A, dengan dengan rata-rata jumlah Pelanggan 12.561'dan kerugian sebesar524.79juta rupiah per PDAM. Sementarakeragaan PDAM tipe C (2 PDAM) dan D (3 PDAM) nampak lebih baik, yang menampilkan ratarata jumlah Pelanggan mendekati 80 ribu dan keuntungan sebesar2.77 miliar per PDAM.
48
- {t*n""n""n
Pembangunan No.30/Januad- Maret2003
AirBersih PDAM Surabaya merupakan PDAM terbesar dengan jumlah pelanggan dan volume air tersalur kurang lebih 50 persen dari seluruh PDAM Jawa Timur. Dati 37 PDAM di seluruh pemerintah kota dan kabupaten di Jawa Timur, hanya delapan PDAM yangpada tahun 1997rnernperlihatkan keuntungan bersih (sesudahpajak), masing-masing PDAM Surabaya (9.1 miliar), kota Malang (4.2 miliar), Sidoa4o (897 jfta), Magetan (361 juta), Tuban (257 juta), kota Madiun (68 juta), kabupaten Mojokerto (50 juta), dan kota Probolinggo (32 juta). Jumlah keseluruhan keunfungan I PDAM mencapai 14.9 miliar rupiah, tidak lebih dari kerugian 29 PDAM sebesar 15.1 miliar rupiah. Rendahnya kinerja PDAM sesungguhnya telah diketahui. Namun momen krisis ekonomi tahun 1998telah meminta perhatian terhadap permasalahanyang dihadapi PDAM. Oleh karena itu Mendagri (dengan surat No 539/3575/PUOD) dan ditindak lanjuti dengan GubernurJatim (dengansurat No 690/73973/022/1998)memutuskan untuk membebaskan PDAM yang masih merugi terhadap 'kewajiban-kewajiban setor" ke kas pemda, dimana dalam keadaan ekonomi normal 'setoran' mencapai 55 persen dari keuntungan PDAM. Krisis ekonomi mengakibatkan SAB secaranasional menjadi stagnan.Sekalipun dalam harga berlaku naik tinggi, namun nilai ekonomi maupun nilai tambah air bersih dalam ukuran relatif (terhadap output) mengalami penurunan. Sebelum krisis ekonomi, tepatnya tahun T997,nrlaiekonomi dan nilai tambah mencapai 96 dan 73 persen dari output ekonomi (tabell). Namun hingga tahun 2000angkanyamasih 89 dan 69 persen.Keragaankeuangan tersebut juga berdampak terhadap tingkat pelayanan. Sejak krisis ekonomi hingga tahun 2000, 'pemulihan ekonomi'yang diklaim banyak orang ternyata tidak menungkatkan tingkat pelayanan air bersih. Pelayanan air bersih di wilayah kota justru menurun dari 39.9 persen pada tahun 7997 rnenjadi 36.4 persen pada tahun 2000. Rendahnya keragaan dan kinerja SAB dan PDAM tidak terlepas dari keadaan kelembagaan dan kelemahan sistem insentif di dalamnya. Payung kelembagaanPDAM bersumber dari Surat Keputusan Bersama (SKB) Mendagri dan Menteri PU No 4 tahun 1984 atau 27/KPTS/1984 tentang pembinaan PDAM. Hal tersebut berimplikasi bahwa Depdagri melalui Pemda berhak menetapkan direksi dan mempengaruhi manajemen. Pemda juga berkepentingan menetapkan harga air (regulatedprice) dalam rangka melindungi kepentingan konsumen. Kebijakan harga tersebut terbukti tidak memuat insentif bagi pengambilan keputusan berproduksi oleh PDAM atau konsumsi air bersih oleh rumah tangga. Data perkembangan harga air riil (tahun 1983)di Jawa Timur selama periode 1991 hingga 7999 bergerak tidak kontinyu (rata-rata tumbuh -1.6 persen per tahun) dan mencapai titik terendah pada tahun 7999, yakni 174 rupiah per m3.
StrategiPengembangan SektorAir Bersih Rumusan strategi pengembangan SAB dispesifikkan ke dalam aspek sosial, ekonomi dan lingkungan. Hal tersebut diharapkan akan menghasilkan dampak positif dalam masing-masing aspek secara proporsional, berkelanjutan, dan membawa peningkatan kesejahteraan (social benefit). Rumusan diangkat dari strategi pengelolaan sumber daya air (Le Moigne et a1.,7994), seperti disajikan dalam Tabel 4. Strategi selanjutnya diuraikan lebih spesifik dalam sasaran dan langkah operasional kurang lebih setara dengan program pembangunan.
AspekSosial Strategi dalam aspek sosial bertujuan meletakkan landasan kelembagaari bagi
Perencanaan Pembangunan No.30/ Januari- M^r* ZOm - 49
Air Bersih berfungsinya penyelenggaraan pelayanan air bersih seoptimal mungkin. Strategi dinyatakan dalam dua hal yakni peningkatan tingkat pelayanan air bersih dan pengembangan kelembagaan sektor bersih. Strategi pertama dilatar belakangi oleh keadaan bahwa tingkat aksesatau pelayanan air bersih baru mencapailg persen. Sebagian besar penduduk, atau sekitar 47.5 persen masih mengandalkan air bersih dari sumur. Dengan strategi ini diharapkan semakin banyak penduduk mengaksesair yang memenuhi syarat kesehatan dan memperoleh social benefitlain dari konsumsi air bersih. Strategi peningkatan tingkat pelayanan penduduk mempunyai dua sasaran.Pertama, pelayanan hingga 80 persen penduduk wilayah kota dan 60 persen penduduk kabupaten. Hampir seluruh kota dan kabupaten di Indonesia belum mencapai sasarantersebut seperti yang diinginkan dalam Keputusan Mendagri No 47 tahun 1999 tentang Pedomen Kinerja PDAM. Langkah operasional untuk mencapai sasaran dapat mencakup program-program pembangunan terintegrasi, misalnya pembangunan perkotaan atau pengentasan kemiskinan maupun pembangunan sektoral,misalnya pengembanganwilayah pemukiman dan wilayah industri. Pengalaman Surabaya dalam pembangunan perkotaan, yakni program perbaikan kampung (Kampoong Improvement Project Urban) pada tahun 1980an terbukti efektif meningkatkan pelanggan rumah tangga dari 68862pada tahun 1982 menjadi 776257sambungan pada tahun 1990. Sementaraifu, program jaring pengamanan sosial yang dikaitkan dengan penyediaan sarana air bersih kepada rumah tangga berhasil menambah 1349pelanggan (setara 14 persen) di wilayah PDAM Nganjuk, menjadi 11212 pelanggan pada tahun 1998.Sedangkan program pembangunan sektoral, sekalipun lebih sering berorientasi jangka pendek, nampaknya cukup efektif meningkatkan jumlah
Tabel 4. strategi, sasaran dan Langkah operasional Sektor Air Bersih 5t r';rtrgi
" r-****** j
) its il.rftt.l
i ji;lliiii,ill,"'rti r,,,ii 'r ! l)l'i.1', .l ll;i,.i [ri]ililrl
'
rlrrl.
i
I
dalam pengembangan
l.:rnsli,rh{.}pcr;r,ri*nal
Arprk $rrrirl
1 ' r ' r :i . r 1 i . , i . t r: ,. t l r . : r ' r M I I t , t : 1 1 1 ; .l.' . i u l , . t : t . ; t r l .ri r I: 1 . , r . r .l ,r , , . ,r . r i , , , r , . , l l ' . , liii llr'.;
i i .' i i ; r i ; i ! . . j : t I, i r , r : , i r r . l i r <
1 ] r r r r ,r,!r. r ' ; r : Ji i { . r f i i s l i ; : } . l x
i . , , t ; 1. i . r l . !l ; i : , : t ' i it l I i i , , i r i r ; r . i t r ] i;- l ' r , r p . , , . , , r r " f r r ] * r ' . n l ] rr :' , ? : t j l r l l i r l . .sl jr r s ; . !il, . f j l t . r j r - 'i l t . r i , i , ' r 1 i . - l , . r irtr:xr il l , r i t r i sL t l i , r :li; ' r { } i . . . i l ' r l r , ri , :: :
l . ' r ' l r 1 r ": i:'r. l t r g . ; rr ' : l . t ' , ' , : liLr r ,i l l : rL .i :, L r . rr: -l,;";tlj..ltttlltll.,t;lr'..ij-tr'r]r]L:i|rriitj
l-rI t r t t l t : , t : t l : , u r q . ; r :
I
t:i;',,.i.i',iiii',',','.ii"i;:;;ii;"l';""--.-i,.';;;i;;;;;';;;'.* r:r r,,':i.il !t,,t',...:iL.li,i,l
. i I ' 1 ,r . , i, , , , i : , , ' :l , r : t : : . ' . i s r
l',r'l.r,r: ri.rr;.r;r rr sr'l;t r'r l:r r ri i;
t . t . r r ' ; , . r , r i , . r ir,tr , , r : r : , l r : r : . : : . i u 1 r r i . r r\ r ' t l l i)
rlr l!j.,t:llrr:rx:lll
'
) , 1 ;; i ; ; ; t i , ; ; ; ) : . , , , r , , , ' , , , , r , , , r , i ] r r, . r l r , , r ;ttl l I t i r , l ' r r ' r , r ' , l , r l ,prrr"nl r : ' i i r t t t r r L t rS l r 1 , , l , r l l r r l ; , u; lrt t . t l i L ; tl { : r : l . r : l 13i i * r : : ; . r l r l i r i r r l t , . r rlir l:,(l,ti,; I.,,Ii,,:Ir-i
i l
l . i . " , l l r : . . i . . . : : ; , " , \ ' l r r r u 1 , r , , l , i l l jl , t . t , . . n , , i . { :- l" : i r : r : l : . r . , , , . t .tr.t.t: t : . l l ; , , r r . l r i . : i .
. 1 . , : : r, r : r ' i , i l i , . . r ' l I t . . , 1 i , 1 , , . : , - . : r : . . . .\:.r\tlll, . ; . r : v J i r , i r n, 1 . l t ti , , ' i l ; . , " ' i ' l t l ] L r i . i r : . ] . 1 ) r , r : , i r r [ i i 1 :r : r r J : ; : i l l ! . . . , i ; r i r ' ,.qr ,] i " ) 1 :r1ffgr.f j ' I l c l : t ; r r . : i i r : " r tl : r . n r , r : r i i i r : . i r i:,rr t tr . r t , : i r i t ; u 1)l.J:\\l ] J ' r ' r , , , n , , u , :ri,t , n r , i . r r , : . 1 r l l rl,lri i*iL . r i ,llu l i i \ i i { i , . t r . . i , , , r r , , , r . . . ,i i r r : l . , i r : l 1 l i ; r n , r r : l,i*n, X h l.;iqri:..rIl rr r l'l.l \\l .**",\]: lrlyl,.1;b"jf
l ; i
1l!:rr-irl,.,lr-.1,.r., h.l,t"r'.,i,i',-r,lhl.llii",r;1;-i.ii." ,rd;jil;,iJ,:[,ii;,,,,i,n.i,ii,,i.Jt J r , ; r i ; r i : it i L l !
50
- P"r"n""n"un Pembangunan No.30/ranuari- Mar€t2003
:
Air Bersih
Strategi
Langkah Operasional
Sasaran II
-*"*---i
l , l 1 r : r: tr , l ; l ; . 1 1i l. :l i i r : l r ' 1 . r i)[ ]r\ ].:
i
t i i . i r t t . t r i i l ; r : :r i i . l
r , . i ; i , , : i, . 1 . ' r " , , . i i r r i . r u i i | i . r , , i , , , , t 1i.' ,l ,) ;r i l l
i . [ ' . ' : r ; : l l , , . l . , t t r, ti i ; . r . i ,t
ii,'rlilt:llttil,ttt,r,;t'r'.,'lit,rr
i
i i , t r :' r i ; ; r t t 1 . r . l ; : ,rir i:,'rril: {lr.rt,j,.;-.:J1('r a::t ._... r [ i i l ! l r J t l rt.|ii ; r r , , r j r : i l ' , r rr . i ; l ; r r . : ! :. ) . ; :l l i t . : . , . 1 ; , , : : . ' r : r i ' ' , l . : , . , 1 I r r - | r . r l : . : i " { 1 , . ! : - . :tl,r
I'.1,
,.
t . I t . : t , r , . ' r : ) i . i.:rtr1t
rr -rir i,,il.rLr
sambungan air bersih. Hal ini dapat dilihat dari berkembangnya wilayah-wilayah pemukiman atau industri baru, dimana saluran air bersih meniadi salah satu insentif yang ditawarkan oleh pengembang. Kedua, sasaran pemanfaatan air bersih untuk kepentingan sosial secara selektif. Sesuaidengan SKB Mendagri dan Menteri PU No 4 tahun 1984,PDAM sebagaipelaku ekonomi SAB bersifat memberi jasa dan menyelenggarakan kemanfaatan umum. Hal ini berimplikasi bahwa PDAM harus mampu merumuskan kepentingan-kepentingan sosial secaraobyektit disesuaikan dengan keadaan internalnya, dan memilih wilayah operasi yang seharusnya. Langkah operasional sasaran kedua ini telah dikerjakan melalui alokasi air bersih kepada terminal sambungan hidran umum. Langkah operasional lain sekalipun kurang berkorelasi langsung dengan strategi peningkatan pelayanan penduduk adalah suplai air bersih kepada wilayah-wilayah krisis air atau bencana lainnya. Strategi kedua dalam aspek sosial adalah pengembangankelembagaanSAB. Strategi ini dilatarbelakangi oleh kenyataan bahwa kelembagaan SAB, terkait dengan PDAM maupun eksternal dengan pihak lain, belum berjalan optimal menyelenggarakan pelayanan air bersih. Hal tersebut secaratidak langsung menempatkan SAB berjalan sendiri (status quo) dalarn pembangunan SAB. Implikasinya, upaya-upaya menemukan struktur kelembagaan baru yang diyakini lebih efektif dan efisien tidak dapat direalisasi, dan senantiasa dapat melahirkan kebocoran (externality)yang merugikan salah satu pihak. Dengan strategi ini semua pihak (stakeholder) diharapkan dapat melihat secara obyektif faktor atau variabel yang mempengaruhi tingkat aksesair bersih dan menemukan rumusan lembaga pengelolaan SAB yang lebih efisien dan sustainable. Strategi pengembangan kelembagaan SAB mempunyai tiga sasaran. Pertama,
Perencanaan Pembangunan l{o. 3(Vlanuari- Mar* ZOOS- 5 I
Air Bersih membangun partisipasi masyarakat dalam pembangunan SAB. Hubungan antara PDAM sebagai produsen dan pelanggan sebagai konsumen belum cukup untuk menggali potensi keuntungan dalam pembangunan SAB. Partisipasi masyarakat harusnya menyentuh sisi ilmiah dan akademis sehingga dapat mengidentifikasi karakteristik air bersih dari segala sudut pandang, dan melibatkan sektor-sektor yang profesional dibidangnya. Langkah operasional sasaran pertama ini diprioritaskan kepada pembentukan jaringan komunikasi antar stakeholder yang terlibat dalam pembangunan SAB, terutama dari unsur pemerintah, sektor swasta, masyarakat konsumen, lembaga swadaya masyarakat dan para peneliti. ]aringan tidak cukup hanya memfasilitasi pemecahan masalah, tetapi juga menjalankan komunikasi berkadar ilmiah tinggi yang kaya insentif bagi penemuan teknologi baru. Jaringan di tingkat internasional yang menangani sumber daya air dan termasuk SAB adalah Global Water Parnership. Langkah berikutnya dapat melakukan berbagai kajian sehubungan perilaku konsumsi air bersih dan faktor-faktor yang mempengaruhinya. Berbagai kaijian (World Bank, 7993; Jordan and Elnagheeb; 1993) memperlihatkan masyarakat dapat menampilkan tanggapan dan partisipasinya (willingness to pay) terhadap sambungan pipa baru maupun perbaikan pelayanan maupun kualitas air PDAM. Kedua, sasaran mengembangkan kelembagaan ekonomi SAB yang efisien dan berkelanjutan. Seperti diketahui, keberadaan PDAM sebagai lembaga ekonomi pelaku air bersih sepenuhnya terkait dengan pemerintah kota atau kabupaten. Keadaan seperti ini dalam banyak hal berlawanan dengan economicof scalemaupun efisiensi alokasi sumbersumber air baku sehingga potensi benefit tidak terealisasi akibat dari struktur kelembagaan saat ini. Langkah operasional yang disarankan adalah merumuskan hubungan kelembagaan antar PDAM, dengan pemerintah dan sektor swasta yang menjamin efisiensi alokasi air baku dan operasi pelayanan pelanggan. Selanjutnya dapat ditetapkan pilihan-pilihan pengelolaan yang paling menguntungkan. Sebagai contoh, PDAM Surabaya, Gresik dan Sidoarjo berpeluang memperoleh social benefit yang relatif besar seandainya berada dalam satu manajemen. Hal yang sama dapat dilakukan antara wilayah kota dan kabupaten, bahkan merger dalam satu eks karesidenan. SAB di Malaysia hanya memiliki 18 institusi pengelolaan (Malaysia Water Supply Deve1opment,2007), jauh lebih efisien dibanding 307 PDAM yang ada di Indonesia, atau 37 PDAM di Jawa Timur. Langkah operasional berikutnya adalah membangun mekanisme kelembagaan yang mendukung otoritas dan kemandirian PDAM terhadap pembinaan berlebihan secara fungsional oleh Pemda dan secara teknis oleh Dirjen teknis terkait. Sasaran mengembangkan kelembagaan ekonomi yang sustainable dapat diimplementasikan dengan memasukkan peubah-peubah lingkungan di dalam standar evaluasi kinerja PDAM, misalnya menerapkan ISO 9000 atau audit lingkungan. Dengan demikian, seluruh proses produksi, distribusi air bersih dan lingkungan sekitarnya terlindungi oleh standar kualitas yang tinggi. Ketiga, mengembangkan kelembagaan hukum SAB. Perangkat hukum SAB tidak harus eksklusif tetapi dapat melekat dengan afuran hukum yang berlaku. Insentif berupa penghargaan perlu diberikan kepada stakeholderyang berjasa mengembangkan atau mendukung pembangunan sektor air bersih, dan sebaliknya sangsi diberikan kepada dengan upaya-upaya peningkatan pelayanan air yang melanggar atau kontra-produktif bersih.
AspekEkonomi Strategi dalam aspek ekonomi bertujuan membentuk lembaga ekonomi SAB yang
JZ
- e"nn"unuunPembangunan No.3O/tanuari- Maret2fi)3
Air Bersih sehat dan meningkatkan peran dan dampak SAB terhadap perekonomian wilayah. Strategi dinyatakan dalam dua hal yakni (i) peningkatan kinerja keuangan dan operasional dan (ii) peningkatan shnredan dampak SAB dalam ekonomi wilayah. Strategi pertama dilatar belakangi oleh keadaan bahwa kinerja keuangan sebagianbesar PDAM (82 persen secara nasional), atau 29 dari 37 PDAM di Jawa timur terutama tipe A dan B, dalam posisi merugi dan stagnan. Dalam posisi ini PDAM umumnya tidak punya pilihan untuk berinvestasi dan mengembangkan kegiatannya. Dengan strategi ini diharapkan PDAM sebagai lembaga ekonomi dapat menghasilkan surplus usaha, dan menempatkannya sebagai sektor usaha yang dapat menarik investasi, sehingga dapat mempercepat pencapaian tingkat pelayanan. Strategi peningkatan kinerja keuangan dan operasional PDAM memuat dua sasaran. Pertama, peningkatan pendapatan PDAM. Output yang dihasilkan oleh SAB dapat dipisahkan dalam pendapatan air dan non air. Pendapatan air berasal dari rekening (tari0 air bulanan pelanggan, sedangkan pendapatan non air berupa beaya penyambungan (connectionfee), tenaga listrik yang dihasilkan, sewa aset dan jasa-jasalain yang mencapai 11 persen pada tahun 2000. Langkah operasional meningkatkan pendapatan adalah dengan kebijakan harga (pricing policy) yang optimal pada seluruh jenis pendapatan tersebut. Pada wilayah dimana tingkat pelayanan masih rendah, terutama PDAM tipe A dan B, antara tarif air dan beaya penyambungan hendaknya diintegrasikan. Menurut Bappenas (1999), rata-rata beaya penyambungan PDAM (connectionfee) tergolong relatif tinggi sehingga cukup signifikan menghalangi konsumsi air yang berkualitas.Beayapenyambungan tersebut dapat diturunkan untuk meningkatkan tingkat pelayanan dan pendapatan air dalam bulanbulan berikutnya. Langkah operasional berikutnya adalah meningkatkan tarif (harga) air. Rata-rata harga air di Indonesia adalah 484 rupiah per m3 (tahun 1994),setara 30 persen dibawah mnrginal cosf (Bappenas 1999).Dalam rangka meningkatkan keragaan SAB, harga air perlu dinaikkan sebesar3 dan 2 persen per tahun masing-masing bagi PDAM besar dan kecil. Berdasarkan skenario Bappenas tersebut, harga air sebesar650 rupiah per m3 pada tahun 1995naik menjadi masing-masing 950 dan 800 rupiah per m3 pada PDAM besar dan kecil pada tahun 2008. Sementara itu upaya meningkatkan pendapatan air dapat juga dilakukan dengan mendiskriminasi tarif air terutama di dalam kelompok konsumen, Diskriminasi tarif di antara kelompok konsumen, seperti rumah tangga, industri, jasa, atau pemerintahan, umumnya telah dilakukan oleh sebagian besar PDAM. Sedangkan diskriminasi di dalam kelompok konsumen, misalnya rumah tangga di pusat kota dan di pinggiran atau kampung, belum dilakukan oleh hampir seluruh PDAM kabupaten dan sebagianPDAM kota atau PDAM tipe A dan B di JawalTimur. Kedua, meningkatkan efisiensi dan keuntungan PDAM. Kapasitas produksi efektif nasional produksi air bersih baru mencapai 92 persen dari kapasitas terpasang.Tingkat inefisiensi PDAM yang menonjol adalah kebocoran air yang melebihi angka (yang disarankan) 20 persen. Kebocoran PDAM Surabaya pada tahun 1999 sebesar 38 persen mengakibatkan hilangnya pendapatan (dan sekaligus keuntungan) sebesar 77 juta rupiah per hari, atau 28 miliar rupiah setahun. Langkah operasional yang mendesak adalah memperbaiki sistem distribusi untuk menekan kebocoran air tersebut. Investasi dalam kegiatan tersebut mutlak dilakukan setiap periode untuk memelihara hubungan dengan atau menambah konsumen. Langkah operasional lainnya adalah investasi dalam sumber daya manusia SAB dan meningkatkan kinerja mutu dan pelayanan. Partisipasi swasta dalam SAB merupakan kunci penting peningkatan efisiensi secaraurnum, disamping dapat mengurangi beban investasi pemerintah. Lebih dari itu, partisipasi swasta juga berhasil mengefisienkan investasi dan kapasitasproduksi hingga 17 dan37 persen,serta menaikkan
- MarclZ)llS - 53 N,o.3(yJanuari Perencanaan Pembangpnan
i l g ; ; i 1 l i r f f ; i il L i i i . l
Air Bercih
.
..,:-:-
''r:i
.....iii.{l r. t
Tahel5" PelutrrgfartisipasiSwartadalnrnPcngelol:ran Air llersiheliIndonesia -K'.pir;i,,i;ffii** -----fi;6i. -l , l l l l ""^"""""".""+,., a r l Jllrlll.lll .. Jrrrlrl.rh. . Itcudr:duL,.l,S,r.uiui
No \\, il,rv,rhI'nl'eli:
h R,.r,r\(rI-
lKcltt,co\cbr)Ct)llgilrl ,,rlgil,I, r,rn:\ir' ]{rruurh
I'cll'x
R:rr:_ il;;; r;ltJt
t;llil
7V 79 9.1 /{i 4il 1)7
tcsil 1"18C 6:0 {rlJ"} tszs -l?ic
{,I 15 titi 13"} I t4 3.i
tr; 1 H.*t;r l*li:rnh:rni
5b6,:S.l
41C
J
Kor.r l)rrrrr"ri
1"l4ilJ
2n
.] 'l
K*Lr l)rdrurg
$t6"1lir,t
Sli
Kote Lrrn:1:rrug
85-115ff
f)?,i
5
K.rbS*r',rrru
tr
lr.;rl.r'l'rriger.rr:*. .l):rr.uululg, {(...ipur,rr, tl;rn llourl*k .{r'*ni
li$19i5
2{tl{i5.t^1 {{il lj,l,$) 7 K.rb"l'irrrrr:r'irrrgft.ip*mloh.iliicriul<) l:ii+?l i5s0t\89] ll K,rlrllcgor {(irrnuni;I'rrrri, CilcnrugsiJ It l9l lI il.+2105J 9 Krh Drp*k iS;rs';urgruj I5553t
.1;CQ
1560 5ftO ln,lf ilv1 710il 100
llCC
.1tc
.il
l$0
.i$as
tli
)i.]
j{r
'j{}
l(ri0
l7
200
_ttf
99
t+Nc
li
tll
l4tf
lr,
l4iC
ICtC {1CC} i,tS
{1r/7lt} 1S Kab Bekrsii(-iharrr*;i] ldl76r)4 t6C {l50cc0} {lcc) I I Krh lluk.rsilPoldr:rkGulc,l,rri i\sihJ l5l7{147 8{C {'t-1"}7'if} (lt9$9/ 12 K.rbl)unv:rlt;rrt.r{ltrr,,r.*k,rrr'r,J;rrih.rh.rrr, .l11 (h*rpak,r) ti,Jl-l+) 1.1 K*b Suirirng Ii;rlii,rri.f.rg'rdcrrJ tl{CCn0 l{l-l {Srrb.urg,
65 7f; 45 ll) :1
"TU\J itu
:l
9li
^lfc!
t)
:s0
:;
s5
2t)<)7
I
t,/)
:t
8r
1645
5
tfl
illg
i
l Tclt
.i
le)e"151 l4 Nahlru{r;rr:r'rvi.r {Anirurn.Sullr,r, Il,rrrrgrulir.i 15 li;rh (lirebon [Wcrudrutsr;ltit,rrrrv,ri 16 Srrrtrhlyn tlrrnsel;irrrnr''r . fr r r r r l . t l . r ,ll tr l I r r I i I - l ' : 1 t . 1
:5m5511 iJl i1/t16/) lSli$lf ,ilfl i],35CC0] Ci45Cl5C 9l I I
J35 38.i
:t
{li
-15t0
i6
7n
t-q$/4
lttl
1168
$76 JtsC
I t.l
65n
Arr*k;ldirl:rl.ttrrt.lnii:tlrurr':n*;rJ:llthirr-rl:rlh )urlll1(:tr: l,rcll.tilt:l)lsil
l|rtrt|1,1ra
1I i'
_,
tingkat Pelayanan hingga 5.5 persen (Iwan Nugroho, 2002). Peluang partisipasi swasta di Indoneia cukuP besar. Depkimpraswil (2002) telah menyusun L6 wilayah potensial (Tabel 5) dengan nilai investasi total 565 juta dolar guna menambah kapasitas produksi sebesar19.9 rn3per detik (22 persen dari kapasitas produksi tahun 2000). Studi kelayakan menghasilkan internal rate of return berkisar 19 hingga 25 persen dan menawarkan pilihan partisipasi konsesi. Strategi kedua dalam aspek ekonomi adalah peningkatan sharedan dampak SAB terhadap PDRB. ShareSAB dalam PDB pada tahun 1999 relahf kecil, yakni 0.1.7persen, atau dalam nilai absolut sebesar 1.875 triliun rupiah. Rendahnya nilai tambah tersebut menunjukkan masih sangat diperlukan upaya pengembangan SAB. Dengan strategi tersebut diharapkan SAB meningkat peran ekonominya dan memberikan dampak yang lebih luas kepada sektor-sektor ekonomi lainnya.
)4
- percncanarnPombangunan l{o, 3{Vlanuari - MarBt2fll3
r lli li i]:iliil:!i
:..lrri.,l':t. ::r
:
Air Bersih
:,::.fl '.1
.,:: .:: ..
ir,lil,rl;t
Strategi secarakeseluruhan memuat dua sasaran.Pertama, meningkatkan shnrerelatif SAB di atas 0.17persen. Sasaranini memuat komitmen kuat di dalam rangka pembangunan SAB secara berkesinambungan. Tujuannya bukan untuk mencapai angka share setinggStingginya, tetapi memandu seluruh stakeholder untuk konsisten dan bertahap memperoleh kemajuan disesuaikan dengan karakteristik pelayanan air bersih wilayah. Langkah operasional mencapai sasaran tersebut pada dasarnya adalah meningkatkan permintaan air bersih pada tingkat pertumbuhan yang signifikan. Hal ini dapat diintegrasikan di dalam pembangunan perkotaan atau sektoral seperti diuraikan sebelumnya. Perrnintaan akhir terhadap SAB dapat ditingkatkan oleh komponen investasi, khususnya yang ditanamkan untuk memperoleh economicof scaleperusahaan Kedua, meningkatkan aktifitas ekonomi wilayah yang terkait dengan SAB. Sasaran ini dapat dicapai dengan peningkatan akitifitas ekonomi dalam kaitan ke belakang, ke depan, dan pembangunan sektor lain yang relevan. Aktifitas ekonomi dalam kaitan ke belakang meliputi seluruh sektor yang menyediakan bahan baku dan berperan dalam produksi air bersih, misalnya mencari sumber-sumber air baku dan pemeliharaan kualitas dan kuantitas air baku. Aktifitas ekonomi dalam kaitan ke depan meliputi seluruh sektor yang menggunakan air bersih dan output lain SAB-khususnya sektor jasa pariwisata. Multiplier air bersih pada hotel dan restoran mencapai 1.01 dan 1.08, termasuk tertinggi di propinsi Jawa Timur (Iwan Nugroho, 2002). Artinya kenaikan output sebesar satu juta rupiah pada dua sektor tersebut akan menaikkan permintaan air sebesar 1.01 dan 1.08 m3. Diperoleh pula suatu angka elastisitaspenyediaan air bersih terhadap PDRB sebesar 0.66. Artinya kenaikan permintaan terhadap volume air PDAM terjual sebesar 1 kali akan meningkatkan PDRB sebesar 0.66 kali. Implikasinya, untuk mencapai pertumbuhan ekonomi 6 hingga 7 persen sebagai ukuran untuk memulihkan perekonomian, maka volume air terjual harus fumbuh sebesar10 persen. Angka tersebut telah tercapai dan sesuai dengan pertumbuhan air terjual selama ini. Sementara itu langkah operasional yang relevan adalah peningkatan pembangunan infrastruktur. Infrastruktur listrik (Bank Dunia, 1993) maupun telepon (Iwan Nugroho, 2002) sangat signifikan mendorong pengembangan SAB. Kemajuan pembangunan secara umum, atau dinyatakan dengan peningkatan pendapatan secarasignifikan meningkatkan apresiasi terhadap air bersih.
AspekLingkungan Strategi dalam aspek lingkungan bertujuan mendukung terselenggaranya alokasi air baku dan pelayanan air bersih yang optimal dan memenuhi kaidah-kaidah konservasi dan daya dukung lingkungan. Strategi dinyatakan dalam dua hal yakni (i) peningkatan kuantitas dan kualitas air bersih dan (ii) peningkatan daya dukung lingkungan sumber daya air. Strategi pertama dilatar belakangi oleh keadaan bahwa secaraumum tingkat konsumsi air bersih per kapita (rumah tangga pelanggan PDAM) belurn memenuhi standar kuantitas WHO sebesar150 liter per hari, yakni mencapai 48 m3 per orang atau setara dengan 132 liter per hari. Di sisi lain sebagian besar, atau 47.5 persen penduduk mengkonsumsi air bersih dari sumur yang diragukan terjamin kualitasnya. Dengan strategi ini diharapkan pelayanan air bersih yang memenuhi syarat-syarat kesehatan dan kuantitasnya bagi sebanyak-banyaknya penduduk dapat segera direalisasikan, dan sekaligus mencerminkan alokasi air baku (air sumur atau sumber lain) secara terukur dan bertanggungjawab.
Pembangunan No,3(VJanuari- MarctN3 Perencanaan
-
>>
Air Bersih
I
I
I lrf*::l,i I
lvlacl-rra
II
\
SYA i
I
tu'Tf',,1 Ii,rranqF'ilerrq r*lADURtl STRAIT I hlrsji:fr3l:,3
I riiLrr',ir'l
-
t
'-*----l r:fJ l r-l fl
Gambar 1. Peta Air Baku PDAM Surabaya
Strategi peningkatan kuantitas dan kualitas air bersih memiliki dua sasaran. Pertama, pengembangan sumber-sumber air baku baru. Secaraumum kapasitas produksi air bersih berdasarkan surnbersumber air baku yang ada tidak akan cukup memenuhi permintaan air bersih pada masa mendatang. Oleh karena itu langkah operasional terencana dan terpadu dalam jangka panjang tidak dapat dikerjakan oleh SAB sendiri. Khususnya. di sekitar Surabaya (wilayah (Bappeda Kertosusila) Cerbang Surabaya., 7999),sistem penyediaan dan upaya peningkatan air baku telah terkoordinasi di dalam perencanaan pengelolaanDAS Brantasoleh PerumJasa Tirta. Sistem pengelolaan DAS Brantas telah mampu memanfaatkan air baku sekitar 50 persen dari kapasitas maksimumnya, termasuk paling efisien di Indonesia. Kerangka kebijakan telah disiapkan hingga tahun 2018(Gambar 1), yakni menambah air baku sejumlah 137 juta m3 per tahun (setara4.4 m3 per detik, hingga tahun 2006) dan 210 juta m3 per tahun (setara 6.7 m3 per detik, hingga tahun 2018).
Kedua, pemeliharaan kualitas air baku. PDAM yang menggunakan air baku dari sumur dalam atau mata air relatif tidak bermasalah dalam memelihara kualitas air, yakni cukup dengan sistem injeksi desinfektan kaporit sejumlah 0.2 hingga 0.4 mg per liter di dalam sistem pengolahan air yang relatif sederhana. Sedangkan PDAM yang menggunakan bahan baku air permukaan, oleh karena keadaannya relatif terbuka terhadap gangguan sifat-sifat kimia, fisika dan biologi air, memerlukan proses pengolahan yang canggih dan rumit-meliputi sedimentasi awal, aerator (proses oksidasi), flokulasi, sedimentasi akhir, dan penyaringan-untuk memperbaiki kualitas air. Langkah operasional yang perlu segera diberlakukan adalah menerapkan sistem monitoring dini kualitas air. Hal ini relevan pada PDAM Surabaya karena relatif sering menghadapi Penurunan kualitas air bersih yang tidak terduga pada musim kemarau. Di sisi lain, perbaikan teknologi pengolahan perlu diupayakan terus menerus selain alasan efisiensi. Strategi kedua dalam aspek lingkungan adalah peningkatandaya dukung lingkungan sumber daya air. Strategi ini sekalipun tidak di bawah wewenang SAB namun menjadi relevan dikemukakan karena alasan keterkaitan ekologis dan dampakdampaknya. Sumber daya air adalah bagian dari sumber daya alam dan lingkungan yang harus dipelihara dan ditingkatkan kualitasnya agar dapat mengalirkan manfaat sebagaiair baku secaraoptimal dan berkelanjutan.Sejauhini yang terkait dalam arti luas dengan pengelolaan air baku meliputi sektor-sektor kehutanan, pertambangan atau geologi, pekerjaan umum dan pemerintah daerah. Sektor kehutanan berwenang dalam
- f"r"n""n""n Pembangunan l{o. 30/Januari- Maret2fi)3 J6
AirBersih perlindungan wilayah hutan serta sumber daya tanah dan air di dalamnya, Direktorat Ceologi memiliki otoritas dalam eksplorasi air bawah tanah, dan departemen PU/ Kimpraswil berwenang mengelola air permukaan. Sementara itu, pengelolaan air permukaan di wilayah DAS Brantas telah diserahkan secara fungsional kepada institusi Perum Jasa Tirta. Sedangkan pemerintah daerah bergerak menjalankan kebijakan sektoral dan menerima umpan balik hasil pengelolaan air. Gambaran tersebut memperlihatkan bahwa mekanisme pengelolaan air baku relatif rumit dan berpeluang menimbulkan pelanggaran dalam alokasinya. Dengan melihat keadaan obyektif tersebut, strategi peningkatan daya dukung lingkungan sumber daya air diharapkan dapat terkoordinasi sekaligus terfokus untuk menghasilkan keluaran air baku bagi kepentingan air bersih tanpa dikendalai penurunan daya dukung lingkungan. Strategi peningkatan daya dukung lingkungan memiliki dua sasaran. Pertama, perbaikan kualitas sumber daya alam dan lingkungan sumber daya air. Langkah operasional terpenting adalah menganalisis potensi dan panenan aktual air baku pada masing-masing wilayah. PDAM dapat menggunakan hasil-hasil analisis yang terkait dengan neraca air dari berbagai sumber atau berinisiatif untuk hal tersebut. Upaya selanjutnya adalah mengkoordinasikan seluruh stakeholderdalam wadah seperti diuraikan dalam strategi aspek sosial, untuk merumuskan plihan-pilihan perlindungan sumber daya hutan, tanah dan air atau ekosistem yang terkait. Langkah lainnya adalah pendekatan sumber daya air. material balance dengan menerapkan instrumen baku mufu lingkungan Kedua, mengendalikan alokasi air baku. Alokasi air baku yang tidak terukur dilakukan oleh rumah tangga dan jasa atau industri dalam bentuk air sumur, mata air, sumur dalam, atau air permukaan. Hal tersebut tidak dapat ditoleransi lagi pada wilayahwilayah dengan daya dukung yang terbatas, karena mengakibatkan interusi air laut dan kemungkinan subsidensi, misalnya di Surabaya (Bappeda Jatim-BPPT, 1995) atau Jakarta (World Bank, 7994). Langkah operasional untuk sasaran kedua ini adalah melakukan pembinaan dan penyuluhan lingkungan kepada masyarakat. Langkah berikutnya adalah menerapkan mekanisme hukum dengan insentif penghargaan atau sangsi bagi penyelamat atau pelanggar kaidah-kaidah lingkungan.
Penutup 82 persen PDAM Keragaan SAB di Indonesia masih rendah dan memprihatinkan. berada dalam keadaan stagnan dan merugi, tingkat pelayanan baru mencapai79.7 persen penduduk, dan tingkat konsumsi per kapita (pelanggan PDAM) 132 liter per hari atau masih dibawah standar WHO sebesar 150 liter per hari. Strategi pengembangan SAB memerlukan integrasi dalam aspek sosial, ekonomi dan lingkungan. Strategi tersebut diharapkan akan menghasilkan dampak positif dalam masing-masing aspek secara proporsional, berkelanjutan, dan membawa peningkatan kesejahteraan (social benefit). Partisipasi swasta dapat menjadi stimulant peningkatan efisiensi secara umum/ Disamping mengurangi beban investasi pemerintah, swasta dapat memperbaiki etos kerja dan tingkat kebocoran air sehingga mengefisienkan investasi dan kapasitas produksi serta menaikkan mutu dan tingkat pelayananr
Pembangunan Perencanaan No.30/Januari- MarazlfE - 57
'',,.
'
Air Bersih ';ir
DaftarPustaka Badan Perencana Pembangunan Daerah (Bappeda) Surabaya. 1999. Surabaya Urban Development Program Policy (SUDP) to 2018. Surabaya. Badan Perencana Pembangunan Daerah Jatim-Badan Pengkajian dan Penerapan Teknologi (Bappeda Jatim-BPPT). 1995. Pengkajian Intrusi Air Laut di Basin/Akifer Surabaya. Bappeda Propinsi Jatim dan BPPT Bidang Pengkajian Ilmu Dasar dan Terapan '1994/'1995. Surabaya Badan Perencana Pembangunan Nasional (Bappenas).'1999. Urban Water Supply Sector Policy Framework. Jakarta. Badan Pusat Statistik (BPS). 7991"-2002.Statistik Air Minum '1991-2002.Jakarta. Badan Pusat Statistik (BPS).199L-2002. Statistik Kesejahteraan Rakyat "1991.-2002Jakarta. BadanPusatStatistik(BPS). 1999.JatimDalamAngkal997.
BPSJatim,Surabaya.
Brown, A. 7997. Water resources for Cities in the 21st Century. Paper to the fourth International Conggress of Asian Planning School "Urban Restructuring in the Fast Growing Asia: its implications to the planning proffesion and education",2-4 September 1997. Departemen Kimpraswil.
2002. Opportunities for water supply investment in Indonesia. http:/ bersih [2 Maret 2002].
/ /www.kbw.go.idle_comm/air
Idelovitch, E. and K. Ringskog. 1995. Private Sector Participation in Water Supply and Sanitation in Latin America. Washington, DC: The World Bank. Iwan Nugroho.
2002. Keragaan dan Strategi Pengembangan Sektor Air Bersi-h: Studi kasus di propinsi |awa Timur. lDisertasi]. Program Pascasarjana IPB Bogor.
Jordan, j. L. and A. H. Elnagheeb . 1993. Willingness to pay for improvements in drinking water qu ality. Water Resources Research 29 (2): 237-245. Keputusan Mendagri No 47 tahun 1999 tentang Pedoman Penilaian Kinerja PDAM. Keputusan Mendagri No 539I3518/PUOD) dan ditindak lanjuti dengan Gubemur Jatim (dengan surat No 690/13973/022.,/1998) tentang pembebasan PDAM terhadap kewajiban-kewajiban setor ke kas pemda Malaysia Water Supply Development, 2001. http:/ / /www.myr,vatersupply.org
[28 September
20011. '
Moigne, G. Le., A. Subramanian, M. Xie, and S. Giltner. 1994. A Guide to the Formulation of water Resources strategy lTechnical Paper No. 263]. washington, DC: world Bank. Serageldin, l.
1995. The human face of the urban environment. Dalam: Serageldin, I., M. A. Cohen, and K. Sivaramakrishnan (eds.). Proceeding of the second Annual World Bank Conference on Environmental Sustainable Development, 19 - 21 September L994. World Bank, Washin gton, DC. 1,6-20.
Surat Keputusan Bersama (SKB) Mendagri dan Menteri PU No 4 tahun 1984 ata:u27/I
58
- p"rc*"-"n Pembangunan - Maret2fi)3 No.30/Januari
