Agrosynergie Európai Gazdasági Egyesülés
A támogatások termeléstől való részleges függetlenítéséből eredő piaci hatások értékelése
Összefoglaló
2010. október
E horizontális értékelés a termeléstől független támogatások általános összefüggésében elemzi az 1782/2003/EK rendelet alapján részlegesen vagy teljes mértékben a termeléshez kötött támogatások piaci hatásait. Az értékelés a következőkre terjed ki:
a III. cím 2. szakaszának 66–68b. cikkei szerint a tagállamok döntése alapján részlegesen a termeléshez kötött támogatások;
a IV. cím alapján részlegesen vagy teljes mértékben a termeléshez kötött támogatások;
a 69. cikk szerinti, termeléshez kötött kiegészítő támogatások;
termeléshez kötött nemzeti kiegészítő közvetlen kifizetések.
Az értékelés tárgyát képezik egyrészt azok az ágazatok, amelyek esetében a támogatási rendszerek tagállamonként eltérőek (gabonafélék, fehérjenövények, olajnövények, len, kender, dohány, komló, feldolgozásra szánt paradicsom, feldolgozásra szánt citrusfélék, vetőmag, marha- és borjúhús, juh- és kecskefélék), másrészt hat olyan ágazat, amelyeknél az összes termelő tagállamban azonos támogatási rendszer van érvényben (rizs, gyapot, szárított takarmány, cukor, keményítőgyártásra szánt burgonya és a héjas gyümölcsűek, ezen belül különösen a mandula és a mogyoró). 1. A támogatás termeléstől való részleges függetlenítésének hatása a termelésre Az elvégzett elemzés alapján mindenekelőtt megállapítható, hogy a függetlenítés akár részleges bevezetése is hatással járt valamennyi vizsgált ágazatban, függetlenül a támogatás tagállamok által választott és/vagy a Tanács határozatán alapuló formájától. A támogatásnak a reform után is termeléshez kötött része nem volt elegendő nagyságrendű ahhoz, hogy megakadályozza a közösségi termőterületek és a termelés csökkenését, amely a mezőgazdaság extenzifikációjával járt együtt. Ágazatok, ahol a támogatás termeléshez való kötöttségének fenntartása a tagállamok választásán alapul
A támogatás termeléshez való kötöttségének részleges fenntartása csak egyes olajos magvak (napraforgó és szója), a len, a kender, a dohány, a feldolgozásra szánt paradicsom, a kecsketenyésztés és a szopósborjú-nevelés esetében járult hozzá a kultúrák megóvásához és lassította a belföldi kínálat csökkenésének ütemét. Más ágazatokban (durumbúza, kukorica, fehérjenövények, komló, vetőmag, marhahús és juhfélék) a támogatás termeléshez való kötöttségének részleges fenntartása nem volt elegendő ahhoz, hogy a termelést továbbra is érdemes legyen folytatni. Egyes esetekben (szántóföldi növények, állattenyésztés) a változások inkább a reformtól független tényezőkhöz kapcsolódnak, például a világpiaci gabonaárak robbanásszerű növekedéséhez vagy az egészségügyi válsághelyzetekhez. Ágazatok, ahol a támogatás termeléshez való kötöttségének fenntartása a Tanács határozatán alapul
A vizsgált ágazatok többségében (a rizs és a keményítőgyártásra szánt burgonya kivételével) a reform a termőterületek és a termelés csökkenését idézte elő. A legerősebb hatás a cukorrépánál és a gyapotnál jelentkezett. A szárított takarmányok esetében a támogatás termeléstől való részleges függetlenítésének hatására a dehidratálásra szánt takarmányt napon szárított takarmánnyal váltották fel (ez különösen Olaszországban volt jellemző).
1
2. A mezőgazdasági termelők termeléssel kapcsolatos döntéseit érintő hatások Az összes támogatás termeléstől való függetlenítésének a „Pozitív Matematikai Programozás” modelljeivel (változatlan árakon) végzett szimulációja azt jelzi, hogy a közvetlen támogatások termeléshez való teljes vagy részleges kötöttsége többé-kevésbé jelentős hatással volt a mezőgazdasági termelők termeléssel kapcsolatos döntéseire. E hatás mértéke függ egyrészt az adott ágazattól, másrészt attól, hogy az egységes támogatási rendszert milyen módon alkalmazzák az egyes tagállamokban. Ezek az eredmények összhangban vannak a statisztikai elemzés következtetéseivel. A növénytermesztésre szakosodott gazdaságokban az összes támogatás termeléstől való teljes függetlenítése komoly visszaesést okoz az ipari növények termesztésében, míg a gabonafélék, olajnövények és fehérjenövények termesztését csupán kis mértékben érinti. (A dél-olaszországi durumbúza-termesztésnél már jelentősebb hatások mutatkoznak.) A húsjuh- és húskecsketenyésztés tekintetében a szimulációk arra utalnak, hogy a támogatások termeléshez való kötése nagyban befolyásolja a gazdálkodók döntéseit. A termeléstől való teljes függetlenítés jelentősebb hatásokkal jár a szakosodott, mint a vegyes gazdaságoknál. A húsmarhatenyésztés esetében a termeléshez kötött közvetlen támogatások szerepe viszonylag nagy, ám régiónként némileg eltér: a teljes függetlenítés az egyes régiókban az állatállomány különböző mértékű csökkenését idézi elő, amely jelentősebb a vegyes gazdaságokban, főként Dániában és Spanyolországban. A SAC 1 kutatócsoportja által készített későbbi forgatókönyv (amely figyelembe veszi az áraknak a támogatások termeléstől való függetlenítése hatásaként bekövetkezően becsült változását is) nyilvánvalóvá tette, hogy a termeléstől való függetlenítésből eredő árváltozások a termelés növekedését idézik elő, ágazatonként eltérő mértékben. Ez a mérték azonban alatta marad a részleges függetlenítéssel elérhető termelési szintnek. 3. A termelés földrajzi megoszlására gyakorolt hatások Közösségi szinten a termelés földrajzi megoszlásának változása nem hozható összefüggésbe sem a reform hatásaival, sem a támogatások termeléshez való kötöttségének részleges vagy teljes fenntartásával. Ez alól egyedül a dohány és a cukorrépa képeznek kivételt. A hagyományos termőterületeket érintő hatások (durumbúza, rizs, keményítőgyártásra szánt burgonya és héjas gyümölcsűek)
A hagyományos termőterületeken a termeléshez kötött támogatás hozzájárult a héjas gyümölcsűek termesztésének fennmaradásához, ám a durumbúza és (kisebb mértékben) a keményítőgyártásra szánt burgonya esetében szinte egyetlen régióban sem volt elegendő ahhoz, hogy megakadályozza a termelés visszaesését. A rizstermesztést illetően nehéz beazonosítani a részben termeléshez kötött támogatások tényleges hatásait a különféle hagyományos termőterületeken. A kultúrák saját termőterületeiken való fennmaradása fontos célkitűzés a keményítőgyártásra szánt burgonya esetében (a jelentős nyersanyagfüggőség miatt). A rizsnél nem ez a helyzet, mivel a rizstermesztésnek az alternatív növénytermesztési lehetőségekhez képest magasabb a relatív jövedelmezősége. Ami a héjas gyümölcsűeket és a durumbúzát illeti, az említett célkitűzés csak egyes olyan hagyományos termőterületeken jelentős, ahol nincs lehetőség alternatív növénytermesztésre.
1
Scottish Agricultural College, Macaulay Institute and LEI – Wageningen University, Renwick, RevoredoGiha, Barnes, Jansson, Schwartz, 2009. 2
4. A részleges függetlenítésnek az árakra és a minőségre gyakorolt hatásai A reform életbe lépése és a vizsgált termékek árának alakulása között általánosságban nem volt megfigyelhető közvetlen összefüggés (a nyersdohány kivételével), és a reform végrehajtásának módja tagállami szinten nem idézett elő árkülönbségeket. A reform és a termeléshez kötött támogatási formák fenntartása nem gyakoroltak egységes hatást a vizsgált termékek minőségére. A minőségbeli változások nincsenek összefüggésben a reform végrehajtásának módjával. 5. A 69. cikk szerinti, a versenyképességet célzó támogatások hatásai A tagállamok az esetek többségében olyan, kevéssé szelektív támogathatósági kritériumokat választottak, amelyek nem igényelték a termelési döntések és/vagy módszerek megváltoztatását. Ezért a minőség és az értékesítés fejlesztésének célkitűzése tükrében ezek az eszközök nem bizonyultak eredményesnek. Az elemzés valamennyi része (beleértve az érdekelt felek véleményét is) azt erősíti meg, hogy a vizsgált esetek többségében a 69. cikkben foglalt lehetőséget a tagállamok a végrehajtás során az eredeti céljától eltérően értelmezték, egyfajta részleges függetlenítésként alkalmazták az újonnan bevezetett függetlenítésre adott válaszként. A versenyképességre vonatkozó nemzeti stratégia teljes hiányában az esetek többségében a célkitűzések értelmüket vesztették. 6. A termeléstől való részleges függetlenítés hatásai az ellátásra és a közösségi elsődleges feldolgozóiparon belüli versenyhelyzetre Az elsődleges feldolgozóipari (vagyis a mezőgazdaságból származó nyersanyagokat közvetlenül feldolgozó) ágazatok csoportosításához az alábbi négy kritériumból képeztünk kombinációkat: A. azok az ipari ágazatok, amelyeknél a nyersanyag származási helye nem meghatározó az iparág tevékenységére nézve; B. azok az ipari ágazatok, amelyeknél az iparági tevékenység szorosan függ a nyersanyag megfelelő közelségben való hozzáférhetőségétől; 1. azok az ágazatok, amelyek esetében a támogatás termeléshez kötöttségének a fenntartása a tagállamok választásán alapul; 2. azok az ágazatok, amelyek esetében a támogatás termeléshez kötöttségének a fenntartásáról a Tanács határozott, és ez valamennyi termelő tagállamban azonos módon érvényesül. Az A1 csoportba a következő iparágak tartoznak: malomipar, búzadara, maláta, olajos magvak sajtolása, takarmány. Az A2 csoport a rizságazatot foglalja magában. A B1 csoport iparágai a következők: nyersdohány, állatvágás (marha-, juh- és kecskefélék), feldolgozott paradicsom és feldolgozott citrusfélék. A B2 csoport pedig a következőket tartalmazza: keményítőgyártás, gyapottisztítás, szárított takarmány, cukor. Az elsődleges feldolgozóipar rendszeres ellátására gyakorolt hatások
Az A1 csoport iparágainál a nyersanyagellátás minőségét és stabilitását csak kisebb mértékben befolyásolják a belföldi termelés változásai (az ellátást importtal és/vagy más tagállamokból történő behozatallal oldják meg, így sem a reform, sem a támogatások termeléshez kötöttségének fenntartása nem járt mérhető hatással). Ezt a következtetést azonban esetenként árnyalni kell. Ami a rizst illeti (A2 csoport), a specifikus támogatás bevezetése nem érintette jelentős mértékben a közösségi iparágak ellátását. Magát az ágazatot azonban befolyásolta a tarifarendszernek ugyanezzel a reformmal történt átalakítása, amely változásokat eredményezett az iparágak beszerzési stratégiáiban, jóllehet e változások tagállamonként eltérőek voltak. 3
A B1 csoport iparágainál a statisztikai elemzés tanúsága szerint a reform nagymértékben befolyásolta a nyersdohány-ágazatot, ugyanakkor a vágás, illetve a feldolgozásra szánt paradicsom esetében semmiféle hatással nem járt. A B2 csoportba tartozó iparágaknál a reform hatásai a keményítőgyártás esetében enyhék, a gyapottisztítási ágazatban és a cukorágazatban viszont drámaiak voltak. Az összehasonlító elemzés mindazonáltal arra enged következtetni, hogy az átmeneti időszakban a támogatásnak a termeléstől való részleges függetlenítése segített enyhíteni a teljes függetlenítésnek az ellátásra gyakorolt lehetséges hatásait a B1 és B2 csoportok iparágainál, a cukorgyártást kivéve. (Az elemzés a citrusfélékre és a takarmányokra nem terjedt ki.) Az iparágak szerkezetére és alkalmazkodási stratégiáira gyakorolt hatások
A statisztikai elemzés eredményeiből és az iparági szereplők véleményeiből kitűnik, hogy az iparágak szerkezeti dinamikái és alkalmazott stratégiái nincsenek összefüggésben sem a reformmal, sem a reform végrehajtásának módjával. Ez alól kivételt képez néhány ágazat, nevezetesen a nyersdohány, a gyapot, a cukor, a szárított takarmány és (valószínűleg) a feldolgozott citrusfélék. Az ellátáshoz kapcsolódó célok jelentősége a közösségi elsődleges feldolgozóiparban
A közösségi feldolgozóipar rendszeres nyersanyagellátásának biztosítása, illetve a támogatások termeléshez kötöttségének azonnali megszüntetéséből fakadó hatások enyhítése, mint célkitűzések, az A1 és az A2 csoportok ágazatai esetében nem jelentősek. Ami a B1 és a B2 csoportok ágazatait illeti, a közösségi feldolgozóipar rendszeres nyersanyagellátásának biztosítása minden vizsgált ágazatnál jelentős célkitűzés, hiszen a helyi forrásból származó nyersanyag az iparági tevékenységek előfeltétele. A támogatások termeléshez kötöttségének azonnali megszüntetéséből fakadó hatások enyhítése a vágásnál nem jelentős célkitűzés; a nyersdohány, a gyapot, a szárított takarmány és a keményítő esetében viszont nagy jelentőséggel bír. Az elsődleges feldolgozóiparban fennálló versenyhelyzetre gyakorolt hatások
Az elemzés azt mutatja, hogy a reform differenciált végrehajtása csak a feldolgozott nyersdohány ágazatában változtatta meg mesterségesen a különféle rendszerekben és országokban fennálló egyensúlyt. 7. A támogatás termeléstől való részleges függetlenítésének hatékonysága A termeléshez való részleges vagy teljes kötöttségre épülő támogatási rendszerek hatékonyságát az alábbi három cél függvényében elemeztük: a) a termelés fennmaradása a hagyományos termőterületeken; b) az iparágak ellátásának biztosítása; c) a termékek minőségének és értékesítésének fejlesztése (69. cikk). Az első két cél esetében az elemzés a reform előtti és utáni időszakok hatékonyságát hasonlította össze. Az első célkitűzés esetében a támogatás egy részének a termeléshez való kötése a durumbúzánál és a keményítőgyártásra szánt burgonyánál hatékony (bár csupán kis mértékben), a rizs esetében hatása semleges, a héjas gyümölcsűeknél pedig nem hatékony. Az eredmények azonban tagállamonként igen eltérőek lehetnek. Ami a második célkitűzést illeti (B1 és B2 csoportok), a támogatás egy részének termeléshez való kötése a juhtenyésztés kivételével valamennyi ágazatban hatékony volt. A harmadik célkitűzés (69. cikk) esetében a kiadás nem volt hatékony. A támogatási rendszerhez való – közvetlen és közvetett – hozzáférést illetően úgy tűnik, hogy egyes termelők (a legkisebbek, és/vagy a termeléssel részidőben foglalkozók) azért nem kívánják igénybe 4
venni a támogatást, mert az igénylés költsége meghaladja az elérhető hasznot. Az érdekelt felek szerint azonban ez a jelenség csupán a támogatásra jogosult összes termelő kis százalékánál fordul elő, tehát összességében nem befolyásolja a politika hatékonyságát. 8. A támogatás termeléstől való részleges függetlenítésének megfelelősége Az elemzés a továbbra is termeléshez kötött támogatások megfelelőségét két célkitűzéshez viszonyítja: az egyik a piacorientáltság fokozása és a mezőgazdasági ágazat versenyképességének javítása, a másik pedig a közös piacon a versenytorzulás megakadályozása. Elméleti szinten a támogatások termeléshez való kötése – ahol ez a tagállamok döntésétől függ – nem felel meg sem a versenytorzulás megakadályozására, sem a versenyképesség javítására vonatkozó célkitűzésnek (az erőforrások nem hatékony elosztása miatt). A támogatásnak a termeléshez való kötöttségének a Tanács határozatán alapuló fenntartása nem utal a tagállamok közötti diszkriminációra, viszont nem felel meg sem a piacorientációra, sem a mezőgazdaság versenyképessége javítására vonatkozó célkitűzéseknek. A PMP modellek által végzett empirikus elemzés megerősíti, hogy a támogatásnak a termeléshez való kötése nagy általánosságban nem bizonyult célravezetőnek a piacorientáltság visszaállítása és a versenyképesség javítása szempontjából. Ugyanakkor a támogatás e formáinak torzító hatása is igen mérsékeltnek tűnik. Ami a közös piacon a versenytorzulás megakadályozásának célkitűzését illeti (amelyet a dohány- és a vágási ágazat vonatkozásában elemeztünk), a tapasztalatok csupán a dohányágazatnál igazolták az elméleti feltevéseket. A húsipar esetében viszont a piaci részesedések stabilitása azt jelzi, hogy a piacon a versenyfeltételek nem változtak jelentős mértékben. 9. AJÁNLÁSOK 2012 után termeléshez kötött közvetlen támogatásként kizárólag az anyajuhra, az anyakecskére és az anyatehénre vonatkozó jövedelemtámogatás marad érvényben. Javaslataink az alábbi, továbbra is aktuális témakörökhöz kapcsolódnak:
Az említett három jövedelemtámogatás azért maradt fenn, mert „a mezőgazdasági termelés minimális szintjének fenntartása továbbra is fontos lehet egyes régiók mezőgazdasága szempontjából” (a 73/2009/EK rendelet (34) preambulumbekezdése alapján). Az értékelés ugyanis arra utal, hogy ezek a támogatások, amelyeket a közös agrárpolitika (KAP) 2003. évi reformja során megállapított mértékben a termeléshez kötöttek, hatékonyan járultak hozzá a tenyésztési tevékenység fennmaradásához. A KAP-reform tükrében azonban felmerül a kérdés, hogy helyes-e termeléshez kötött közvetlen támogatásokat, tehát egy, a KAP első pillérébe tartozó eszközt alkalmazni egy olyan célkitűzés érdekében, amely szorosabban kapcsolódik a vidékfejlesztési politikához. Véleményünk szerint – és a KAP-reformot ihlető alapelvekkel összhangban – ésszerű lenne ezeket a továbbra is termeléshez kötött támogatásokat az egységes támogatási rendszerbe integrálni, a helyi mezőgazdaság támogatását pedig a második pillér eszközeivel megvalósítani.
Az összehasonlító elemzés szerint a támogatásnak a termeléstől való teljes függetlenítése várhatóan jelentős hatással lesz egyes olyan iparágak ellátására, amelyeknél a nyersanyag megfelelő közelségben való hozzáférhetősége a tevékenység folytatásának előfeltétele (ez a helyzet a dohány, a szárított takarmány és kisebb mértékben a keményítő esetében). Elemzéseink arra utalnak, hogy a feldolgozóiparban további zsugorodásra lehet számítani, különösen azokban az iparágakban, ahol a berendezések specializált jellege akadályozza az egyéb ipari tevékenységekre való áttérést. A legtöbb ilyen iparágban tehát a tevékenység átalakítását célzó stratégiát kellene végrehajtani olyan beruházások útján, amelyek nagy költséggel járnak és hosszadalmasak lehetnek, és amelyek társfinanszírozásáról a jogi szabályozás nem rendelkezik. Ezért javasoljuk annak a vizsgálatát, hogy milyen módon lehetne segítséget nyújtani az
5
iparágaknak ebben az átalakulási folyamatban, akár külön közforrások mozgósításával – amint ez a cukoripar (320/2006/EK rendelet) és a gyapot (637/2008/EK rendelet) esetében már megtörtént –, például nemzeti programok megvalósítása útján.
6
