Afrikadag 2015 Essay China-Afrika relaties: Ontwikkeling of Eigengewin? Emma Hesselink, Foundation Max van der Stoel
China-Afrika relaties: Ontwikkeling of Eigengewin? “Door het bieden van hulp heeft China de vriendschapsrelatie en economische samenwerking met andere ontwikkelingslanden versterkt, zuidelijke samenwerking bevorderd en bijgedragen aan de algemene ontwikkeling van de mensheid”1
Bovenstaande quote omschrijft de relatie tussen China en diverse Afrikaanse landen in de woorden van de Chinese overheid. Er wordt gesproken van een open, gelijkwaardige houding. China is gericht op zogeheten South-South Cooperation, waarbij landen in ontwikkeling op het Zuidelijk halfrond economische samenwerking met elkaar aangaan. Daarnaast blijkt dat China zichzelf als ontwikkelingsland ziet en als zodanig presenteert. Dat beeld is lastig te verenigen met de snelle economische groei die China meemaakt, en bijvoorbeeld verhalen van rijke Chinezen die Nederlandse voetbalclubs opkopen.2 Als we bovenstaande quote moeten geloven, heeft China niets dan goede intenties wat betreft de samenwerking met Afrikaanse landen. Critici twijfelen echter aan die intenties. Zo is het beeld ontstaan dat Chinese interactie met Afrika puur gericht is op eigengewin, het binnenhalen van grondstoffen, met negatieve effecten voor lokale markten en het milieu als gevolg.3 Deborah Bräutigam4 vat deze zorgen samen in één vraag: is it aid or is it business?5 Het is vaak gemakkelijk om kritiek te leveren en veel ingewikkelder om met een open blik te kijken. Dit essay doet een poging om verder te kijken dan de bekende kritiek, waarin de rol van de traditionele, vaak westerse, actoren en de rol van China wordt geanalyseerd. Allereerst is het van groot belang te vermelden dat Afrika geen homogeen geheel is. Generaliseren over het grootste continent ter wereld doet de werkelijkheid geen recht. Waar mogelijk wordt aangeduid over welke specifieke Afrikaanse landen het gaat. Helaas lukt dat niet altijd, in die gevallen wordt gesproken over Afrika als continent. Voor deze analyse is er onderzoek gedaan op drie verschillende manieren. Literatuuronderzoek, een analyse van beleidsdocumenten en interviews met Ingrid D’Hooghe (Clingendael), Elsje Fourie (Universiteit Maastricht) en Sarah Hardus (International Institute of Social Studies en Universiteit van Amsterdam) vormen zo de basis van dit essay.
1
Gov.cn, 2011 (quote is vertaald uit het Engels door auteur) Zo werd voetbalclub ADO Den Haag gekocht door Hui Wang, en het Chinese sportbedrijf United Vansen. Via http://www.vi.nl/nieuws/nieuwe-chinese-eigenaar-wil-flink-investeren-in-ado.htm 3 D’Hooghe, 2014, p. 206 4 Deborah Bräutigam wordt gezien als één van de toonaangevende wetenschappers op dit onderwerp. 5 Bräutigam, 2011, p. 757 2
Achtergrond Gezien de recentelijk toegenomen aandacht voor de interactie tussen China en het Afrikaanse continent, lijkt het alsof er pas sinds kort samenwerking bestaat. China en diverse landen in Afrika kennen echter al samenwerking sinds mensenheugenis. Sinds de jaren ’50 van de twintigste eeuw kent de band een opleving.6 In de jaren ’70 is China in meer projecten op Afrikaanse bodem betrokken geweest dan de Verenigde Staten. In 2000 werd het Forum on China-Africa Cooperation (FOCAC) opgericht. Bij de opening van het FOCAC in Beijing waren 44 Afrikaanse regeringen vertegenwoordigd, bijgestaan door zeventien Afrikaanse internationale en interregionale organisaties.7 Door de aandacht die China geeft aan Afrikaanse leiders en regeringen is er een fundament ontstaan waarop de relatie is uitgebouwd. Om iets meer zicht te krijgen op de samenwerking tussen China en diverse Afrikaanse landen zal een tekenend voorbeeld worden uitgelicht, namelijk dat van de Tazara Railway. Daarna wordt ingegaan op het Chinese Model rond ontwikkeling en ontwikkelingssamenwerking. Tazara Railway Toen Zambia, voormalig Noord-Rhodesië, in 1964 onafhankelijk werd, waren de verwachtingen hoog. Met een grote kopervoorraad kon Zambia onderdeel worden van de wereldhandel. Er was één probleem; voor handel was een haven nodig en Zambia kent geen toegang tot open water. Het land was dus afhankelijk van buurlanden en toegang tot hun havens. Het blanke minderheidsregime in Zuid-Afrika en de Portugese kolonisten in Angola en Mozambique weigerden Zambia de helpende hand te bieden. Er mocht geen spoorlijn naar hun havens worden aangelegd. Tanzania bleef als laatste optie over. Al sinds de jaren ’50 bestonden er plannen om Zambiaanse kopermijnen te verbinden met de haven van Dar Es Salaam in Tanzania. Deze plannen kregen meer prioriteit toen Zambia onafhankelijk werd, totdat de Wereldbank weigerde het project te financieren. Uiteindelijk bood China aan Zambia te helpen, in financiële en technische zin.8 In 1970 begon de aanleg van de zogeheten Tazara Railway. Tot op heden is de constructie van de Tazara Railway het grootste project van China op het Afrikaanse continent.9 De spoorweg bestaat nog steeds en loopt van Kapiri Mposhi in Zambia naar Dar Es Salaam in Tanzania. Het voorbeeld van de Tazara Railway laat een aantal elementen zien van kenmerkende Chinese interactie met Afrikaanse landen. Ten eerste gaat het om een project gericht op infrastructuur. China staat erom bekend te investeren in grote infrastructuurprojecten en grote, soms symbolische gebouwen.10 Een westerse donor zou in de jaren ’50 en ’60 nog wel investeren in een soortgelijk project, maar daarna raakten dit soort projecten uit de gratie en ging de voorkeur uit naar projecten gericht op onderwijs of goed bestuur. Ten tweede was de aanleg van de spoorweg geen gift, maar moest ervoor betaald worden. China voorzag in een interestvrije lening van $410 miljoen, gelijk verdeeld tussen Zambia en Tanzania.11 Dit bedrag zou vanaf 1973 in dertig jaar terugbetaald moeten worden. Het is waarschijnlijk dat een westerse donor de spoorweg als gift had aangeboden, of delen ervan had geschonken. De volgende alinea’s zullen 6
D’Hooghe, 2014, p. 208 Ibid. 8 Yu, 1971, pp. 1102-1104 9 D’Hooghe, 2014, p. 211 10 D’Hooghe, 2014, p. 211 11 Yu, 1971, pp. 1108 7
dieper ingaan op de verschillen tussen het Chinese Model voor ontwikkeling en de westerse of traditionele visie hierop. Wat is het Chinese Model? Volgens wetenschapper Suisheng Zhao12 bestaat het Chinese model uit drie kernelementen: pragmatisme, een sterke staat en selectieve leerprocessen. Pragmatisme kan worden ontwaard in de afwezigheid van een ideologie, en in de learning-by-doing mentaliteit die China hanteert. Er wordt geen groot plan bedacht voorafgaand aan de uitvoering, in plaats daarvan wordt bij iedere nieuwe stap bekeken wat men nodig acht. Bij een sterke staat horen sterke leiders, die economische ontwikkeling als hoofddoel erkennen. Politieke stabiliteit is een voorwaarde voor economische groei, en moet daarom te allen tijde worden gewaarborgd. Tenslotte zijn selectieve leerprocessen terug te vinden in het Chinese Model, aldus Zhao. China heeft lessen getrokken uit de westerse Washington Consensus13, zoals de betekenis van ondernemerschap en marktgerichtheid voor economische groei. Een groot verschil tussen beide modellen wordt gevormd door de rol van de staat. Waar de Washington Consensus een terugtrekkende beweging van de staat vraagt, pleit China voor een sterke staat. Deze verschillen vallen gemakkelijk terug te leiden naar de plekken van oorsprong van beide modellen. De westerse wereld had in de jaren ’80 en ‘90, de hoogtijdagen van de Washington Consensus,14 een neoliberale kijk op economische ontwikkeling, terwijl China de inspiratie uit het eigen communistische model haalt. Terwijl neoliberalen economische groei aan de markt overlaten, met een kleine rol voor de overheid, draait een communistische economie op overheidsbedrijven. Om het Chinese perspectief op ontwikkeling beter te begrijpen, is het van belang te kijken naar de basis die hieraan ten grondslag ligt. In 1954 documenteerde China zo zogeheten Five Principles of Peaceful Coexistence. Deze principes zijn wederzijds respect voor soevereiniteit en territoriale integriteit; non-agressie; non-interventie in interne (nationale) aangelegenheden; gelijkwaardigheid en een win-win situatie; en een vreedzame relatie.15 Tot op heden zijn deze principes leidend voor de inrichting van China’s buitenlandbeleid. Non-interventie en territoriale integriteit vormen ook belangrijke waarden voor China’s beleid ten opzichte van Afrikaanse landen. Hieruit komt het Chinese no strings attached-beleid voort, dat waardevrije diplomatie propageert. Waar het westen zich vaak genoodzaakt voelt om bijvoorbeeld morele bezwaren te uiten, is China geïnteresseerd in zaken ongeacht de politieke situatie of inachtneming van mensenrechten. De enige duidelijke uitzondering hierop is het One China-beleid.16 Dit beleid houdt in dat mogelijke partners geen banden met Taiwan mogen hebben en het land niet mogen erkennen als onafhankelijke staat. Behalve de eisen die China stelt rondom Taiwan, worden er geen verdere voorwaarden gesteld aan het partnerland. Zhao stelt dat de populariteit van het Chinese ontwikkelingsmodel onder Afrikaanse leiders mede door de waardevrije diplomatie is gegroeid. Ook de aantrekkingskracht van snelle economische groei en de afwijzing (en wellicht afkeer) van westerse ontwikkelingsmodellen spelen een rol in de groeiende populariteit.
12
Zhao, 2010, p. 423-424 Deze visie op ontwikkeling is één van de stromingen die is ontstaan in westers denken over ontwikkeling. Het is een visie die lang werd gehanteerd voor het maken van ontwikkelingsbeleid, terwijl er ook erg veel kritiek op het model is gekomen. De Washington Consensus wordt vaak, en niet altijd terecht, gezien als prototype voor westerse visies op ontwikkeling. 14 Fourie, 2012, pp. 249-250 15 Chinadaily.com, 2015. Vertaald uit het Engels door auteur. 16 Quadir, 2013, p. 326 13
Beleidsanalyse Beleidsdocumenten uit China 2006 vormt een belangrijk jaar voor de relatie tussen China en Afrika. In dat jaar publiceerde de Chinese overheid namelijk een policy paper over het beleid en betrekkingen met Afrika. Deze China’s African Policy paper gaat in op China’s doelstellingen en de manieren om dit te bereiken. China stelt vier doelen: (1) een gelijkwaardige relatie, (2) wederzijdse positieve resultaten, (3) wederzijdse support, en (4) wederzijdse leerprocessen.17 De Chinese overheid ziet verschillende velden waarop samenwerking plaats kan vinden, waaronder economie, politiek, op sociaal en cultureel gebied en in veiligheidsbeleid.18 Het beleidsdocument blijft spreken van wederzijds respect, kennisuitwisseling en vriendschap als fundamenten voor samenwerking. In 2011 en 2014 werden nog twee White Papers on Foreign Aid gepresenteerd door de Chinese overheid. De White Paper van 2011 beschrijft hoe China de eigen identiteit ziet ten opzichte van Afrikaanse partners. Het document begint met de woorden: “China is een ontwikkelingsland”.19 China gebruikt de identiteit van ontwikkelingsland om meer gelijkwaardigheid te creëren in de relatie met Afrikaanse landen. In plaats van het ontwikkelde Westen, positioneert China zich meer als underdog, waardoor een hele andere uitgangspositie wordt geïmpliceerd. Ontwikkeling wordt in dit paper gezien als een logisch gevolg van economische investeringen. Dit is tekenend voor de Chinese denkwijze. Kortgezegd is die denkwijze als volgt: ontwikkeling is te realiseren door economische groei te bewerkstelligen, en China ziet voor zichzelf een rol weggelegd in het helpen realiseren van die economische groei. Met andere woorden: ontwikkeling is een logisch gevolg van economische groei. Deze manier van denken behoort tot de zogeheten modernisation theory, een denkstroming die na de Tweede Wereldoorlog aanzien genoot in de westerse wereld.20 In de White Paper van 2014 komt wat financiële informatie naar voren. Zo zou China in de periode 2010-2012 $14,4 miljard hebben geïnvesteerd in onder meer grant aid, leningen zonder interest en concessionele leningen.21 Deze cijfers moeten echter met voorzichtigheid worden geïnterpreteerd, aangezien informatie over statistieken over Chinese bilaterale investeringen nauwelijks gecontroleerd kan worden.22 Zoals gezegd is er kritiek op het Chinese Model. Non-interventie heeft als gevolgen dat bijvoorbeeld mensenrechten worden beschouwd als nationale aangelegenheden. China ziet geen noodzaak zich te bemoeien met zaken rond mensenrechten en heeft daardoor geen moeite samen te werken met dictatoriale regimes. Ook verhandelt China wapens naar staten die deze wellicht inzetten voor zeer dubieuze doelen. Het eigengewin zou door China worden behaald door zogeheten energiediplomatie. Grote delen van Afrika bevatten grondstoffen die hard nodig zijn voor de industrie in China. Met beloftes van gelijkwaardigheid en economische vooruitgang zou China eigenlijk uit zijn op de olievoorraden in Afrikaanse landen.23 De aanpak van de OECD-DAC De Development Assistance Committee (DAC) van de OECD wordt vaak gezien als de meer traditionele groep donoren in ontwikkelingssamenwerking. Traditioneel moet in dit verband gezien worden als tegenhanger van het nieuwe(re) Chinese Model, en wordt in dit essay gebruikt 17
China’s African Policy, 2006, Part III China’s African Policy, 2006, Part IV 19 China’s Foreign Aid, 2011. Vertaald uit het Engels door auteur. 20 Fourie, 2012, pp. 222; pp. 228-229 21 Gov.cn, 2014 22 Konijn, 2012, p. 5 23 Ofodile, 2009, pp. 87-90 18
zonder waardeoordelen. De 29 (veelal westerse) lidstaten proberen door middel van onderzoek en evaluatie de effectiviteit van ontwikkelingssamenwerking te verbeteren.24 De DAC stelt zichzelf ten doel de grootste speler te zijn in Official Development Assistance, ofwel ODA. Iedere lidstaat van de DAC zou 0,7% van het nationaal inkomen of BNP beschikbaar moeten stellen aan ontwikkelingssamenwerking. Helaas voldoen veel DAC-leden niet aan die eis.25 Een aangepaste versie van de Washington Consensus kan worden beschouwd als de manier van werken van de DAC, al is de aanpak van verschillende DAC-leden constant in ontwikkeling. Armoedebestrijding, ontwikkeling met een bottom-up perspectief en het voorzien in basisbehoeften voor het individu maken deel uit van deze visie.26 De DAC-groep heeft in 2014 een statement geschreven over welke onderwerpen extra aandacht verdienen in het bereiken van de post-2015 ontwikkelingsdoelen (Sustainable Development Goals). In dit statement herbevestigt de DAC-groep haar geloof in ODA (Official Development Assistance) en de 0,7% norm.27 Desondanks erkent de DAC-groep de noodzaak om financiële stromen te verbreden. Dat wil zeggen dat nonODA anders moet worden geïnterpreteerd en gewaardeerd.28 Ongebonden hulp blijft belangrijk volgens de DAC, zoals werd herbevestigd in de Accra Agenda for Action.29 Ongebonden hulp houdt in dat de DAC het aan het ontvangende land overlaat hoe zij de gegeven gelden willen besteden en met wie zij daarin willen samenwerken. De DAC kan wel (dringend) advies geven voor deze keuzes. China heeft daarentegen geen bezwaar tegen gebonden hulp, door het ontvangende land te verplichten samen te werken met Chinese bedrijven in het realiseren van een project. In hetzelfde jaar als de publicatie van China’s African Policy paper, presenteerde de OECD de Paris Declaration on Aid Effectiveness. Dit document zet uiteen hoe de effectiviteit van hulp kan worden vergroot. De Paris Declaration is gericht op een aantal kernelementen: ownership, alignment, harmonisation, en managing for results.30 In 2008 werd de Paris Declaration aangevuld met de Accra Agenda for Action. De zogenoemde AAA had als doel om voortgang te evalueren en de toekomstige uitdagingen aan te gaan. Opvallend is dat China zowel de Paris Declaration en de AAA heeft onderschreven, terwijl het nationale buitenlandbeleid op weinig punten aansluit op beiden. Een mogelijke verklaring is dat China beiden heeft ondertekend als ontvangend land, en niet in de hoedanigheid van donor.31 Westerse of traditionele ontwikkelingssamenwerking wordt vaak niet al te positief bekeken. Er wordt zelfs gesproken van het falen van westerse ontwikkelingsprojecten.32 Ondanks dat er vier maal zoveel geld aan ontwikkeling in Afrika is besteed als aan het volledige Marshall Plan33, is het Afrikaanse continent nog steeds niet uit armoede verheven. Sterker nog; westerse ontwikkelingssamenwerking zou grote afhankelijkheid hebben veroorzaakt. Andere problemen worden gevormd door corruptie en het ‘verdwijnen’ van geld. Ook is Afrikaanse keuzevrijheid voor lief genomen; een te paternalistische en superieure houding van westerse donoren hebben hieraan bijgedragen.34 24
OECD, 2010, p. 5 Zo zit Nederland bijvoorbeeld net onder de eis van 0,7%, blijft Duitsland steken op 0,45% en Frankrijk op 0,41%. Het Verenigd Koninkrijk haalt de 0,7% wel (cijfers komen uit 2014; bron: http://www.oecd.org/dac/dacmembers.htm) 26 Fourie, 2012, pp. 255-256 27 DAC, 2014, p. 2 28 DAC, 2014, p. 3 29 DAC, 2014, p. 33 30 Paris Declaration on Aid Effectiveness, 2006, pp. 3-7 31 Devpolicy.org, 2011 32 Ayodele, Cudjoe, Nolutshungu & Sunwabe, 2005 33 Ibid. 34 Ibid. 25
Blik van de experts Voor dit essay zijn drie verschillende experts geïnterviewd, met verschillende ervaring en achtergronden. Zo is Ingrid D’Hooghe (Instituut Clingendael) China-expert, en heeft zij verschillende boeken en artikelen geschreven over de Chinese strategieën in diplomatie en internationale betrekkingen. In haar laatste publicatie China’s Public Diplomacy (2014) richt zij zich onder andere op de relaties tussen China en het Afrikaanse continent. Haar kennis over strategieën en beleid van China in sub-Sahara Afrika biedt meer inzicht in het perspectief van de Chinese kant. Elsje Fourie (Universiteit Maastricht) doet onderzoek naar de invloeden van OostAziatische ontwikkelingsmodellen op Afrikaans gedachtegoed. Zij heeft in 2012 haar dissertatie afgerond. Hiervoor heeft zij een groot aantal Keniaanse en Ethiopische elitegroepen geïnterviewd, om hun blik op Chinese en andere Oost-Aziatische ontwikkelingsmodellen te ontrafelen. In New Maps for Africa? (2012) trekt Fourie onder andere de conclusie is dat het niet zo is dat Afrikaanse landen klakkeloos een Chinees ontwikkelingsmodel kopiëren, maar selectief zijn in de elementen die zij overnemen.35 Sarah Hardus (Universiteit van Amsterdam) is de derde respondent voor deze analyse. Zij werkt momenteel aan haar dissertatie. Hierin bekijkt zij of en welke reactie de OECD-DAC donoren in Ghana, Oeganda en Zambia geven op de groeiende Chinese aanwezigheid. Hardus is expert op onderwerpen als ontwikkelingssamenwerking, zowel vanuit het perspectief van traditionele donoren (DAC-donoren) als van Chinese zijde. DAC versus China D’Hooghe ziet grote verschillen tussen Chinese ontwikkelingsprogramma’s en programma’s van de DAC. Ten eerste heeft China nooit ontwikkeling als doeleinde beloofd in de samenwerking, zo stelt D’Hooghe. China richt zich op het brengen van handel. Daarmee kan economische groei, en uiteindelijk ontwikkeling bereikt worden. Ten tweede brengt de no strings attached-eis een bijzondere relatie met zich mee. China wil niet betrokken worden bij zogenoemde ‘nationale kwesties’. Daarom wordt China niet gehinderd in het zakendoen met dubieuze regimes of rogue states. Deze afspraak van non-interventie werkt beide kanten op; waar China zich niet bemoeit met Afrikaanse aangelegenheden, behoren Afrikaanse regeringen zich niet met Chinese kwesties te bemoeien. Ten derde is er het principe van de win-winsituatie. China noemt win-win het startpunt van interactie met Afrikaanse landen.36 Deze aanname wijst op een zakelijke, commerciële houding van China jegens Afrikaanse partners. Afrikaanse landen moeten hierdoor zelf hun eigen ‘win’ in de gaten houden. In plaats van de rol van ontvanger, zoals vaak met traditionele donoren het geval is, moet een Afrikaans land in interactie met China opkomen voor het eigen belang en gewin. China voelt zich niet verantwoordelijk voor deze kant van de overeenkomst.37 Tenslotte noemt D’Hooghe het soort projecten dat China opstart als verschil met de meer traditionele ontwikkelingssamenwerking. Infrastructuur en grote bouwprojecten zijn typische voorbeelden van Chinese projecten op het Afrikaanse continent.38 Fourie concludeert in haar eigen onderzoek dat academici het Oost-Aziatische ontwikkelingsmodel (een term die zij prefereert boven ‘het Chinese Model’) zien als de developmental state. Een sterke staat, een meritocratische bureaucratie en onderdrukking van burgerlijke en politieke vrijheden behoren tot dit model. In vergelijking met de traditionele, westerse, aanpak is het Aziatische model meer gericht op economische groei op nationaal 35
Zie onder meer Fourie (2014) en Fourie (2015), in aanvulling op Fourie (2012) New Maps for Africa? Interview met Ingrid D’Hooghe, 2015 37 Interview met Sarah Hardus, 2015 38 Interview met Ingrid D’Hooghe, 2015 36
schaalniveau. Waar westerse ontwikkelingssamenwerking gericht is op individuele bottom-up ontwikkeling, kent het Oost-Aziatische ontwikkelingsmodel een meer collectivistische top down focus. Fourie karakteriseert deze tegenstelling als een modernistisch versus een postmodernistisch perspectief. De Keniaanse en Ethiopische elites die Fourie interviewde, zien het model als een les die Aziatische landen (en niet alleen China) kunnen leren aan Afrikaanse staten.39 Daarmee trekt zij een interessante conclusie: het Chinese Model bestaat, maar is de enige inspiratiebron voor Afrikaanse ontwikkeling. Het is één van de bronnen van informatie waar Afrikaanse elites uit putten om hun eigen ideeën over ontwikkeling vorm te geven. Zo zijn elites in Ethiopië in grote mate gericht op China als voorbeeld in ontwikkeling40, terwijl Keniaanse elites kijken naar zowel China als naar Singapore, Maleisië en Taiwan.41 Sarah Hardus vindt een vergelijking tussen China en de DAC ingewikkeld, aangezien China eigenlijk niet als donor gezien kan worden. Het bepalende element voor een donor is ODA, een begrip dat China niet van belang vindt. Daarnaast investeert China in steun op projectbasis (project support), terwijl traditionele donoren uit de DAC zich richten op budgetsteun (budget support). Dit verschil brengt met zich mee dat China op de kortere termijn actief is, terwijl de DAC denkt in lange termijn-doelstellingen. Hardus trekt tevens het no strings attached-beleid in twijfel. Zij ziet politieke en economische conditionaliteit als belangrijk onderdeel van de Chinese activiteiten in Afrikaanse landen. Fourie sluit zich aan bij deze stellingname. Politieke conditionaliteit kan gevonden worden in het verplicht aannemen van het One China-beleid, waarbij Taiwan niet als onafhankelijke staat kan worden erkend.42 Gebonden hulp is een vorm van economische conditionaliteit, aangezien Afrikaanse landen worden verplicht Chinese bedrijven in te schakelen in de door China gesteunde projecten.43 Aan de andere kant kan noninterventie ook gezien worden als uiterste vorm van eigendom over het hulp- of samenwerkingsproces. China bemoeit zich niet met de keuzes van Afrikaanse landen. Hardus legt uit: waar een Westerse donor zich verplicht voelt om bijvoorbeeld een bepaalde kwaliteit snelweg aan te bevelen, presenteert China diverse keuzes in kwaliteit en prijzen, waarna het de keuze overlaat aan het Afrikaanse land in kwestie. De drie experts wijzen vele verschillen aan tussen Chinese vormen van ontwikkelingssamenwerking en de kijk van traditionele donoren. Over het bestaan van het zogeheten Chinese Model zijn zij het oneens. Waar D’Hooghe spreekt van een Chinees Model in ontwikkeling, te identificeren aan de hiervoor genoemde aspecten, ziet Fourie dit model niet als een uniek model. Andere Aziatische landen bieden net zo goed lessen en ontwikkelingsmodellen aan Afrikaanse landen. Hardus heeft het meeste moeite met deze terminologie. Zij ziet naast de verschillen ook overeenkomsten die vaak over het hoofd worden gezien. Naast de vele verschillen zijn er ook overeenkomsten op te merken tussen traditionele, westerse, en Chinese ontwikkelingssamenwerking. Zo is de win-winsituatie niet uniek voor China. Ook traditionele donoren zijn impliciet op zoek naar hun eigen gewin, al zullen zij dit niet gemakkelijk toegeven.44 De oorzaak hiervan kan liggen in het koloniale verleden dat westerse landen met zich meedragen. Daarmee is één van de belangrijkste kritiekpunten tenietgedaan; China zou puur voor eigengewin gaan, terwijl westerse donoren volgens de drie experts hetzelfde doen.
39
Interview met Elsje Fourie, 2015 Fourie, 2015, p. 301 41 Fourie, 2014, p. 540 42 China ziet Taiwan als onderdeel van China, terwijl Taiwan zelfstandig wil zijn. 43 Interview met Elsje Fourie, 2015; Interview met Sarah Hardus, 2015 44 Interview met Ingrid D’Hooghe, 2015; Interview met Elsje Fourie, 2015; Interview met Sarah Hardus, 2015 40
Complementariteit en (wederzijdse) beïnvloeding Overeenkomsten en verschillen zijn belangrijk in de analyse van verschillende ontwikkelingsmodellen, maar veel interessanter zijn de mogelijkheden tot complementariteit. Hardus benadrukt deze complementariteit. Afrikaanse landen krijgen meer keuze in samenwerkingspartner op verschillende onderwerpen. Fourie sluit hierbij aan. De door haar geïnterviewde elites vroegen Chinese hulp in bouwprojecten, terwijl zij Westerse donoren aanspraken wanneer het ging om verbeteren van bijvoorbeeld onderwijs. Hardus ontwaart hierin een mogelijke groei van Afrikaanse invloed (agency) op samenwerking met verschillende donoren. Zij zijn niet langer afhankelijk van alleen traditionele donoren.45 Wetenschappers en media hebben de opvatting verspreid dat China een bedreiging vormt voor traditionele ontwikkelingsprogramma’s. Hardus concludeert uit haar onderzoek in Ghana, Oeganda en Zambia dat DAC-donoren die actief zijn in die landen deze bedreiging totaal niet ervaren. Ook zijn zij niet van plan hun programma’s drastisch te reorganiseren. Hardus ontwaart wel een reactie van de DAC in de zin dat zij de focus op economische groei en infrastructuurprojecten beginnen te herwaarderen. Dit effect wordt echter niet alleen veroorzaakt door de toegenomen betrokkenheid van China. De Chinese aanwezigheid in Afrika is één van de factoren. Hardus noemt nog drie andere factoren die meespelen: (1) de economische groei van een aantal voormalige ontwikkelingslanden in Afrika; (2) veranderingen in donorlanden (zoals de laatste economische crisis); en (3) de gefaalde DAC consensus. Hardus benadrukt, net als D’Hooghe en Fourie, dat ontwikkelingssamenwerking vanuit het westerse model er (nog) niet in geslaagd is armoede de wereld uit te helpen. Er zijn veel fouten gemaakt, die worden toegegeven en gerepareerd waar mogelijk. Dit aspect wordt vaak benadrukt door China, wanneer het Chinese ontwikkelingsbeleid wordt bekritiseerd. De vier factoren die Hardus noemt leiden volgens haar gezamenlijk tot nieuwe interpretaties en perspectieven op ontwikkelingssamenwerking. Ook de Nederlandse agenda die hulp en handel probeert te combineren is hier een uitstekend voorbeeld van.46 Traditionele, westerse, donoren zijn lang niet altijd zo betrokken geweest in ‘nationale kwesties’ als zij tegenwoordig zijn. In de jaren ’50 en ‘60 voerden ook zij een beleid dat dichtbij non-interventie in de buurt komt. Toen westerse donoren meer en meer betrokken raakte, is non-interventie steeds meer losgelaten. Fourie ziet een mogelijkheid dat China uiteindelijk het non-interventieprincipe los laat, net als Westerse donoren dat gedaan hebben. Aan de andere kant is dit principe een sterk en aantrekkelijk instrument in de discourse over het Chinese Model, waardoor China non-interventie wellicht langer vasthoudt dan het Westen heeft gedaan.47 Infrastructuurprojecten en constructie van grote gebouwen waren in de jaren ’50 en ’60 ook onderdeel van Westerse ontwikkelingssamenwerking. Later verschoof de focus richting good governance en democratiseringsprocessen, en werd infrastructuur minder belangrijk. Wellicht volgt China eenzelfde trend, waarbij de focus uiteindelijk verschuift richting meer interventie in ‘nationale kwesties’.48
45
Interview met Elsje Fourie, 2015 Rijksoverheid.nl, 2015 47 Interview met Elsje Fourie, 2015 48 Interview met Elsje Fourie, 2015 46
Tot slot Het Chinese ontwikkelingsmodel is een onderwerp dat door veel wetenschappers en experts werd onderzocht.49 Bräutigam legt de vinger op de zere plek wanneer zij zich afvraagt: gaat het China om ontwikkeling of om eigengewin?50 Diverse Chinese beleidsstukken beschrijven de relatie die China wil opzetten met Afrikaanse landen, waaruit goede intenties richting een gelijkwaardige relatie spreken. Echter, de manier waarop ontwikkeling bereikt moet worden vormt de crux in het debat. Economische samenwerking is namelijk het instrument dat China gebruikt51, waar traditionele, westerse, donoren een andere insteek handhaven. Zo gebruikt China geen ODA en gaat China uit van gebonden hulp, non-interventie en no strings attached. De visie die de DAC heeft op ontwikkelingssamenwerking, wordt niet onderschreven door China en vice versa is dat net zo. De drie experts vullen aan door de verschillen te benoemen tussen Chinese en traditionele interpretaties van ontwikkelingssamenwerking. Waar D’Hooghe een duidelijk Chinees Model in ontwikkeling kan ontwaren, hebben Hardus en Fourie meer moeite met het definiëren van een model. Alle drie zijn zij het eens over de vele verschillen. Beide interpretaties kunnen gezien worden als complementair.52 D’Hooghe benadrukt dat de Chinese overheid een learning-by-doing benadering ambieert. Het Chinese spreekwoord “cross the river by feeling for stones”53 benadrukt deze werkwijze. Naast de duidelijke verschillen noemen de experts ook overeenkomsten tussen beide interpretaties. De toekomst zou meer wederzijdse invloed van beide interpretaties met zich mee kunnen brengen, waarin China langzaam het pad van traditionele donors bewandelt54, en traditionele donoren een combinatie van hulp en handel meer waarderen.55 Waar media en wetenschap zich hebben gebogen over de vraag of Chinese aanwezigheid in Afrika als ‘goed’ of ‘fout’ moet worden bestempeld, komt dit essay tot de conclusie dat er sprake is van een totaal andere interpretatie van ontwikkeling. Traditionele donoren beschouwen ontwikkeling meer op individueel proces (mensenrechten, onderwijs, good governance), gericht op de lange termijn, met een hoge verantwoordelijkheid van de betrokken donor. China ziet ontwikkeling als een logisch gevolg van economische investeringen en economische groei. Los van waardeoordelen, die uiteraard van belang zijn in de discussie, mogen overeenkomsten, wederzijdse beïnvloeding en complementariteit niet achterwege worden gelaten in de discussie. Beide modellen zijn niet per definitie goed of fout, maar kunnen van elkaar leren en samenwerken. Het Chinese Model voor ontwikkeling vormt tot nog toe geen bedreiging voor de westerse vorm van ontwikkelingssamenwerking, en dat is maar goed ook. Het één hoeft het ander niet uit te sluiten. Waar China de nadruk legt op economische groei, een belangrijk onderdeel van ontwikkeling, vinden westerse donoren individuele groei van net zo groot belang. En daar hebben ze meer dan gelijk in.
49
Zoals door D’Hooghe, 2014; Fourie, 2012; Bräutigam, 2011; Urbina-Ferretjans & Surender, 2013; Zhao, 2010 Bräutigam, 2011, p. 757 51 Gov.cn, 2011 52 Interview met Sarah Hardus, 2015 53 Zhao, 2010, p. 423 54 Interview met Elsje Fourie, 2015 55 Rijksoverheid.nl, 2015 50
Bibliografie Bräutigam, D. (2011) Aid ‘with Chinese characteristics’: Chinese foreign aid and development finance meet the OECD-DAC aid regime. Journal of International Development 23 pp. 752-764. D’Hooghe, I. (2014) China’s Public Diplomacy. Leiden: Brill|Nijhoff. Fourie, E. (2012) New Maps for Africa? Contextualising the ‘Chinese Model’ within Ethiopian and Kenyan Paradigms of Development. Italy: University of Trento. Fourie, E. (2014) Model Students: Policy Emulation, Modernization and Kenya’s Vision 2030. African Affairs 113(453) pp. 540-562 Fourie, E. (2015) “China’s Example for Meles’ Ethiopia: When development ‘models’ land.” The Journal of Modern African Studies 53(3) pp. 289-316 Konijn, P. (2012) China in Africa: A profile of political and economic relations. ASC Infosheet 13b. Leiden: African Studies Centre Ofodile, U. (2009) Trade, Aid and Human Rights: China’s Africa Policy in Perspective. Journal of International Commercial Law and Technology 4(2) pp. 86-99 Quadir, F. (2013) Rising Donors and the New Narrative of ‘South–South’ Cooperation: what prospects for changing the landscape of development assistance programmes? Third World Quarterly 34(2) pp. 321-338. Urbina-Ferretjans, M. & R. Surender (2013) Social policy in the context of new global actors: how far is China’s developmental model in Africa impacting traditional donors? Global Social Policy 13(3) pp. 261-279. Yu, G. T. (1971) Working on the Railroad: China and the Tanzania-Zambia Railway. Asian Survey 11(11) pp. 1101-1117. Zhao, S. (2010)The China Model: can it replace the Western model of modernization? Journal of Contemporary China 19(65) pp. 419-436.
Interview met Ingrid D’Hooghe, 17 Juni 2015 via Skype. Interview met Elsje Fourie, 19 Juni 2015 in Maastricht. Interview met Sarah Hardus, 25 Juni 2015 in Amsterdam.
Ayodele, T., F. Cudjoe, T.A. Nolutshungu & C.K. Sunwabe (2005) African Perspectives on Aid: Foreign Assistance Will Not Pull Africa Out of Poverty. In: Economic Development Bulletin No. 2 by CATO Institute via http://www.cato.org/publications/economic-development-bulletin/african-perspectives-aidforeign-assistance-will-not-pull-africa-out-poverty Accra Agenda for Action (2008) in: The Paris Declaration on Aid Effectiveness and the Accra Agenda for Action 2005/2008 via http://www.oecd.org/dac/effectiveness/parisdeclarationandaccraagendaforaction.htm Chinadaily.com (2015) Backgrounder: Five Principles of Peaceful Coexistence. Via http://www.chinadaily.com.cn/world/2015xivisitpse/2015-04/22/content_20509374.htm China’s African Policy (2006) via http://www.gov.cn/misc/2006-01/12/content_156490.htm DAC (2014) DAC High Level Meeting – Final Communiqué 16 December 2014. Gov.cn (2011) China’s Foreign Aid. Via http://english.gov.cn/archive/white_paper/2014/09/09/content_281474986284620.htm Gov.cn (2014) China’s Foreign Aid. Via http://english.gov.cn/archive/white_paper/2014/08/23/content_281474982986592.htm Rijksoverheid.nl (2015A) ‘Trade and development cooperation’ via http://www.government.nl/issues/development-cooperation/trade-and-developmentcooperation OECD (2010) Inside the DAC: A guide to the OECD Development Assistance Committee 2009-2010. Paris Declaration on Aid Effectiveness (2005) in: The Paris Declaration on Aid Effectiveness and the Accra Agenda for Action 2005/2008 via http://www.oecd.org/dac/effectiveness/parisdeclarationandaccraagendaforaction.htm
