Brussel, 13 september 2006 AB/20060913_Advies_REG-ODV
Advies Besluit REG-openbare dienstverplichtingen Resultaats- en actieverplichtingen netbeheerders
Advies REG-ODV
Inhoud Krachtlijnen van het advies .................................................................................................. 3 Advies .................................................................................................................................... 5 1.
Situering van de adviesvraag en het advies.............................................................. 5
2. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4.
Algemene aanbevelingen inzake REG-ODV als klimaatbeleidsinstrument.............. 6 Baseer de REG-ODV op de klimaatbeleidsdoelstellingen.............................................. 6 Stem REG-ODV af met overige klimaatinstrumenten..................................................... 7 Hou bij vormgeving rekening met effectiviteit, efficiëntie en andere effecten ................. 8 Start een traject over de fundamentele vragen inzake REG-ODV.................................. 9
3. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. 3.7. 3.8.
Specifieke aanbevelingen bij de aanpassingen van de REG-ODV ......................... 11 Leer uit het pilootproject.............................................................................................. 11 Gebruik de mogelijkheid tot bijkomende actieverplichtingen behoedzaam................... 12 Herbekijk de vermeldingen op de factuur .................................................................... 13 Voorzie een volwaardig richtlijnenboek ....................................................................... 13 Hou rekening met netbeheerders met een specifiek klantenbestand ........................... 16 Verduidelijk de bepalingen over het REG-actieplan en de lijst van acties .................... 16 Verduidelijk de bepalingen over actieverplichtingen t.a.v. lokale besturen................... 17 Verruim de evaluatiebepalingen .................................................................................. 17
4. 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5.
Aanbevelingen inzake het flankerend beleid ........................................................... 18 Bundel administratieve afhandeling via decentrale laagdrempelige ‘unieke loketten’... 18 Kader de verplichtingen ten voordele van beschermde klanten in een totaalaanpak.... 18 Voorzie een degelijke monitoring en controle .............................................................. 19 Organiseer een evenwichtig overleg ........................................................................... 19 Codificeer de energieregelgeving ................................................................................ 19
Bijlage: Cijfergegevens over REG-ODV.............................................................................. 21 Referentielijst....................................................................................................................... 23
2
Advies REG-ODV
Krachtlijnen van het advies Het voorliggend advies bespreekt het ontwerpbesluit betreffende openbare dienstverplichtingen inzake rationeel energiegebruik (REG-ODV). Dat besluit vervangt het bestaande besluit volledig. Dat was voor de SERV de aanleiding om de gehele REG-ODV te bekijken, en in het bijzonder hun plaats in het Vlaamse klimaatbeleid. Het voorliggend advies opent daarom met enkele algemene vaststellingen inzake de REG-ODV. Vervolgens formuleert de SERV meer specifieke aanbevelingen bij de doorgevoerde wijzigingen. Tot slot doet de SERV aanbevelingen inzake het flankerend beleid. Algemene aanbevelingen inzake REG-ODV
REG-ODV zijn zinvolle klimaatbeleidsinstrumenten. Indien zij kwantitatieve resultaatsverplichtingen opleggen, moeten die volgens de SERV mede gekozen worden op basis van hun bijdrage tot de realisatie van Kyoto-doelstellingen en de energiebesparingsdoelstellingen. Het is echter onduidelijk waarop de resultaatsverplichtingen in het ontwerpbesluit zijn gebaseerd. Gezien de onduidelijkheid over hun additionele bijdrage ten opzichte van andere maatregelen, spreekt de raad zich niet uit over de hoogte van de opgelegde resultaatsverplichtingen. Meer inkadering en onderbouwing zijn nodig op zijn minst bij de vaststelling van de resultaatsverplichtingen voor de komende jaren.
REG-ODV moeten effectief en efficiënt zijn en de vormgeving moet rekening houden met andere effecten. Wegens een gebrek aan gegevens kan de raad niet beoordelen of de huidige en de voorgestelde REG-ODV aan deze voorwaarden beantwoorden.
De SERV vraagt om nu een onderzoeks- en discussietraject te starten over enkele fundamentele vragen en denkpistes inzake ODV en over internationale en lokale evoluties die een impact kunnen hebben op REG-ODV in het bijzonder. Dit traject moet aansluiten bij parallelle initiatieven op Vlaams, federaal en Europees niveau, zoals het initiatief van de VREG in het kader van de ontwikkeling van een marktmodel voor de Vlaamse energiemarkt.
Specifieke aanbevelingen bij de aanpassingen van de REG-ODV
Leer uit het pilootproject: Financiële stimuli moeten de uitvoering van energie-audits bij huishoudens aanmoedigen. De raad heeft een aantal opmerkingen bij het pilootproject waarbij de netbeheerders als actieverplichting in één gemeente energie-audits bij huishoudelijke klanten moeten financieren. Het project moet uitdrukkelijk als pilootproject gecommuniceerd worden en niet als een veralgemeende maatregel voor alle verbruikers in Vlaanderen. Bovendien moet op basis van het pilootproject geleerd worden bij welke doelgroep de uitvoering van een energie-audit best wordt aangemoedigd, welk type energieaudit best wordt aangeboden en via welke financiële incentive(s) dat het best wordt gestimuleerd.
Gebruik de mogelijkheid tot bijkomende actieverplichtingen behoedzaam: Het evenwicht tussen resultaatsverplichtingen (efficiëntie) enerzijds en actieverplichtingen (sturing) an-
3
Advies REG-ODV
derzijds moet bewaakt worden, ondermeer door voorafgaand overleg met de betrokkenen over de instelling van bijkomende actieverplichtingen en door de verantwoording ervan via een brede kosten-baten-analyse.
Voorzie een volwaardig richtlijnenboek: Een publiek beschikbaar richtlijnenboek zou moeten aangeven tot hoeveel primaire energiebesparing een bepaalde actie zal leiden. Uit deze catalogus van acties zouden netbeheerders kunnen kiezen. Daarnaast zouden zij ook bijkomende acties ter goedkeuring kunnen voorleggen. Ook eventuele bijkomende actievoorwaarden zouden moeten opgenomen worden in het richtlijnenboek. Regelmatige aanpassing van de catalogus is aangewezen. Een richtlijnenboek zou zorgen voor meer standaardisatie en uniformiteit, efficiëntiewinsten, rechtszekerheid en voorspelbaarheid voor betrokkenen.
Herbekijk de vermeldingen op de factuur: De raad heeft enkele vragen bij de vermeldingen van verbruiksgegevens op de factuur. Zo vraagt de raad waarom het ontwerpbesluit geen verplichting oplegt aan de aardgasleveranciers om op de afrekeningsfactuur het aardgasverbruik van de laatste drie jaar weer te geven.
Hou rekening met netbeheerders met een specifiek klantenbestand: Voor het beperkt aantal netbeheerders met een specifiek klantenbestand kan meer flexibiliteit bij de vaststelling en uitvoering van de REG-actieplannen zinvol zijn. De raad vraagt om hiervoor enkele opties te overwegen.
Aanbevelingen inzake het flankerend beleid
Bundel administratieve afhandeling via decentrale, laagdrempelige ‘unieke loketten’: De administratieve afhandeling van energiepremies en subsidies moet gebundeld worden in decentrale, laagdrempelige ‘unieke energieloketten’. Eindafnemers zouden met dergelijke loketten één aanspreekpunt hebben voor de diverse financiële steunmaatregelen. Ze zouden slechts één aanvraag moeten indienen en in één keer uitbetaald worden. De unieke loketten zouden tevens verbruikers kunnen ondersteunen bij de administratieve afhandeling van de fiscale aftrek.
Kader de verplichtingen ten voordele van beschermde klanten in een totaalaanpak: Energie-armoede moet volgens de raad worden aangepakt met een totaalvisie inzake armoedebestrijding. OCMW’s moeten hierin een meer begeleidende rol spelen. Zij moeten als eerste contactpersoon, reeds bij dreigende betalingsproblemen, de aandacht vestigen op mogelijkheden om energie te besparen om de energiefactuur te verlichten. Zij kunnen doorverwijzen naar netbeheerders, die ingeschakeld kunnen worden voor de uitvoering van een snelle energie-audit en van energiebesparingsmaatregelen.
Voorzie een degelijke monitoring en controle: De controle- en monitoringmechanismen van de REG-ODV moeten dringend herzien worden en hiervoor moeten voldoende middelen voorzien worden. Tevens vraagt de raad naar meer transparantie over de resultaten van monitoring en controle.
Organiseer een evenwichtig overleg. Evenwichtig overleg is nodig bij de evaluatie van de bestaande regeling, de aanpassing van de regeling én de vaststelling van het richtlijnenboek.
4
Advies REG-ODV
Advies 1. Situering van de adviesvraag en het advies De SERV ontving op 18 juli 2006 een adviesvraag van minister Peeters over het voorontwerp van besluit van de Vlaamse regering inzake de openbare dienstverplichtingen (ODV) ter bevordering van het rationeel energiegebruik (REG). De adviestermijn bedroeg een maand, maar werd gezien de verlofperiode verlengd tot 15 september 2006. Het voorliggend ontwerpbesluit regelt de openbare dienstverplichtingen voor de netbeheerders en de houders van een leveringsvergunning inzake rationeel energiegebruik. Vanaf 1 januari 2007 zou dit besluit het huidige besluit van de Vlaamse regering van 29 maart 2002 inzake de openbare dienstverplichtingen ter bevordering van het rationeel energiegebruik volledig vervangen. Over dit besluit van 2002 en de vijf wijzigingen1 aan dit besluit heeft de SERV reeds eerder geadviseerd (zie referentielijst). Het huidige besluit verplicht de netbeheerders om jaarlijks een hoeveelheid primaire energie te besparen bij hun afnemers, berekend op basis van het aantal kWh dat twee jaar terug werd geleverd. De netbeheerders moeten de acties die zij zullen nemen om deze resultaatsverplichting te halen, opnemen in jaarlijkse REG-actieplannen en voorleggen aan de Vlaamse energieadministratie. Ook moeten netbeheerders jaarlijks rapporteren over de bereikte resultaten. Verder legt het huidige besluit enkele actieverplichtingen op, zowel aan netbeheerders als aan leveranciers: netbeheerders moeten alle laagspanningsklanten REG-advies en –informatie verstrekken en moeten een REG-adviseur aanstellen; leveranciers moeten op de elektriciteitsfactuur het verbruik van de drie voorgaande jaren duidelijk weergeven, alsmede de herkomst van de geleverde elektriciteit. De VREG kan boetes opleggen als de netbeheerders of leveranciers niet aan hun verplichtingen voldoen. Het voorliggende besluit wijzigt de bestaande regeling op volgende punten:
1
De vastlegging van resultaatsverplichtingen voor de netbeheerders vanaf 2008: netbeheerders moet vanaf 2008 jaarlijks een primaire energiebesparing bij huishoudelijke afnemers realiseren van 2% ten opzichte van het verbruik tijdens het kalenderjaar n-2 en van 1,5% voor de niet-huishoudelijke eindafnemers. Het onderscheid tussen hoog- en laagspanningsklanten wordt daarmee opgeheven. •
Nieuwe actieverplichtingen voor netbeheerders: Pilootproject om met een gemeente energie-audits aan te bieden aan huishoudelijke afnemers in 2007.
Op 26.09.2003, 16.04.2004, 14.07.2004, 08.07.2005, 10.03.2006.
5
Advies REG-ODV
• • • • •
Sensibilisering en informatieverspreiding over REG vanaf 2008, met aandacht voor beschermde afnemers en eventueel samen met externe organisaties. Een hogere financiële ondersteuning voor acties en kortingbonnen voor energiezuinige koelkasten en wasmachines voor beschermde afnemers vanaf 2008 Samenwerkingsverbanden met sociale huisvestingsmaatschappijen en sociale verhuurkantoren vanaf 2008 De mogelijkheid voor de minister om jaarlijks extra REG-acties op te leggen. De keuze voor een compenserende actieverplichting en/of financieringsverbintenis voor netbeheerders met minder dan 1500 eindafnemers
Wijziging van de plannings- en rapporteringsverplichtingen: goedkeuring door het VEA (Vlaams Energie-Agentschap) vanaf 2007 van het ontwerpplan, de berekeningsmethodes, de premiehoogte, de premievoorwaarden, de projectaanpak. • Jaarlijkse voorlegging van een definitieve lijst met uit te voeren acties en aanvraagformulieren voor premies aan het VEA •
Andere: verplichting voor aardgasnetbeheerders om historische afnamegegevens aan niethuishoudelijke afnemers ter beschikking te stellen • Introductie van een evaluatiebepaling: De minister maakt een evaluatierapport over effecten van verplichtingen in 2010 en vervolgens om de 5 jaar. •
Aangezien het voorliggende besluit het bestaande besluit volledig vervangt, was dit voor de SERV de aanleiding om de gehele REG-ODV te bekijken, en in het bijzonder de plaats van REG-ODV in het Vlaamse klimaatbeleid. Het voorliggend advies opent daarom met enkele algemene vaststellingen inzake de REG-ODV als klimaatbeleidsinstrument. Vervolgens formuleert de SERV meer specifieke aanbevelingen bij de doorgevoerde wijzigingen. Tot slot doet de SERV aanbevelingen inzake het flankerend beleid. In de bijlagen verzamelde de SERV cijfergegevens over de effectiviteit en efficiëntie van de REG-ODV. Deze cijfergegevens zijn o.a. gebaseerd op bijkomende informatie die VEA op vraag van de SERV heeft overgemaakt.
2. Algemene aanbevelingen inzake REG-ODV als klimaatbeleidsinstrument 2.1.
Baseer de REG-ODV op de klimaatbeleidsdoelstellingen
REG-ODV zijn volgens de raad zinvol. Ze zijn bedoeld als klimaatbeleidsinstrumenten: ze beogen om via netbeheerders (en leveranciers) energiebesparingen te realiseren bij eindafnemers, om aldus CO2-emissies te vermijden. De kwantitatieve resultaatsverplichtingen die in het kader van de REG-ODV worden opgelegd, moeten volgens de SERV dan ook mede geko-
6
Advies REG-ODV
zen worden op basis van hun bijdrage tot de realisatie van Kyoto-doelstellingen en de energiebesparingsdoelstellingen in het algemeen en de doelstellingen voor de diverse sectoren afzonderlijk. Het is echter onduidelijk waarop de resultaatsverplichtingen in het ontwerpbesluit zijn gebaseerd. Noch de nota aan de Vlaamse regering noch de bijgevoegde RIA motiveren kwantitatief de verhoging van de resultaatsverplichtingen2. De bijdrage tot de realisatie van de Kyotodoelstelling (vermeden CO2-emisses) en de energiebesparingsdoelstellingen (% besparing), opgenomen in het regeerakkoord en volgend uit de Europese doelstellingen, zijn niet verrekend in het Vlaams klimaatbeleidsplan 2006-20123. De nota overgemaakt door VEA bevat enkel een ruwe inschatting van de te realiseren energiebesparing in 2008, maar dit cijfer is berekend op basis van de afnamegegevens van 2004, niet op de verwachte afnamegegevens voor 2008. De raad heeft overigens vragen bij de energiebesparingsgegevens overgemaakt door VEA. De berekenings- en evaluatiemethodes zijn erg ondoorzichtig. Vooral de inschatting van de additionaliteit lijkt problematisch. Hierdoor is de meerwaarde van de REG-ODV voor het klimaatbeleid ten opzichte van andere klimaatmaatregelen en ten opzichte van andere ontwikkelingen moeilijk inschatbaar. Gezien de onduidelijkheid over de additionele bijdrage van de voorgestelde REG-ODV aan de klimaatbeleidsdoelstellingen, spreekt de raad zich niet uit over de hoogte van de voorgestelde resultaatsverplichtingen. De raad pleit dan ook voor meer inkadering en onderbouwing bij de vaststelling van de resultaatsverplichtingen, op zijn minst voor de komende jaren. Onderbouwing kan vermijden dat verplichtingen op korte termijn aangepast moeten worden en is ook essentieel voor de maatschappelijke aanvaardbaarheid van de regeling.
2.2.
Stem REG-ODV af met overige klimaatinstrumenten
De inhoudelijke vormgeving van REG-ODV moet meer afgestemd worden op deze van de overige klimaatbeleidsinstrumenten. Op dit vlak zijn er momenteel enkele knelpunten, die het voorliggend ontwerpbesluit (nog) niet of onvoldoende aanpakt:
2
3
VEA stelt enkel: ‘Bij het bepalen van de nieuwe doelstellingen werd rekening gehouden met de resultaten van 2003 en 2004 van de REG-actieplannen en met de engagementen van het Vlaams Gewest in het kader van het Kyoto-protocol, de richtlijn energie-efficiëntie en de bepalingen in het Vlaams Regeerakkoord, waarin wordt gestreefd naar een vermindering van het energieverbruik van de huishoudens met 7,5% in 2010 ten opzichte van 1999. Het Vlaams klimaatbeleidsplan 2006-2012 wijst de effecten van REG-ODV bij de industrie volledig toe aan convenanten en andere instrumenten. De effecten bij de residentiële sector worden gebundeld met de effecten van de EPB eisen voor woningen, de invoering energieprestatiecertificaat, etc.
7
Advies REG-ODV
Afstemming binnen het Vlaams beleid De raad dringt aan op meer coördinatie van de communicatie- en sensibiliseringsinspanningen van de netbeheerder4 met de overige klimaatgerelateerde communicatie- en sensibiliseringsinspanningen op de diverse niveaus. Zo zouden de initiatieven van de netbeheerder op zijn minst moeten verwijzen naar de inspanningen van andere instanties, zoals de website www.energiesparen.be. • De relatie van REG-ODV ten opzichte van de EPB-regelgeving, energieprestatiecertificaten is moeilijk inschatbaar. Ook de verhouding tussen de energie-audit en het energieprestatiecertificaat moet uitgeklaard worden (cf. vorige adviezen). • De REG-ODV ten aanzien van lokale besturen moeten geïntegreerd worden in een globale visie op de aanpak van publieke gebouwen: De raad vroeg hier reeds eerder naar. Hieruit kan bijv. volgen dat het energiebeheer van publieke gebouwen best via pooling aangepakt wordt.
Afstemming met overige niveaus: Federaal: De REG-ODV zijn onvoldoende afgestemd met de fiscale maatregelen voor energie-efficiëntieverhogende maatregelen. Afstemming met federale niveau is overigens voor eindverbruiker wellicht belangrijker dan afstemming tussen netbeheerders; hij heeft immers slechts één netbeheerder. • Gemeenten (en provincies). Er is onvoldoende afstemming tussen acties van de netbeheerder en sommige acties van gemeenten en provincies. Het is onduidelijk wat de rol van de toekomstige samenwerkingsovereenkomst hierin zal zijn.
2.3.
•
•
Hou bij vormgeving rekening met effectiviteit, efficiëntie en andere effecten
REG-ODV moeten effectief en efficiënt zijn en de vormgeving moet rekening houden met andere effecten. Wegens een gebrek aan gegevens kan de raad niet beoordelen of de huidige en de voorgestelde REG-ODV aan deze voorwaarden beantwoorden:
Effectiviteit. • Potentieel effect: Er is onderbouwing nodig van het technisch-economisch energiebesparingspotentieel bij de doelgroepen5. Bij gebrek aan een degelijke potentieelstudie is voorzichtigheid geboden bij de vastlegging van resultaatsverplichtingen, zeker voor de komende jaren. • Additioneel effect: Deel 2.1 gaf reeds aan dat de additionaliteit van de verwachte effecten van REG-ODV uitgeklaard moet worden.
Efficiëntie: • Extern: De efficiëntie van REG-ODV moet vergeleken worden met die van andere klimaatbeleidsinstrumenten. Door het gebrek aan informatie over additionaliteit van REG-ODV is de kostenefficiëntie niet te berekenen en dus ook niet te vergelijken
Art. 6 laat overigens uitschijnen dat in 2007 geen algemene sensibiliserings- en informatieverspreidingsinspanningen moeten gebeuren. Is dat de bedoeling? 5 De energie- en broeikasgasscenario’s voor het Vlaamse gewest van VITO gaan niet uit van volledige potentieelstudies. Zij veronderstellen enkel dat de maatregelen bij huishoudens toelaten om de EU-doelstelling te halen. De informatie van VEA geeft aan dat de doelstellingen in het verleden ruimschoots gehaald werden (zie bijlage) en dat daarom in de toekomst ambitieuzere verplichtingen dan in 2005 mogelijk zijn. 4
8
Advies REG-ODV
•
2.4.
Intern: Bij de keuze van de energiebesparingsacties die de netbeheerders moeten uitvoeren, moet er een evenwicht zijn tussen kostenefficiëntie en andere overwegingen. Kostenefficiëntie impliceert dat netbeheerders hun resultaatsverplichtingen invullen met de meest kostenefficiënte acties. Andere overwegingen zoals de promotie van nieuwe technologieën kunnen aansturen op de uitvoering van ook minder kostenefficiënte acties. Wegens gebrek aan gegevens kan de raad momenteel niet inschatten of dit evenwicht door het voorliggend besluit gegarandeerd wordt. Overigens zal de uiteindelijke kosteneffectiviteit van de regeling afhangen van de interventies van de minister en het VEA, de keuzes van de netbeheerders, etc.
Andere effecten: Spreiding van de acties over de doelgroepen: Er zijn indicaties dat sommige doelgroepen te weinig bereikt worden door de acties van de netbeheerders. Zo worden de meeste energiebesparingen genoteerd bij hoogspanningsafnemers (bijlage) en worden vooral grote en middelgrote ondernemingen bereikt6. Ook zijn er indicaties dat de beschermde klanten onvoldoende bereikt worden. • Administratieve lasten. De administratieve lasten van de REG-ODV moeten beperkt worden. Deze zijn hoog, voor netbeheerders, voor het VEA en voor afnemers die de premies willen aanvragen. Het voorliggend besluit creëert nog nieuwe verplichtingen zoals het jaarlijks voorleggen van formulieren, premievoorwaarden, premiehoogte. De RIA brengt de administratieve lasten overigens onvolledig in kaart. • Effect op de elektriciteitstarieven: Er is een goede kostprijsberekening nodig voor de looptijd van de verplichtingen. De inschatting door VEA van de kosten is gebaseerd op een zeer ruwe inschattingen7. De hieruit berekende impact van 0,0021 eurocent per afgenomen kWh op de elektriciteitsfactuur is daardoor onzeker8. De raad vraagt om te overwegen dat, indien acties omwille van hun succes een te grote impact zouden hebben op de elektriciteitstarieven, voor de financiering van het surplus aan energiebesparingen bovenop de opgelegde resultaatsverplichtingen, het energiefonds ingeschakeld zou worden.
•
Start een traject over de fundamentele vragen inzake REG-ODV
De SERV vraagt om een onderzoeks- en discussietraject te starten over de fundamentele vragen inzake ODV en over evoluties die een impact kunnen hebben op REG-ODV in het bijzonder. Zo moet o.m. worden nagedacht over onderstaande vragen en denkpistes. De raad pleit ervoor dat de discussie over deze vragen nu opgestart wordt. Overigens lijkt het aangewezen om bij de uitstippeling van het gevraagde traject aan te sluiten bij de lopende of verwachte initiatieven op Vlaams, federaal en Europees niveau. Zo verwijst de raad naar het
Vaststelling opgenomen in de Beleidsbrief Energie 2005-2006. Er is enkel een kostprijsberekening voor 2008. Er is geen informatie over de kosten van de resultaatsverplichtingen naarmate het potentieel low hanging fruit daalt; er wordt enkel een arbitraire stijging van de premiekost per bespaarde kWh van 5% voorzien. Er wordt geen rekening gehouden met mogelijke stijgingen in het energieverbruik. De administratieve lasten zijn niet verrekend, de kosten voor de actieverplichtingen zoals het pilootproject audit en de eventuele bijkomende actieverplichtingen evenmin. Er wordt slechts één bedrag voor 2008 vernoemd voor sensibilisering, overhead en zachte acties. Er is geen sensitiviteitsanalyse. 8 VEA-nota 6 7
9
Advies REG-ODV
initiatief van de VREG dat in het kader van de ontwikkeling van een marktmodel voor de Vlaamse energiemarkt o.a. een werktraject wil opzetten inzake openbare dienstverplichtingen.
Vlaamse energiebeleid • Welke openbare dienstverplichtingen worden opgelegd aan welke actoren (netbeheerders, leveranciers)? Hoe krijgen openbare dienstverplichtingen best vorm? Welke openbare dienstverplichtingen zijn aangewezen in het licht van de diverse Europese en lokale evoluties? Moeten de netbeheerders voor de uitvoering van de REGODV kunnen samenwerken met derden en aan hen acties kunnen uitbesteden? • Hoe worden openbare dienstverplichtingen gefinancierd? Hoe verhoudt deze financieringsdiscussie zich tot de discussie over de financiering van het energiebeleid in het algemeen? Wat is een aanvaardbare impact op de energieprijzen? • Is een fondsvorming zinvol? Een fonds kan gespijsd worden door bijdragen van de netbeheerders a rato van de leveringen op hun net. Het fonds kan algemene subsidies financieren, of specifieke acties van netbeheerders of van andere aanbieders van maatregelen ter verbetering van de energie-efficiëntie. Fondsvorming kan verschillen in het klantenprofiel van netbeheerders uitvlakken.
Verwante beleidsdomeinen. Hoe worden de taken tussen het welzijns- en energiebeleid best verdeeld inzake de aanpak van beschermde klanten? Wat is de rol van de OCMW’s (cf. infra)? • Moeten REG-ODV de introductie van EPB-regelgeving louter ondersteunen of hebben ze een additioneel effect? • Moeten REG-ODV de diffusie van technologieën stimuleren, of ook innovatie? Of wordt innovatie overgelaten aan subsidies en fiscale instrumenten?, ….
9
•
•
Federaal energiebeleid: Hoe gebeurt de verrekening van de kosten van de REG-ODV in tarieven het best? De netbeheerders kunnen nu kosten (inclusief overhead) doorrekenen via de tarieven, op basis van aangetoonde kosten. Hierdoor is er onzekerheid bij de netbeheerder, is er weinig stimulans om kostenefficiënt te werken, noch om meer te besparen dan de opgelegde verplichtingen. Andere verrekeningsmechanismen zijn denkbaar zoals een vast bedrag per bespaarde energie, een maximum kost per bespaarde kWh, beperking van het aandeel dat in aanmerking komt voor kostenterugwinning, benchmarking van de kosten door de administratie of reguleringsinstantie, etc.
Europese evoluties: Hoe zal Vlaanderen de Europese energiedienstenrichtlijn9 implementeren? Deze richtlijn verplicht lidstaten om de groei en levensvatbaarheid van de energiedienstenmarkt te waarborgen en ervoor te zorgen dat er voldoende stimulansen, eerlijke concurrentie en gelijke kansen zijn voor andere marktdeelnemers dan energiedistributeurs, distributienetbeheerders en detailhandelaars in energie – bijvoorbeeld leveranciers van energiediensten, installateurs van energieapparatuur, energieadviseurs en energieconsultants – om onafhankelijk de energiediensten, energieaudits aan te bieden. • Is een witte certificatensysteem, waarnaar de Europese energiedienstenrichtlijn verwijst, zinvol? Dat systeem legt energiebesparingsverplichtingen op, verifieert en certi•
2006/32/EG: Richtlijn van 5 april 2006 betreffende energie-efficiëntie bij het eindgebruik en energiediensten.
10
Advies REG-ODV
ficeert energiebesparingen en maakt ze verhandelbaar. Het laat toe dat andere actoren dan netbeheerders actief zijn op de energiebesparingsmarkt en biedt mogelijkheden voor energiedienstenbedrijven (ESCO’s10). Het handelssysteem zorgt voor efficiëntie en voor kleine netbeheerders is geen bijzondere aanpak meer nodig.
3. Specifieke aanbevelingen bij de aanpassingen van de REG-ODV 3.1.
Leer uit het pilootproject
De raad vindt het een goede zaak om de uitvoering van energie-audits bij huishoudens via financiële stimuli aan te moedigen. Energie-audits hebben namelijk een sterk sensibiliserend effect: ze bieden informatie op maat over de diverse energiebesparingsmogelijkheden in de woning. De raad heeft een aantal opmerking bij het pilootproject waarbij de netbeheerders als actieverplichting in één gemeente energie-audits bij huishoudelijke klanten moeten financieren. Een dergelijk pilootproject lijkt moeilijk communiceerbaar naar het publiek, aangezien slechts een ‘bijzondere groep huishoudelijke eindafnemers’ in één gemeente per distributienet hiervoor in aanmerking komt, waarbij de voorwaarden per distributienet sterk kunnen verschillen en waarbij de opgezette financieringsconstructie erg ingewikkeld is11. Het project moet dan ook uitdrukkelijk als pilootproject gecommuniceerd worden en niet als een veralgemeende maatregel voor alle verbruikers in Vlaanderen. Bovendien moet het de bedoeling zijn om op basis van het pilootproject te leren. Het pilootproject moet op volgende vragen een antwoord opleveren:
Bij welke doelgroep wordt de uitvoering van een energie-audit best aangemoedigd? Het ontwerpbesluit richt zich op ‘een bijzondere groep huishoudelijke eindafnemers’, maar er is niet bepaald wie dat zijn, noch op basis van welke criteria deze groep wordt gekozen. Voor nieuwbouwwoningen die reeds aan de EPB-regelgeving voldoen, lijkt een energie-audit op korte termijn in ieder geval weinig zinvol.
Welk type energie-audit wordt het best aangeboden? Een lichte audit die snel de belangrijkste en gemakkelijkst realiseerbare energiebesparingsmogelijkheden aan het licht brengt of een grondige audit, die kan leiden tot een energieprestatiecertificaat? Moet de audit
10 Energy 11
service companies Art. 3 §4: ‘In het kader van het samenwerkingsverband dient de gemeente er zich toe te verbinden om voor huishoudelijke eindafnemers die gebruik kunnen maken van het fiscaal voordeel 20% tot 40% van de kost van de energie-audit op zich te nemen. Voor beschermde afnemers bedraagt het aandeel van de gemeenten steeds 40%. De tussenkomst van de netbeheerder bedraagt 20%. Voor huishoudelijke eindafnemers die geen gebruik kunnen maken van het fiscaal voordeel kan de gemeente 20 tot 50% van de kost van de energie-audit op zich nemen. De tussenkomst van de netbeheerder bedraagt 50%’.
11
Advies REG-ODV
vooral focussen op de schil van het gebouw of op het energieverbruik gerelateerd aan het gebruik van elektrisch en elektronisch materiaal? Het lijkt de raad alvast aangewezen dat het type energie-audit aangepast wordt aan de doelgroep. Ook moet dat type energieaudit gekozen worden dat voor zoveel mogelijk verbruikers tot bruikbare resultaten leidt.
Via welke financiële incentive(s) wordt de uitvoering van de energie-audits best gestimuleerd? Hoe verhoudt het Vlaamse initiatief zich tot federale initiatieven en eventuele lokale initiatieven? Indien de complexe financieringsstructuur die het ontwerpbesluit voor het pilootproject voorstelt, weerhouden wordt, pleit de raad voor de bundeling van de administratieve procedures via decentrale, laagdrempelige, ‘unieke loketten’ (cf. deel 4.1). Dit kan de complexiteit voor de eindafnemer verminderen.
Tot hoeveel energiebesparingen leidt de uitvoering van de energieaudit in de praktijk?
3.2.
Gebruik de mogelijkheid tot bijkomende actieverplichtingen behoedzaam
Het voorliggend besluit voorziet een erg ruime bevoegdheid voor de minister om jaarlijks bijkomende actieverplichtingen op te leggen (art. 11). De raad begrijpt dat dergelijke bijkomende actieverplichtingen zinvol kunnen zijn om beleidsmatig snel in te spelen ‘op aanwezige noden’. Deze bijkomende actieverplichtingen zouden zich richten op nieuwe, veelbelovende REGmaatregelen die nog onvoldoende ingeburgerd zijn. Ook kunnen bijkomende actieverplichtingen zorgen voor meer uniformiteit over de distributienetten heen. Meer uniformiteit kan de communicatie over de regeling en de opvolging vergemakkelijken en een level playing field creëren; bedrijven en eindverbruikers zullen ongeacht hun distributienetbeheerder overal van dezelfde types acties kunnen genieten12. Volgens de raad is het echter aangewezen om zeer behoedzaam met deze bijkomende actieverplichtingen om te springen. Het evenwicht tussen resultaatsverplichtingen (efficiëntie) enerzijds en actieverplichtingen (sturing) anderzijds moet immers bewaakt worden. De raad vraagt om via onderstaande methoden behoedzaam met de bijkomende actieverplichtingen om te springen. • Overleg vooraf met de betrokkenen over de bijkomende actieverplichtingen. De resultaten van het overleg moet op tijd kenbaar gemaakt worden. • Verantwoord elke bijkomende actieverplichting met een grondige en brede kosten – baten – analyse, voorgelegd aan de Vlaamse regering. Schrap de actieverplichtingen die een evaluatieronde niet goed doorstaan. • Onderzoek telkens alternatieven voor het bereiken van de secundaire doelstellingen van de actieverplichtingen, ondermeer in het flankerend beleid. Zo kunnen actieverplichtingen die technologische innovatie of diffusie nastreven, vervangen worden door maatregelen in het innovatiebeleid. Ook kunnen de gewenste secundaire baten van de actieverplichtingen geïntegreerd en gekwantificeerd worden in de resultaatsverplichtingen (bijv. om de inspanningen van de netbeheerders evenwichtig over de 12
SERV-advies van 14.05.2003.
12
Advies REG-ODV
•
3.3.
doelgroepen te verspreiden: min. X% bij beschermde klanten). Dergelijke quota zijn zeer expliciet en kunnen gemakkelijk geëvalueerd worden. Bovendien betekent dit dat de actieverplichting kan meetellen voor de berekening van bereikte energiebesparingen voor het voldoen aan de resultaatsverplichting. Overweeg methoden om het aandeel bijkomende actieverplichtingen te beperken, door bijv. het aandeel van de bijkomende actieverplichtingen in de omvang van de totale REG-ODV te beperken.
Herbekijk de vermeldingen op de factuur
De raad vraagt waarom het ontwerpbesluit geen verplichting oplegt aan de aardgasleveranciers om op de afrekeningsfactuur het aardgasverbruik van de laatste drie jaar op een overzichtelijke wijze weer te geven, naar analogie met de verplichting voor de elektriciteitsleveranciers. Inzake de verplichting voor de elektriciteitsleveranciers om op de afrekeningsfactuur het verbruik van de laatste drie jaar te vermelden, heeft de raad vragen bij de vergelijkbaarheid van de gegevens van de laatste drie jaar, indien bij afnamepunten met dubbele meters een onderscheid moet gemaakt worden tussen daggebruik en nachtgebruik. De omschrijving van daggebruik en nachtgebruik zal immers vanaf 2007 wijzigen. Vooral de evolutie van het totaalverbruik is vanuit REG-overwegingen van belang en moet dan ook voldoende duidelijk worden weergegeven. Verder moet het duidelijk zijn dat een leverancier niet verantwoordelijk kan zijn voor het niet naleven van de verplichtingen inzake de vermeldingen op de factuur, indien de netbeheerder hem niet de juiste gegevens kan doorsturen of mag doorsturen (bijv. art. 22 §213). Tot slot verwijst de raad naar de aanbevelingen van de werkgroep gebouwen van de Vlaamse klimaatconferentie inzake de facturatie van het energieverbruik. Deze werkgroep pleitte voor benchmarking op de factuur, waarbij het verbruik wordt gesitueerd in een groene, oranje of rode zone: een Energy Mass Index.
3.4.
Voorzie een volwaardig richtlijnenboek
Voor elke energiebesparingsactie van de netbeheerder moet berekend worden tot hoeveel primaire energiebesparing deze actie zal leiden. Momenteel hanteert het VEA bij de beoordeling van de REG-actieplannen van de netbeheerders een lijst die aangeeft voor hoeveel primaire energiebesparing een bepaalde actie in aanmerking komt. Deze lijst werd door VEA aan de SERV overgemaakt, maar is vertrouwelijk.
13
Art. 22 §2: ‘Behoudens schriftelijk verzet van de afnemer, verschaft de netbeheerder, op eenvoudig verzoek van de leverancier, de nodige informatie aan de leverancier.
13
Advies REG-ODV
Volgens de SERV moet deze lijst publiek beschikbaar zijn in de vorm van een volwaardig richtlijnenboek als hulp voor de netbeheerders. De primaire energiebesparingen die het richtlijnenboek toekent aan een actie, moeten zo dicht mogelijk aansluiten bij de realiteit. Immers, de resultaatsverplichtingen zijn theoretische verbintenissen, die opgevolgd moeten worden via de boekhoudkundige registratie van energiebesparingen. Uit de catalogus van acties zouden netbeheerders kunnen kiezen. Daarnaast zouden netbeheerders ook bijkomende acties ter goedkeuring kunnen voorleggen. Eenmaal zo’n extra actie goedgekeurd is, zou hij worden opgenomen in de catalogus. Verder vindt de raad dat ook eventuele bijkomende actievoorwaarden waarmee de overheid bijv. uniformiteit tussen de acties van de netbeheerders wil bewerkstelligen, opgenomen zouden moeten worden in het richtlijnenboek. Dergelijke actievoorwaarden kunnen o.m. betrekking hebben op het opzet van het project, de begunstigden, de timing, de minimale duur van de actie, de contractuele voorzieningen, de premiehoogte en -voorwaarden, de ‘aanvraagformulieren’ of eventuele alternatieven hiervoor (bijv. de directe verrekening aan de kassa), de flankerende communicatie, de verplichting tot samenwerking met derden, de kostenverrekeningsmechanismen, de meetstandaarden, … . Regelmatige aanpassing van de catalogus is aangewezen. Het richtlijnenboek moet natuurlijk degelijk onderbouwd zijn en na overleg tot stand komen. De belangrijkste voordelen van een richtlijnenboek zijn: • Standaardisatie en uniformiteit: Een richtlijnenboek kan zorgen voor meer uniforme acties tussen de netbeheerders. Aldus kan een richtlijnenboek de behoefte aan bijkomende actieverplichtingen doen verminderen. • Efficiëntiewinsten: Een richtlijnenboek vermindert de transactiekosten voor de netbeheerders en het VEA: de REG-actieplannen kunnen op basis van een richtlijnenboek gemakkelijker geëvalueerd worden en er zijn minder afstemmingsproblemen bij het vaststellen van bijv. premievoorwaarden. In het voorliggend voorstel moeten netbeheerders voorstellen doen, die vervolgens gecontroleerd en afgestemd worden door het VEA (art. 15 §4). Daarbij is het onduidelijk hoe VEA na de ontvangst van de verschillende voorstellen naar uniformiteit zal streven. Ook kan een richtlijnenboek de handhaving van de REG-ODV vergemakkelijken. • Rechtszekerheid en voorspelbaarheid voor betrokkenen: Netbeheerders weten op basis van het richtlijnenboek vroeger welke acties aanvaard kunnen worden. Zonder volwaardig richtlijnenboek is die zekerheid er pas na het indienen van het plan. Voor eindafnemers zal de voorspelbaarheid van de acties toenemen. • Rechtvaardigheid: Een richtlijnenboek impliceert meer garanties voor een gelijke aanpak van de diverse netbeheerders, wanneer zij dezelfde maatregelen voorstellen14. • Openbaarheid - transparantie: Een publiek en overlegd richtlijnenboek verschaft meer transparantie. Het is momenteel onduidelijk welke acties op basis van welke criteria geselecteerd worden en voor hoeveel energiebesparingen ze kunnen meetellen.
14
Labanca, 2006.
14
Advies REG-ODV
Tot slot benadrukt de raad enkele aandachtspunten voor de inhoud van het richtlijnenboek.
Opgenomen acties: • Bepaal de tijdspanne van de acties: Acties zouden slechts tijdelijk in het richtlijnenboek mogen staan, waarbij de tijdspanne van tevoren wordt vermeld. Dit verschaft zekerheid aan netbeheerders en eindafnemers over de looptijd van de actie, zodat de uitvoering ervan niet langer uitgesteld wordt én zodat nodige continuïteit gegarandeerd wordt. Bovendien kunnen acties zo de technologische ontwikkeling volgen. • In tegenstelling tot de bepalingen in art. 16 §1, die verplichten dat alle acties gedurende het volledige jaar uitgevoerd moeten worden, kunnen volgens de SERV ook tijdelijke acties, die minder dan een jaar duren, aangewezen zijn. Zo lijken sommige acties ter vermindering van het gebruik van koeling niet zinvol in de winter. Ook kan het nodig zijn om een actie na afloop van een jaar niet af te breken en langer vol te houden. • Zorg dat acties meer kunnen zijn dan alleen premies. Bijv. ook andere, nieuwe financiële instrumenten/ondersteuningsinstrumenten, zoals Third Party Financing. • De SERV vraagt ook de introductie van een multifunctionele energiebon die voor meerdere energiebesparingsmaatregelen inzetbaar is, te onderzoeken.
Meet- en verificatiestandaarden: Onderbouw de toegekende energiebesparingen per actie en documenteer deze: maak vergelijkingen met baseline, confronteer met on-field metingen, maak gebruik van ervaringen in andere gewesten en het buitenland, verduidelijk eventuele aanpassingen aan de berekeningsmethoden omwille van secundaire doelstellingen (bijv. een hogere verrekening van acties bij beschermde klanten, een onderscheid tussen toepassingen in convenantbedrijven versus niet-convenantbedrijven), voorzie ev. differentiatie per toepassingsgebied, etc. • Hou via een discount percentage rekening met beperkte additionaliteit. Corrigeer zo voor autonome marktontwikkelingen, freeridereffecten, reboundeffecten, etc, (cf. voorbeelden in andere landen). • Verduidelijk of maatregelen energiebesparingen genereren voor één of meerdere jaren. De informatie vanwege VEA laat uitschijnen dat de toegekende energiebesparingen voor sommige acties effecten zijn van de maatregel in één jaar (bv. spaardouchekop), terwijl energiebesparingen toegekend aan sommige maatregelen het volledige jaarverbruik van een gemiddeld gezin overtreffen (bv. passief huis). • Heroverweeg de valorisatie van sommige ‘zachte’ maatregelen, indien zij resulteren in meetbare, controleerbare of raambare energiebesparingen (conform de richtlijn 2006/76). • Evalueer de berekeningsmethoden regelmatig: De toe te kennen energiebesparingen per maatregel kan veranderen o.m. door de verandering in de additionaliteit van de maatregel (bijv. door een veranderd beleidskader, door nieuwe cijfers over de toepassing van maatregelen, etc.). •
15
Advies REG-ODV
3.5.
Hou rekening met netbeheerders met een specifiek klantenbestand
Voor het beperkt aantal netbeheerders met een specifiek klantenbestand kan meer flexibiliteit bij de vaststelling en uitvoering van de REG-actieplannen zinvol zijn. De raad vraagt om voor deze gevallen volgende opties te overwegen. • de (rollende) meerjarenaanpak versus jaarlijkse sturing: De Vlaamse regering gaat in het voorliggend besluit niet in op de vraag van de netbeheerders naar een meerjarenaanpak voor de REG-actieplannen. De raad volgt evenwel de Vlaamse regering hierin niet volledig. In zijn advies van 14.05.2003 stelde de SERV voor dat voor het beperkt aantal hoogspanningsklanten aangesloten op het 26 tot 70 kV-net, gezien de specifieke bedrijfseconomische context van deze klanten, netbeheerders de energiebesparingen die zij in het ene jaar te weinig realiseerden bij deze hoogspanningsklanten, kunnen inhalen in de daaropvolgende jaren, op voorwaarde dat dit kadert in een meerjarenplanning. Immers, bij hoogspanningsafnemers zijn investering bij uitstek meerjarenplannen en bijgevolg moet ook de doelstelling ook voor een langere periode vastliggen. Ook de aanbevelingen uit de Vlaamse klimaatconferentie stelden voor te werken met meerjarenplannen, in plaats van jaarlijks wijzigende actieplannen. • aanpassing van de resultaatsverplichting. De SERV heeft eerder al aangegeven dat een resultaatsverplichting verminderd moet kunnen worden bij een belangrijke daling van het verbruik (bijv. door sluiting van een afdeling bij niet-huishoudelijke afnemers). Art. 2 §1 5de lid voorziet die mogelijkheid enkel bij een daling van het verbruik als gevolg van een afkoppeling.
3.6.
Verduidelijk de bepalingen over het REG-actieplan en de lijst van acties
De terminologie inzake de planning en rapportage verdient verduidelijking in het ontwerpbesluit. Zo is er sprake van een definitieve lijst van acties, maar niet van een definitief REGactieplan; van een ontwerp REG-rapport en niet van een definitief REG-rapport (art. 20). Ook is het onderscheid tussen actieverplichtingen en resultaatsverplichtingen in het REGactieplan (art. 14) erg strikt, terwijl sommige actieverplichtingen volgens het besluit wel in aanmerking komen om te voldoen aan de resultaatsverplichting. Hierdoor is het onduidelijk waar deze in REG-actieplan opgenomen moeten worden. Verder vindt de raad het belangrijk dat gegevens over de kosteneffectiviteit systematisch verzameld worden. Deze informatie moet deel uitmaken van het REG-rapport, maar de opnmae van kosteneffectiviteitsgegevens in het REG-rapport zou vanaf 2009 worden geschrapt door het besluit. Tot slot vindt de SERV dat het besluit de planning en rapportage soms te summier regelt en een erg ruime bevoegdheid geeft aan het VEA. Enkele voorbeelden: • Art. 16.§1 ‘Vanaf 2007 leggen de netbeheerders binnen een door het Vlaams Energieagentschap gestelde termijn jaarlijks een definitieve lijst met acties voor die zullen
16
Advies REG-ODV
• •
3.7.
gevoerd worden in het kalenderjaar n+1.’ VEA bepaalt de termijn, ev. jaarlijks aanpasbaar. De raad begrijpt niet waarom dat niet het besluit geregeld kan worden. Art. 16 §2: Als de netbeheerder niet akkoord gaat met het oordeel van het VEA, dan is er geen mogelijkheid tot overleg en geen mogelijkheid om gehoord te worden. Er is enkel een beroepsprocedure bij de minister. Er is niet geregeld wat er gebeurt als het VEA zijn verplichtingen niet nakomt, bijv. inzake goedkeuring van het plan (art. 17).
Verduidelijk de bepalingen over actieverplichtingen t.a.v. lokale besturen
De raad merkt op dat de bepalingen in het ontwerpbesluit inzake het pilootproject en inzake de actieverplichting om een energieboekhouding aan lokale besturen aan te bieden, niet altijd duidelijk en consistent zijn:
3.8.
Art. 3 §4 4de lid: Het is onduidelijk of elke gemeente minstens 20% moet bieden als bijdrage. Wat als geen enkele gemeente geïnteresseerd is? Voor huishoudelijke afnemers die geen gebruik kunnen maken van het fiscaal voordeel, hoeft de gemeente niet per se, maar kan zij wel 20 tot 50% van de kost van de energie-audit op zich nemen. In art. 3 §4 3de lid is het een verplichting voor de gemeenten. Is dit de bedoeling? Art. 3 §4 5de lid: ‘De pilootprojecten worden gekozen op basis van de kwaliteit en de kostprijs van de audits en op basis van de bijdrage van de gemeente in de kostprijs van de audits’. Dit is een vreemde formulering aangezien eerst de gemeente gekozen wordt op basis van de bijdrage die de gemeente wil doen. Pas nadien wordt in overleg met de gemeente een energiedeskundige aangesteld. Art. 7 3de lid: ‘De ondersteuning is gericht op de voortgangscontrole van de energieboekhouding die het lokale bestuur bijhoudt, de ondersteuning van de uitvoering van energieaudits door energiedienstenbedrijven, de begeleiding van energiezorgsystemen, het aanbieden van formules van derdepartijfinanciering en de uitbouw van energieloketten’. Moet de netbeheerder alle elementen vernoemd in dit artikel aanbieden aan de lokale besturen? Art. 10: Wat is de verhouding tussen 10 1° (voortgangscontrole, inclusief ondersteuning) en 2° (ondersteuning van de uitvoering van energieaudits) enerzijds en 3° anderzijds (begeleiding van voortgangscontrole en ondersteuning van de uitvoering van energieaudits)? Art. 10 1° b): Is het jaarlijks afleveren van een rapport met vergelijkingen met vergelijkbare gebouwen jaarlijks zinvol? Vaak zal er immers niet veel veranderd zijn.
Verruim de evaluatiebepalingen
De raad ondersteunt het gebruik van evaluatiebepalingen in de regelgeving, maar vraagt de verschillende evaluatiebepalingen in het voorliggend besluit aan te vullen en beter op elkaar af te stemmen. • Verduidelijk hoe evaluatie zal plaatsvinden. De diverse evaluatiebepalingen (art. 3 §4, art. 5 §1, art. 24) bepalen niet op basis van welke criteria geëvalueerd wordt. • Voorzie een eenduidige timing: Waarom wordt voor de timing van de evaluatie van de aanbieding van een energieboekhouding (art. 5 §1, voor 1 januari 2011) niet aangesloten bij de algemene evaluatie van het besluit (art. 24, in 2010)? Het lijkt bovendien aangewezen te werken met vaste periodes (bv. 2008-2012, 2013-2017), waar-
17
Advies REG-ODV
• •
voor de resultaatsverplichtingen op een vastgelegd tijdstip worden vastgelegd, (bijv. 2 jaar van te voren) en waarna de verplichtingen niet meer gewijzigd kunnen worden. Consulteer diverse partijen bij de evaluatie. Maak de evaluatie steeds publiek. Transparantie over de resultaten is erg belangrijk en wordt nu niet gegarandeerd.
4. Aanbevelingen inzake het flankerend beleid 4.1.
Bundel administratieve afhandeling via decentrale laagdrempelige ‘unieke loketten’
De raad vraagt naar de bundeling van de administratieve afhandeling van energiepremies en subsidies in decentrale, laagdrempelige ‘unieke energieloketten’. Eindafnemers zouden met dergelijke loketten één aanspreekpunt hebben voor de diverse financiële steunmaatregelen (fiscaal, Vlaamse ecologiesteun, provincie, netbeheerder, gemeenten, …). Ze zouden slechts één aanvraag moeten indienen en in één keer uitbetaald worden. De unieke loketten zouden tevens verbruikers kunnen ondersteunen bij de administratieve afhandeling van de fiscale aftrek. Dit zou de administratieve lasten verminderen. Ook in het kader van het voorgestelde pilootproject (cf. deel 3.1) pleitte de raad voor dergelijke unieke loketten. Verder zouden dergelijke uniek loketten kunnen verwijzen naar de communicatie- en sensibiliseringsinspanningen inzake energiebesparing van de diverse actoren (cf. deel 2.2).
4.2.
Kader de verplichtingen ten voordele van beschermde klanten in een totaalaanpak
Het voorliggend besluit voorziet bijzondere verplichtingen om energiebesparingen bij beschermde klanten te stimuleren. Deze energiebesparingen kunnen zorgen voor een daling van de energiekosten en dus voor een gunstig sociaal effect. Concreet moeten netbeheerders naast afzonderlijke informatiesessies voor deze doelgroep, ‘hogere’ tegemoetkomingen voorzien en kortingbonnen voor de aankoop van energiezuinige koelkasten en wasmachines. De raad twijfelt echter of deze REG-ODV hun doelstellingen zullen realiseren. Reeds hierboven werd aangegeven dat beschermde klanten in het verleden onvoldoende werden bereikt. Het lijkt onwaarschijnlijk dat louter een verhoging van de premie of een bijkomende premie de huidige tekortkomingen voldoende zullen aanpakken. Ook hebben afzonderlijke informatiesessies mogelijk een stigmatiserend effect. Volgens de raad is het essentieel dat energie-armoede wordt aangepakt met een totaalvisie inzake armoedebestrijding. De Vlaamse regering moet erop toezien dat OCMW’s hierin een meer begeleidende rol spelen. Zij moeten als eerste contactpersoon, reeds bij dreigende beta-
18
Advies REG-ODV
lingsproblemen, de aandacht vestigen op mogelijkheden om energie te besparen om zo de energiefactuur te verlichten. Zij kunnen doorverwijzen naar netbeheerders, die ingeschakeld kunnen worden voor de uitvoering van een snelle energie-audit en van energiebesparingsmaatregelen. Voor de financiering van energiebesparingsmaatregelen zijn mechanismen als Third Party Financing, renteloze leningen en afbetalingsplannen nodig.
4.3.
Voorzie een degelijke monitoring en controle
Een degelijke monitoring en controle van de REG-ODV is cruciaal. Momenteel zijn er indicaties dat de monitoring en controle ontoereikend is. Zo gebeuren er geen systematische metingen van de effecten van REG-ODV: er zijn weinig of geen consistente gegevens over de verspreiding van energie-efficiënte maatregelen, over de additionaliteit van de regeling (cf. supra), etc. Ook zijn er geen controles van de REG-acties van de netbeheerders op het terrein15. De controle- en monitoringmechanismen van de REG-ODV moeten dan ook dringend herzien worden en hiervoor moeten voldoende middelen voorzien worden. Tevens vraagt de raad naar meer transparantie over de resultaten van monitoring en controle. Verder moet de bevoegdheidsverdeling tussen het VEA, die de plannen en rapporten controleert, en de VREG, die de boetes bij niet-naleving moet opleggen, herbekeken worden. Aansluitend merkt de raad op dat ook andere partijen, zoals erkende certificeringsorganismen ingezet kunnen worden om energiebesparingsacties te evalueren (cf. certificatensystemen). Tot slot vraagt de raad zich af of de sanctiebepalingen in het elektriciteitsdecreet voldoende aangepast zijn aan de bijkomende en meer uitgewerkte actieverplichtingen in het ontwerpbesluit. Voor het niet voldoen aan de actieverplichtingen voorziet het elektriciteitsdecreet dat de administratieve boete niet lager mag zijn dan duizend tweehonderd vijftig euro per kalenderdag (art. 37 §1). Het is onduidelijk welke sanctie zal worden opgelegd indien een actieverplichting wel wordt uitgevoerd, maar niet volledig volgens de opgelegde bepalingen.
4.4.
Organiseer een evenwichtig overleg
De raad vraagt om in de toekomst meer aandacht te hebben voor de evenwichtigheid en de opvolging van het overleg. Dit geldt in het bijzonder bij de evaluatie van de bestaande regeling, de aanpassing van de regeling én de vaststelling van het richtlijnenboek.
4.5.
Codificeer de energieregelgeving
Naar aanleiding van de volledige vervanging van het REG-ODV-besluit dringt de raad aan op een codificatie van de energieregelgeving. Reeds eerder heeft de raad erop gewezen dat het
15
Labanca, 2006.
19
Advies REG-ODV
gebrek aan codificatie tot problemen leidt. Zo is de energieregelgeving weinig doorzichtig, niet in het minst omdat decreten en besluiten meermaals gewijzigd werden. Ook zorgt de gefragmenteerde regelgeving voor afstemmingsproblemen, onnodige herhalingen en verschillen, etc. Verder kan het voorliggend besluit bij de codificatie juridisch-technisch beter op punt gesteld worden. Kader 1 bevat enkele voorbeelden van juridisch-technische bemerkingen:
Kader 1: Juridisch-technische bemerkingen
gebrek aan eenduidige, afgestemde definities Het besluit bevat definities van begrippen die niet in het besluit voorkomen, zoals indirecte actie (art. 1 10°), snelle energieaudit (art. 1 14°), één-thema-energieaudit (art. 1 15°), grondige energieaudit (art. 1 16°) • Wat is een ‘individueel REG-advies’ (art. 3 §1 2°), een ‘REG-adviseur’ (art. 3 §2: Wat is zijn rol? Aan welke voorwaarden moet hij voldoen? Moet de aanduiding gemeld worden aan de overheid?), een ‘externe organisatie’ (art. 6 §3: Kan dit een natuurlijke persoon zijn? Mag de organisatie gelieerd zijn aan de netbeheerder?), ‘energiedienstenbedrijven’ (art. 7)?, … • De definitie van huishoudelijke eindafnemer (art. 1 1°) is onduidelijk: ‘of de eigenaar van de woning’ onduidelijkheid over de verhouding met de ‘behoudens’-bijzin. Deze definitie verschilt overigens van de definitie van ‘huishoudelijke afnemer’ in bijv. het (ontwerp) decreet op de minimumlevering van elektriciteit, gas en water. • Art. 1 23°: ‘en eventuele door het Vlaams Energieagentschap vastgelegde specificaties’. Het moet duidelijk zijn welke de specificaties zijn. • Art. 23 §5: ANRE moet VEA zijn.
•
Interne samenhang, consistentie en volledigheid Verhouding tussen art. 5 §1 1ste lid ‘De actieverplichting houdt de opstart en de voortgangscontrole van de energieboekhouding in’ en art. 5 §1 5de lid: ‘onderwijsinstellingen en welzijns- en gezondheidsvoorzieningen moeten zelf de kosten voor de opstart van de energieboekhouding dragen’. • Artikels 22 en 23 van hoofdstuk VI gaan over de actieverplichtingen van elektriciteitsleveranciers, maar de titel van dit hoofdstuk verwijst naar zowel de leveranciers van elektriciteit als van gas. • Art. 16-17 vermeldt geen einddatum voor het indienen van de aanvraagformulieren •
Andere: Art. 25: Voorzie de opheffing van de artikels die in de toekomst niet meer van toepassing zullen zijn, zoals art. 2 §1, art. 7 en art. 13 (na 2007), art. 18 (na 2008), … • Het is onduidelijk wanneer de regeling precies afloopt. Volgens VKP in 2012? • ‘gelet op’: verwijst naar elektriciteitsdecreet art. 28 en naar art. 26 van het aardgasdecreet, maar deze artikels zijn opgeheven sedert 2004. • De nummering in art. 5 klopt niet: er is §1, maar geen §2. •
20
Advies REG-ODV
Bijlage: Cijfergegevens over REG-ODV 2003
2004
200516
DOELSTELLING GWh primaire energiebesparing LS HS Energiebesparing PJ van primaire energie LV eindverbruikers HV eindverbruikers
381 153,57 227,78 1,37 0,55 0,82
551,41 316,54 234,87 2,31 1,14 1,17
583,35 356,54 226,81 2,08 1,26 0,82
RESULTATEN Primaire energiebesparing Primaire energiebesparing totaal in GWh bij particulieren GWh bij niet-particulieren GWh
763 305 458
789,7 (80017) g.g. g.g.
982,35 g.g. g.g.
LS HS Primaire energiebesparing (PJ van primaire energie) LV eindverbruikers HV eindverbruikers Huishoudens Niet huishoudens Primaire energiebesparing % % laagspanning % hoogspanning Primaire energiebesparing door premies (GWhp) huishoudens Niet huishoudens
336,92 426,08 2,75 1,21 1,53 1,11 1,65 2% g.g. g.g.
473,23 316,47 2,88 g.g. g.g. g.g. g.g.
488,51 493,85 g.g. g.g. g.g. g.g. g.g.
2,92% 1,44%
g.g. g.g.
76,72 457,72
113,58 384,83
243,88 568,01
Kton CO2-besparing
180,74 (240)
184,66
g.g.
213 142 71
g.g. g.g. g.g.
POTENTIEEL Totale primaire energiebesparing bij industrie TJ18 elektriciteit aardgas Primaire besparing GWhp Huishoudelijk (excl. beschermde klanten) Niet huishoudelijk
76,72 457.718
g.g. g.g.
g.g. g.g.
KOSTEN – Uitgaven DNB Uitgaven netbeheerders (mio €) (investeringen) Gebudgetteerd premies voor particulieren premies voor niet particulieren Uitgaven voor sensibilisering
11,77 24,8 4,06 4,76 2,98
18,31 g.g. g.g. g.g.
18,67 (10,5) 24,46 g.g. g.g. g.g.
6,83 4,94
13,65 4,65
12,64 6,03
LS HS
Cijfers van VEA voor 2005 zijn nog niet definitief. REG-rapporten van 2005 worden nog geëvalueerd. 292 v. energiebon 18 VITO-studie: enkel bedrijven die niet onder convenant vallen: 1% besparing bij niet convenantbedrijven. Primair energieverbruik 40000 TJ, elektriciteitsverbruik 10667 TJ in 2002. Enkel op aardgas doorgerekend; stookolie verwaarloosbaar 16 17
21
Advies REG-ODV
Bedrag premies Huishoudens (excl spaarbonactie en excl. beschermd) Niet huishoudens Kosten fiscale voordelen voor energiebesparende investeringen (federale overheid) Gemeenten en provincies KOSTENEFFICIËNTIE Investering per besparing per jaar (€/GJprim) huishoudens Niet-huishoudens Gem. Kostenefficiëntie residentieel (€c/kWh) Spreiding over maatregelen Gem. Kostenefficiëntie niet huishoudelijk (€c/kWh) Spreiding over maatregelen Kost per bespaarde kWh (€) LS HS Impact op de elektriciteitsfactuur (€ct per kWh) PARTICIPATIE Totaal aantal premies aan huishoudens (excl. beschermd)19 aan beschermde klanten aan niet huishoudens Energiebonactie spaarlampen spaardouchekoppen energiemeters
19
2003
2004
200516
2,86
3,30
5,10
4,73
4,16
6,1
g.g.
g.g.
64,5
g.g.
g.g.
g.g.
4,28 3,64 2,87 3,7 0,5-1,3 1,03 0,25-1,52 0,015 0,020 0,012 0,029662
6,35 g.g. g.g. g.g.
11,76 g.g. g.g. g.g.
g.g.
g.g.
0,023 0,029 0,026 0,046752 (0,030053)
0,012 0,015 0,012 0,053478 (0,033714)(0,1?)
g.g. 19.569 g.g. 2.837
g.g. 33.698 g.g. 4.270
1.079.964 84.521 1.230
g.g. g.g. g.g.
387 489 13 629 371 032 2 828
Exclusief spaarlampen, spaardouchekoppen beschermde afnemers (2003), exclusief energiebonactie (2004 en 2005)
22
Advies REG-ODV
Referentielijst SERV, 14.07.2004, Advies over het ontwerpbesluit dag- en nachtmeter. Brussel: SERV. SERV, 09.07.2003, Advies over het voorontwerp REG-decreet. Brussel: SERV SERV, 14.05.2003, Advies over het ontwerpwijzigingsbesluit REGopenbaredienstverplichtingen (aankoopbons) en het ontwerpbesluit openbaredienstverplichting aardgas- en elektriciteitsnetbeheerders (rapportage verbruiksgegevens). Brussel: SERV. SERV, 14.11.2001, Advies over het ontwerp van besluit inzake de openbare dienstverplichtingen ter bevordering van het rationeel energiegebruik, Brussel : SERV SERV, 14.05.2003, Advies over het ontwerpwijzigingsbesluit REGopenbaredienstverplichtingen (aankoopbons) en het ontwerpbesluit openbaredienstverplichting aardgas- en elektriciteitsnetbeheerders (rapportage verbruiksgegevens), Brussel: SERV. SERV, Brief van 17.01.2006 met standpunten van de organisaties over het voorontwerp van besluit van de Vlaamse regering tot wijziging van het besluit van 29 maart 2002 inzake de openbaredienstverplichting ter bevordering van het rationeel energiegebruik, Brussel: SERV Labanca, N., Evaluation of RUE obligations of electricity distribution grid managers in Flanders. Within the framework of the AID-EE project. 24 mei 2006. http://www.aidee.org/documents/EvaluationofRUEobligations-FlandersFINAL.doc Het klimaat aan de orde van de dag: 365 voorstellen voor het Vlaamse klimaatbeleid. Aanbevelingen ui de Vlaamse klimaatconferentie. 18 oktober 2005. Effectiviteit: Stativaria, maart 2006. Handelen naar geweten? Een analyse van het verband tussen milieubesef en milieuvriendelijk gedrag in Vlaanderen. http://energyefficiency.jrc.cec.eu.int/pdf/ESCO%20report%20final%20revised%20v2.pdf http://energyefficiency.jrc.cec.eu.int/pdf/publications/ACEEE%202004%20paper190.pdf http://register.consilium.eu.int/pdf/en/05/st08/st08424.en05.pdf http://www.iaeel.org/library_links/downloads/ESD/Bottom-up.3March05.Collys.ppt#263,12,Results 2003 http://www.ond.vlaanderen.be/energie/pdf/BeleidsbriefEnergie2005-2006.pdf. http://aps.vlaanderen.be/statistiek/publicaties/pdf/vrind2006/11_milieu_2006.pdf#search=%22energiebesparing%2 0spaardouchekop%20kWh%20primair%22
23
