Advies BAC Huisvesting t.b.v. de repressieve huisvesting Advies van de BAC Huisvesting t.a.v. voorlopige keuzes voor de definitief door te rekenen variant voor het huisvestingsbeleid van de VRU
Op basis van de rapportage van Twynstra Gudde over de diverse varianten adviseert de BAC Huisvesting om een voorlopig besluit te nemen op basis van de nu gepresenteerde cijfers. De voorlopige variant zal dan definitief worden doorgerekend en ter besluitvorming worden voorgelegd in het volgende DB/ AB, in het beleidsplan repressieve huisvesting. In dit beleidsplan dienen ook diverse bijkomende onderwerpen geregeld te worden. Wij geven u hiertoe overwegingen mee waarover wij graag uw mening horen. Ten aanzien van de voorlopige keuze voor een variant adviseert de BAC Huisvesting de variant “gebruik om niet” met een zodanige verdeling (demarcatie) van het onderhoud en beheer dat de VRU in staat is om dit efficiënt en effectief te organiseren op het vastgestelde kwaliteitsniveau. Ten aanzien van de financiering van het huisvestingsbeleid zien we dat er grote financiële herverdelingseffecten ontstaan bij het gebruik van de ijkpuntscores. De BAC Huisvesting adviseert om de financiële verrekening niet via de ijkpuntscores te doen, maar om “een op een” met de gemeentes te verrekenen. Daarvoor hebben we de volgende argumentatie: -
Hoewel het financieringsmodel van de VRU regelt dat er een demping op de ijkpuntscores ontstaat, zodat de voor- en nadelen voor een deel gecompenseerd worden, blijven er ongewenste financiële herverdelingseffecten bestaan;
-
Een tweede argument voor de een op een –financiering is het feit dat het (gebruik van het) vastgoed ook in het verleden nimmer via een verdeelsleutel verrekend is. Ook niet via de oude verdeelsleutel van het inwoneraantal. Vastgoed is altijd al “een op een” verrekend, hier is nooit sprake geweest van een solidaire financiering;
-
Ten derde is de wijze van financieren niet van invloed op behalen van de doelstelling van het beleid (zie 2.).
Voor de volledigheid dient ook vermeld te worden dat de kosten voor de benodigde beheersorganisatie nog niet zijn meegenomen in deze rapportage. Deze kosten zijn afhankelijk van de gekozen variant en de uiteindelijke verdeling van onderhoud en beheer tussen eigenaar en gebruiker. Met de voorlopige keuze voor een variant en de wijze van financiering zal het definitieve beleidsplan worden opgesteld en ter besluitvorming worden voorgelegd. Met dit beleid zetten we een weg in naar realisering van onze doelstelling. Zoals gebruikelijk zal er over enige jaren een beleidsevaluatie plaatsvinden. De VRU is dan in staat geweest om een professionele beheersorganisatie te organiseren en het beheer en onderhoud zo effectief en efficiënt mogelijk in te richten (bijvoorbeeld door het realiseren van inkoopvoordelen en langere termijncontracten). In deze beleidsevaluatie zal zonder meer ruimte zijn om te spreken over mogelijke andere varianten en mogelijk bijstelling van de kosten op basis van de opgedane ervaringen.
1. Inleiding Om een voorlopig besluit te kunnen nemen over het huisvestingsbeleid van de VRU heeft het AB op 6 juli besloten om de volgende varianten door te (laten) rekenen: -
Gebruik om niet Kostprijsdekkende huur Overdracht vastgoed
Op basis van de rapportage hierover heeft de BAC het bovenstaande advies geformuleerd. Daarbij hecht de BAC eraan om aan te geven hoe het proces tot op heden verlopen is. Tot slot wil de BAC nog een aantal bestuurlijke overwegingen meegeven die in het definitieve beleidsplan uitgewerkt dienen te worden.
2. Opdracht Op 4 juli 2014 heeft het AB besloten om op basis van gezamenlijk te formuleren beleid de (mogelijke) overdracht van vastgoed en het beheer hiervan te regelen. Mede naar aanleiding van de discussie in de bestuursconferentie van 16 april heeft de BAC de doelstelling van dit beleid als volgt geformuleerd: Voor het leveren van adequate (brandweer)zorg dient de VRU te beschikken over goede middelen, waaronder goede huisvesting. De huisvesting moet voldoen aan de wettelijke vereisten en inrichtingseisen op een vastgesteld kwaliteitsniveau (gedurende de levensduur) op basis van een eenduidige aansturing en gegeven het dekkingsplan 2.0. Het gezamenlijk overeen te komen huisvestingsbeleid dient dan te leiden tot realisatie van de doelstelling. Procesverloop Na het besluit van 4 juli 2014 is er een tijdelijke BAC Huisvesting geformeerd. Om te komen tot een gedragen voorstel voor het huisvestingsbeleid van de VRU zijn de mogelijke varianten en de criteria bepaald door overleggen met de vastgoedexperts van de gemeenten en een workshop met diverse burgemeesters, gemeentesecretarissen en vastgoedexperts (BAC+). De uitkomsten hiervan zijn in de bestuursconferentie van 16 april voorgelegd en besproken. Vanuit deze conferentie kwam de richtinggevende uitspraak dat het aantal te onderzoeken varianten sterk beperkt diende te worden. Nadere analyse en discussie in de BAC, de BAC+ en de expertgroep leverde vervolgens het voorstel van de BAC op om slechts één variant verder door te rekenen (gebruik om niet). Dit voorstel is vervolgens besproken in het overleg met de accountfunctionarissen van de gemeenten en het overleg van gemeentesecretarissen, het DB en tot slot het AB. Na het eerder genoemde besluit van het AB (6 juli 2015) is de bijgaande rapportage opgesteld. De uitgangspunten voor de rapportage zijn tot stand gekomen in diverse overleggen met de gemeentelijke vastgoedexperts. De rapportage is voor de BAC voldoende duidelijk om (wederom) een advies te geven. Daarbij acht de BAC het noodzakelijk om voor het opstellen van het definitieve huisvestingsbeleid overwegingen (ter besluitvorming in het definitieve beleidsplan) mee te geven aan het DB/ AB.
3. Overwegingen t.a.v. het huisvestingsbeleid 3.1 Kostprijsdekkende huur Voor het bepalen van de kostprijsdekkende huur is uitgegaan van de herbouwwaarde van het vastgoed. Waar deze waarde niet voorhanden was is uitgegaan van een berekening hiervan (€ 1600 ex BTW/ m2 BVO). De berekeningswijze van de kostprijsdekkende huur is tot stand gekomen in een werkgroep met vastgoedexperts en is daarna voorgelegd aan de totale expertgroep. Kostprijsdekkende huur is 5% van de herbouwwaarde/ jaar. Hoewel de kostprijsdekkende huur op meerdere manieren berekend kan worden stellen wij voor om de gehanteerde uniforme berekeningswijze te hanteren.
3.2 Waarde vastgoed Over de waarde van het vastgoed is lang gediscussieerd in de werkgroep met vastgoedexperts. Vanuit het standpunt van de vastgoedexperts zou het vastgoed voor overdracht gewoon getaxeerd moeten worden volgens een uniforme methodiek. Voor het bijgaande rapport is uitgegaan van de WOZ-waarde (omdat taxatie in de beschikbare tijd niet mogelijk was) waarbij de experts aangeven dat deze waarde op dit moment niet representatief is en onderling te veel verschilt. De WOZ waarde is inclusief grond. Vanuit boekhoudkundig oogpunt zou je voor het vastgoed (opstal) uit kunnen gaan van de (lagere) huidige boekwaarde, een uniform berekende boekwaarde of de herbouwwaarde. Een argument hiervoor is dat het gaat om incourant vastgoed ten dienste van een maatschappelijk doel (een overheidstaak) waarbij tevens bepaald is dat als de VRU het vastgoed niet meer nodig heeft voor de taakuitvoering, dit weer aan de gemeente aangeboden zal worden. Voor vastgoed waar de boekwaarde (ver) onder de (WOZ) waarde ligt zal de gemeente dan ook een reservering mee moeten leveren om een grootschalige renovatie of nieuwbouw te kunnen bekostigen. Marktconforme beprijzing heeft slechts het effect dat er meer geld “rondgepompt” moet worden waarbij dit slechts leidt tot (nog) grotere herverdelingseffecten. Om eigendomsoverdracht met zo laag mogelijke herverdelingseffecten te realiseren zou het vastgoed overgedragen kunnen worden voor een symbolisch bedrag van € 1,-. Dat betekent dan wel dat er binnen de gemeentelijke administraties iets geregeld zal moeten worden met de boekwaarde van het vastgoed. Ook hier zullen dan reserveringen moeten plaatsvinden voor renovatie en vervanging van het vastgoed. De kapitaallasten zijn vervolgens berekend door de jonge gebouwen (< 10 jr) in 40 jaar af te schrijven en de gebouwen ouder dan 10 jaar in 20 jaar af te schrijven. Bij een voorlopige keuze voor overdracht zal per kazerne berekend worden wat de kapitaalslasten zijn op basis van extra gegevens die nu nog niet allemaal voorhanden zijn (bouwjaar, stichtingskosten, tussentijdse renovatie etc).
Om een voorlopige keuze tussen de diverse varianten te kunnen maken achten wij een waardebepaling op basis van de WOZ-waarde de beste optie om de financiële effecten weer te kunnen geven.
3.3 Demarcatielijst De uitvoering van eigendoms- en gebruikersonderhoud is vastgelegd in een demarcatielijst. In de rapportage zijn twee wijzen van demarcatie doorgerekend om inzichtelijk te maken welke financiële consequenties de verdeling van eigenaars- en gebruikersonderhoud kan hebben (maximale marges). Het betreft dan volledig beheer bij de VRU of verdeling van het eigenaars- en gebruikersonderhoud conform de ROZ-verdeling. Wij geven u in overweging om een demarcatie te kiezen die de VRU in staat stelt om het (gebruikers)beheer en – onderhoud effectief en efficiënt in te kunnen richten. Dit betekent dan dat een groot deel van het onderhoud en beheer bij de VRU belegd zal gaan worden. Slechts het noodzakelijke onderhoud voor instandhouding van het casco zal door de eigenaar uitgevoerd hoeven worden.
3.4 Meerjarenonderhoud De VRU heeft Meerjarenonderhoudsplannen (MJOP’s) laten opstellen voor het overgrote deel van de kazernes. Voor de nog op te leveren nieuwbouw alsmede de te renoveren kazernes zal t.z.t. een MJOP worden gemaakt. Vanuit de expertgroep heeft een overgrote meerderheid aangegeven dat de MJOP’s voldoen en de juiste onderhoudslasten aangeven. Samen met de definitieve demarcatie kan dan een berekening gemaakt worden van de kosten van het eigenaars- en gebruikersonderhoud. Het AB heeft reeds besloten dat de benodigde budgetten hiervoor aan de VRU overgedragen zullen worden. De BAC adviseert u om de kosten voor het onderhoud conform de in de MJOP’s genoemde bedragen vast te stellen.
3.5 Kazernes in eigendom van de VRU Op dit moment heeft de VRU een 7-tal kazernes in eigendom. Bij de keuze voor overdracht van het vastgoed zal dit zo blijven. Bij keuze voor een andere variant zal de VRU dit vastgoed weer (budgettair neutraal) terug leveren aan de betreffende gemeente. Op deze wijze wordt een zo groot mogelijke uniformiteit bereikt.
3.6 Kazernes die gehuurd worden Een 3-tal kazernes wordt op dit moment van een derde partij gehuurd door de betreffende gemeente. Bij keuze voor de varianten kostprijsdekkende huur of vastgoedoverdracht zal de VRU als huurder gaan optreden en zal deze kosten voor haar rekening nemen. Met de verhuurder zullen afspraken gemaakt worden over het beheer (demarcatie) om toch zoveel mogelijk uniformiteit te behouden. Bij de keuze voor “gebruik om niet” zal de gemeente de huurkosten (blijven) betalen.
3.7 Toekomstige wijzigingen in de vastgoedportefeuille De basis voor het huidige huisvestingsbeleid is het dekkingsplan 2.0. Het dekkingsplan zal iedere 5 jaar geactualiseerd worden, hetgeen kan betekenen dat er wijzigingen plaatsvinden in de vastgoedportefeuille. De BAC is van mening dat het huisvestingsbeleid hierop niet aangepast hoeft te worden, maar dat juist het dekkingsplan het sturingsinstrument is.
3.8 Huisvesting overhead VRU binnen kazernes In een aantal grotere kazernes met kantoorfuncties zijn ook centrale VRUfunctionarissen gehuisvest, feitelijk niet ten behoeve van de repressieve functie. Binnen de gemeenten bestaat het gevoel dat de huisvesting van de VRU efficiënter ingericht zou kunnen worden. Wellicht zou daardoor ruimte kunnen vrijkomen die anders aangewend zou kunnen worden (bijvoorbeeld door verhuur aan derden). De BAC is uiteraard voorstander van een zo efficiënt mogelijk ruimtegebruik. Daarbij is het wel zo dat feitelijk alle activiteiten van de VRU ten behoeve van de gemeenten zijn. De BAC stelt voor dat de VRU, na vaststelling van het huisvestingsbeleid onderzoek doet naar een zo efficiënt mogelijk ruimtegebruik en derhalve op dit moment niet overgaat tot verrekening van ruimtegebruik voor centrale VRU-activiteiten (overhead).
3.9 Betrokkenheid gemeenteraden In de AB vergadering van 6 juli 2015 is verzocht om te onderzoeken of de gemeenteraden (vanuit staatsrechtelijk oogpunt) betrokken moeten worden bij de keuze voor een variant van het huisvestingsbeleid die (mogelijk) afwijkt van het besluit van 4 juli 2014. In de Wet gemeenschappelijke regelingen is slechts op drie punten een bevoegdheid van de raad opgenomen t.a.v. besluiten van het bestuur van een openbaar lichaam van een gemeenschappelijke regeling. Dit zijn de wijziging van de regeling, het oprichten van rechtspersonen waar het openbaar lichaam in deelneemt en de voorbereiding van de begroting. Transacties met betrekking tot onroerende zaken zijn bij de gemeente een bevoegdheid van het college en bij de VRU van het dagelijks bestuur. Over deze “privaatrechtelijke rechtshandelingen” zijn in de Gemeenschappelijke regeling VRU geen aanvullende bepalingen opgenomen zodat er geen specifieke bevoegdheid is voor de raden. Het AB kan uiteraard wel kaders stellen voor het DB. De leden van het AB en colleges kunnen natuurlijk altijd hun raad actief betrekken bij besluitvorming voor de VRU. Daarnaast besluit de gemeenteraad over de consequenties voor de begroting en is op deze wijze ook betrokken bij dit dossier. Wij stellen voor om in iedere gemeente een afweging te maken over het betrekken van de raad. De VRU zal dit uiteraard ondersteunen.
3.10 Besluit AB dd 4 juli 2014 Het algemeen bestuur heeft op 4 juli 2014 besloten “in te stemmen met de visie dat de gemeenten het eigendom en beheer van alle repressieve huisvesting, op basis van gezamenlijk overeen te komen beleid, overdragen aan de VRU, inclusief overdracht van de noodzakelijke budgetten”.
Het besluit van 4 juli gaat ervan uit dat gemeenten het eigendom en beheer van de repressieve huisvesting overdragen, in het besluit verwerkt als “de visie”. Het besluit geeft echter ook ruimte om de visie bij te stellen, omdat een en ander zou moeten geschieden “op basis van gezamenlijk overeen te komen beleid”. In de aanloop naar de uitwerking van dit beleid heeft de BAC geoordeeld over de vraag of het overdragen van eigendom nodig is voor de realisatie van het doel van het huisvestingsbeleid (zoals geformuleerd in 2.). De BAC is van mening dat dit niet het geval is. Het gezamenlijk overeen te komen beleid kan op basis van argumenten afwijken van de in het besluit geformuleerde visie van eigendomsoverdracht. De argumenten (ontstaan door het uitwerken van de visie) om af te wijken van de geformuleerde visie zijn dan: -
Overdracht Overdracht Overdracht Overdracht
draagt niet bij tot realisatie van de doelstelling van het huisvestingsbeleid; kan nooit een eenzijdig VRU-besluit zijn; zal niet door alle gemeenten gedragen worden; leidt tot veel extra werk en kosten.
Op 4 juli 2014 is besloten om “in te stemmen met voorstel de overdracht te realiseren bij de verwerking van herijking van gemeentefonds in het nieuwe VRUfinancieringsmodel (ijkpunt gemeentefonds)”. Zoals al eerder is aangegeven adviseert de BAC huisvesting om de verrekening van de kosten voor het huisvestingsbeleid “een op een” te verrekenen. Naar mening van de BAC geldt ook hier dat op basis van de eerder genoemde argumenten afgeweken kan worden van de geformuleerde visie van het AB. Op 4 juli 2014 is tevens besloten gemeenten hun huisvesting op orde brengen (voldoen aan de afgesproken kwaliteitsnorm conform de BBN rapportage) voor 1 januari 2016. Wij constateren dat dit voor een aantal gemeenten niet (meer) haalbaar is. Uitgangspositie voor de ingangsdatum van het huisvestingsbeleid blijft echter de situatie dat alle kazernes voldoen aan de afgesproken kwaliteitsnorm. Tot die tijd zal de huidige situatie (gebruik om niet) in stand moeten blijven waarbij we echter wel kunnen overgaan naar een nieuwe situatie van beheer en onderhoud (immers die draagt bij aan het hebben en houden van een goede huisvesting voor onze brandweer).
