Aan het werk! Van participatiewet naar een inclusieve economie Ze worden ook wel 'pechvogels' genoemd: “mensen die buiten hun schuld failliet gaan of werkloos worden.” En mensen die in onze competitieve samenleving “te onhandig, te simpel, te ziek of te beschadigd zijn om betaald werk te vinden en te houden”. Vaak kampen zij met lichamelijke, psychische en/of sociale beperkingen.1 Ze eindigen of zitten al langer in de bijstand, maar komen in de praktijk niet in aanmerking voor de zogenaamde garantiebanen van de participatiewet. Dit is een betoog om de manier waarop de PvdA strijdt voor sociaal democratische waarden op de arbeidsmarkt te versterken. Dat is een brede strijd, en ik wil mij met dit voorstel vooral richten op de groep die nog meer dan voorheen buiten de boot dreigt te vallen: mensen die als 'kansarm' worden ingedeeld, maar niet arbeidsongeschikt zijn, omdat zij op korte of langere termijn in staat worden geacht tot arbeid. Er is een reëel risico dat de gewijzigde financiering van de bijstand in 2004 en de invoering van de participatiewet in 2015 deze groep niet méér maar juist minder perspectieven biedt. De PvdA zou zich vanuit haar waarden van bestaanszekerheid, verheffing, goed werk en binding moeten inzetten voor: 1) een andere maatschappelijke visie op werkloosheid en het besef dat de participatiesamenleving van twee kanten moet komen, 2) het voorkomen dat de banenafspraak en goed bedoelde financiële prikkels onnodig kansarme groepen op achterstand zetten en 3) een inclusieve economie die ook kansen biedt aan mensen die niet tot de allersnelsten behoren. Iets waartoe Diederik Samsom tijdens de Politieke Ledenraad op 31 mei jl. opriep. We hebben veel te lang alleen gedacht dat de werknemer zich moest aanpassen aan de beschikbare baan en hebben daarmee onvoldoende aandacht gegeven aan de vraagkant van de arbeidsmarkt. Op basis van het rapport 'De Bakens Verzetten' moeten we concreet invulling geven aan een economie die ook mensen die vandaag in de boeken staan met een zogenaamde 'lage loonwaarde' perspectief biedt en uitnodigt om hun waardevolle bijdrage te leveren.
Waarom moeten we aan het werk voor kwetsbaren op de arbeidsmarkt? Er is in de loop der jaren een problematisch, ongenuanceerd beeld ontstaan van werklozen, en dan in het bijzonder van bijstandsgerechtigden. Op 24 juni jl. werd dit probleem pijnlijk duidelijk in een interview van de voorzitter van het VNO/NCW, Hans de Boer. Hij sprak over “al die labbekakken die hier in een uitkering zitten, die moeten aan het werk”.2 Hij verduidelijkte dat het hem om zo'n driekwart van de mensen in de bijstand ging, uitgezonderd arbeidsgehandicapten. De tegenstroom kwam via de (sociale) media razendsnel op gang en verwoordde duidelijk een andere realiteit: mensen zitten namelijk niet voor hun plezier in de bijstand. Veruit de meesten willen werken, een aantal kan dat om uiteenlopende redenen nu niet, en zo'n 10% werkt parttime maar slaagt er daarmee niet in om een inkomen boven bijstandsniveau te vergaren.
1
2
Uit: “Een inclusieve arbeidsmarkt vergt meer dan garantiebanen”, Saskia Klosse en Joan Muysken in S&D jaargang 71, nummer 4, augustus 2014 en “Participatiewet is niet zo stupide als hij wordt voorgesteld”, Thomas Kempen en Evelien Tonkens, opiniestuk in de Volkskrant van 31 december 2013 Interview Hans de Boer, de Volkskrant, 24 juni 2015
1
Ondanks de felle reacties kwam deze uitspraak niet uit het niets. Velen zijn het met Hans de Boer eens, en hij raakte dus een gevoelige snaar. Dat maakt de vraag of we niet moeten opkomen voor deze mensen nog actueler dan ze al was. Deze vraag vooronderstelt drie vragen: a) Over wie hebben we het eigenlijk? b) Waarom zou de PvdA zich voor hen moeten inzetten? En ten slotte c) de vraag waarom extra actie vanuit de landelijke politiek nu nodig is. a. De realiteit: wie zijn deze 'pechvogels' of kansarmen precies.... Zoals het zo treffend verwoord is door Saskia Klossen en Joan Muyskens in hun artikel in Socialisme & Democratie noemen zij pechvogels “mensen die in onze competitieve samenleving te onhandig, te simpel, te ziek of te beschadigd zijn om betaald werk te vinden en te houden”. Vaak kampen zij met lichamelijke, psychische en/of sociale beperkingen. Zij parafraseren daarbij Thomas Kempen en Evelien Tonkens die mensen die simpelweg en buiten hun schuld failliet gaan of werkloos worden ook tot deze pechvogels rekenen. In zijn toespraak tot de Politieke Ledenraad op 31 mei jl. sprak Diederik Samsom ook over deze groep: “Onze strijd gaat over een samenleving, een economie, waarin het vanzelfsprekend is dat er voor iedereen plek is. [..] dat we de afslag naar een economie waarin alleen voor de allersnelsten nog plek is, rechts hebben laten liggen en dat we linksaf zijn geslagen naar die samenleving waarin iedereen tot zijn recht kan komen.”3 Enkele voorbeelden uit de praktijk, die duidelijk maken dat er achter elk nummer in de bijstand een verhaal schuilgaat: • het verhaal van een moeder met een baby en kleuter die haar man en het huiselijk geweld is ontvlucht. Getraumatiseerd moet ze opboksen tegen een gemeente die contact met de vader wil zodat hij alimentatie kan betalen om daarmee de uitkering te korten; • het verhaal van Henk, een architect die altijd al kampte met psychiatrische problemen en zijn baan verloor, verslaafd raakte aan de alcohol en in de schulden terechtkwam; • het verhaal van Nelleke, alleenstaande moeder met een laag IQ en twee puberzoons die de opvoeding niet meer aankan, haar baan verliest en in de schulden raakt en al dieper in de put haar huis laat vervuilen; • Maar het gaat ook om jongeren: 'dropouts' die hun school niet hebben afgemaakt, nu zonder diploma doelloos op straat rondzwerven, en nog bij hun ouders wonen. In jargon, 'nug-ers', de niet-uitkeringsgerechtigden, die in een uitzichtloze situatie of erger, de criminaliteit, dreigen te geraken. Deze diverse mensen zijn niet 'arbeidsbeperkt' in de officiële zin, maar delen één ding; ze worden ingedeeld in de categorie 'kansarmen'. Als zodanig hebben ze een 'lage loonwaarde'; ze worden op dit moment niet in staat geacht het minimumloon te kunnen verdienen. In bedrijfseconomische termen betekent dit dat deze mensen de investering om ze aan een baan te helpen niet waard worden geacht. Daardoor komen ze vaak in de lagere treden van het gemeentelijke participatiebeleid terecht, waar de nadruk ligt op diverse vormen van zorgverlening; “Eerst maar zorg”. In veel gevallen is deze zorg noodzakelijk, maar bij mij rijst de vraag of dit werkelijk maatwerk is, of dat dit vooral gestuurd wordt door bedrijfseconomisch denken ten koste van het perspectief op betaalde arbeid voor deze individuen. Ook als ze wèl potentie hebben en wèl de wil 3
Toespraak Diederik Samsom Politieke Ledenraad 31 mei 2015, http://www.pvda.nl/data/sitemanagement/media/2015-5/Toespraak%20Diederik%20Samsom%20Ledenraad %2031%20mei%202015.pdf
2
om te werken. ...en om hoeveel mensen gaat het? Hoewel het moeilijk is aantallen te noemen voor deze groep kansarmen, vormt zij een substantieel deel van wat wordt gezien als de groep met “een grote afstand tot de arbeidsmarkt”. Op dit moment schat DIVOSA4 in dat deze groep ongeveer 50% vormt van de bijstandsgerechtigden in de grote steden. In kleinere gemeenten ligt dit percentage lager, en varieert sterk, maar zal tussen de 25 en 35% liggen. Onderzoek bij een aantal Limburgse gemeenten liet zien dat circa 55% tot 70% van de bijstandsgerechtigden “onbemiddelbaar of zorgbehoevend” werd bevonden (zie voornoemd artikel van Klosse en Muyskens). Op een totaal van 443.000 bijstandsgerechtigden5 gaat het hoe dan ook om veel mensen. b. Waarom zou de PvdA zich moeten inzetten? De verzorgingsstaat moet veranderen in een participatiesamenleving, iedereen moet meedoen. Dat is een van de mantra's van dit kabinet. Dat uitgangspunt geldt ook voor werk en sociale zekerheid en vandaar dat 'de participatiewet' deze naam kreeg. Dat is een mooi streven, maar ook een holle frase als dit enkel een aanpassing vraagt van de mensen die om allerlei reden nu 'niet meedoen' omdat zij werkloos zijn en aanspraak maken op een uitkering6. We hebben de samenleving namelijk ook steeds competitiever gemaakt. Niet iedereen kan meedoen met het tempo en de efficiëntie die vandaag de dag gevraagd wordt van een ieder die een baan zoekt. Heb je nog wel een kans als je tegenslag hebt gehad? Als je niet over de beste sociale vaardigheden beschikt, al wat ouder bent, laag opgeleid bent of om wat voor reden dan ook uit de running bent geraakt? Het gaat dus ook om solidariteit en eerlijke, liefst gelijke kansen voor iedereen. Zoals ik hieronder zal uitwerken is er goede grond om te vrezen dat de kansen die de participatiewet biedt niet in gelijke mate voor iedereen zullen gelden. In dat geval is het duidelijk: de PvdA is aan zet, op basis van haar idealen maar ook op basis van haar verantwoordelijkheid voor de verandering waar deze mensen mee te maken krijgen. Ik geloof dat de PvdA zich vanuit haar waarde(n) duidelijker moet hardmaken voor alle bijstandsgerechtigden. In het kader van de participatiewet ligt de focus op de arbeidsbeperkten, en dat is goed, maar in ons streven naar een werkelijk eerlijker samenleving dienen we ook aandacht te behouden voor andere groepen die onder de participatiewet vallen, ook als ze minder 'aaibaar' of minder makkelijk definieerbaar zijn. Het gaat om veel mensen en ik denk dat de voorbeelden hierboven voor zich spreken. Het 'Van Waarde' rapport biedt voorts voldoende handvatten voor een conceptueel kader. Allereerst staat de PvdA voor 'goed werk' en het belang daarvan geldt uiteraard voor iedereen die in de bijstand zit. Maar ook voor de thuiswonende schoolverlater. De PvdA waarde dat “werk […] essentieel [is] voor mensen, niet alleen als middel van bestaan, maar ook om deel te nemen en te integreren in de samenleving, om sociale netwerken te ontwikkelen en bij te dragen aan de samenleving als geheel” mag niet vergeten worden voor deze mensen.
4 5 6
DIVOSA is de vereniging van managers van sociale diensten, www.divosa.nl Www.CBS.nl, cijfer voor juni 2015 Betaald werk is in mijn ogen niet de enige manier om mee te doen. Je kunt ook zonder in economische zin actief te zijn een waardevolle bijdrage aan de samenleving bieden, als vrijwilliger, als verzorger van kind, ouder of andere naaste, etc.
3
Ten tweede, de bijstand kent geen 'bestaanszekerheid' als behoorlijk levenspeil als voorwaarde voor emancipatoire vrijheid. De 950 euro per maand zijn een goed sociaal vangnet, maar de zorgen over het geld en om de toekomst blijven, net als de immer veranderende voorwaarden die als een zwaard van Damocles boven de bijstandsgerechtigde hangen. Bovendien treffen de “nieuwe onderzekerheden rond de moderne levensloop” vaak de mensen die al in de bijstand zitten; de laagopgeleiden, jongeren en werkende vrouwen en gezinnen met jonge kinderen. En dan stapelt de pech zich al snel op. Ten derde staat het huidige beleid op gespannen voet met het streven naar 'verheffing' voor iedereen. Verheffing, in termen van jezelf ontplooien, en een eerlijke kans om je talenten te benutten, ligt voor de 'kansarmen' al snel buiten bereik, en ook voor hun eventuele kinderen. Het is wrang te horen spreken over zogenaamde 'derde generatie bijstandsgerechtigden'. Ten vierde, lange en uitzichtloze werkloosheid kan leiden tot terugtrekking uit sociale relaties en uiteindelijk tot eenzaamheid en sociaal isolement7. Daarnaast hebben sommige bijstandsgerechtigden jarenlang sociale premies afgedragen, maar voelen zich nu buiten de maatschappij geplaatst. Daarmee staat ook het ideaal van 'maatschappelijke binding' onder druk. Als PvdAer kan ik niet tekenen voor beleid dat mensen wegstopt als 'onbemiddelbaar' in een 'granieten bestand', en op gespannen voet staat met de sociaal democratische waarden van goed werk, bestaanszekerheid, verheffing en binding. De uitspraken van Hans de Boer geven uitdrukking aan een vorm van calculisme die is doorgedrongen tot in de diepste nerven van onze samenleving. Ik meen dat wij hier weer een bevlogen sociaal-democratisch maatschappelijk beschavingsideaal tegenover moeten stellen; daarom aan het werk voor deze pechvogels! c) Waarom actie vanuit de landelijke politiek? De gemeenten zijn toch aan zet? Dit is een logische vraag omdat de verdere decentralisatie van arbeidsmarktbeleid is toch net ingezet? Het is nu toch vooral aan gemeenten om eerst maar eens te laten zien wat ze ervan terecht brengen, en ook lokaal verantwoording af te leggen over de gemaakte keuzes en geleverde prestaties? De decentralisatie in arbeidsmarktbeleid is een goede ontwikkeling: uiteindelijk moet het echte verschil voor deze mensen door gemeenten worden gemaakt. Maar er blijft plaats voor de nationale politiek en de Rijksoverheid. Net als bij de decentralisaties in de zorg gaat het om de juiste politieke sturing en ondersteuning vanuit Den Haag. Er zijn een aantal specifieke problemen en kansen die op de weg van de landelijke politiek liggen en waar de PvdA het verschil kan maken.
7
Werkloosheid en sociaal isolement, Frits Tazelaar en Maarten Sprengers, Sociologische Gids, 2004/4
4
Vanaf 2005 tot 2008 nam de krapte op de arbeidsmarkt sterk toe, zoals de illustratie hieronder laat zien.
Bron: De Correspondent, https://decorrespondent.nl/760/Meer-bewijs-waarom-activerendarbeidsbeleid-niet-werkt/78850182400-1e580556 Het is dus niet verwonderlijk dat in die jaren de discussie zich sterk richtte op de vraag hoe mensen in de bijstand konden worden ingeschakeld in het arbeidsproces. Dat leidde in 2008 tot de adviezen van de Commissie De Vries en de Commissie Arbeidsparticipatie. De huidige participatiewet valt te herleiden tot de adviezen van deze commissies. In een situatie waarin het aantal werklozen en het aantal openstaande vacatures bijna gelijk zijn, liggen er natuurlijk goede kansen om meer mensen in te schakelen, ook mensen met een beperking of om andere reden in de bijstand. In de notitie 'Kansen geven, kansen grijpen' uit dezelfde periode omarmde de PvdA Tweede Kamerfractie ook het idee om de verschillende uitkeringsregelingen te ontschotten om zo voor iedereen, ook kansarmen, maatwerk bij arbeidsreïntegratie mogelijk te maken (waarbij in deze visie wel de bestaande garanties op inkomen en beschut werk voor arbeidsgehandicapten worden behouden). De publieke opinie is er ook in de loop der tijd van overtuigd geraakt: werkloosheid is een individueel probleem, het gaat erom dat je je aanpast aan wat wordt gevraagd. Het is opvallend hoe deze analyses zijn gevormd net voor het uitbreken van de wereldwijde financiële en economische crisis. Met de huidige massawerkloosheid is dat beeld vanzelf wat gecorrigeerd, maar het beleid is nog steeds geheel doordrongen van deze filosofie. De frustratie die dit oplevert komt duidelijk naar voren in een recent rapport van de ombudsman van Rotterdam10: in plaats van te motiveren en activeren voelen mensen zich gefrustreerd als ze van het ene traject naar het andere gaan, met het verwijt dat ze zich niet genoeg inspannen (want aan iets anders kan het niet liggen). Terwijl ze vruchteloos hun uiterste best doen, en bijvoorbeeld als overgekwalificeerd 10
Het pad naar werk.....niet geplaveid, wel schoongeveegd!, gemeentelijke ombudsman Rotterdam, mei 2015, http://ombudsmanrotterdam.nl/wp-content/uploads/2015/05/Rapport-re-integratie-ombudsman-Rdam-28-5-2015.pdf
6
worden afgewezen voor banen onder het niveau van hun opleiding en ervaring. Het is de verdienste van Jetta Klijnsma dat zij bij de participatiewet ook heeft gezorgd voor enige aandacht voor de vraagkant van de arbeidsmarkt, d.m.v. de banenafspraak en de quotumregeling. Zoals wel vaker is er ook bij het arbeidsmarktbeleid sprake van een jojo-effect: van te eenzijdige aandacht voor de vraagkant (werkgever) naar een te eenzijdige aandacht voor de aanbodkant (potentiële arbeidskracht). Met 715.000 werklozen en 125.000 openstaande vacatures is het echter duidelijk dat er ook een probleem aan de vraagkant ligt. Bedrijfseconomisch denken in het arbeidsmarktbeleid: van mens naar product en een Rijksoverheid die zichzelf op afstand plaatst De invoering van de privatisering arbeidsreïntegratie in 2002 kan gezien worden als het punt waarop het marktdenken van toepassing wordt op het arbeidsmarktbeleid. Het rapport “Verbinding verbroken?”11 van de Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten blikt terug op deze en andere taken die op afstand van het Rijk zijn geplaatst (zoals ook de Nederlandse Spoorwegen en de PTT). De commissie plaatst kritische kanttekeningen bij de mate van politieke sturing tijdens en na de privatisering of het op afstand plaatsen van een overheidstaak. De privatisering blijkt niet tot een vergroting van de effectiviteit van arbeidsreïntegratie te hebben geleid. Integendeel, bij de invoering bestonden zelfs zorgen over het effect ervan op kansarmen op de arbeidsmarkt. In 2004 vindt een andere grote verandering plaats, namelijk de overheveling van de verantwoordelijkheid voor de bijstand naar gemeenten. Met meer autonomie krijgen gemeenten ook bijstandsbudget gedelegeerd, waarbij ze binnen marges moeten omgaan met tekort of overschot. Deze prikkel is een mooi voorbeeld van het 'New Public Management' waarbij bedrijfsmatig werken, met bijvoorbeeld financiële prikkels, en vergaande decentralisatie het beleidsdenken domineert. Al snel is er wel een signaal dat de prikkel wellicht anders uitpakt dan gedacht. In 2006 is de instroom vanuit de bijstand naar de Wajong verdubbeld t.o.v. 2004. Het SCP12 wijt dit aan het financieel belang dat gemeenten voelden om bestaande uitkeringsgerechtigden en nieuwe aanvragers door te verwijzen naar de Wajong omdat die uitkering niet op hun begroting drukte. Het beroep op de Wajong is in de jaren erna verder gestegen, tot nu. Met de invoering van de participatiewet is de instroom in de Wajong plots met 90% gedaald. Waar in het verleden jongeren wellicht te snel in de Wajong zijn beland, worden zij nu geconfronteerd met de plicht alsnog werk te zoeken. Maar inmiddels staat er wel een vinkje van gedeeltelijk arbeidsongeschikt achter hun naam. Bedrijfsmatig werken, met financiële targets en uitbesteding aan private – op winst gerichte – partijen heeft ook zijn keerzijde. Uit gesprekken met raadsleden, huidig en voormalig directeuren van SW-bedrijven en medewerkers van DIVOSA komt de zorg naar voren over de benadering van uitkeringsgerechtigden als producten, die aan de man gebracht moeten worden. Het lastige concept 'loonwaarde' heeft hier ook mee te maken. Een werkloze bijstandsgerechtigde wordt ingeschaald op een loonwaarde t.o.v. het minimumloon. In de bijbehorende beleidstaal worden ze zo een product met een prijspeil: de een hoogwaardig, de ander laagwaardig, met veel of weinig kans om aan de man te worden gebracht. 11 12
http://www.eerstekamer.nl/kamerstukdossier/verbinding_verbroken_onderzoek Beperkt aan het werk, Rapportage ziekteverzuim, arbeidsongeschiktheid en arbeidsparticipatie, SCP/CBS/ TNO, 2010
7
Toenemende discussie over de effectiviteit van arbeidsreïntegratie – waarbij de discussie vooral lijkt te gaan om effectiviteit voor relatief kansrijken De privatisering van arbeidsreïntegratie heeft niet opgeleverd wat er van werd verwacht. Er is de afgelopen jaren veel kritiek geweest op de relatief hoge uitgaven in Nederland t.o.v. het buitenland zonder dat er gedegen onderzoek werd gedaan naar de effectiviteit van deze uitgaven. N.a.v. een motie van D66 en VVD is onderzoek gedaan, waarover staatssecretaris Klijnsma in december 2014 heeft gerapporteerd, wat leidde tot een Algemeen Overleg op 8 april 2015. Uit de bespreking en de literatuur vallen een paar dingen op: • we weten nog onvoldoende wat werkt (en de staatssecretaris wil terecht inzetten op professionalisering, kennisontwikkeling en -uitwisseling); • het debat en de onderzoeken die gedaan worden richten zich veelal op de relatief kansrijken. Het beeld dat daaruit naar voren komt is dat dure reïntegratietrajecten minder effectief zijn dan financiële of andere prikkels, zoals bijvoorbeeld een periodiek aansporend en motiverend gesprek met medewerker van UWV of gemeente13. • Er is weinig zicht op welk reïntegratie-instrument werkt voor de groep kansarmen, behalve dan dat loonkostensubsidie met evt. benodigde begeleiding vaak zin heeft14. Uit mijn gesprekken maakte ik op dat loonkostensubsidie voor mensen met een loonwaarde beneden de 50% echter vaak niet beschikbaar is. Dit wordt geweten aan de angst bij gemeenten om niet met een tekort op het uitkeringsbudget te blijven zitten (met de kansrijkere kandidaten bereik je het financiële target immers sneller). Daarnaast wordt de toekomstige financiering vanuit het Rijk te onzeker gevonden voor de vaak benodigde ondersteuning voor langere termijn. Tot slot blijkt een gebrek aan kennis over de effectiviteit van loonkostensubsidie voor kansarmen. Een veranderende structuur en oriëntatie van de economie De structuur van de economie is de afgelopen decennia veranderd: nieuwe banen worden eerder in dienstverlenende beroepen gecreëerd. Daarvoor worden vaak hoge eisen gesteld aan de sociale vaardigheden van de werknemer. Laagopgeleiden die dit soort vaardigheden niet hebben konden vaak terecht in de industrie of de landbouw, maar dat is nu veel minder het geval. Deze verandering vond plaats in de bredere economische ontwikkeling die heeft geleid tot het uitbreken van de wereldwijde financiële en economische crisis. Die ontwikkeling staat kernachtig omschreven in de resolutie 'De Bakens Verzetten': “Nu de kruitdampen van de crisis langzaam optrekken, zien we de schade die is aangericht. Het falen van markt, toezicht en bestuur heeft diepe sporen getrokken in de samenleving. Financiële markten zijn losgezongen geraakt van de alledaagse waarden van de meerderheid van hardwerkende mensen. Veel mensen hebben het gevoel geen grip meer te hebben op de samenleving en zoeken een overtuigend alternatief. De oorzaak van de schade ligt besloten in drie decennia van eenzijdige focus op korte termijn financieel en economisch rendement, ofwel op de 'financialisering' van de samenleving. Deze eenzijdige fixatie miskent de waarde van alles dat niet in geld is uit te drukken. Mensen hebben elkaar steeds meer als individuele consument en belegger aangesproken met steeds minder oog voor onze collectieve belangen als medemens, burger en werkende.”
13
14
Op dit relatief goedkope reïntegratieinstrument wordt juist bezuinigd door UWV en diverse gemeenten d.m.v. electronische dienstverlening i.p.v. persoonlijk contact. http://evidencebasedprograms.org/1366-2/canadian-self-sufficiency-project Vragen over duurzaamheid blijven, het positieve effect van deze studie verviel bij de beëindiging van de subsidie na twee jaar.
8
Wat zijn de problemen en wat zijn de kansen die we niet moeten laten liggen? Bovenstaande ontwikkelingen maken een aantal specifieke problemen zichtbaar waar de PvdA iets aan kan doen. Naast problemen zie ik ook kansen, waarvoor we ons ook moeten inzetten. Maar allereerst de problemen. Die zijn complex, maar drie zijn vooral relevant zijn voor de nationale politiek. 1e probleem: beeldvorming Laten we nog even terugkeren naar het interview met Hans de Boer en zijn stelling dat bijstandsgerechtigden “werkschuwe profiteurs” zijn. De Boer noemde het een incident en nam zijn woorden terug, maar onze coalitiepartner VVD en haar voorman in de persoon van Mark Rutte afficheert zichzelf graag als de partij voor “de hardwerkende Nederlander”. Dat suggereert het bestaan van het tegendeel, “de niet-hardwerkende Nederlander”, en dus van diegenen die profiteren van de inspanningen van de VVD-kiezer. Dit eenzijdige en negatieve beeld is kwalijk omdat het hardnekkig doorwerkt in de praktijk. Een voorbeeld is de veelbesproken 'tegenprestatie' voor de bijstandsuitkering. Officieel een middel ter activering, de politieke werkelijkheid is dat deze verplichting een gevolg is van het eenzijdige beeld dat is ontstaan, nl. dat van werkschuwe profiteurs. De gedachte is dat wanneer je het bijstandsgerechtigden maar flink lastig maakt ze uiteindelijk wel aan het werk zullen gaan. De werkelijkheid is dat de effectiviteit van dergelijke prikkels niet onomstreden is en enkel aangetoond is als motiverend en activerend wanneer de verplichte prestatie goed aansluit bij iemands belevingswereld en wat hij of zij kan. Massaal papierprikken of een schone straat vegen heeft meer het karakter van een strafexpeditie. Het beeld van profiteur voedt maatschappelijk wantrouwen, dat ook is doorgedrongen op de werkvloer van de dienst Werk & Inkomen van gemeenten. De combinatie met dat andere beeld, van de arbeidsgerechtigde als 'product' dat aan de man moet worden gebracht heeft zorgwekkende gevolgen, waarop ik hieronder nader inga. 2e probleem: De quotumregeling, een goed idee met onbedoelde gevolgen Wanneer ik redelijk geïnformeerde mensen vraag naar de participatiewet, dan gaat het snel over de 'quotum arbeidsbeperkten' oftewel de 'banenafspraak' uit het sociaal akkoord. De PvdA is er terecht trots op dat er voor deze doelgroep (mensen met een ziekte of handicap) zicht is op werk binnen reguliere bedrijven en overheidsdiensten, en dat deze mensen hun huidige beschermde werkplek niet zullen verliezen, terwijl deze banen wordt opgebouwd. De quotumregeling heeft echter onbedoelde kwalijke neveneffecten. Mensen die niet in staat zijn het wettelijk minimum loon te verdienen, maar formeel niet tot de doelgroep van arbeidsgehandicapten behoren, komen achteraan te staan. Zo accepteren bedrijven minder snel zogenaamde 'moeilijk plaatsbaren' als zij niet gecertificeerd zijn als arbeidsgehandicapt; ze willen immers eerst voldoen aan hun quotum. Het risico bestaat ook dat bedrijven, met hun bereikte quotum, zullen vinden dat aan hun sociale verantwoordelijkheid is voldaan, conform het sociaal akkoord, en zich niet meer zullen inspannen voor andere bijstandsgerechtigden. Ik hoor uit de praktijk dat sociale diensten het direct merken: een goede match die niet tot het zogenaamde “doelgroepenregister” behoort, is niet welkom. De afgesproken aantallen hangen ook niet voor niets samen met de verwachte toestroom van mensen die niet langer aanspraak zullen kunnen
9
maken op sociale werkvoorziening en Wajong. Begin juli 2015 heeft het bedrijfsleven de doelstelling om voor eind 2015 minimaal 6.000 banen te creëren reeds ruim gehaald. Het persbericht waarmee de tussenmeting van de banenafspraak wereldkundig werd gemaakt stelde het zo: “Deze extra detacheringen zijn voor een groot deel ingevuld door mensen die op de wachtlijst stonden voor een plek bij een sw-bedrijf. Op basis van de tussenmeting lijkt het erop dat gemeenten en sociale partners mensen met een plek op de wachtlijst en Wajongers inderdaad, zoals afgesproken, met voorrang op de extra banen hebben geplaatst.” Daarmee komt een centraal idee achter de invoering van de participatiewet onder druk te staan. Dat was ontschotting: gemeenten zouden maatwerk kunnen leveren zodat de individuele situatie (en niet tot welke categorie iemand behoort) leidend is bij het vinden van de beste ondersteuning. Dit alles wil niet zeggen dat de banenafspraak een slechte zaak zou zijn, integendeel. Wel dat er daarnaast extra inzet moet komen voor mensen die buiten de afspraak vallen (dus buiten het doelgroepenregister), zodat hun kansen er niet op achteruit zullen gaan. 3e probleem: Financiële prikkels om gemeenten aan te sporen pakken averechts uit Zoals hierboven al vermeld, was het bij de decentralisatie van de bijstand de bedoeling dat gemeenten zich dankzij de grotere autonomie en geprikkeld door de financieringsvorm maximaal zouden inspannen voor uitkeringsgerechtigden. We zagen al het neveneffect op de Wajong. De financiële prikkel lijkt nu op een andere manier averechts uit te pakken. Inzetten op een overschot is wat anders dan angst voor een tekort. En dat laatste blijkt reëel en breed gedeeld, nu er in de afgelopen jaren regelmatig meer dan honderd gemeenten met een tekort bleven zitten. Die angst heeft ongewenste gevolgen in de praktijk. Gemeenten zijn namelijk begonnen met het stellen van strakke targets, t.a.v. uitstroom en instroom, gedreven door bedrijfseconomische motieven. Gemeenten focussen vaak op een uitstroom-target op de korte termijn. Het 'laaghangend fruit' krijgt dan logischerwijs de prioriteit, en investeren in mensen met een lagere loonwaarde is riskanter. De schaarse middelen worden ingezet voor een doelgroep waarvoor ze minder effectief en dus minder nodig zijn: de relatief kansrijken. Lage loonwaarde betekent niet bedrijfsmatig prioritair en dus in de praktijk niet direct in aanmerking voor loonkostensubsidie en begeleiding. Zeker wanneer de begeleiding weleens van langere duur zou kunnen zijn. Wethouders rapporteren aan de gemeenteraad vaak één globaal cijfer over de uitstroom. Dit cijfer krijgt de aandacht want het bepaalt of de gemeente uitkomt op een tekort of overschot. In sommige gemeenten wordt al gedifferentieerd naar duurzame uitstroom, d.w.z. langer dan 1 jaar uit de uitkering. Gemeenteraden hebben echter vaak weinig inzicht naar de resulteren per onderdeel van het bijstandsbestand. En sturen daar vervolgens dus ook niet op. De instroom-targets zijn zo mogelijk nog schadelijker. De uitwerking in de praktijk leidt tot het ontmoedigen van mensen bij het aanvragen van een uitkering. Dit leidt tot verharding en dat mensen nog meer bejegenend worden met wantrouwen. DIVOSA maakt zich daarom wel zorgen over de ontstane verandering van cultuur en attitude binnen de sociale diensten. Die verandering is bijvoorbeeld op te maken uit het reeds genoemde rapport van de Rotterdamse ombudsman. Ze constateert dat mensen die bijstand aanvragen zich vaak behandeld voelen als “hufters, losers of fraudeurs”. Protocollen en targets beheersen het werkproces, met weinig ruimte voor een menselijke maat. Iemand van de Amsterdamse Bijstandsbond, en ervaringsdeskundige, vertelde mij ook hoe de benadering van
10
bijstandsgerechtigden door de gemeente was veranderd, en dat wantrouwen en ontmoediging een steeds grotere rol speelt. Hij vertelde me over het extreme voorbeeld van een vrouw die tijdens het aanvragen van haar uitkering werd verteld dat ze de inloggegevens van haar e-mail moest geven zodat men kon controleren of ze wel echt solliciteerde. En dat ze een huisbezoek kon verwachten om te kijken welk deel van de inboedel verkocht kon worden zodat de opbrengst kon worden gekort op de uitkering.... Niemand wil terug naar de situatie van weleer, waarbij gemeenten de bijstandsuitgaven zonder meer konden declareren bij het Rijk, en zich minder geroepen voelden zich in te spannen voor arbeidsreïntegratie. Toch is de huidige praktijk er een met kwalijke averechtse gevolgen, met name voor de groep waarvoor ontmoediging niet werkt. De kwetsbaren. Toch zijn er ook kansen: 1e kans: de decentralisaties in de zorg De belofte van de participatiewet was het ontschotten van de vele regelingen en diensten die voor verschillende doelgroepen waren ontstaan, zodat gemeenten maatwerk kunnen leveren bij arbeidsreïntegratie. Maar voor maatwerk is vaak meer nodig dan enkel een uitkering en scholing of ondersteuning bij het vinden van werk. Mensen belanden vaak niet zomaar in de bijstand, maar als gevolg van een aantal persoonlijke problemen. Dit heet 'multiproblematiek' in jargon: gezinnen waar een uitkering, jeugdzorg en psychische zorg tegelijk nodig zijn. Gemeenten ervaren dat er verrassend veel sprake is van deze multiproblematiek in de bijstand. Daarvoor biedt de combinatie met de decentralisaties in de zorg goede kansen. Een gezinscoach, verslavingszorg of schuldhulpverlening kunnen eerst nodig zijn voordat iemand weer volwaardig aan de slag kan gaan. Maar kansen kunnen ook verloren gaan als het zorgtraject losstaat van het traject naar werk. Of gemeenten nu gaan werken met sociale wijkteams of het op een andere manier organiseren, het zal er om gaan dat de pechvogels op tijd hun kansen kunnen pakken. In de praktijk betekent dit wellicht dat wijkteams ook een deel van het participatiebudget gedelegeerd krijgen. Maar in het woud van 'gemeentelijke regelingen' dat voor zorg en arbeid onder regie van verschillende wethouders wordt opgezet dreigt ook nieuwe verkokering en versnippering. En dan zouden de de mooie kansen van de gecombineerde decentralisaties teloor gaan. 2e kans: de vraag naar arbeid neemt weer toe Het voorzichtige economisch herstel is te merken aan het aantal vacatures. Het aantal vacatures is gestegen van 94.000 in 2013 naar ongeveer 125.00015 vandaag. Ook mensen met een achterstand op de arbeidsmarkt, die na het overwinnen van hun problemen weer aan de bak proberen te komen zullen betere kansen hebben. Maar DIVOSA verwacht wel dat nu de economie aantrekt dat “de kwaliteit van het uitkeringsbestand zal verslechteren”. Het percentage kansarmen zal stijgen, omdat de kansrijken vooral van de aantrekkende economie profiteren. Er is meer nodig. 3e kans: een inclusieve economie Ik noemde al het pleidooi van Diederik Samsom tijdens de Politieke Ledenraad op 31 mei jl. voor de genereuze economie waarin “iedereen, van hoog- tot laagopgeleid, van high-potential tot arbeidsgehandicapte terecht kan”. Hij sprak vooral over de maakindustrie, maar volgens mij zijn er 15
Www.CBS.nl, 1e kwartaal 2015
11
bredere kansen. De circulaire economie kan bijvoorbeeld ook veel banen genereren voor laagopgeleiden of mensen die niet de hoogste productiviteit hebben. De concièrge op school die met een loonkostensubsidie voor veiligheid en binding tussen de ouders en de school zorgt, genereert maatschappelijke winst en een besparing op de uitkering.
Doelstellingen voor de PvdA In het licht van deze analyse stel ik de volgende twee doelen voor: • De implementatie van de participatiewet leidt óók tot grotere kansen voor de kansarmen met lage loonwaarde die nu niet meetellen voor de banenafspraak. Over drie jaar, is ook voor deze groep meetbare en duurzame vooruitgang geboekt; • We bouwen aan een genereuze economie met een inclusieve arbeidsmarkt, waarin er voor iedereen een plek is, waar mensen die vandaag ingeboekt worden met een lage loonwaarde welkom zijn en op waardevolle wijze hun bijdrage leveren. Daar hoort een ander politiek en maatschappelijk doel bij. We moeten namelijk politieke ruimte creëren om hieraan te werken en positieve energie genereren om in deze doelstellingen te geloven. Daar is allereerst voor nodig dat we het negatieve 'frame' moeten ombuigen van werkgeversvoorzitters die het hebben over “labbekakken” en politici die zeggen te staan voor de “hardwerkende Nederlanders”. Hun verhaal suggereert dat het potverteerders zijn die met stevige prikkels moeten worden geactiveerd. Dat moet worden vervangen voor een eerlijker verhaal. Namelijk dat de participatiesamenleving van twee kanten moet komen: je bewijst mensen pas een dienst als je ze aanspoort de hoop niet op te geven en actief werk te zoeken wanneer je daar banen en praktische ondersteuning tegenover stelt. De participatiesamenleving als een maatschappij die iedereen een eerlijke kans wil bieden.
Wat te doen – een aantal praktische voorstellen Hieronder doe ik een aantal praktische suggesties voor extra aandacht en inzet voor de pechvogels die nu tussen wal en schip dreigen te vallen. Deze voorstellen zijn realiseerbaar met bestaande middelen. Meer geld hoeft niet voorop te staan, maar de manier van financieren wel. Daarnaast pleit ik voor een concreet plan voor de genereuze economie die bijdraagt aan de oplossing voor het probleem aan de vraagkant van de arbeidsmarkt. a. Agenderen een aanpakken van de beeldvorming: mensen in de bijstand willen werken, participatie vraagt een inspanning van twee kanten Er liggen nu kansen om de publieke opinie en het maatschappelijk debat te beïnvloeden. Zonder verandering van de beeldvorming zal de weerstand tegen concrete veranderingen in het arbeidsmarktbeleid en de bijstand groot blijven. Daarvoor is nodig dat de PvdA • bij het onderwerp van de participatiewet consistent duidelijk maakt dat die er niet alleen voor arbeidsgehandicapten is maar voor alle mensen die om de een of andere reden werkloos zijn; • in woord en daad laat zien dat de participatiesamenleving van twee kanten moet komen, en dat de arbeidsmarkt ook twee kanten heeft: verwachten dat mensen met een kansarme uitgangspositie ook aan het werk gaan heeft alleen zin als je ze de juiste hulp biedt én als die banen er ook zijn!
12
b. PvdA wethouders en raadsleden zorgen voor inzet die is gericht op kansarmen en organiseren kennisuitwisseling en samenwerking Zeker waar het reïntegratie en oplossen van individuele en gezinsproblematiek betreft zijn het gemeenten die het verschil moeten maken. De PvdA kan laten zien dat het een verschil maakt waar de PvdA het mede voor het zeggen heeft door: • te zorgen dat gemeenten ook specifieke uitstroom-doelen per doelgroep vaststellen i.p.v. alleen één algemeen uitstroomcijfer. Het gaat dan om uitstroom uit de uitkering vanuit de verschillende doelgroepen, maar bijvoorbeeld ook doorstroom van de ene (kansarmere) groep naar de volgende categorie in het participatiebeleid van de gemeente. Zo kan het politieke debat en de politieke sturing in gemeenten waar de PvdA invloed heeft op basis van betere informatie worden gevoerd, en er niet alleen gekeken wordt of we wel of niet met een tekort blijven zitten (het algemene uitstroomcijfer); • afspraken te maken met sociale partners in de arbeidsmarktregio's (bijvoorbeeld binnen regionale sociale akkoorden) waarin ook aandacht aan niet-gehandicapte kansarmen wordt geschonken. • uitwisseling van ideeën en goede voorbeelden, die ook weer kunnen bijdragen aan de bredere communicatieagenda. Leden van onze ombudsteams kunnen daarbij worden betrokken omdat zij problemen kunnen signaleren en problematiek uit de praktijk aan de orde kunnen stellen. c. Op landelijk niveau: zorgen voor de goede randvoorwaarden • Om te beginnen dienen de negatieve gevolgen van de financiële prikkel in het bijstandsbudget te worden aangepakt. Bij de begrotingsbehandeling voor 2016 zal de verdeling van bijstandsgelden zeker een punt van discussie zijn. Vanuit VNG en door wethouders van de gemeenten Den Haag en Utrecht is al zorg geuit over die methodiek16, waarbij deze wethouders aangeven dat uitkeringsgerechtigden de gevolgen zullen voelen. De begrotingsbehandeling biedt de mogelijkheid om de financieringmethode en de onbedoelde gevolgen ervan ter discussie te stellen, bijv. door het verkleinen van de risico's voor gemeenten. • De Rijksoverheid aanspreken als sociale werkgever. De Rijksoverheid blijkt achter te lopen bij het bedrijfsleven waar het gaat om de banenafspraak17. Aan de staatssecretaris van Sociale Zaken, de minister van Binnenlandse Zaken en de minister voor Wonen en de Rijksdienst zou kunnen worden gevraagd hoe zij van plan zijn ervoor te zorgen dat de Rijksoverheid niet alleen de banenafspraak nakomt maar ook het goede voorbeeld geeft door groepen kansarmen beter perspectief op werk te bieden. • belastingherziening zou moeten leiden tot betere kansen op werk voor de mensen in de bijstand (d.m.v. het goedkoper maken van laagbetaald werk voor werkgevers, en werken financieel interessanter maken voor mensen in de bijstand middels de heffingskorting). d. Werk maken van de inclusieve economie De PvdA moet actief werk maken van de plannen om de bakens binnen de economie te verzetten. In dit verband door actief te werken aan verandering aan de vraagkant van de arbeidsmarkt, dus aan de kant van de werkgevers. De partij heeft al opgeroepen tot een deltaplan voor de maakindustrie en gezorgd voor de oprichting van de Nederlandse Investeringsinstelling. Eerder 16 17
http://www.volkskrant.nl/opinie/klijnsma-straft-ons-voor-goed-beleid-bijstand~a3832386/ Waar het bedrijfsleven het doel per einde 2015 al ruimschoots gehaald heeft, zit de rijksoverheid nog maar op 1.508 van de 3.000 extra arbeidsplaatsen.
13
stelde de fractie het actieplan 'Werk maken van werk' op, dat ook een aantal maatregelen aan de vraagkant bevat (zoals investeren in het verduurzamen van woningen en stimuleren van reshoring). Het partijcongres heeft in maart dit jaar de resolutie 'De Bakens Verzetten' aangenomen, op basis van het rapport 'De Bakens Verzetten: de economie terug naar de mensen, investeren in werk en innovatie'. Met dit rapport en deze resolutie heeft de partij een solide basis om aan de inclusieve economie te werken, die iedereen een kans biedt en waarin ieder mens als waardevol wordt beschouwd. Een werkgroep binnen de partij zou, in samenspraak met de fractie, tot taak zou moeten krijgen om op basis van 'De Bakens Verzetten' tot een concreet plan van aanpak te komen voor het inclusiever maken van de vraagkant van de arbeidsmarkt. Het ondersteunen van de ontwikkeling van het sociaal ondernemerschap in Nederland is een kansrijk element. Nederland kan daarbij leren van ontwikkelingen in het buitenland ten aanzien van erkenning (label / keurmerk of rechtsvorm), fiscale ondersteuning, kansen bij aanbesteding door gemeenten en toegang tot financiering. Het recent uitgebrachte SER advies18 over sociale ondernemingen biedt een goed uitgangspunt. Aanvulling op goede initiatieven Deze voorstellen sluiten aan bij de vele goede initiatieven die al gaande zijn. Gemeenten zijn druk bezig met het opzetten van de zogenaamde gemeentelijke regelingen, werkbedrijven en andere organisaties die het arbeidsmarktbeleid voor vaak een aantal kleinere gemeenten samen gaan uitvoeren. Sociale wijkteams zijn aan de slag gegaan met de decentralisaties in de zorg. De staatssecretaris wil inzetten op professionalisering van arbeidsmarktreïntegratie en sterkere kennisuitwisseling over wat wel en niet werkt en voor wie19. Sociale partners hebben kort geleden een SER advies gelanceerd over preventie, essentieel om ervoor te zorgen dat mensen niet in die kansarme categorie terecht komen20. VNG en DIVOSA en de landelijke cliëntenraad ondernemen allerlei initiatieven om het werkveld te informeren, te trainen en praktische kennis aan te reiken. Discriminatie op de arbeidsmarkt dient met urgentie te worden aangepakt, en staat gelukkig op de PvdA agenda. Hetzelfde geldt voor onderwijs, en specifiek beroepsonderwijs, het voorkomen van voortijdige schooluitval en het bieden van tweedekansonderwijs. Zaken waar de fractie en minister Bussemaker voluit mee aan de slag zijn. Ten slotte Dit stuk gaat om die groep die graag een betaalde baan wil, daar wellicht niet vandaag, maar op termijn wel toe in staat is, maar nu onvoldoende kansen heeft om die droom te realiseren. Zij vallen mogelijk buiten de boot van de participatiewet. Hierboven noemde ik de voorbeelden van Nelleke, die verstrikt raakte in de schulden en problemen met de opvoeding van haar puberende zonen en van Henk, die kampte met psychische problemen, verslaafd raakte en zijn baan als architect verloor. Met goede, op maat gesneden zorg slagen zij er hopelijk in hun leven weer op de rails te krijgen. Maar staan zij dan nog steeds in de 18 19 20
http://www.ser.nl/nl/publicaties/adviezen/2010-2019/2015/sociale-ondernemingen.aspx http://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2014D47822&did=2014D47822 https://www.ser.nl/nl/publicaties/adviezen/2010-2019/2015/werkloosheid-voorkomen.aspx
14
boeken met een lage loonwaarde? Het vooruitgangsdenken en de solidariteit die onze sociaaldemocratische beweging kenmerkt zijn nodig om hun ook een tijdige en eerlijke kans op werk te bieden. Van de participatiewet naar de genereuze economie, daar behoort de PvdA zich voor in te spannen.
Brussel, juli – september 2015 Heino van Houwelingen
15
