Aan de leden van de Provinciale Statencommissie Economie en Mobiliteit
13 februari 2008 2008-09258, VV 83338 Krijgsheld B. (050) 316 4109
Datum Briefnummer Zaaknummer Behandeld door Telefoonnummer Antwoord op Bijlage
: : : : : : :
Onderwerp
: Kaders en uitgangspunten GGD-concessie
Geachte dames en heren, In de vergadering van de commissie Economie en Mobiliteit van 24 oktober 2007 heeft u naar aanleiding van het verlengen van de GGD-concessie met de periode van 1 jaar, aangegeven graag betrokken te willen worden bij de nieuw aan te besteden concessie voor Groningen en Drenthe. Bijgaand doen wij u de notitie "Kaders en uitgangspunten voor de aanbesteding van openbaar vervoer in Groningen en Drenthe" toekomen. Dit stuk is ter bespreking aangeboden aan het Dagelijks Bestuur van het OV-bureau. In dit stuk zijn ook de belangrijkste punten meegenomen zoals die door de leden van de commissie op 24 oktober 2007 zijn aangehaald. Wij vertrouwen er op u hiermee voldoende geïnformeerd te hebben. Hoogachtend, Gedeputeerde Staten van Groningen:
, voorzitter.
, secretaris.
Bijlage 1: Notitie Kaders en uitgangspunten voor de aanbesteding van openbaar vervoer in Groningen en Drenthe notitie voor DB van 17 januari 2008, agendapunt 4 Kaders en uitgangspunten voor de aanbesteding van openbaar vervoer in Groningen en Drenthe 1.
Inleiding
Na het besluit van het DB over verlenging GGD-concessie tot medio december 2009 en het voornemen tot gecombineerde aanbesteding van kleinschalig OV en doelgroepenvervoer samen met de gemeenten is voortgegaan met de voorbereiding van de aanbesteding van het openbaar vervoer in het GGD-gebied en de gecombineerde aanbesteding met de gemeenten. Daarbij is ook aan de orde de vraag bij deze aanbestedingen ook mee te nemen de aanbesteding van openbaar vervoer in Zuidoost- en Zuidwest-Drenthe. Indien hiertoe wordt besloten moet met Connexxion worden gesproken over de lopende concessies Zuidoost-Drenthe en Zuidwest-Drenthe. Connexxion heeft reeds aangegeven hiertoe bereid te zijn. Ten behoeve van de te maken bestuurlijke keuzes over de uitgangspunten voor de komende aanbestedingen zijn voor het DB van 28 augustus, 1 oktober en 14 december 2007 notities opgesteld. Hierbij is een onderscheid gemaakt in de volgende onderwerpen:
1. 2. 3. 4. 5.
Ontwikkelfunctie en opbrengstverantwoordelijkheid Omvang concessie en concessiegebied Concessieduur Afzonderlijke aanbestedingen reisinformatie en sociale veiligheid Beleid concessiebeheer
In bijlage 1 is een samenvatting gegeven van de overwegingen en gezichtspunten en mogelijke opties, met voor- en nadelen, bij de te maken keuzes. De hiervoor genoemde onderwerpen vertonen een zodanige relatie met elkaar dat ze in onderlinge samenhang moeten worden beschouwd. Voorts moet een goed evenwicht worden gevonden tussen de positie en de belangen van de reizigers, de vervoerders en de opdrachtgevers. Voor een evenwichtige uitkomst is het gewenst te differentiëren waarbij voor de beoordeling en besluitvorming ook zaken als risico’s, sturing, afstemming, waarborgen voor kwaliteit en inschatting en waardering van strategisch handelen van inschrijvers en vervoerders een rol spelen. In verband met de gewenste flexibiliteit is het noodzakelijk voor de verdere ontwikkeling van het OVproduct in de concessie bepalingen op te nemen over wijzigingen van de concessie, nieuwe initiatieven, innovatieve ontwikkelingen en experimenten. Hierbij spelen ook de concessieduur en de omvang van het concessiegebied een rol. Daarnaast moet recht worden gedaan aan de invulling en uitwerking van uitspraken van het DB over - prikkels voor vervoerders tot verbeteren en ontwikkelen en het leveren van kwalitatief en kwantitatief goede prestaties - financiële incentives ten aanzien van reizigersgroei en opbrengstmaximalisatie - bevorderen creativiteit en innovatie door vervoerders - bevorderen ontwikkeling OV De door het DB te nemen beslissing moet passen binnen het algemene verkeer- en vervoerbeleid van de GGD-overheden en het OV-beleid en optimaal kunnen bijdragen aan het realiseren van die doelstellingen. Op de genoemde onderwerpen wordt hieronder nader ingegaan. Eerst wordt ingegaan op de voorgeschiedenis van de GGD-concessie, de ontwikkelingen in de praktijk en enkele algemene aspecten ten aanzien van vernieuwing en verbetering van het openbaar vervoer door (meer) bewerking van de markt en afwegingen bij de te maken keuzes.
2
2.
Programma van Eisen GGD-concessie
In het Programma van Eisen aanbesteding stads- en streekvervoer Groningen en Drenthe van april 2003 is geconcludeerd dat het initiatief en de verantwoordelijkheid voor de ontwikkelfunctie met name bij de opdrachtgevers moeten komen te liggen. Ten aanzien van de aansturing van de vervoerder is opgemerkt dat de opdrachtgevers initiëren en verantwoordelijk zijn voor de vervoerskundige ontwikkeling. De vervoerder dient zijn expertise in te brengen op het gebied van exploitatie, efficiëntie en gegevens omtrent het reisgedrag. Voorts is aangegeven dat de opdrachtgevers voor de ontwikkeling van het OV een belangrijke sturende, voorwaardenscheppende en bepalende rol hebben. Dit blijkt onder andere uit de inspanningen die de opdrachtgevers verrichten ten aanzien van de ontwikkeling en invoering van het Kolibri OV-netwerk. Daarnaast blijkt dit uit de grote samenhang die bestaat tussen het OV enerzijds en het verkeer- en vervoerbeleid en het ruimtelijk ordeningsbeleid anderzijds. Met name in stedelijke gebieden geldt verder dat de beschikbare infrastructuur in hoge mate de kwaliteit, in termen van snelheid en comfort, van het vervoer bepaalt. Het Programma van Eisen van 2003 erkent de rol van de vervoerder bij de ontwikkeling van het OV. Hij heeft kennis van zijn klanten en beschikt over een aantal (marketing-)instrumenten om deze klanten op de juiste manier te benaderen. Expliciet is aangegeven dat de opdrachtgevers in de komende jaren zelf invulling willen geven aan het nemen van de regie en verantwoordelijkheid over de invulling van de ontwikkelfunctie. Het door de opdrachtgevers op te richten OV-bureau zal hierin een belangrijke rol vervullen. Voor een goede uitoefening is randvoorwaarde dat gebruik wordt gemaakt van bij de vervoerder aanwezige vervoerkundige kennis en gegevens. Met gebruikmaking van deze kennis en gegevens van de vervoerder zijn de opdrachtgevers mede in staat het aanbod in een continu proces aan te passen aan de veranderende omstandigheden en vervoervraag. De rol van de vervoerder is tot uitdrukking gebracht in de verplichting jaarlijks een vervoerplan in te dienen waarin voorstellen moeten worden gedaan of adviezen gegeven over met name de optimalisering van de dienstregeling, de verbetering van dienstverlening, het optimaliseren van de informatievoorziening en promotie naar de reiziger en maatregelen ter beperking van de milieubelasting door het openbaar vervoer. 3.
Bewerking van de markt en marktontwikkeling
In het DB is aangegeven dat vernieuwing en verbetering van de kwaliteit van het openbaar vervoer kan worden bereikt door (meer) bewerking van de markt, door een andere regeling ten aanzien van de ontwikkelfunctie en de opbrengstverantwoordelijkheid en door het inbouwen van meer (financiële) prikkels aan de vervoerder. Daarbij is ook de vraag aan de orde welke verbeteringen kunnen worden aangebracht in de effectiviteit van de sturingsinstrumenten, welke indicatoren daarvoor kunnen worden gebruikt en welke gevolgen dit heeft voor het concessiebeheer (sturing op input of output). Voor de beantwoording van deze vragen heeft met de drie grote OV-vervoerders een marktconsultatie plaatsgevonden. Op de Nederlandse OV-markt opereren drie grote marktpartijen; van toetreding van nieuwe partijen op deze markt is vooralsnog nog geen sprake. Praktijkervaringen tot dusverre laten zien dat geen overdreven grote verwachtingen kunnen bestaan dat marktpartijen op de door ons gewenste wijze volledig invulling geven aan de ontwikkeling van het openbaar vervoer, zowel op vervoersgebied zelf (core business) als op gebieden die indirect door de vervoerder dienen te worden opgepakt (bijv. dynamische reisinformatie en sociale veiligheid). In deze notitie zijn voorstellen gedaan om toetreding tot de OV-markt door nieuwe marktpartijen (ook lokale of regionale) aantrekkelijker te maken en innovatieve ontwikkelingen mogelijk te maken. De concrete invulling per onderwerp zal verschillen qua aard en intensiteit. Op basis van de beslissing over de voorstellen worden de kaders en (rand)voorwaarden nader uitgewerkt en ingevuld in het Programma van Eisen en het bestek. Deze stukken worden aan het DB ter vaststelling voorgelegd.
4.
Invulling door het OV-bureau van de opgedragen taken
Het OV-bureau heeft op basis van het Programma van Eisen van 2003 en de GGD-concessie invulling en uitwerking gegeven aan de hem opgedragen taken.
3
Met het zwaartepunt van de ontwikkelfunctie en de opbrengstverantwoordelijkheid bij de opdrachtgever heeft zich een praktijk bestendigd en uitgebreid waarbij wordt voortgeborduurd op de in 2003 gedane keuzes. Voor de realisering van de doelstellingen van het OV-beleid en de in dat kader gestelde ambities betrekt het OV-bureau steeds meer bij de voorbereiding en uitvoering van zijn taken de vervoerder. Deze samenwerking uit zich in het gezamenlijk ontwikkelen en uitvoeren van concrete plannen en acties om het aanbod en de kwaliteit van het OV te verbeteren. Gewezen kan worden op de invoering van de nieuwe HOV-lijn in de nieuwe wijk Leek Oost-Indië waarvan Arriva heeft gezegd dat als zij moest beslissen deze verbinding er pas zou komen bij voldoende vraag, en het voeren van gezamenlijke promotiecampagnes.
5. Ontwikkelfunctie In de eerdere aan het DB voorgelegde notities is aangegeven dat er kansen en mogelijkheden zijn voor vernieuwing en verbetering van de kwaliteit van het OV en het waar nodig en mogelijk leveren van maatwerk. Gezien de behaalde resultaten, resulterend in een bovengemiddelde reizigersgroei, is zeker vanuit de belangen van de reizigers veel te zeggen voor het zwaartepunt van de ontwikkelfunctie bij de opdrachtgever. Voor het kunnen en willen realiseren van de gestelde ambities en het halen van de OV-doelstellingen is de medewerking van de vervoerders onontbeerlijk. In die zin is de ontwikkelrelatie met de vervoerder aan te merken als een partnerschap. Zo worden de ervaringen met de vervoerders ingebracht en wordt gekeken naar de mogelijkheden om samen met de vervoerder en met gebruikmaking van zijn deskundigheid en ervaring verder te werken aan ontwikkeling, innovatie en verbetering. Overigens, in het verleden behaalde resultaten bieden geen garantie voor de toekomst. De opdrachtgever behoudt een belangrijke ontwikkelrol maar de vervoerder krijgt meer mogelijkheden mee te denken en mee te werken aan de uitvoering van nieuwe ontwikkelingen en innovaties waar dit nuttig wordt geoordeeld en een bijdrage levert aan de OV-doelstellingen. De vervoerder zal hierin gestimuleerd kunnen worden door middel van een uitgekiende bonus-malusregeling. Op het voorstel voor afzonderlijke aanbesteding van treinvervangende HOV-lijnen wordt ingegaan in paragraaf 5.2. ; op afzonderlijke aanbesteding van dynamische reisinformatie en sociale veiligheid in respectievelijk paragrafen 9.1. en 9.2. Hieronder is ingegaan op de invulling van een robuuste ontwikkelrelatie met de vervoerder waarin recht wordt gedaan aan de rol en positie van de vervoerders en innovatieve ontwikkelingen mogelijk zijn die bijdragen aan de doelstellingen van het OV-beleid. 5.1.
Robuuste ontwikkelrelatie
In de relatie die voor meerdere jaren met de vervoerder wordt aangegaan moeten ontwikkelingen goed mogelijk zijn. De afspraken die daarover met de vervoerder worden gemaakt moeten voldoende robuust zijn, flexibel kunnen worden uitgevoerd en passen in het beleid voor meer en beter OV. Bovendien moeten het zowel voor de vervoerder als de opdrachtgever laagdrempelig zijn om initiatieven te kunnen nemen. Om de vervoerder te prikkelen actief mee te ontwikkelen, zowel in het bestaande openbaar vervoer als in nieuwe lijnen en producten, moeten adequate meerwerktarieven worden geboden. Als terugvaloptie voor het geval dat voor toekomstige ontwikkelingen de meerwerktarieven in de concessie door de opdrachtgever als niet adequaat worden beoordeeld, kan de opdrachtgever in specifieke gevallen besluiten dat gewerkt wordt met openboek calculaties. Voor de afzonderlijk aan te besteden HOV-lijnen, waarbij sprake is van opbrengstverantwoordelijkheid voor de vervoerder, zal met gedifferentieerde meerwerktarieven een oplossing kunnen worden geboden voor de onrendabele top van nieuwe lijnen, die eerst moeten ingroeien naar een stabiele kostendekking. De inhoud van de ontwikkelrelatie kan betrekking hebben op het vervoerkundig ontwerp, het materieel, de exploitatie, de ontwikkeling en vaststelling van tarieven en vervoerbewijzen en het distributienetwerk, de reisinformatie en marketing en communicatie. In bijlage 2 zijn deze onderwerpen nader aangeduid. 4
Onderdeel van een robuuste ontwikkelrelatie kan ook zijn dat in plaats van het opnemen van gedetailleerde eisen ten aanzien van de hiervoor genoemde onderwerpen in het bestek volstaan wordt met het opnemen van meer functioneel geformuleerde eisen die de vervoerder binnen de gestelde randvoorwaarden mag invullen. Enkele voorbeelden: - Het vastleggen van een eis over voldoende zitplaatsen kan technisch door het minimum aantal zitplaatsen per bus of rit voor te schrijven of functioneel door een zitplaatskans in het bestek op te nemen waarna het aan de vervoerder is hoe hieraan te voldoen. - In plaats van het exact voorschrijven van de haltelocaties in een kern kan worden voorgeschreven dat de loopafstand van het huisadres binnen de bebouwde kom maximaal 400 meter (hemelsbreed) mag bedragen naar de dichtstbijzijnde in- en uitstappunt. - De voertuigen bieden in alle opzichten een redelijk comfort, afgestemd op de doelgroepen (mede te beoordelen door bijv. een klantenpanel) of de afstand tussen twee stoelen in een voertuig bedraagt minimaal (y) centimeter en is de geluidsbelasting binnen in het voertuig maximaal (x) decibel. - De voertuigen bieden goede faciliteiten voor het meenemen van bagage of elk voertuig dat wordt ingezet op lijnen van en naar een winkelcentrum kent een bagageruimte van 0,2 m3 per zitplaats. De concrete uitwerking in het Programma van Eisen en in het bestek wordt ter vaststelling voorgelegd aan het DB. In onderstaand schema zijn de hoofdlijnen van de ontwikkelrelatie aangegeven. Bij de verdere uitwerking zal voor de genoemde onderwerpen een eigen toegespitste invulling worden gegeven waarbij aard, karakter en intensiteit per (deel)onderwerp kan verschillen en onderscheid wordt gemaakt in ontwikkeling van het OV in de ontwikkelfase en in de uitvoeringsfase. ONTWIKKELING OV ALGEMEEN Initiatief tijdens concessie HOV-lijnen Basisnet, verbindend
Vervoerder Opdrachtgever
Basisnet, ontsluitend Kleinschalig OV
Opdrachtgever Opdrachtgever
Functionele of technische eisen functionele eisen functionele eisen, met een minimum-niveau technische eisen technische eisen technische eisen
In de aanbestedingsdocumenten wordt de basis voor de ontwikkelrelatie helder geformuleerd, met vertaling van de beleidsdoelen en bestuurlijke wensen. Per thema zal worden aangegeven welke speelruimte er is voor de vervoerder met aanduiding van algemene of bijzondere (rand)voorwaarden en uitgangspunten. Met deze aanpak is het mogelijk optimaal flexibel om te gaan met uitvoering van de concessie, uiteraard binnen de gestelde (rand)voorwaarden. Een duidelijke ontwikkelrelatie en de op basis daarvan met de vervoerder te maken afspraken biedt voorts mogelijkheden om ook voor nieuwe ruimtelijke- en verkeerskundige ontwikkelingen naar oplossingen te zoeken. In bijlage 3 is een vergelijkend overzicht opgenomen van de huidige situatie (bijlage 7 Onderdelen ontwikkelfunctie van de notitie voor het DB van 28 augustus 2007) en de situatie bij de voorgestelde invulling van de robuuste ontwikkelrelatie met de vervoerder. 5.2.
Afzonderlijke aanbesteding aantal HOV-lijnen
Voorgesteld wordt de HOV-lijnen 327, 300/305 en 314 als treinvervangende verbindingen apart aan te besteden met de opbrengstverantwoordelijkheid en het zwaartepunt van de ontwikkelfunctie bij de vervoerder. Achtergrond hiervan is dat deze lijnen zelfstandig kunnen worden geëxploiteerd, het ontwikkelpotentieel voor deze lijnen hoog is en de vervoerder in staat kan worden geacht voor deze lijnen de verdere ontwikkeling voor zijn rekening te nemen. De verwachting is dat andere vervoerders dan de OV-bedrijven geïnteresseerd zijn en mee zullen doen in de aanbestedingsprocedure. Verwacht wordt dat dit zal resulteren in een lagere DRU-prijs. Overwogen kan worden een dubbele uitvraag te doen: één met de opbrengstverantwoordelijkheid bij de vervoerder en één met de opbrengstverantwoordelijkheid bij de opdrachtgever. 5
Op langere termijn moet een gezamenlijke aanbesteding van HOV-lijnen voor treinvervangende verbindingen zoals lijn 315 met provincies in het noordelijk deel van Nederland niet op voorhand worden uitgesloten. De provincies Fryslân, Flevoland en Groningen staan hier positief tegenover. Invoering is mede afhankelijk van de afloop van de huidige concessies.
6. Opbrengstverantwoordelijkheid De vraag naar de opbrengstverantwoordelijkheid hangt nauw samen met de ontwikkelfunctie. Gelet op de ervaringen in de afgelopen jaren wordt voorgesteld de opbrengstverantwoordelijkheid in algemene zin bij de opdrachtgever te houden. Voor de nodige prikkels aan de vervoerder wordt een uitgekiend stelsel van bonussen en malussen gehanteerd. Hierin zullen ondermeer de klanttevredenheid en stiptheid prominent worden betrokken. Daarnaast zal ook de opbrengstengroei (of -daling) onderdeel uitmaken van dit stelsel. Dit kan als volgt. In de aanbesteding zal de vervoerder gevraagd worden aan te geven wat de omvang is van de reizigersopbrengsten die naar verwachting gemiddeld per jaar gerealiseerd zullen worden in de concessieperiode. Deze verwachting zal worden betrokken bij de gunning; hoe hoger de verwachting, hoe positiever te beoordeling. In de concessie zal vervolgens worden opgenomen dat bonussen dan wel malussen worden toegepast voor zover de gerealiseerde reizigersopbrengsten afwijken van de omvang van de opgegeven verwachte reizigersopbrengsten. Op deze manier bepaalt de vervoerder zelf hoe hoog de lat wordt gelegd, maar kan die niet ongestraft laag leggen omdat dat negatief mee zou wegen in de gunning. Een constructie waarbij de hoogte van de subsidie wordt gerelateerd aan de hoogte van de reizigersopbrengsten lijkt een aantrekkelijke gedachte maar op grond van de huidige wetgeving is alsdan sprake van een btw-plichtige prestatie, terwijl geen compensatie kan plaatsvinden. Dit betekent dat de concessie 6% duurder wordt.
7. Omvang concessie en concessiegebied Bij de aanbesteding van openbaar vervoer in het GGD-gebied ligt het voor de hand ook de aanbesteding van openbaar vervoer zoals nu geregeld in de concessie Zuidoost-Drenthe en de concessie Zuidwest-Drenthe mee te nemen. In dat geval moeten we met Connexxion afspraken maken over het openbreken van de lopende concessies. Connexxion lijkt hiertoe bereid te zijn. Voorgesteld wordt te kiezen voor één concessiegebied voor HOV-lijnen (met uitzondering van de afzonderlijk aan te besteden HOV-lijnen), het verbindende basisnet en het ontsluitende basisnet. De aanvullende verbindingen worden ondergebracht bij de gecombineerde aanbesteding van kleinschalig OV en doelgroepenvervoer. Voor het geval dat onverhoopt om welke reden dan ook deze gecombineerde aanbestedingen niet tot gunningen leiden, zal veiligheidshalve in het bestek de optie van aanbesteding van kleinschalig OV worden meegenomen. De argumenten voor en tegen de voorgestelde omvang van het concessiegebied zijn aangegeven in bijlage 4. Aan deze bijlage is toegevoegd een kaart met de huidige aanbestedingsverdeling en een kaart met de voorgestelde aanbestedingsverdeling december 2009.
8. Concessieduur Voorgesteld wordt te kiezen voor een concessieperiode van 6 jaar met de mogelijkheid deze met maximaal 24 maanden te verlengen. De voorwaarden waaronder een verlenging kan plaatsvinden en de daarbij te hanteren criteria dienen vooraf duidelijk en ondubbelzinnig te worden beschreven.
9. Afzonderlijke aanbesteding reisinformatie en sociale veiligheid Het verstrekken van dynamische reisinformatie en sociale veiligheid behoren op zich niet tot de core business van vervoerbedrijven. Deze zaken zouden ook door andere marktpartijen kunnen worden opgepakt voor wie het wel core business is. Ervaringen met pilots op het gebied van sociale veiligheid laten zien dat hier zowel kwalitatieve als financiële voordelen zijn te behalen.
6
Een van de mogelijkheden om de toelatingsdrempel voor potentiële vervoerders te verlagen en te komen tot een uniforme en voor een ieder herkenbare regeling voor het gehele GGD-gebied is een afzonderlijke aanbesteding van deze zaken. Ten aanzien van statische reisinformatie op haltepalen en halteborden, waarbij naast vervoerders en ook wegbeheerders zijn betrokken, wordt onderzocht in hoeverre innovatieve ontwikkelingen mogelijk zijn. 9.1.
Dynamische reisinformatie
Het is de wens van de overheden om in de volgende concessie dynamische reisinformatie mogelijk te maken. Dit betekent dat actuele reisinformatie wordt gepresenteerd op informatiepanelen in de bussen en treinen, op haltes en grotere knooppunten, via internet en bijvoorbeeld via de mobiele telefoon. De overheid dient hierin een regiefunctie te nemen, er is een centrale ‘derde partij’ nodig om de actuele informatie vanuit verschillende bronnen (verschillende bus-, en treinvervoerders, eventueel wegbeheerders) te verzamelen, te bewerken en te distribueren. Presentatie in de bus van de informatie is een verantwoordelijkheid van de vervoerder, presentatie op straat en het eigendom van haltedisplays ligt bij wegbeheerders. In het voorjaar van 2008 zal een notitie richting het DB komen met een voorstel hoe hiermee om te gaan. De vervoerder krijgt dus een deelrol op het gebied van dynamische reisinformatie, namelijk het aanleveren van gegevens met betrekking tot afwijkingen ten opzichte van de dienstregeling en de presentatie van de informatie in de bus. Dit betreft zowel informatie van de vervoerder zelf als informatie van andere vervoerders. 9.2.
Sociale veiligheid
In het verleden kregen vervoerders vanuit het ministerie aparte potten geld voor sociale veiligheid in en om het voertuig. Ook in de huidige concessie hebben de vervoerders een belangrijke rol op het gebied van sociale veiligheid. De ervaring vanuit de huidige OV-concessies is dat vervoerders de sociale veiligheid slecht oppakken. Het is duidelijk geen core business. Reeds nu worden veel werkzaamheden zoals toezicht op busstations al in overleg met het OV-bureau uitbesteed aan Veiligheidszorg Drenthe en Veiligheidszorg Groningen. Daarnaast is sociale veiligheid in het openbaar vervoer natuurlijk breder dan alleen sociale veiligheid in en om het voertuig. Vanwege de goede ervaringen met het uitbesteden van sociale veiligheid aan andere partijen dan vervoerders en de minder goede ervaring met de aanpak van de vervoerder wordt voorgesteld de sociale veiligheid bij een derde partij neer te leggen en apart aan te besteden.
10. Concessiebeheer Het beheer van concessies moet werkzaam en effectief zijn met een op de nieuwe situatie toegespitste bonus-malusregeling. Hierbij ware rekening te houden met de omstandigheid dat inschrijvers bij het opstellen van hun offerte malussen incalculeren. De aard en mate van beheer, monitoring en toezicht op de naleving van de concessievoorschriften en de aansturing van de vervoerder zijn mede afhankelijk van de vraag of de concessie alles of veel tot in detail regelt dan wel alleen randvoorwaarden stelt die door de vervoerder moet worden ingevuld en uitgewerkt (m.a.w. sturing op input of op output). De invulling en uitwerking van de robuuste ontwikkelrelatie met de vervoerder komt tot uitdrukking in het concessiebeheer. Opgemerkt wordt dat een onderzoek zal plaatsvinden of een regeling mogelijk is die er op neerkomt dat de opdrachtgever voor rekening en op kosten van de vervoerder maatregelen neemt of activiteiten onderneemt indien blijkt dat de vervoerder niet overeenkomstig de binnen de robuuste ontwikkelrelatie gemaakte afspraken of niet binnen de gestelde termijn aan zijn verplichtingen voldoet. Van belang is hierbij dat vooraf duidelijk wordt geregeld in welke gevallen en onder welke voorwaarden de opdrachtgever hiertoe kan overgaan. 11. Risico’s In bijlage 1 zijn onder de voor- en nadelen van de verschillende opties ook risico’s aangegeven. Hieronder zijn de belangrijkste risico’s samengevat: 7
-
tegenvallende aanbestedingsresultaten tegenvallende reizigersopbrengsten acties vakbonden tegen perceelsindeling juridische procedures in aanbestedingsproces implementatie: tijdig bussen beschikbaar bij één groot perceel
Voorstel 1. De aanbestedingsprocedure voor het GGD-gebied in gang zetten overeenkomstig de voorstellen voor de ontwikkelfunctie, opbrengstverantwoordelijkheid en concessieduur en met invulling en uitwerking van een robuuste ontwikkelrelatie met de vervoerder zoals aangegeven in de notitie 2. De concessiegebieden Zuidoost- en Zuidwest-Drenthe meenemen bij de aanbesteding 3. Kiezen voor één concessiegebied 4. De HOV-lijnen 327, 300/305 en 314 afzonderlijk aanbesteden 5. Onderdelen van dynamische reisinformatie en sociale veiligheid afzonderlijk aanbesteden 6. Kennis nemen van de aangeduide risico’s
8
Bijlage 1 Ontwikkelfunctie De benaming ontwikkelfunctie is op zich een containerbegrip (zie bijlage 7 bij notitie voor DB van 28 augustus 2007) waarin vijf hoofdthema’s zijn te onderscheiden: vervoerkundig ontwerp, vervoer, reiskosten, reisinformatie en marketing en communicatie. Daarnaast is een onderscheid te maken in beleid en ontwikkeling op lange, middellange en korte termijn, tactisch en operationeel niveau en aard van de verbindingen / lijnen. Opbrengstverantwoordelijkheid en zwaartepunt ontwikkelfunctie bij opdrachtgever:
+ directe sturing op vervoerproduct buiten op straat + optimale afstemming beleid, ontwikkeling OV en de uitvoering door de vervoerder + groei in reizigersopbrengsten direct ten gunste van OV - prikkel voor vervoerder om kwaliteit te leveren indirect via bonus-malus-regeling Opbrengstverantwoordelijkheid en zwaartepunt ontwikkelfunctie bij vervoerder: + directe stimulans op reizigersgroei - vervoerder stelt eigen efficiency boven reizigersbelang - vervoerder heeft geen invloed op ruimtelijk en flankerend beleid en is daar geen partij in - winst door stijging reizigersopbrengsten gaat naar vervoerder, niet naar reizigers (extra OV) Opbrengstverantwoordelijkheid en risico’s Voor zover de opbrengstverantwoordelijkheid bij het OV-bureau ligt loopt het OV-bureau een risico over de reizigersopbrengsten. In de afgelopen jaren heeft dit voor het OV-bureau gunstig uitgepakt. Dit heeft twee oorzaken. Ten eerste kan met de kennis van nu worden vastgesteld dat de vervoersopbrengsten door de inschrijvers te laag zijn ingeschat. Het OV-bureau als opbrengstverantwoordelijke heeft daarvan geprofiteerd. Ten tweede was de prijs per DRU aanmerkelijk lager dan in het geval de opbrengstverantwoordelijkheid bij de vervoerder had gelegen; m.a.w. het OV-bureau is met een relatief lage DRU-prijs beloond voor het dragen van het risico. Het risico over de reizigersopbrengsten kan in een nieuwe concessieperiode ook nadelig voor het OV-bureau uitpakken. Weliswaar mag worden aangenomen dat tegenover het dragen van risico enige vergoeding zal bestaan in de vorm van een lagere DRU-prijs, maar de reizigersopbrengsten kunnen ook dalen. Een bijzonder risico vormt in dit opzicht de invoering van de OV-chipkaart, die naar zich nu laat aanzien in het begin van de nieuwe concessie periode zal worden ingevoerd. Een van de hieraan verbonden risico’s betreft de cashflowproblematiek. Naast het risico betreffende de reizigersopbrengsten voor zover het OV-bureau opbrengstverantwoordelijk zijn nog de volgende overwegingen van toepassing op de opbrengstverantwoordelijkheid. Te nemen beslissing hangt sterk samen met beslissing over ontwikkelfunctie Een vorm van gedeelde opbrengstverantwoordelijkheid boven een bepaald bedrag is niet aantrekkelijk door de complexe berekensystematiek Een opbrengstensuppletiecontract is om fiscale redenen niet aantrekkelijk Prikkel tot reizigersgroei en leveren en waarborgen van kwaliteit Omvang concessie en concessiegebied
Aantal HOV-lijnen afzonderlijk aanbesteden Basisnet met verbindende en ontsluitende lijnen, stadslijnen, Servicebussen Kleinschalig OV met CVV en doelgroepenvervoer per regio / perceel Vervoerkundige samenhang, aansluitingen, afstemming, aansturing vervoerder Bij meerdere percelen benchmarking tussen verschillende vervoerders mogelijk Risico’s bij een groot perceel: financieel en implementatie (tijdig bussen beschikbaar) Grote (gebieds)concessie
+ + + + + -
Samenhang in vervoer, minder aansluitings- en afstemmingsproblemen Potentieel meer efficiëntie en andere schaalvoordelen voor vervoerder, dus potentieel lagere prijs Kolibri is eenvoudiger te implementeren met één concessie dan bij meerdere concessies Duidelijkheid voor de klant, 1 aanspreekpunt, 1 klantenservice etc Efficiënter beheer Niet aantrekkelijk voor nieuwe toetreders 9
- Verschillende vervoervormen in een groot gebied niet altijd specialiteit van 1 vervoerder (grote bus op sterke lijnen tegenover klein materieel voor maatwerk) Kleine concessie of lijnconcessie
+ + -
Aantrekkelijk voor nieuwe toetreders door beperkte omvang Lagere risico’s voor vervoerder Afstemming in communicatie en uitvoering aanpalende concessies aandachtspunt ontwikkelen door vervoerder op kleine deelconcessies leidt tot suboptimalisatie
Concessieduur Korte concessie duur
+ Vervoerder blijft scherp, voelt continu de drang tot presteren, met name bij een verlenging + Prikkel tot (blijven) leveren goede prestaties + Kolibri is eenvoudiger te implementeren met een concessie voor korte duur dan bij meerdere concessies en/of langere duur + Opdrachtgever kan met volgende concessie sneller inspelen op nieuwe ontwikkelingen, zoals tram + Vaker / meer kansen voor nieuwe toetreders - Grote claim op opdrachtgever met betrekking tot beheer - Grote claim op inspanningen opdrachtgever met betrekking tot aanbesteden - Risico op terugkerende implementatieproblemen Lange concessieduur
+ + + + + -
Vervoerder plukt zelf vruchten van geleverde kwaliteit Vervoerder kan klantrelatie opbouwen en uitnutten Geringe inspanning opdrachtgever op aanbesteden Eenduidigheid voor de klant Risico’s en kosten nemen af bij langere concessieduur Risico op hangmatgedrag Moeilijk van slecht presterende vervoerder af te komen Tussentijdse onvoorziene ontwikkelingen alleen tegen hoge kosten (afkoopsom) in te voeren
Afzonderlijke aanbestedingen Reisinformatie en sociale veiligheid
+ + -
maximale grip op kwaliteit inschakeling gespecialiseerde bedrijven onderlinge afhankelijkheid van vervoerder en vertragingen blijft kosten mogelijk hoger
10
Bijlage 2 Onderdelen ontwikkelrelatie met de vervoerder De inhoud van de robuuste ontwikkelrelatie kan betrekking hebben op de volgende onderwerpen. 1. vervoerkundig ontwerp a. tactisch niveau: - ontwikkelen van het netwerk (bepaling benodigde verbindingen, locatiebepaling van knooppunten en busbanen) - bepalen van doelstellingen met betrekking tot beschikbaarheid (loop/fietsafstand, zitplaatskans), bereikbaarheid (snelheid), voorzieningenniveau (frequentie) en betrouwbaarheid (punctualiteit, rituitval) b. operationeel niveau: - uitwerken van het ontworpen netwerk en de doelstellingen naar lijnvoering, routes en keuzes voor halteplaatsen - aanleg en aanpassing van infrastructuur (haltes en knooppunten) ontwerpen en vaststellen van de dienstregeling 2. materieel a. grote investeringen: milieu-eisen en toegankelijkheid b. kleine investeringen: comfort, uitstraling, huisstijl 3. exploitatie: voor uitvoering van de dienstregeling op basis van netwerk, dienstregeling en materieel regeling van operationele taken (dienstrooster, personeelsplanning) en evalueren en bijschaven product 4. reiskosten: ontwikkeling en vaststelling tarieven en vervoerbewijzen (door opbrengstverantwoordelijke partij) en distributienetwerk 5. reisinformatie a. statische informatie: ontwikkelen en presenteren van algemene productinformatie b. dynamische informatie: ontwikkelen en presenteren van dynamische reisinformatie op haltes en knooppunten 6. marketing en communicatie: - promotie, ontwikkeling en onderhoud van imago en positionering - communicatie met de klant: ontwikkeling en uitvoering klantenservice, marktonderzoek, raadplegen belangengroepen
11
Bijlage 3 Bron: bijlage 7 bij notitie voor DB van 28 augustus 2007 Onderdelen ontwikkelfunctie Onderdeel
Regeling in huidige GGD-concessie OV-bureau
Vervoerkundig ontwerp
Ontwikkeling netwerk Bepalen lijnvoering Bepalen routes Bepalen halteplaatsen Beschikbaarheid Bereikbaarheid Vaststelling dienstregeling Ontwikkeling infrastructuur Vervoer
Uitvoering dienstregeling Betrouwbaarheid Stiptheid Comfort Veiligheid Toegankelijkheid Capaciteit Frequentie Snelheid Milieukenmerken materieel Marketing en communicatie
Marktonderzoek Raadplegen belangengroepen Promotie Klachtbehandeling Ontwikkeling klantenservice Ontwikkeling product-imago Reisinformatie
Ontwikkelen algemene productinfo Ontwikkelen reisplanningsysteem Ontwikkelen reisinformatiesysteem Reisinformatie vooraf Reisinformatie onderweg Reisinformatie achteraf Reiskosten
Ontwikkeling tarieven Vaststelling tarieven Vaststelling OV-zones Verkoopsysteem vervoerbewijzen
12
Arriva
opdrachtgever
vervoerder
Vervoerkundig ontwerp ontwikkelen netwerk lijnvoering routes halteplaatsen beschikbaarheid bereikbaarheid dienstregeling ontwikkeling infra voorzieningenniveau betrouwbaarheid Materieel milieu-eisen toegankelijkheid comfort uitstraling huisstijl (sociale) veiligheid Exploitatie en uitvoering dienstrooster personeelsplanning stiptheid klanttevredenheid Reiskosten ontwikkeling tarieven vaststelling tarieven vaststelling OV-zones distributienetwerk Reisinformatie statische informatie dynamische informatie reisplanningsysteem reisinformatiesysteem Marketing en communicatie promotie imago positionering klantenservice marktonderzoek raadplegen belangengroepen
13
Bijlage 4 Concessiegebied Argumenten voor één groot concessiegebied: - Het gebied is vervoerkundig samenhangend, ieder knip levert een onduidelijk tussengebied op, - Rondom en in de stad Groningen hebben stadslijnen en lijnen vanuit de streek een complementaire functie in de ontsluiting van de stad, - Geen afstemmingsproblemen - 1 klantenservice, 1 aanspreekpunt - Groot contract met lange duur levert minder risico’s voor de vervoerder Argumenten tegen één groot concessiegebied: - Het gebied wordt erg groot (maar niet groter in omvang dan de huidige GGD concessie) - Er is minder onderlinge concurrentie en de mogelijkheid te benchmarken - Bij een onderpresterende vervoerder is het lastig om tot contractbeëindiging te komen en levert dit bovendien grote overgangsproblemen op - Risico op overgangsprobleem bij een nieuwe vervoerder Kaart met aanbestedingsverdeling 2007 en Kaart met voorgestelde aanbestedingsverdeling december 2009
14
Aanbestedingsverdeling december 2007
GGD concessie: Arriva P+R
P+R
HOV + basis + aanvullend P+R
P+R
P+R P+R
Trein: Arriva
P+R P+R P+R
Qliner 315 concessie: Connexxion
P+R P+R
P+R P+R P+R
HOV Lelystad Groningen
P+R
P+R
P+R P+R
P+R
P+R
P+R
Drenthe ZO: Connexxion Basis + aanvullend
Drenthe ZW: Connexxion
P+R
aanvullend
P+R
P+R
Trein Zwolle-Emmen: NS
15
P+R
Voorgestelde aanbestedingsverdeling december 314, 327, 300/305 – HOV concessie Aanbetedingsverdeling december 2007 2009 I - GGD concessie, excl. aanvullend OV WVG/LLV + aanvullend OV 1. Westerkwartier (+Leek) 2. Noord-Groningen 3. Noord-Drenthe (+Haren) 4. Oost-Groningen (+Hgz.Spm+Slochteren) 5. Drenthe Zuid-West 6. Drenthe Zuid-Oost 7. Groningen Stad (alleen WVG/LLV)
2 1
7
315
4
I
314
3
300 / 305
6 5 327
16
17
