dr.Kökényesi József A TELEPÜLÉSÜGYI TÖRVÉNY SZABÁLYOZÁSI KONCEPCIÓJA (Szakmai vitaanyag) A településügyről szóló törvény megalkotása – 15 évvel a helyi közigazgatás önkormányzati rendszerré alakítása után – lehetővé teszi, hogy a települési önkormányzatok tervszerű (programszemléletű) településfejlesztésének és a helyi közszolgáltatások (településüzemeltetés) szervezésének alapvető jogi keretei a települések - mint a társadalmi lét elemi egységei - érdekeinek beszámításával kerüljenek szabályozásra. A szabályozási alapérték e törvény megalkotásához az, hogy a Magyarországon élő emberek számára a lakóhelyüktől, tartózkodási helyüktől függetlenül érvényesüljön a jog által biztosítható esélyegyenlőség a társadalmi közjavak települési szinten megvalósuló elosztásában és a közszolgáltatásokból való részesedésben. 1) Az előzmények és a kapcsolódó szabályozások A helyi közigazgatás súlypontjai Európában - és ennek megfelelően Magyarországon is - a helyi közszolgáltatások megszervezésére és fejlesztésére tevődnek át a közhatalmi típusú állami beavatkozások szolgáltató jellegének egyidejű erősödése mellett. Ez a változási folyamat – megelőzve az európai uniós kezdeményezéseket - már 1997-98-ban arra ösztönözte a magyar közigazgatás fejlesztésével foglalkozó szakembereket és a helyi önkormányzati ágazatért felelős Belügyminisztériumot, hogy javaslatot dolgozzanak ki a helyi közszolgáltatások és a településfejlesztés átfogó állami szabályozására. Az elkészült javaslat – bár a közigazgatási egyeztetésen átesett és elfogadott törvénytervezet szakmai változatának számos eleme beépült a későbbi ágazati jogszabályokba – nem került a kormány, illetve a parlament elé. Napjainkban – némileg megváltozott körülmények között ugyan – ismét napirendre került a települések működésének és fejlesztésének szabályozási igénye. A korábbiakhoz képest anynyiban változott a helyzet, hogy ma már az Európai Unió Bizottsága is szorgalmazza a közszolgáltatásokkal kapcsolatos egységes, átfogó szabályozás uniós szintű kidolgozását.1 Az előzményekhez tartozik továbbá, hogy: • a településügyi törvény-tervezet szakmai előkészítését követően számos, a települési közszolgáltatásokkal kapcsolatos törvény, illetve központi és helyi jogszabály készült el, amelyek többsége beépítette rendelkezései közé a településügyi törvény tervezetének főbb „ajánlásait”2; • a közigazgatás korszerűsítésével megbízott kormánybiztos 2004-ben elkészítette a költségvetési szervek jogállását, általános jellemzőit szabályozó, illetve az állami vagyon kezelésére 1
Az EU tagállamok gyakorlatát és az uniós szabályozási útkereséseket részletesen mutatja be a Magyar Közigazgatási Intézet által készíttetett két tanulmány, amelyek szerzője Orova Márta. A művek: „A közérdekű szolgáltatásokra vonatkozó közösségi előírások”; „Az Európai Unió tagállamainak a közérdekű közszolgáltatásokkal kapcsolatos gyakorlata”. 2
A helyi közszolgáltatásokat szabályozó törvények felsorolását a Jegyzet tartalmazza.
vonatkozó törvényjavaslat tervezeteit, amely tervezetek hatnak a helyi közszolgáltatások szervezésére is; • 2003-ban hatályba lépett az új közbeszerzési törvény (2003. évi CXXIX. tv.) és elkészültek az ennek hatását a helyi közszolgáltatásokra kivetítő egyes ágazati jogszabályok, amelyek átrendezik a helyi önkormányzatok kapcsolatát a saját tulajdonukban álló közszolgáltató szervezetekhez a közszolgáltatások szervezése során. 2) Szabályozási indokok és célok A helyi önkormányzatok létrehozása óta eltelt közel 15 év tapasztalatai igazolják, hogy a helyi önkormányzati rendszer szervezeti, feladat- és hatásköri, valamint finanszírozási szabályozása – bár továbbfejlesztési igények mind a három területen jelentkeznek - alapjaiban megoldott. Súlyos hiányosság azonban az önkormányzati lét funkcionális oldalának szabályozatlansága, hisz: • teljességgel szabályozatlan a településfejlesztés, • ellentmondásosak a településrendezés szabályai, • nincs átfogó szabályozás az önkormányzati közszolgáltatásokra, a településüzemeltetésre. Az alapjaiban bevált önkormányzati rendszer továbbfejlesztésében a fő politikai cél ma már nem az alapok újrarendezése, hanem a helyi önkormányzatok működését szolgáló-segítő jogi szabályozási rendszer hiányzó elemeinek a megteremtése és a már meglévő szabályokkal való harmonizációja, azaz a településügyi törvény megalkotása. Az önkormányzati működés társadalmi, gazdasági, térbeli-műszaki, természeti környezetének számbavétele és tudatos alakítása a településfejlesztés és -rendezés, míg az önkormányzati közszolgáltatások megalapozása a településüzemeltetés szabályozott rendszerének a feladata. A településügyi törvény megalkotását különösen az alábbi tények indokolják: • a települések tervszerű fejlesztésében és a helyi közszolgáltatások szervezésében, biztosításában az Európai Unió követelményként fogalmazza meg az EU horizontális politikáinak érvényesítését (esélyegyenlőség a közszolgáltatásokhoz való hozzáférésben, diszkrimináció tilalma, területi egyenlőtlenségek mérséklése, fenntartható fejlődés stb.), amelyhez a Bizottság a közszolgáltatásokra vonatkozó egységes szabályozást kíván kialakítani; • az EU kialakította a közszolgáltatásokkal kapcsolatos alapvető követelményeit, amelyek a közszolgáltatások szabályozásának általános elveként való adaptálása a magyar jogalkotás számára is megkerülhetetlen; • a településfejlesztés a települési önkormányzatoknak az önkormányzati törvényben meghatározott feladata, de sem e törvény, sem más jogszabályok nem adnak eligazítást a településfejlesztés tartalmára, szervezetére, eszközrendszerére; • a területfejlesztésről és rendezésről szóló 1996. évi XXI. tv. szerint a településfejlesztésről és rendezésről külön törvényt kell alkotni; • a jogi szabályozás hiányában a településfejlesztés intézményes rendszere, esetleges tartalma pillanatnyi ágazati vagy pénzügyi érdekek alapján változó; • a jogi szabályozás szintjén nem rendezett a területi és a települési tervek kapcsolódása, a prioritások kérdése; • a gyakorlat a települések hosszú távú jövőjét alakító településfejlesztést „kiveszi” a helyi politika kezéből és „begyűri” a településrendezés alapvetően műszaki-tervezési kereteibe;
2
• a településrendezés szabályai – az 1997-es újraszabályozás ellenére – ellentmondásosak a helyi önkormányzatok egyenjogúsága következtében és nem biztosítják az önkormányzati partnerséget a területi és a települési szinten működő önkormányzatok között; • a településüzemeltetési tevékenységeket az ágazati joganyag sokasága szabályozza és ezek az ágazati érdekek és szabályozási esetlegességek alapján rendezik a településüzemeltetés részterületeit; • tisztázatlanok, zavarosak a településüzemeltetés alapvető szervezeti, tulajdoni viszonyai, a településszolgáltatási jogviszonyok sajátosságai, a közszolgáltatási tevékenység jogi és finanszírozási jellegzetességei; • a helyi közszolgáltatások versenyjogi helyzetének megítélése – mind az Európai Unió szervezeteiben, mind a hazai szabályozásban – ellentmondásos. Az önkormányzati lét funkcionális kereteinek megteremtésére irányuló általános cél mellett ezek a tényezők konkrétan is igénylik a településfejlesztési, -rendezési és -üzemeltetési társadalmi viszonyok jogi szabályozását. A szabályozás elmaradása esetén továbbra is értelmezhetetlen marad a településfejlesztés, mint önkormányzati feladat. A településfejlesztésről és -rendezésről szóló jogi előírások települési szintű érvényesülésének jogi keretei nem, vagy esetlegesen épülnek ki. A tudatos, programszemléletű településfejlesztés tartalmi, formai meghatározatlansága erősíti a rövid távú érdekek felülkerekedését a hosszabb távú települési érdekekkel szemben. Az átfogó szabályozás hiányában egy-egy ágazati érdektöbbletet hordozó ágazati törvény „vállalja fel” a településfejlesztés szabályozását, ami azzal a veszéllyel jár, hogy az adott ágazati tevékenység korlátai közé szorul a településen megjelenő valamennyi ágazati érdeket koordinálni hivatott fejlesztés. A településüzemeltetés szempontjából halaszthatatlan feladat az önkormányzati tulajdonban álló (tehát állami), településüzemeltetési feladatokat ellátó vállalkozások és költségvetési szervek jogállásának, versenyjogi szabályainak megalkotása, illetve e szervezetek és a közbeszerzési jog viszonyának egyértelmű rendezése a települési közszolgáltatások társadalmi rendeltetésével összhangban. Elodázhatatlan a helyi közszolgáltatások egységes jogi fogalomrendszerének a kidolgozása és jogszabályba foglalása, amely lehetővé teszi a közszolgáltatások közös tartalmi követelményeinek a meghatározását is. Fontos – az államháztartás egészére is kiható – elvi és jogalkotási probléma a közszolgáltatásokhoz való jognak az alanyi jogként való elismerése. 3) A javasolt szabályozási megoldás 3.1. A szabályozási szint A településügy a helyi önkormányzatok - értelemszerűen elsősorban a települési önkormányzatok - alapvető jogait (szabályozási jog, szervezetalakítási autonómia, tulajdonjog, stb.) érintő, valamint az önkormányzatok és az állampolgárok közszolgáltatások szervezésében kialakuló jogviszonyait érinti, ezért jogi rendezése csak törvényben lehetséges. Az egyes részletszabályok megalkotására azonban (a településfejlesztés és -rendezés részletes tartalma, a tervezési jogosultság, a közszolgáltatások szakmai követelményei, az egyes közszolgáltatási szerződések formai és tartalmi kellékei stb.) a Kormány, illetve az ágazati miniszter felhatalmazása szükséges.
3
3.2. A választott jogág A szabályozás érinti az alkotmányjog, közigazgatási jog és a polgári jog területeit, mert - ahogyan az a szabályozási tárgyaknál látható lesz - a településügy mindhárom jogág sajátosságaival rendelkezik. Egyrészt az önkormányzati törvényben meghatározott feladatot bontja ki e szabályozás, másrészt a feladat végrehajtásának szervezeti (esetenként hatásköri), működési viszonyait alakítja, harmadrészt - különösen az üzemeltetés körében - a tevékenység polgári jogi sajátosságait is szabályozza. 3.3. A szabályozási keret és jellege A települések működését megalapozó három társadalmi viszony egy törvényben történő szabályozása indokolt. A településfejlesztés és -rendezés egymást feltételező, egymásra épülő és egymást befolyásoló tevékenység, ezért összehangolt, egy jogszabályba foglalt szabályozásuk célszerű, éppen úgy, ahogyan arról a parlament a területfejlesztés és -rendezés esetében már döntött. A településüzemeltetés (a humán és anyagi infrastruktúra működtetése) közös, általános elemeinek a rendezése az egyes ágazati jogszabályoktól független szabályozást igényel. A fejlesztés-rendezés és üzemeltetés tárgya és alanyai jórészt azonosak, a három terület a cél – eszköz - működés egységét alkotja, amit az egy törvénybe foglalásuk formailag is kifejez. A megalkotandó településügyi törvény „koordinációs-törvény”, amely igazodási pontokat jelöl ki - különösen az üzemeltetés körében - az összetartozó különös szabályok számára, meghatározza a kötelező közös szabályozási elemeket és azok alapvető tartalmát (pl. a településüzemeltetés körében a közszolgáltatási szerződés követelményeit) illetve kijelöli az ágazati jogszabályok által kötelezően szabályozandó kérdéseket. (Ilyen pl. a közszolgáltatásokhoz kapcsolódó alapelvek, a szolgáltatás közszolgáltatássá, illetve közérdekű szolgáltatássá minősítése, a minimális szolgáltatáshoz való jog feltételeinek és következményeinek a meghatározása.). A törvény koordinációs jellegét az biztosítja, ha a törvényalkotó kimondja, hogy az e törvényben meghatározott szabályoktól más törvény csak különösen indokolt esetben térhet el. 3.4. A jogérvényesülés Az egyes rendelkezések - a településrendezés kivételével - önkéntes jogkövetéssel és az önkormányzati szervek közvetlen végrehajtása révén érvényesülnek. A településrendezés előírásai - általános szabályként - az ágazati jogszabályok keretében meghatározott hatósági jogalkalmazás (engedélyezés) útján jutnak érvényre. 4) A szabályozás elemei 4.1. A szabályozás tárgya: a településügy A településügy az egyes települések fejlesztésével, rendezésével és üzemeltetésével kapcsolatos társadalmi viszonyok összessége. A településügyi törvény tárgya e viszonyokban az alapvető és általános fogalmak, a településügyben érvényesítendő alapelvek, magatartási szabályok, a résztvevők körének és együttműködésének, továbbá az egyes részterületek közös sajátosságainak a meghatározása, szabályozása.
4
4.2. A szabályozás alanyai A településügyi törvény alanyai a településfejlesztésben, - rendezésben és -üzemeltetésben közreműködő vagy érintett természetes és jogi személyek, szervezetek. A természetes személyek - döntően az adott település lakossága - egyrészt a településügyi döntések résztvevői és e tevékenység részbeni finanszírozói, másrészt a településüzemeltetési szolgáltatások igénybevevői. A gazdálkodó és intézményi szervezetek egyrészt a fejlesztések kivitelezői, másrészt a településüzemeltetést megvalósító munkaszervezetek; közreműködnek a településügyi döntések kialakításában. A települési önkormányzat a településügy állami koordinációs és döntéshozó szervezete, amely szabályozási, finanszírozási, szervezetirányítási és köztulajdonosi jogosítványokkal vesz részt a településügyi viszonyok alakításában. 4.3. A törvény javasolt szerkezete Preambulum A törvény e része rámutat, hogy a törvény a helyi önkormányzatok által ellátott településfejlesztés és a helyi közszolgáltatások szervezésének általános szabályait tartalmazza I. Fejezet ÁLTALÁNOS RENDELKEZÉSEK A törvény hatálya Fogalom meghatározások A településügy céljai és alapelvei II. Fejezet A TELEPÜLÉSÜGY FELADATAI ÉS SZERVEZETRENDSZERE A településügy általános feladatai A központi állami szervek feladatai a településügyben A helyi önkormányzatok feladatai a településügyben A településügy közreműködői III. Fejezet A TELEPÜLÉSFEJLESZTÉS A településfejlesztés eszközrendszere A településfejlesztési tervek A településfejlesztés pénzügyi eszközei A nyilvánosság és társadalmi részvétel részletes szabályai A településfejlesztés információs rendszere IV. Fejezet A TELEPÜLÉSÜZEMELTETÉS SZABÁLYAI Általános szabályok A településüzemeltetés alapelvei A településüzemeltetés szervezetei A közszolgáltatási szerződés A közszolgáltatások tulajdoni alapjai V. Fejezet VEGYES ÉS ZÁRÓ RENDELKEZÉSEK
5
4.4. A törvény fontosabb tartalmi elemei 4.4.1. Fogalmak és alapelvek A településügyi törvény első fejezetében célszerű rögzíteni a településüggyel kapcsolatos fogalmakat és a településügyben érvényesítendő általános alapelveket. A településfejlesztés, illetve a településüzemeltetés speciális alapelveit indokolt az e tevékenységeket szabályozó fejezetben kifejteni. A településügy szabályozásra javasolt fogalmai az alábbiak: • településügy: a településfejlesztési-, rendezési és - üzemeltetési tevékenységek, az e feladatokat ellátó szervezetek viszonyai és az ezekre irányuló szabályok összessége. • településfejlesztés: a településfejlesztés társadalmi, jogi, gazdasági, műszaki és környezetalakító tevékenység, amelynek célja - a lakosság életminőségének, ellátási és környezeti viszonyainak javítása érdekében - a település működésének magasabb szintre emelése, a település fenntartható fejlődésének a biztosítása; a településrendezés fő irányainak a hosszú távú meghatározása; • települési terv: a településfejlesztésre vonatkozó koncepció, program, éves terv és a településrendezési terv gyűjtőfogalma. • településfejlesztési terv: a településfejlesztésre vonatkozó koncepció, program és éves terv gyűjtőfogalma. • településfejlesztési koncepció: a település társadalmi, gazdasági, környezeti, műszaki, ökológiai, helyzetének elemzésére alapozott, a lakosság, a civil szerveződések és az érdekképviseleti szervek bevonásával elkészített, a település hosszú távú fejlődési irányait meghatározó, a települési képviselő-testület által határozattal elfogadott dokumentum. A településfejlesztési koncepció feladata meghatározni a település jövőképét, a település érdekeinek legjobban megfelelő megoldást adni a helyi társadalmi, gazdasági, műszaki, intézményi és környezeti problémák megoldására, valamint megmutatni az alkalmazkodás lehetőségét a hazai és nemzetközi fejlődési trendekhez. • településfejlesztési program: a településfejlesztési koncepció végrehajtását szolgáló választási ciklusokra szóló, önkormányzati határozattal jóváhagyott középtávú terv, amely pontosítja és részletezi a fejlesztési elképzeléseket a várható költségek és a pénzügyi források megjelölésével. • településfejlesztési éves terv: a településfejlesztési program végrehajtását szolgáló önkormányzati határozattal jóváhagyott operatív terv, amely meghatározza a konkrét fejlesztéseket, azok ütemezését, lebonyolításának módját, költségeit és forrásait. • településfejlesztési projekt (alprogram): a településfejlesztési program részét alkotó konkrét beruházás, illetve cselekvéssor. • beruházási program: az önkormányzati részvétellel megvalósuló beruházás engedélyezéséhez szükséges dokumentum, amely műszaki információkkal és gazdasági számításokkal támasztja alá, hogy a beruházás a településfejlesztési éves tervben meghatározott előirány-
6
zatból a beruházás előkészítésének megfelelően megvalósítható, illetve tartalmazza a műszaki és gazdasági tervdokumentáció elkésztéséhez szükséges adatokat. • településrendezés: a települési önkormányzatnak a településfejlesztési döntésekben meghatározott célok megvalósulását szolgáló műszaki tervezési, szabályozási és igazgatási tevékenysége. • településrendezési terv: a település műszaki-fizikai szerkezetét a település- és területfejlesztési, valamint a területrendezési tervekkel összhangban meghatározó tervdokumentum, amely elősegíti a települési erőforrások tervszerű hasznosítását és védelmét, az ökológiai elvek érvényesülését, a települési műszaki-infrastruktúra összehangolt elhelyezését és biztosítja a terület-felhasználás szabályozott rendszerét. • településüzemeltetés: a helyi közszolgáltatásokat biztosító humán és anyagi infrastruktúra folyamatos működését elősegítő igazgatási, jogi, gazdálkodási és szolgáltatási tevékenység. • helyi közszolgáltatás: mindaz a tevékenység, amelynek eredményeként a természetes és jogi személyek, továbbá más szervezetek szükségleteiket - jogszabályi kötelezés vagy az önkormányzat közhatalmi döntése alapján - mindenki számára azonos feltételek mellett biztosított vagy hozzáférhető módon elégíthetik ki, és amelynek rendelkezésre állásáról a helyi önkormányzat gondoskodik. • településpolitika: a település fejlesztésére, rendezésére és működésére vonatkozó önkormányzati stratégiai elképzelések és azok megvalósítását szolgáló eszközök összessége. • településpolitikai program: a választási ciklus idejére készített településfejlesztési, illetve településüzemeltetési stratégiai elképzeléseket és az azok megvalósítását szolgáló eszközök összességét tartalmazó terv, melyet az önkormányzat képviselő-testülete határozattal fogad el. • települési közüzem: a települési közszolgáltatást nyújtó, önkormányzati többségi tulajdonban álló gazdálkodó szervezet. • közüzemi vállalkozás: anyagi közszolgáltatásokat végző vállalkozás. • intézmény: humán közszolgáltatási feladatot ellátó költségvetési szerv. • intézet: jogszabályban nevesített intézményfajta. A településügy általános alapelveit a következők szerint javasolom meghatározni: • a fenntartható fejlődés elve: a települések fejlesztése és üzemeltetése során a természeti környezetet kímélő, az erőforrások takarékos felhasználását biztosító megoldásokat kell tervezni és alkalmazni. Az ettől eltérő településfejlesztés állami támogatásban nem részesíthető. • az állami felelősség elve: az állami szervek a jogszabályokban meghatározottak szerint kötelesek közreműködni a településügyi feladatok végrehajtását szolgáló feltételek megteremtésében, szabályozásában és a végrehajtás ellenőrzésében. Az állam – jogszabályban megha-
7
tározott módon és mértékben - a központi költségvetésből támogatást nyújt a települési önkormányzatoknak a településfejlesztési feladatok megvalósításához, illetve a fejlesztést és üzemeltetést szolgáló más támogatások megszerzéséhez. • addicionalitás: az állam a helyi önkormányzatok településfejlesztési és –üzemeltetési feladatait pénzügyi forrásokkal támogatja, ha azok a regionális és kistérségi hosszú távú fejlesztési, működési koncepciókba ágyazva, megalapozott tervek alapján és saját források hatékony felhasználását biztosítva valósíthatók meg. • programozás: a településügy feladatait olyan programok keretében kell megtervezni és megvalósítani, amelyek a település és térsége (kistérség, régió) hosszú távú, fenntartható fejlődését biztosítják. • partnerség: a településfejlesztés, -rendezés és üzemeltetés során a feladatok végrehajtásában érintett közhatalmi szervezetek egymással kötelesek, a közhatalmi és a magánszervezetek pedig jogosultak együttműködni a feladatok tervezésében, szervezésében és megvalósításában; • szubszidiaritás: a településfejlesztéssel, -rendezéssel és –üzemeltetéssel kapcsolatos döntéseket a települési önkormányzat képviselő testülete hozza meg a lakosság és az érintett szervezetek bevonásával; 4.4.2. A településügy feladatai és szervezetrendszere A településügy általános feladatai és szervezetrendszere A törvény e fejezete meghatározza a településügy feladatrendszerét, amely magában foglalja a településpolitika kialakítását, a települési tervek elkészítését és végrehajtását, a helyi közszolgáltatások fejlesztését és működtetését, valamint a településügy helyi szabályozási feladatait. A településügy szervezetrendszere magában foglalja az államigazgatási és az önkormányzati szervek mellett a településügyi feladatokban rendszeresen közreműködő szervezeteket, illetve z e törvény alapján kialakítandó szervezeteket is. Ezek rendre: - az Országgyűlés, szabályozási feladatokat lásson el, illetve döntsön a településügyi támogatások célrendszeréről, mértékéről, feltételeiről és állapítsa meg a településüzemeltetés normatíváit; - a Köztársasági Elnök a településfejlesztést segítő területszervezési döntéseivel vegyen részt a településügy állami irányításában; - a Kormány szabályozó, támogató, ellenőrző és koordinációs feladatokat lásson el a településügy irányításában. Ennek keretében: • lássa el az Országgyűlés településüggyel kapcsolatos döntéseinek előkészítését és gondoskodjon e döntések végrehajtásáról; • kapjon szabályozási jogot a településfejlesztést szolgáló költségvetési források felhasználásának szabályozására; • legyen kötelessége figyelemmel kísérni a települések fejlődését és dolgozzon ki programokat a hátrányos helyzetű települések felzárkóztatására; • kapjon felhatalmazást a településtervezés szabályainak megállapítására. - a belügyminiszter legyen a kormányzaton belül a településügyért felelős ágazati miniszter, aki ezen ágazati feladatkörében:
8
• koordinálja a településügy központi szabályozásának előkészítését; • legyen feladata a településügyi információs rendszer kidolgozása és működtetése; • készítse elő a Kormány számára a településtervezési szabályozást; • kapjon felhatalmazást a településüzemeltetés egyes szervezeti kérdéseinek a szabályozására (közüzem szervezete és működése). - az ágazati miniszterek kapjanak felhatalmazást: • a helyi közszolgáltatások szolgáltatási minimumrendszerének kidolgozására és meghatározására, • a szolgáltatások szakmai követelményeinek meghatározására, • a közszolgáltatási szerződések speciális követelményeinek meghatározására, ha azt magasabb szintű jogszabály nem állapítja meg, • a közszolgáltatásban közreműködőkkel szembeni szakmai követelmények meghatározására és • a közszolgáltatási díjak árképzési módszerei meghatározására. - a helyi önkormányzatok látják el a településüggyel kapcsolatos szabályozási, tervezési, finanszírozási és az ágazati jogszabályokban meghatározott szolgáltatásszervezési, illetve a tájékoztatási és a településügyben közreműködők közötti koordinációs feladatokat. A települési önkormányzat feladata különösen: • a települési tervek kidolgoztatása és elfogadása; • a településüzemeltetés szervezetrendszerének kialakítása és működtetése (intézmények létrehozása, közüzemek alapítása, társulás vagy kiszerződés keretében a szervezet biztosítása); • a közszolgáltatási szerződések megkötése. A törvény e részében indokolt a településfejlesztés sajátos – nem kötelezően alkalmazandó – szervezeti keretét biztosítani az önkormányzatok számára. A törvény mondja ki, hogy a képviselő-testület a településfejlesztési feladatok előkészítésére, a döntési javaslatok kidolgozására, a források gyűjtésére, a tervek végrehajtásának szervezésére, a fejlesztésben közreműködők tevékenységének koordinálására Településfejlesztési Koordinációs Tanácsot hozhat létre, egyes hatásköreinek gyakorlását a Tanácsra ruházhatja. A Tanács a településfejlesztésben érdekeltek és érintettek koordinációs és esetenként döntéshozó fórumaként működhet. A Tanácsot a törvény minősítse jogi személynek, amelynek birtokában akár fejlesztési források feletti rendelkezési jogot is kaphat a képviselő-testülettől. A törvény határozza meg a Tanács összetételét és rögzítse, hogy annak elnöke a polgármester. A Tanács egyebekben az önkormányzati bizottságokra vonatkozó szabályok szerint működhet. - a településügy közreműködői a gazdasági és társadalmi szervezetek, valamint az önkormányzatot alkotó választópolgárok, illetve a szolgáltatást igénybe vevők. A törvény e közreműködők számára biztosítson jogot a települési tervek előkészítésében való részvételre, a tervek végrehajtásának ellenőrzésére, illetve a szolgáltatások szervezésében való fogyasztói közreműködésre (pl. a szolgáltató szervezetek ellenőrző szervezetében – felügyelő bizottságában – való részvétel lehetőségének előírásával).
9
4.4.3. A településfejlesztés főbb szabályai a törvényben A településfejlesztés feladatait az alábbiak szerint lehet meghatározni a törvényben: • a településfejlesztés a lakosság és a lakosság civil szervezetei, a gazdálkodó szervezetek, intézmények, az állam és az önkormányzatok tevékeny részvételével, a települési önkormányzat koordinációja mellett valósul meg. • A településfejlesztés főbb feladatai: a települési erőforrásokra, a helyi közösségek kezdeményezésére is építő fejlesztési politika meghatározása, ennek keretében: fejlesztési koncepciók, programok, tervek kidolgozása és megvalósítása, illetve összehangolása; a helyi innováció feltételeinek javítása a megfelelő helyi adó- és támogatási, - területgazdálkodási, humán- és anyagi infrastruktúra-fejlesztési gyakorlat kialakításával; vonzó vállalkozási környezet megteremtése; a közszolgáltatások mennyiségének, minőségének a szükségletekhez és a lehetőségekhez igazodó kielégítését szolgáló feltételek megteremtése; • A településfejlesztés során a települési önkormányzat - az országos, a regionális, a megyei és a kistérségi területfejlesztési koncepciókkal összhangban - a település társadalmi, gazdasági és környezeti folyamatainak számbavétele és értékelése alapján meghatározza a szükséges, tervszerű beavatkozási irányokat, eszközöket, módszereket és ezek jogi keretéül elfogadja a a.a) településfejlesztési koncepciót, b.a) településfejlesztési programot, c.a) településfejlesztési éves tervet. • A településfejlesztés tervezése és a tervek végrehajtásának összehangolása a települési önkormányzat feladata. A településfejlesztés eszközei Anyagi eszközök A településfejlesztési célokat az állami költségvetési hozzájárulások, a speciális területfejlesztési pénzügyi eszközök, az önkormányzat saját bevételei és a településfejlesztésben közreműködő más szervek és személyek pénzügyi eszközeinek összehangolt működése biztosítja. A településügyi törvény feladata, hogy kijelölje a fejlesztés finanszírozásának lehetséges forrásait, az azok megszerzéséhez kapcsolódó alapvető követelményeket és eljárásokat, meghatározza – az államháztartási szabályokkal összhangban - a források felhasználásának speciális szabályait. Jogi eszközök A települési önkormányzat az önkormányzati eszközökből megvalósuló fejlesztési célok megvalósításának rendjét - építés, bővítés, rekonstrukció, felújítás - a rendeletben kihirdetett beruházási szabályzatban határozza meg. A településfejlesztési és a területfejlesztési tervek A törvény szabályozza a település- és területfejlesztési tervek viszonyát, azok egymáshoz való kapcsolódását, valamint meghatározza a terület- és településrendezés egymáshoz való viszonyát.
10
4.3.3. A településüzemeltetés szabályai A településüzemeltetés szabályozása során a törvény határozza meg • • • • •
a településüzemeltetési feladatok körét; a közszolgáltatásnak, közérdekű szolgáltatásnak minősülő szolgáltatások körét a településüzemeltetéssel kapcsolatos állami és önkormányzati általános feladatokat; a településüzemeltetés finanszírozásának elveit és forrásait, a források elosztásának elveit; a településüzemeltetés szervezeti kérdéseit, ezen belül - a közüzem és - az intézmény fogalmát, főbb működési sajátosságait; • a közszolgáltatások ellátásának közös, alapvető törvényi szabályait; • a közszolgáltatások szerződéses ellátásának általános feltételeit és szabályait; • a közszolgáltatási minimum standardok meghatározására irányuló kötelezettséget és a szabályozások alapelveit. • az állam és az önkormányzatok támogatási rendszerének elveit a közszolgáltatásokkal kapcsolatban; • a közszolgáltatások tulajdonjogi alapjait; • a közszolgáltatások fogyasztóvédelmi alapszabályait. A törvény e részében kell meghatározni a településüzemeltetési feladatokat, amelyek igazgatási, jogi, gazdálkodási és szolgáltatási tevékenységeket foglalnak magukban. Az EU szabályaival összhangban tagállami feladat a közszolgáltatások körének meghatározása. Ez történhet az egyes közszolgáltatásokat leíró ágazati törvényben, vagy a településügyi törvényben. A településügyi törvény megalkotása esetén célszerű e törvényben felsorolni azokat a szolgáltatásokat, amelyeket az állam közszolgáltatásnak minősít. A közszolgáltatásokkal szembeni követelmények az alábbiakban foglalhatók össze:
• az általános hozzáférhetőség (minden európai állampolgár jogosult igénybe venni), • a szolgáltatás folyamatos nyújtása (a szolgáltatást rendszeresen minden állampolgár részére nyújtani kell), • a szolgáltatás magas minősége (a minőséget befolyásoló tényezők meghatározása), a szolgáltatások folyamatos monitoringja és értékelése (az értékelést jogi, gazdasági, • műszaki, szociális és környezetvédelmi szempontból kell végezni), • a reális ár (a szolgáltatást az érintettek számára megfizethető áron kell biztosítani, csak az indokolt költségeket lehet elszámolni és „elfogadható ésszerű nyereséggel” lehet számolni), • a szolgáltatás biztonsága (a lehetséges veszélyek, katasztrófák elleni magas fokú védekezés biztosítása), • az átláthatóság (egyrészt a fogyasztók tekintetében áll fenn a szolgáltatás nyújtásának rendjéről, másrészt a közszolgáltatást ellátó vállalkozás és az állam/önkormányzat közötti kapcsolatra vonatkozik), • és a megfelelő fogyasztóvédelem (a panaszok elbírálására eljárási rend kialakítása, kikényszerítő jogi eszköz biztosítása).
11
A fenti követelményeket – a közszolgáltatásokkal szemben támasztott általános követelményként kell meghatározni a törvényben. A helyi közszolgáltatások köre A törvény az átláthatóság érdekében mondja ki, hogy a településüzemeltetés tárgya a humán és az anyagi közszolgáltatások biztosítása a helyi önkormányzat felelőssége mellett. A humán közszolgáltatások körébe tartozik különösen: az egészségügyi és szociális ellátás, az óvodai ellátás és a közoktatás, a kulturális feladatok biztosítása, valamint a kisebbségi jogok érvényesülését segítő közösségi tér biztosítása. Az anyagi közszolgáltatás különösen: az ivóvíz, a közvilágítás, a szennyvízelvezetés- és tisztítás, a helyi tömegközlekedés, a vízrendezés és csapadékvíz elvezetés biztosítása, a helyi közutak-, zöldterületek-, köztemetők-, közterületek fenntartása, az önkormányzati telek-, helyiség- és lakásgazdálkodás, a kéményseprés, köztisztaság és településtisztaság biztosítása, továbbá a helyi energia (elektromos, gáz, hő) -ellátás, a hír- és a távközlés törvényben meghatározott feladatai. Fontos kimondani, hogy a helyi önkormányzat rendelettel – jogszabály eltérő rendelkezése hiányában – más szolgáltatást is a helyi közszolgáltatások körébe utalhat. A településüzemeltetés sajátos elvei: A közszolgáltatásokkal szemben támasztott általános követelmények érvényesülését segíti a településüzemeltetéshez rendelt speciális alapelvek meghatározása. Ezek a következők: • a legkisebb költség elve, amely kimondja, hogy a szoláltató csak a szükséges és a feladattal összefüggő ráfordításokat és méltányos nyereséget számolhat el. Ez az alapelv biztosítja, hogy mindenki számára hozzáférhető, elérhető legyen a közszolgáltatás. • a támogatás elve: a közszolgáltatást végző szervezetek – a hozzáférhetőség, az esélyegyenlőség, a környezeti ártalmak elhárítása stb. okán – jogosultak a jogszabályok keretei között állami (önkormányzati) támogatásra; • a megfelelő minőség elve: a szolgáltató számára jogszabály, vagy szakmai szabály meghatározhatja a minőségi követelményeket és előírhatja a szolgáltatást végzők kötelező szakmai továbbképzését. A közszolgáltató szervezetekkel kapcsolatos szakmai, technikai-technológiai minimum követelményeket, az e szervezetekben foglalkoztatottakkal szembeni speciális képesítési előírásokat a közszolgáltatási tevékenységet szabályozó ágazati jogszabályban kell meghatározni. • a ki nem zárhatóság elve: a közszolgáltató szervezet köteles mindenki számára biztosítani a szolgáltatást. A közszolgáltatásból a fogyasztó csak jogszabályban meghatározott feltételek mellett zárható ki. Az alapvető életszükségleteket kielégítő anyagi közszolgáltatásokból - különösen: vízellátás, háztartási energiaellátás - a fogyasztó nem zárható ki, de - a jogszabályban meghatározott feltételek esetén - a szolgáltatás a jogszabályban meghatározott még elégséges minimumra korlátozható. A még elégséges szolgáltatás költségeit - más kötelezhető hiányában - a települési önkormányzat viseli. • az ellenőrizhetőség elve: a közszolgáltató szervezet működését a fogyasztók külön törvény rendelkezései szerint ellenőrizhetik. A fogyasztói ellenőrzést kizáró vagy azt felhívás ellenére ismételten akadályozó közszolgáltató szervezettel szemben szankció alkalmazható
12
• védelem a szolgáltatási monopóliummal szemben: a közszolgáltató szervezetek vagy szerződéses, vagy természetes monopólium birtokában végzik tevékenységüket, ezért jogszabály megállapíthatja a szolgáltató és a fogyasztó közötti jogviszony kötelező elemeit (közüzemi szerződés), meghatározhatja a szolgáltatás tartalmát és minimális mértékét. • a kötelező igénybevétel elve: törvény kötelezővé teheti a közszolgáltatás igénybe vételét, ha az jelentős közegészségügyi, járványügyi, természet- és környezetvédelmi vagy közbiztonsági szempontból indokolt. A településüzemeltetés szervezetei A településüzemeltetés munkaszervezeteinek meghatározása történhet úgy, hogy a munkaszervezetek hatályos szabályait alkalmazza a jogalkotó, vagy a településüzemeltetés sajátosságaival a jelenlegi megoldásoknál jobb összhangot biztosító új szabályokat3 állapít meg e törvény keretei között. A jelenlegi szabályozás alapján vagy költségvetési szerv, vagy gazdasági vállalkozás láthat el közszolgáltatási feladatokat. A tételes jog azonban az általános jogi feltételek mellett - általában – speciális követelményeket is meghatároz az egyes közszolgáltatási feladatokat ellátó szervezetekkel szemben, és a jog beavatkozik az e feladatokat ellátó szervezetek szerződési rendszerébe, szervezeti ügyeibe is.4 A településügy szabályozása során indokolt a közszolgáltató szervezetek újraszabályozása. Figyelembe véve, hogy a közszolgáltatások szervezése a közjog szabályozási körébe tartozik, nincs akadálya annak, hogy e törvény a szervezeti keretekről is rendelkezzen.5 További kérdés, hogy a helyi önkormányzatok (többségi) tulajdonában álló közszolgáltató szervezetek milyen feltételekkel vehetnek rész a közszolgáltatások biztosításában. Mindezek előre bocsátásával a településüzemeltetés szervezeti kereteinek szabályozására az alábbi megoldásokat javasolom: A településüzemeltetés szervezetei: a települési intézmény, a települési közüzem, a közüzemi feladatokat ellátó gazdasági szervezet. Az u.n. humán közszolgáltatások tipikus szervezete az intézmény: • A települési intézmény jogszabályban meghatározott humán közszolgáltatási feladatot alaptevékenységként ellátó, a költségvetési rend szabályai szerint gazdálkodó, jogi személyiséggel rendelkező szervezet. • Az intézmények sajátos fajtájaként célszerű meghatározni az intézetet, amely nem más, mint a jogszabályokban nevesített intézmények (iskola, óvoda, kórház, rendelőintézet, szociális otthon, a múzeum, a könyvtár, a művelődési ház stb.), amelyek szervezetére, működésére,
3
A közszolgáltatások szervezeti kérdéseit foglalja össze a közigazgatási szakvizsga „A közszolgáltatások szervezése és igazgatása” c. tankönyve. (MKI, 2002. szerk.: dr.Kökényesi József) 4 Ezek között említhető a közszolgáltatási szabályzatok kiadása, a közüzemi szerződési forma kötelező alkalmazása, a szakképesítések előírása, a szervezeti keretek kötelező elemeinek meghatározása (pl. laboratórium működésének előírása a vízi közműveket üzemeltető szervezeteknél). 5 Rá kell azonban mutatni, hogy a kormányzati közigazgatás korszerűsítése keretében Sárközy Tamás professzor, kormánybiztos az itt javasolt megoldásoktól eltérő szabályozási javaslatot dolgozott ki a költségvetési szervekre és a közüzemekre.
13
irányítására, gazdálkodására, szolgáltatási díjaira sajátos jogi rendelkezések lehetnek irányadók. • Az intézetek létrehozása esetén célszerű biztosítani, hogy a költségvetési forrásból gazdálkodó szervezet csak akkor legyen létrehozható és fenntartható, ha az a jogszabályban meghatározott minimális mennyiségű és a szakmai követelményeknek megfelelő közszolgáltatási feladatokat ténylegesen ellátja (szolgáltatási minimum) és a működés szakmai, tárgyi, pénzügyi feltétele legalább a településfejlesztési program időtartamára biztosított. Az anyagi közszolgáltatások tipikus szervezeti kerete a közszolgáltatási feladatot ellátó vállalkozás. E szervezeti forma olyan működési sajátosságokkal rendelkezik, amelyek célja a gazdasági szervezet profittermelő képességének a biztosítása. A közszolgáltatások szervezése körében a profitmotiváció nem elsődleges. Az anyagi közszolgáltatások munkaszervezeteiként az alábbi megoldásokat javasolom: • az anyagi közszolgáltatások munkaszervezetei: a települési közüzem, amely lehet önkormányzati többségi tulajdonban álló közüzemi vállalkozás (gazdasági társaság, közüzemi vállalat), vagy önkormányzati saját üzem, illetve a közüzemi vállalkozás. Az önkormányzat többségi tulajdonában álló gazdasági társaságként működő közüzemre nem kell új szabályokat alkotni. Az önkormányzati közüzemi vállalat azonban új típusú gazdasági szervezet, amelyre az alábbi szabályok megállapítása indokolt: -
Az önkormányzati közüzemi vállalat az egyes jogi személyek vállalatára vonatkozó szabályok hatálya alá tartozik az alábbi eltérésekkel: a) a vállalat irányítására az önkormányzat a vállalat igazgatójából és a képviselőtestület egyes tagjaiból álló vállalati bizottságot hoz létre. A bizottság feladata a vállalati stratégiai döntések meghozatala, a vállalatvezetés segítése tanácsadással és véleményezési jog gyakorlásával, a vállalatvezető feletti munkáltatói jogkör gyakorlása a kinevezési jog kivételével, a vállalati mérleg megállapítása, valamint a közszolgáltatási szerződés előkészítése; b) a vállalat a tartozásáért a kezelésébe adott önkormányzati vagyonnal és a saját vagyonával maga felel; c) az alapító önkormányzat a vállalatot a vállalat alapfeladata körébe tartozó tevékenység ellátására - a költségek biztosítása mellett - utasíthatja; d) a közüzemi vállalatra vonatkozó részletes szabályokat a belügyminiszter a pénzügyminiszterrel egyetértésben állapítja meg.
-
A saját üzem az önkormányzat felelősségi körébe tartozó anyagi közszolgáltatásokat ellátó költségvetési szerv, amely a költségvetési gazdálkodás szabályai szerint működik az alábbi eltérésekkel: a) A saját üzem szervezeti felépítését, és az általa ellátandó anyagi közszolgáltatások körét az alapító önkormányzat kizárólagos joggal állapítja meg;
14
b) a saját üzem a feladatok ellátását elsősorban a szolgáltatási díjbevételekből, az önkormányzati költségvetési támogatásokból, az alapító okiratban meghatározott és az önkormányzat által engedélyezett vállalkozások bevételeiből kell finanszírozza; c) a saját üzem irányítására a képviselő-testület felügyelő bizottságot hozhat létre, amely ellátja a közüzemi vállalat felügyelő bizottságára meghatározott feladatokat; d) a saját üzem részletes szabályait a belügyminiszter a pénzügyminiszterrel egyetértésben, rendeletben állapítja meg. • A közüzemi vállalkozás közszolgáltatási feladatot ellátó, többségében magán tulajdonban álló vállalkozás, amely az önkormányzattal kötött közszolgáltatási szerződés keretében jogosult és köteles a közszolgáltatási szerződésben meghatározott közszolgáltatás nyújtására. A közszolgáltató szervezetek tulajdonjogi alapjai A közszolgáltatást végző szervezeteknek rendelkezniük kell a feladataik ellátásához szükséges vagyonnal, a feladatellátást biztosít eszközökkel. A településügyi törvényben kell meghatározni a közszolgáltatást biztosító jószágok tulajdoni helyzetét. A tulajdoni kérdések rendezése eltérő attól függően, hogy önkormányzati intézményről (közüzemről), vagy magánintézetről (közüzemi társaságról) van szó. A tulajdonjogi rendelkezéseket az alábbiak szerint célszerű meghatározni: Az önkormányzati intézet tulajdoni helyzete: A települési önkormányzat az önkormányzati intézet kezelésébe adja a tulajdonában álló és az Intézet működéséhez szükséges ingatlanvagyont. Az intézet e vagyont az alapfeladata sérelme nélkül bevételei növelése érdekében hasznosíthatja. A hasznosítás nem sértheti az önkormányzat tulajdonjogát. A hasznosítás elsősorban bérbeadással valósítható meg. Az ingó vagyontárgyak az intézet tulajdonában állnak. Az intézet megszűnése esetén az ingó vagyon az alapító önkormányzat tulajdonába kerül. A magánintézet működéséhez szükséges ingatlant - ha a fenntartó azt nem biztosítja - az önkormányzat meghatározott időre szerződéssel az intézet ingyenes használatába vagy bérletbe adhatja. A bérleti díj megfizetése a fenntartót terheli. Az önkormányzat a közüzemét induló vagyonnal látja el, amely felett a közüzem a továbbiakban - a törvény keretei között - tulajdonosként rendelkezik. A közszolgáltatás közművei a közüzem vagyonából csak az önkormányzat tulajdonába adhatók vissza. A közművet alkotó vagyontárgyak mindaddig korlátozottan forgalomképesek, amíg közműnek minősülnek. Az önkormányzat a közszolgáltatási szerződés keretében a közszolgáltatást szolgáló, a tulajdonában álló vagyontárgyakat csak használatra adhatja át a közszolgáltató szervezetnek.
15
A közszolgáltató szervezetekre vonatkozó versenyjogi szabályok Az önkormányzati költségvetési intézmények útján megvalósuló közszolgáltatások esetében az önkormányzat a közszolgáltatási feladatot saját szervezettel látja el és a szolgáltatás költségeit költségvetési források biztosítják nyereség és profit biztosítása nélkül. Erre tekintettel a közszolgáltató szervezet „kiválasztása” során nincs versenyhelyzet. A magánintézetek útján ellátott közszolgáltatások szolgáltatójának kiválasztására az adott közszolgáltatásra irányadó közszolgáltatási szerződés szabályai az irányadók, amelyek lehetővé és ezzel kötelezővé teszik a versenyeztetést Az anyagi közszolgáltatást nyújtó közszolgáltató szervezetek kiválasztása során – általános szabályként – a közbeszerzés szabályait kell alkalmazni. Sajátos a helyzet azonban a többségi önkormányzati tulajdonban álló szolgáltató szervezetek esetében. A ma hatályos jogi szabályok alapján az önkormányzat a saját, a közszolgáltatást alapfeladatként ellátó vállalkozását is köteles a közbeszerzési szabályok alapján versenyeztetni a szolgáltatási feladat ellátására. Ezzel azonban kockáztatja a tulajdonában álló vállalkozás vagyonát, hisz az adott vállalkozás éppen a kérdéses feladat ellátására jött létre és más piaci tevékenységre nem, vagy csak részben alkalmas. Ez a helyzet azonban nem vonatkozik a vonalas infrastruktúrát üzemeltető szervezetekre és a helyi tömegközlekedésre. Ezekben az esetekben ugyanis a jog úgy rendelkezik, hogy az önkormányzat vagy a koncessziós jog alkalmazásával, vagy saját többségi tulajdonában álló gazdálkodó szervezettel biztosítja a közszolgáltatást. Megint más a helyzet a hulladékgazdálkodás esetében, ahol a hatályos jog előírja a közbeszerzési szabályok alkalmazását az önkormányzati tulajdonban álló gazdasági szervezetek számára is. A településügyi törvény megalkotásával a jelzett ellentmondások feloldhatók. Az EU versenyjogi szabályaival nem ellentétes, ha a többségi önkormányzati tulajdonban álló gazdasági szervezet – megfelelő szabályozás mellett – a közbeszerzési szabályok, és egyéb versenyeztetés nélkül saját vállalatára bízza a felelősségi körébe tartozó közszolgáltatás nyújtásá6t. A fentiekre tekintettel: A törvény mondja ki, hogy az önkormányzat a közszolgáltatás nyújtását a települési közüzem kötelező alapfeladataként határozhatja meg és jogosult a közüzemmel a közszolgáltatási szerződést a versenyszabályok mellőzésével megkötni. A kizárólagos szolgáltatási jog mellett a települési közüzem egyéb vállalkozást csak az alapfeladatai sérelme nélkül és a tulajdonába, használatába adott önkormányzati vagyon veszélyeztetése nélkül folytathat.
6
Ezen elv alapján működnek pl. Németországban az u.n. saját üzemek a helyi tömegközlekedés biztosítására.
16
Jegyzet „A településügyi törvény koncepciója” c. dokumentumhoz
1. A települési közszolgáltatásokat szabályozó törvények:
17
