A LENGYEL REGIONÁLIS REFORM. Készítette Dr. Józsa Zoltán

A LENGYEL REGIONÁLIS REFORM

Készítette Dr. Józsa Zoltán

2 Tartalomjegyzék

1, Bevezetés 2. Történeti visszatekintés 2.1. A kommunista Lengyelország 2.2. Az áttörés időszaka: 1988 közepe-1989 június 2.3. 1989 szeptember-1990 május 2.4. 1990 június-1992 június 2.5. 1992 július-1994 május 2.6. 1994 június 1997 október 2.7. 1997 november-2000 2.8. A reform eredménye 3. Alkotmányos, közjogi alapok 4, A közvetlen hatalomgyakorlás formái 5, A központi szervek és az önkormányzatok kapcsolata 6, A regionális önkormányzatok választása és szervei 7, A helyi és regionális képviselők jogállása 8, Az önkormányzati feladat és hatáskörök megosztása: a régiók funkciói 9, Együttműködési formák az önkormányzatok között 10, Az önkormányzatok ellenőrzése és felügyelete 11, A regionalizációt meghatározó főbb tényezők 12, Az EU integráció és a régiók 12.1. A régiók gazdasági adottságai és különbségei 12.2. Infrastruktúra 12.3. Emberi erőforrás és munkaerő piac 12.4. A régiók intézményi hatékonysága 12.5. Fejlesztési célú regionális pénzügyi alapok 12.6. A régiók versenyképessége 12.7 Összegzés 13. Következtetések, kérdőjelek 14. Felhasznált irodalom

3. o. 4. o. 4. o. 6. o. 7. o. 10. o. 11. o. 13. o. 15. o. 18. o. 18. o. 19. o. 20. o. 21. o. 22. o. 23. o. 25. o. 27. o. 28. o. 30. o. 30. o. 32. o. 32. o. 33. o. 34. o. 35. o. 35. o. 36. o. 43. o.

3 A lengyel regionális reform 1, Bevezetés Lengyelország, a volt szocialista országok közül, azok közé tartozik, amely egy évtized alatt gyökeresen átalakította közigazgatását, és új közjogi berendezkedés alapjait rakta le. A decentralizált, unitárius állam a helyi és területi önkormányzatokkal karöltve látja el feladatait, teret engedve az állampolgárok kezdeményezéseinek is. Az államreform hajdani lázas pillanatai ma alig érzékelhetők, inkább a politikai viták és a gazdasági, társadalmi problémák állnak a figyelem középpontjában. A viszonylagos stabilitás azonban korántsem jelenti azt, hogy ne lennének megoldatlan feladatok, újabb és újabb kihívások a közigazgatás szervei előtt. Az önkormányzatok működését javítani kell, a tapasztalatok alapján felül kell vizsgálni feladataikat, erősíteni szükséges pénzügyi hátterüket, összhangot kell teremteni a központi szervekkel való kapcsolataikban. Végső soron az állami és önkormányzati szektor olyan kooperációját kell kialakítani, melyben minden egyes meghozott döntés, legyen az, jogszabály, vagy egyedi határozat, a társadalom és annak polgárai érdekét kell, hogy szolgálja. Minden állami reformnak ugyanis ez az értékmérője, az egyedüli meghatározója. A közigazgatási reform folyamatainak a vizsgálata során elméletileg nem kizárt egy közigazgatási szint létrejöttének különböző szakaszait, lépésről lépésre áttekinteni. Mégis egy ilyen jellegű, behatárolt megközelítés szinte folyamatosan különböző korlátokba ütközne. A kizárólag a regionális szervekre koncentráló feldolgozás ugyanis figyelmen kívül hagyja azt a tényt, hogy a rendszer bármely elemében bekövetkező változásnak szükségszerűen az adott intézményen túlmutató következményei vannak. Ez az evidencia igazolható akár a feladat és hatáskörök, vagy akár a korábbi kooperációs formák felülvizsgálatának a szükségességével. Mindezek alapján a dolgozat a továbbiakban a tágabb, a regionalizáció szempontjából is jelentőséggel bíró részletekre kiterjedő feldolgozást alkalmazza. A lengyel államot átalakító decentralizációs lépések-a különböző orientációjú és célú politikai erők gyakran ellentmondásos és egymást kioltó törekvései ellenére-hol gyorsuló, hol lassuló ütemben, fokozatosan alakították át a helyi igazgatás rendszerét, s ezeknek a változásoknak lett az egyik, figyelemre méltó eredménye a régiók megteremtése. A több mezőben, több szinten, különböző idődimenziókban zajló politikai, szakmai, társadalmi viták révén a különböző aktorok, politikusok, intézmények, szervezetek, érdekképviseletek, szövetségek hatalmi játszmájában formálódtak azok az elképzelések, amelyek végül 1998-ban, elvezettek a három önkormányzati szint kialakulásához. Hogy mennyire összefüggőek, s egymásba kapcsolódóak voltak a reformlépések azt pusztán az események kronológiai sorrendje is igazolja, amikor is az alapok megteremtését követően szinte természetes módon vetődött fel a második szint, a járás visszaállításának a szükségessége, s a regionális szint létrehozása. Az átalakulásban a szerves fejlődésnek nem volt domináns szerepe, ha csak a helyi, területi önkormányzatok történeti múltba visszanyúló hagyományainak1 a felidézést nem tekintjük 1

Erre utal J. Regulski mondata is:”Az önkormányzat hasonlít a nemzetre. E miatt a rendszernek az átlagember számára átfogónak, és olyannak kell lennie, amely figyelembe veszi a szokásokat és az ismereteket. A megvalósított modellnek a lengyel tradíciókon kell nyugodnia.” Local Government Reform in Poland: An Insider Story. LGI Studies 2003. 11.p.

4 annak. Az 1990-ben megkezdett államszervezeti reform fő karaktere „top-down” jellegű, ami a sajátos politikai, társadalmi körülményeknek a következménye. A rendszerváltás, valamint az azzal együtt járó új gazdasági szerkezet kialakítása ugyanis nem járt együtt a civil társadalom azonnal aktivitásával. Így a reformot előkészítő szakmai és politikai csoportoknak a változás fő irányainak a kijelölése mellett mozgósítani kellett azokat a szunnyadó társadalmi erőket, amelyek a szocialista időszakban háttérbe szorultak, vagy befolyásukat vesztették. Az alulról felfelé történő építkezést befolyásolta az a körülmény is, hogy az új helyi önkormányzatok kialakítása egy időben zajlott a korábbi időszak centralizált államszervezeti logikájába illeszkedő struktúrák lebontásával, illetőleg átalakításával. A rendkívül aktív és heterogén politikai erők folyamatos kezdeményezései, akciói mellett, a régi rendszer fenntartásában, konzerválásában érdekelt társadalmi csoportok ellenállása, s csak lassan kibontakozó társadalmi támogatottság közepette kellett tehát a helyi, területi igazgatás térképét átrajzolni, ami utal a feladat nyilvánvaló bonyolultságára, összetettségére. Fontos elvárás volt továbbá, az is, hogy a szükséges reformok megvalósítása nem járhatott az állami intézmények működésképtelenségével, mivel ez kezelhetetlen politikai kockázatot eredményezett volna. A kilencvenes évek közepétől, az uniós csatlakozás jövőbeli követelményei is komoly súllyal estek latba az előkészítés során. 2. Történeti visszatekintés 2.1. A kommunista Lengyelország A háromszintű helyi igazgatási rendszer gyökerei Lengyelországban a középkorig nyúlnak vissza. A fejlődés és a modernizáció folyamatait gyakran befolyásolta az ország önállóságának külső erők általi folyamatos veszélyeztetése, ill. a szuverenitás időszakos elvesztése2. A regionális kormányzás fogalma-, mint az állami és gazdasági tervezés középszintje a települések és a központi kormány között- a II. világháború előtti időszak óta ismeretes. Abban az időben, Lengyelországban 17 régió (województwo) létezett. A háborút megelőzően csak Felső Sziléziában működött regionális kormányzat, amely a parlament speciális törvénye alapján 1920-ban jött létre. Ez Szilézia számára jelentős önállóságot biztosított, regionális parlamenttel, és szervezetileg is önálló bírósággal. A háború után a politikai,3 gazdasági és társadalmi változásoknak köszönhetően a régiók szerepe háttérbe szorult. Számuk ekkor tizennégy, majd tizenhét volt. A hagyományos, nemzeti önkormányzati modellt hivatalosan 1950. március 20-án szüntették meg, melyet követően a szovjet típusú tanácsrendszert adaptációja valósult meg. A struktúra további jelentősebb átalakítására, mely kisebb változásokkal egészen 1989-ig fennmaradt, 1973 és 1975 között került sor, amikor a központi szervek, az erősödő regionális befolyás

2

Ez a sajátosság valahol mindig is befolyásolta a lengyelek erős nemzeti identitását és az állam egységének a hangsúlyozását. 3 Centralizált államberendezkedés és gazdaságirányítás, a területváltozásoknak köszönhető jelentős migráció, valamint a közéletnek a munkahely köré történő szerveződése voltak azok a faktorok, amelyek a régiók szerepét is befolyásolták.

5 veszélye miatt növelték a régiók számát, csökkentették azok területét, s egyben megszüntették a járási (powiat) szintet4. A Gierek vezette kormány 49 kisebb, gyengébb és a központi szervektől még inkább függő vajdaságokat hozott létre, amelyek főként a központi forrásokat továbbították a helyi tanácsoknak, így azok önálló politikai, gazdasági feladatokat nem voltak képesek megvalósítani. A regionális szervek a központi hatalom ügynökei, nem pedig, a helyi közösség intézményei voltak. Ez a szerkezet létezett 1989-ig, a politikai berendezkedés megváltoztatásáig. A 49 régió (województwo) mellett összesen 2.394 helyi önkormányzat működött, Ezt a nagyságrendet 247 város, 26 városi kerület, 1.546 falusi település, és 575 vegyes, városi és falusi karakterű önkormányzat együttese alkotta.

A hetvenes évek gazdasági, társadalmi válsága vezetett ahhoz, hogy radikális értelmiségi csoportok,5 akik az alapvető, de fokozatos változások hívei voltak, felvetették az állampolgári alapjogok visszaállításán túl a helyi önkormányzás újjáélesztésének a szükségességét. Ezzel új fejezet kezdődött a lengyel önkormányzati reformok történetében. Ebben az időben a reformerők bázisa még szűk és behatárolt volt, mivel olyan városi értelmiségiek és a szakszervezeti aktivisták álltak a kezdeményezések mögött, akik elsősorban a politikai alapjogok, valamint a munkahelyi viszonyok kérdéseire koncentráltak, a helyi ügyek másodlagosak voltak a számukra. Ennek ellenére a Szolidaritás szakszervezeti

4

Érdemes kiemelni, hogy a járás a legstabilabb eleme volt a lengyel közigazgatásnak. Közel 400 éve létezett és túlélte a különböző megszállások időszakát is. Ezzel is magyarázható, hogy a közlekedési hálózat, a szociális infrastruktúra stb. leképezte a járások határait, s egybeesett a területi identitás kereteivel is. 5 A Tapasztalat és a Jövő (Doswiadczenie i Przyszlosc) elnevezésű csoport 1981. június 12-én tette közzé az önkormányzati reformot is tartalmazó nyilatkozatát. A csoporthoz tartozó személyek később az önkormányzati kezdeményezések legelkötelezettebb támogatóivá váltak.

6 mozgalom általános államszervezeti követelései önkormányzati reformot támogatók számára.

jó

hátteret

biztosítottak

a

helyi

Az 1980. december 13-án kihirdetett rendkívüli állapot azonban hosszú időre megakasztotta a bíztatónak ígérkező folyamatokat. A romló gazdasági, társadalmi helyzet orvoslására meghirdetett 1987-es program, többek között, tartalmazta az önkormányzatok gazdasági önállóságának a növelését, részben az önkormányzati tulajdon visszaállítása révén, másrészt pedig a központi támogatás erősítésével. Mindez annak a nézetnek a fokozatos megerősödését jelentette, mely szerint a gazdasági önállóság alapja a helyi bevétel biztosítása, ami egyben a központi függéstől való elszakadás lehetőségét is magában hordozza. A válság nyilvánvaló jelei ellenére, azonban sem a politikusok, sem pedig az ellenzék nem tartotta elsődleges prioritásnak az önkormányzati rendszer reformját. Ennek oka az volt, hogy az ellenzék inkább a civil szerveződések erősítését tartotta fontosnak, s opponált minden állami és helyi adminisztrációt, függetlenül annak természetétől. 2.2. Az áttörés időszaka: 1988 közepe-1989 augusztus 1988 decemberében Polgárok Bizottsága6 keretén belül létrehozott önkormányzati szekció két célkitűzés megvalósítását fogalmazza meg a jövőre nézve: a helyi önkormányzatok visszaállítását a városokban, és a falvakban, valamint az egységes államhatalom elvének elvetését. Mindez a szovjet típusú tanácsok feloszlatását és idő előtti helyi választások kiírását követelte volna meg. A bizottság abból indult ki, hogy a helyi rendszer restaurációja folyamatos lépések sorozata lesz, s először az alapszint megteremtése a feladat, a regionális szint kialakítása még korai, az maradhat -legalább is időlegesen- a központi szervek irányítása alatt. A nyolcvanas évek második felében a regionális önkormányzatok kérdése több szempontból sem volt időszerű. • Ha a régiók valódi legitimitást kapnak, az a létező közigazgatási beosztás elfogadását jelentette volna, márpedig a közigazgatási struktúra alapvető megváltoztatása volt a cél. • A régió önkormányzati szintté válása esetén rendezni kellett volna az azok irányítása alatt működő állami vállalatok helyzetét is. • A régióknak a településekhez való kötődése bizonytalan volt, így kétséges volt az is, hogy a regionális képviselet kifejezné-e a helyi érdekeket. • Az alapszint visszaállításával kapcsolatos reformok döntően befolyásolták a közigazgatás működését, két fokozat egyidejű átalakításának a programja veszélyeztette volna az állami működést és magát a reformot is. A fenti szempontok alapján a politikai erők egy valódi, autonóm helyi szint kialakítására törekedtek, s bizonyos volt az is, hogy az elkövetkező években sor kerül a területi, regionális önkormányzatok létrehozására is.

6

A Polgárok Bizottságát Lech Walesa hozta létre a hajdani illegális Szolidaritás Szakszervezeti Szövetség reinkarnációjaként.

7 1989 elején az Szolidaritás Önkormányzati Bizottsága által megalakított csoport megkezdte az előkészítő munkát, jóllehet a kormányzati szervek -korábbi ígéreteik ellenére- fokozatosan visszaléptek a nagyobb léptékű átalakítástól, csak kisebb korrekciót helyeseltek a rendszeralapok megtartása mellett. Nemcsak az alapszint tekintetében voltak ellentétesek a nézetek, hanem regionális struktúra tekintetében is. Itt a központ egy pszeudó szint kialakítását tartotta fontosnak, amit az ellenzék feleslegesnek ítélt, mivel az, torzította volna az önkormányzati rendszert. Az egymásnak feszülő erők közötti egyensúlyi helyzet valamint az, hogy a Szolidaritás mozgalom nem tekintette prioritásnak7 a helyi önkormányzás kérdését, azt eredményezte, hogy az önkormányzati rendszernek az ország újjáalakításában játszott szerepe nem kapott kellő hangsúlyt. 1989 áprilisára a helyzet újabb fordulatot vett, s a kormányzati ellenállás rádöbbentette az ellenzéket arra, hogy az önkormányzati reform a rendszer szisztematikus átalakításban döntő jelentőségű. A Polgárok Bizottsága közleményében két alapvető elvet fektetett le az önkormányzatokkal kapcsolatban: a városi és falusi önkormányzatok létrehozása a demokrácia meghatározó eleme, továbbá az önkormányzatok a valódi gazdái saját területüknek, s szervezetileg is el kell hogy különüljenek a központi adminisztrációtól. A nemzetgyűlési választásokat követően a reform mellett elkötelezett ellenzékiek képviselete a szenátusban volt jelentősebb, így az új jogi keretek kialakításához szükséges kezdeményezések is innen származtak, mivel a szejmben a régi politikai erők domináltak. Az itt megfogalmazott javaslatok középpontjában egy független, autonóm, gazdasági, pénzügyi önállósággal bíró önkormányzat (gmina) állt, melynek jogait a bíróság is védte. Jóllehet a régi rendszer hívei mindent elkövettek a staus quo fenntartása, illetőleg a reformok elodázása érdekében, a szenátus elfogadott egy határozatot a szükséges jogi szabályozás előkészítéséről. 2.3. 1989 szeptember-1990 május 1989 szeptemberében a miniszterelnök8politikai támogatásával a Miniszterek Tanácsa létrehozta az önkormányzati reform tejhatalmú megbízottjának hivatalát. Ennek vezetője9rámutatott arra, hogy a reform megvalósítása egyidejűleg három területen igényel lépéseket: jogi, társadalmi és intézményi szinten. Szükséges volt az alkotmány, a választási törvény, és más, az önkormányzati szervezettel, működéssel, tulajdonnal és finanszírozással stb. kapcsolatos jogszabályok módosítása. Ezzel párhuzamosan a megfelelő társadalmi támogatás biztosítása érdekében egyrészt megkezdődött a széles közvélemény tájékoztatása a szükséges változásokról, másrészt pedig fontos volt az is, hogy az új szervezetek felkészült, s egyben elkötelezett munkatársakat tudjanak toborozni a maguk számára. A kommunikációs feladatot egy non profit szervezet10 kapta, amely -visszatekintve is elmondható- meghatározó szerepet játszott a helyi kormányzás és demokrácia kiépítésében.

7

A Szolidaritás mozgalom inkább a munkahelyi, nem pedig, a lakóhelyi szervezetek erősítését támogatta, figyelemmel arra, hogy a szakszervezetek elsődlegesen mindig is ebben a mezőben végezték érdekvédelmi, képviseleti stb. feladataikat. 8 Tadeusz Mazowiecki, aki a demokratikus reform evolúciós úton történő megvalósításának a híve volt. 9 Jerzy Regulski 10 Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej

8 A harmadik, de korántsem lebecsülendő feladat az intézményi szerkezet újramodellezése volt, mivel az önkormányzatok létrejötte hatásköröket vont el a központi szervektől, s változásokat jelentett a finanszírozásban, a feladatok megvalósításában. A reform továbbviteléhez szükséges volt a releváns jogszabályok megalkotása. Ebben a körben a kormány és a parlament megosztozott a szerepeken. A szenátusi bizottság felelőssége volt az alapvető törvények (alkotmánymódosítás, választási törvény, önkormányzati törvény stb.) kidolgozása, míg a szejm önkormányzati bizottsága a szükséges politikai alkuk megteremtésében, valamint a jogszabályok végső formájának a megalkotásában működött közre. A tapasztalatok szerint mindig könnyebb a kívánatos modell körvonalainak a kidolgozása, mint a régi rendszer megváltoztatása, nem is beszélve a feladatok meghatározásának és finanszírozásának a nehézségeiről. Mivel a reform első szakasza zajlott -érthető módonminden intézmény előnyös pozíciót kívánt biztosítani a maga számára. Kézenfekvő megoldásként adódott a kompromisszum a települési önkormányzatok kérdésében, amelyek paradox módon- még létre sem jöttek. Ezt indokolta a pénzügyi tárca erős ellenállása is, amely csak mérsékelt kooperációs hajlandóságot mutatott. A reform továbbviteléhez meg kellett várni a pénzügyi év végét, mivel az ígéretek szerint, a releváns szabályozást ekkora a tárca elkészítheti. A megoldatlan dilemmák ideje azonban korántsem múlt el. Sőt, csak ekkor kezdődött. Dönteni kellett abban a kérdésben is, hogy először a választásokat kellene megtartani, majd a jogszabályokat módosítani, vagy a jogalkotás jöjjön előbb, s csak azután kerüljön sor a választásokra, amikor már az új rendszer funkcionál. A különböző alternatívák11 közül az a verzió nyert támogatást, amely először megváltoztatta a hatályos szabályozást, s ily módon lehetővé tette azt, hogy az önkormányzatok megkezdhessék a munkájukat az új keretekben. Ez a megoldás ma már bizton állítható, megalapozta a lengyel önkormányzatok sikerét. A helyi önkormányzatokról szóló törvény tervezete, köszönhetően a korábbi évek kutatásainak, valamint a szenátusi bizottság javaslatainak, néhány hónapon belül elkészült. Rögzítést nyert a település alkotmányos státusza (tulajdonosi jogok, pénzügyi függetlenség, jogi védelem), s körvonalazódtak legfontosabb feladatai (infrastrukturális szolgáltatások, egészségügyi, oktatási feladatok, közterületek, közutak fenntartása, lakásgazdálkodás, helyi közrend, közbiztonság fenntartása stb.) is. A helyi önkormányzatok létrejöttéhez szükséges volt az alkotmány módosításán túl az önkormányzati alkalmazottak jogállásának a szabályozására, valamint a demokratikus normáknak megfelelő választási törvény elfogadására. A szenátusi előkészítés után a szejm 1990. március 8-án elfogadta a helyi önkormányzati törvényt, s ugyanekkor módosították az alkotmányt is, melynek következtében egy teljesen új, az önkormányzatokról szóló fejezettel egészült ki az alaptörvény. A reform középpontjában ekkor -mint, ahogy erre a korábbiakban utaltunk- az alapszint átalakítása állt. Jóllehet a területi és regionális reform megvalósítása a jövő feladata volt, szükségesnek mutatkozott a települések regionális képviseletének a megoldása. Ezt nem 11

Az első alternatíva szerint 1989 őszén választásokat kellett volna tartani, ami a tanácsok személyi összetételét megváltoztatta volna, de nem módosultak volna a jogi alapok. A harmadik lehetőség a sietség nélküli jogalkotás, majd annak hatáselemzése volt.

9 kormányzó testületként, hanem olyan fórumként képzelték el, mely a központi szervekkel való kapcsolattartás, illetőleg a települések között megállapodások, valamint a közös vállalkozások szerveként töltött volna be időleges szerepet. Az önkormányzati szövetségek, mint ideiglenes intézmények, a felsőbb szintek létrejöttét követően megszűntek volna. Ahogy a jogalkotási munka haladt előre s egyre több és több feladat, hatáskör, pénzügyi forrás került a helyi szervek kompetenciájába, az állami és társadalmi élet legkülönbözőbb szektoraiban jelentkezett ellenállás a változásokkal szemben. Különösen a központi szervek feladatainak a változása generált erős oppozíciót a felső szervek, s azok helyi ügynökségei körében. Az intézményi ellenállás mögött szinte természetes jelenségként kellett számolni az egyes társadalmi csoportok, valamint személyek egzisztenciális félelmek által vezérelt nyílt, vagy burkolt tiltakozásával. Mindez ahhoz vezetett, hogy megnyirbálva a helyi önkormányzatok jogosítványait, egy új adminisztratív szint, a kerület, jött létre, melyet mindazok támogattak, akik az új rendszer ellenzői voltak. Ezek a fejlemények kétséget kizáróan jelezték, hogy a reformnak még mindig nincs elegendő politikai támogatottsága, s még mindig erős a centralizált állam befolyása. Ugyanakkor a progresszió hívei e fejlemények alapján levonhatták azt a fontos következtetést, hogy a kerületek létrehozatala szükségessé teszi a harcot a települési szint feletti fokozatok kialakításáért, a következő években. Az adminisztratív kerületek felállítását az önkormányzatok erős tiltakozással fogadták, mivel a helyi kormányzást érezték veszélyeztetve. E mellett azonban mivel az új szervezetek munkaalkalmat is jelentettek a települések lakosai számára, szerették volna azokat saját választókerületükbe telepítetni. Nemcsak ez az egy probléma létezett. A szakszervezetek ellenezték az iskolák átadását az önkormányzatoknak, mivel az alkalmazás és a munkafeltételekkel kapcsolatos szabályok meghatározásában, a múltban erős alku pozíciót érvényesítettek az oktatási tárcával szemben, ami a tanárok számára a privilégiumok miatt kedvező volt. Folyamatos ellentmondások, viták kísérték az önkormányzatok feladatainak meghatározását is. A kötelező és szabadon választott feladatok közötti határvonal meghúzása azt célt szolgálta, hogy megvédje a helyi polgárokat az önkormányzati voluntarizmustól, másrészt pedig a szolgáltatások terén a társadalmi igazságosság minimuma érvényesüljön. Két új intézmény felállításával ugyanakkor sikerült a központi beavatkozás lehetőségeit csökkenteni. A fellebbezési bizottságoknál12 a helyi lakosok megtámadhatták az önkormányzati hatáskörben hozott döntéseket. Ez a lehetőség addig állt fenn, míg a regionális intézmények hiányoztak a rendszerből. A regionális számvizsgáló kamarák feladata pedig, az önkormányzatok pénzügyi függetlenségének az erősítése volt. Különösen veszélyes lett volna, ha a központ regionális szervei kezében marad az önkormányzatok pénzügyi felügyelete, mivel mindenki előtt világos volt, hogy a pénzügyi függetlenség nélkül az önkormányzatiság csak névleges. Hosszabb idő óta húzódó megoldatlan probléma volt a helyi önkormányzat finanszírozása. A szejm által a választások előtt alkotott törvényhozási csomagban ez a kérdés nem szerepelt. A 12

Samorzadowe Kolegia Odwolawce

10 pénzügyminiszter a késedelmet azzal indokolta, hogy nincs tisztázva az önkormányzati hatáskörök megosztása, így nem lehetséges a szükséges jogszabályt megalkotni. Így a települések a régi költségvetés adta lehetőségeken belül gyakorolták jogosítványaikat, s a májusi választások utánra tolódott az önkormányzati feladatok finanszírozásának a rendezése. Az új határidőt a pénzügyminisztérium ismét figyelmen kívül hagyta. Szemben azzal a feltevéssel, amely a késedelmet a tartalmi bizonytalansággal magyarázta, ma már világos, hogy ebben az ügyben a bürokrácia a szokásos, bevált stratégiáját alkalmazta. Ha az előterjesztés későn történik, nincs idő a részletek megvitatására, így a központi szervek által javasolt forma kerül elfogadásra. Végül, két kormányzati javaslat született a finanszírozás kérdésében: egyik a települések bevételei és támogatásai tárgyában, a másik pedig, a helyi adókról és díjakról. 1991. január 1-től az új alapelvek13 alapján kellett költségvetésüket az önkormányzatoknak tervezniük. 2.4. 1990 június-1992 június 1990 végén az új kabinet14 irányítása mellett a parlamentben három javaslatot terjesztettek elő az önkormányzatokra vonatkozóan: az egyik a település funkcióinak a bővítését, a másik stabil és megfelelő nagyságú bevételi források biztosítását, a harmadik pedig a kerületek helyett egy új, második önkormányzati szint kialakítását indítványozta. A közigazgatás regionalizálásának a gondolata először vetődött fel a politikai rendszerváltás óta. A koncepció jogalkotói hatáskörrel rendelkező, kétkamarás, regionális kormányzás vízióját fogalmazta meg a német föderális modell alapján. Történelmi nézőpontból a regionalizáció szükséges volt, de az elképzelés és különösen annak előterjesztése negatív hatást keltett. A megfelelő tájékoztatás mellőzése ellenére megfogalmazott javaslatok félelmet és elutasítást váltottak ki, mivel sokakban az a benyomás keletkezett, hogy a frissen kivívott függetlenséget már is fenyegeti egyfajta -a múlt rossz emlékeit felidéző- német befolyás. A közvélemény tehát elutasította a regionalizmust, s a kérdés 1998-ig lekerült a napirendről. A fentiek ellenére egy kormányzati csoport hozzálátott 10-12 nagyobb méretű régió tervének kidolgozásához, de munkájukban a központi szervek elképzelései voltak a meghatározóak. Javaslatok születtek a második önkormányzati szint kialakítására is, ami a települések önálló kezdeményezése alapján egy alulról formálódó városi szövetség lett volna. Ennek időpontját az határozta volna meg, hogy a települések milyen hajlandóságot, aktivitást mutatnak az összefogás terén. Mivel a központi szervek sem, jogi sem más eszközökkel nem támogatták az előbbi elképzeléseket, nem először 1990 óta, a decentralizáció újra lelassult az országban. 1991 a települési önkormányzat megerősödésének az éve volt, mivel erősödött a költségvetési bázisuk és stabilizálták személyi állományukat is. E mellett szélesedtek a tulajdonosi jogosítványaik, jóllehet az átvett vállalatok szervezeti átalakítása megoldatlan maradt. A települések, illetőleg szerveik eljutottak a fejlődés azon fázisába amikor -a múlt örökségét levetkőzve- a jó gazda gondosságával intézhették a helyi közügyeket. Az önkormányzatok elfogadottságának nyilvánvaló jele volt, hogy a politikai pártok is növekvő érdeklődést mutattak a helyhatóságok iránt. Így például a Polgárok Mozgalma-

13

A jogalkotók az elfogadott szabályozást ideiglenesnek tekintették, s azok felülvizsgálatát célozták meg a tapasztalatok alapján. Mint ahogy az lenni szokott ilyen esetekben, az átmenetiség ellenére a szabályok beépültek a gyakorlatba, annak ellenére, hogy a számtalan módosítás igazolta a hiányosságokat. 14 Vezetője Krzysztof Bielecki

11 Demokratikus Akció15 csoport rámutatott arra, hogy a demokrácia nem tartható fenn önkormányzatok nélkül, míg a Nemzeti Keresztény Szövetség16 többek között a szubszidiaritás fogalmának a helyi igazgatásban játszott szerepét hangsúlyozta. A konzervatív-liberális szárny képviseletében a Demokratikus Szövetség17 megfogalmazta a minimális állam célkitűzését, továbbá kiemelte, hogy az önkormányzati reform alapvető jelentőségű az államreform szempontjából és szükség van, nagyméretű, a történelmi hagyományokat felidéző régiók kialakítására. Ugyanakkor a Szociáldemokrácia a Köztársaságért Mozgalom18 a hajdani Lengyel Egyesült Munkáspárt elképzelését megismételve fontosnak tartotta a regionális önkormányzat felállítását, ami a pillanatnyi helyzetben nemcsak a korábbi tanácsok restaurációját jelentette volna, hanem bővítette volna azok felügyeleti jogosítványait is a települések felett. Fontos volt a mozgalom azon javaslata is, mely szerint a hatáskörök meghatározása során jobban figyelembe kell venni a települések méretét. Az 1991 októberében megtartott parlamenti választást követően a kisebbségi Olszewski kormány kifejezte szándékát a decentralizáció és az önkormányzati reformok folytatása mellett. Az önkormányzatok elkészítették a járásra (powiat) vonatkozó törvénytervezetet, amit jóváhagyás végett elküldtek a szejmnek. A javaslatot először a Demokratikus Uniónak a szejmben képviselt tagjai írták alá, de az első vitákra csak három évvel később került sor. 2.5. 1992 július-1994 május A kérész életű kisebbségi kormány összeomlása után a Hanna Suchocka vezette jobboldali szövetség került hatalomra, amely szintén a reformok folytatását támogatta. Mindenekelőtt szükségesnek tartották a járás, mint második önkormányzati szint felállítását, ami egyben a rendszeridegen kerületek megszüntetésével járt volna. A járás (powiat), mint igazgatási egység a középkor óta létezett a lengyel igazgatásban. Fővárosaik, a középes nagyságú városok számára kiépült hálózatokként működtek, egyenetlen területi elosztásban. 1975-ig funkcionáltak, amikor is megszüntették őket. Felszámolásuk nemcsak a nemzeti tradíciókat sértette, de káoszt okozott a települési szerkezetben is. Közel 300 város vesztette el a gazdaságfejlesztésben és a kulturális viszonyok alakításában betöltött centrum szerepét. 49 kisebb regionális központ vette át ezeket a feladatokat. Mindez oda vezetett, hogy ez utóbbiak növekedésnek indultak és jelentős pénzügyi forrásokat vontak el a városoktól, amelyek az alapfokú települések szintjére degradálódtak. A járások restaurációjával kapcsolatos nézetek nem voltak egyöntetűek. Önálló szint helyett egyesek a települések önkéntes szövetségeit javasolták, jóllehet ez számtalan nyitott kérdést vetett fel: ha a szövetség csak átruházott hatalommal bír, és a tagok nevében jár el, akkor a településeket is a helyi szintet meghaladó hatáskörrel kell felruházni, mivel csak ez ad lehetőséget jogköreik egy részének továbbadására. Vajon mi a helyzet akkor, ha a településeknek nincs kellő társulási hajlandósága? A magasabb szintet igénylő szolgáltatások a központi szervekhez kerülnek, vagy esetleg kötelezhetőek a települések a társulásra? 1993 januárjában a powiatra vonatkozó tervezet a szejm asztalára került. Elkészült a járásokat feltüntető térkép is, mely szerint minden ilyen egységbe 5 gmina tartozott, legalább 10.000

15

Ruch Obywatelski-Akcija Demokratyczna Zjednoczenie Chrzescijansko Narodowe 17 Unia Demokratyczna 18 Sosjaldemokracja Rzeczpospitej Polskiej 16

12 lakossal a centrumtelepülésen, míg a járás teljes lakossága 50.000 fő volt. A települések maguk dönthettek hovatartozásukról. Az előbbiekkel párhuzamosan elkészült a régiókkal kapcsolatos koncepció is. Három variáció, 12, 17, vagy 25 régió felállításának a gondolata vetődött fel, ekkor még elsődlegesen a központi kormány fennhatósága alatt. A regionalizmussal kapcsolatos nézetek különböző forrásokból táplálkoztak. A nagyméretű régiókat kezdettől fogva opponálták azok a jobb és baloldali ideológiák, amelyek a régióktól az egységes államot féltették, alaptalanul, mivel Lengyelországban nem voltak jelei sem a regionális szeparatizmusnak, továbbá számottevő kisebbség sincs. A régióhatárok megvonásánál az egyik vezető szempont a gazdaságfejlesztésben betöltött szerep volt, kizárva ezzel a nacionalista, szentimentális történelmi indíttatású érveket. A 49 hagyományos régió védelmezői az ország szétszakadásának a veszélyét látták a nagyméretű régiók kialakításában. Ezzel szemben a szakmai érvek inkább arra hívták fel a figyelmet, hogy a nemzeti érdekek védelme szempontjából a kis egységek sokkal sebezhetőbbek, s adott esetben kisebb ellenállásra képesek. Csak kevesen ismerték fel, hogy a régiókkal kapcsolatos vita nem csak egy adott politikai és szakmai kérdésben való állásfoglalást jelentette, hanem az elkövetkező évtizedek államszerkezeti alapjainak a meghatározását is. A centralizált Lengyelország nem volt alkalmas európai szintű kooperációra intézményi szinten. Ahhoz, hogy az európai kontinens intézményi hálózatához az ország csatlakozhasson, szükség volt a globális gazdaság kihívásaira adekvát választ adni képes nagyobb területi egységek kialakítására. A fenti bizonytalanságokkal is magyarázható, hogy 1993. január 21- én a szejm a régiós tervezet első olvasatát elvetette. A járás reformja két szakaszban kezdődött meg. Először a nagyobb városok kaptak olyan feladatokat, amelyeket korábban a központ gyakorolt, így a régi adminisztratív kerületek eltűntek. A kormányzati megbízott 44, százezernél több lakossal rendelkező várost kért fel a programban való részvételre, s Miniszterek Tanácsának egy rendelete pedig, meghatározta azon feladatok körét, amelyeket az önkormányzatokhoz delegáltak. Végül 46 -köztük több kisebb, agglomerációs centrumtelepülés is- csatlakozott a felhíváshoz. 1993 májusában megalakult a Nemzeti és Helyi Önkormányzatok Közös Bizottsága, melyben az önkormányzati szövetségek, és minisztériumok képviselői kaptak helyet. A fórum feladata az önkormányzati fejlesztés jövőbeli programjának a kidolgozása volt. Két hónappal később azonban megváltozott a kormány és annak politikája is. A Suchocka kabinet a gazdaság viszonylagos stabilizálása ellenére, a növekvő sztrájkok és az életszínvonal csökkenése miatt bizalmi szavazást kért maga ellen, s egy szavazattal vesztett. 1993. szeptember 19-én új parlamenti választásokra került sor, ahol a posztkommunista erők19 győzedelmeskedtek. A kormányban jelentős szerepet kaptak a Lengyel Parasztpárt képviselői, akik ellenezték a radikális lépéseket, így az önkormányzati reformok továbbfolytatását is. A két új önkormányzati szint kialakítása az egyik legvitatottabb kérdés volt. A Parasztpárt képviselői, a Munkásszövetség és az extrém jobboldali pártok határozottan ellenezték a járás 19

Waldemar Pawlak lett az új kormányfő

13 restaurációját. A regionális önkormányzatok vonatkozásában is visszafogottak voltak, céljuk azok számának kismértékű csökkentése volt, a központi és a helyi hatóságok közötti egyensúly megtartása mellett. A fenti eseményeken kívül egy új, s az önkormányzatok szemszögéből kedvezőtlen fordulat következett be, mivel 1994. január 1-től a közigazgatás további decentralizációja, s ennek részeként a járás kísérleti programja lelassult. Több város visszalépett a programtól, mivel veszélyeztetve látta pénzügyi forrásait. Varsó visszakozása volt a legjelentősebb, s egyben szimbolikus jelentőségű. Az idő -újfent- kedvezett a szakmai kvalifikáció nélküli, politikai alapú kinevezéseknek az önkormányzati intézményekbe. 2.6. 1994 június-1997 október A központi és a helyi szándékok közötti szakadék 1994-ben a második önkormányzati választások során vált nyilvánvalóvá. Ebben az időszakban -a tapasztalatok alapján- hangot kaptak az önkormányzatok helyével, szerepével kapcsolatos realistább megközelítések is, rámutatva a tényleges helyzetre: „Ma minden résztvevő számára világos, hogy túlbecsültük a lehetőségeinket és nem ismertük fel azoknak a hatalmas erőfeszítéseknek a szükségességét, amelyek a várakozások kielégítéséhez kellenek.”20 Kicsit keserű, de reális felismerés volt az is, hogy a Mazowiecki utáni kormányok kétszínű, képmutató magatartást tanúsítottak az önkormányzatok ügyében. Az alacsony részvétel mellett megtartott helyi választások21 után a baloldali kormány különös kampányt indított a járások bevezetését célzó tervezet ellen. Olyan kérdőívet jutattak el a települések vezetőihez, amelyben azok jogköreinek a kibővítéséhez vártak megerősítő választ. Mivel ezt meg is kapták, tervezet készült a Miniszterek Tanácsa által, amely speciális célú települési szövetségek felállítását javasolta a járások helyett. A járással kapcsolatos reformok azonban tovább folytatódtak. Négy vajdaságban szimulációs kísérlet során próbáltak megbecsülni az új szint működésének költségeit, feladatait. Ezek azt bizonyították, hogy a járások visszaállítása nem volna túlságosan költséges, mivel a régi infrastruktúra még létezett. A Parasztpárt továbbra is opponálta a járási és regionális reformokat, mivel ezen intézmények révén növekedett volna a városi népesség befolyása, valamint a városok járási központokká váltak volna, megerősítve a városias területek eddig is létező kisugárzó hatását. A jelentős késedelem ellenére a kísérleti program, ha lassan is, de folytatódott, így a nagyobb településeknek a járási szerepét a jogalkotás is megerősítette. Új kezdeményezés volt a Közszolgáltatási Városi Zóna, amely a települések számára arra adott lehetőséget, hogy önkéntes társulás révén járási funkciókat gyakoroljanak. Az első ilyen megállapodás 1997. január 1-én Nowy Sacz-ban kezdett működni, s később összesen ötven önkormányzat nyilvánította ki azt a szándékát, hogy a kezdeményezés részese legyen. Mindez jól kifejezte a helyhatóságok elkötelezettségét és rámutatott a járás kialakításának szükségességére is. Az 1995-ös elnökválasztási kampányában az önkormányzati polgármesterek, a baloldal, valamint a szakszervezeti mozgalom is az önkormányzati reformok mellett elkötelezett Alexander Kwasniewskit támogatta. Az ebben az évben módosított alkotmány -többek közöttmegerősítette a település szerepét, de nem szólt az önkormányzás jövőbeli modelljéről, az új szintekről. 20 21

Piotr Buczkowski szavai az Önkormányzatok Szövetségének ülésén 1994. június 19. Az átlag részvétel magasabb volt a falusi területeken (38.5%), mint a városokban (29.2.%).

14 A regionális gyűlések pozíciója is erősödött. Megkapták azt jogot, hogy véleményt alkossanak költségvetésük tervezetéről, valamint azt a lehetőséget, hogy egyes helyi ügyekben a központi szervekkel kooperáljanak. A regionális gyűléseknek -az eredeti tervezet szerint -csak az volt a funkciója hogy elősegítsék a települések együttműködését és képviseljék azokat regionális szinten a központi szervekkel szemben. Önálló adminisztratív hatóságokká válásuk nem szerepelt az elképzelésekben. Azonban ahogy létrejöttek, fokozatosan bővíteni kívánták jogosítványaikat, ami azt igazolta, hogy a rendszer lassan éretté vált arra, hogy támogassa a felsőbb önkormányzati szintek megteremtését. Figyelmet érdemel az a mozzanat is, hogy a helyi önkormányzatok stabilizálódása mellett feladataik fokozatosan bővültek, ugyanakkor a megvalósításhoz szükséges pénzügyi források rendszerint hiányoztak az 1994 és 1997 közötti időszakban. Időközben a regionális önkormányzatokkal kapcsolatos viták tovább folytatódtak. A Különböző tervezetek készültek, s a regionalizmus kérdésének a vizsgálatára létrejött egy független kutatókból álló csoport, a Jan Maria Rokita vezette Közügyek Intézete keretén belül, A szakemberek abból indultak ki, hogy Lengyelország unitárius állam, amely háromszintű közigazgatási rendszert hozhat létre a szubszidiaritás elve alapján. A regionális szint feladataként a gazdaság és társadalomfejlesztést jelölték meg, azzal, hogy a központi szerveknek csak felügyeleti és ellenőrzési jogosítványa volna. Munkájukat 1997 közepére fejezték be, s egy jogszabálytervezetet bocsátottak nyilvános vitára. A tervezet képezte az 1998-ban végrehajtott reform alapját. Az 1997-es parlamenti kampány újfent jó ürügyet szolgáltatott az önkormányzati rendszer kérdéseinek folyamatos vitájára. A Parasztpárt és a szélső liberális erők kivételével minden társadalmi csoport támogatta a járások restaurációját. Még a korábban ezt ellenző Munkásszövetség is felülvizsgálta álláspontját. Növekedett az egyetértés a regionális önkormányzatok kérdésben is. Minden párt egyetértett azzal, hogy radikálisan csökkenteni kell a vajdaságok számát, kivéve a Parasztpártot, amely a kétszintű rendszer fenntartását favorizálta 49 vajdasággal. A minisztériumok azonban -függetlenül az előbbi tendenciától- folyamatosan befolyásuk növelésére törekedtek a területi, helyi szinten létrehozott szerveik révén, csökkentve ezzel a települési önkormányzatok mozgásterét. A politikusok egy része is támogatta a központi adminisztráció helyi törekvéseit, mivel az alárendeltségi kapcsolatok kedvezőbb érdekérvényesítési lehetősséget biztosítottak a számukra, míg az önkormányzatiságtól idegenek voltak az ilyen jellegű manipulációk. A helyi önkormányzatok országos képviseletének a megoldatlansága egyre feszítőbb problémaként jelentkezett. Az 1993-ban indult kezdeményezés a járások visszaállítására megtorpant, de az alulról jövő nyomás rákényszeríttette a kormányzatot a nagyobb települések hatáskörének a bővítésére, illetőleg a regionalizáció kérdésének napirenden tartására. Csak a politikai akarat hiányzott a szükséges változásokhoz. A megvalósítandó reform átfogó jellege is fontos szempont volt, melynek hátterét a szubszidiaritás elvének alkotmányos rögzítése biztosította volna. A Demokratikus Baloldali Szövetség és a Parasztpárt 1996 júliusában benyújtotta programját22. A szöveg hűen tükrözi a koalíciós partnerek közötti nézetkülönbséget. Míg a Demokratikus Baloldal valódi 22

Hatékony, Baráti és Biztonságos Állam: Az állami funkciók decentralizációs programjának céljai és a helyi önkormányzat fejlesztése címmel.

15 decentralizációt akart a felsőbb önkormányzati szintek létrehozása révén, addig a Parasztpárt ellenezte a változásokat és csak a kétszintű rendszer fejlesztését tartotta szükségesnek. 2.7. 1997 november-2000 Az 1997-es választások a jobbközép-koalíció (Szolidaritás Választási Akció- Szabadság Unió) győzelmét hozták. A stagnálás átmeneti időszaka után a kormány hangsúlyozta a további reformok szükségességét. Ennek is köszönhető, hogy öt évvel a kísérleti program megkezdése után a járási szint visszaállítására vonatkozó koncepció elkészült. A települési önkormányzatok sikeres működése mellett az új szintek kialakítása más szektorokban (oktatás, egészségügy stb.) is kedvezően befolyásolhatta a reformok továbbvitelét. A helyi önkormányzati hatalom kiterjesztésének koncepcionális alapja a szubszidiaritás elvének az alkotmányban történő rögzítése volt. Ekkor még mind a járás mind, pedig a régió a települések kötelező társulásaként vetődött fel, ahol a társulások önálló jogi személyek, tulajdonnal rendelkeznek és működésük a bíróság védelme alatt áll. A régiók feladata a terület és gazdaságfejlesztés, s a központi közigazgatás képviselője a vajda továbbra is felügyeleti jogkör gyakorol a régiók működése felett. Jellemző volt tehát a közigazgatás konszolidációjára való törekvés, jóllehet több szervezet továbbra is központi alárendeltségében maradt. A szisztematikus reform irányítására kormányzati megbízottat23 neveztek ki, s megalakult egy tanácsadó testület is az államreform irányítására. A járásra és a régióra vonatkozó jogszabályok 1998. június 5-én a szejm elé kerültek, majd rövidesen- intenzív és szenvedélyektől sem mentes viták után- elfogadták azokat. Ugyanekkor döntöttek az ország területi beosztásáról is. A kormány 1998 szeptemberében mind a három szinten választásokat kívánt tartani, ami a helyi önkormányzatok júniusban lejáró megbízatásának a meghosszabbítását tette szükségessé. Ezt az ellenzék erőteljesen opponálta, de végül a kormányzat elképzelése érvényesült. Éles vita bontakozik ki a régiók számát24 illetően is. A szakértők szerint a hatékony gazdaságfejlesztési feladatokhoz az 1975 előtt létezett 17 helyett elegendő 10, vagy legfeljebb 12 régió. A helyi érdekcsoportok és a regionális központi szerepet elvesztő városok azonban tiltakoztak, amit az ellenzék is támogatott, sőt a baloldali elnök is bekapcsolódott a vitába, sajátos kampánya25 révén. Végeredményben a köztársasági elnök vétójogával élve nem írta alá az ország területi megosztásáról szóló törvényt, s a kormánynak – egy újabb jogszabály előterjesztése után- egy kompromisszumos megoldást kellett elfogadtatnia 16 régióval26.

23

Michal Kulesza 1993-ban a regionális koncepció kidolgozása során három tervezet készült: egy „progresszív” 12 régióval, egy „hagyományos” 17, míg egy „konzervatív” 25 régióval. A Lengyel Tudományos Akadémia Területfejlesztési Bizottsága szerint a 12 régiós verzió volt a legjobb opció. 25 A baloldali beállítottságú elnök végig látogatta azokat a városokat, amelyek elvesztették regionális központi szerepüket, ily módon is hangsúlyozva azok jelentőségét. 26 Michal Kulesza a kompromisszum kapcsán rámutatott:” A posztkommunista pártoknak mindenütt közép és kelet Európában van egy közös sajátossága, amelyet elmulasztunk kellően értékelni. Megroppant a gerincük. A posztkommunista pártok egyike sem konstruktív Lengyelországban. Egyiknek sincs sem hite, sem társadalmi küldetése szisztematikus változások megvalósítására. J. Emiliewicz and A. Wolek: Reformers and Politicians. SEAP Warsaw 2002. 111. p. 24

16

A lengyel vajdaságok 1999 után Vajdaság terület (km2) Dolnoslaskie 19 947 Kujawskopomorskie 17 970 £ódzkie 18 219 Lubelskie 25 115 Lubuskie 13 984 Malopolskie 15 144 Mazowieckie 35 728 Opolskie 9 412 Podkarapackie 17 926 Podlaskie 20 171 Pomorskie 18 293 Slaskie 12 294 Swietokrzyskie 11 671 Warminskomazurskie 24 204 Wielkopolskie 29 854 Zachodniopomorskie 22 902 Összesen: 3112 834

Népesség 2 978 500 2 100 900 2 653 400 2 236 700 1 023 800 3 223 300 5 065 800 1 087 700 2 126 400 1 223 400 2 190 700 4 872 700 1 323 600 1 465 400 3 355 200 1 733 100 38 660 600

Székhely Wroclaw Bydgoszcz £ódz Lublin Gorzów Wielkopolski Kraków Warszawa Opole Rzeszów Bialystok Gdansk Katowice Kielce Olsztyn Poznan Szczecin

Forrás: Business Central Europe: The New Poland, Oracle Kiadó, 2000. Mint minden kompromisszum, ez is számos ellentmondást tartalmazott. Így például az eredeti kormányjavaslat kidolgozói kiemelték, hogy jóllehet az elfogadott változat összhangban van a NUTS II kritériumaival, ugyanakkor nem esik teljesen egybe az ország létező gazdasági,

17 társadalmi regionális profiljával, aminek negatív következménye lehet a fejlesztési programok végrehajtása és a strukturális alapok felhasználása területén.27 Az új regionális beosztás vesztes városainak reakciója széles skálán mozgott. Kielcében és Koszalinban a Szocialista Fiatalok Uniója 200 vörös zászlót helyezett a vajdasági hivatal lépcsőire, míg Bydgoszcz a „sértett város” szerepében tetszelgett, mivel még csak elképzelni sem tudták, hogy az ország nyolcadik legnagyobb városa elveszti korábbi státuszát. Opole régióban valódi élő lánc, szövetség létesült -pártállástól függetlenül-, amelyben lengyelek és németek, posztkommunisták az egyházzal, az önkormányzatiak a vajdával kart- karba öltve kiálltak a korábbi régió mellett. 1998 márciusában a kormány a „Párbeszéd és fejlesztés” program megvalósítása révén próbálta kompenzálni azokat a városokat, amelyek elvesztették a regionális központi szerepüket. A 3.1 millió zloty felhasználásával információs, üzleti, oktatási, vállalkozási központokat, intézményeket finanszíroztak. Mindez azonban csak csepp volt a tengerben, s a vesztes települések hátrányos helyzetüket néhány regionális intézmény megtartásával, valamint a munkaalkalmak növelésével igyekezetek kompenzálni. E mellett a beruházási és fejlesztési források csökkenése is érzékenyen érintette őket, mivel korábban a vállalkozások természetes módon ott koncentrálódtak, ahol a különböző hatóságok is működtek. A viták nemcsak a regionális szinttel, hanem a járásokkal kapcsolatban is jelentkeztek, a legkülönbözőbb kombinációkban. Egyes települések revideálni szerették volna járási besorolásukat, míg mások a járások területi illetékességét nem tartották kielégítőnek. Számos település, pedig járási központ szerepkörre pályázott, A legintenzívebb szakmai eszmecsere a járások száma körül bontakozott ki. A kisebb és polgárközpontú, vagy nagyobb és gazdaságosabb alternatívák versenyében -a tradíciók alapján- győzött az előbbi, így 308 járás intézményesült, illetőleg 65 város kapott járási rangot. A korábbi 49 regionális központból csak 3 tartotta meg ezt a státuszát, jelentősen növelve ezzel a városi járások és az azokhoz kapcsolódó problémák számát. Ez azt jelentette, hogy a nagyobb városok közelében fekvő falusi települések központ nélküli járásokká váltak, mivel a járási hivatalok és intézmények többsége a városban volt. A közigazgatás reformja együtt zajlott az egészségügy és az oktatás átalakításával. 16 regionális betegbiztosítási alap került regionális szinten felállításra, elválasztva ezzel az ellátást és a finanszírozást. Az oktatási reform során, pedig az elemi iskolát és a gimnáziumot megkapták a települési önkormányzatok, míg a középfokú képzés más intézményei a járások hatáskörébe kerültek. Az átalakítások legkevésbé kiforrott elemét a nyugdíjrendszer reformja jelentette. A fenti területek átalakításával egy időben a közszektor finanszírozásának a megváltoztatása elkerülhetetlen volt. 1998. november 26-án a szejm elfogadta a közfinanszírozásról szóló törvényt. Jóllehet a három önkormányzati szint sajátosságai, működésük eltérő vonásai tekintetében nem volt tapasztalat, a szinteket azonos alapelvek mentén kezelő szabályozás lépett életbe, melynek hiányosságai hamar felszínre kerültek. A járások kiadásainak az alábecsülése, a központi forrásoktól való erős függés, valamint a régiók költségvetésének az elégtelensége később komoly problémák forrásává vált. 27

Mindez jól illusztrálja azt, hogy az EU Bizottságának a javaslata hogyan törik meg a belső politikai erők ellenállásán.

18 2.8. A reform eredménye 1998-ban és 1999-ben a következő szervezeti változtatásokra került sor Lengyelországban: regionális szinten 16 kormányzati ügynökség és 16 önkormányzati szervezet jött létre, 308 új járási hivatal, és 64 városi hivatal mellett, amelyek járási funkciókkal lettek felruházva. Megszűnt a korábbi 49 regionális hivatal, valamint 287, a központi közigazgatáshoz tartozó kerületi hivatal. Az ágazati minisztériumoknak alárendelt szervek rendszere is megváltozott az alábbiak szerint: 392 egység a regionális hivatalok részévé vált, 1597 szerv a járások menedzsmentjének az irányítása alá került. Ezen felül 7478 közszolgáltatási egység került átadásra a járásoknak és a régióknak. A nagyszabású átalakítás első számú, politikai felelőse a Miniszterek Tanácsa volt, s a 16 új régió -kinevezett kormányzati megbízottak ellenőrzése mellett-, pedig a reformok gyakorlati végrehajtását kapta. A változás -természetszerűleg- sok ellentmondással járt. Így például az egyik cél a hatékonyság növelése a költségek csökkentése, valamint elbocsátások révén volt elérhető. Mivel ez munkanélküliséghez vezetett, a közvélemény bírálta a reformokat, mert azok ellentétesek az emberek érdekeivel. Az egyedüli megoldás a reformok fokozatos végrehajtása volt, lehetőséget teremtve arra, hogy az emberek hozzászokjanak azokhoz. Ugyanakkor a szisztematikus és forradalmi változások természetükből adódóan nem fokozatosak. Inkább radikálisak, egyszeriek. A helyi és területi önkormányzatok létrejötte alapvetően megváltoztatta az állam jellegét. Az önkormányzatok saját feladataik gazdájává váltak, már nem a központi szervek delegáltak feladatokat saját területi szerveikhez. Ennek köszönhetően a módon a befolyásolás lehetősége korlátozottá vált. 3, Alkotmányos, közjogi alapok A Lengyel Köztársaság unitárius állam.28 Az ország területi tagozódása a közhatalom decentralizálásán alapul. Az alapvető területi egységeket törvény határozza meg, lehetővé téve társadalmi, gazdasági és kulturális kapcsolatok kialakulását, melynek révén az egységek képesek közfeladataikat megvalósítani. Az önkormányzatokkal kapcsolatos rendelkezéseket az alkotmány 15-16.§-i és 163-172. §-i tartalmazzák. Ezek többek között kimondják: A területi alapegységek lakosai önkormányzati közösséget hozhatnak létre a jogszabály alapján. A helyi önkormányzat részt vesz a közhatalom gyakorlásában. A közfeladatokat a törvény felhatalmazása alapján az önkormányzat saját nevében és saját felelőssége alapján valósítja meg. A helyi önkormányzás alapegysége a település. A helyi önkormányzat azokat a feladatokat látja el, amelyeket sem az alkotmány, sem pedig más jogszabály nem utalt más szervek

28

Az 1997-ben elfogadott új alkotmány preambuluma kiemeli, hogy a politikai berendezkedés alapja a szubszidiaritás alapelve. Érdekes módon az alapelv sokkal inkább az Európai Uniói hatásának tudható be, s nem a katolikus egyház ezzel kapcsolatos szociális filozófiájának a befolyását tükrözi.

19 hatáskörébe. A regionális és/vagy a helyi önkormányzás más formái a jogszabály alapján jöhetnek létre. A helyi önkormányzat jogi személy, megilleti a tulajdonhoz való jog. A helyhatóságok önkormányzati jellege a törvény védelme alatt áll. A helyi szükségletek kielégítését szolgáló közfeladatok megvalósítása a helyi önkormányzatok közvetlen feladata. Ha az állam alapvető szükségletei ezt igénylik, jogszabály kötelezheti az önkormányzatokat más közfeladatok megvalósítására is. Az önkormányzatok és az állami szervek jogi vitáiban a közigazgatási bíróságok járnak el. Az önkormányzatok jogosultak a feladataik megvalósításához szükséges pénzügyi támogatásra. Az önkormányzati bevételek saját bevételekből, állami támogatásból és költségvetési juttatásokból állnak. Az önkormányzati feladatok és hatáskörök megváltoztatása együtt kell, hogy járjon az állami támogatás arányainak a megváltoztatásával. Az önkormányzati szervek feladataikat képviseleti és végrehajtó szervek útján látják el. Az önkormányzatokra vonatkozó további fontosabb jogszabályok: Az 1990. március 8-án elfogadott törvény a települési önkormányzatokról, további módosításokkal. Az 1992. október 7-én elfogadott törvény a regionális könyvvizsgáló hivatalokról, további módosításokkal. Az 1994. október 12-én elfogadott törvény a helyi és regionális önkormányzatok fellebbezési testületeiről, további módosításokkal. Az 1998. június 5-én elfogadott törvény a járási és a regionális önkormányzatokról, további módosításokkal. Az 1998. június 5-én elfogadott törvény a regionális államigazgatási szervekről, további módosításokkal. Az 1998. július 16-án elfogadott törvény a települési, járási és regionális önkormányzatok választási eljárásáról további módosításokkal. Az 1998. július 24-én elfogadott törvény az állam területi tagozódásáról. Az 1998. július 24-én elfogadott törvény az államigazgatási szervek hatáskörének változásáról. A 2002. március 15-én elfogadott törvény Varsó közigazgatási struktúrájáról, további módosításokkal. A 2002. június 20-án elfogadott törvény az elöljárók, polgármesterek és az elnökök közvetlen választásáról, további módosításokkal. 4, A közvetlen hatalomgyakorlás formái Az alkotmány 170. §-a alapján a helyi közösség tagjait megilleti a közvetlen hatalomgyakorlás joga. A helyi népszavazás alapelveit jogszabály állapítja meg. A helyi referendum kötelező önként vállalt helyi adók esetében, valamint a képviselőtestület idő előtti feloszlatásakor. Más, a település szempontjából fontos ügyekben is tartható helyi népszavazás. A referendumot el kell rendelni, ha a választók legalább 10 százaléka kéri. Érvényes a helyi népszavazás, ha a választásra jogosultak legalább 30 %-a részt vett azon. A járási és regionális népszavazás szabályait az 1998. június 5-én elfogadott törvény tartalmazza. Ez rendelkezik azokról az ügyekről, amelyekben referendum révén döntés

20 hozható. Az eljárás kezdeményezhető a járási vagy regionális tanács, illetőleg a választójoggal rendelkezők 10%-nak a javaslatára. Az 1996-ban elfogadott városi törvény módosítása továbbá előírja, hogy a jogszabály által meghatározott ügyekben ki kell kérni a lakosság véleményét. A lakosok, valamint azok szervezetei javaslatokat terjeszthetnek a tanácsok elé, így többek között kérhetik a településfejlesztési tervek közvetlen megtárgyalását. A lakosság részt vehet a testület és a bizottság ülésein. 5, A központi szervek és az önkormányzatok kapcsolata Az új helyi és területi önkormányzatok létrejötte jelentős változásokat eredményezett az állami szervek kapcsolatrendszerében és a működésében. Az 1998. július 24-én elfogadott törvény-, amely a feladatok meghatározását és elosztását szabályozta- számos korábban állami funkciót a helyi és területi szervek hatáskörébe adott. A törvény szintén az önkormányzatok irányítása alá helyezett több olyan szervezetet és intézményt is, amelyek korábban vagy a kormány, vagy ágazati minisztérium illetőleg a vajda fennhatósága alá tartoztak. A 49 korábbi régió átalakítása együtt járt a régiókban működő központi szervek rendszerének korrekciójával is. Az 1998. június 5-én elfogadott, a regionális államigazgatásról szóló jogszabály alapján az államigazgatási funkciókat a következő szervek gyakorolják a régiókban: • a vajda, • a vajda fennhatósága alá tartozó szervezeti egységek vezetői, a jogszabályban megállapított egységes igazgatási feladatokat ellátó felügyelőségek és felügyelők, vagy a vajda nevében, vagy a jogszabály alapján saját jogkörben, • a speciális igazgatási szervek, amelyek nem képezik részét az egységes igazgatásnak, és nem tartoznak a vajda irányítása alá, • a helyi önkormányzat szervei, amelyek a központi szervek feladatait vagy jogszabály, vagy megállapodás alapján látják el. Speciális állami szervek és dekoncentrált minisztériumi ügynökségek csak jogszabály alapján hozhatók létre, amikor a feladat nemzeti jellegű, illetőleg a tevékenység földrajzi kiterjedése meghaladja a régió kereteit. A vajda: • a Miniszterek Tanácsának képviselője a régióban, • az állami közigazgatás vezető tisztségviselője, • a helyi és regionális önkormányzatok feletti felügyeleti jogkör gyakorlója, • a legmagasabb közigazgatási fokozat a hatósági eljárásban, • az Államkincstár képviselője a jogszabályok alapján. A vajda, mint a Miniszterek Tanácsának képviselője illetékességi területén felelős az állami politika végrehajtásért. Mint rangidős tisztviselő irányítja és összehangolja az igazgatási szervek működését, megteremti a feladatok megvalósításának feltételeit. A vajdát feladati megvalósításban helyettesei, az államigazgatási egységek vezetői, a vajdasági hivatal igazgatója és a részlegek igazgatói segítik. Az államigazgatás területi

21 szerveinek a felépítését és működését jogszabály állapítja meg, melyet a Miniszterek Tanácsának az elnöke hagy jóvá. A fentiek alapján megállapítható, hogy Lengyelországban területi szinten duális igazgatás érvényesül, mivel az önkormányzati elemet képviselő választott regionális szervek mellett továbbra is meghatározó szerepe van az állami igazgatás tisztségviselőjének, a vajdának illetőleg az állami hivataloknak. 6, A regionális önkormányzatok választása és szervei A 16 új régió területe viszonylag nagy, a népesség száma körülbelül 1 és 5 millió között mozog, az átlagos lakosságszám hozzávetőlegesen 2,4 millió. A demokratikus regionális önkormányzat jogi személy, tulajdonnal, önálló költségvetéssel rendelkezik, autonómiáját a törvény védi, s a jogszabályban megállapított feladatokat valósít meg. A regionális tanács (sejmik) az önkormányzat döntéshozó szerve. Tagjai az általános választások29 során nyerik el megbízatásukat. A régiós testületek tagjainak a megválasztására vonatkozó szabályok30 azonosak járási önkormányzatok tagjainak a megválasztására vonatkozó rendelkezésekkel. Minden választókerületben a mandátumok kiosztására a jelölt listák alapján kerül sor annak arányában, ahogy az egyes listák31 az összes szavazatból részesedtek. Csak azok a listák kaphatnak mandátumot, amelyek az érvényes szavazatok legalább 5%-t megszerezték. A választókerületek a járás vagy annak egy részével azonosak. Egy választókerület alakítható ki két vagy több járás részére, ha a regionális képviselők száma kevesebb, mint öt. Minden választókerületben 5-15 képviselő kerül megválasztásra. Az egyes választókerületben megválasztott képviselők száma kevesebb kell hogy legyen mint az összes képviselők 3/5-e. Minden jelölt lista megerősítéséhez legalább 300 aláírás szükséges. A választók a jelölt listán a jelölt neve mellett egy x jellel szavaznak. A választókerületekben a mandátumok a jelölt listára érvényesen leadott szavazatok arányában oszlanak meg a Hondt módszer alapján. Egy adott listára leadott szavazatok a jelöltek sorrendje szerint kerülnek figyelembevételre. Ha a szavazatok száma egyenlő, a jelöltnek a listán elfoglalt helye a meghatározó. A nevek ábécé sorrendben vannak feltüntetve. A regionális képviselőtestület (sejmik) tagjainak a száma 2.000.000 lakosig 45 fő. Minden további 500.000 lakos után 5 taggal bővül a testület. A tanács tagjai sorából titkos szavazással elnököt, továbbá egy-három alelnököt választ. Az elnök szervezi a testület munkáját és vezeti az üléseket. A testület meghatározott feladatokra állandó vagy ideiglenes bizottságokat hozhat létre. A regionális önkormányzat működési szabályzata rendelkezik a bizottságok szervezetéről, feladatairól, valamint a hivatali szervezetről.

29

Az első regionális választáson a részvétel 1990 óta a legmagasabb volt, a választók 48%-a járult az urnák elé. A választási rendszer szabályait, az 1998. július 16-án elfogadott törvény tartalmazza a településekre, a járásokra, valamint a régiókra kiterjedő hatállyal. 31 Politikai pártok, szövetségek és más szervezetek jogosultak választási koalíciót alkotni annak érdekében, hogy közös jelöltlistát állítsanak. 30

22 A tanács fontosabb feladatai: • jogszabályalkotás, • a régió alapszabályának a megalkotása, a regionális tulajdonnal, közüzemekkel, intézményekkel való rendelkezés alapelveinek a kidolgozása, • a régió fejlesztési stratégiájának, programjának a meghatározása, • a területfejlesztési terv jóváhagyása, • a nemzetközi kapcsolatok fő irányainak a meghatározása, • a regionális költségvetés meghatározása, • a regionális tulajdonnal kapcsolatos határozatok meghozatala, • a regionális önkormányzati szervekkel kapcsolatos szabályozás. Az önkormányzat végrehajtó szervének, az elöljáróságnak vezetője a marsall. Az elöljáróság tagja még a marsall helyetteseken kívül (maximum 2 fő), további öt személy, akik a marsall javaslata alapján kerülnek megválasztásra. Az elöljáróság fontosabb feladatai: • a regionális tanács határozatainak a végrehajtása, • a regionális tulajdon működtetése, • költségvetési terv elkészítése és végrehajtása, • regionális fejlesztési terv kidolgozása, településfejlesztési tervek kidolgozása, végrehajtása, • a regionális önkormányzat nemzetközi kapcsolatainak a szervezése, • a regionális önkormányzati szervek koordinációja, ellenőrzése. A marsallt a képviselőtestület titkos szavazással, abszolút többséggel választja. Hivatalából elbocsátható a tanács tagjainak minősített többséggel hozott döntése alapján, valamint a végrehajtó testület feloszlatása révén. A marsall szervezi az elöljáróság munkáját, irányítja a napi működést, eljár, mint a testület képviselője. Kivételesen- a közérdek védelemben-, a testület nevében intézkedéseket foganatosíthat, melyeket a testület következő ülésén jóvá kell hagyatni. Vezeti a hivatalt, felettese a hivatalnokoknak és az önkormányzati intézményben dolgozóknak. A régiók hivatalának a szervezeti felépítését az alapszabály rögzíti, melyet a Miniszterek Tanácsa hagy jóvá. A hivatal szervezeti részlegekre tagozódik, de itt működnek a függetlenített megbízottak és meghatalmazottak is. 7, A helyi és regionális képviselők jogállása A képviselők a szabad mandátum elve alapján nincsenek kötve a választók utasításaihoz, ugyanakkor a közösség javáért kell, hogy tevékenykedjenek. A lakosok, s a különböző szervezetek kérését kötelesek az önkormányzat megfelelő szerveihez továbbítani, adott esetben képviselni. A képviselők az önkormányzat szervezeti és működési szabályzata alapján koalíciót hozhatnak létre. Tevékenységükkel kötelesek a tanács és szervei feladatainak hatékony megvalósításához hozzájárulni, illetőleg a választás vagy kinevezés révén betöltött funkcióikat eredményesen ellátni.

23 Valamennyi önkormányzati képviselő esetében-az önkormányzati szinttől függetlenül-a képviselők kötelessége a politikai, gazdasági, jogi és egyéb összeférhetetlenséget megállapító szabályok betartása. Az önkormányzati képviselők képzése, továbbképzése egyrészt a Varsói Egyetem Helyi és Regionális Önkormányzatok és Helyi fejlesztési Tanulmányok Központja által tartott programok, másrészt, pedig a régiók, városi szervezetek által lebonyolított tanfolyamok révén biztosított. A helyi és a regionális képviselők jogosultak a jogszabályban megállapított járandóságra és képviselői feladatok ellátásával kapcsoltban felmerült költségeik megtérítésére. 8, Önkormányzati feladat és hatáskörök megosztása: a régiók funkciói A közigazgatási reform és a decentralizáció megvalósítása szempontjából is kulcskérdés volt az önkormányzatok hatáskörének megfelelő jogi szabályozása. Erre a feladatra 1998 elején 14 munkacsoport32 jött létre, melyekben a minisztériumok, a területi önkormányzatok képviselői és különböző szakértők kaptak helyet. Az elkészült jogszabálytervezeteket33 tárcaközi egyeztetésre bocsátották. A szoros határidők ellenére a minisztériumok34 rendszerint késve küldték meg véleményüket, s a tárcák ellenállása érezhető volt az egyes munkacsoportokban is. Nem csoda, hogy a végeredmény, legtöbb javaslat esetében a kompromisszum lett. Az alkotmány, valamint az 1990-ben elfogadott önkormányzati törvény szerint az önkormányzás alapegysége a település. Erre figyelemmel a helyi önkormányzat hatásköre kiterjed mindazon feladatokra, amelyeket jogszabály nem utal más szervek hatáskörébe. A feladatok meghatározása a jogszabály rendelkezésein alapul. Gyakorlatilag 1990-től a helyi hatáskörök folyamatos bővültek, annak ellenére, hogy az ágazati minisztériumok egyre több és több jogszabály és helyi rendelet35 révén próbálták a szolgáltatási gyakorlatot ellenőrizni. Alapvetően kötelező és szabadon választott feladatok különböztethetőek meg. Ha a jogszabály kötelező feladatot állapít meg, a szabadon választott feladat vagy az önkormányzat döntése, vagy a különböző szintű helyhatóságok megállapodása alapján kerülhet az önkormányzat hatáskörébe. A megállapodások érvényességéhez rendszerint az állami felügyeletet gyakorló szerv jóváhagyása szükséges. Ha hatáskört megállapító jogszabály alapján ugyanazon a területen több önkormányzat működik, akkor az általános szabály szerint minden szint a területével adekvát feladatot lát el. Jogszabály, vagy megállapodás alapján a központi szervek feladatai is átvállalhatók, a megfelelő pénzügyi támogatás biztosításával. Az 1998. június 5-én elfogadott, a regionális önkormányzatokról szóló törvény szerint a regionális szervek hatáskörei nem sérthetik a járások és a települések autonómiáját. A regionális szervek azokért a sajátos közfeladatokért felelősek, amelyek nem tartoznak a 32

Érdekesség, hogy mivel a Miniszterelnöki Hivatal jogszabály előkészítő csoportja nem adott szakmai segítséget a törvényalkotási feladatok elvégzéséhez, így a munka háttér feladatainak megvalósításában a varsói Egyetem joghallgató vettek rész Michal Kulesza irányítása mellett. 33 Több mint kétszáz javaslat született. 34 Az egyes tárcák hozzáállása eltérő volt. A belügyi és a környezetvédelmi tárca például mindent elkövetett hatásköreinek a védelme, azaz a reform akadályozása érdekében, ezzel szemben az Oktatási Minisztérium első pillanatban felismerte, hogy az iskolákat át kell adni az önkormányzatoknak. 35 Napjainkban is több mint 40 ilyen tartalmú jogszabály, s több tucat, több száz oldalra rugó helyi rendelet van hatályban.

24 kormányzati szervek hatáskörébe. A régiók elsődleges feladata nem elsősorban közszolgáltatások biztosítása, hanem a regionális fejlesztési tervek kidolgozása és végrehajtása. A régiók fejlesztési stratégiájában kiemelt szereppel bírnak az alábbi feladatok: • a lengyel nemzeti identitás, a nemzeti, kulturális és polgári fejlődés elősegítése, • a gazdasági tevékenység ösztönzése, • a regionális gazdaság versenyképességének erősítése, az innováció támogatása, • a kulturális és természeti környezet védelme, a jövő generációjának érdekeit figyelembe véve, • kiegyensúlyozott területfejlesztés a régió területén. Az önkormányzati régió elsődlegesen fejlesztési feladatok gazdája, inkább támogat, helyzetbe hoz, elősegít, mintsem igazgatási feladatokat megvalósít. Funkciói elsődlegesen térségi jellegűek, illetőleg olyanok, amelyek nem valósíthatók meg sem a járás vagy a település által. A régiók a jogszabály alapján, területükön az alábbi feladatokat valósítják meg: • egyetemi szintig terjedő állami oktatás, • egészségfejlesztés és védelem, • kulturális fejlesztés, kulturális örökségek védelme, • jóléti támogatások, • családtámogatási politika, • falusi területek modernizációja,36 • területi tervezés, • környezetvédelem, • vízszolgáltatás, • közutak fenntartása, közlekedés, • sport és turizmus fejlesztése, • fogyasztói jogok védelme, • közrend, közbiztonság, • munkanélküliség elleni harc és a munkaerőpiac ösztönzése. A régió végrehajtja a regionális gazdaságfejlesztési célokat középpontban az alábbi teendőkkel: • a gazdaságfejlesztés számára kedvező környezetet kialakítása, munkaerőpiac ösztönzése, • a régió társadalmi és technikai infrastruktúrájának fenntartása és fejlesztése, • közösségi és magán források biztosítása a közösség javát szolgáló fejlesztési elképzelésekhez, • az állampolgárok oktatási szintjének emelésére irányuló kezdeményezések támogatása és elősegítése, • természeti erőforrások racionálisa használata, a természeti környezetnek a fenntartható fejlődés követelményeinek megfelelő megőrzése, fejlesztése, • a tudományos fejlődés és együttműködés támogatása a tudomány és az üzleti élet szereplői között, továbbá a technológiai fejlődés és az innováció támogatása, • a kulturális fejlődés támogatása a nemzeti örökség megőrzése mellett, • a régió fejlesztésének elősegítése, potenciáljának a kihasználása. 36

A Mezőgazdasági Minisztérium mindvégig ellenezte a reformot, s ezzel is magyarázható, hogy megakadályozta az Állami Mezőgazdasági Tulajdont Kezelő Ügynökség hatásköreinek a decentralizálását.

25

A regionális fejlesztési feladatok megvalósítása céljából a központi szervek és a régiók között regionális megállapodások37 jöhetnek létre. Ennek alapján került, pl. az európai strukturális alapok menedzselése részben a régiók kompetenciájába. Jóllehet a lengyel állam megőrizte unitárius jellegét, a külpolitika egységességét, a régiók jogosultak akár bilaterális, vagy multilaterális együttműködést kialakítani külföldi partnerekkel. 9, Együttműködési formák az önkormányzatok között A helyi önkormányzatokról szóló, 1990. március 8-án elfogadott törvény alapján a közfeladatok megvalósítása céljából az önkormányzatok társulhatnak. Jóllehet a közös feladatmegvalósítás csak lehetőség a helyhatóságok számára, jogszabály meghatározott feladat tekintetében ezt kötelezően előírhatja. A társulások két formája ismeretes: az egyes önkormányzati feladatok hatékonyabb megvalósítása céljából létrehozott társulások, valamint az egyéb célú szövetségek, társulások. Az önkormányzati törvény a közszolgáltatások területén elsődlegesen a közüzemek működtetése tekintetében adott szabad kezet az önkormányzatoknak, rájuk bízva a leghatékonyabb forma38 megtalálását. Az első ún. feladatorientált társulás is hamar megalakult, azon felismerés alapján, hogy ennek révén lehetőség nyílik a korlátozott erőforrások egyesítésére, s hatékony közszolgáltatás megvalósítására. A feladatközpontú települési társulások száma 1994-ig növekedett, majd ezt követően csökkent. A társulások 40%-ban kevesebb, mint öt település vett részt, míg a társulások 22%-ban a tagok száma meghaladta a tizet. Ilyen típusú kooperációk elsődlegesen a környezetvédelmi és a technikai infrastruktúrával kapcsolatos feladatok megvalósítása terén jöttek létre, ugyanakkor más- legalább ilyen fontosfunkciók esetében nem érvényesültek. Az egyéb célú társulások és együttműködési formák tekintetében az önkormányzati rendszer alapjainak megteremtése óta meglehetősen sokszínű és sokrétű kezdeményezéseket lehet számba venni. Az időben legkorábban39 megalakult Lengyel Városok Szövetsége, és a Lengyel Nagyvárosok Uniója mellett meg kell említeni a Falusi Települések Szövetségét, amely tulajdonképpen a Lengyel Városok szövetségéből nőtt ki, jobban megjelenítve a kistelepülések eltérő érdekeit. Más típusú szerveződés az Önkormányzatok Nemzeti Tanácsa. A regionális tanácsok elnökei alakították ezt a szervezet 1990-ben. Fontos emlékeztetni arra, hogy abban az időben a regionális tanácsok voltak az egyedüli szervek, amelyek a települési szint felett működtek, így feladatuk a helyi önkormányzatok érdekeinek regionális szintű képviselete mellett a településközi kooperáció elősegítése, valamint a központi szervekkel való kapcsolattartás volt. A Nemzeti Tanács két cikluson keresztül létezett. Az 1998-as reform megváltoztatta a regionális tanács karakterét, mivel azokból közvetlenül választott szervek lettek. Ily módon 37

A regionális szerződések intézményét 1982 óta ismerik és használják Franciaországban. A lehetőségek az alábbiak voltak: önkormányzati költségvetési szervként való funkcionálás, az állami tulajdonú vállalat átalakítása társasági formává, kiszerződés vagy privatizáció, illetőleg a vállalat megszüntetése. 39 1990-ben 38

26 már nem a tanácsok, hanem a régiók szövetségeként funkcionáltak. Az első ciklusban a tanács támogatta az önkormányzati rendszer fejlesztését, a mellett hogy saját helyzetét is igyekezett megszilárdítani. A második ciklusban (1994-1998) mivel a képviselői helyek jelentős részét a Parasztpárt delegáltjai szerezték meg, a tanács a pártmanipulációk eszközévé vált, és jelentősen vesztett hiteléből, mivel akadályozta a járási szint visszaállítását, és más szövetségekkel is konfliktusba keveredett. Az 1998-as reform, amely megteremtette a regionális önkormányzati szintet, szükségtelenné tette a tanács tovább létezését. 1999-ben létrejött a járások szövetsége, s lehetővé vált regionális szövetségek felállítása is. Ez csak 2002-ben valósult meg, figyelemmel a megalakulással járó meglehetősen bonyolult eljárási szabályokra. A nemzetközi szervezetekhez való csatlakozás szintén egy adott lehetőség a különböző szintű önkormányzatok számára. Az egyik legfontosabb nemzetközi fórum, amelyben Lengyelország 12 hellyel rendelkezik, az Európai Tanács mellett működő Helyi és Regionális Önkormányzatok Európai Kongresszusa. A régiók képviselői ott ülnek a Régiók Bizottságában. A képviselet a Helyi Önkormányzatok Kamarájában paritásos elven alapszik, mivel tagot delegál a Lengyel Városok Szövetsége, a Nagyvárosok Uniója, a Városok Uniója, a Falusi Települések Szövetsége, az Uniók Szövetsége és a Helyi Önkormányzatok Szövetsége valamint a Lengyel Járások Szövetsége. Említést érdemelnek még az egyéb regionális társulások és szövetségek, amelyek tevékenysége és jellege igen differenciált. Az Euró régiók, melyek küldetése a határ menti együttműködés elősegítése a települési önkormányzatok társulásának egy sajátos válfaját jelentik. A kooperáció jogi alapját az 1980. május 21-én Madridban elfogadott a Határközi Együttműködésről Szóló Konvenció jelenti, melyhez Lengyelország is csatlakozott, s alávetette magát a konvencióban meghatározott szabályoknak azzal, hogy a csatlakozó önkormányzatok függetlensége nem sérülhet. Az első ilyen jellegű megállapodás „Nysa” néven már 1991-ben létrejött Lengyelország, a Cseh Köztársaság és Németország között. E mellett még további 13 határ menti kooperáció40 működik sikeresen. Az Euró régiók keretei közötti együttműködés célja a gazdasági együttműködés fejlesztése, az infrastruktúra újjáépítése, továbbá környezetvédelemi, turisztikai, kulturális és oktatási programok megvalósítása. Az 1998-as reform után az új régiók, a községi önkormányzatok valamint az államigazgatás regionális hivatalai egyaránt ösztönözték a nyugat európai országokhoz hasonló erős régiók fejlődését.

40

Ezek az alábbiak: Karpacki 1993. tagjai: Lengyelország, Szlovákia, Ukrajna, Románia, Magyarország, Sprewa-Nysa-Bobr 1993. tagjai: Lengyelország, Németország, Pro Európa Viadrina 1993. tagjai: Lengyelország, Németország, Tatry 1994. tagjai: Lengyelország, Szlovákia, Bug 1995. tagjai: Lengyelország, Ukrajna, Fehér Oroszország, Pomerania 1995. tagjai: Lengyelország, Svédország, Németország, Glacensis 1996. tagjai: Lengyelország, Cseh Köztársaság, Niemen 1997. tagjai: Lengyelország, Fehér Oroszország, Litvánia, Pradziad 1997. tagjai: Lengyelország, Cseh Köztársaság, Baltyk 1998. tagjai: Lengyelország, Dánia, Litvánia, Lettország, Oroszország, Svédország, Slask Cieszynszki 1998. tagjai: Lengyelország és Cseh Köztársaság, Silesia 1998. tagjai: Lengyelország, Cseh Köztársaság, Beskidy 2000. tagjai: Lengyelország, Szlovákia, Cseh Köztársaság.

27 Az euró régiók térképe kiugró különbségeket mutat az ország keleti és nyugati része között, tükrözvén az eltérő helyi adottságokat és célokat, valamint az azok eléréséhez fűződő különböző megközelítési módokat. A déli és a nyugati határ mentén az együttműködés helyi szinten jött létre. Mivel a községek voltak a kezdeményezők az Euró régiók mérete és formája a helyi érdekeket tükrözi. Általában ezek a régiók kicsik és nem szükségszerűen foglalják magukba az összes települést, csak azokat, amelyek aláírták a megállapodást. Néhány esetben a községek két Euró régióhoz is csatlakoztak, néha egyhez sem. Egyes települések jóllehet távolabbra fekszenek a határhoz, csatlakoztak, míg mások annak ellenére, hogy a határ mentén fekszenek, nem. A keleti és az északi határ térképe teljesen elérő képet mutat: az Euró régiók kialakulásához vezető mechanizmus itt különböző. A korábbi szovjet határ nemcsak a nemzetek választotta el, de kulturális, történelmi határ is volt. Ennek alapján itt nem volt lehetséges az együttműködés szerves „bottom-up” formájának a kibontakozása, mivel az önkormányzatok a szomszédos országokban nem rendelkeztek ehhez megfelelő függetlenséggel. Ez miatt a kezdeményezések politikai csoportoktól és a központi szervektől indultak ki. Keleten a lengyel önkormányzatok partnerei elsősorban régiók. A települések mechanikusan váltak a kooperációs formák tagjaivá, s ennek alapján az Euró régiók szerepe és jelleg is különböző. Sokkal inkább politikai és gazdasági célokat, mintsem kifejezetten helyi elképzeléseket szolgálnak. 10, Az önkormányzatok ellenőrzése, felügyelete A belső ellenőrzés tekintetében a képviselőtestületnek van elsődleges szerepe, mivel ennek a feladata a végrehajtó és egyéb szervek működésének a kontrollja. A külső ellenőrzés célja, hogy a helyi és regionális önkormányzatok működése megfeleljen a törvényesség követelményének. A célszerűség szempontja csak az állam által delegált feladatok megvalósításával összefüggésben vizsgálandó. Az alkotmány, és más jogszabályok alapján a Miniszterek Tanácsának elnöke, a vajdaság vezetője és illetékességi területükön a pénzügyi ellenőrző szervek végeznek felügyeleti tevékenységet. A felügyeleti jogkör az alábbi fontosabb jogosítványokat tartalmazza: • az önkormányzati döntéseket tartalmazó dokumentumok felülvizsgálata, • jogellenes aktusok kiszűrése, azok részleges vagy teljes érvénytelenségének a megállapítása, illetőleg azok végrehajtásának felfüggesztése, • jogszabálysértés esetén az önkormányzati döntések bíróság előtti megtámadása, 30 napon belül, • kisebb jogsértés esetén jelzés a testület számára, • az állam által átruházott feladatok megvalósításának a felügyelete, • a Miniszterelnök indítványára a parlament feloszlathatja az önkormányzati képviselőtestületet, ha az önkormányzat, illetőleg annak szervei az alkotmányt és más jogszabályokat ismételten megsértik. • ha az önkormányzati szerv hosszabb idő óta nem megfelelően látja el feladatát és nincs remény a változásra, a Miniszterelnök felfüggesztheti a szerv működését, és két éves időtartamra kormányzati biztost nevezhet ki. A biztos kinevezése előtt a vajdának

28 véleményt kell nyilvánítani, és fel kell szólítania az önkormányzatot módosított programjának a benyújtására. Az önkormányzatoknak lehetősége van a felügyeleti szervek döntései ellen a közigazgatási bíróságnál jogorvoslattal élni, jogszabálysértésre hivatkozva, harminc napon belül. A bíróság kérésre, vagy mérlegelése alapján a vitatott döntés végrehajtását felfüggesztheti. Az 1994. december 23-án elfogadott törvénnyel létesített Nemzeti Felügyeleti Hatóság a legmagasabb állami szerv, amely a parlamentnek alárendelve végzi a központi szervek, a Nemzeti Bank, az állami szervek és más kormányzati szervek felügyeletét. Szintén figyelemmel kíséri a regionális és helyi önkormányzatok, egyéb regionális és helyi testületek és szervek működését, vizsgálva az állami költségvetés és más, a pénzügyi, gazdasági, igazgatási és szervezeti tevékenységgel kapcsolatos jogszabályok végrehajtását. A helyi és regionális önkormányzatok felügyelete a jogszerűségre terjed ki, a kielégítő gazdálkodás és a megbízhatóság szempontjainak érvényesítése mellett. Átruházott feladatok esetén a szempontok kiegészülnek a hatékonysággal és célszerűséggel is. 11, A regionalizációt meghatározó főbb tényezők Jóllehet Lengyelországban is evidens tényként kezelik azt, hogy az uniós csatlakozásnak nem feltétele egy erős regionális önkormányzati szint kialakítása, továbbá nincs formális előírás sem az önkormányzati egységek mérete, sem a szintek száma tekintetében, mégis a regionális politika és a közigazgatás reformjának egyik fő mozgatórugója olyan testületek létrehozása volt, amelyek az EU regionális politikájával összhangban képesek hatékonyan felhasználni a különböző támogatási formákat. Lengyelország az átalakulás kezdete óta részsült a különböző támogatási formákból41. Ezek közül az egyik legjelentősebb a PHARE program42 volt, amelynek egyes szakaszai meghatározott célok megvalósításához kapcsolhatók. Így a program harmadik (1993-1997) közötti időszaka a regionális és szektorális beruházások elősegítését preferálta. A negyedik szakasz (1997-1999) pedig a belépők integrációját segítette. Két dokumentum a „Lengyelország: bővítési együttműködés” valamint az „Acquis alkalmazásának nemzeti programja” a csatlakozás szempontjából kiemelt jelenőséggel bír. Az első azon feladatokat rögzíti, amelyek elvégzése az integráció szemszögéből elengedhetetlen volt. Itt szerepel a jogi keretek kialakítása, az intézményrendszer felépítése, a költségvetési háttér megteremtése, a monitoring rendszer felállítása stb. Fontos szempont a regionális különbségek differenciált megközelítése annak érdekében, hogy olyan igazgatási és pénzügyi struktúrák jöjjenek létre, amelyek alkalmasak az EU strukturális támogatásainak a lehívására és felhasználására. Ezekben a dokumentumokban explicit módon nem szerepel a regionális kormányzás kialakításának a szükségessége, ugyanakkor arról sincs szó, hogy milyen struktúra tudná a fenti feladatokat megvalósítani. 1997-ben Lengyelország a régiók közötti kooperáció számára biztosított forrásoknak csak 17 %-t volt képes felhasználni. A közigazgatás hatékonyságának a problémájára mutatott az a tény is, hogy a tervezési és programozási hiányosságok miatt az ország 1998-ban 34 millió euróval kevesebb támogatást kapott a rosszul előkészített projektek miatt. 41 42

SAPARD és ISPA Poland and Hungary Action for Restructuring Economies

29 A csatlakozás után Lengyelország a pénzügyi támogatások felhasználása helyett már a strukturális alapok felosztásának a folyamatában vesz részt. Így a 2000-2006-os a strukturális alapokra vonatkozó program három prioritása közül kettő regionális alapú: az első cél a fejlődésben elmaradt régiók fejlesztése és strukturális átalakítása, míg a második a szerkezeti problémákkal küszködő területek gazdasági és társadalmi megújítása. Figyelemmel a NUTS rendszer kritériumaira, Lengyelország legfejlettebb területei még jogosultak az első célcsoport körébe eső támogatásokra, tekintettel arra, hogy az egy főre eső GDP kevesebb, mint az EU átlag 75%-a. Hasonlóan, az ipari, falusi és városi övezetek legtöbbje is kielégíti a második célcsoportnál meghatározott támogatási kritériumokat. Mindezekre figyelemmel szükségesek a regionális intézmények, amelyek rendelkeznek olyan kapacitással, melynek birtokában a programozás és tervezés feladatait sikerrel ellátják. Kiemelendő, hogy a csatlakozó országok közül egyedül Lengyelország esetében van korreláció a NUTS II szint kritériumai és a régiók között. A regionalizmus irányába mutató további törekvések a létező közigazgatási rendszer kritikus elemzéséből táplálkoznak. 1999. január 1-e előtt, kétszintű rendszer működött: alapszinten választott önkormányzatok, míg területi szinten 49 kisméretű vajdaság létezett, élén a központi közigazgatás képviselőjével, a vajdával. A két fokozat között egyrészt kerületi adminisztratív szervek funkcionáltak, másrészt a speciális feladatot ellátó intézmények is, mint a bíróságok, tűzoltóságok, egészségügyi hivatalok stb. rendelkeztek olyan egységekkel, amelyek a településnél nagyobb, a régiónál pedig, kisebb illetékességgel bírtak. A reformot megelőzően hozzávetőlegesen 40 ágazati típus volt jelen helyi, területi szinten, az egységek száma ezekben az ágazatokban 150-től 450-ig terjedt. Az államigazgatás regionális szervei is komplikált képet mutattak. Az ágazati igazgatás 40 regionális egysége ugyanazon a szinten funkcionált, mint a vajda alárendeltsége alá tartozó apparátus, de közvetlenül a minisztériumok irányítása alatt. E mellett léteztek olyan területi szervek, amelyek illetékessége meghaladta egy régiót, illetőleg átszelte a régiós határokat. Ilyenek voltak, pl. a vízügyi hatóságok. A fentiek alapján tehát a valóságban a szintek száma a központi szerveket is beleszámítva elérte az ötöt. Demokratikusan választott szervek csak a csúcson (parlament) és a talapzaton (önkormányzatok) léteztek. A köztes intézmények végső soron a központ alárendeltségébe tartoztak, s a települések regionális gyűlései is csak tanácsadói feladatkörre szorítkozhattak. Az elemzések a közigazgatás alábbi gyenge pontjaira mutattak rá: • • • • • • •

a hatáskörök tisztázatlansága a központi szervek, azok regionális szervei és a területi kormányzás között, ami a különböző egységek közötti konfliktushoz vezetett, a rendszer magas a működési költsége, a közpénzek felesleges felhasználása, központosított és centralizált pénzügyi költségvetés, az önkormányzatok csupán a források 15%-val rendelkezhettek, a központi pénzalapok hatékony felhasználását elősegítő mechanizmus hiánya, a kormányzati adminisztráció társadalmi ellenőrzésének a hiánya, a regionális választott képviselők érdekérvényesítési lehetőségeinek a korlátozottsága, a kormányzati döntések befolyásolásának hiánya, az ágazati minisztériumoknak az operatív működésben való indokolatlan aktivitása, a stratégiai célok háttérbe szorulása.

30

Jóllehet a fenti kritikák több ország közigazgatásával kapcsolatban is megfogalmazhatók, de az 1997-ben bekövetkezett nagy árvíz, amely nyilvánvalóvá tette az állami szervek rendszerének és működésének a hiányosságait, s vitathatatlanná tette a változások szükségességét. 12, Az Európai integráció és a régiók Lengyelország csatlakozása az unióhoz abban az időszakban valósul meg, amikor a demokratikus alapok kiépítése mellett a gazdasági szerkezet átalakítása, az intézményi reformok megvalósítása még folyamatban van. Modernizáció, struktúraváltás, integrációszámos ember számára az érzékelhető előnyök mellett a bizonytalanság forrása is. A megválaszolatlan kérdések egyike, hogy a régiók hogyan birkóznak meg az integrációs kihívással. Melyik régió és milyen területen lesz képes a lehetőségeket kihasználni, hol várhatók nehézségek? A felvetésekre fontos választ adni, mivel a régiók jelentősen különbőznek nemcsak gazdasági adottságaikat, versenyképességüket illetően, de lakossági várakozások is eltérőek. Legtöbben optimisták, függetlenül attól, hogy az integráció hosszú folyamat és annak hatásai csak néhány kivételes alkalommal érzékelhetők rövidtávon. Figyelembe kell venni azt is, hogy az integráció egy több szintű és több dimenziójú jelenség, a gazdasági és pénzügyi faktorokon kívül, annak mechanizmusában társadalmi és kulturális sajátosságoknak is fontos szerepe van. Ezek mérése nehéz, de jelentőségük fokozatosan növekszik a régiók versenyképessége tekintetében is. A régiók abszorpciós képessége, a lehetőségek hasznokká történő konvertálására főként a gazdaság versenyképességétől és az intézményi hatékonyságtól függ. A következőkben röviden áttekintjük azokat a tényezőket, amelyek a régiók „integrációs érzékenysége” tekintetében meghatározóak. 12.1. A régiók gazdasági adottságai és különbségei Az alapvető probléma nemcsak a régiók, hanem az ország egésze szempontjából az alacsony fejlettségi szint. A lengyel nemzeti jövedelem alig haladja meg az európai átlag 40%-t43, ez relatíve alacsonyabb a belépés pillanatában, mint a legszegényebb nyugati országok esetében volt a belépéskor. A visegrádi országok közül a lengyel a legkevésbé nyitott gazdaság, a régiók és szubrégiók közötti fejlettségi különbségek jelentősek és növekvők. Ezt mi se igazolja jobban, mint az a tény, hogy az üzleti vállalkozások 54,5%-a, a kereskedelmi vállalkozások 63,3%-a, valamint a külföldi érdekeltségű vállalkozások 68,8%-a Mazowieckie, Slaskie, Dolnoslaskie és Pomorskie régiókban koncentrálódik. A helyzet hasonló a termékeladások, a beruházások, az innováció, a kutatás és fejlesztés és a hozzáadott érték tekintetében. Az exportot illetően Pomorskie vajdaság áll az első helyen, amely egyébként az összes modern gazdasági mutató tekintetében is vezet. Az exporton belül a munkaigényes, nem, pedig a magas szellemi értéket megtestesítő áruk dominálnak. Általánosan is megfogalmazható, hogy az ország keleti részén fekvő vajdaságoknak kevésbé előnyös a gazdasági struktúrája, jellemzően magas a munkanélküliség az agrárszektorban, így Lubelskie, Swietokrzyskie, Podkarpackie és Podlaskie régiókban. A kutatásra és fejlesztésre

43

2003-as adat

31 fordított kiadások alacsonyak (csak 0.78% -a hazai terméknek), a felfedezések aránya is csökkent az elmúlt években. A gazdaságban a magántulajdon, s azon belül is a kis és középvállalkozások a meghatározóak, de ezek területi megoszlása is egyenetlen, mivel a magánvállalkozások egyharmada Mazowieckie, Slaskie és Wielkopolskie régiókban koncentrálódik. A legkevesebb vállalkozás Opolskie, Lubuskie és Swietokrzyskie régiókban található. A gazdasági és földrajzi fekvésnek nincs érzékelhető hatása a privatizációra, abban egyaránt részt vesznek a kevésbé fejlett és a relatívan fejlett régiók, jóllehet eltérő ütemben. A lengyel gazdaság további megnyitása várhatóan felgyorsítja a privatizációt és a struktúraváltást a legkevésbé fejlett övezetekben, jelentős munkanélküliséget okozva, egyéb következmények mellett. A külföldi beruházások összege44 növekedést mutat, ugyanakkor a beruházások területi megoszlása Mazowieckie, Slaskie és Wielkopolskie régiók preferálására utal. A külföldi befektetések állami ösztönzőkkel történő ellenőrzése kevés eredményt mutat, a befektetők saját helyi elképzeléseiket érvényesítik és az állami várakozások csak akkor teljesülnek, ha azok véletlenül egybeesnek a beruházóéval. Ezzel is magyarázható, hogy a keleti régiók kevés tőkeinjekciót kapnak. A kétségtelen modernizáció ellenére, intő jel, hogy a legtöbb beruházás, nem fejlett technológián alapul. Beruházás, innováció, kutatás és fejlesztés, hozzáadott érték a régiókban Régiók Egy lakosra Az Egy lakosra jutó innovációra jutó kutatási beruházás fordított és fejlesztési (Zl) kiadás az kiadás (Zl) iparban (millio Zl) Dolnoslaskie Kujawsko-pomorskie Lubelskie Lubuskie Lodzkie Malopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Slaskie Swietokrzyskie Warminsko-mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie Lengyelország

3706 2260 1672 2521 2566 2447 7406 2048 1730 1652 2694 2598 1732 1701 3248 2463 3141

718,4 1127,4 327,7 204,5 581,2 773,5 2207,5 202,9 517,9 256,7 436 1959,4 683,1 129,5 1110,7 183,6 11501,4

115 62 66 17 113 142 442 36 48 73 92 84 15 35 100 37 126

A kutatásban és fejlesztésben alkalmazottak száma 1000 aktív lakosra vetítve 4,7 3,5 3,4 4,0 3,4 5,7 11,1 2,4 1,6 2,5 4,5 3,8 1,3 1,9 3,6 2,7 4,5

Az 1000 lakosra jutó hozzáadott érték aránya

46,0 39,0 25,5 42,3 35,2 33,6 51,8 38,2 25,4 30,1 46,5 46,4 28,3 36,9 41,7 45,5 40,1

Forrás: Costs and Benefits of Poland’s Membership in the EU. Warsaw, 2003. 69. p.

44

62 milliárd USD 1989-ben, mely fokozatosan növekszik

32 12.2. Infrastruktúra A technikai és az ún. szociális infrastruktúra kiemelkedő jelentőségű a régiók európai kapcsolatai szempontjából: az autópályák, gyorsvasutak, információs hálózatok nélkül a globális gazdasághoz és fejlődési központokhoz való csatlakozás szinte lehetetlen. Formálisan a közlekedési infrastruktúra megfelelő, de korszerűtlen, hálózatai nem elegendőek, gyorsan elavulnak. A beruházások vonzása szempontjából döntő jelentőségű autópályák száma nem kielégítő (kevesebb, mint 400km) és a legtöbb közlekedési út modernizációra szorul. Ugyanez a helyzet a vasúti vonalakkal is. A legnagyobb sűrűségű vasúthálózattal Slaskie és Dolnoslaskie régiók rendelkeznek. A legfőbb gond azoknak a gyors tranzit útvonalaknak a hiánya, amelyek a régiók és más országok közötti kapcsolatot lehetővé tennék, nem beszélve a repterek és kikötők valamint a belső útvonalak közötti gyenge integrációról. A telekommunikációs hálózatok országos fejlődése ellenére (vonalas és mobil rendszerek) az egyes régiók közötti differenciák jelentősek, e mutatóban is a nyugati vajdaságok állnak a legjobban. A lengyel háztartások 27%-a rendelkezik személyi számítógéppel,45 s a 100 háztartásra jutó komputerek száma a keleti régióban alacsonyabb. Az ökológiai infrastruktúra területén jelentős beruházások valósultak meg a szerkezetátalakítással egy időben, de még mindig jelentős uniós források szükségesek a környezetvédelem összetett feladatainak a megvalósításához. Vélelmezhető, hogy a források a legnagyobb és legköltségesebb feladatokra (nagyvárosok környezetszennyezésének a csökkentése, helyi beruházások stb.) lesznek felhasználva. A vizek szennyezettsége is akadályozhatja a régiók fejlődését, ez a gond különösen akkut Slaskie vajdaságban. A szociális infrastruktúra elemei tekintetében (hozzáférés az egészségügyi ellátáshoz, kultúrához, jóléti szolgáltatásokhoz stb.) a regionális különbségek kicsik, legalább is a hivatalos statisztikai adatok szerint. Ténylegesen azonban a differenciák jelen vannak az egyes régiók között, főként, ha a nagyobb városok és a kevésbé fejlett falusi övezetek mutatóit vetjük össze. Az üzleti élet vonatkozásában jelentős szervezetek komoly befolyással vannak a gazdasági fejlődésre. A pénzügyi, tanácsadó cégek tekintetében is a nyugati vajdaságok állnak jobban, a mellett hogy az intézményi kooperáció kibontakozását sok helyütt akadályozzák a formális és hierarchikus mintákat követő megoldások. A gazdasági aktivitás tekintetében szintén fontos kulturális minták, normák, szabályok vonatkozásában is a keleti régiókban lemaradás észlelhető. 12.3. Emberi erőforrás és munkaerő piac A munkaerő minősége tekintetében a legfontosabb mutató a képzettségi szint, mely vonatkozásban Lengyelország nem áll rosszul, mivel a lakosság 12%-a rendelkezik egyetemi végzettséggel. A legtöbb egyetemi hallgató Mazowieckie, Zachodniopomorskie és Malopolskie régiókban van.

45

Ez a szám Magyarországon 25%, a Cseh Köztársaságban 40% !

33 2002 végén a munkanélküliség rátája elérte a 17%-ot. A munkanélküliek több mint 80%-a nem részesül járadékban (87.6% Lubelskie, 86.0 % Podlaskie) A legmagasabb munkanélküliséget (28.1%) Warminsko-Mazurskie régióban mérték 2002-ben. Jelentős a rejtett munkanélküliség a rurális, keleti régiókban, a becslések szerint kb. 1 millió embert érint. A fő probléma abban van, hogy a munkanélküliség, elsősorban keleten, strukturális jellegű, így annak rövid távú megoldása nem várható. Alacsony a munkaerő mobilitása is. Foglalkoztatás a régiókban Régiók Mezőgazdaság, vadászat és erdőgazdálkodás, halászat Dolnoslaskie 16,7 Kujawsko-pomorskie 27,2 Lubelskie 53,0 Lubuskie 18,3 Lodzkie 33,0 Malopolskie 36,8 Mozowieckie 25,7 Opolskie 29,8 Podkarpackie 48,2 Podlaskie 47,3 Pomorskie 15,7 Slaskie 12,6 Swietokrzyskie 50,1 Warminsko-mazurskie 27,3 Wielkopolskie 26,5 Zachodniopomorskie 16,0 Lengyelország 29,3

Foglalkoztatottak %-a Ipar és termelés 29,6 27,3 14,5 28,8 26,3 21,7 21,3 26,8 20,1 15,9 29,6 36,6 17,9 25,6 29,4 27,1 25,2

Piaci szolgáltatások 35,0 29,1 18,4 34,1 26,1 26,5 37,7 26,4 18,7 21,7 36,6 34,4 19,1 28,7 29,7 37,9 29,8

Nem piaci szolgáltatások 18,7 16,4 14,1 18,8 14,6 15,0 15,3 17,0 13,0 15,1 18,1 16,4 12,9 18,4 14,4 19,0 15,7

Forrás: Costs and Benefits of Poland’s Membership in the EU. Warsaw, 2003. 70.p. 12.4. A régiók intézményi hatékonysága A helyi, területi intézményeknek a gazdaságfejlesztési folyamatok terén mutatott aktivitása a szokásos megoszlást mutatja, azaz a nyugati régiók e tekintetben is jobbak, mint a keleti vajdaságok. Ennek okaként a kutatások elsődlegesen a tradíciók hatását és a civil társadalom fejlettségét jelölték meg. Az intézményi hatékonyság egyik, ha nem is döntő, de jelentős mutatója a különböző pénzügyi források felhasználása terén tanúsított eredményesség. A CBC, PHARE programok végrehajtásának az elemzése azt mutatta, hogy a hatékonyság elsődlegesen a végrehajtásért felelős személy kvalitásainak a függvényében alakul, nem pedig, politikai okoknak betudhatóan. A tapasztalatok szerepe e téren is jelentős, mert minél korábban valósít meg a régió fejlesztési programokat, annál nagyobb a magasabb minőségű a projektek száma. További mutatója az intézményi hatékonyságnak a területi szervek által hozott döntések bírósági korrekciója. E téren az eredmények gyengék, minden harmadik intézményi döntést (34.2%) a Közigazgatási Felsőbíróságnak revideálni kellett, ami komoly működési zavarokra utal. A legtöbb jogszerűtlen határozat (42.7%) a Lodzi régióban született. Végezetül az intézményi hatékonyság jelentős faktora a non profit szervezetek aktivitása. A legtöbb non profot szervezet Mazowieckie, Slaskie és Malopolskie régiókban van regisztrálva.

34 12.5. Fejlesztési célú regionális pénzügyi alapok Az uniós fejlesztési lehetőségek kihasználása, többek között, függ a régiók pénzügyi hátterétől, a bevételeik és kiadásaik arányától. 2000-ben az önkormányzatok saját bevételeinek az aránya a közszektoron belül 11.9% volt. A bevételek és kiadások a vajdaságok esetében kevéssé differenciáltak. Ha az adósság oldalt vizsgáljuk, akkor annak összege 1152 Plz lakosonként Lubelskie régióban, míg 1361 Plz Zachodniopomorskie vajdaságban. A bevételek szempontjából a különbségek nagyobbak, a legalacsonyabb bevétele Lubelskie vajdaságnak van (a teljes bevétel 35.4%-a), míg a legmagasabb Opolskie régióban keletkezik (53.6%). A településekhez és a járásokhoz képest a vajdaságoknak nemcsak a legalacsonyabb a bevételi és kiadási hányada, de jelentősen függnek a központi forrásoktól is, mivel a teljes bevételük 80.6%-a központi büdzséből származik. Nem csoda tehát, hogy a régiók rendelkezésére álló pénzek elosztásánál még kevésbé veszik figyelembe a vajdasági GDP szintjét, mint a járásoknál. A lakosonként legnagyobb forrás Lubuskie, míg a legkisebb Lodzkie régiókban áll rendelkezésre. Csak két vajdaságnak (Mazowieckie, Pomorskie) van pozitív mérlege, a különösen eladósodott régiók között van Lubelskie, Podkarpackie és Slaskie. Általában is leszögezhető, hogy majdnem minden régiónál nagyon erős a jövedelem újraelosztási mechanizmusoktól való fügés, különösen a falusi övezetekben, ahol a helyi adóbevétel és a társadalombiztosítási befizetések aránya elenyésző. Fontos mutató, hogy a fejlesztési kiadások aránya alacsony, nem haladja meg a GDP 3%-t. Ezen összegek nemcsak jelentéktelenek, de a csak kis hányadát teszik ki a régiók költségeinek. A források hiánya, továbbá az a tény, hogy azokat a jogszabályi kötelezettség miatt elsődlegesen az infrastruktúrafejlesztésre kell fordítani, azt eredményezi, hogy tovább nő a távolság a régiók jogszabályban előírt gazdaságfejlesztési feladatai és a valódi pénzügyi lehetőségek között. A fejlesztési kiadások különösen behatároltak a keleti vajdaságokban, ahol a technikai infrastruktúra valamint a vállalkozási szektor azonnali és jelentős beruházásokat igényelne. Az önkormányzati egységek bevételei és kiadásai egy lakosra vetítve lengyel Zl-ben (2001) Régiók Helyi önkormányzat Járás Régió Bevétel Teljes Kiadás Bevétel Kiadás Bevétel (Zl) bevétel (Zl) (Zl) (Zl) (Zl) saját aránya (Zl) Dolnoslaskie 1349 54,9 1393 1135 1224 126 Kujawsko-pomorskie 1252 41.1 1298 1064 1148 118 Lubelskie 1152 35,4 1177 871 904 115 Lubuskie 1316 46,7 1339 983 1108 170 Lodzkie 1223 49,1 1237 1030 1091 82 Malopolskie 1224 41,1 1247 913 1012 100 Mazowieckie 1939 66,2 2088 624 643 115 Opolskie 1255 53,6 1247 765 760 117 Podkarpackie 1199 36,1 1216 785 801 129 Podlaskie 1193 35,5 1214 995 1025 130 Pomorskie 1339 46,9 1374 1166 1248 125 Slaskie 1307 56,2 1291 1361 1387 132 Swietokrzyskie 1167 37,6 1201 801 805 139 Warminsko-mazurskie 1254 42,1 1298 899 917 118 Wielkopolskie 1253 46,9 1312 938 966 108

Kiadás (Zl)

129 120 124 168 87 109 114 120 130 133 124 131 150 120 123

35 Zachodnio-Pomorskie Lengyelország

1361 1371

48,4 50,4

1391 1418

1104 976

1165 1020

134 119

132 123

Forrás: Costs and Benefits of Poland’s Membership in the EU. Warsaw, 2003. 82. p. 12.6. A régiók versenyképessége A fenti elemzés is megerősíti azt a megállapítást, hogy a régiók versenyképessége, abszorpciós képessége függ a jelenlegi fejlettségi szinttől, s hosszú távon a különbségek csökkenthetők, illetőleg kompenzálhatók növekvő intézményi hatékonysággal, különösen a területi és helyi önkormányzatok viszonylatában. Ugyanakkor az egyes elméleti értékelések46 kiemelik, hogy a fejletlen, elsődlegesen keleti régiók az átalakulás első periódusában még nem képesek gazdasági feltételeik olyan átalakítására, mint a jobb adottságokkal bíró vajdaságok. A már hivatkozott elemzések kivétel nélkül Mazowieckie régiót minősítik a legfejlettebbnek, míg a sor végén Podkarpackie és Lubelskie vajdaságok állnak. Az EU csatlakozás haszonélvezői, nyertesei nagy valószínűséggel a fő fejlesztési centrumok lesznek (Varsó, Poznan és az azokat övező agglomeráció, továbbá Gdansk, Sopot és Gdynia környéke), míg a kockázati elemeket hordozó régiók (Alsó Szilézia, Zachodniopomorskie, nyugati határterületek, valamint a keleti farm és agrárszektor által uralt területek) nagy valószínűséggel kudarcra vannak ítélve. Egyöntetűek a vélemények abban a tekintetben is, hogy a differenciák növekedni fognak. A hátrányos vajdaságok számára az egyedüli kitörési pont, a belső erőforrások mobilizálása mellett a külső támogatások hatékony felhasználása, jól előkészített, innovatív fejlesztési stratégiákkal, melyek révén a régi, meghaladott paradigma (a technikai infrastruktúra fejlesztése) érvényét vesztheti. A 2004-2006 közötti időszakra rendelkezésre álló fejlesztési lehetőségek a Koppenhágai döntésnek köszönhetően csökkentek a korábbi időszakhoz képest. A strukturális források címzettjei a régiók, akik 2.9 millárd euró felett rendelkezhetnek az infrastruktúra fejlesztése és modernizációja terén. A gazdasági alapok erősítésére és a humán erőforrás fejlesztésére szánt összeg 0.6 milliárd, míg a helyi fejlesztés fedezete 0.39 milliárd euró. Tekintet nélkül a régiók fejlettségére, szociális, gazdasági struktúrájukra és földrajzi helyzetükre, egyöntetű prioritása az infrastruktúra fejlesztésnek47 van, ezt követi a gazdasági alapok és az emberi erőforrás fejlesztése. 12.7. Összegzés A GDP –ben mért regionális különbségek kicsik a lengyel régiók esetében, de a részletesebb indikátorok, mint a gazdasági hatékonyság, infrastruktúra, intézmények, és erőforrások eredményessége már jelentősebb differenciákra utalnak. A fő választóvonal részben a fejlettebb nyugati és a kevésbé versenyképes keleti, valamint a városi és a falusi területek között húzható meg.

46

G. Gorzelak: Regional and Local Potential for Transformation in Poland, EUROREG, 14, Warsaw, 1998. vagy M. Dutkowski: Typologia Polskich Regionow. In: Szomburg (ed), Polityka Regionalna, 2001. 47 Az infrastruktúra fejlesztése a közigazgatás szempontjából kevésbé problémás, mint az innovációs programok menedzselése. Ugyanakkor a nemzetközi tapasztalatok szerint az ilyen beruházásnak a gazdaságfejlesztésre gyakorolt hatása korlátozott. A fejlett technológiájú termékközpontú beruházás jóval nagyobb hatékonyságú.

36 A fejlesztési lehetőségek egy meghatározó eleme a központi finanszírozás, annak hátrányos struktúrája (alacsony fejlesztési kiadások) és a bevételek, kiadások meghatározó részének a transzferje, különösen a járások és régiók esetében. Felvethető a kérdés, hogy ilyen körülmények között hogyan hat a csatlakozás a régiókra? Az intézményi reform elhúzódása, és centralizált finanszírozás fenntartása azt jelenti, hogy a fejlesztési feltételeket és lehetőségeket makro ökonómiai faktorok, a kormány monetáris, fiskális politikája fogja meghatározni, nem, pedig a régiók belső stratégiája és aktivitása. A legtöbb hasznot azok a régiók fogják húzni a csatlakozásból, amelyek a legjobban kapcsolódnak a nagy európai piacokhoz (nyugati régiók) és korszerű kommunikációs infrastruktúrával rendelkeznek. Ebben a vonatkozásban Varsó és annak környéke az egyedüli versenyképes európai partner. A csatlakozás pozitív hatásai csak jelentős késéssel lesznek érzékelhetők a kedvezőtlen adottságú régiók esetében. A csatlakozás első időszakában 2006-ig a régiók közötti különbségek nem fognak változni. A strukturális alapokból származó támogatás, s a külföldi beruházások jótékony hatása rövidtávon még nem lesz érzékelhető a regionális gazdaságban, de növekvő mértékben megalapozzák a középtávú fejlődést. A kumulatív hatás az ország egésze tekintetében várható, de a fejlődés egyenlőtlen lesz. A fejlődés egyenetlensége több, egymással összefüggő ténnyel magyarázható: • a régiók strukturális adottságai meghatározzák fejlesztési lehetőségeiket és versenyképességüket. A hátrányok miatt nincs garancia arra, hogy az elmaradottabb területek képesek lesznek a külső források befogadásra és hatékony felhasználására, • a belső jövedelmi viszonyok miatt a keleti régiók nem lesznek képesek fejlesztési elképzeléseik önálló finanszírozására, sőt még társfinanszírozásra sem, központi támogatás nélkül, • a külföldi beruházók a vonzerő (jobb adottság) és versenyképesség miatt preferálják a fejlettebb nyugati területeket és az agglomerációkat, • az uniós alapok szerkezete arra mutat, hogy a preferenciák a nyugati régiók további fejlesztését teszik lehetővé, míg keleti területeken a külső források befogadása főként a helyi infrastruktúra javítását szolgálja majd. A nagyberuházások idő és költségvonzatát figyelembe véve, a támogatások pozitív eredménye majd csak hosszú távon jelentkezik. Fontos kiemelni azt is, hogy a strukturális alapokból származó összegek- legalább is középtávon- nem lesznek döntően meghatározóak a régiók fejlődése szempontjából, mivel mindenütt az uniós átlag 75%-a alatt van az átlagjövedelem, így leghamarabb 5-10 éven belül jelentkezhetnek a halmozott hatások. A nemzetközi tapasztalatok arra is rámutattak, hogy még a nagy összegű és folyamatos támogatások sem elegendőek a fejlődési folyamat ösztönzésére, felgyorsítására. A csatlakozás csak akkor jár előnyökkel, ha Lengyelország végrehajtja a szükséges intézményi reformokat. Az a remény, hogy a csatlakozás megoldja az ország minden fejlesztési gondját, az érintettek erőfeszítése nélkül, a wishfull thinking” kategóriájába tartozik. 13. Következtetések, kérdőjelek A többi csatlakozó országhoz hasonlóan a regionalizmusssal kapcsolatos jogi szabályozás Lengyelország esetében is rámutat arra a bizonytalanságra, amely egyrészről a régiók

37 szükségességével valamint, azok jellegével a kezdetekben érzékelhető volt. A lengyel alkotmány kifejezetten nem nevesíti a régiókat, de jogszabály lehetővé teszi azok felállítását. Az ország végül a különböző szakmai alternatívák közül48 a regionális decentralizációt választotta. Lengyelországban is egyértelmű volt az állam unitárius jellegének a megőrzése, s ezzel is magyarázható, hogy sokkal nagyobb hajlandóság mutatkozott a helyi hatalom megerősítésére, mint a területi szintek jogköreinek a kiteljesítésére. Ezt igazolja az alkotmány azon cikkelye, mely szerint az önkormányzás alapegysége a település, mely felelős mindazon feladatokért, amelyeket jogszabály nem utal más önkormányzati szerv hatáskörébe. Ez a konstrukció biztosítja azt, hogy a magasabb szinten létrehozott új önkormányzati szint nem vonhatja el a települések hatáskörét. Az 1998. június 5-én elfogadott törvény nem átruházott jogköröket nevesít a regionális szerveket illetően, hanem azokat az ügyeket, tárgyköröket jelöli meg, amelyekben jogszabály állapítja meg a régiók hatáskörét. Mindez a lengyel reform óvatos lépéseire utal: első fázis a helyi önkormányzatok megszilárdítása, meghatározó szerepük hangsúlyozása, majd következhet a rendszer fejlesztése,49 elkerülve az alapszint alárendelését a felsőbb fokozatoknak. A regionalizáció kérdése tehát ténylegesen az alapszint reformjának a végrehajtása után került fokozatosan előtérbe, mint a decentralizáció kiteljesítése irányába tett újabb lépés. A fokozatosság hatására 1997-től a viták már nem a régiók szükségességéről, hanem inkább azok határairól szóltak, ami a regionalizmus eszméjének és intézményrendszerének az elfogadottságára utal. A decentralizáció problémái és a központi és a helyi szervek közötti megfelelő kapcsolat kialakítása azokban az országokban, amelyek szisztematikus átalakításon mentek keresztül egészen másképp jelentkezik, mint a stabil államokban. Az előbbiekben ugyanis nem a létező struktúrák eredményességét kell javítani, hanem olyan intézmények között kell teljesen új kapcsolatokat kialakítani, amelyek előzőleg nem léteztek. Azaz, nem egy vákuumot kell alternatívák közötti választás révén tartalommal kitölteni, hanem egy funkcionáló rendszertannak minden jellemzőjével- gyökeresen átalakítani. Az utólagos elemzések kiemelik, hogy egy demokratikus országban jelentős közigazgatási reform végrehajtásához négy tényező elengedhetetlen: a politikai akarat, a szakértelem, társadalmi támogatás, vagy legalább egyetértés és képzett szakemberek, akik végrehajtják a reformot. Lengyelországban az 1990 és 98 között megvalósított változások esetén az előbbi feltételek fennálltak, ugyanakkor a reform kidolgozásában meghatározó szerepet játszó közigazgatási szakemberek szerepe túlmutatott az alternatívák megfogalmazásán. Aktivitásuk közvetlen eredménye volt a politikai elhatározás, döntés a reform szükségessége mellett. Ők voltak azok, akik elkötelezettségük révén, a politikai kompromisszumok elkerülhetetlenségét is

48

G. Marcou szerint a további lehetőségek: az adminisztratív regionalizáció, a regionalizáció a létező önkormányzati szervek révén, és a regionalizáció a szövetségi egységek révén. Regionalisation for Development and Accession to the European Union: A Comparative Perspective. Edited by G. Marcou. LGI Studies 2002. 15. p. 49 A stratégia igazolható, mivel a települési autonómia a helyi önkormányzás lényege, különösen a városokban, amelyek a gazdasági és kulturális fejlődés centrumai. A regionalizáció a célját vesztheti, ha szemben áll a helyi önkormányzatokkal.

38 felismerve, az idő és a körülmények szorítása ellenére is, továbbvitték a reform gondolatát és kiharcolták annak megvalósítását. A társadalmi támogatás jelentős volt, mivel hatalmas nyomás volt annak érdekében, hogy az egész rendszer alapjaiban megváltozzon, jóllehet az emberek nem tudták, hogy mit és hogyan kellene megváltoztatni. A helyzet később, megváltozott. 1991 és 1992-ben a Szolidaritás táborának kettészakadása akadályozta az átalakulást, a politikai erők elbizonytalanodtak. A helyi képviselők elkötelezettsége nem bizonyult elegendőnek a továbblépéshez. Az önkormányzatok még gyengék voltak, s a képviselő-testületek tagjai sem rendelkeztek megfelelő ismeretekkel progresszív javaslatok megfogalmazásához. 1992-től a helyzet ismét fordulatot vett és 1993-ra a négy alapfeltétel újra előállt. Az újabb, 1998-ban megtett reform lépések során már felhasználhatták a helyi szint működése során felhalmozott tapasztalatokat. Az időtényezőnek tehát folyamatosan jelentős volt a szerepe. Ha összevetjük a kilencvenes és a 98-as reform kontextusát, megállapítható, hogy mindkét esetben a hosszú szakmai előkészítés után radikális és gyors végrehajtás következett a történelmi pillanat adta lehetőséget kihasználva. Ma már bizonyos, hogy nagyszabású változások nem lettek volna megvalósíthatók, ha azok tanácsa érvényesül akik, az óvatos, fokozatos lépések taktikáját50 javasolták. Mivel a kormányzati szervek szinte sohasem kellően felkészültek olyan masszív és átfogó változások szakmai előkészítésére, mint a reform, bizonyos, hogy ezek sikeres megvalósításának az optimális időpontja-, ha egyáltalán ilyenről lehet beszélni- az a kormányzati ciklus eleje. Nagyon rövid ugyanis az az időszak, amikor az állami struktúrák még viszonylag rugalmasak és hajlandók a változások befogadására. Mindebből az is következik, hogy az előkészítésnek, a kísérleti programoknak még korábban, jóval a tényleges reform előtt meg kell kezdődnie. A választások után soha nincs elegendő idő a koncepciók előkészítésére, megvitatására, stb. A lengyel tapasztalatok arra mutatnak, hogy a fiatal demokráciák nem szeretik a nagy strukturális változásokat, amelyek közvetlenül érintik a gazdasági, politikai érdekeket, nem is említve a sajátos párt, csoport és szakmai érintettségről. Ez miatt kell- a lehetőség szerint- a vitákat a választási kampány előtt vagy alatt lefolytatni. Az előbbiek miatt is fontos minden reform társadalmi támogatottságának a megteremtése, melyben meghatározó szerepe van a tájékoztatásnak, a tömegkommunikációnak, az oktatásnak, szakmai és civil szervezeteknek. E tekintetben nagyon sok kritika érte a területi reformot megvalósító Buzek kormányzatot. A koalíció és a kormányzat képviselői csak nehezen értették meg, hogy a reform nemcsak technikai és jogalkotási feladatokat tartalmaz, hanem az elsődlegesen és mindenekelőtt a kormányzati politika eredménye. A megfelelő tájékoztatás hiánya nemcsak az ellenzék helyzetét könnyítette meg, hanem- többek közötthozzájárult ahhoz is, hogy a regionális önkormányzatok számával kapcsolatos vitában az eredeti, a legtöbb racionális érvvel alátámasztott, 12 egységet tartalmazó előterjesztés nem nyert elfogadást. Paradox módon a közszolgálati televízió sem biztosított megfelelő adásidőt 50

Amikor egy alkalommal a közigazgatási reform helyettes államtitkárát megkérdezték egy konferencián, hogy Lengyelország a számtalan bizonytalan tényező ellenére miért indított el oly sok reformot egyszerre, azt válaszolta: „Tudtuk, hogy a reform szükséges, és az idő multával a bizonytalanságok nem fognak csökkenni. Így úgy éreztük, jobb előre haladni, mint a részleteken vitatkozni, amelyek csak a gyakorlatban fognak megoldódni.” Comment of Wlodziemierz Tomaszewski at Conference on Fiscal Decentralisation and Local Government Finance in Poland, Hungary and Czech, Prague June 24-25, 1999.

39 annak bemutatására, hogy a közigazgatási reform milyen jelentős mértekben meghatározza az emberek életét, hétköznapjait. Ennek ellenére, a támogató kampány mindössze 1 millió zloty felhasználásával, végül is, ha nem is sikeres, de eredményes volt. Több mint két millió tájékoztató füzet jelent meg, a különböző kereskedelmi csatornák oktató, ismertető programokat sugároztak és számtalan találkozóra, konzultációra, eszmecserére került sor. Az 1998-ban megvalósított közigazgatási reform a közszervezetek feladatainak világos elválasztását hozta létre azzal, hogy: • a helyi önkormányzatok a helyi közösségek kollektív szükségletei kielégítéséért; • a regionális önkormányzat a regionális gazdaságfejlesztésért; • a központi kormányzat és annak szervei (központi és területi) pedig a nemzeti ügyekért, valamint a jogszabályok betartásáért felelősek, illetőleg ellátják az önkormányzatok felügyeletét. Az elvi szempontok gyakorlati megvalósítása minden átmeneti időszakban ellentmondásokkal jár. Az önkormányzati és államigazgatási szervek koegzisztenciája regionális szinten potenciális konfliktusforrás lehet. Ez megnyilvánulhat akár a választott marsall és a kinevezett vajda közötti hatásköri vitában, mivel, az utóbbi ellenőrzi az önkormányzatok működésének a törvényességét. De a régiós vezető szerepért is harc alakulhat ki, mivel a fejlesztési támogatások elosztásában továbbélő központi befolyás miatt, a reform céljával ellentétben, a vajda pozíciója rendkívül erős. Az átalakulás további, szektorális reformokkal is járt, a belügyi igazgatásban, a tűzoltósági feladatok területén, az oktatásban, a jóléti rendszer egyes elemeiben. Ez utóbbi fejlemények a tágabb értelmű decentralizáció pozitív eredményei. A gyakorlatban nagyon ritka, hogy az államigazgatási reformot ilyen rövid idő alatt sikerüljön véghezvinni ott, ahol a demokrácia gyökerei még nem igazán fogtak talajt. Az átalakulás három, elkülönült strukturális elemet tartalmazott: megvalósult az ország új területi beosztása (település, járás, régió), ezt követték a szervezeti és működési változások (decentralizáció, önállóság) és végül az autonómia kiteljesedett azzal, hogy a területi önkormányzatok elkülönült közjogi pozíció birtokában a közfeladatok megvalósításának a felelőseivé váltak. A kialakult új strukturális alapok viszonylag stabilak, és feltehetőleg tovább fognak erősödni. A recentralizációs tendenciák kezdettől fogva jelen vannak, mivel a központi szervek intézményeik, s jogköreik fokozatos elvesztését igyekeznek lassítani, megakadályozni. Jól példázza ezeket a törekvéseket a regionális szervek pénzügyi forrásai feletti ellenőrzési jogért vívott csata, vagy akár a kormányzat azon törekvése, hogy a NUTS 2 kategóriába eső fejlesztések európai forrásainak az elosztása is a kezében maradjon. Lengyelország élenjáró volt azon szocialista országok között, amelyek sikeresen átalakították a múltból örökölt centralizált államszerkezetet. A lengyel reform sikeréhez hozzájárult az, hogy bekövetkezett az abszolút állam monopóliumának a megtörése, de egyben sikerült a XIX. századi decentralizált, a közfelelősség teljes megosztásán alapuló liberális berendezkedés csapdájának az elkerülése is. A jövőbeli cél a modern, nyitott, a kooperációt preferáló közigazgatás kialakítása, ahol a különböző szintű és státuszú döntéshozók egymással való kapcsolata a hálózati modell irányába mutat. A szakértők azt mondják, hogy a közigazgatás reformja egy folyamatos feladat, melynek gyakorlatilag soha sincs vége. Bizonyos értelemben ez igaz az 1998-as reformra is, amely

40 még jelenleg is folyik. A központi kormányzati szervek belső reformja még nem valósult meg,51 s a változó politikai széljárás akár ellenkező irányú tendenciákat is hozhat. A figyelmeztető jelek érzékelhetők. Az új egészségügyi tárca megszüntette az egészségügyi regionális alapokat, a belügyben visszatért a politikai kinevezések gyakorlata stb. Ezek a tapasztalatok egyenként és összességükben is azt indokolják, hogy a reform ne torpanjon meg, s menjen tovább. Nem elég ugyanis a közjogi szerkezet új alapokra helyezése, több kell, a közszektort vezérlő érékek, normák, minták, a korábbi gyakorlat radikális megváltoztatása szükséges, aminek végrehajtása legalább két generációt, hanem többet igényel. S hogy ez milyen komplex, sokoldalú a feladat, azt a helyi tapasztalatok is alátámasztják. Az önkormányzati rendszer konszolidációja lehetőséget teremtett kedvezőtlen jelenségek felismerésére is, amelyek meghaladása, illetőleg orvoslása szintén a jövő feladata. A helyi önkormányzás átpolitizálása, a pártok egyre növekvő befolyása sok képviselőben azt a látszatot keltette, hogy sorsa a pártok, nem pedig, a választók kezében van. Mindez arra utal, hogy a nemcsak a közélet átláthatóságát kell javítani, de lehetővé kell tenni az alapvető információkhoz való hozzáférést, a döntések ellenőrzésnek a céljából. Ezekre a lépésekre annál is inkább szükség van, mivel az új regionális szinttel szembeni közbizalom még alacsony. A közelmúltban végzett nemzeti vizsgálat során a megkérdezetteknek csak 9%-a volt elégedett a regionális önkormányzatokkal, míg a helyi szint elfogadottsága 58%52 volt. Ezek a számok egyben arra is utalnak, hogy a regionális identitás még nem alakult ki. Az adott történelmi kontextusban a régióknak, mint a politikai képviselet, a gazdasági hatalom és a kulturális szerveződés intézményeiként való újradefiniálása időt igényel. A regionalizáció nyugat- Európában alulról felfelé építkezve bontakozott ki, gyökeret biztosítva a produktív, progresszív szektorok számára, a gazdaság, a kereskedelem, a kultúra területén, egyben hálózatokat hozott létre és integrációs mechanizmusokat ösztönzött. Ez a folyamat vezetett legtöbb országban intézményi változásokhoz, s azokban az országokban, ahol a regionális autonómia kialakulásában más okok játszottak szerepet (Olaszország, Spanyolország) az új regionális kormányzás a gazdasági potenciálból merített erőt. A közép-kelet európai államokban az alulról jövő dinamizmus még alig érzékelhető, s számos esetben teljesen hiányzik. Az elmúlt tíz évben kialakult regionális különbségek arra mutatnak, hogy több régió már sikeresen integrálódott a nemzetközi piaci mechanizmusokba, és részt vesz az inter-regionális együttműködésben, gazdasági versenyben. A csatlakozó országok számára az igazi kérdés az, hogy az állami intézmények vajon erősítik-e ezt a trendet és ösztönözik a gazdaságfejlesztést regionális, helyi szinten, vagy esetleg intézményes akadályát jelentik a változásoknak. Ez a dilemma még élesebb a régiók esetében, mivel azok távoliak, jelenleg hátrányos pozícióban vannak, és nagyszabású átalakításon mennek keresztül. Empirikus tapasztalat nélkül bárminemű jóslat könnyelműség volna. A közigazgatási reform nem befejezett Lengyelországban, mint ahogy nem befejezett a regionális kormányzati szint kiépítése sem.

51

Michel Barnier a regionális politika és intézmények reformjáért felelős biztos is a közelmúltban rámutatott arra, hogy míg egyfelől az EU nem támogatja a centralizált államokat, ahol a központi városok uralják a regionális szinteket, ugyanakkor az acquis befogadása, valamint az előcsatlakozási alapok felhasználása a központi szervek erősítését kívánja meg. 52 Mind a járási, mind, pedig a regionális szint társadalmi megítélése érdekes képet mutat. Az elfogadottság 1996-ban volt a legjelentősebb, majd visszaesett, 1998-ban újra nőtt a szintek népszerűsége, majd ismét csökkent. Public Perception of Local Governments Edited by P. Swianiewicz LGI Books OSI 2001. 196. p.

41 Több kérdés is felvethető a lezajlott változásokkal összefüggésben. Az új régiók alkalmasabbak-e a strukturális alapok felhasználására, mint a régiek, amelyek feladata az előcsatlakozási források menedzselése volt? A jelek arra utalnak, hogy az új régiók szakmai háttere53 erősebb, mint a korábbiaké volt, s ennek alapján jó eséllyel vehetnek részt a régiók közötti versenyben a fejlesztési forrásokért, továbbá képesek azok hatékony felhasználására is. Ugyanakkor a kérdés még nem dőlt el. Nem egyértelmű ugyanis, hogy a jelenlegi problémák abból származnak, hogy az új struktúrák és eljárások most próbálnak beágyazódni, vagy mélyebb hibákról van szó. A kép hamarosan világosabb lesz akkor, amikor a regionális önkormányzatok valódi tesztje a csatlakozás utáni feladatok végrehajtása lesz. A megreformált kormányzati adminisztráció hatékonyabb lesz? Ennek a lehetősége fennáll, mivel a korábbi régiók több hatásköre a járásokhoz és a településekhez került. Ugyanakkor a reform végrehajtása nem volt maradéktalanul konzekvens, ugyanis nem minden ágazati szervet sikerült integrálni az új regionális adminisztrációba. Így pl. megmaradt a különállása az erdő felügyelőségeknek, vagy a biztonsági hatóságoknak. Ellentmondás az is, hogy az igazságügyi szervek területi struktúrája nem illeszkedik az ország új adminisztratív beosztásához. A régiók és a járások még mindig jelentős részben szubvencionáltak, bevételeiknek csak kis része származik saját tulajdonuk hasznosításából. A regionális közösségek képesek lesznek hasznot húzni a regionális szerződésekből? A regionális szerződések intézményesítése nem növeli a regionális programok végrehajtására szolgáló források nagyságrendjét, mivel pl. 2001-02-ben a felhasználható pénzek 80%-ának az elosztása a lakosságszám alapján történt. Ennek alapján a regionális differenciák csökkenése a közeli jövőben nem várható. A regionális szerződések jelentősége nemcsak a pénzügyi források oldaláról közelíthető meg, hanem hasonló fontossággal bír az a tény, hogy ezek révén jogi keretek közé szorították a korábbi gyakorlatot, amely a legváltozatosabb formákat öltötte.(kijárás, lobbizás, informális befolyás stb.) A regionális szerződések bevezetése tiszta helyzetet teremtett és egyben az átláthatóságot is biztosította a központi és a regionális szervek kapcsolatában. A reform csomag legtöbbet bírált eleme a területi önkormányzatok finanszírozásának a kérdése. Az új régiók bevételeinek csak 15.9%-át alkotják, az ún. saját bevételek, a fennmaradó rész megosztott állami bevételekből, állami támogatásokból és speciális támogatásokból származik. A reform bevezetése óta a regionális képviselők folyamatosan szóvá teszik, hogy a kormányzat nem biztosít kellő pénzügyi hátteret az átalakuláshoz, valamint az önkormányzatok adóbevételi hatalma regionális szinten korlátozott. A központ domináns pénzügyi pozíciója a régiók felett aláássa a regionális szerződések rendszerét, amelyek pedig a decentralizált regionális politika szimbólumai. A régiók viszonylagosan gyenge pénzügyi helyzete kedvezőtlen alku pozíciót is jelent a számukra. Az a tény, hogy a regionális projektek megvalósításának pénzügyi fedezete nagy hányadban a központi támogatásokból származik, azt is jelenti, hogy a központi szervek döntenek arról, hogy milyen összeg osztható fel, és az hogyan használható. A reform kritikusai nem is mulasztják el megjegyezni, hogy a gyakorlatban a regionális szerződések valójában inkább a nemzeti programok (egészségügyi, oktatás stb.) helyi végrehajtását hívatottak megkönnyíteni, s nem a speciális regionális fejlesztések eszközei. Mindez gyengíti a régiók autonómiáját.

53

Az előrejelzések szerint 2004-2006 között 5000 kvalifikált tisztviselőre van szüksége a közigazgatásnak az EU források hatékony és eredményes felhasználásához. T. G. Grosse: Poland in the European Union: A Challenge for Polish Administration. The Institute of Public Affaires, 2003. 3. p.

42 A regionális kontraktusok feletti központi dominancia kitűnő példájaként54 szolgálhat 2001 júniusa, amikor a Buzek kormány jóváhagyta a regionális megállapodásokat, azzal a megszorítással, hogy a kormány bármikor elvonhat egy meghatározatlan összeget, ha azt jónak látja. Figyelemmel a növekvő költségvetési deficitre, fennáll a reális veszélye annak, hogy a regionális pénzügyi alapok tovább szűkülnek. Jóllehet gyakorlatban bátorítják a régiókat új elképzelések kidolgozására, pénzügyi fedezet hiányában nem lesznek képesek programjaikat megvalósítani. A reform kihatással lesz a határközi kooperációra? Az együttműködésnek ez egy kiemelt területe a Nemzeti regionális Fejlesztési Tervben is. A fejlesztési források 5%-a illeti meg a határközi együttműködéseket, ami jelentős támogatásnak tekinthető. A közigazgatási reform jelenleg még inkább közvetetten, mintsem közvetlenül érződik ennél a kooperációnál, szükség volna az infrastruktúra további fejlesztésére. A kulcs a továbblépést illetően a helyi közösségek kezében van. Az érdekek kölcsönös azonossága mellett, s a szükséges politikai támogatással az előrelépés biztosítható.

54

A jelenlegi megállapodások szerint az EU alapok 1/5-e kerül a régiókhoz, míg kb. 80% a nemzeti infrastruktúra fejlesztésére, illetőleg az egyes tárcák terveinek a megvalósítására kerül felhasználásra.

43 Felhasznált irodalom: Adshead, M. and Bache, I.: Developing European Regions? Unity and Diversity in the New Europe. Paper Presented to the PSAI Annual Conference 2000. A New Poland for New Challenges. Chancellery of the Prime Minister of the Republic of Poland. Government Plenipotentiary for the Systematic Reform of the States 1998. Costs and Benefits of Poland’s Membership in the European Union. Centrum Europejskie Natolin Warsaw 2003. Drajkó, Péter: Lengyelország közigazgatásáról. Comitatus 2004. január-február Emilewicz, J. and Wolek, A.: Reformers and Politicians.The Power Play for the 1998 Reform of Public Administration in Poland, As Seen by its Main Players. Warsaw 2002. Ferry M. :The EU and Recent Regional Reform in Poland. Europe-Asia Studies 2003. Volume 55. No. 7. Gilowska, Z. Ploskonka, J. Prutis, S. Stee, M. Wysocka E. : The Systematic Model of the Voivodeship in a Democratic Unitary State. Open Society Institute Discussion Papers, No. 7.1999. Grosse, T. G. :The Satus of Regional Administration Preparation for the Absorption of EU Structural Assistence January 2004. The Institute of Public Affairs Analyses and Opinions No. 18. Grosse, T. G.: Poland in the European Union: A Challenge for Polish Administration. The Institute of Public Affaires Analyses and Opinions No. 14. Horváth, Gyula: Regionális támogatások az Európai Unióban. Osiris Kiadó, Budapest, 2001. Hudson, R.: What Makes Economically Successful Regions in Europe Successful? Sussex European Institute Working Paper No. 27. Investing in Regional Development. Policies and Practices in EU Candidates Countries. Edited by K. Davey LGI Books OSI 2003. Lodz Province Guide 2001. Published for Marsal’s Office in Lodz. Leviatis, T.: The Political Economy of Fiscal Decentralisation and Local Government Finance Reform in Poland 1989-99. Prepaired for USAID Project 180-0034 The Urban Institute 1999. Mastering Decentralisation and Public Administration Reforms in Central and Eastern Europe. Edited by G. Péteri LGI Studies OSI 2002. Pamfil, C.: Evolving Intergovernmental Relations for Effective Development in the Context of Regionalisation. LGI Studies OSI 2003.

44 Regionalisation for Development and Accession to the European Union: A Comparative Perspective.Edited by G. Marcou LGI Studies OSI 2002. Regulski, J.: Building Democracy in Poland. The State Reform of 1998. Open Society Institute Discussion Papers, No. 9. 1999. Regulski, J.: Local Government Reform in Poland: An Insider’s Story. LGI Studies OSI 2003. Swianiewicz, P.: Reforming Local Goverenment in Poland: Top-Down and Bottom-Up Processes. Paper Prepared for the Joint Conference of IPSA 2002. The Constitution of the Republic of Poland. 2002. The State of Local Democracy in Central Europe. Edited by G. Soós, G. Tóka, G. Wright LGI Books OSI 2002. Yoder, J. A. : Decentralisation and Regionalisation after Communisme: Administrative and Territorial Reform in Poland and the Czech Republic. Europe-Asia Studies Volume 55. No. 2. www.regional. pl www.poland. gov.pl