A fülkeforradalom évei - jogalkotás rohamtempóban A 2010-2014-es ciklus törvényhozásának elemzése
2015. március
Bevezető A Policy Solutions Törvénygyártók című projektjének célja, hogy felmérje a jogalkotás sebességét parlamenti ciklusok között és ciklusok közben. A projekt egyik alapvetése, hogy a törvényhozás tempója kihatással van az elfogadott törvények minőségére, illetve az elfogadási folyamat transzparenciájára. Az ellenzék, a civil társadalom és a nyilvánosság csak akkor tudják követni a törvényhozás munkáját, illetve csak akkor tudják demokratikus jogaikat és kötelezettségeiket gyakorolni, ha erre a folyamat teret és időt biztosít. Bár nyilván nem a sebesség az egyetlen dimenziója a fenti lényeges szempontoknak, egy szükséges tényező azok érvényesüléséhez. Többek között kiemelten érdemes vizsgálni és nyomon követni, hogy milyen változások következnek be e téren, hogy mely kormányok pörgetik a törvényhozást, milyen típusú törvényekkel siet a törvényhozás, mik az eljárási szabályok, és milyen a folyamat kiemelt szereplőinek a hatása (főleg a Köztársasági Elnöké). Épp a jelenség komplexitására való tekintettel nem akarjuk azt állítani, hogy van egy konkrét helyes törvényhozási idő, amelynek betartása jó demokratikus gyakorlatnak minősül. De a radikális változások nyilvánvalóan hatással vannak a törvényhozási munkára, ezeket érdemes figyelemmel kísérni, megérteni, és vitát folytatni a változás okairól és indokairól, azok megalapozottságáról és demokratikus legitimációjáról. Ezért mindenképpen fontosnak tartjuk az e téren bekövetkező változások folyamatos nyomonkövetését és vizsgálatát, illetve a demokratikus közvélemény tájékoztatását a fent említett tényezők alakulásáról. A jelen elemzés az egyik alapkutatásunk e téren, amelynek során azt kívántuk felmérni, hogy mi történt a 2010-2014-es ciklus során. Vélelmezésünk szerint a törvényhozás sebessége nem csak egy szimpla adat, azaz egy törvény beadása és elfogadása között eltelt idő, hanem egy komplex, sok egyéb tényező által árnyalt fogalom. Nem mindegy például a sebességet, illetve annak megítélését illetően az sem, hogy hány törvényen dolgozik egy adott időszakban a törvényhozás, hány oldalas egy átlagos előterjesztés, amelyen a képviselők dolgoznak, vagy hány módosítási javaslat érkezik. A fenti adatok mind árnyalják a törvényhozás sebességéről alkotott képet. Ezért a legegyértelműbb időadatok mellett olyan adatokat is elemeztünk, amelyek a törvényhozás tevékenységének általános áttekintését is megkönnyítik. A jelen elemzést később arra használjuk, hogy az adatokat a 2006-2010-es ciklussal összevetve kiderítsük, mennyiben változott a törvényhozása főbb, statisztikailag mérhető indikátorok tekintetében, és főleg hogyan alakult a törvények elfogadásának sebessége.
Az elemzés a Nyílt Társadalom Alapítványok támogatásával készült.
2
Az Országgyűlés törvényhozási tevékenysége, 2010-2014 A 2010-2014-es parlamenti ciklusban összesen 860 törvényt, törvénymódosítást, illetve alkotmányos törvényszöveget fogadott el az Országgyűlés. Ebből 514 elfogadott előterjesztés fennálló törvények módosítása volt, míg 171 új törvényt iktattak be. Húsz alkotmányra vonatkozó előterjesztést fogadtak el, beleértve az Alaptörvényt és az Átmeneti rendelkezéseket, valamint a régi alkotmány módosítását 12 előterjesztésben, és az Alaptörvény módosítását hat előterjesztésben (ebből az ötödik Alaptörvény-módosításhoz kapcsolódóan két előterjesztést is megszavaztak). 155 esetben, tehát az összes előterjesztés majdnem 20%-ában nemzetközi szerződésről szavaztak a képviselők. A nemzetközi szerződéseket nem számolva (ilyet egyéni képviselő nem tud beterjeszteni) az előterjesztések 59%-a a kormánytól származik, míg igen nagy hányaduk, 39% egyéni képviselők által lett benyújtva (a nemzetközi szerződéseket is figyelembe véve 66-31%-ra változna ez az arány).
Törvényhozás végig gyors tempóban Az előterjesztések időbeli megoszlásából egyértelműen látszik, hogy az Országgyűlés munkatempója nem ingadozott radikálisan. A korábbi ciklusokhoz képest rögtön gyors tempóra kapcsoltak a kormánypárti frakciók, és ezt a szintet később is tartották, sőt, az utolsó teljes évben, 2013-ban fogadták el a legtöbb törvényt. A négy év során ugyan csak kis mértékben, de folyamatosan nőtt a beterjesztett törvény- illetve törvénymódosítási javaslatok száma. 1. Táblázat: A 2010-2014-es ciklusban elfogadott előterjesztések időbeli megoszlása, évek szerint
Év
Összes előterjesztés
Sürgős (zárójelben a kivételesen sürgős)
2010 2011 2012 2013 2014
160 214 228 247 11
55 59 12 (11) 8 (13) 0 (2)
Egyúttal viszont az is igaz, hogy bár némileg több törvényt tárgyaltak a ciklus második felében, de jelentős csökkenés következett be a sürgősen tárgyalt előterjesztések számában. Míg az első két
3
évben 55 és 59 között mozgott a sürgősen tárgyalt előterjesztések száma, az utolsó két évben ennek majdnem harmadára, 21-23-ra esett vissza az - immár kivételesen sürgős tárgyalási móddal kiegészített - sürgősen tárgyalt javaslatok száma. Aránylag intenzíven éltek viszont a kormánypártok a 2011 végén bevezetett kivételes sürgősségi eljárással: az Országgyűlés az utolsó két évben a sürgős eljárások körülbelül felét ebben a kiemelt móduszban tárgyalta.
Az ellenzék ritkán talált támogatnivalót Ha az ellenzéket egy tömbként nézzük (sok esetben érdemes árnyaltabban, pártokra lebontva nézni az adatokat, de az áttekintés is érdekes), akkor egyértelmű, hogy sokszor volt teljes a kormánypárti előterjesztések elutasítása. A 2010-2014-es ciklusban 51 törvényt fogadtak el ellenzéki szavazat nélkül, míg összesen 366 előterjesztést (az elfogadott törvények 43%-a) az összes ellenzéki képviselő 10%-ánál is kevesebben támogattak. Az egyes ellenzéki frakciókat tekintve mutatkoznak ugyan különbségek, de mindhárom esetben jelentős azon előterjesztések száma, amelyet egyetlen képviselő sem támogatott az adott frakcióból. 2. táblázat: Hányszor utasították el teljes mértékben az ellenzéki frakciók a kormánypárti előterjesztéseket? (20102014)
Ellenzéki frakció
Nulla igen szavazat egy előterjesztésre
MSZP
517
Jobbik
399
LMP1
447
Mindhárom ellenzéki frakció
247
A támogatás hiányát nem csak a “nem” szavazatok jelzik. Az ellenzéki képviselők számos esetben inkább a távolmaradás vagy a tartózkodás eszközeihez folyamodtak. A ciklus elején még 47 fős Jobbik frakcióból, ami a ciklus végére 42 főre csökkent,2 a képviselők majdnem 20%-a hiányzott átlagosan a szavazásokon.
1
Az LMP-ben 2013-ban több hónapon keresztül nem volt frakciója a pártszakadás miatt. A kilépések: Pősze Lajos már 2010. december 13-án kilépett, Endrésik Zsolt 2012. április 25-én, Lenhardt Balázs 2012. november 7-én, Bődecs Barna 2012. december 4-én, és végül Rozgonyi Ernő egy nappal később, 2012. december 5-én távozott a Jobbik frakciójából. 2
4
Szili Katalin 2010 októberi távozása után az MSZP frakció létszáma 58 főre csökkent, majd a 2011 októberi MSZP-DK szakadás következtében további tíz képviselő távozott, és a frakció 48 főre esett vissza. Összességében az MSZP-s képviselők igen magas, átlagosan majdnem 40%-os arányban nem vettek részt a szavazáson. Persze ebben az eleve sok hiányzás mellett szerepet játszott az is, hogy a többi ellenzéki frakciónál gyakrabban tudatosan bojkottálták a szavazást (erre alább visszatérünk). Az LMP frakciója Ivády Gábor 2010 októberi kilépése után sokáig stabil maradt (15 fővel), de aztán szó szerint kettészakadt, amikor 2013 februárjában a későbbi Párbeszéd Magyarország alapítói közül nyolc fő kilépett a frakcióból. A Házszabály módosításával a maradék hét fő megkapta a lehetőséget, hogy azon év szeptemberétől újraindítsa a frakciót (a hét fős LMPfrakció a ciklus végéig megmaradt).3 Az egész ciklusra nézve - és nem számolva azt az időt, amikor nem volt frakciójuk - az LMP frakciónak átlagosan nagyjából harmada nem vett részt a zárószavazásokon.
Fegyelmezett kormánypártok és a tiltakozás változatos ellenzéki formái Az ellenzékkel szemben a kormánypártok képviselői sokkal fegyelmezettebben vettek részt a zárószavazásokon: mindkét kormánypárti frakció esetében messze 10% alatt volt a hiányzások aránya. A kormánypárti képviselők részvételi adatainak az ellenzékiekkel történő összehasonlítását persze érdemes árnyaltabban vizsgálni. Egyfelől az ellenzéki pártok egyöntetű kritikája a kormánypártokkal szemben az volt, hogy nem vehettek kellően részt az előterjesztésekről folytatott konzultációban. Valójában minden a kormánypárti politikusok körében dőlt el, és így nem számított a véleményük. Bár ennek az állításnak az érdemi vizsgálatát itt nem tudjuk elvégezni, az tény, hogy az egész ciklus alatt mindössze három ellenzéki előterjesztést fogadott el az Országgyűlés, ami a 860 elfogadott előterjesztéshez viszonyítva százalékban nem is mérhető (0,003%-nak felel meg). Ezzel szemben a kormánypártok feladata a többség biztosítása, ami a 2010-2014-es ciklusban ráadásul szokatlanul gyakran akár kétharmados többséget is jelentett. Ez magyarázat lehet arra, hogy a kormánypártok miért ügyeltek jobban a képviselőik megjelenésére. Emellett bár arra is van példa, hogy az adott törvényszöveg alacsony prioritása indokolta a nagyszabású távolmaradást, sok esetben egyértelműen bojkott-jelleget öltött az ellenzék „meg nem jelenése” - ez különösen akkor vélelmezhető, amikor a teljes frakció "hiánytalanul" távolmaradt. Az MSZP frakció tagjai 37 esetben utolsó emberig távolmaradtak a zárószavazástól, és körülbelül 100 esetben a frakció harmadánál kevesebb képviselő vett részt. Ennél is érdekesebb talán, hogy az összes MSZP-s képviselő mindössze két szavazáson vett részt, egy 3
Bár Vágó Gábor 2014 januárjában kilépett az LMP-ből, a frakció tagja maradt.
5
2010. decemberi ülésnapon, és ugyancsak ritkán, 74 esetben fordult elő, hogy 10-nél kevesebben hiányoztak a frakcióból. A saját parlamenti pozícióját konstruktív ellenzéki szerepként értelmező Jobbik ennél aktívabban vett részt a zárószavazásokon, de ez viszonylagos érték. Kifejezetten bojkott jellegű magatartás csak 6 esetben volt megfigyelhető, ekkor maradt távol a teljes Jobbik frakció. Viszont teljes létszámban a Jobbik frakció is mindössze 10 esetben vett részt zárószavazáson, bár a viszonylag alacsony hiányzási számok - 10 fő alatt - sokkal jellemzőbbek voltak a Jobbik frakcióra (a zárószavazások kétharmadában tíznél kevesebben hiányoztak). A szocialistákhoz hasonlóan az LMP-sek is inkább hajlottak a bojkottra. Nem számítva a fél év frakció nélküli időszakot 27-szer hiányoztak utolsó szálig a zárószavazásokról. A frakciónak több mint fele emellett az esetek 30%-ában hiányzott, bár ez általában nem a tiltakozás kifejezése volt. Az ellenzéki távolmaradások magas arányát tekintve talán nem meglepő, hogy körülbelül minden ötödik előterjesztés (170) ellenszavazat nélkül ment át, és az esetek több mint harmadában (306) kevesebb mint 10 ellenszavazat érkezett. Sőt, az 50 ellenszavazatnál kevesebbet kapó előterjesztések már a teljes sikeres jogalkotási tevékenység majdnem kétharmadát tették ki (553 előterjesztésnél fordult ez elő). Különösen egyhangú volt az Országgyűlés a nemzetközi szerződések ratifikálásakor. A 155 nemzetközi szerződés kétharmadát (101) ellenszavazat nélkül fogadták el, míg az 5-öt meghaladó számú ellenszavazat pusztán 18 esetben érkezett. Nagyobb számban (12 esetben) csak a Jobbik frakciónál fordult elő, hogy a többség mondott nemet egy nemzetközi szerződésre. Kivétel volt ez alól a Paksi bővítést jóváhagyó szerződés, amit az MSZP és az LMP, illetve a PM jelenlévő képviselői mind elutasítottak, míg a Jobbik képviselői támogatták (egyúttal ekkor is magas volt az ellenzéki távolmaradások aránya). Az ellenzéki képviselők jelentős többsége (legalább 80%-uk) mindössze 39 esetben szavazott igennel az előterjesztésekre, ebből 33 nemzetközi szerződés elfogadása volt, ami szinte mindig rutinszavazás. A 2010-2014-es ciklusban alig volt tehát olyan törvényjavaslat, amely az ellenzék támogatását megkapta volna, és ezt a szavazásokon való jelenléttel és voksolással is alátámasztották volna.
6
Sok oldal, sok módosítás Indoklással együtt az átlagos törvény szövege 72 oldal körül volt a 2010-14-es ciklusban,4 bár a tetemes terjedelmű nemzetközi szerződések nélkül ez a szám 32 oldalra esik vissza. Jelentős a különbség a gyakran vitatott, egyéni képviselők által benyújtott indítványok, illetve a kormányzat által benyújtott törvényjavaslatok terjedelme között. Míg egy egyéni képviselő által benyújtott javaslat átlagosan 12,5 oldalas, addig a kormányzat előterjesztései átlagban 45 oldalasak, sőt, a nemzetközi szerződésekkel együtt 100 oldal feletti számot kapunk.
3. táblázat: Az előterjesztések terjedelme, típusonként (2010-2014)*
Összes Nemzetközi Nemzetközi Egyéni Kormányzat előterjesztés szerződések szerződések képviselők által nélkül előterjesztései benyújtott előterjesztések (nemzetközi szerződések nélkül) Átlagos oldalszám
72
32
252
12
Sürgős és kivételesen sürgős törvények
45
44
*Összesen 9 esetben a 860 előterjesztésből nem áll rendelkezésre oldalszám adat.
Az egyéni képviselők által beterjesztett törvény-, illetve törvénymódosítási javaslatok kapcsán a nagy szórás is figyelemreméltó: 5 előterjesztés hossza bőven meghaladja a 100 oldalt (ebbe a körbe tartozik például a vitatott médiatörvény, valamint a Választási eljárásról (Ve.), illetve az Országgyűlési képviselők választásáról szóló törvény), 12 meghaladja az 50 oldalt, és 81 hosszabb 10 oldalnál. Az egyéni előterjesztéseket átnézve az is feltűnő, hogy az Alaptörvénytől kezdve a fent említett média- és választási törvényeken keresztül a 2010-2014-es ciklus számos vitatott törvénye nem a kormány, hanem képviselők által került beterjesztésre, ami azt jelentette, hogy a kormányzati előterjesztésre vonatkozó konzultációs kötelezettségeknek ezek esetében nem kellett eleget tenni. Egy átlagos előterjesztésre 16 módosító javaslat jutott 2010 és 2014 között, de mivel a már aláírt nemzetközi szerződéseket rend szerint már nem lehet módosítani, csak jóváhagyni vagy elutasítani tudják a képviselők, ezért a módosítók száma érdekesebb ezek figyelembe vétele nélkül: így átlagosan 20 módosító jutott egy törvényjavaslatra. Rendszerint több száz módosító 4
Fontos figyelembe venni, hogy a képviselőkre nehezedő olvasási terhet a módosítók is növelik, de ezek összesített oldalszáma nem szerepel a jelen áttekintésben. A számításoknál néhány esetben nem állt rendelkezésre adat az oldalszámról.
7
érkezett a költségvetésekhez - ez mindig is így volt -, de a képviselők igyekeztek jelentősen befolyásolni olyan törvényeket is, mint például a Munka törvénykönyve (685 módosító) az Önkormányzati törvény (599), a felsőoktatási és a közoktatási törvények (mindkettő 300 körül), illetve az új Ptk és Btk, valamint a földtörvény (mindhárom 200 körül). Nem meglepő, hogy az egyéni képviselők által beterjesztett törvényjavaslatokra átlagosan körülbelül fele annyi (9) módosító javaslat érkezett, mint a többire, hiszen rendszerint az átlagot felhúzó javaslatok (főleg a költségvetés, de a nagy törvénykönyvek is ebbe a kategóriába tartoztak) nem egyéni képviselőktől érkeztek. Ebben a körben leginkább a Médiatörvényt, az Országgyűlésről szóló törvényt, valamint Alaptörvényt próbálták módosítani képviselők (több mint 100 módosító), de az egyházügyi törvényt és a választási eljárásról szóló törvényt is jelentős érdeklődés övezte.
Az átlagos jogalkotási ciklus: egy hónap Az összes előterjesztés átlagában alig több mint egy hónap, 33 nap telt el a benyújtástól az elfogadásig. Ha a legtöbb esetben simán átmenő nemzetközi szerződéseket kivesszük a teljes halmazból, akkor egy kicsivel tovább, 36 napig tartott egy folyamat. Valamivel gyorsabban haladtak viszont az egyéni képviselők előterjesztései, amelyek átfutása 30 nap, de persze mint fentebb kiemeltük, ezek átlagosan rövidebbek is. A nem kiemelt tárgyalási módban elfogadott törvények elfogadási ideje a benyújtástól majdnem 395 nap volt, míg a sürgős tárgyalásban elfogadott törvényeken valamivel kevesebb mint 30 nap alatt esett túl az Országgyűlés, Az utóbbiak tehát kb. 25%-kal gyorsabbak, mint a szokványos tárgyalási rendben elfogadott előterjesztések. A kormány által 2011. december 30-án elfogadott és 2012-től használt kivételesen sürgős eljárások ezzel szemben szélsőségesen felgyorsították az elfogadás folyamatát: ezek a javaslatok átlagosan négy nap alatt mentek át. Az újonnan bevezetett módszer a normál módon elfogadott törvényekhez képest átlagosan tehát majdnem tízszer gyorsabb elfogadást tett lehetővé. Mivel ezen eljárási eszköz felhasználhatósága erősen limitált, ezért nem tudja nagymértékben befolyásolni az átlagos elfogadási sebességet, de az érintett előterjesztések tekintetében egészen kiemelkedő a hatása.
5
Minden adat ebben a bekezdésben a nemzetközi törvények nélkül lett számolva.
8
4. táblázat: Az előterjesztések benyújtása és elfogadása közt eltelt idő (2010-2014)
Előterjesztés típusa
Napok száma benyújtástól elfogadásig
Összes törvény
33,2
Összes törvény nemzetközi szerződések ratifikálása nélkül Egyéni képviselők előterjesztései Sürgős törvények (nemzetközi szerződések ratifikálása nélkül) Kivételesen sürgős törvények (nemzetközi szerződések ratifikálása nélkül)
35,89
30,6 29,7
4,1
A nemzetközi törvényeket nem számítva, négy év alatt összesen 127 esetben (ez a nemzetközi szerződések nélkül számolt előterjesztések 18%-a) sürgős tárgyalás keretében fogadták el a törvényeket, valamint további 24 esetben (3,4%) kivételesen sürgős eljárásban. Bár a sürgős és kivételesen sürgős előterjesztések átlagos hossza (44 oldal) teljesen átlagos volt (az átlagosan mindössze négy nap alatt elfogadott kivételesen sürgősen tárgyalt előterjesztéseké csak 14,5 oldal volt), kifejezetten érdekes, hogy ezekhez az előterjesztésekhez átlagosan majdnem kétszer annyi (31) módosító érkezett, mint a normál eljárásban elfogadott törvényjavaslatokhoz. Ez azt sugallja, hogy ezek a törvények vitatottabbak lehettek.
9
Policy Solutions Politikai Elemző és Tanácsadó Intézet Budapest, 1065, Révay utca 10. (1) 4-748-748
[email protected] www.policysolutions.hu
