A DÉL-DUNÁNTÚLI REGIONÁLIS FEJLESZTÉSI ÜGYNÖKSÉG SZERVEZETE ÉS MŐKÖDÉSE
TERÜLETFEJLESZTÉS A GYAKORLATBAN
Írta: Németh Attila
TANULMÁNY
Pécsi Tudományegyetem Bölcsészettudományi Kar Politológia IV. évfolyam Közigazgatási gyakorlat, dr. Vadál Ildikó 2009. április 23.
1
I. BEVEZETÉS
A TERÜLETFEJLESZTÉSRİL ÁLTALÁBAN
A területfejlesztés kezdete Magyarországon az állampárti idıszakra nyúlik vissza. Az elsı szabályozás az Országos Településhálózati Koncepció volt, melyet 1971-ben fogadtak el, és amely egy német földrajztudós elméletén nyugodott. A „központi hely”elmélet lényege abban állt, hogy különbözı szintő központokat jelöltek ki az országban, melyek különbözı szintő szolgáltatásaihoz a legkisebb községek is hozzáfértek. Az 1971-es koncepció módosítására 1985-ben került sor, ez már nem egyszerően településhálózatot hozott létre, hanem területfejlesztési célokat is megfogalmazott. Az Országos Területfejlesztési Koncepció szerint az egyes települések besorolását úgy állapították meg, hogy a legkisebb települések is minimum alsófokú központok legyenek, azaz a legkisebb községekben is garantáltak legyenek az alapszolgáltatások. A jól mőködı rendszernek a rendszerváltás vetett véget, amikor egy koncepciótlan folyamat vette kezdetét. Az elsı ciklusban – az Antall- és a Boross-kormány idején – direkt módon és centralizált formában zajlott a válságkezelés. A területfejlesztés, a hátrányos helyzető térségek felzárkóztatása kimerült annyiban, hogy kihelyezett, informális kormányüléseket követıen szimbolikus összeggel támogatta a kormány az arra rászoruló településeket, amelyek azonban nem konkrét fejlesztésekhez adott támogatások, hanem egyedi kiutalások voltak. Így lényegében nem vezettek megújuláshoz, reprodukcióhoz, a gazdaság fellendüléséhez. Az 1994-es választásokat követıen némileg módosult a helyzet, a Horn-kormány már a hatalomra kerülése elıtti választási kampány idıszakában jelezte szándékát a közigazgatás megreformálására. Nem véletlen tehát, hogy az elsı területfejlesztési törvényt is ebben az idıszakban fogadta el a parlament. Az 1996. évi XXI. törvény amellett, hogy lerakta a területfejlesztés elvi alapjait – melyek kialakításában már nagy szerepet játszottak valószínősített késıbbi tagságunkból adódóan az Európai Unió ilyen irányú elvárásai -, már említette a három szintő – kistérség, megye, régió területfejlesztési tanácsokat, és a regionális fejlesztési tanácsokat. Sıt, sor került a NUTS-2 (a NUTS-5 felosztásban a régió) szint felosztására is, mely azonban nem egyezett meg annak mai felosztásával.
2
1998-ban újabb koncepciót dolgozott ki a parlament, mely a rendszerváltás óta az elsı átfogó terv is volt egyben. Itt módosították és véglegesítették a NUTS-2 szint hetes felosztását. Az 1996-os törvény elsı módosítására 1999-ben került sor (1999. évi XCII. Törvény), melyben kötelezték a már meglévı régiókat a fejlesztési tanácsok felállítására, valamint sor került a civilek a tanácsokból (kvázi egyeztetı fórumokból) való kiszorítására. A 2004. évi LXXV. törvény elfogadásával viszont már a korábbiaktól eltérı, teljesen EU-kompatibilis struktúra jött létre, mely ismét lehetıséget adott a civilek véleménynyilvánítására, ám ezt nem a tanácsok keretein belül, hanem az azokon kívül felállított egyeztetı fórumok révén. 2004-ben Magyarország csatlakozott az Európai Unióhoz, melynek következtében jelentıs uniós források érkeztek és érkeznek a mai napig hazánkba. Ezek ésszerő elosztására fogadta el az országgyőlés 2004-ben a kétéves Nemzeti Fejlesztési Tervet, majd 2006-ban a 2007-2013 közötti idıszakra tervezett fejlesztéseket tartalmazó II. Nemzeti Fejlesztési Tervet (Új Magyarország Fejlesztési Terv: ÚMFT). Az utóbbi programban mintegy 1000 milliárdos összegre lehet pályázni évente, így ennek elosztása, a pályázatok elıkészítése és elbírálása is külön szervezetet kíván. Ennek érdekében állította fel a magyar kormány 2004-ben a Nemzeti Fejlesztési Ügynökséget (továbbiakban: NFÜ), mely a Nemzeti Fejlesztési Hivatalból és a Nemzeti Fejlesztési Terv végrehajtását irányító szervezetek integrációjából jött létre. A gazdasági társaság formájában mőködı NFÜ kormányzati felügyeletét a mindenkori gazdasági miniszter látja el, régiós „kirendeltségei” pedig a regionális fejlesztési ügynökségek. Mielıtt a Somogy, Tolna és Baranya megye területén illetékes Dél-Dunántúli Regionális Fejlesztési Ügynökség bemutatására kitérnék, röviden bemutatnám a területfejlesztési tanácsok mőködését. A három szinten létrejött – kistérség, megye, régió – területfejlesztési tanácsok feladata: •
helyi területfejlesztési kezdeményezések elısegítése, összehangolása az országos célkitőzésekkel,
•
fejlesztési koncepciók, tervek kidolgozása, megvalósítása, a társadalom, a gazdaság és a környezet dinamikus egyensúlyának fenntartása, illetve javítása érdekében,
•
az Európai Unió regionális politikájához illeszkedés elısegítése.
A területfejlesztési tanácsok ülésén szavazati és tanácskozási joggal rendelkezı tagok egyaránt részt vesznek. Kistérségi és megyei szinten fıleg a gazdasági kamarák
3
képviselıi és a munkaügyi tanács munkaadói és munkavállalói oldalának képviselıi rendelkeznek pusztán tanácskozási joggal, regionális és országos szinten pedig a környezet-
és
természetvédelmi
szervezetek,
valamint
a
nık
és
férfiak
esélyegyenlıségéért küzdı országos szervezetek egy-egy állandó képviselıje. A területfejlesztési tanácsok alulról szervezıdı rendszerében szavazati joggal fıként politikai döntéshozók vesznek részt, az alsóbb fokú tanácsok tagjai pedig néhány fıs delegációval résztvevıi a láncrendszerben felettük álló tanácsok tagságainak is – illetve a kistérségi fejlesztési tanácsok esetében ez fordítva is igaz, a megyei területfejlesztési tanácsok
delegált
képviselıi
tanácskozási
joggal
rendelkeznek
a
kistérségi
szervezetekben. A régióhatárokon, illetve a megyehatárokon túlterjedı, továbbá egyes kiemelt területfejlesztési feladatok ellátására a regionális fejlesztési tanácsok, illetve a megyei területfejlesztési tanácsok térségi fejlesztési tanácsot hozhatnak létre. Jelenleg kettı térségi fejlesztési tanács mőködik hazánkban: a Balaton Fejlesztési Tanács és a Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács. Meg kell említeni továbbá a Területfejlesztési Régiók Egyeztetı Tanácsát (TERET), mely szervezet a régiók részvételével jött létre 2001-ben azzal a céllal, hogy mélyítse az együttmőködést a regionális feladatellátásban. A TERET tulajdonképpen egy konzultatív fórum, melyen a hét régió fejlesztési tanácsainak elnökei vesznek részt. A területfejlesztésben tehát kettıs középszintrıl beszélhetünk, hiszen megyei és regionális fejlesztési tanácsok is mőködnek az országos és a kistérségi területfejlesztési tanácsok mellett. A regionális fejlesztési tanácsok szerepe azonban azért is tekinthetı fajsúlyosabbnak, mert magasabb szintő döntéshozói testülettel rendelkeznek, tagjai a helyi vagy akár az országos politika meghatározó alakjai. Az is fontos tény, hogy a regionális fejlesztési tanácsok mellett mőködnek a regionális fejlesztési ügynökségek, melyek nem pusztán döntéselıkészítı szervek, hanem egyéb regionális szervezetek koordinátorai is.
4
II. A DÉL-DUNÁNTÚLI REGIONÁLIS FEJLESZTÉSI TANÁCS ÉS ÜGYNÖKSÉGE
A Dél-Dunántúli Regionális Fejlesztési Tanács (a továbbiakban: DDRFT) egy 19 tagú testület, melynek összetételét törvény szabályozza. Egy 2004-ben elfogadott módosítást követıen lehetıvé vált, hogy a mindenkori kormány jelentıs többséget biztosíthasson magának a testületben. A DDRFT tagjai ugyanis a régióban található megyék területfejlesztési tanácsainak elnökei (ık egyben a megyei közgyőlések elnökei is), a régió megyei jogú városainak polgármesterei, megyénként a kistérségek egy-egy képviselıje, valamint a Regionális Idegenforgalmi Bizottság elnöke. Az így 10 tagú testület összetétele változott meg, amikor a kormány úgy döntött, a tanácsba delegál 9 minisztériumi képviselıt, akik a kormány szándékainak megfelelı döntéseket tudják keresztülvinni. A kormányzat befolyására bizonyíték az is, hogy a Tanács jelenlegi egyik társelnöke Kocsis Imre Antal, aki a Környezetvédelmi és Vízügyi Miniszter delegáltja a testületben. Mindezek a tények jelentısen befolyásolják a hazai regionalizációt, amirıl így azt mondhatjuk, kevésbé konszenzuson alapuló és autonóm, mint inkább konfrontatív, az országos politikai erıviszonyokat leképezı, centralizált. A DDRFT feladata, hogy •
kezdeményezze és jóváhagyja a regionális fejlesztési terveket, véleményezze az országosakat;
•
döntsön a hazai decentralizált alapokról (azok elosztásáról, stb.);
•
felügyelje a programok megvalósítását;
•
megállapodást kössön külföldi régiókkal, részt vegyen nemzetközi együttmőködésekben;
•
koordinálja a minisztériumok által regionális szinten létrehozott testületek fejlesztéspolitikai tevékenységét.
A Tanácsot mindezen feladatok ellátásában a gazdasági társaság formájában mőködı1 Dél-Dunántúli Regionális Fejlesztési Ügynökség (a továbbiakban: DDRFÜ) segíti. A regionális fejlesztési ügynökségek általános feladatai: •
1
a regionális szintő tervezési-programozási tevékenység;
Teljes neve ezért Dél-Dunántúli Regionális Fejlesztési Ügynökség Közhasznú Nonprofit Kft.
5
•
az
európai
uniós
és
hazai
finanszírozású
támogatási
programok
koordinációja, a pályázati programok menedzsmentje; •
a fejlesztési projektek elıkészítése, generálása, regionális hatókörő fejlesztési projektek kezdeményezése és felkarolása;
•
a régió külsı és belsı kapcsolatainak ápolása, erısítése, a térségi együttmőködések támogatása;
•
valamint a regionális fejlesztési tanácsok mőködéséhez kapcsolódó titkársági feladatok ellátása.
Mindezen általános feladatokhoz idomulva állapíthatók meg a DDRFÜ feladatai, melyek a következık: •
pályázati programok menedzselése,
•
regionális tervezés,
•
projektfejlesztés,
•
gazdaságfejlesztés, innováció-ösztönzés;
•
a régió nemzetközi kapcsolatainak szervezése,
•
kistérségi tanácsadás,
•
valamint a régió belsı kapcsolatainak szervezése és régiómarketing.
Mint tehát a fenti felsorolásokból is látható, a regionális fejlesztési ügynökségek - és ebbe a körbe tartozóként a DDRFÜ is – fıként elıkészítı funkcióval rendelkeznek, nem pedig végrehajtóival. A Tanács és az Ügynökség bejegyzett székhelye ugyan egyaránt Pécs, a DDRFT az üléseit a gyakorlatban rendszerint máshol tartja, az Ügynökséggel való kapcsolattartása pedig szinte kizárólag az elnökön keresztül valósul meg. Az DDRFT elnökének munkáját az elnökségi kabinet segíti, melynek fı feladata a Tanács megnövekedett feladatainak háttértámogatása, a különbözı szakmai programok szervezése és összehangolása, valamint az ehhez szükséges magas szintő technológiai háttér biztosítása. A szervezeti felépítésben a kabinettel egy szinten áll az Ügynökség ügyvezetı igazgatója, aki az Ügynökség, mint a Tanács munkaszervezete törvényes mőködéséért, a tanácsi döntések elıkészítésének megalapozottságáért felel. Az Ügynökség igazgatójának feladata még a végrehajtás ellenırzése, a Dél-Dunántúli Operatív Program (DDOP)2 lebonyolításában résztvevı közremőködı szervezeti
2
korábban DDROP
6
feladatok szabályszerő ellátása feletti ırködés, az Irányító Hatóság és a szervezet közötti megállapodás betartásának biztosítása. Az Ügynökség fı tevékenységei a tervezés és projektfejlesztés, a pályázati végrehajtás, valamint a pénzügyi és gazdasági feladatok. Az alábbi ábrán látható szervezeti struktúra is tehát ezen feladatok mentén alakult ki.
A DDRFÜ szervezeti felépítése
A Fejlesztési Igazgatóság feladata az ÚMFT, a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap forrásainak fogadásával kapcsolatos tervezési, projektgenerálási és programozási feladatok
végrehajtása.
A
Pályázati
Igazgatóság
az
ÚMFT
DDOP
támogatásközvetítéshez kapcsolódó pályáztatási és végrehajtási tevékenységeket látja el – a döntések elıkészítésében, a projektek kezelésében és ellenırzésében a
7
kifizetésekben is szerepet játszik. A KSZ koordinációs iroda összehangolja a tervezési, az elıkészítési és a végrehajtási feladatokat. (Idetartozik a DDOP kommunikációja és az ügyfélszolgálat is). A Cégmenedzsment Igazgatóság az Ügynökséggel kapcsolatos gazdasági, pénzügyi, informatikai, jogi, közbeszerzési, mőszaki régiószervezési és humánfejlesztési tevékenységet lát el. A szervezethez tartozik a belsı ellenırzési csoport, és egy szabálytalansági felelıs is, valamint a Kistérségi Koordinációs Hálózat (a továbbiakban KKH). A KKH-t 2008 tavaszán hozta létre a magyar kormány annak érdekében, hogy egy szervezetben integrálja a hazai és európai fejlesztések helyi tanácsadói hálózatait3. A régióban jelenleg 47 fıs hálózat mőködik, melyet a regionális hálózati igazgató irányít. Kistérségenként egy, a hátrányos kistérségekben két koordinátor dolgozik, a roma integrációs feladatok ellátását regionális szinten pedig összesen négy munkatárs fogja össze. A KKH irányítója az NFÜ Központi Fejlesztési Programirodája, a munka azonban abszolút lokális, a hálózat munkatársai helyi szinten együttmőködnek a kistérségi társulások munkaszervezeteivel. A hálózat alapvetı céljai a hatékonyabb feladatellátás; a források, támogatások sikeres felhasználása és a párhuzamosságok elkerülése; az információellátás, valamint a pályázati rendszerben való eligazodás segítése. A KKH munkatársai a pályázókkal és az Ügynökség belsı csoportjaival – a tervezéstıl a kifizetésig – rendszeres kapcsolatot tartanak fenn, segítenek a projektek nyomon követésében, továbbítják a visszacsatolásokat az Ügynökség felé. A KKH hálózati irodái az ÚM-pontok4, melyek a Helyi Vidékfejlesztési Iroda-hálózattal együttmőködve végzik tevékenységüket.
3
2005-ben a „Nemzeti Fejlesztési Terv Házhoz Jön”, majd az „ÚMFT Tanácsadó Hálózat” kialakításával kistérségi és mikrotérségi lefedettségi háló jött létre a dél-dunántúli régióban a DDRFÜ szervezetébe integráltan. 2007-ben minden megyébe egy koordinátort telepítettek a hatékonyságnövelés érdekében. Az év második felében az ágazati operatív programok referenseibıl OP-referensi rendszer szervezıdött, és külön tanácsadók foglalkoztak a hátrányos helyzető rétegek, különös tekintettel a romák felzárkóztatásával. 4 értsd: Új Magyarország Pontok
8
III. AZ ÜGYNÖKSÉG ÉS KAPCSOLATAI
Az Ügynökség a területfejlesztés regionális fıszereplıjeként számtalan szervezettel kerül munkakapcsolatba, melyek felsorolása felesleges és a dolgozat határait is feszegetné. Éppen ezért csupán a szervezeti mőködéséhez szorosan kapcsolódó partnerek áttekintése indokolt. 2005-ben az Ügynökség elkülönült szervezeti egységeként, mint belsı csoport jött létre a Dél-Dunántúli Regionális Innovációs Ügynökség (a továbbiakban: DDRIÜ), mely létrehozta, majd koordinálta a Regionális Innovációs Ügynökség Hálózatot. A Hálózat
kialakítása
a
Dél-Dunántúli
Regionális
Innovációs
Stratégiában
megfogalmazott elvek alapján történt, melyeket a Tanács 2004-ben hagyott jóvá. A Hálózat tagjai az innováció- és vállalkozásfejlesztést támogató transzferszervezetek5 és tudásbázisok6. 2008-ban az Ügynökség az innovációban és gazdaságfejlesztésben érdekelt regionális szervezetek bevonásával megalapította a DDRIÜ Nonprofit Kft-t, melynek célja a régiós vállalkozások innovációs aktivitásának növelése, valamint a mőködı innovációs szervezetek összehangolt tevékenységének biztosítása. Az Innovációs Ügynökség részvételével több uniós K+F projekt is megvalósult, és jelentıs megállapodások is születtek. A régió külkapcsolati stratégiáját 2004-ben fogadta el a Tanács, melyet 2007-ben tárgyalt újra. Ebben a gazdaság és az innováció fejlesztését, az EKF7 programhoz kapcsolódó kezdeményezéseket, valamint a humánerıforrás-fejlesztési, képzési, foglalkoztatási együttmőködések fejlesztését tőzte ki célul. A stratégia földrajzi prioritásai Horvátország, az EU Jövırégió területe, a Nyugat-Balkán régiói, valamint Brüsszel (és a brüsszeli intézmények). Az Ügynökség kiemelt gondot fordít az uniós intézményekkel való önálló kapcsolattartásra. 2006-ban a dél-dunántúli a harmadik magyar régió volt, mely megnyitotta képviseletét az Unió fıvárosában. A képviselet ellátója évente összesen három hónapot tölt Brüsszelben, fıként tanulmányutak szervezése, konferencia- és rendezvényszervezés, tájékoztató kiadványok szerkesztése és a lobbi a feladata. 5
Pécsi-Baranyai Kereskedelmi és Iparkamara, Innovációs és Technológiafejlesztési Központ Kht., Somogy Megyei Vállalkozói Központ Közalapítvány, Kapos Innovációs Transzfer Központ Kht. 6 Pécsi Tudományegyetem Kutatáshasznosítási Iroda, Kaposvári Egyetem Kutatáshasznosítási Iroda 7 értsd: Európa Kulturális Fıvárosa
9
IV. ÖSSZEGZÉS
Az országban elsıként kezdte meg mőködését 1997-ben a DDRFT, mely 1998. július 1-jén egyszemélyes közhasznú társaságként létrehozta a DDRFÜ-t, a régió elıtt álló feladatok hatékony koordinálására. A megnövekedett feladatok miatti gyors létszámnövekedés eredményeképpen 2008 végén már 136 fıs csapat dolgozik a régió fejlıdéséért, nem túlzás azt mondani, az Ügynökség munkatársainak átlagéletkora nem éri el a harminc évet. A több mint tízéves szervezet a Tanács operatív tevékenységét látja el a régió három megyeszékhelyén – Pécs, Kaposvár, Szekszárd - található irodáiban. Az
Ügynökség
fennállása
óta
több
nagy
projekt
tervezésében
és
lebonyolításában vett részt. Ilyen volt a Magyarország uniós csatlakozása elıtti PHARE-program8, majd a csatlakozás utáni uniós források elosztására elfogadott NFT és az ÚMFT. A PHARE-programnak több mint százötven nyertes pályázója volt, a régió nyertesei csaknem 9 milliárd forint értékben fejleszthettek. Ezen fejlesztések keretében valósult meg a régió történelmi borvidékei borútjainak kialakítása és fejlesztése, de létrejött egy innovációs és technológiai fejlesztési központ is, valamint megszülettek a határon átnyúló, együttmőködést támogató elsı programok is (pl. PHARE Magyar-Horvát Kísérleti Kisprojekt Alap). A 2004-2006. közötti NFT keretében
a
források
elosztása
a
gazdasági
versenyképesség
növelésére,
a
környezetvédelem és infrastruktúra, a humánerıforrás, az agrár- és vidékfejlesztésre, valamint a régiók élénkítésére szolgáló egyéb programokra koncentrált. A 2007-2013. közötti idıszakra vonatkozó ÚMFT az elızıek mellett még kiegészül a társadalmi megújulás és –infrastruktúra, a környezet és energia, az államreform, az elektronikus közigazgatás
és
a
végrehajtás
fejlesztésére,
kiépítésére
szolgáló
programok
támogatásával. Mindezek elérésére a megadott idın belül évi mintegy 1000 milliárd
8
értsd: Poland Hungary Aid for the Reconstruction of the Economy (PHARE): olyan pénzügyi eszköz, amelyet 1989-ben az átalakulóban lévı közép-európai országok – elsısorban Magyarország és Lengyelország - számára dolgoztak ki, azonban gyorsan bıvült a résztvevı országokat, valamint a költségvetést illetıen is. Az 1994. decemberi esseni Európai Tanács-ülés megerısítette a közép-európai államok tagságának perspektíváját és elfogadta a csatlakozás elıkészítésének stratégiáját, ehhez pedig a PHARE-t határozta meg legfontosabb pénzügyi eszközként. 1997. márciusában a Bizottság a PHARE-t elsıdlegesen a csatlakozást támogató segélyre összpontosítja, nevezetesen az intézmények létrehozására és a "vívmányokba" történı befektetésre.
10
forint áll Magyarország rendelkezésére, melybıl csaknem 216 milliárd jut majd a déldunántúli programok finanszírozására. Az Ügynökség az elmúlt években végzett munkája miatt jó pozíciót vívott ki magának a fejlesztéspolitikában. A fent ismertetett okok miatt a jövıben még befolyásosabb szereplıje lehet a regionális politikának és területfejlesztésnek. Minden bizonnyal ennek eléréséhez megvalósítja célkitőzéseit: a DDOP közremőködı szervezeti feladatok hatékony ellátását, a regionális marketing tevékenység erısítését, a régió imázsának kiépítését, valamint a területileg fontos projektek generálását és támogatását.
Jegyzetek: A dolgozat megírásához felhasználtam Pálné dr. Kovács Ilona „Regionális politika, Területi önkormányzatok” c. óráján készített jegyzeteimet.
Egyéb felhasznált irodalom: 10 éve a Dél-dunántúli régióért, DDRFÜ Dél-Dunántúli Regionális Fejlesztési Ügynökség Nonprofit Kft., Juczi Kata (szerk.)
11
