EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2014.6.24. COM(2014) 372 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a harmadik országoknak 2013-ban nyújtott makroszintű pénzügyi támogatás végrehajtásáról {SWD(2014) 193 final}
HU
HU
TARTALOMJEGYZÉK
1.
BEVEZETÉS ............................................................................................................. 3
2.
HÁTTÉR-INFORMÁCIÓK .................................................................................... 4
3.
2.1.
Az elmúlt évek fejleményei............................................................................................. 4
2.2.
MFA-keretrendelet .......................................................................................................... 5
2.3.
Elmozdulás a holtpontról az új MFA-műveletek jóváhagyása kapcsán.......................... 6
MAKROSZINTŰ PÉNZÜGYI TÁMOGATÁSI MŰVELETEK 2013-BAN ..... 7 3.1.
Áttekintés ........................................................................................................................ 7
3.2.
A kedvezményezett országokban 2013-ban végrehajtott egyedi műveletek................... 8
3.2.1.
Bosznia-Hercegovina .............................................................................................. 8
3.2.2.
Grúzia...................................................................................................................... 8
3.2.3.
Jordánia .................................................................................................................. 9
3.2.4.
Kirgiz Köztársaság .................................................................................................. 9
3.2.5. Tunézia ........................................................................................................................ 10 3.2.6. Ukrajna........................................................................................................................ 10
4. AZ MFA-TÁMOGATÁS MEGFELELŐ FELHASZNÁLÁSÁNAK BIZTOSÍTÁSA: MŰKÖDÉSI ÉRTÉKELÉSEK ÉS UTÓLAGOS ÉRTÉKELÉSEK ................................................................................................................................... 11 4.1.
Működési értékelések .................................................................................................... 11
4.2.
Utólagos értékelések ..................................................................................................... 11
5. TÁMOGATÁS IRÁNTI KÉRELMEK ÉS A BIZOTTSÁG KÉSZÜLŐ JAVASLATAI – KÖLTSÉGVETÉSI HELYZET ...................................................... 12
2
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a harmadik országoknak 2013-ban nyújtott makroszintű pénzügyi támogatás végrehajtásáról 1.
BEVEZETÉS
A makroszintű pénzügyi támogatás (MFA) az Unió külső támogatásokat szabályozó keretének részeként olyan, az Unióhoz földrajzi, gazdasági és politikai szempontból közel álló országok részére kialakított eszköz, amely a rendkívüli külső finanszírozási szükségletek kezelésére szolgál. Az eszköz célja a tagjelölt és potenciális tagjelölt országok, továbbá az Unió szomszédságpolitikai partnerországai makrogazdasági és pénzügyi stabilitásának megerősítése a megfelelő strukturális reformok előmozdítása által. Az eszköz előfeltétele a Nemzetközi Valutaalappal (IMF) egyeztetett kiigazítási és reformprogram megléte, és annak kiegészítésére szolgál. A makroszintű pénzügyi támogatás a fizetési mérleg támogatását szolgáló eszköz. A támogatás nyújtása történhet kölcsön formájában – mely esetben a Bizottság hitelt vesz fel a tőkepiacokon a szükséges források megszerzéséhez, majd azokat továbbkölcsönzi a kedvezményezett országnak – vagy meghatározott körülmények esetén az uniós költségvetésből finanszírozott vissza nem térítendő támogatás formájában. 2013-ban végre sikerült újraindítani az MFA-ra vonatkozó jogalkotási folyamatot. Ezt megelőzően az Európai Parlament és a Tanács több mint két évig nem tudott megállapodni arról, hogy milyen eljárás keretében fogadják el az MFA-ban részesülő országok által végrehajtandó gazdaságpolitikai intézkedésekről szóló egyetértési megállapodást. Az újraindítással lehetővé vált, hogy a társjogalkotók három, makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozó jogalkotási határozatot fogadjanak el. Ezek a Bizottság által 2011-ben Grúziára és a Kirgiz Köztársaságra vonatkozóan, illetőleg 2013-ban Jordániára vonatkozóan javasolt határozatok voltak. A Bizottság 2013. évi, Tunéziára irányuló javaslatát várhatóan 2014-ben hagyják jóvá. A 2014 eleji politika fejlemények, valamint az ukrán gazdaság és fizetési mérleg akut sebezhetőségének ismeretében a Bizottság új, legfeljebb 1 milliárd EUR összegű, kölcsön formájában nyújtandó MFA-műveletet készített elő az ország számára. A Tanács 2014. április 14-én az Európai Unió működéséről szóló szerződés 213. cikke szerinti gyorsított eljárás keretében elfogadta az erre vonatkozó határozatot. Ez a jelentés az MFA-műveletekre vonatkozó különböző tanácsi, illetve európai parlamenti és tanácsi közös határozatokkal összhangban készült, és az előző évek jelentéseire épül. A jelentéshez bizottsági szolgálati munkadokumentum kapcsolódik, amely részletesebb tájékoztatást és elemzést tartalmaz az egyes MFA-műveletek makrogazdasági hátteréről és végrehajtásáról.
3
2.
HÁTTÉR-INFORMÁCIÓK
2.1.
Az elmúlt évek fejleményei
Az Európai Unió szomszédos országainak feltörekvő gazdaságait súlyosan érintő 2008– 2009-es globális gazdasági és pénzügyi válság nyomán megugrott az EU-hoz pénzügyi támogatásért, köztük makroszintű pénzügyi támogatásért benyújtott kérelmek száma. A Bosznia-Hercegovina, Szerbia, Örményország és Grúzia támogatásáról szóló négy programról az Európai Unió Tanácsa 2009 végén döntött, a Koszovó1 vonatkozásában korábban jóváhagyott makroszintű pénzügyi támogatási műveletet pedig 2009-ben további egy évvel meghosszabbították. 2010-ben újabb két programról, az Ukrajnát és a Moldovai Köztársaságot támogató programokról hoztak döntést, ezúttal – a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésére tekintettel – már az EU társjogalkotói, a Tanács és a Parlament. A Grúziát és Koszovót érintő műveletek 2010-ben lezárultak. 2011-ben, 2012-ben és 2013-ban a Bizottság befejezte a Szerbiával, Örményországgal, Moldovával, és Bosznia-Hercegovinával összefüggő MFA-programok végrehajtását. Az általános gazdasági helyzet 2010-ben és 2011 elején tapasztalt számottevő javulása valamelyest enyhítette a makroszintű pénzügyi támogatásra jogosult országok fizetési mérlegére nehezedő nyomást. 2011 második felétől jelentős mértékben romlottak a finanszírozási feltételek a globális tőkepiacokon, részben az euróövezetben kialakult államadósság-válság hatását tükrözve. Emellett az arab tavasz eseményei, valamint az ebből eredő, az arab mediterrán partnerországokat ért politikai és gazdasági megrázkódtatások növelték az érintett országok költségvetésére és külső pénzügyi pozícióira nehezedő nyomást2. E fejlemények következtében 2012-ben és 2013-ban fokozódott a makroszintű pénzügyi támogatások iránti igény – Egyiptom, Jordánia és Tunézia is beadta támogatás iránti kérelmét. A társjogalkotók 2013 decemberében fogadták el a Jordániának biztosítandó makroszintű pénzügyi támogatásról szóló határozatot. Ugyanebben a hónapban a Bizottság makroszintű pénzügyi támogatásról szóló határozatra irányuló javaslatot terjesztett elő Tunézia tekintetében; ezt a társjogalkotók várhatóan 2014 első felében fogadják el. A Bizottság szolgálatai előkészítették az Egyiptomnak nyújtandó MFAműveletre irányuló javaslatot, de az Egyiptom és az IMF közötti, az IMF-program folyósítására vonatkozó megállapodás megkötésére várva és tekintettel 2013 második felének fejleményeire, azt még nem terjesztették elő. Egyes keleti szomszédos országok közelmúltban gyengülő gazdasági teljesítménye a politikai helyzet néhány országban jellemző súlyos romlásával együtt várhatóan új MFA1
Ez a megnevezés nem érinti a jogállással kapcsolatos álláspontokat, továbbá összhangban van az 1244. számú ENSZ BT-határozattal és a Nemzetközi Bíróságnak a koszovói függetlenségi nyilatkozatról szóló véleményével. 2 A déli szomszédos országok gazdasági fejlődését érintő háttér-információkért lásd még: „The EU's neighbouring economies: managing policies in a challenging global environment” (Az Európai Unió szomszédos gazdaságai: a szakpolitikák irányítása a globális környezet kihívásai közepette), Occasional Papers 160. szám, 2013. augusztus, DG ECFIN, Európai Bizottság). (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2013/index_en.htm).
4
műveletekhez vezet. A 2014 elején bekövetkezett fejlemények és az ukrán fizetési mérleg további romlása ismeretében a Tanács 2014 áprilisában sürgősségi eljárás keretében (az EUMSZ 213. cikke alapján) új MFA-műveletet hagyott jóvá Ukrajna számára, amely legfeljebb 1 milliárd EUR kölcsönt irányoz elő, ennek folyósítására várhatóan 2014-ben kerül sor. 2.2.
MFA-keretrendelet
Az Európai Parlament már 2003-ban a hosszas döntéshozatali eljárást jelölte meg az MFA egyik legfőbb hiányosságaként: az egyes MFA-műveletekre vonatkozó döntéseket a Tanács egyenként, a Parlamenttel való konzultációt követően hozta meg. A Parlament sürgette az MFA-eszköz egészére vonatkozó, átlátható jogalap megalkotását. A Lisszaboni Szerződés 2009. december 1-jei hatálybalépése óta az egyes MFAműveletekre vonatkozó jogalkotási határozatokat a Parlament és a Tanács a rendes jogalkotási eljárás (együttdöntés) keretében hozza meg, ami még hosszadalmasabb döntéshozatali eljárásokat eredményez. A pénzügyi és államadósság-válság azonban rámutatott arra, hogy a makrogazdasági és pénzügyi vészhelyzetek eredményes kezeléséhez gyorsan és hatékonyan mozgósítható válságkezelő eszközre van szükség. Az MFA-eszköz ésszerűsítésének igényére reagálva a Bizottság 2011. július 4-én a harmadik országoknak nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozó általános rendelkezések meghatározásáról szóló keretrendeletre vonatkozó javaslatot3 terjesztett elő. A javaslat fő célkitűzései a következők: i. a makroszintű pénzügyi támogatás eredményesebbé tétele a gyorsabb és hatékonyabb döntéshozatali eljárás által; ii. a döntéshozatali eljárás összehangolása más, főképp a külkapcsolatok terén alkalmazott pénzügyi eszközök döntéshozatali eljárásaival; iii. az MFA-ra vonatkozó szabályok formalizálása, egyértelműsítése és egyszerűsítése. A Bizottság javaslata hosszas jogalkotási eljárás tárgyát képezte, mely eljárás során a társjogalkotók között nézetkülönbség volt mindenekelőtt az egyetértési megállapodás elfogadásához alkalmazandó eljárás tekintetében. Ennél még lényegesebb volt, hogy a Tanács ragaszkodott a hatályos rendszer fenntartásához, amelynek keretében a válságban lévő országokban végrehajtandó egyedi MFA-műveletekhez külön jogalkotási határozatra van szükség. Bár az Európai Parlament először nem osztotta a Tanács nézetét, később a folyamat során hajlandónak mutatkozott az erre vonatkozó megállapodás megkötésére. Így az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak szándékában állt elfogadni a Bizottság javaslatát, de anélkül, hogy végrehajtási hatáskört ruháztak volna a Bizottságra a harmadik országoknak nyújtandó MFA-val kapcsolatos döntés tekintetében. A Bizottság úgy vélte, hogy ez a változtatás javaslata lényegét érinti, így elfogadása esetén az MFA-keretrendelet az intézményközi egyensúly súlyos megsértésével járna, mindenekelőtt azáltal, hogy befolyásolja a Bizottság jogalkotási kezdeményezésre irányuló jogát. Ezért a Bizottság 2013. május 8-án úgy döntött, hogy visszavonja javaslatát. Ennek következtében az egyedi MFA-műveletekre vonatkozó
3
COM(2011) 396 végleges, 2011. július 4.
5
jogalkotási határozatokat változatlanul a Parlament és a Tanács hozza meg rendes jogalkotási eljárás keretében4. A Tanács, miután a Bizottság visszavonta javaslatát, az EUMSZ 263. cikkével összhangban megsemmisítés iránti keresetet nyújtott be a Bíróságnak a Bizottsággal szemben5. Az ügyet még tárgyalja a Bíróság. A legújabb tapasztalatok, és különösen az Ukrajnának nyújtandó új MFA-művelet gyors elindításának szükségessége ismét előtérbe helyezte azt az igényt, hogy az MFA-t mint vészhelyzeti eszközt, a válsághelyzetekre reagálva gyorsan mobilizálni lehessen. A Bizottság ezért folytatja azoknak a megoldásoknak a keresését, amelyekkel javítható a döntéshozatali eljárás hatékonysága és eredményessége. 2.3.
Elmozdulás a holtpontról az új MFA-műveletek jóváhagyása kapcsán
Az új komitológiai rendelet6 2011. március 1-jei hatálybalépése óta az Európai Parlament és a Tanács nem tud megállapodni a Bizottság által a Grúziának és a Kirgiz Köztársaságnak nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozóan benyújtott javaslatokhoz kapcsolódó egyes eljárási kérdésekről. Bár a javaslatok lényegét tekintve általános volt az egyetértés, a két intézmény eltérő álláspontot képviselt az egyetértési megállapodások elfogadása során követendő komitológiai eljárás kapcsán. A Parlament ragaszkodott a tanácsadó bizottsági eljárás alkalmazásához (a tagállamok nem kötelező erejű véleménye), a Tanács viszont amellett érvelt, hogy a vizsgálóbizottsági eljárást (a tagállamok kötelező erejű véleménye) kell követni. Végül mind az MFA-keretrendelettel összefüggő tárgyalásokkal, mind a Grúziának nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatással kapcsolatos egyeztetési eljárással összefüggésben sikerült kompromisszumos megoldást találni. A társjogalkotók így megállapodtak arról, hogy a jövőbeli műveletekre 90 millió EUR-s küszöbértéket alkalmaznak: 90 millió EUR összeghatár fölött az egyedi MFA-műveletekre vonatkozó egyetértési megállapodás elfogadására a vizsgálóbizottsági eljárás alkalmazandó, azon MFA-műveletek esetében pedig, amelyek összege egyenlő ezzel a küszöbértékkel vagy alatta marad, a tanácsadó bizottsági eljárást kell alkalmazni. Ez a kompromisszum (amely tükröződik a 4. lábjegyzetben említett együttes nyilatkozatban is) lehetővé tette a Grúziára és a Kirgiz Köztársaságra vonatkozó MFA-határozatok elfogadását 2013 augusztusában, illetőleg októberében.
4
A Grúziának nyújtandó további makroszintű pénzügyi támogatásról szóló 778/2013/EU határozat elfogadásával összefüggésben az Európai Parlament és a Tanács együttes nyilatkozatot fogadott el, amely tükrözi a keretrendeletre vonatkozó tárgyalások, valamint a Grúziára irányuló határozat egyeztetési eljárása során a társjogalkotók között kialakult kompromisszumot (HL L 218., 2013.8.14., 18.o.). A nyilatkozat jogilag nem kötelező erejű politikai megállapodás. 5 C-409/13. számú ügy. 6 Az Európai Parlament és a Tanács 2011. február 16-i 182/2011/EU rendelete.
6
3.
MAKROSZINTŰ PÉNZÜGYI TÁMOGATÁSI MŰVELETEK 2013-BAN
3.1.
Áttekintés
A Bosznia-Hercegovina vonatkozásában 2009-ben jóváhagyott – összesen 100 millió EUR összegű kölcsönből álló – makroszintű pénzügyi támogatást 2013-ban lezárták. 2013 februárjában és szeptemberében folyósításra került a támogatás egyenként 50 millió EUR összegű első és második részlete. Ahogy már említettük, miután 2013-ban elhárultak az MFA-eszközzel kapcsolatos akadályok, lehetővé vált kettő, már két éve húzódó MFA-határozat (Grúzia és a Kirgiz Köztársaság esetében), valamint két új MFA-határozat elfogadása (Jordánia, Tunézia): − 2013. augusztusban a társjogalkotók elfogadták a Bizottság 2011. évi javaslatát, amely a Grúziának nyújtandó – 23 millió EUR összegű kölcsönből és 23 millió EUR összegű vissza nem térítendő támogatásból álló – makroszintű pénzügyi támogatás meghosszabbítására irányult. A folyósítás akkor válik lehetővé a szóban forgó MFA-művelet keretében, amikor Grúzia megállapodik az IMF-fel az új folyósítási programról. − A Bizottság 2011. évi javaslatát, amely a Kirgiz Köztársaságnak nyújtandó – 15 millió EUR összegű kölcsönből és 15 millió EUR összegű vissza nem térítendő támogatásból álló – rendkívüli makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozott, 2013 októberében fogadták el. A Bizottság és a kirgiz hatóságok jelenleg tárgyalnak az MFA-val összefüggő dokumentumokról. Az első és a második részlet folyósítását egyaránt 2014-re irányozták elő. − A Bizottság 2013 áprilisában új jogalkotási határozatra tett javaslatot a Jordániának biztosítandó 180 millió EUR összegű kölcsönre vonatkozóan; amely 2013 decemberében került elfogadásra. A jordán hatóságok és az EU 2014. március 18-án írták alá az egyetértési megállapodást és a kölcsönmegállapodást. Az első és a második részlet folyósítását egyaránt 2014-re irányozták elő. − 2013 decemberében a Bizottság új jogalkotási javaslatot terjesztett elő, amely a Tunéziának nyújtandó, legfeljebb 250 millió EUR összegű kölcsön biztosítására irányuló MFA-ra vonatkozott. A társjogalkotók 2014 májusában fogadták el a határozatot. A támogatást – amelynek a volumenét a jogalkotási eljárás során végül 300 millió EUR-ra növelték – a tervek szerint 2014–2015-ben hajtják végre. Ami Ukrajnát illeti, 2002-ben és 2010-ben két határozatot fogadtak el, összesen 610 millió EUR összegű makroszintű pénzügyi támogatásról. Az elhúzódó tárgyalási folyamat miatt azonban a végrehajtást 2013-ban nem sikerült megkezdeni. 2013 februárjában és márciusában került sor az egyetértési megállapodás és a kölcsönmegállapodás aláírására, amelyeket egy évvel később ratifikáltak. Az említett MFA-források folyósítása az ukrán hatóságok és az IMF közötti, az IMF-program folyósítására vonatkozó megállapodás függvénye, és a tervek szerint 2014–2015-ben valósul meg. 7
3.2.
A kedvezményezett országokban 2013-ban végrehajtott egyedi műveletek
3.2.1. Bosznia-Hercegovina 2009-ben a Tanács jóváhagyta a Bosznia-Hercegovinának kölcsönök formájában nyújtandó, legfeljebb 100 millió EUR összegű makroszintű pénzügyi támogatást. Az egyetértési megállapodást és a kölcsönmegállapodást 2010 novemberében írták alá, de a kölcsönmegállapodást – részben a 2010. októberi országos választásokat követő elhúzódó kormányalakítás miatt – csak 2011 augusztusában ratifikálták. 2012 során nem került sor MFA-források folyósítására, mivel a hatóságoknak nem sikerült teljesíteniük az egyetértési megállapodásban meghatározott feltételeket. Az IMF-fel kötött új készenléti megállapodást és azt követően, hogy a hatóságok intézkedéseket tettek az államháztartás fenntarthatóságának javítása irányába, a Bizottság további egy évvel meghosszabbította a Bosznia-Hercegovina számára nyújtandó támogatás rendelkezésre állási idejét, 2013. november 7-ig. 2013-ban folyósításra került a támogatás egyenként 50 millió EUR összegű első és második részlete. A gazdasági növekedés, miután 2012-ben negatív tartományba került (a GDP –0,9 %-a), 2013-ban némi lendületet kapott, és részben az ország fő kereskedelmi partnerei gazdasági élénkülésének köszönhetően várhatóan eléri az 1,5 %-ot. Az IMF-fel kötött körülbelül 400 millió EUR összegű 24 hónapos készenléti megállapodás teljesítése megfelelő ütemben halad előre, noha a hatodik részlet folyósítását 2013 végén politikai feszültségek hátráltatták. A készenléti megállapodást 2014 januárjában 2015 júniusáig meghosszabbították, és a 2014 végi megnövekedett finanszírozási igények kezelése érdekében további 300 millió EUR-val megnövelték. 3.2.2. Grúzia A Grúzia és Oroszország között 2008 augusztusában lezajlott katonai konfliktus után az EU egy donorkonferencián kötelezettséget vállalt arra, hogy a gazdasági élénkülés támogatása érdekében legfeljebb 500 millió EUR összegű átfogó támogatási csomagot biztosít Grúziának. Ez két potenciális MFA-programot tartalmazott, egyenként 46 millió EUR összegben. Az első 2009–10 folyamán sikeresen megvalósult. A második (egyenlő mértékben kölcsön és vissza nem térítendő támogatás formájában nyújtandó) MFAprogramra vonatkozó jogalkotási határozat elfogadása két évig húzódott, mivel a Parlament és a Tanács nem jutott egyetértésre az egyetértési megállapodás elfogadásához alkalmazandó eljárás tekintetében. A határozatot végül 2013 augusztusában fogadták el. Az MFA-források folyósításának feltétele azonban az IMF-támogatás folyósítása, és a 2014 áprilisában hatályát vesztő IMF-program keretében nem került sor kifizetésre, mivel azt a grúz hatóságok elővigyázatossági támogatásként kezelték. A grúz hatóságok és az IMF között jelenleg folynak a tárgyalások egy következő megállapodásról, amely lehetővé teheti az IMF-források felhasználását, ez pedig megnyithatná az utat a szóban forgó MFA-művelet végrehajtása előtt. 2013-ban a grúz GDP növekedése a 2012. évi 6,2 %-hoz képest 3,2 %-ra lassult. A külső sebezhetőség továbbra is aggályokra ad okot, ezt az is bizonyítja, hogy a folyó fizetési mérleg GDP-arányos hiánya és a bruttó külső adósságállomány változatlanul magas, és a közvetlen külföldi befektetések csökkennek. 2013 utolsó negyedévében Grúziában a gazdasági élénkülés jelei mutatkoztak, ami 2014. januárban és februárban is folytatódott: 8
a külső és a belföldi kereslet meglódulásával a GDP és az infláció is növekedésnek indult. 3.2.3. Jordánia Az elmúlt három évben Jordániára súlyosan hatottak a külső regionális gazdasági sokkok. A szíriai konfliktus gazdasági és társadalmi következményei, a nagyszámú menekült beáramlása, az Egyiptomból érkező földgáz akadozó szállítása, a gyenge globális gazdasági környezet és a magas világpiaci energiaárak komoly terhet róttak a külső egyensúlyra és a GDP-növekedésre, amely 2013-ban 3,3 %-ra lassult. Ennek fényében Jordánia 2013 augusztusában 2 milliárd USD összegű (a kvóta 800 %-át jelentő) 36 hónapos készenléti megállapodást kötött az IMF-fel. A legutolsó felülvizsgálat szerint a program nagyrészt megfelelő pályán halad, 2013 végéig a teljes összeg felét folyósították. Az MFA iránti 2012. decemberi hivatalos kérést követően a Bizottság 2013. április 29-én előterjesztette a Jordániának biztosítandó, legfeljebb 180 millió EUR összegű, kölcsön formájában nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásról szóló határozatra irányuló javaslatot. A határozatot az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 11-én fogadta el. Az egyetértési megállapodást és a kölcsönmegállapodást 2014. március 18-án írták alá. A tervek szerint a jordániai MFA-művelet kiegészíti az IMF által a készenléti megállapodás keretében nyújtott finanszírozást, és a tervek szerint 2014-ben két részletben fogják folyósítani. A támogatás célja a reform-erőfeszítések előmozdítása a következő területeken: az államháztartás irányítása és az adózás; a szociális védőháló és a munkaerőpiacok; a befektetési keretek és a kereskedelem; valamint az energiaágazat. 3.2.4. Kirgiz Köztársaság A Bizottság 2011. december 20-án előterjesztette a Kirgiz Köztársaságnak biztosítandó, legfeljebb 30 millió EUR összegű (15 millió EUR kölcsön és 15 millió EUR vissza nem térítendő támogatás formájában nyújtandó) makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozó javaslatot Ez a rendkívüli MFA-művelet kívül esett az MFA megszokott területi hatályán. Biztosítását az indokolta, hogy az országban – amely az Unió számára gazdaságilag és politikailag is fontos térségben helyezkedik el – erős lendületet kapott a demokratikus fejlődés és a gazdaság reformja. Ezzel párhuzamosan az ország egy hároméves, 2011. júniustól 2014. júniusig tartó, 102,3 millió USD összegű kibővített hiteleszköz (ECF) keretében támogatandó programról szóló megállapodást kötött az IMF-fel. Az MFA-határozatot végül 2013. október 22-én fogadták el, kétéves késedelem után, mivel a társjogalkotók nem tudtak egyetértésre jutni az egyetértési megállapodás elfogadásához alkalmazandó eljárás tekintetében (lásd a 2.3. szakaszt). Amennyiben az MFA-dokumentumokkal kapcsolatos jelenlegi tárgyalások sikerrel zárulnak, 2014-ben sor kerülhet mindkét részlet folyósítására. Miután 2012-ben az aranytermelés 40 %-os visszaesése nyomán a GDP 0,9 %-kal csökkent, a gazdaság 2013-ban újra erőre kapott. A becslések szerint a GDP-növekedés 2013-ban elérte a 7,8 %-ot, ami nemcsak az aranyár 2013. évi 25 %-os csökkenése ellenére élénkülő aranytermelésnek, hanem az aranytermelésen kívüli ágazatok jó teljesítményének is köszönhető. Az inflációt 2013-ban, a becsült 7,0 %-kal, sikerült kordában tartani. A kirgiz kormány kismértékben túlteljesítette 2013. évi költségvetési céljait: a költségvetési hiány a GDP 5,2 %-ának felelt meg a vártnál jobb növekedés és a 9
jelentős import eredményeként, ami a héa- és jövedelemadó-bevételek növekedéséhez vezetett. Emellett várhatóan a folyó fizetési mérleg hiánya is csökken, 2013-ban 10,4 %ra. A külső államadósság 2013 végére a becslések szerint némileg csökkent, a GDP 44,6 %-ára. A bruttó tartalékok szintje az import növekedése miatt az előző évi 3,7 hónappal szemben már csak 3,3 havi importra nyújt fedezetet. A Kirgiz Köztársaság lényegében az IMF-programnak megfelelő pályán halad. 3.2.5. Tunézia 2013 április közepén Tunézia megállapodást kötött az IMF-fel egy 1,75 milliárd USD összegű 24 hónapos készenléti megállapodásról; az IMF igazgatótanácsa 2013 júniusában jóváhagyta azt. Ezzel összefüggésben a tunéziai kormány 2013 augusztusában 500 millió EUR összegű makroszintű pénzügyi támogatást kért az EU-tól. Erre válaszként a Bizottság december 5-én javaslatot terjesztett elő a Tunéziának nyújtandó legfeljebb 250 millió EUR összegű makroszintű pénzügyi támogatásról, amelyet kölcsön formájában három részletben folyósítanának 2014-ben és 2015 első felében. A Parlamenttel és a Tanáccsal folytatott tárgyalások során a támogatás összegét 300 millió EUR-ra növelték. A társjogalkotók 2014 májusában fogadták el a szóban forgó MFAműveletre vonatkozó határozatot. 2013-ban a folytatódó politikai válság a rossz gabonaterméssel és a gyenge külső kereslettel együtt negatív hatást gyakorolt a GDP-növekedésre, amely így várhatóan 2,6 % lesz. A költségvetési helyzetre és a folyó fizetési mérlegre vonatkozó legújabb becslések szerint a hiány a GDP 8,8 %-a, illetve 8,2 %-a lesz, ami lényegesen magasabb, mint az IMF eredeti előrejelzései. A becslések szerint a tartalékok 2013 végén csak háromhavi importra nyújtanak fedezetet. A 2014 elején lezajlott pozitív politikai fejlemények (az új alkotmány elfogadása és az ügyvivő kormány kinevezése) ellenére továbbra is jelentősek a makrogazdasági kilátásokkal kapcsolatos kockázatok. A lassú globális növekedés közepette Tunézia jelentős külső és költségvetési finanszírozási korlátokkal néz szembe. Az ország a súlyosbodó belföldi biztonsági fenyegetések és a regionális stabilitás – ugyan mérsékelt – kockázatai miatt is sebezhető. Az ideiglenes kormánynak a jelenleg zajló IMF-program támogatása mellett végre kell hajtania az inkluzív növekedés előmozdításához, valamint a külső és költségvetési egyensúlyhiányok kezeléséhez szükséges strukturális reformokat. 3.2.6. Ukrajna 2010 júliusában a tartós külső finanszírozási rés figyelembevételével és az ország gazdaságireform-folyamatának támogatása céljából az EU határozatot fogadott el az Ukrajnának nyújtandó 500 millió EUR összegű makroszintű pénzügyi támogatásról. A 2002-ben elfogadott makroszintű pénzügyi támogatásból még rendelkezésre álló 110 millió EUR összeggel együtt ez legfeljebb összesen 610 millió EUR összegű, három részletben folyósítandó kölcsönt jelentett. A 2013 márciusában aláírt egyetértési megállapodást és a kölcsönmegállapodást az ukrán parlament 2014 márciusában ratifikálta. Ukrajna komoly makrogazdasági egyensúlyhiánnyal küzd és a jelenleg zajló politikai zavargások számos bizonytalanságot eredményeznek. A 2012–2013. évi stagnálás után a GDP az előrejelzések szerint 2014 első negyedévében 10 %-kal csökkent. Az infláció 2013-ban negatív tartományba (–0,2 %) került. A költségvetési hiány 2013-ban a GDP 10
6,5–7,5 %-ára növekedett. 2013-ban az államadósság (a GDP 41 %-a) nemzetközi mércével mérve összességében kezelhető volt, az adósságszolgálat azonban rekordnagyságúra szökött fel. Így az ország számára komoly kihívást jelentett az adósság fenntartható kamat mellett történő megújítása, míg decemberben a hatóságok Oroszországtól 3 milliárd USD összegű pénzügyi támogatást nem kaptak. A folyó fizetési mérleg a csökkenő export miatt tovább romlott, és a becslések szerint a hiány a GDP 10 %-ának felel meg. 2014 február végére a hivatalos tartalékok már csak a következő két havi importot fedezték, ami a nagy folyófizetésimérleg-hiányból, a hrivnyára nehezedő nyomásból és a 2013. utolsó negyedévében jelentős adósságszolgálatból eredt. 2014 első hónapjaiban a gazdasági helyzet az akut politikai válság következtében tovább romlott. 2014 január–februárban a GDP-növekedés az előző évivel összehasonlítva mintegy 3–4 %-kal csökkent. A 2014 eleji politikai fejlemények, valamint az ukrán gazdaság és fizetési mérleg akut sebezhetősége ismeretében a Bizottság legfeljebb 1 milliárd EUR összegű, kölcsön formájában nyújtandó új MFA műveletet készített elő Ukrajna számára. A szóban forgó támogatásra vonatkozó határozatot az EUMSZ 213. cikke szerinti gyorsított eljárásban 2014 áprilisában fogadták el. Folyósításának feltétele az IMF-megállapodás és az ukrán hatóságokkal áprilisban egyeztetett és a tervek szerint májusban aláírásra kerülő és az ukrán parlament által ratifikált egyetértési megállapodásba foglalt szakpolitikai feltételek végrehajtása. Az IMF igazgatótanácsa 2014 áprilisában jóváhagyott egy legfeljebb 17 milliárd USD összegű 24 hónapos készenléti megállapodást, ami lényegében lehetővé teszi a 2002. és 2010. évi, valamint a 2014. évi MFA-műveletek folyósításának megkezdését. 4.
AZ MFA-TÁMOGATÁS MEGFELELŐ FELHASZNÁLÁSÁNAK BIZTOSÍTÁSA: MŰKÖDÉSI ÉRTÉKELÉSEK ÉS UTÓLAGOS ÉRTÉKELÉSEK
4.1.
Működési értékelések
Az uniós költségvetési rendelet követelményeinek megfelelően a Bizottság külső szakértők bevonásával működési értékeléseket végez annak érdekében, hogy kellő bizonyosságot szerezzen a támogatott országban az igazgatási eljárások és a pénzügyi folyamatok működéséről. A működési értékelések az államháztartás irányítására vonatkozó rendszerekre, mindenekelőtt a pénzügyminisztériumok és a központi bankok folyamataira és szervezetére és különösen az uniós forrásokat fogadó számlák kezelésére összpontosítanak. Ezenfelül, külön figyelmet szentelnek a külső ellenőrzési intézmények működésének, függetlenségüknek, munkaprogramjaiknak és az általuk elvégzett ellenőrzések hatékonyságának. Megvizsgálják továbbá a központi szintű közbeszerzési eljárásokat. A Bizottság 2013-ban Jordániában, Egyiptomban és Tunéziában folytatott működési értékelést. 4.2.
Utólagos értékelések
Az uniós költségvetési rendelet követelményeinek megfelelően a makroszintű pénzügyi támogatások hatásának vizsgálata céljából a Bizottság elvégzi az MFA-programok utólagos értékelését. Az utólagos értékelések fő célkitűzései a következők: i. az MFA 11
által a kedvezményezett ország gazdaságára, és különösen az érintett ország külső pozíciójának fenntarthatóságára gyakorolt hatás elemzése; valamint ii. az uniós szerepvállalás hozzáadott értékének értékelése. 2013-ban három utólagos értékelésre került sor a Szerbiával, Moldovával és Örményországgal kapcsolatos MFA-műveletekkel összefüggésben7. − A szerb MFA-program utólagos értékelése megállapította, hogy a támogatás az IMF-csomag mellett hozzájárult annak megakadályozásához, hogy a szerb gazdaság súlyos válsághelyzetbe kerüljön. Mindazonáltal Szerbia költségvetési és külső pénzügyi helyzete továbbra is törékeny és számos kockázattal és kihívással kell számolni. − Moldova vonatkozásában az értékelés arra a következtetésre jutott, hogy az MFAművelet nettó pozitív hatást gyakorolt a moldovai gazdaságra. Lehetővé tette, hogy fokozatosabb költségvetési konszolidációt valósítsanak meg, mint ami egyébként a válság utáni időszakban lehetséges lett volna, és ezáltal 2010–2012 között hozzájárult a gazdasági növekedéshez. Azáltal, hogy a részletek folyósítása a moldovai hatóságokkal egyeztetett és más donorokkal koordinált konkrét feltételekhez kapcsolódott, sikerült előmozdítani néhány strukturális reformot. − Örményországot illetően az értékelés rámutatott arra, hogy az MFA megerősítette az adó- és vámpolitikai reformokat. Azonban más reformterületek esetében nem ezt állapította meg, így például a nyugdíjreform kapcsán: mivel a belföldi tulajdon már magas volt, erre a reformra valószínűleg az MFA-művelet nélkül is sor került volna. 5.
TÁMOGATÁS IRÁNTI KÉRELMEK ÉS A BIZOTTSÁG KÉSZÜLŐ JAVASLATAI – KÖLTSÉGVETÉSI HELYZET
Az MFA-műveletekre vonatkozó 2014. évi program a következő: i. négy, már elfogadott MFA-határozat a Kirgiz Köztársaság, Jordánia, Grúzia és Ukrajna tekintetében; ii. a Bizottság által 2013-ban javasolt, Tunéziára vonatkozó MFA-határozat, amelynek a végrehajtását a tervek szerint 2014-ben kezdik meg; iii. egy új, Ukrajnát érintő MFA-határozat, amelyet a Tanács 2014 áprilisában fogadott el és amelyet várhatóan 2014-ben hajtanak végre; valamint iv. legfeljebb két új program, amelyek az európai szomszédságpolitikához tartozó országoktól mostanáig kapott kérelmeken alapulnak (jelenleg Örményország és Egyiptom). Ahogy fent említettük, a Kirgiz Köztársaságnak az MFA-művelet keretében (15 millió EUR összegű kölcsön és 15 millió EUR összegű vissza nem térítendő támogatás) folyósítandó két részletet a tervek szerint 2014-ben fizetik ki. Ugyanez a helyzet a 7
Az utólagos értékelések a DG ECFIN weboldalán érhetők el: http://ec.europa.eu/dgs/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm.
12
Jordániára vonatkozó (180 millió EUR összegű kölcsön formájában nyújtandó) MFAművelet esetében is. Az Ukrajna esetében 2002-ben és 2010-ben jóváhagyott (610 millió EUR összegű kölcsönből álló) MFA-program keretében az egyetértési megállapodás szakpolitikai feltételeinek betartásától függően most 2014–2015-re tervezik a források folyósítását. Ukrajna új, 1 milliárd EUR összegű, 2014 áprilisában jóváhagyott MFA-műveletét várhatóan 2014-ben hajtják végre teljes körűen. A Tunéziára irányuló (300 millió EUR összegű, szintén kölcsönök formájában nyújtandó) MFA-műveletre vonatkozó új, 2014 májusában jóváhagyott jogalkotási határozat keretében a tervek szerint 2014–2015-ben három részletben kerül sor folyósításra. A fenti műveletek teljes körű végrehajtása a megfelelő egyetértési megállapodásban meghatározott szakpolitikai feltételek betartásától függ. Amennyiben a jelenleg az IMF és Grúzia között zajló tárgyalások eredményeként új IMF-program kezdődik, valamint létrejön a grúz hatóságok és az EU közötti egyetértési megállapodás, 2014-ben megkezdődhet a Grúziára vonatkozó MFA-határozat végrehajtása (23 millió EUR összegű kölcsön és 23 millió EUR összegű vissza nem térítendő támogatás nyújtása). 2014 februárjában a Bizottság makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozó új kérést kapott Örményországtól. A tervek szerint ez a művelet a 2012-ben lezárult MFAprogramot követi, és célja, hogy támogatást nyújtson az országnak a 2014–2015-re előre jelzett fennmaradó külső finanszírozási rés fedezéséhez, és kiegészítse a 2014. március 7én jóváhagyott új finanszírozási megállapodás (125 millió USD összegű kibővített hiteleszköz) keretében az IMF által rendelkezésre bocsátott forrásokat. 2012 novemberében Egyiptom megújította összesen 500 millió EUR-ra vonatkozó MFAigényét. Ennek alapján a Bizottság mérlegelte egy olyan javaslat előterjesztését, amely egy valószínűleg 450 millió EUR összegű kölcsönre és egy ahhoz kapcsolódó, 50 millió EUR összegű vissza nem térítendő támogatásra vonatkozna. 2013 júniusában sor került egy – az egyiptomi államháztartás-irányítási rendszer pénzügyi folyamatait és kontrolleszközeit vizsgáló – működési értékelésre is. Ezt a javaslatot azonban – az Egyiptom és az IMF közötti, az IMF-program folyósítására vonatkozó megállapodás megkötésére várva, és tekintettel 2013 második felének politikai fejleményeire – még nem terjesztették elő. A gazdasági helyzet romlása miatt és az IMF-fel végrehajtandó új programra irányuló újabb megbeszélések ismeretében előfordulhat, hogy a Bizottság Moldovára vonatkozó új MFA-műveletre tesz javaslatot. Az alábbi táblázat áttekintést nyújt a 2012–2014 során folyamatban lévő makroszintű pénzügyi támogatások keretében tett kötelezettségvállalásokról és kifizetésekről (előzetes adatok). A 2014-re vonatkozó előrejelzés csupán tájékoztató adatokat tartalmaz és csak azokra az MFA-műveletekre vonatkozik, amelyek esetében a Bizottság határozatra irányuló javaslatot tett, vagy a határozatot a társjogalkotók már jóváhagyták. Ami a kölcsönöket illeti, az MFA-kölcsönökhöz kapcsolódó kintlevő összeg 2013 végén összesen 582 millió EUR-t tett ki. Ehhez az összeghez a külső fellépésekre vonatkozó 13
garanciaalap8 nyújt – a kintlévő összeg 9 %-ának megfelelő – fedezetet. A garanciaalap, amelyet az uniós költségvetés támogat, nemcsak az MFA-, hanem a harmadik országoknak nyújtott Euratom- és EBB-kölcsönökhöz is fedezetet nyújt. A becslések szerint az MFA-kölcsönfolyósítás 2014-ben körülbelül 1,8 milliárd EUR lesz, ami a garanciaalap mintegy 160 millió EUR-t kitevő feltöltésének felelne meg. Ezek az adatok azonban nem tartalmazzák azokat az esetleges új MFA-műveleteket, amelyek esetében a Bizottság még nem terjesztett elő javaslatot.
8
További információkért lásd az Európai Parlament és a Tanács részére a Bizottság által félévente kiadott jelentést az általános költségvetés által fedezett garanciákról.
14
MFA-kötelezettségvállalások és -kifizetések 2012 és 2014 között (EUR) 2012 Vissza nem térítendő támogatások költségvetési kötelezettségvállalási előirányzatai Kötelezettségvállalások összesen Működési értékelések, PEFA-elemzések, utólagos értékelések MFA Kirgiz Köztársaság (elfogadott határozat) MFA Grúzia (elfogadott határozat) Egyéb lehetséges MFA-műveletek (Moldova, Egyiptom, Örményország...)
2013
95 550 000
94 550 000
498 316 498 316
173 856 173 856
95 051 684
94 376 144
Vissza nem térítendő támogatások költségvetési kifizetési előirányzatai
79 050 000
56 339 890
30 325 812 325 812 30 000 000
529 345 529 345
250 000 15 000 000 meghatározandó
52 153 011
15 000 000 meghatározandó meghatározandó
Vissza nem térítendő támogatásokra elkülönített, fel nem használt eszközök
48 724 188
55 810 545
MFA-ként folyósított kölcsönök összesen
39 000 000
100 000 000
Örményország (elfogadott határozat) Bosznia-Hercegovina (elfogadott határozat) Kirgiz Köztársaság (elfogadott határozat) Jordánia (elfogadott határozat) Tunézia (elfogadott határozat) Ukrajna I. (elfogadott határozat) Ukrajna II. (elfogadott határozat) Grúzia (elfogadott határozat) Egyéb lehetséges MFA-műveletek (Moldova, Egyiptom, Örményország...)
60 000 000
meghatározandó
Nem lekötött költségvetési allokációk
Kifizetések összesen Működési értékelések, PEFA-elemzések, utólagos értékelések MFA Moldova (elfogadott határozat) MFA Kirgiz Köztársaság (elfogadott határozat) MFA Grúzia (elfogadott határozat) Egyéb lehetséges MFA-műveletek (Moldova, Egyiptom, Örményország...)
2014 (indikatív)
39 000 000 100 000 000 15 000 000 180 000 000 200 000 000 360 000 000 1000 000 000 meghatározandó meghatározandó
15
