EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2015.6.11. COM(2015) 290 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a harmadik országoknak 2014-ben nyújtott makroszintű pénzügyi támogatás végrehajtásáról {SWD(2015) 115 final}
HU
HU
TARTALOMJEGYZÉK
1.
BEVEZETÉS ............................................................................................................. 3
2.
ELŐZMÉNYEK........................................................................................................ 3
3.
2.1.
Az elmúlt évek fejleményei ............................................................................................. 3
2.2.
MFA-keretrendelet .......................................................................................................... 5
MAKROSZINTŰ PÉNZÜGYI TÁMOGATÁSI MŰVELETEK 2014-BEN...... 7 3.1.
Áttekintés ........................................................................................................................ 7
3.2.
A kedvezményezett országokban 2014-ben végrehajtott egyedi műveletek ................... 8
3.2.1.
Grúzia ...................................................................................................................... 8
3.2.3.
Kirgiz Köztársaság .................................................................................................. 9
3.2.4.
Tunézia .................................................................................................................. 10
3.2.5.
Ukrajna.................................................................................................................. 11
4. AZ MFA-FORRÁSOK MEGFELELŐ FELHASZNÁLÁSÁNAK BIZTOSÍTÁSA: MŰKÖDÉSI ÉRTÉKELÉSEK ÉS UTÓLAGOS ÉRTÉKELÉSEK 12 4.1.
Működési értékelések .................................................................................................... 12
4.2.
Utólagos értékelések ..................................................................................................... 12
5. TÁMOGATÁS IRÁNTI KÉRELMEK ÉS A BIZOTTSÁG KÉSZÜLŐ JAVASLATAI – KÖLTSÉGVETÉSI HELYZET ...................................................... 13
2
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a harmadik országoknak 2014-ben nyújtott makroszintű pénzügyi támogatás végrehajtásáról
1.
BEVEZETÉS
A makroszintű pénzügyi támogatás (MFA) olyan uniós pénzügyi eszköz, amely az Unióhoz földrajzi, gazdasági és politikai szempontból közel álló országok rendkívüli külső finanszírozási szükségleteinek kezelésére szolgál. Az eszköz célja a tagjelölt és potenciális tagjelölt országok, továbbá az Unió szomszédságpolitikai partnerországai makrogazdasági és pénzügyi stabilitásának megerősítése a megfelelő strukturális reformok előmozdítása által. Az eszköz előfeltétele a Nemzetközi Valutaalappal (IMF) egyeztetett kiigazítási és reformprogram megléte, és annak kiegészítésére szolgál. A makroszintű pénzügyi támogatás a fizetési mérleg támogatására irányuló eszköz. A támogatás nyújtása történhet kölcsön formájában – mely esetben a Bizottság hitelt vesz fel a tőkepiacokon a szükséges források megszerzéséhez, majd azokat továbbkölcsönzi a kedvezményezett országnak –, vagy meghatározott körülmények esetén az uniós költségvetésből finanszírozott vissza nem térítendő támogatás formájában. 2014-ben számos, korábban késedelmet szenvedő MFA-művelet végrehajtásában sikerült előrelépést elérni (Grúzia, Jordánia, a Kirgiz Köztársaság és Tunézia), az Ukrajnában gyorsan romló politikai és gazdasági helyzet pedig több nagy volumenű MFA-művelet megindítását eredményezte. Ez az éves jelentés az MFA-műveletekre vonatkozó különböző tanácsi, illetve európai parlamenti és tanácsi közös határozatokban a Bizottságra vonatkozóan meghatározott tájékoztatási kötelezettséggel összhangban készült. A jelentéshez bizottsági szolgálati munkadokumentum kapcsolódik, amely részletesebb tájékoztatást és elemzést tartalmaz az egyes MFA-műveletek makrogazdasági hátteréről és végrehajtásáról.
2.
ELŐZMÉNYEK
2.1.
Az elmúlt évek fejleményei
Az Európai Unió szomszédos országainak feltörekvő gazdaságait súlyosan érintő 2008– 2009-es globális gazdasági és pénzügyi válság nyomán megugrott az EU-hoz pénzügyi támogatásért, köztük makroszintű pénzügyi támogatásért benyújtott kérelmek száma. 2009 végén a Miniszterek Tanácsa négy MFA-programot fogadott el, ezek Örményország, Bosznia-Hercegovina, Grúzia és Szerbia támogatására irányulnak.
3
Szintén 2009-ben a Koszovó1 számára korábban jóváhagyott MFA-műveletet egy évvel meghosszabbították. 2010-ben az Ukrajnát és Moldovát támogató két újabb programról hoztak döntést, ezúttal – a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésére tekintettel – már az EU társjogalkotói, a Tanács és a Parlament. A Grúziát és Koszovót érintő műveletek 2010ben lezárultak. 2011-ben, 2012-ben és 2013-ban a Bizottság befejezte az Örményországgal, Bosznia-Hercegovinával, Moldovával, Szerbiával összefüggő MFAprogramok végrehajtását. Az általános gazdasági helyzet 2010-ben és 2011 elején tapasztalt számottevő javulása valamelyest enyhítette a makroszintű pénzügyi támogatásra jogosult országok fizetési mérlegére nehezedő nyomást. Ennek következtében csökkent az újonnan javasolt vagy jóváhagyott MFA-műveletek száma: a Bizottság csak két műveletet terjesztett elő (Grúziára és a Kirgiz Köztársaságra vonatkozóan, mindkettőt 2011-ben). Az új MFAműveletek jóváhagyásának számottevő csökkenése tükrözte a jogalkotási folyamat késedelmét is, amely a társjogalkotók közötti nézeteltérésből fakadt az új komitológiai rendeletnek az MFA-határozatokra való alkalmazását illetően. Ez a probléma csak 2013ban oldódott meg2. 2011 második felétől jelentős mértékben romlottak a finanszírozási feltételek a globális tőkepiacokon, részben az euróövezetben kialakult államadósság-válság hatását tükrözve. Emellett az arab tavasz eseményei, valamint az ebből eredő, az arab mediterrán partnerországokat ért politikai és gazdasági megrázkódtatások növelték az érintett országok költségvetésére és külső pénzügyi pozícióira nehezedő nyomást. E fejlemények következtében 2012-ben és 2013-ban fokozódott a makroszintű pénzügyi támogatások iránti igény – Egyiptom, Jordánia és Tunézia is beadta támogatás iránti kérelmét. A társjogalkotók 2013 decemberében és 2014 májusában fogadták el a Jordániának és Tunéziának biztosítandó makroszintű pénzügyi támogatásról szóló határozatot, míg az Egyiptomnak nyújtandó MFA-ra vonatkozó határozatra irányuló bizottsági javaslatot felfüggesztették az Egyiptom és az IMF közötti, az IMF-program folyósítására vonatkozó megállapodás megkötésére várva és az ország politikai fejleményeire reagálva. 2014-ben a kelet-ukrajnai konfliktus és az ország gazdasági és pénzügyi helyzetének számottevő romlása példátlan mértékű, kölcsönök formájában nyújtott MFA-támogatás megkezdését eredményezte. A releváns MFA-dokumentumoknak az ukrán parlament általi megerősítését követően megkezdődtek a két, 2002-ben és 2010-ben elfogadott határozathoz kapcsolódó folyósítások. Emellett a Tanács 2014 áprilisában sürgősségi eljárás keretében (az EUMSZ 213. cikke alapján) új MFA-műveletet hagyott jóvá Ukrajna számára, amelyet 2014-ben teljes mértékben folyósítottak.
1
Ez a megnevezés nem érinti a jogállással kapcsolatos álláspontokat, továbbá összhangban van az 1244. számú ENSZ BT-határozattal és a Nemzetközi Bíróságnak a koszovói függetlenségi nyilatkozatról szóló véleményével. 2 A részleteket lásd: A Bizottság jelentése az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a harmadik országoknak 2012-ben és 2013-ban nyújtott makroszintű pénzügyi támogatás végrehajtásáról (COM(2013) 426) és (COM(2014) 372).
4
2.2.
MFA-keretrendelet
Az Európai Parlament már 2003-ban a hosszas döntéshozatali eljárást jelölte meg az MFA egyik legfőbb hiányosságaként. Az akkor hatályos rendszer szerint az egyes MFAműveletekre vonatkozó döntéseket a Tanács egyenként, a Parlamenttel való konzultációt követően hozta meg A Lisszaboni Szerződés 2009. december 1-jei hatálybalépése óta az egyes MFA-műveletekre vonatkozó jogalkotási határozatokat a Parlament és a Tanács a rendes jogalkotási eljárás (együttdöntés) keretében hozza meg, ami még hosszadalmasabb döntéshozatali eljárásokat eredményez. A pénzügyi és az államadósság-válság azonban rávilágított arra, hogy a makrogazdasági és pénzügyi vészhelyzetek eredményes kezeléséhez gyorsan és hatékonyan alkalmazható válságkezelő eszközre van szükség. A döntéshozatal felgyorsításának és az MFA-eszköz ésszerűsítésének igényére reagálva a Bizottság 2011. július 4-én a harmadik országoknak nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozó általános rendelkezések meghatározásáról szóló keretrendeletre vonatkozó javaslatot terjesztett elő3. A javaslat fő célkitűzései a következők: i. a makroszintű pénzügyi támogatás eredményesebbé tétele a gyorsabb és hatékonyabb döntéshozatali eljárás által; ii. az eljárás összehangolása más, főképp a külkapcsolatok terén alkalmazott pénzügyi eszközök döntéshozatali eljárásaival; valamint iii. az MFA-ra vonatkozó szabályok formalizálása, egyértelműsítése és egyszerűsítése. A Parlament és a Tanács részletesen megvitatta a javaslatot. A Bizottság úgy vélte, hogy a hosszadalmas jogalkotási eljárásban javaslatának lényege megváltozott, így elfogadása esetén az MFA-keretrendelet az intézményközi egyensúly súlyos megsértésével járna, mindenekelőtt azáltal, hogy befolyásolja a Bizottság jogalkotási kezdeményezésre irányuló jogát4, ezért 2013. május 8-án úgy döntött, hogy visszavonja javaslatát. A Tanács, miután a Bizottság visszavonta javaslatát, az EUMSZ 263. cikkével összhangban 2013. július 18-án megsemmisítés iránti keresetet nyújtott be a Bíróságnak a Bizottság általi visszavonással szemben5. A Bíróság 2015. április 14-i ítéletével visszautasította a Tanács keresetét és a Bizottság általi visszavonást indokoltnak ítélte meg. A Bíróság azt is megerősítette, hogy a Bizottság megfelelően járt el javaslata visszavonásakor, tekintettel arra, hogy a társjogalkotók által előterjesztett módosítások a javaslat lényegét torzították volna el, megakadályozva, hogy az elérje fő célkitűzéseit. Ennek következtében az egyedi MFA-műveletekre vonatkozó jogalkotási határozatokat továbbra is a Parlament és a Tanács fogadja el eseti alapon a rendes jogalkotási eljárás keretében6. 3
COM(2011) 396 végleges, 2011. július 4. További információért lásd a Bizottság jelentését az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a harmadik országoknak 2013-ban nyújtott makroszintű pénzügyi támogatás végrehajtásáról (COM(2014) 372). 5 C-409/13. számú ügy. 6 A Grúziának nyújtandó további makroszintű pénzügyi támogatásról szóló 778/2013/EU határozat elfogadásával összefüggésben az Európai Parlament és a Tanács együttes nyilatkozatot fogadott el, amely tükrözi a keretrendeletre vonatkozó tárgyalások, valamint a Grúziára irányuló határozat egyeztetési eljárása során a társjogalkotók között elért kompromisszumot (HL L 218., 2013.8.14., 18. o.). A nyilatkozat jogilag nem kötelező erejű politikai megállapodás. 4
5
Az újabb tapasztalatok, különösen az Ukrajnának nyújtandó új MFA-műveletek gyors elindításának szükségessége 2014–2015-ben, ismét rávilágítottak arra, hogy szükség van az MFA, mint vészhelyzeti eszköz gyors mobilizálására a válsághelyzetekre reagálva. A Bizottság ezért folytatja azoknak a megoldásoknak a keresését, amelyekkel javítható a döntéshozatali eljárás hatékonysága és eredményessége.
6
3.
MAKROSZINTŰ PÉNZÜGYI TÁMOGATÁSI MŰVELETEK 2014-BEN
3.1.
Áttekintés
2014-ben a következő MFA-határozatokkal összefüggésben sikerült előrelépést elérni: 2013. augusztusban a társjogalkotók elfogadták a Bizottság 2011. évi javaslatát, amely a Grúziának nyújtandó – 23 millió EUR összegű kölcsönből és 23 millió EUR összegű vissza nem térítendő támogatásból álló – makroszintű pénzügyi támogatás nyújtására irányult. Az MFA-dokumentumokat 2014-ben írták alá. Az első részlet vissza nem térítendő támogatás formájában biztosított része (13 millió EUR) 2015 januárjában, kölcsöneleme (10 millió EUR) pedig áprilisban került folyósításra. A második részlet folyósítását (23 millió EUR) 2015 nyarára tervezik, feltéve, hogy az IMF-program megfelelően halad és Grúzia végrehajtja az egyetértési megállapodásban egyeztetett szakpolitikai intézkedéseket. A Bizottság 2013 áprilisában új határozatra tett javaslatot a Jordániának biztosítandó 180 millió EUR összegű kölcsönre vonatkozóan; ez 2013 decemberében került elfogadásra. A jordániai hatóságok és az EU 2014 márciusában írták alá az egyetértési megállapodást és a kölcsönmegállapodást. Az első, 100 millió EUR összegű részletet 2015 februárjában folyósították. Várhatóan a második részlet kifizetésére is sor kerül 2015-ben. A Bizottság 2011. évi javaslatát, amely a Kirgiz Köztársaságnak nyújtandó – 15 millió EUR összegű kölcsönből és 15 millió EUR összegű vissza nem térítendő támogatásból álló – rendkívüli makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozott, 2013 októberében fogadták el. Az MFA-dokumentumokat 2014-ben írták alá és a kirgiz parlament 2015 februárjában ratifikálta azokat. Az első és a második részlet folyósítását egyaránt 2015-re irányozták elő. 2013 decemberében a Bizottság új javaslatot terjesztett elő, amely a Tunéziának nyújtandó, legfeljebb 250 millió EUR összegű kölcsön biztosítására irányuló MFA-ra vonatkozott. A társjogalkotók 2014 májusában fogadták el a határozatot, és a tunéziai parlament 2015 márciusában erősítette meg az aláírt egyetértési megállapodást és kölcsönmegállapodást. A jogalkotási eljárás során a támogatás összegét 300 millió EUR-ra emelték. A támogatást a tervek szerint 2015–2016ban hajtják végre és az első, 100 millió EUR összegű részletet várhatóan májusban folyósítják. Ukrajna esetében 2014-ben két MFA-program keretében összesen 1,36 milliárd EUR összegű kölcsönt folyósítottak. A 2002-ben és 2010-ben elfogadott határozatokon alapuló első MFA (MFA I) összesen 610 millió EUR összegű makroszintű támogatást biztosított. Az első, 100 millió EUR összegű részletet 2014 májusában folyósították, nem sokkal azután, hogy az IMF jóváhagyta Ukrajna számára az új, két évre szóló készenléti megállapodást. A 260 millió EUR összegű második részlet folyósítására 2014 novemberében került sor, a harmadik részletet (250 millió EUR) pedig 2015 áprilisában fizették ki. A Tanács 2014 áprilisában sürgősségi eljárás keretében (az EUMSZ 213. cikke alapján) jóváhagyta Ukrajna számára a második MFA-programot, amely 1 milliárd EUR, kölcsönök formájában nyújtandó támogatást jelent. A teljes összeget két 500 millió EUR összegű részletben folyósították, 2014 júniusában és decemberében. 2015. január 87
án a Bizottság javaslatot tett egy harmadik, legfeljebb 1,8 milliárd EUR összegű, kölcsön formájában nyújtandó MFA-programra, amelyet a Parlament és a Tanács 2015. április 15-én elfogadott. Az Ukrajnának biztosított három MFA-művelet összesen 3,41 milliárd EUR-t jelent, ami az Unió által harmadik országnak rövid idő leforgása alatt nyújtott pénzügyi támogatások közül a legjelentősebb. 3.2.
A kedvezményezett országokban 2014-ben végrehajtott egyedi műveletek
3.2.1. Grúzia 2013-ban összesen 46 millió EUR összegű MFA-támogatásra irányuló határozatot fogadtak el Grúziára vonatkozóan. A támogatást, amelyet felerészben kölcsön, felerészben vissza nem térítendő támogatás formájában nyújtanak, két részletben folyósítják. Miután Grúzia 2014 júliusában megállapodott az IMF-fel az új folyósítási programról, újrakezdődtek az MFA-ra irányuló tárgyalások (a tárgyalások 2011 óta szüneteltek, mert Grúzia nem hívott le forrásokat a hatályos IMF-program keretében). Az MFA-dokumentumokat aláírták, és amennyiben szükséges volt, a grúz parlament 2014 decemberében megerősítette azokat. Az első részlet vissza nem térítendő támogatás formájában biztosított része (13 millió EUR) 2015 januárjában, kölcsöneleme (10 millió EUR) pedig áprilisban került folyósításra. A második (összesen 23 millió EUR összegű) részlet folyósítását 2015 második felére tervezik attól függően, hogy Grúzia megfelelően előrehalad-e az IMF-programmal és végrehajtja-e az egyetértési megállapodásban elfogadott szakpolitikai intézkedéseket. Bár a GDP növekedése Grúziában a 2013-as 3,2 %-ról 2014-ben 4,7 %-ra nőtt és az infláció is növekedésnek indult a fogyasztás élénkülését és a magánbefektetések erősödését tükrözve, a makrogazdasági helyzet továbbra is sérülékeny. A növekedéssel összhangban az infláció 2014-ben 3,1 %-ra gyorsult a csökkenő olajárak enyhítő hatása ellenére. Miután Oroszországban és a Független Államok Közösségének más országaiban 2014 novembere óta kedvezőtlenül alakult az árfolyam, a lari jelentős mértékben leértékelődött a dollárhoz képest, erősítve az inflációs várakozásokat. A központi bank válaszul 2015 februárjában 4,5 %-ra emelte az irányadó kamatlábat. Mivel a kormány 2013 óta – többek között az általános egészségügyi rendszer elfogadásával – szociálisan inkluzívabb gazdasági modellt valósított meg, növekedett a költségvetésre gyakorolt nyomás és a költségvetési hiány a 2013. évi GDP-arányos 2,6 %-ról 2014-ben 2,9 %-ra emelkedett. A külső nyomás 2014-ben újra erősödni kezdett. A folyó fizetési mérleg hiánya a 2013-as 5,9 %-ról a GDP 9,6 %-ára emelkedett, mivel a gazdasági növekedés hatására az import nőtt és a kedvezőtlen külső környezet hátrányosan befolyásolta az exportot és az átutalásokat. 2014-ben a strukturális reformok terén tett előrelépés kielégítő volt, az általános egészségügyi ellátás hatóköre tovább szélesedett és jelentősen javult a verseny, a költségvetés átláthatósága és a banki felügyelet. 2014 decemberében az IMF igazgatótanácsa lezárta a 154 millió USD összegű, 2014 júliusában elfogadott hároméves készenléti megállapodás első vizsgálatát-. 3.2.2. Jordánia Jordánia MFA iránti 2012. decemberi hivatalos kérését követően a Bizottság 2013. április 29-én elfogadta az országnak biztosítandó, legfeljebb 180 millió EUR összegű, középtávú kölcsön formájában nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásról szóló 8
határozatra irányuló javaslatot. A határozatot az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 11-én fogadta el. 2014 elején lezárultak a jordániai hatóságok által végrehajtandó gazdaságpolitikai intézkedéseket meghatározó egyetértési megállapodásra és a kölcsönmegállapodásra irányuló tárgyalások. A két dokumentumot 2014 márciusában írták alá. A tervek szerint a Jordániának nyújtandó MFA kiegészíti az IMF által a folyamatban lévő készenléti megállapodás keretében nyújtott finanszírozást. Az első, 100 millió EUR összegű részletet 2015 februárjában folyósították, a második részletet pedig várhatóan 2015 őszén fogják rendelkezésre bocsátani. Annak ellenére, hogy Jordánia ki van téve az erősödő regionális instabilitásnak (ideértve a folytatódó szíriai konfliktust és a Sínai-félszigeten zajló terroristatevékenységet, ami továbbra is befolyásolja az Egyiptomból érkező gázellátást) a gazdaság 2014-ben bővült. A reál-GDP növekedése elérte a 3,1 %-ot (2013-ban 2,8 % volt), hajtóerejét a bányászat, az építőipar, a közműszolgáltatások és a turizmus élénkülése, valamint a vissza nem térítendő külföldi támogatások jelentős mértékű beáramlása jelentette. Az infláció visszafogott maradt és 2014-ben lehetővé tette alkalmazkodóbb monetáris politikai irányvonal megvalósítását. A költségvetési hiány (a vissza nem térítendő külföldi támogatások és a nemzeti villamosenergia-ipari társaságnak juttatott transzferek figyelembevételével) a 2013. évi GDP-arányos 11,5 %-ról 2014-ben – a magasabb adóbevételeknek és a vissza nem térítendő külföldi támogatások jelentős beáramlásának köszönhetően – némileg csökkent, 10 %-ra. A fizetési mérleg javult, mindenekelőtt az Öböl-menti Együttműködési Tanács országai által nyújtott hivatalos támogatások és tőke nagymértékű beáramlásának eredményeként. A becslések szerint a vissza nem térítendő külföldi támogatások teljes összege a 2013. évi GDP-arányos 2,7 %-ról 2014-ben 7 %-ra nőtt. A strukturális reformok területén elért eredmények vegyes képet mutatnak, mindenekelőtt a módosított jövedelemadó-törvény elfogadásának jelentős késedelme miatt. Az IMF-program ötödik vizsgálatát 2014 novemberében sikeresen lezárták. Ez lehetővé tette 129 millió USD kifizetését, ezzel az összeggel a program kezdete óta folyósított támogatás összege körülbelül 1,4 milliárd USD-re nőtt (a teljes összeg 2 milliárd USD). 3.2.3. Kirgiz Köztársaság A gazdaság nagymértékű visszaesésével és jelentős külső finanszírozási rés kialakulásával járó etnikai és belpolitikai viszályok nyomán az EU a 2010 júliusában Biskekben rendezett nemzetközi donorkonferencián kötelezettséget vállalt arra, hogy támogatja a Kirgiz Köztársaság helyreállítását. Ennek eredményeként a Bizottság 2011 decemberében legfeljebb 30 millió EUR összegű (15 millió EUR kölcsön és 15 millió EUR vissza nem térítendő támogatás formájában nyújtandó) makroszintű pénzügyi támogatásról szóló határozatra irányuló javaslatot fogadott el. Ez az MFA-művelet rendkívüli volt, mivel a Kirgiz Köztársaság kívül esik az MFA megszokott területi hatályán, de a demokratikus törekvést mutató politikai és gazdasági reformokból eredő erős impulzus, valamint az a szempont indokolta, hogy az ország az Unió számára kiemelt gazdasági és politikai jelentőséggel bíró térség része. Az MFA-határozatot 2013 októberében fogadták el. Az MFA-dokumentumokat 2014 végén írták alá és a kirgiz parlament 2015 februárjában ratifikálta azokat. Az első és a második részlet folyósítását egyaránt 2015-re irányozták elő.
9
Az erős 2013-as év után, amikor a GDP az aranytermelés élénkülése miatt 10,5 %-kal nőtt, a kirgiz gazdaság 2014-ben jelentősen lelassult, a GDP-növekedést 3,6 %-ra becslik. Ez a külkereskedelem lassulásának, az átutalások (az oroszországi recesszióhoz és a fő kereskedelmi partnerek, mindenekelőtt a FÁK-országok gazdasági visszaeséséhez köthető) csökkenésének és az aranytermelés lanyhulásának a következménye. A helyi valuta 2014-ben az USD-hez képest 16,3 %-kal leértékelődött, és az éves infláció 2015 februárjában 10,9 %-ot ért el. A leértékelési nyomás kivédése céljából a központi bank beavatkozott a devizapiacon, tartalékai 2014. július és 2015. január között 17,1 %-kal csökkentek. A becslések szerint a költségvetési hiány 2014-ben a GDP 3,7 %-a, az államadósság pedig 54,1 %-a volt. A folyó fizetési mérleg hiánya a GDP 13,7 %-ával 2014-ben nagy maradt. A fizetési mérleg így továbbra is sérülékeny. Ezzel összefüggésben a kirgiz hatóságok újabb megállapodás iránti kérelmet nyújtottak be az IMF-hez. A tárgyalásokat 2015 elején sikeresen lezárták és az IMF igazgatótanácsa 2015 áprilisában jóváhagyta a kibővített hiteleszköz (Extended Credit Facility) keretében nyújtandó új hároméves programot. Bár folyamatban van a 2013–2017 közötti időszakra vonatkozó nemzeti fenntartható fejlődési stratégia végrehajtása, az előrelépés a pénzügyi szektorban nem kielégítő. A bankkódex, amely megerősítené a bankok szabályozását, valamint a központi bank hatáskörét és függetlenségét, még nem kapta meg a parlament jóváhagyását. 3.2.4. Tunézia Az IMF igazgatótanácsa Tunéziára vonatkozóan 2013 júniusában jóváhagyott egy 1,75 milliárd USD összegű új 24 hónapos készenléti megállapodást Ezzel összefüggésben a tunéziai kormány 2013 augusztusában 500 millió EUR összegű makroszintű pénzügyi támogatást kért az EU-tól. Erre válaszként a Bizottság 2013 decemberében javaslatot terjesztett elő legfeljebb 250 millió EUR összegű, kölcsön formájában három egyforma részletben folyósítandó makroszintű pénzügyi támogatásról. A Parlamenttel és a Tanáccsal folytatott tárgyalások során a támogatás összegét 300 millió EUR-ra növelték. A társjogalkotók 2014 májusában fogadták el a szóban forgó MFA-műveletre vonatkozó határozatot. Az egyetértési megállapodást és a kölcsönmegállapodást 2014. július és szeptember között elfogadták és aláírták, majd a tunéziai parlament 2015 márciusában megerősítette azokat. Az első részlet folyósítását 2015 májusára tervezték, a második és a harmadik részlet kifizetése pedig változatlanul attól függ, hogy az IMF-program megfelelően halad-e és a tunéziai hatóságok teljesítik-e az egyetértési megállapodásban rögzített MFA-feltételeket. A reál-GDP növekedése a 2013. évi 2,4 %-hoz képest 2014-ben visszafogott maradt (2,3 %). A politikai bizonytalanság és a biztonsággal kapcsolatos feszültségek továbbra is nyomást gyakorolnak a gazdasági tevékenységre. Az infláció 2014-ben átlagosan 5,5 % volt és csökkenőben van. A költségvetési és a külső egyensúlyhiány változatlanul jelentős, és számottevő finanszírozási igényt generál. 2014-ben a költségvetési hiány az IMF-programban előirányzott célnál alacsonyabb (a GDP 4,8 %-a az eredetileg előre jelzett 6,7 %-hoz képest), de ez főként a beruházási költségvetés alacsony felhasználási arányának és egyes kiadások 2015-re halasztásának a következménye, és nem az ismétlődő kiadások költségvetésének optimális visszafogásából ered. A külkereskedelem terén a folyó fizetési mérleg hiánya 2014-ben magas maradt (a GDP 8,9 %-a a 2013-as 8,3 %-hoz képest). 2014 végén a tartalékok közel 7,8 milliárd USD-t tettek ki, ami 10
pusztán háromhavi importnak felel meg, szemben az IMF-program keretében kitűzött 9 milliárd USD összegű kezdeti céllal. 2014 decemberében az IMF lezárta a folyamatban levő készenléti megállapodás ötödik vizsgálatát. Az IMF tudomásul vette, hogy valamennyi teljesítménykritérium teljesült és számos strukturális reform – a kedvezőtlen gazdasági, társadalmi környezet és az ingatag biztonsági helyzet ellenére – nagymértékben előrehaladt. 3.2.5. Ukrajna Ukrajna gazdasági helyzetének 2014 elején bekövetkező gyors romlása és fizetési mérlegének számottevő gyengülése fényében a Tanács 2014 áprilisában sürgősségi eljárás keretében (az EUMSZ 213. cikke alapján) új MFA-műveletet fogadott el az ország számára. A program legfeljebb 1 milliárd EUR – két 500 millió EUR összegű részletben folyósítandó – kölcsönből állt. Ez a megállapodás (MFA II) kiegészítette a másik – két, 2002-ben és 2010-ben elfogadott határozattal megállapított – MFAtámogatást (MFA I), és legfeljebb 610 millió EUR, kölcsön formájában nyújtandó támogatást jelent, amelyet három részletben kell folyósítani. Ennek eredményeként összesen 1,61 milliárd EUR MFA-támogatást bocsátottak Ukrajna rendelkezésére7. A két program keretében végrehajtandó folyósítások azután váltak lehetővé, hogy az IMF igazgatótanácsa 2014 áprilisában jóváhagyott egy új kétéves készenléti megállapodást. Ukrajna 2014-ben összesen 1,36 milliárd EUR összegű MFA-finanszírozásban részesült, beleértve az MFA II-re vonatkozó határozat keretében kapott teljes 1 milliárd EUR-s összeget. Az MFA I utolsó, 250 millió EUR összegű részletét 2015 áprilisában folyósították. Két év stagnálást követően 2014-ben Ukrajna gazdasága mély recesszióba került az ország keleti részében kialakult fegyveres konfliktus következtében fellépő bizalmi válság miatt. A válság súlyos valutaleértékelődéssel járt, és visszaesett a beruházási és a fogyasztási tevékenység. Az ország keleti, Ukrajna ipari központját jelentő felében a konfliktus miatt csökkent a termelőkapacitás, ami hozzájárult a reál-GDP 6,8 %-os szűküléséhez 2014-ben. A gyengébb valuta a szabályozott árak jelentős emelkedésével együtt a fogyasztóiár-infláció erős gyorsulásával járt. Ugyanakkor – a különböző bevételés kiadásoldali kiigazítási intézkedések ellenére – az általános költségvetési hiány a becslések szerint 2014-ben a GDP 10,3 %-ára romlott, az államadósság pedig 2014 végére erősen megnövekedett, a GDP 70,2 %-ára. A külkereskedelem terén a folyó fizetési mérleg hiányának 2014-es kiigazítását (a 2013. évi 8,7 %-hoz képest 4,0 %-ra) a csökkenő import eredményezte, amihez jelentős magánszektorbeli pénzkiáramlás és a gázszállítások hátralékainak kifizetése társult. Ennek következtében Ukrajna bruttó nemzetközi tartalékai 2014-ben közel 60 %-kal (10 milliárd EUR) visszaestek, az év végén már csak 6,2 milliárd EUR-t tettek ki. A recesszió és a bizalmi válságból eredő valutaleértékelődés visszafogta a banki ágazatot, ez a betétek nagymértékű kiáramlásához, jelentős működési veszteségekhez és a nemteljesítő hitelek növekvő 7
A két MFA-program a Bizottság által 2014. március 5-én bejelentett, Ukrajna számára nyújtott több mint 11 milliárd EUR-s támogatási csomag fontos elemét képezi (http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO14-159_en.htm). Az MFA mellett a csomag más pénzügyi eszközök, például vissza nem térítendő támogatás és az Európai Beruházási Bank, valamint az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank által nyújtott finanszírozás formájában biztosított fejlesztési segítségnyújtást is jelentett.
11
arányához vezetett. Az ágazat stabilizálása céljából a központi bank megkezdte az életképtelen bankok felszámolását és kezdeményezte az ágazat átfogó feltőkésítését. Reformot hajtottak végre az energiaágazatban és az államháztartás irányításában is, amit nemzetközi hitelezők, többek között az EU támogatási programjai támasztottak alá. A gazdasági tevékenység további gyengülése és a fizetési mérleg romlása fényében a nemzetközi közösség – az IMF irányításával – új pénzügyi támogatási csomagot állított össze Ukrajna számára. Ezzel összefüggésben az ország 2014 szeptemberében új MFAtámogatást kért, és kérését 2014 decemberében megerősítette. A magas további külső finanszírozási igényekre tekintettel és az ukrán hatóságok ambiciózus reformprogramjának támogatása céljából a Bizottság 2015. január 8-án legfeljebb 1,8 milliárd összegű, kölcsön formájában nyújtandó MFA-programra irányuló javaslatot terjesztett elő (MFA III). A társjogalkotók 2015 áprilisában fogadták el az új MFAprogramra vonatkozó határozatot. A támogatást várhatóan három egyenlő részletben folyósítják 2015–2016-ban. 2015. március 11-én az IMF igazgatótanácsa (12,348 milliárd SDR, körülbelül 17,5 milliárd USD összegben) új négyéves finanszírozási megállapodást hagyott jóvá Ukrajna számára a kibővített hiteleszköz keretében. Ez felváltotta a 2014 áprilisában elfogadott kétéves készenléti megállapodást. 4.
AZ
MFA-FORRÁSOK
MEGFELELŐ
FELHASZNÁLÁSÁNAK
BIZTOSÍTÁSA:
MŰKÖDÉSI ÉRTÉKELÉSEK ÉS UTÓLAGOS ÉRTÉKELÉSEK
4.1.
Működési értékelések
Az uniós költségvetési rendelet követelményeinek megfelelően a Bizottság külső szakértők bevonásával működési értékeléseket végez annak érdekében, hogy kellő bizonyosságot szerezzen a kedvezményezett országban az igazgatási eljárások és a pénzügyi folyamatok működéséről. A működési értékelések az államháztartás-irányítási rendszerekre, mindenekelőtt a pénzügyminisztériumok és a központi bankok folyamataira és szervezetére és különösen az uniós forrásokat fogadó számlák kezelésére összpontosítanak. Ezenfelül, külön figyelmet szentelnek a külső ellenőrzési intézmények működésének, függetlenségüknek, munkaprogramjaiknak és az általuk elvégzett ellenőrzések hatékonyságának. Megvizsgálják továbbá a központi szintű közbeszerzési eljárásokat. A Bizottság 2014ben egy működési értékelést hajtott végre Ukrajnában, az abban az évben jóváhagyott új MFA-művelet előkészítése során. 4.2.
Utólagos értékelések
Az uniós költségvetési rendeletnek megfelelően az MFA-programok hatásának vizsgálata céljából a Bizottság elvégzi az MFA-programok utólagos értékelését8. Ezek fő céljai: i. az MFA által a kedvezményezett ország gazdaságára, és különösen az érintett ország külső pozíciójának fenntarthatóságára gyakorolt hatás elemzése; valamint ii. az uniós szerepvállalás hozzáadott értékének értékelése. 2014-ben kezdődött meg a BoszniaAz utólagos értékelések a DG ECFIN weboldalán érhetők el: http://ec.europa.eu/dgs/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm. 8
12
Hercegovinának nyújtott MFA-művelet utólagos értékelése, amelyet 2015 márciusában zártak le. 5.
TÁMOGATÁS
IRÁNTI KÉRELMEK ÉS A
BIZOTTSÁG
KÉSZÜLŐ JAVASLATAI
–
KÖLTSÉGVETÉSI HELYZET
Az MFA-műveletekre vonatkozó 2015. évi program a következő: i.
öt, már jóváhagyott határozat végrehajtása, a Grúziának, Jordániának, a Kirgiz Köztársaságnak, Tunéziának és Ukrajnának (az MFA I utolsó részlete) biztosítandó MFA-műveletekkel összefüggésben;
ii. a 2015 áprilisában Ukrajnára vonatkozóan elfogadott új MFA III támogatásra vonatkozó határozat végrehajtása; valamint iii. esetleges új programok jóváhagyása az eddig Örményországtól és Egyiptomtól kapott kérelmek, valamint az esetleg beérkező új kérelmek (mindenekelőtt egy, Moldovától várt kérelem) alapján. Ahogy már említésre került, a Grúziával, Jordániával és a Kirgiz Köztársasággal végrehajtott MFA-műveletekkel, valamint az Ukrajnára vonatkozó MFA I művelettel összefüggésben az ütemezés szerint 2015-ben sor kerül a teljes folyósításra, a Tunéziára vonatkozó program és az Ukrajnát érintő MFA III művelet kapcsán pedig 2015–2016ban fogják végrehajtani a folyósításokat. A fenti műveletek teljes körű végrehajtása azonban változatlanul a vonatkozó egyetértési megállapodásban meghatározott szakpolitikai feltételek betartásától függ. 2014 februárjában a Bizottság MFA-támogatásra irányuló új kérést kapott Örményországtól. Azonban Örményország fizetésimérleg-helyzetét nem találták kellően kritikusnak ahhoz, hogy indokolná MFA-ra irányuló bizottsági javaslat előterjesztését, annak ellenére, hogy 2014. március 7-én az IMF a kibővített hiteleszköz keretében 125 millió USD összegű új finanszírozási megállapodást hagyott jóvá. A Bizottság szorosan nyomon követi Örményország gazdasági és pénzügyi helyzetét, különösen a 2014 vége óta romló külső gazdasági környezet miatt kialakult problémák ismeretében. 2012 novemberében Egyiptom megújította összesen 500 millió EUR-ra vonatkozó MFAigényét. A Bizottság mérlegelte egy olyan javaslat előterjesztését, amely egy esetleges 450 millió EUR összegű kölcsönre és egy ahhoz kapcsolódó, 50 millió EUR összegű vissza nem térítendő támogatásra vonatkozna. Emellett 2013 júniusában sor került egy – az egyiptomi államháztartás-irányítási rendszer pénzügyi folyamatait és kontrolleszközeit vizsgáló – működési értékelésre is. Az MFA-javaslatot azonban – az Egyiptom és az IMF közötti, az IMF-program folyósítására vonatkozó megállapodás megkötésére várva, és reagálva 2013 második felének politikai fejleményeire – még nem terjesztették elő. A Bizottság 2015-ben várhatóan MFA-támogatásra irányuló hivatalos kérést fog kapni Moldovától, tekintettel az ország gazdasági helyzetének romlására, valamint arra, hogy tárgyalások folynak az IMF-fel egy esetleges új programról. Az alábbi táblázat áttekintést nyújt a 2013–2014 és 2015 (előzetes adatok) során folyamatban lévő makroszintű pénzügyi támogatások keretében tett kötelezettségvállalásokról és kifizetésekről. A 2015-re vonatkozó előrejelzés csupán 13
tájékoztató adatokat tartalmaz és csak azokra az MFA-műveletekre vonatkozik, amelyek esetében a Bizottság határozatra irányuló javaslatot tett, vagy a határozatot a társjogalkotók már jóváhagyták. Az MFA-kölcsönökhöz kapcsolódó kintlévő összeg 2014 végén összesen 1842 millió EUR-t tett ki. Erre az összegre az uniós költségvetés a külső fellépésekre vonatkozó garanciaalap9 révén nyújt garanciát, amely fedezi az Euratom-hiteleket és az Európai Beruházási Bank (EBB) harmadik országoknak nyújtott hiteleit is. A garanciaalap szintjének mindenkor el kell érnie az MFA-, Euratom- és EBB-hitelek összegének 9 %át. Az összeget az uniós költségvetésből tartalékolják. Az MFA-kölcsönfolyósítás 2015ben várhatóan megközelítőleg 1,9 milliárd EUR lesz, ami a garanciaalap mintegy 168 millió EUR-t kitevő feltöltésének felel meg. Ezek az adatok azonban nem veszik figyelembe azokat az esetleges új MFA-műveleteket, amelyek esetében a Bizottság még nem terjesztett elő javaslatot.
9
További információért lásd az Európai Parlament és a Tanács részére a Bizottság által kiadott jelentést az általános költségvetés által fedezett garanciákról (COM(2014) 540).
14
Vissza nem térítendő makroszintű pénzügyi támogatások keretében tett kötelezettségvállalások és kifizetések, folyósított MFA-kölcsönök 2013 és 2015 között (EUR) 2013 Vissza nem térítendő támogatások költségvetési kötelezettségvállalási előirányzatai 94 550 000 Működési értékelések , utólagos értékelések, a közkiadásokkal és a pénzügyi elszámoltathatósággal (PEFA) foglalkozó elemzések MFA Kirgiz Köztársaság (elfogadott határozat) MFA Grúzia (elfogadott határozat) Egyéb lehetséges MFA-műveletek (Moldova, Egyiptom, Örményország...) Kötelezettségvállalások összesen
2014 60 000 000
77 955 000
181 874
250 000
173 856
15 000 000 23 000 000 meghatározandó 173 856
38 181 874
Nem lekötött költségvetési allokációk
94 376 144
21 818 126
Vissza nem térítendő támogatások költségvetési kifizetési előirányzatai
56 339 890
52 153 011
529 345
179 806
Működési értékelések , utólagos értékelések, a közkiadásokkal és a pénzügyi elszámoltathatósággal (PEFA) foglalkozó elemzések MFA Kirgiz Köztársaság (elfogadott határozat) MFA Grúzia (elfogadott határozat) Egyéb lehetséges MFA-műveletek (Moldova, Egyiptom, Örményország...) Kifizetések összesen Vissza nem térítendő támogatásokra elkülönített, fel nem használt eszközök
2015 (indikatív)*
74 218 061
15 000 000 23 000 000 meghatározandó 529 345
179 806
55 810 545
51 973 205
Makroszintű pénzügyi támogatás keretében folyósított kölcsönök Bosznia-Hercegovina (elfogadott határozat) Ukrajna I. (elfogadott határozat) Ukrajna II. (elfogadott határozat) Grúzia (elfogadott határozat) Jordánia (elfogadott határozat) Tunézia (elfogadott határozat)** Kirgiz Köztársaság (elfogadott határozat) Ukrajna III. (elfogadott határozat)** Egyéb lehetséges MFA-műveletek (Moldova, Egyiptom, Örményország...) Makroszintű pénzügyi támogatás keretében folyósított kölcsönök összesen
100 000 000 360 000 000 1000 000 000
250 000 000 23 000 000 180 000 000 200 000 000 15 000 000 1200 000 000
100 000 000 1360 000 000 1868 000 000
* azon költségvetési előirányzatokra vonatkozó adatok kivételével, amelyek megfelelnek a 2015-re elfogadott költségvetésnek ** 2015-ben a három részletből várhatóan kettőt folyósítanak. Az utolsó részlet kifizetését 2016-ra tervezik.
15
