EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2016.6.10. COM(2016) 376 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a harmadik országoknak 2015-ben nyújtott makroszintű pénzügyi támogatás végrehajtásáról {SWD(2016) 192 final}
HU
HU
TARTALOM 1.
BEVEZETÉS ............................................................................................................. 3
2.
HÁTTÉR-INFORMÁCIÓK .................................................................................... 4
3.
2.1.
Az elmúlt évek fejleményei ............................................................................................. 4
2.2.
Az MFA-eszköz működésének javítása .......................................................................... 4
MAKROSZINTŰ PÉNZÜGYI TÁMOGATÁSI MŰVELETEK 2015-BEN...... 5 3.1.
Áttekintés ........................................................................................................................ 5
3.2.
A kedvezményezett országokban 2015-ben végrehajtott egyedi műveletek ................... 7
3.2.1.
Grúzia ...................................................................................................................... 7
3.2.2.
Jordánia .................................................................................................................. 8
3.2.3.
Kirgiz Köztársaság .................................................................................................. 9
3.2.5.
Ukrajna.................................................................................................................. 11
4. AZ MFA-FORRÁSOK MEGFELELŐ FELHASZNÁLÁSÁNAK BIZTOSÍTÁSA: MŰKÖDÉSI ÉRTÉKELÉSEK ÉS UTÓLAGOS ÉRTÉKELÉSEK 12 4.1.
Működési értékelések .................................................................................................... 12
4.2.
Utólagos értékelések...................................................................................................... 12
5. TÁMOGATÁS IRÁNTI KÉRELMEK ÉS A BIZOTTSÁG KÉSZÜLŐ JAVASLATAI – KÖLTSÉGVETÉSI HELYZET ...................................................... 12
2
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a harmadik országoknak 2015-ben nyújtott makroszintű pénzügyi támogatás végrehajtásáról 1.
BEVEZETÉS
A makroszintű pénzügyi támogatás (MFA) olyan uniós pénzügyi eszköz, amely az Unióhoz földrajzi, gazdasági és politikai szempontból közel álló országok rendkívüli külső finanszírozási szükségleteinek kezelésére szolgál. Az eszköz célja a tagjelölt és potenciális tagjelölt országok, továbbá az Unió szomszédságpolitikai partnerországai makrogazdasági és pénzügyi stabilitásának helyreállítása a makrogazdasági kiigazítások és strukturális reformok előmozdítása által. A makroszintű pénzügyi támogatás a fizetésimérleg-támogatás eszköze, amelynek előfeltétele a Nemzetközi Valutaalappal (IMF) egyeztetett kiigazítási és reformprogram megléte, és annak kiegészítésére szolgál. A támogatás nyújtása történhet kölcsön formájában – amely esetben a Bizottság hitelt vesz fel a tőkepiacokon a szükséges források megszerzéséhez, majd azokat továbbkölcsönzi a kedvezményezett országnak –, vagy meghatározott körülmények esetén az uniós költségvetésből finanszírozott vissza nem térítendő támogatás formájában. A kedvezményezett ország részéről a makroszintű pénzügyi támogatás igénybevételének előfeltétele az emberi jogok tiszteletben tartása és a hatékony demokratikus mechanizmusok megléte. A támogatás rendelkezésre bocsátására több részletben kerül sor, amelyek szorosan kötődnek a kedvezményezett ország gazdaságának hosszú távon fenntartható pályára állítását célzó szigorú reformintézkedések sikeres végrehajtásához. A makroszintű pénzügyi támogatás ilyen módon kiegészíti az Unió által nyújtott szokásos együttműködési támogatást, valamint hozzájárul az Unió határain túli stabilitás megőrzésére és a jólét előmozdítására irányuló tágabb célkitűzéshez. 2015-ben sikerült előrelépést tenni a meglévő MFA-műveletek végrehajtása terén Grúzia, Jordánia, a Kirgiz Köztársaság és Tunézia tekintetében, Ukrajnát illetően pedig – a továbbra is nehéz politikai és gazdasági helyzetre való tekintettel – sor került a harmadik nagy volumenű MFA-művelet jóváhagyására. Ez az éves jelentés az MFA-műveletekre vonatkozó különböző tanácsi, illetve európai parlamenti és tanácsi együttes határozatokban a Bizottságra vonatkozóan meghatározott tájékoztatási kötelezettséggel összhangban készült. A jelentéshez bizottsági szolgálati munkadokumentum kapcsolódik, amely részletesebb tájékoztatást és elemzést tartalmaz az egyes MFA-műveletek makrogazdasági hátteréről és végrehajtásáról.
3
2.
HÁTTÉR-INFORMÁCIÓK
2.1.
Az elmúlt évek fejleményei
1990 óta az EU 26 MFA-műveletet hajtott végre a tagjelölt, potenciális tagjelölt és a szomszédságpolitikában részt vevő országokban, a műveletek összértéke meghaladja a 10 milliárd EUR-t. Az egyes MFA-műveletek a viszonylag kis méretű műveletektől – amelyek közül a legkisebb a Moldovában 1996-ban végrehajtott 15 millió EUR-s művelet – az egészen nagy méretűekig terjednek, mint például a legutóbbi, 1,8 milliárd EUR-s ukrajnai művelet. Az MFA-műveletek számára és nagyságrendjére a globális gazdasági és pénzügyi fejlemények is kihatottak. 2011-től kezdve a globális tőkepiacon jelentősen romlottak a finanszírozási feltételek a feltörekvő gazdaságok számára, ami részben az euróövezeti államadósság-válság nyomán felerősödött biztonságra törekvést tükrözi. Emellett az arab tavasz eseményei, majd az ebből eredő, az arab mediterrán partnerországokat ért politikai és gazdasági megrázkódtatások felerősítették az érintett országok költségvetésére és külső pénzügyi pozícióira nehezedő nyomást. E fejlemények következtében 2012-ben és 2013-ban fokozódott a makroszintű pénzügyi támogatások iránti igény – Egyiptom, Jordánia és Tunézia is beadta támogatás iránti kérelmét. 2014-ben a kelet-ukrajnai konfliktus és az ország gazdasági és pénzügyi helyzetének számottevő romlása példátlan mértékű MFA-támogatás megkezdését eredményezte. 2014 és 2015 között három MFA-művelet keretében összesen 3,4 milliárd EUR-t bocsátottak Ukrajna rendelkezésére – teljes egészében kölcsönök formájában –, amely összegből 2015 decemberéig 2,21 milliárd EUR-t folyósítottak. Ez a harmadik országok számára ilyen rövid időn belül nyújtott eddigi legnagyobb pénzügyi támogatás. Bár Ukrajnában 2015 közepe óta már érzékelhetők a makrogazdasági stabilizáció jelei, a helyzet továbbra is ingatag. A helyzet más keleti szomszédos országokban is törékeny, különösen Belaruszban és Moldovában, ami egyrészt hazai tényezőkre, másrészt pedig az oroszországi gazdasági fejleményekre vezethető vissza. Hasonlóképpen – és az egyes országokban tapasztalható javulás dacára – a regionális konfliktusok és a biztonsági problémák 2015-ben továbbra is kedvezőtlenül hatottak a déli szomszédság gazdasági teljesítményére. Ez vezetett a Tunéziának nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozó új javaslat elfogadásához, továbbá a Jordániára irányuló újabb műveletről szóló tárgyalások megkezdéséhez, ami ugyancsak a szíriai válságnak az országra gyakorolt hatásával – többek közt a menekültválsággal – áll összefüggésben. 2.2.
Az MFA-eszköz működésének javítása
Az Európai Parlament a lassú döntéshozatali eljárást találta az MFA-eszköz egyik legfőbb hiányosságának, ezért a folyamat felgyorsítása érdekében a Bizottság 2011. július 4-én javaslatot terjesztett elő a harmadik országoknak nyújtandó makroszintű
4
pénzügyi támogatásra vonatkozó általános rendelkezések meghatározásáról szóló keretrendeletre1. A javaslat fő célkitűzései a következők: i.
a döntéshozatali folyamat gyorsaságának és hatékonyságának fokozása;
ii.
az MFA-műveletek átfogó keretének megteremtése;
iii.
a döntéshozatal összehangolása más külső finanszírozási eszközök döntéshozatali mechanizmusaival.
Az Európai Parlamenttel és a Tanáccsal folytatott kiterjedt megbeszélések eredményeként a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy javaslatának természete a hosszadalmas jogalkotási eljárás során olyannyira megváltozott, hogy kétségessé vált annak létjogosultsága, ezért 2013. május 8-án a javaslat visszavonásáról határozott2. A visszavonást követően a Tanács 2013. június 18-án az EUMSZ 263. cikke szerinti megsemmisítés iránti keresetet nyújtott be a Bírósághoz a Bizottság ellen. A Bíróság 2015. április 14-i ítéletével elutasította a Tanács keresetét, és megerősítette a Bizottság általi visszavonás indokoltságát3. Ennek következtében az egyedi MFA-műveletekre vonatkozó jogalkotási határozatokat továbbra is az Európai Parlament és a Tanács fogadja el eseti alapon a rendes jogalkotási eljárás keretében. Az újabb tapasztalatok, különösen az Ukrajnának nyújtandó új MFA-műveletek gyors elindításának szükségessége 2014–2015-ben, ismét előtérbe helyezték azt az igényt, hogy az MFA mint vészhelyzeti eszköz a válsághelyzetekre reagálva rövid időn belül mobilizálható legyen. Ebben az összefüggésben a társjogalkotók a rendes jogalkotási eljárás keretében zajló döntéshozatal felgyorsítására törekedtek, kiváltképp a legutóbbi ukrajnai MFA-művelet tekintetében, amelyet 2015-ben alig több, mint három hónapon belül sikerült elfogadni. Mindazonáltal a rendes jogalkotási eljárás keretében zajló elfogadási eljárás felgyorsítását illetően továbbra is korlátozott a mozgástér – ezt támasztja alá az a tény is, hogy a második ukrajnai MFA-művelet 2014-es elfogadásakor az EUMSZ 213. cikke szerinti sürgősségi eljárást alkalmazták. A Bizottság ezért változatlanul kapcsolatot tart a társjogalkotókkal, és feltérképezi a jelenlegi döntéshozatali eljárás hatékonyabbá és eredményesebbé tételének lehetőségeit. 3.
MAKROSZINTŰ PÉNZÜGYI TÁMOGATÁSI MŰVELETEK 2015-BEN
3.1.
Áttekintés
2015-ben a következő MFA-határozatokkal összefüggésben sikerült előrelépést elérni: Grúzia: Az EU által 2008-ban vállalt és a társjogalkotók által 2013 augusztusában jóváhagyott két MFA-művelet közül a másodikról van szó. A művelet összértéke 46 millió EUR, amelynek egyik felét kölcsönök, másik felét 1
COM(2011) 396 végleges, 2011. július 4. További részletekért lásd a Bizottság jelentését az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a harmadik országoknak 2013-ban nyújtott makroszintű pénzügyi támogatás végrehajtásáról (COM(2014) 372 final). 3 További részletek: a Bíróságnak (nagytanács) a C-409/13. számú, Bizottság kontra Tanács ügyben 2015. április 14-én hozott ítélete, ECLI:EU:C:2015:217. 2
5
pedig vissza nem térítendő támogatások formájában bocsátják az ország rendelkezésére. Az első részlet vissza nem térítendő támogatás formájában biztosított része (13 millió EUR) 2015 januárjában, kölcsöneleme (10 millió EUR) pedig áprilisban került folyósításra. Grúzia végrehajtotta az EU-val aláírt egyetértési megállapodásban elfogadott szakpolitikai intézkedéseket, így a második részlet (23 millió EUR) folyósítása 2016-ban esedékes, amennyiben az IMF-program a tervek szerint halad tovább. Jordánia: A társjogalkotók 2013 decemberében elfogadták a Jordániának biztosítandó 180 millió EUR összegű kölcsönre vonatkozó bizottsági javaslatot. A műveletet 2015 során egy 100 millió EUR-s és egy 80 millió EUR-s részlet folyósítása révén teljes egészében végrehajtották. Az első részlet folyósítására 2015 februárjában, a második részlet folyósítására 2015 októberében került sor. Kirgiz Köztársaság: A 15 millió EUR összegű kölcsönből és 15 millió EUR összegű vissza nem térítendő támogatásból álló MFA-művelet rendkívülinek minősül abból a szempontból, hogy a Kirgiz Köztársaság kívül esik az MFA megszokott területi hatályán. A társjogalkotók általi 2013. októberi jóváhagyást követően a támogatás első részletét 2015-ben bocsátották rendelkezésre: a 10 millió EUR összegű vissza nem térítendő támogatást 2015 júniusában, az 5 millió EUR-s kölcsönt pedig 2015 októberében folyósították. A második részlet vissza nem térítendő támogatás formájában biztosított részét 2016 februárjában, kölcsönelemét pedig áprilisban fizették ki. Tunézia: 2013 decemberében a Bizottság előterjesztette a Tunéziának nyújtandó, legfeljebb 250 millió EUR összegű kölcsön biztosítására irányuló makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozó javaslatát. A társjogalkotók- 2014. májusban fogadták el a határozatot, és a támogatás összegét 300 millió EUR-ra növelték. Az első két (egyenként 100 millió EUR összegű) részletet 2015. májusban és decemberben folyósították. A harmadik és egyben utolsó részlet kifizetését 2016ra tervezik. Ukrajna esetében 2015-ben két MFA-program keretében összesen 850 millió EUR összegű kölcsönt folyósítottak. A 2002-ben és 2010-ben elfogadott határozatokon alapuló első művelet (MFA I) összesen 610 millió EUR összegű makroszintű pénzügyi támogatást biztosított. Ebből 360 millió EUR-t két részletben folyósítottak 2014 májusában és novemberében. A harmadik és egyben utolsó részlet (250 millió EUR) kifizetésére 2015 áprilisában került sor.
6
Emellett Ukrajna makrogazdasági helyzetének további romlására reagálva a Bizottság 2015 januárjában legfeljebb 1,8 milliárd EUR összegű új MFA-műveletre (MFA III) tett javaslatot, az ország külső finanszírozási igényének enyhítése és az átfogó reformcsomag támogatása céljából. Ezzel a kiegészítő művelettel, amely 2014 óta a harmadik végrehajtandó ukrajnai művelet, az Ukrajna számára rendelkezésre álló uniós makroszintű pénzügyi támogatás teljes összege 3,4 milliárd EUR-ra emelkedett. A társjogalkotók általi 2015. áprilisi jóváhagyást követően a támogatás első, 600 millió EUR összegű részletét 2015 júliusában folyósították. E művelet második (szintén 600 millió EUR összegű) részletének kifizetését eredetileg 2015-re tervezték. Ez azonban egyes reformintézkedések lassú végrehajtása következtében késedelmet szenvedett. A második és a harmadik részletet várhatóan 2016 folyamán fogják rendelkezésre bocsátani, amennyiben Ukrajna sikeresen teljesíti a közösen meghatározott gazdaságpolitikai és pénzügyi feltételeket, valamint folyamatosan kielégítő eredményeket ér el az IMF-program megvalósítása terén. 3.2.
A kedvezményezett országokban 2015-ben végrehajtott egyedi műveletek
3.2.1. Grúzia 2013 augusztusában az EU legfeljebb 46 millió EUR összegű, felerészben vissza nem térítendő támogatás, felerészben kölcsön formájában nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatást fogadott el Grúzia számára. Ez a második azon két egyforma összegű MFAművelet közül, amelyekre az EU 2008 októberében a Brüsszelben tartott nemzetközi donorkonferencián tett kötelezettségvállalást, amikor Grúzia gazdaságára mind a globális pénzügyi válság, mind az Oroszországgal lezajlott azévi rövid konfliktus rányomta bélyegét. Miután Grúzia 2014 júliusában megállapodott az IMF-fel az új folyósítási programról, újraindultak a makroszintű pénzügyi támogatásra irányuló tárgyalások. Az egyetértési megállapodást, a kölcsönmegállapodást és a vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó megállapodást mindkét fél aláírta, és – amennyiben szükséges volt – a grúz parlament 2014 decemberében megerősítette. Az első részlet 13 millió EUR összegű, vissza nem térítendő támogatás formájában nyújtott részét 2015 januárjában, 10 millió EUR összegű kölcsönrészét pedig áprilisban folyósították, miután Grúzia jó eredményeket ért el az IMF-program végrehajtása terén. A 23 millió EUR összegű második részlet kifizetése az IMF-program második felülvizsgálatának elhalasztása miatt késedelmet szenvedett. Az IMF szakértői 2015 novemberében látogatást tettek Tbilisziben, hogy folytassák a tárgyalásokat a program második és harmadik felülvizsgálatáról, a megbeszélések azonban még nem zárultak le. Eközben a Bizottság 2015 novemberében megvizsgálta az uniós makroszintű pénzügyi támogatás második részletének folyósításához kapcsolódó konkrét reformfeltételeknek való megfelelést, és megállapította, hogy valamennyi feltétel teljesült. Ennek alapján a Bizottság az IMF igazgatótanácsa által jelenleg végzett program-felülvizsgálat befejezését követően azonnal folyósíthatja a második és egyben utolsó részletet. A 2014 vége óta romló külső környezet erősen visszafogta a grúz exportot és a hazautalásokat, aminek következtében a GDP-növekedés a 2014. évi 4,6 %-ról 2015-ben 7
2,8 %-ra lassult. A grúz lari értéke 2014 novembere és 2015 decembere között 25 %-kal esett és a külső sebezhetőség fokozódott. A belső kereslet lassulása, a lari nagymértékű leértékelődése és az olajárak esése ellenére a folyó fizetési mérleg hiánya 2015-ben a GDP közel 12 %-ára nőtt, miközben a külső adósság az értékelési hatás következtében a GDP 100 %-a fölé emelkedett. A valutatartalékok körülbelül a következő év háromhavi importját fedezik. A nehéz gazdasági helyzet ellenére a kormány összességében felelős költségvetési politikát és szigorú monetáris politikát folytatott, és lehetővé tette az árfolyamcsökkenést a külső sokkok ellensúlyozása érdekében. A nagymértékű dollarizáció ellenére a bankrendszer továbbra is stabil és jól tőkésített, tükrözve a központi bank által végrehajtott szigorú felügyeletet és szabályozást. 3.2.2. Jordánia Jordánia makroszintű pénzügyi támogatás iránti 2012. decemberi hivatalos kérését követően a Bizottság 2013. április 29-én elfogadta a legfeljebb 180 millió EUR összegű, középtávú kölcsön formájában nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásról szóló határozatra irányuló javaslatot. A határozatot az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 11-én fogadta el. 2014 elején lezárultak a jordániai hatóságok által végrehajtandó gazdaságpolitikai intézkedéseket meghatározó egyetértési megállapodásról és a kölcsönmegállapodásról folytatott tárgyalások. A két dokumentumot 2014 márciusában írták alá. A Jordániának nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatás célja az IMF által 2012 augusztusában megkezdett három évre szóló készenléti megállapodás keretében biztosított források kiegészítése volt. Az MFA-művelet első, 100 millió EUR összegű részletét 2015. február 10-én folyósították, a második, 80 millió EUR összegű részletet pedig 2015. október 15-én fizették ki. A jordániai gazdasági növekedés az Irakban és Szíriában zajló folyamatos – az idegenforgalmat, az exportot és a vállalkozói bizalmat visszavető – konfliktusok miatt 2015-ben 2,4 %-ra lassult. Ennek következtében a munkanélküliségi ráta 2015 harmadik negyedévében ismét nőtt, és a 2014-es 11,9 % után 13,8 %-ot ért el. A becslések szerint az infláció az üzemanyagárak és a szállítási árak jelentős esése következtében 2015-ben – 0,9 %-ra zuhant. Az alacsonyabb olajárak ellenére a költségvetési konszolidáció 2015-ben nem haladt előre. A gazdaság lassulása és ezzel párhuzamosan az értékesítésre kivetett adókból származó bevételek csökkenése következtében az elsődleges államháztartási hiány (a NEPCO áramszolgáltatónak és a WAJ jordániai vízügyi hatóságnak juttatott vissza nem térítendő támogatások és transzferek figyelembevétele nélkül) a GDP 2014. évi 4,5 %áról 2015-ben a GDP mintegy 5,2 %-ára növekedett. Ez rávilágít Jordánia törékeny fiskális helyzetére, mivel az ország továbbra is külföldi támogatásoktól függ, amelyek 2015-ben a GDP mintegy 1,8 %-át tették ki. A becslések szerint a folyó fizetési mérleg hiánya (a vissza nem térítendő támogatások nélkül) az olajárak esésének köszönhetően a 2014. évi 12,1 %-hoz képest 2015-ben a GDP 11,7 %-ára csökkent. 2015 decemberében a nemzetközi devizatartalékok szintje megfelelő volt (14,7 milliárd USD, ami 6,8 havi következő évi importnak felel meg). 8
Jordánia 2015 augusztusában 2 milliárd USD összegű (a kvóta 800 %-át jelentő) hároméves készenléti megállapodást kötött az IMF-fel. Azóta a jordániai hatóságok tárgyalásokat kezdtek az IMF szakértőivel egy új programról. A hosszabb időtartamú új program a tervek szerint 2016 második felében lép életbe. A Szíria és a térség támogatásáról rendezett 2016. február 4-i londoni konferencián a Bizottság 2,4 milliárd EUR összegű támogatásra vállalt kötelezettséget, hogy segítséget nyújtson a menekültügyi válság által sújtott országoknak. Tekintettel a régió egyre romló helyzetére és a jordániai hatóságok 2016. márciusi hivatalos kérését követően a Bizottság 2016 folyamán újabb makroszintű pénzügyi támogatás nyújtását fogja javasolni Jordánia számára. 3.2.3. Kirgiz Köztársaság A gazdaság nagymértékű visszaesésével és jelentős külső finanszírozási rés kialakulásával járó etnikai és belpolitikai viszályok nyomán az EU a 2010 júliusában Biskekben rendezett nemzetközi donorkonferencián kötelezettséget vállalt arra, hogy támogatja a Kirgiz Köztársaság helyreállítását. Ennek eredményeként a Bizottság 2011 decemberében legfeljebb 30 millió EUR összegű (15 millió EUR kölcsön és 15 millió EUR vissza nem térítendő támogatás formájában nyújtandó) makroszintű pénzügyi támogatásra irányuló javaslatot tett. A makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozó határozatot az Európai Parlament és a Tanács 2013. október 22-én fogadta el. A 2014 végén aláírt egyetértési megállapodást és a kölcsönmegállapodást a kirgiz parlament 2015 februárjában erősítette meg. Ahogy fent megjegyeztük, ez az MFA-művelet rendkívüli volt, mivel a Kirgiz Köztársaság kívül esik az MFA megszokott területi hatályán. A műveletet azonban az indokolta, hogy az országban – amely az Unió számára gazdaságilag és politikailag is különösen fontos térségben helyezkedik el – erős lendületet kapott a demokratikus fejlődés és a gazdaság reformja. A 15 millió EUR összegű első részletet két részletben folyósították: a 10 millió EUR-s vissza nem térítendő támogatást 2015 júniusában, az 5 millió EUR-s kölcsönt pedig októberben. A második részlet rendelkezésre bocsátásához szükséges megfelelési felülvizsgálat kielégítő eredménye alapján a Bizottság 2016. február 10-én folyósította a Kirgiz Köztársaságnak e részlet vissza nem térítendő támogatás formájában biztosított elemét (5 millió EUR-t). A 10 millió EUR összegű kölcsönelemet 2016. április 13-án fizették ki. A kirgiz gazdaság viszonylag stabil és megfelelő ellenálló képességgel rendelkezik a különösen a FÁK-régióra jellemző kedvezőtlen külső gazdasági körülményekkel szemben. 2015-ben a GDP-növekedés a mezőgazdasági és a szolgáltatási szektor jó teljesítményének köszönhetően elérte a 3,5 %-ot, az infláció pedig 3,4 %-ra esett vissza. Az ország fizetésimérleg-helyzete – a folyó fizetési mérleg strukturális értelemben vett nagy hiányát tükrözve – továbbra is ingatag. A mélyülő oroszországi gazdasági válság és a többi FÁK-ország stagnáló teljesítménye hátráltatja az exportot és a csekélyebb mértékű hazautalások révén visszaveti az importot. Így a folyó fizetési mérleg hiánya továbbra is rendkívül nagy, 2015-ben a GDP 16 %-át tette ki. 2015 végére a nemzetközi tartalékok összértéke 1,78 milliárd USD-re esett vissza, ami 3,7 havi előre jelzett importnak felel meg, szemben a 2014. végi 1,96 milliárd USD-vel (4,4 havi import). 9
2015 decemberében az IMF sikeresen lezárta a 2015 áprilisában jóváhagyott hároméves kibővített hiteleszközhöz kapcsolódóan végzett első program-felülvizsgálatot. Az igazgatótanács jóváhagyása lehetővé tette 9,514 millió SDR (13,2 millió USD) azonnali folyósítását a Kirgiz Köztársaságnak. 3.2.4. Tunézia Az IMF igazgatótanácsa Tunéziára vonatkozóan 2013 júniusában jóváhagyott egy 1,75 milliárd USD összegű 24 hónapos készenléti megállapodást, amelyet később 2015 decemberéig meghosszabbítottak. Ezzel összefüggésben Tunézia 300 millió EUR összegű, kölcsön formájában nyújtandó kiegészítő makroszintű pénzügyi támogatást kapott az Uniótól, amelyet 2014 májusában hagytak jóvá. 200 millió EUR-t két azonos összegű részletben folyósítottak 2015 májusában és decemberében. A fennmaradó 100 millió EUR-s összeg folyósítása 2016 folyamán esedékes. 2015-ben – elsősorban a terrortámadások által különösen az idegenforgalomra, a szállítási ágazatra és a beruházásokra gyakorolt negatív gazdasági hatás és a társadalmi feszültségek miatti termeléskiesés következtében – a növekedésre vonatkozó előrejelzéseket az év eleji 3 %-ról jelentősen lefelé, 0,5 %-ra módosították, és a helyzet hátrányosan befolyásolja a már így is törékeny fizetési mérleget és költségvetési pozíciót, ami jelentős finanszírozási igényt eredményez. A munkanélküliségi ráta magas (15 %) és különösen a fiatalokat és a frissdiplomásokat érinti (30 % fölött). Az infláció 2015-ben körülbelül 4,4 % volt és csökkenőben van. Ami az államháztartást illeti, miután 2014-ben sikerült némi költségvetési konszolidációt elérni, a strukturális hiány (a bankok feltőkésítési költségeinek figyelembevétele nélkül) a GDP 4,2 %-át kitevő mértékről 2015-ben 4,7 %-ra nőtt, nagyrészt a terrortámadásokat követő kiadási intézkedések következtében, és annak ellenére, hogy a vártnál alacsonyabb olajárak megtakarításokat eredményeztek a kiadások terén. Az államadósság tovább nőtt, 2015-ben elérte a GDP 53 %-át, és az előrejelzés szerint 2018-ban 61 %-on tetőzik, majd a növekvő tendencia megfordul. A következő két évben a tervek szerint jelentős mértékben nőni fog az állami adósság törlesztése is. Tunézia államadósság-minősítése 2011 óta több alkalommal romlott, utoljára 2014-ben (a Moody’s-nál Ba2-ről Ba3-ra, a Standard & Poor’s-nál pedig BB-ről BB– besorolásra). Az olajárak esése, a gyengébb hazai gazdasági tevékenység és a javuló exportteljesítmény dacára, a terrortámadások idegenforgalomra gyakorolt negatív hatása hozzájárult ahhoz, hogy a folyó fizetési mérleg hiánya 2015-ben fenntarthatatlanul magas szinten, a GDP 8,8 %-án maradt. A becslések szerint a tartalékok 2015 végén közel 7,5 milliárd USD-t tettek ki, ami alig háromhavi importnak felel meg. Ezzel összefüggésben és az IMF-program tavaly szeptemberi hatodik felülvizsgálatának lezárását követően Tunézia újabb megállapodás iránti kérelmet nyújtott be az IMF-hez, amelyről jelenleg folynak a tárgyalások, és várhatóan 2016 közepén kerül az IMF igazgatótanácsa elé jóváhagyásra. Miután a tunéziai hatóságok 2015 augusztusában kiegészítő makroszintű pénzügyi támogatásra irányuló kérelmet nyújtottak be, a Bizottság 2016 februárjában legfeljebb 500 millió EUR összegű, kölcsön formájában nyújtandó új MFA-műveletre irányuló javaslatot fogadott el. 10
3.2.5. Ukrajna Ukrajna gazdasági helyzetének gyors romlására és gyenge fizetésimérleg-pozíciójára reagálva a Bizottság 2015 januárjában legfeljebb 1,8 milliárd EUR összegű, kölcsön formájában nyújtandó, három egyforma, egyenként 600 millió EUR-s részletben folyósítandó új MFA-műveletre tett javaslatot. Erre a javaslatra két, 2014-ben elindított MFA-programot (MFA I és MFA II) követően került sor, amelyek együttesen 1,61 milliárd EUR-t tettek ki. Az új művelet (MFA III) első részletét 2015 júliusában folyósították. Ezt követően 2015 áprilisában kifizették az MFA I utolsó fennmaradó részletét, amely 250 millió EUR-t jelentett. Ennek eredményeként 2015-ben összesen 850 millió EUR összegű makroszintű pénzügyi támogatást bocsátottak Ukrajna rendelkezésére. Ezek a kifizetések azután váltak lehetővé, hogy Ukrajna 2015 márciusában egy új, négyéves programról állapodott meg az IMF-fel. Az MFA III második részletének rendelkezésre bocsátása azonban késedelmet szenvedett. Ahogy már megjegyeztük, ennek oka az volt, hogy egyes közösen elfogadott szakpolitikai intézkedések végrehajtása nem volt kielégítő. Az MFA III-hoz kapcsolódó szakpolitikai intézkedések sikeres és kellő időben történő végrehajtása, valamint az IMF-program terén elért folyamatos előrelépés esetén a Bizottság készen áll arra, hogy 2016 folyamán folyósítsa az MFA III fennmaradó két részletét, amelyek együttesen 1,2 milliárd EUR-t tesznek ki. 2015-ben az ukrán gazdaság recessziója súlyosbodott. A reál GDP visszaesése az előző évi 6,6 %-hoz képest reálértelemben 9,9 % volt. A kibocsátás szűkülése a gyenge fogyasztói bizalom és az ország keleti részén zajló konfliktus miatt visszaeső termelőkapacitás következménye. Miután a konfliktus enyhült és Ukrajna jelentős nemzetközi pénzügyi támogatást kapott, az év második felében megjelentek a gazdasági stabilizáció első jelei. A 2015 elején kialakult súlyos valutaválság, valamint a gáz és a villamos energia árának jelentős emelkedése következtében 2015-ben az átlagos fogyasztóiár-infláció 48,7 %-ra nőtt. A magas inflációval jellemzett környezet hozzájárult a költségvetési bevételek nominális értelemben vett növekedéséhez, ami összekapcsolódott a konzervatív kiadási politikával, aminek eredményeként a konszolidált költségvetési hiány 2015-ben a GDP 1,6 %-ára csökkent. A költségvetési konszolidáció ellenére a valuta folyamatos leértékelődése miatt az államadósság 2015 végén éves viszonylatban 10 százalékponttal, a GDP 79,4 %-ára nőtt. Ukrajna külső kiigazítása 2015-ben folytatódott és a folyó fizetési mérleg hiánya a GDP 0,2 %-ára mérséklődött, ami az import jelentős – az export párhuzamos visszaesését mind nagyságrend, mind ár tekintetében meghaladó – csökkenésével magyarázható. A magántőke-kiáramlás üteme az év során lassult, miután a makrogazdasági stabilizáció kezdett megerősödni. Eközben a hivatalos támogatás rendelkezésre bocsátása lehetővé tette Ukrajna számára, hogy 2015 végén bruttó nemzetközi tartalékait az előző évi 7,5 milliárd USD-ről 13,3 milliárd USD-re töltse fel. Az IMF-program részeként Ukrajna megállapodásra jutott a magánhitelezőkkel mintegy 19 milliárd USD összegű adósság átstrukturálásáról. A futamidő meghosszabbítása mellett a megállapodás körülbelül 3 milliárd USD összegű adósságelengedést is tartalmazott. 11
4.
AZ
MFA-FORRÁSOK
MEGFELELŐ
FELHASZNÁLÁSÁNAK
BIZTOSÍTÁSA:
MŰKÖDÉSI ÉRTÉKELÉSEK ÉS UTÓLAGOS ÉRTÉKELÉSEK
4.1.
Működési értékelések
Az uniós költségvetési rendelet követelményeinek megfelelően a Bizottság külső szakértők bevonásával működési értékeléseket végez annak érdekében, hogy kellő bizonyosságot szerezzen a kedvezményezett országban az igazgatási eljárások és a pénzügyi folyamatok működéséről. A működési értékelések az államháztartás-irányítási rendszerekre, mindenekelőtt a pénzügyminisztériumok és a központi bankok folyamataira és szervezetére és konkrétan az uniós forrásokat fogadó számlák kezelésére összpontosítanak. Ezenfelül külön figyelmet szentelnek a külső ellenőrző intézmények működésének, függetlenségének, munkaprogramjainak és ellenőrzési tevékenységük hatékonyságának. Megvizsgálják továbbá a központi szintű közbeszerzési eljárásokat is. A Bizottság 2015-ben egy esetleges új MFA-művelet előkészítése keretében működési értékelést kezdett Moldovában, amely 2016 februárjában zárult le. 4.2.
Utólagos értékelések
Az uniós költségvetési rendeletnek megfelelően az MFA-programok hatásának vizsgálata céljából a Bizottság elvégzi az MFA-programok utólagos értékelését4. A fő célkitűzések a következők: i.
a kedvezményezett ország gazdaságára, és különösen az érintett ország külső pozíciójának fenntarthatóságára gyakorolt hatás elemzése;
ii.
az uniós intézkedés hozzáadott értékének értékelése.
2014-ben kezdődött meg a Bosznia-Hercegovinának nyújtott MFA-művelet utólagos értékelése, amelyet 2015 márciusában zártak le. A Bizottság 2015-ben nem indított utólagos értékelést.
5.
TÁMOGATÁS
IRÁNTI KÉRELMEK ÉS A
BIZOTTSÁG
KÉSZÜLŐ JAVASLATAI
KÖLTSÉGVETÉSI HELYZET
Az MFA-műveletekre vonatkozó 2016. évi program a következő:
4
Az utólagos értékelések a Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság weboldalán érhetők el: http://ec.europa.eu/dgs/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm.
12
–
i.
a folyamatban lévő MFA-műveletek végrehajtása a fent ismertetetteknek megfelelően. Ez magában foglalja a Grúzia, a Kirgiz Köztársaság és Tunézia tekintetében végrehajtott műveletek utolsó részleteinek folyósítását, továbbá az Ukrajnában végrehajtandó harmadik művelet utolsó két részletének kifizetését;
ii.
esetleges új programok elfogadását a Tunéziától, Jordániától, Moldovától, Örményországtól és Egyiptomtól mostanáig kapott kérelmek alapján.
Ahogy már említésre került, a Grúziára, a Kirgiz Köztársaságra és Tunéziára vonatkozó MFA-műveletekkel, valamint az Ukrajnára vonatkozó MFA III művelettel összefüggésben 2016-ban esedékes a teljes folyósítás. Mindazonáltal a Grúziával és Tunéziával kapcsolatos műveletek teljes körű végrehajtása a vonatkozó egyetértési megállapodásban meghatározott szakpolitikai feltételek teljesítésétől és az IMF-program megvalósítása terén elért tartósan kielégítő eredményektől függ. A Bizottság 2015 augusztusában megkapta a tunéziai hatóságok kiegészítő makroszintű pénzügyi támogatásra irányuló kérelmét, amelyet 2015 decemberében megerősítettek. Mivel a biztonsági helyzet jelentős hatást gyakorol a tunéziai gazdaságra és a politikai átalakulás megszilárdításának időszakában felmerülő külső finanszírozási igényekre, a Bizottság 2016. február 12-én elfogadta a legfeljebb 500 millió EUR összegű, kölcsön formájában nyújtandó második MFA-műveletre irányuló javaslatot. A javaslatot a társjogalkotók várhatóan 2016 közepén hagyják jóvá. A romló moldovai gazdasági és pénzügyi helyzet következtében a nemzeti hatóságok 2015 augusztusában MFA-támogatás iránti kérelmet nyújtottak be. Az esetleges MFAművelet feltétele az új IMF-programról való megállapodás. Mindazonáltal a tartós politikai instabilitás hátráltatta az új IMF-programra irányuló megbeszéléseket és a Moldovának nyújtandó új MFA-műveletre vonatkozó bizottsági javaslat elfogadását. 2014 februárjában a Bizottság MFA-támogatásra irányuló új kérést kapott Örményországtól. Örményország fizetésimérleg-helyzetét azonban nem találta kellően kritikusnak ahhoz, hogy az indokolná a makroszintű pénzügyi támogatásra irányuló bizottsági javaslat előterjesztését, annak ellenére, hogy 2014. március 7-én az ország és az IMF együttesen elfogadták az új finanszírozási megállapodást. Mindazonáltal változatlanul vannak sebezhető pontok, és a Bizottság továbbra is szorosan nyomon követi Örményország gazdasági és pénzügyi helyzetének alakulását, különösen a 2014 vége óta romló külső gazdasági környezet jelentette kihívások ismeretében. 2012 novemberében Egyiptom megújította összesen 500 millió EUR-ra vonatkozó MFAigényét. A Bizottság mérlegelte egy olyan javaslat előterjesztését, amely egy esetleges 450 millió EUR összegű kölcsönre és egy ahhoz kapcsolódó, 50 millió EUR összegű vissza nem térítendő támogatásra vonatkozna. Emellett 2013 júniusában sor került egy – az egyiptomi államháztartás-irányítási rendszer pénzügyi folyamatait és kontrollmechanizmusait vizsgáló – működési értékelésre is. Az MFA-javaslatot azonban – az Egyiptom és az IMF közötti, az IMF-program folyósítására vonatkozó megállapodás megkötésére várva, és 2013 júliusa óta az országban lejátszódott politikai fejleményekre való tekintettel – még nem terjesztették elő. Ahogy már említettük, a 2016. február 4-i londoni konferencián a Bizottság 2,4 milliárd EUR összegű támogatásra vállalt kötelezettséget, hogy segítséget nyújtson a 13
menekültügyi válság által sújtott országoknak. Tekintettel a régió egyre romló helyzetére, a jordániai hatóságok kifejezték szándékukat egy újabb MFA-művelet igénybevételére, és 2016. márciusban támogatás iránti hivatalos kérelemmel fordultak a Bizottsághoz. Az alábbi táblázat áttekintést nyújt a 2014., 2015. és 2016. évi (előzetes adatok) makroszintű pénzügyi támogatások keretében tett kötelezettségvállalásokról és kifizetésekről. A 2016-ra vonatkozó előrejelzés csupán tájékoztató adatokat tartalmaz és csak azokra az MFA-műveletekre terjed ki, amelyek esetében a Bizottság határozatra irányuló javaslatot tett, vagy a határozatot a társjogalkotók már jóváhagyták. Az MFA-kölcsönök kintlévő teljes összege 2015 végén összesen 3 006 millió EUR-t tett ki. Erre az összegre az uniós költségvetés a külső fellépésekre vonatkozó garanciaalap 5 révén nyújt garanciát, amely fedezi az Európai Beruházási Bank (EBB) külső finanszírozási műveleteit és az Euratom-hiteleket is. A garanciaalapot – kétéves időeltolódással – minden év végén feltöltik az uniós költségvetésből a teljes fennálló kötelezettségállomány 9 %-ának megfelelő mértékben. Az MFA-kölcsönfolyósítás 2016ban várhatóan megközelíti az 1,7 milliárd EUR-t, ami 2018-ban a garanciaalap mintegy 149 millió EUR-t kitevő feltöltésének felel meg. Ezek az adatok azonban nem veszik figyelembe azokat az esetleges új MFA-műveleteket, amelyek esetében a Bizottság még nem terjesztett elő javaslatot.
5
További információkért lásd az Európai Parlament és a Tanács részére a Bizottság által félévente kiadott jelentést az általános költségvetés által fedezett garanciákról.
14
MFA keretében nyújtott vissza nem térítendő támogatásokra vonatkozó kötelezettségvállalások és kifizetések, MFA keretében folyósított kölcsönök 2014 és 2016 között (EUR) 2016 (előzetes 2014 2015 adatok) Vissza nem térítendő támogatások költségvetési kötelezettségvállalási előirányzatai 60 000 000 77 955 000 79 669 000 Működési értékelések, PEFA-elemzések, utólagos értékelések MFA Kirgiz Köztársaság (elfogadott határozat) MFA Grúzia (elfogadott határozat) Egyéb lehetséges MFA-műveletek Kötelezettségvállalások összesen
181 874 15 000 000 23 000 000
62 900
400 000
38 181 874
62 900
meghatározandó 400 000
Nem lekötött költségvetési allokációk
21 818 126
77 892 100
79 269 000
Vissza nem térítendő támogatások költségvetési kifizetési előirányzatai
52 153 011
74 396 314
64 606 100
179 806
29 806 10 000 000 13 000 000
179 806
23 029 806
62 900 5 000 000 10 000 000 meghatározandó 15 062 900
51 973 205
51 366 508
49 543 200
360 000 000 1000 000 000
250 000 000
Működési értékelések, PEFA-elemzések, utólagos értékelések MFA Kirgiz Köztársaság (elfogadott határozat) MFA Grúzia (elfogadott határozat) Egyéb lehetséges MFA-műveletek Kifizetések összesen Vissza nem térítendő támogatások kifizetésére elkülönített, fel nem használt eszközök MFA keretében folyósított kölcsönök Ukrajna I (elfogadott határozat) Ukrajna II (elfogadott határozat) Grúzia (elfogadott határozat) Jordánia (elfogadott határozat) Tunézia (elfogadott határozat) Kirgiz Köztársaság (elfogadott határozat) Ukrajna III (elfogadott határozat) Tunézia II (elfogadott határozat)* Egyéb lehetséges MFA-műveletek MFA keretében folyósított kölcsönök összesen
10 000 000 180 000 000 200 000 000 5 000 000 600 000 000
1360 000 000
1245 000 000
* 2016-ban a három részletből csak kettő folyósítása esedékes. Az utolsó részlet kifizetését 2017-re tervezik.
15
13 000 000 100 000 000 10 000 000 1200 000 000 350 000 000 meghatározandó 1673 000 000
