4 Syntheserapport Transitie naar hindervrij bouwen. 2 EMVI&sturend aanbesteden. 4 proces&bouwtechnologische innovaties

Minder Hinder transitie naar

hindervrij en duurzaam bouwen

Deel 1/4 Syntheserapport Transitie naar hindervrij bouwen Erasmus Universiteit Rotterdam

1 synthese

2 EMVI&sturend aanbesteden

3 mobiliteitsmanagement 4 proces&bouwtechnologische innovaties

Deze reeks bestaat uit vier rapporten, ieder met een eigen perspectief op hindervrij bouwen

Syntheserapport Transitie naar hindervrij bouwen

Datum

14 oktober 2009

Auteurs

dr. ir. Jasper Eshuis dr. Harry Geerlings

Opdrachtgever Opdrachtnemer

Transumo - Hindervrij bouwen Erasmus Universiteit Rotterdam Vakgroep Bestuurskunde Onderzoeksgroep Governance of Complex Systems

Coördinator

Rijkswaterstaat – Dienst Infrastructuur

3

transumo hindervrij transitie en mobiliteit duurzaam samenwerk

Voorwoord In maart 2008 is het project Transumo - Transitie naar hindervrij en duurzaam bouwen begonnen. Doel van het project is om te bepalen hoe de transitie naar hindervrij en duurzaam bouwen is ingezet en welke nieuwe stappen daarin kunnen worden gezet. Hiervoor is een samenwerking gestart met acht organisaties uit de driehoek markt, kennis en overheid. Deze organisaties spelen een sleutelrol in het hedendaagse hindervrij en duurzaam bouwen. De resultaten van de het project zijn samengebracht in dit ­syntheserapport. Het rapport is gebaseerd op de drie aparte werkpakketten, waarin vanuit ver-

schillende perspectieven is gekeken naar hindervrij bouwen. In deze synthese geven we niet alleen een samenvatting en samenhang van de bevindingen, maar noemen we ook veertien concrete acties die een bijdrage kunnen leveren aan de actuele uitdagingen op het gebied van hindervrij bouwen. Het project is een top-up van het bredere Transumo-programma. TRANSUMO is een acroniem van TRAnsition towards SUstainable ­MObility. Een van de doelen van Transumo is om de kenniseconomie te versterken, in het bijzonder de kennisvragen rond transities op het gebied van mobiliteitsvraagstukken. Benno Koehorst (projectleider) Jasper Eshuis Harry Geerlings Utrecht/Rotterdam, 14 oktober 2009

5

Inhoudsopgave Inleiding Transitiemanagement Dynamische omgeving Drie thema’s verbonden Parelduiken Conclusies

1 Inleiding

9

2 De betekenis van tranisitiemanagement

13

3 Veranderende tijden in een dynamische omgeving; setting the scene

17

4 Drie thema’s verbonden

27

5 Parelduiken: de synthese

41

6 Conclusies en aanbevelingen: de weg naar transities

52

Bijlage 1: Projectorganisatie Bijlage 2: Project deliverables

56 57

3.1 Een veranderende omgeving 3.2 Hindervrij en duurzaam bouwen als opkomend fenomeen 3.3 Veranderingen in het bestuurlijk systeem

4.1 EMVI 4.2 Mobiliteitsmanagement 4.3 Procesinnovaties

17 19 22

29 34 37

7

1 klaar, terwijl u wacht...

Inleiding De laatste jaren heeft publieksgericht werken in de Grond-, Weg en Waterbouwsector (GWW-sector) veel aandacht gekregen bij zowel opdrachtgevers als bouwers. Bij grote publieke opdrachtgevers is publiekgerichtheid in de organisatiedoelstellingen opgenomen. In het Ondernemingsplan Rijkswaterstaat staat bijvoorbeeld expliciet aangeven dat RWS een ‘toonaangevend opdrachtgever en publieksgericht netwerkmanager’ wil zijn. Het idee om te komen tot ‘hindervrij’ bouwen ofwel te zorgen dat weggebruikers zo min mogelijk hinder ervaren van werkzaamheden aan de weg, neemt hierbij een belangrijke plaats in. Hindervrij bouwen is daarmee een belangrijk kwaliteitsaspect geworden binnen de GWW-projecten. Hindervrij bouwen is een veelomvattend begrip. Vaste elementen in een aanpak gericht op hindervrij bouwen zijn: —— —— —— —— —— —— ——

slim slim slim slim slim slim slim

plannen, uitvoeren, mobiliteitsmanagement, verkeersmanagement, communiceren, contracteren, bouwen.

Er is de laatste jaren veel aandacht geweest voor al deze aspecten.

... dat is pas publieksgericht werken!

9

Gezien de complexiteit van het speelveld, de vele aspecten van het hindervrij bouwen, de vele spelers en de vele projecten die het betreft, kan je met recht constateren dat met deze ontwikkelingen een transitie is ingezet. Door de complexiteit is het ook moeilijk om inzicht te krijgen in de stand van zaken binnen de GWW-sector en om te bepalen welke stappen nodig zijn om de doel­ stellingen van het hindervrij bouwen te behalen.

Rapport 1/4 Rapport 2/4 Rapport 3/4 Rapport 4/4 EMVI

Mobiliteitsmanagement

Bouwtechnische innovaties

In dit Transumo-project proberen we aan de hand van de praktijk bij Rijkswaterstaat en Gemeentewerken Rotterdam de volgende vragen te beantwoorden: —— —— ——

H 5. P

are

ls:

ee

in

iti a

H4. n Ha

ele H 4. B

m m er

in

g

g

en

an sv ni t ke en ete m eb ge na H 2. D ma itie trans

dr eik in

e n die bijdragen aan

ruimte voor bouwtechnische innovaties

ti e v

mobiliteitsmanagement

en Transitie naar hindervrij en duurzaam bouwen

Uitgangspunt is hierbij dat dit project in eerste instantie op zoek gaat naar incrementele verbeteringen, maar indien nodig ook verbeteringen verkent die raken aan afsprakenstelsels en ingesleten gedragspatronen binnen de sector. Dit project is breed opgezet, maar de ontwikkeling van instrumentarium valt buiten het bereik van het project.

en

aanbesteden en contracten

id

ën

procesinnovaties

H3. Dynamische omgeving

Zijn er barrières die verdere implementatie van hindervrij bouwen belemmeren? Met welke vervolgstappen zou hindervrij bouwen extra kunnen worden verankerd? Hoe passen die stappen in de huidige besluitvormings-processen?

Minder hinder

We werken dit rapport uit aan de hand van drie op het oog verschillende ­aspecten van hindervrij bouwen: —— —— ——

in de eerste plaats zijn dat de contracten, nieuwe contractvormen en de wijze van aanbesteden en gunnen; ten tweede mobiliteitsmanagement, en tot slot de bouwtechnologische en proces innovaties.

Bij elke van deze aspecten hebben we gekeken naar de maatregelen die zijn genomen, of nog genomen gaan worden, op strategisch, tactisch en operatio­ neel niveau. Dit zijn de geïdentificeerde parels, die tezamen een bijdragen moeten leveren aan een stapsgewijze transitie.

Leeswijzer

Het rapport kent een opbouw in 6 hoofdstukken. In hoofdstuk 2 staan we stil bij de betekenis van transitiemanagement. Hoofdstuk 3 besteedt aandacht aan de dynamische omgeving waarin hindervrij en duurzaam bouwen zich bevindt. Dit is de setting waarbinnen transities moeten plaatsvinden. In het volgende hoofdstuk (4) presenteren we een samenvatting van de belangrijkste bevindingen uit de drie deelonderzoeken. Zij vormen het feitelijke object van onderzoek en de bouwstenen voor het transitieproces. Hoofdstuk 5 zoekt naar de verbindingen tussen de bouwstenen en de nieuwe inzichten. Dit hebben we parelduiken genoemd. In het laatste hoofdstuk komen de conclusies aan bod. Deze bevindingen worden gecommuniceerd naar de gebruikers in het veld.

11

transitie is als een kruising tussen een schildpad en een vlinder

2

De betekenis van transitiemanagement Transumo is een onderzoekprogramma dat zich richt op zowel transities als mobiliteit. Het is verstandig om eerst eens stil te staan bij de definities van die begrippen. Er is een algemene consensus dat het begrip transitie refereert aan een structurele verandering. Een transitie is een maatschappelijk, cultureel en institutioneel transformatieproces dat tenminste één generatie beslaat (circa 25 jaar). Transities hebben een aantal kenmerken: —— Het betreft een structurele verandering van de maatschappij of een complex deelsysteem daarvan; —— Er is sprake van elkaar beïnvloedende technologische, economische, ecologische, sociaalculturele en institutionele ontwikkelingen op verschillende schaalniveaus; —— Het is de resultante van langzame veranderingen (ontwikkelingen in voorraden) en snelle dynamiek (stromen).

het duurt even, maar dan heb je ook wat

Aanvankelijk dachten de onderzoekers dat het mogelijk zou zijn om dit project in één allesomvattend transitietraject te beschrijven, als een soort ‘Grand Design’. Gedurende het project ontstond echter het inzicht dat de situatie rond hindervrij en duurzaam bouwen te divers, te complex en te dynamisch is om in één masterplan te vatten. Daardoor verschoof de aandacht naar het proces en aansturen van kleine incrementele stapjes. Dat wordt ook wel transitiemanagement genoemd.

13

Transitiemanagement is gericht op het bewerkstelligen, aanjagen dan wel (bij) sturen van een lange termijn maatschappelijk transformatieproces.

lange termijn

transitie­ proces

Transitiemanagement richt zich op drie niveau’s: —— strategische doelen (visievorming/hoofdlijnen); —— tactische doelen (coalitievorming, netwerkstructuren); —— en operationele doelen (uitvoering/tools/kennisontwikkeling).

—— —— —— ——

‘Het is nodig om gezamenlijk een transitiedoel te ontwikkelen’ Transitiemanagement is vooral zinvol daar waar aanpassingen en verbeteringen alleen onvoldoende effect sorteren. Het mobiliteitsvraagstuk is over­duidelijk zo’n vraagstuk. In dergelijke gevallen is het nodig om gezamenlijk met andere actoren een transitiedoel te ontwikkelen. Transitiemanagement impliceert dus interactieve beleidsontwikkeling. Zo’n transitiedoel schetst de ambities in termen van integrale kwaliteitsbeelden.

——

transitiedoel

kwaliteits­ beeld

Dit is geen eenvoudige opgave. Het systeem bestaat niet alleen uit fysieke elementen en meerdere actoren, maar ook uit cultuur, structuur, relaties, ­gewoonten en instituties. Het is een socio-technische configuratie met een eigen, inherente dynamiek, die zich ook nog eens afspeelt in een dynamische omgeving met dominante trends die zich moeilijk laten sturen.

complexe dynamische omgeving

Zelfs met een nadruk op hindervrij en duurzaam bouwen, is gebleken dat aandacht voor de diversiteit aan behoeften, functies en ruimtelijke karakteristieken noodzakelijk is om te komen tot een integrale aanpak.

diversiteit

—— —— —— ——

gedeelde doelen door verschillende actoren; gedeelde knowledge base; afstemming korte en lange termijn agenda’s; voorkomen bestuurlijke fragmentatie en stimuleren multi-level governance; verbreden single issue betrokkenheid.

In hoofdstuk 4 bespreken we in hoeverre er aan deze aspecten aandacht wordt besteed bij de introductie van hindervrij en duurzaam bouwen.

In dit project leveren de onderzoekers een bijdrage om te komen tot een ­kwaliteitsbeeld rond hindervrij en duurzaam bouwen en tot meer inzicht in de ­acties die nodig zijn om dat streefbeeld te realiseren.

De uitdaging is om bij de ontwikkeling van toekomstbeelden waarin hindervrij bouwen en duurzaamheid een vanzelfsprekende rol spelen, aandacht te besteden aan:

Tot slot moeten we opmerken dat transities en transitiemanagement gekenmerkt worden door een proces waarin een en ander zich afspeelt. Dit proces kan heel bepalend zijn voor de slagingskans van een transitie. Uit andere Transumo-projecten is gebleken dat in de transitie aandacht moet zijn voor:

Een overgang van het huidige (mobiliteits) systeem naar een duurzaam systeem waarin hindervrij en duurzaam bouwen een vanzelfsprekend onderdeel is, vergt dus een transitie. Een transitie kan worden opgevat als een grootschalig veranderingsproces, waarbij het niet alleen gaat om de vraag ‘wat’ (de ‘oplossing’) je wilt , maar vooral ook om de vraag ‘hoe’ je een verandering wilt bewerkstelligen (de weg er naartoe). incrementele verandering

In dit project krijgt het transitietraject niet vorm via een ‘Grand Design’, maar via een stapsgewijs veranderingsproces van incrementele verandering. De drie deelonderzoeken die als onderlegger dienen voor deze synthese (EMVI, mobiliteitsmanagement en bouwtechnologische innovaties) laten dat nadrukkelijk zien. In deze rapporten reiken we de bouwstenen aan die, mits goed aangestuurd, kunnen leiden tot de stapsgewijze transitie. Overigens sluit dit aan bij de bevindingen in andere Transumo-projecten, zoals het project Transumo A15: Van Maasvlakte naar Achterland.

samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven; projecten op nationaal, regionaal, lokaal en project niveau; balans tussen bereikbaarheid (hindervrij-profit) én duur­zaamheid (planet en people); planvorming en uitvoering.

15

3

public

Veranderende tijden in een dynamische omgeving; setting the scene In onze huidige maatschappij worstelen diverse sectoren en domeinen met hardnekkige, langslepende problemen. Een belangrijke recente ontwikkeling is de noodzaak om te komen tot een duurzamere samenleving. Symptomen van onduurzaamheid zijn overduidelijk aanwezig in de landbouw, verkeer en vervoer, bouwsector, watermanagement, energievoorziening en de gezondheidszorg. Er bestaat in de samenleving een duidelijke behoefte aan innovatie om de toenemende mobiliteitsproblemen op te lossen.

scene

In dit hoofdstuk maken we een rondreis langs een aantal belangrijke trends die effect hebben op de wereld van hindervrij en duurzaam bouwen. In de relatief beperkte periode waarin dit project is uitgevoerd (20082009) is de context van het project snel veranderd.

behind the scene

Een

17

3.1

Veranderende omgeving

De overheden moeten een objectieve afweging kunnen maken tussen de verschillende aanbieders op basis van transparante selectiecriteria die op voorhand bekend zijn en duidelijk zijn bij de aanbieders. Innovatie zou een belangrijk onderscheidend middel kunnen zijn, waarbij het begrip ‘gunnen op meerwaarde’ is geïntroduceerd. Niet alleen de laagste prijs is het winnende criterium geworden, het gaat nu ook om de goede kwaliteit en de maatschappelijke meerwaarde. Met deze transitie is een markt ontstaan voor hindervrij en duurzaam bouwen.

De financiële crisis

De financiële en economische crisis heeft de samenleving geconfronteerd met een aantal fundamentele veranderingen die men twee à drie jaar geleden niet kon voorzien. Financiële instellingen maar ook andere bedrijven zijn in financiële problemen gekomen en consumentenbestedingen lopen terug. De financiële crisis heeft een directe betekenis op nationaal, regionaal en lokaal niveau voor een fenomeen als hindervrij en duurzaam bouwen. Denk daarbij aan de terugval van de vraag in de bouwsector of een de afname van het goederenvervoer waardoor sprake is van afnemende hinder en congestie.

‘De nadruk komt te liggen op de betaalbaarheid van hindervrije en duurzame oplossingen’ Het is vanzelfsprekend nog lang niet duidelijk hoe deze ontwikkelingen uiteindelijk zullen uitwerken. Ten tijde van het schrijven van dit rapport wordt in de media gemeld dat de overheid zichzelf een bezuinigingsopdracht van 20% oplegt. Ongeacht de vraag of het uiteindelijk tot een bezuiniging van deze omvang komt, is het duidelijk dat grote ingrepen niet zijn uit te sluiten en dat de nadruk de komende jaren komt te liggen op de betaalbaarheid van hindervrije en duurzame oplossingen. Dit leidt tot een andere houding van de overheid (in het bijzonder Rijkswaterstaat, maar ook van provincies en gemeenten) en heeft effecten op de bouwsector en de samenleving als totaal.

Veranderingen in de bouwwereld en aanbestedingscultuur

Na de bouwfraude is het enorm belangrijk geworden om transparant aan te besteden en alle bouwondernemers gelijke kansen te geven (geen voorkeursbehandeling van bekende relaties). Deze veranderingen maken hindervrij bouwen lastiger: —— ——

——

Het communiceren met individuele bouwondernemers werd moeilijker omdat dit de procedure minder transparant zou maken. Bouwondernemers die in een project extra hun best doen door goed hindervrij te bouwen, en daar aantoonbare resultaten mee hebben behaald, staan bij de volgende aanbestedingsprocedure weer gewoon gelijk met andere bouwondernemers. Een ander effect is dat bouwondernemers vaak met de vraag blijven zitten waarom ze een bepaald project niet gekregen hebben. Het bemoeilijkt hun leerproces als ze geen antwoord krijgen op die vraag.

Bovenstaande ontwikkelingen hebben geleid tot een belangrijke verandering in de bouwsector en zijn relatie met de opdrachtgever. En naar het zich laat aanzien is het einde van de verandering nog niet in zicht.

3.2

Hindervrij en duurzaam bouwen als opkomend fenomeen De laatste jaren is het fenomeen hindervrij en duurzaam bouwen in opkomst. Binnen deze algemene trend kan men een aantal specifieke ontwikkelingen waarnemen.

Opkomend duurzaamheid denken

Er lijkt een nieuw momentum te zijn in het besef dat een transitie naar een duurzame samenleving noodzakelijk is. Deze ontwikkeling is op internationaal niveau zichtbaar in de aandacht voor klimaatverandering, en wordt op nationaal en op regionaal niveau steeds steviger verankerd in het beleid. Daarbij staan vooralsnog luchtkwaliteit en veiligheid centraal, maar de aandacht voor klimaatverandering neemt toe. Het Rotterdam Climate Initiative dat in 2007 startte is daar een icoon van, met een ambitieuze doelstelling om in 2025 de uitstoot van CO2 in de Rotterdamse regio met 50% te verminderen. We zien de duurzaamheidambitie ook terug in beleidscycli als MIRT-verkenningen (2008), het sectorakkoord Duurzame Mobiliteit (2008), de platforms Energietransitie en Duurzame mobiliteit, community’s rond Cradle 2. Het duurzaamheidsdenken komt ook terug in het concept hindervrij bouwen, hetgeen deels de legitimering vormt voor dit Transumoproject. Zo is het de gedachte dat hindervrij bouwen leidt tot minder files, minder stilstaande auto’s en daarmee de milieubelasting door het verkeer vermindert.

19

Toenemend belang mobiliteitsmanagement

Individuele vraagsturing

Zo is er de Taskforce Mobiliteitsmanagement, een regionaal convenant ondertekend door overheden en bedrijfsleven in de regio en groot aantal bedrijven om mobiliteitsmaatregelen te nemen. De Rijnmondregio lijkt een belangrijke voorbeeldfunctie te hebben in dit opzicht. Om de plannen gestructureerd uit te voeren is er een Programmabureau Mobiliteitsmanagement opgericht met een programmamanager en procesmanagers.

In de eerste plaats is de strategie gericht op een aanpak waarin de klant van de vervoersmarkt individueel wordt benaderd en kosten en baten van mobiliteit als individueel keuzeproces wordt benaderd. Voorbeelden hiervan zijn experimenten met spitsmijden, verzekeren per kilometer en het principe van anders betalen voor mobiliteit.

Een steeds terugkerende vraag is hoe men samenhang in verkeers- en ­mobiliteitsmanagement in de regio kan organiseren. Het ontbreekt op dit ­moment bepaald niet aan initiatieven op dat vlak.

Een gevleugelde uitdrukking bij pogingen de mobiliteitsaanpak te vernieuwen is ‘de gebruiker centraal stellen’. Dit heeft ten minste twee implicaties die voor dit onderzoek van betekenis zijn.

Taskforce Doorstroming: als je vliegt, heb je nergens last van

Daarnaast kennen we de op Zuidvleugelniveau opererende organisatie als Bereik, Govera, VCCR. Ook stadsregio, provincie, gemeenten en havenbedrijf ontwikkelen hun eigen duurzame bereikbaarheidsstrategie. Er is een Taskforce Doorstroming ingesteld om een betere doorstroming op het hoofdwegennet te onderzoeken en later ook te implementeren.

‘Nieuw in de regio Rotterdam: de Verkeersonderneming vermindert versnippering’ De belangrijkste nieuwe institutionele ontwikkeling in de regio Rotterdam is de oprichting van de Verkeersonderneming. De Verkeersonderneming is op­ gericht door de gemeente en stadsregio Rotterdam, het Havenbedrijf en Rijkswaterstaat. Bovendien werkt men nauw samen met de gemeente Spijkenisse, Deltalinqs, Kamer van Koophandel, TLN en de EVO. De Verkeersonderneming draagt er in belangrijke mate aan bij om de versnippering van initiatieven te verminderen. Een groot deel van de in dit hoofdstuk geïnventariseerde instrumenten kan de Verkeersonderneming oppaken, maar daarmee verdwijnen niet automatisch de andere initiatieven. De Verkeersonderneming loopt het risico zelf weer een van de vele instituties te worden. Het is daarom van belang om goed na te denken over de rol die de Verkeersonderneming kan spelen. De dit jaar gestarte verkeersonderneming is een programmatische en experimentele aanpak van verkeers- en vervoersmanagement op een bescheiden schaalniveau (A15 van Maasvlakte tot Beneluxplein) en met een bescheiden tijdshorizon (verbreding A15). Benadrukt wordt dat deze scope een pragmatische keuze is en dat men niet te snel moet gaan discussiëren over een permanentere status of verbreding van de scope. Het initiatief vindt echter wel plaats in een breder politiek en maatschappelijk afwegingsproces waarin wordt gezocht naar nieuwe organisatieconcepten onder noemers als verkeersmanagement, incidentmanagement, mobiliteitsmanagement, mobiliteitsmarkt, regelkringen en OV-autoriteit.

Een tweede ontwikkeling is om automobilisten regisseur te maken van hun eigen mobiliteitsgedrag. Met name door de incar-informatietechnologie kunnen zij bijvoorbeeld filevrije routes kiezen. Ook kan deze vorm van zelfsturing, gekoppeld aan een slim belonings- en ontmoedigingsbeleid, een nieuwe impuls bieden voor collectief vervoer, modal shift en carpoolen. Deze twee vormen van gebruiksgericht denken duidt men ook wel aan als het proces van massa-individualisering: collectieve beleidstrategieën die inspelen op individueel keuzegedrag. Deze aanpak is voor dit project minder relevant, omdat dit project zich richt op de rol van opdrachtgever en aannemer bij het verminderen van hinder. Dit neemt niet weg dat momenteel experimenten plaatsvinden die zeker de aandacht waard zijn. Zo wordt de gebruiker betrokken via de lijn van inspraak en participatie voorin beleids- en planprocessen betrokken en krijgt hij zeggenschap over instanties die namens de burger geacht worden de mobiliteitsaanpak vorm te geven. Voorbeelden zijn de burgerfora die zijn ingesteld bij de totstandkoming van de programma’s Randstad Urgent en Randstad 2040 en het pleidooi van de commissie Elverding voor participatie vanuit de samenleving voorin planprocessen voor infrastructuur. In het kader van het MIRT-project Ruit van Rotterdam wil men de samenleving betrekken via een zogeheten 4B –model waarin burgers en bedrijven een centralere rol in het planproces krijgen naast de bestuurder en de ambtenaren (‘bureaucraten’ in het 4B-jargon). Een opmerkelijk initiatief is ook het pilotproject ‘De gebruiker bepaalt’, waarbij jonge professionals in de bouw (verenigd in het initiatief ‘de Nieuwbouw’) buiten de gevestigde instituties om een participatieproces met gebruikers en omwonenden hebben georganiseerd in het kader van de mogelijke verbreding van de noordelijke randweg Utrecht (zie www.degebruikerbepaalt.nl). Dus individuele vraagsturing speelt dus in toenemende mate een rol, maar wel met een ander theoretisch perspectief en met andere doelen voor ogen.

21

Inspelen op maatschappelijke zelfsturing

De aandacht voor het professionalisering van verkeers- en vervoers­management in de regio ontneemt wel het zicht op bredere maatschappelijke transities. We zien bijvoorbeeld een trend naar maatschappelijke zelfsturing: gebruikers die hun eigen vervoersmarkt gaan reguleren, zelf nieuwe coalities bouwen en de overheid feitelijk niet nodig hebben. De nieuwe incar-informatietechnologie stelt de weggebruiker ook in staat om filevrije routes te kiezen. We zien dat bedrijven die individuele strategieën collectief maken, als zij bijvoorbeeld via hun werknemerscontracten een impuls willen geven aan duurzaam vervoer, collectief vervoer en een beter gebruik van het openbaar vervoer. Activiteiten in het verlengde van de commissie De Waal en het samenwerkingsverband Nederland Bereikbaar getuigen daarvan. Ook het feit dat de ANWB zelfstandig een visie lanceert op robuuste verkeersnetwerken in de Zuidvleugel (ANWB, 2008) is daar een interessant voorbeeld van. Deze trend duidt men ook wel aan als het proces van massa-individualisering: collectieve beleidsstrategieën die inspelen op individueel keuzegedrag. Hoe divers de verschijningsvormen en hoe versnipperd de experimenten ook zijn, er tekent zich een duidelijk beweging af naar het centraalstellen van de positie van de gebruiker in het mobiliteitsmanagement. De centrale rol van gebruikers dient een van de belangrijkste peilers te zijn onder het transitiepad naar een institutionalisering van hindervrij en duurzaam bouwen.

3.3

Veranderingen in het bestuurlijke systeem Publiek Private Samenwerking; het benutten van de innovatiekracht van de markt

De publiek-private samenwerking is nauw verbonden met de inzet op regionaal mobiliteitsbeleid. Rijkswaterstaat en andere overheidsorganisaties willen de innovatie en slagkracht van de markt meer benutten. Niet alles meer zelf doen maar vooral veel aanbesteden aan de markt. In roeitermen: de overheid stuurt, de markt roeit.

De overheid stuurt De markt roeit Wie bepaalt de koers?

Er wordt op vele plekken gezocht naar werkbare formules om te zorgen dat hindervrij bouwen een interessante businesscase voor bedrijven kan worden. Maar het is ook lastig. Door alle ­juridische complicaties, politieke ­gevoeligheden en gedetailleerde regel­ geving zijn uitvoerende diensten en juristen binnen Rijkswaterstaat terughoudend om overeenkomsten met de markt aan te gaan.

Het wordt mogelijk ­ingewikkelder voor de overheid om flankerende maat­ regelen zoals verkeersmanagement te plannen wanneer andere partijen (marktpartijen) meer gaan doen in wegenbouw. Ook is de vraag in hoeverre je de markt kan afrekenen op hindervrij bouwen wanneer de hinder grotendeels onvoorspelbaar en niet te controleren is (het veelgenoemde concert van Marco Borsato dat plotseling veel hinder veroorzaakt). Tegelijkertijd zijn er kansen. Er kunnen marktprikkels gebruikt worden om ­hindervrij bouwen te stimuleren, bijvoorbeeld via EMVI-instrumenten. Een ­andere ontwikkeling is het inzetten van instrumenten als precompetitieve ­dialoog en ‘unsollicited proposals’, waarmee men de markt vroegtijdig wil ­laten meedenken over slimme technologische en ruimtelijke oplossingen. Icoon daarvoor zijn de projecten als de A2 en de A15. Kortom: er wordt wel steeds meer naar de markt gelonkt bij het zoeken naar nieuwe mogelijkheden voor hindervrij bouwen.

Multilevel governance

Een belangrijk kenmerk van de huidige bestuurspraktijk is de bestuurlijke fragmentatie. Bij grote infrastructurele projecten, zoals de verbreding van de A2, is een groot aantal partijen betrokken. De diversiteit leidt bovendien tot een sterke verkokering. Dit leidt in de bestuurswetenschappen tot de opkomst van sturingsconcepten als: ‘multilevel governance’, ‘bestuurlijke veerkracht’, ‘vraagsturing’ en ‘eenvoud en slagkracht in sturingsrepertoire’. Het gaat daarbij nadrukkelijk om een nieuwe bestuurscultuur die risico’s durft te nemen, de fixatie op de korte termijn wil doorbreken, en een visiegestuurd pragmatisme heeft.

‘Het gaat om een nieuwe bestuurscultuur die risico’s durft te nemen.’ Multilevel governance gaat over twee bestuurlijke uitdagingen: het verbinden van verschillende schaalniveaus (van Europa tot buurt) en het verbinden van de overheid met partijen uit de samenleving (governance). In het thema hindervrij bouwen zien we multilevel governance goed in ­werking. Rijkswaterstaat centraliseert en kiest voor een uniforme en landelijke aanpak om de grote projecten aan te sturen. De nationale werken raken de werken van lagere overheden, zoals provincies en gemeenten. Dit betekent dat een transitie naar hindervrij bouwen niet alleen door RWS-centraal tot stand gebracht kan worden, maar dat er ook andere diensten en overheden bij betrokken moeten zijn. Hier lijkt een rol voor het opdrachtgeversforum te liggen. De rol van maatschappelijke groepen lijkt voorlopig nog bescheiden als het gaat om hindervrij bouwen.

23

Een integrale benadering van ruimte en mobiliteit

integrale gebiedsontwikkeling

mobiliteit

De afgelopen jaren zagen we een toenemende aandacht voor de integrale benadering van ruimte en mobiliteit. Rijksprogramma’s als Ruimte en ­Mobiliteit (2006-2007), Routeontwerp (2006-2008), Mooi Nederland (vanaf 2008), de Zuidvleugelprojecten Stedenbaan (vanaf 2006) en Deltapoort (vanaf 2006) agenderen indringend de noodzaak mobiliteit en ruimte in samenhang te ­bezien. Daarbij zien we een toenemend besef dat integrale gebieds­ontwikkeling een belangrijk instrument is om die integratieslag te maken. Ook in het mobiliteits­ beleid zien we de sporen van deze benadering terug. In 2006 is begonnen met het instrument van de regionale netwerkanalyse, de commissie Elverding bepleitte in 2008 om een ruimtelijke structuurvisie te maken als basis voor beslissingen over mobiliteit en infrastructuur, en de MIT-verkenning is getransformeerd tot de MIRT-verkenning, waarbij de R voor ruimte staat. Deze ontwikkeling heeft er beleidsmatig toe geleid dat bereikbaarheid moet worden ingekaderd in ambities met lokale en regionale gebiedsontwikkeling. We hebben dit niet als zelfstandig thema uitgewerkt, maar vragen er wel aandacht voor in het toekomstperspectief en de vervolgactiviteiten rond hindervrij en duurzaam bouwen.

Versnellingsmotor en uitvoeringskracht

ruimte

op weg naar een integrale benadering van mobiliteit en ruimte

commissie Elverding

Veel infrastructurele maatregelen worden in gang gezet met de wens om besluit­vorming te versnellen en de afstand tussen besluitvorming en uitvoering te verkleinen. Juist in de wereld van infrastructuur is er toenemende ­onvrede over de traagheid van de besluitvormingsmachinerie bij de overheid. Dat uit zich vooral in pogingen om besluitvormingsprocedures te her­ontwerpen om de ervaren traagheid er uit te halen. Zo kennen we in de wereld van infrastructuur­ ontwikkeling fenomenen als de Nimbywet en de Spoedwet wegverbreding. ­Minister Eurlings heeft moeten vaststellen dat deze maatregelen niet hebben geleid tot de gewenste versnelling en installeerde in het najaar van 2007 de commissie Elverding. De commissie kwam in april 2008 met haar rapport. (www.verkeerenwaterstaat.nl/onderwerpen/aanleg_onderhoud/aanleg/)

Traagheid in besluit­ vorming

Ze had uitgerekend dat de doorlooptijd van besluitvorming van complexe ­projecten ruim tien jaar is in plaats van de in de Tracewet nagestreefde 4-5 jaar. Een halvering van de werkelijke tijd vindt de commissie haalbaar als de overheid zich strakker houdt aan afgesproken termijnen. Ze identificeert drie hoofdproblemen voor de traagheid in de besluitvorming: —— —— ——

de voorbereiding van projecten en de bestuurscultuur; het besluitvormingsproces; vertragingen in de juridische sfeer.

Dit zijn drie belangrijke elementen in het hindervrij en duurzaam bouwen. Opvallend is het fenomeen hindervrij bouwen en duurzaamheid hierin niet wordt genoemd, maar het kan wel degelijk een breekijzer zijn om de besluitvorming te versnellen en een breder draagvlak te vinden.

25

4

Drie thema’s verbonden

EMVI

Procesinnovaties

Ruimte voor bouwtechnologische innovaties

Kwaliteit waarderen in aanbesteding

Mobliteitsmanagement

beperk zachte hinder

beperk harde hinder Betere doorstroming

Weggebruiker ervaart minder hinder

Minder hinder

27

4.1 Het beoordelen van een Economisch Meest Voordelige Inschrijving vindt als volgt plaats: —— —— ——

——

Potentiële opdrachtnemers schrijven in en geven een inschrijfprijs. De aanbestedende dienst beoordeelt het aanbod en verlaagt de inschrijfprijs met de monetaire waarde van de beschreven extra prestatie (boven de minimaal vereiste prestatie). De aanbestedende dienst beoordeelt tevens de kwaliteit van de processen die de inschrijver aanbiedt. De kwaliteit is niet als een monetaire waarde meetbaar maar wordt via een rapportcijfer gemonetariseerd. De aanbestedende dienst vermindert de inschrijfprijs met de monetaire waarde van de aangeboden prestatie en de aangeboden kwaliteit zodat een fictieve inschrijfprijs resulteert (dit wordt ook wel ‘evaluatieprijs’ genoemd). De aanbestedende dienst vergelijkt de fictieve inschrijfprijzen voor de gunningbeslissing.

Een belangrijke voorwaarde van het invoeren van het begrip doorstroming in EMVI is dat doorstroming niet alleen te berekenen is in de gunningperiode maar ook toetsbaar gedurende de uitvoeringsfase. Om doorstroming toetsbaar te maken in de EMVI wordt onderscheid gemaakt in: —— ——

EMVI Een EMVI (Ecomisch Meest Voordelige Inschrijving) heeft tot doel om verschillende plannen (inschrijvingen) van opdrachtnemers met elkaar te vergelijken, en de beste te kunnen kiezen. Bij de vergelijking staan de kosten van de verschillende plannen centraal, maar een kenmerk van een EMVI is dat er ook andere zaken zoals de kwaliteit van het plan worden meegenomen door de kwaliteit in geld uit te drukken. Op deze manier kan ook minder hinder in geld worden uitgedrukt, en worden meegenomen in een beoordeling van de economisch meest voordelige inschrijving.

“Hinder krijgt een prijs.”

De EMVI-methodiek betekent dat het realiseren van minder hinder financieel beloond kan worden. Met andere woorden, hinder krijgt een prijs, en er ontstaat een stimulans om te zorgen voor minder hinder. Hierdoor kunnen aannemers/bouwers zich onderscheiden op dit vlak en kan het voor hen de moeite waard worden om hinder voor het verkeer zoveel ­mogelijk te vermijden. Tabel 4.1 laat zien hoe een EMVI-beoordeling plaatsvindt.

hinder in prijs

verhoogd Wat kost een kilometertje hinder vandaag?

Prestatiecriteria – deze zijn meetbaar Kwaliteitscriteria – deze zijn niet concreet meetbaar

Tabel 4.1 Het beoordelen van een EMVI. (bron: rapportage ‘Gunnen op doorstroming’)

29

Belemmeringen

EMVI: gunnen op meerwaarde Hinder uitdrukken in

�

Traditie lage prijs belangrijker dan kwaliteitscriteria Afrekenen op kwaliteitscriteria is lastig Externe factoren beïnvloeden score

Er zijn diverse zaken die een optimale toepassing van EMVI belemmeren. EMVI-criteria gebruiken waarmee hinder goed beoordeeld kan worden

EMVI-stappenplan een goed stappenplan helpt bij het doorlopen van de aanbesteding

traditie

afrekenen lastig

Prijsprikkels voor ondernemers Dialoog organiseren met marktpartijen bespreken hoe hun aanbesteding het doet ten opzichte van referentie

Markt niet betrokken bij voorbereidingen Opstellen EMVI kost veel tijd en overleg

Betere aanbieding door opdrachtnemer

Weinig tijd voor aanbesteden zelf Goed EMVI contract

Tijdsdruk om tot uitvoering te komen Financiën zijn beperkt

Opdrachtnemer verbetert aanbieding

Uitvoering van afspraken in contract is lastig

Mensen in uitvoeringsteam die verminderen van hinder niet echt belangrijk vinden ‘kopschuwheid’ voor thema Boete ‘minder hinder’ Externe factoren van opdrachtnemer zorgen voor hinder Minder hinder

Opdrachtnemer blijft meezoeken naar duurzame oplossingen Dialoog organiseren in gesprek blijven over situaties die buiten afgesproken kaders vallen

Ten tweede kunnen er weliswaar prestatiecriteria en kwaliteitscriteria worden opgesteld waarop men een inschrijving kan beoordelen, maar toch kan een aannemer daar niet altijd gemakkelijk op worden afgerekend. Een ­slechte score van een aannemer kan namelijk veroorzaakt worden door externe ­factoren ­zoals het weer. Als het weer toevallig enkele dagen zeer regenachtig is, ontstaan er meer files en scoort de aannemer slecht op het criterium door­ stroming. Hier kan de aannemer niets aan doen. De ondernemer loopt het risico dat hij ondanks goede maatregelen te maken krijgt met files en daardoor de doelstellingen niet haalt. Een deel van de bouwondernemingen lijkt dit risico tegen betaling wel te willen nemen, een deel ook niet.

opstellen kost tijd

Ten derde kost het veel tijd en overleg om een goede EMVI op te stellen en de uitvoering ervan goed te monitoren. Probleem is nu dat er vaak weinig tijd is voor de aanbesteding, niet alleen omdat er grote druk bestaat om zo snel ­mogelijk tot uitvoering te komen, maar ook omdat bijvoorbeeld de voor­ bereiding van de aanbesteding al veel tijd kost en vervolgens de aanbesteding zelf heel snel moet. Dat is vaak extra lastig wanneer de markt niet betrokken is geweest bij die voorbereidingen.

tijdsdruk bij uitvoering

Ten vierde is het in de uitvoering vaak nog een hele kunst om goed invulling te geven aan het contract, ook al is er een fraai EMVI-contract opgesteld. ­Projecten moeten onder grote tijdsdruk en met beperkte financiën gerealiseerd worden. Het realiseren van minder hinder kan dan als een obstakel worden ervaren, zeker wanneer mensen uit het uitvoeringsteam van de opdrachtgever of de aannemer minder hinder niet echt belangrijk vinden, maar het zien als een publieksvriendelijk sausje.

Opdrachtnemer ook verantwoordelijk maken voor beheer en onderhoud Duurzame oplossingen zijn interessant voor opdrachtnemer

Ten eerste bestaat bij publieke opdrachtgevers een lange traditie van het gunnen van infrastructurele werken op de laagste prijs. De cultuur bij publieke opdrachtgevers is om de opdracht zo goedkoop mogelijk aan te besteden. Alhoewel dit aan het veranderen is, is het voor velen nog niet gewoon om een kwaliteitscriterium zoals minder hinder zwaar te laten meewegen bij de gunning.

beeldvorming uitvoerings­ team

inrichting aanbestedingsproces

Ten vijfde: naast de nodige aandacht voor de aanbestedingscriteria voor ­hindervrij bouwen, is het ook belangrijk om na te denken over de inrichting van het aanbestedingsproces. Hoe kan je zorgen voor goede communicatie tussen de opdrachtgever en de opdrachtnemer? Hoe kan je zorgen dat de opdrachtgever precies duidelijk kan maken wat hij wil qua doorstroming?

31

Stap 1 Beoordeel het project op de toepasbaarheid van doorstromingscriteria. Doorstromingscriteria in de gunning betrekken is alleen zin­vol als dit leidt tot onderscheidende aanbiedingen én als een betere doorstroming ook leidt tot meerwaarde voor de opdrachtgever. Stap 2 Bepaal welke doorstromingscriteria passen bij het project. Bepaal prestatiecriteria en kwaliteitscriteria, en besef dat het hanteren van kwaliteitscriteria meer ruimte geeft aan de inschrijvers, maar ook meer deskundigheid en overleg vereist in de beoordeling. Houd bij het kiezen van criteria rekening met de zwaarte van de hinder die kan optreden. Hoe zwaarder de verwachte hinder en hoe hoger de hinderklasse, hoe meer er behalve verkeerskundige criteria ook criteria voor verkeersmanagement en mobiliteitsmanagement gebruikt moeten worden. Stap 3 Zorg voor een goede verhouding van de criteria onderling en neem niet te veel criteria op in een aanbesteding. Ook is het van belang goed in de gaten te houden of de gevraagde inspanning in verhouding staat tot de bonus. Stap 4 Beoordeel de verschillende inschrijvingen op EMVI. Elementair is dat de beoordeling transparant moet zijn, en dat alle inschrijvers gelijk behandeld moeten worden. Bij prestatiecriteria is de beoordeling relatief eenvoudig, al moet de opdrachtgever wel inhoudelijk kunnen beoordelen of de aangeboden prestatie reëel is. Kwaliteitscriteria worden beoordeeld met rapportcijfer, en dit vereist een brede vakinhoudelijke kennis. Inschrijvers kunnen een beoordeling makkelijker accepteren als er een onafhankelijke deskundige bij betrokken is geweest. In deze fase is het ook van belang om goed te communiceren met de afgewezen partijen, en om aan te geven waarom hun aanbieding is afgewezen. Stap 5 Veranker de EMVI-criteria in de overeenkomst. Het is gebruikelijk om de gemaakte afspraken zwart op wit te zetten in een contract. Het contract bevat ook een boeteclausule waarin staat wat er moet gebeuren wanneer de opdrachtnemer de afspraken in het contract niet nakomt en hij daarvoor wel toerekenbaar is. Dat laatste is cruciaal en maakt het lastig om een contract op te stellen en te handhaven. Voordat een boete wordt opgelegd moet goed worden nagegaan of een tekortkoming de schuld is van de opdrachtnemer, of komt door zaken waaraan hij niets kon doen, zoals slechte weersomstandigheden. Goed overleg over de tekortkomingen en de gevolgen daarvan is nu cruciaal. Bij kwaliteitscriteria wordt meestal gecontroleerd of de inspanning is geleverd (het middel) en niet het doel. Ten slotte kan men ook overwegen om met een bonusregeling te werken, wat een stimulans kan zijn voor de opdrachtnemer om ook nadat het contract is afgesloten te blijven zoeken naar verbeteringen.

Handreikingen voor verbetering

Verschillende van de bovenstaande belemmeringen kunnen worden verholpen met behulp van de volgende handreikingen. (1) de dialoog tussen opdrachtgever en opdrachtnemer goed te organiseren; (2) een goed stappenplan voor de aanbesteding te maken; (3) geschikte EMVI-criteria te gebruiken en (4) de opdrachtnemer verantwoordelijk maken voor onderhoud en beheer. dialoog

Organiseer de dialoog tussen opdrachtgever en opdrachtnemer goed. Een goede methode is om tijdens de aanbestedingsfase met de marktpartijen te spreken over hoe hun aanbesteding scoort ten opzichte van concurrentie. De aannemer weet dan hoe hij ervoor staat en hij kan zijn aanbieding proberen te verbeteren. Er wordt tijdens een dergelijk gesprek niet gesproken over hoe de concurrentie het doet, maar wel hoe de kandidaat-opdrachtnemer het met zijn aanbesteding doet ten aanzien van de referentie. Ook bij de uitvoering is dialoog essentieel. Tijdens de uitvoering ontstaan er toch vaak situaties die net buiten de afgesproken kaders vallen. Vanwege de vele zaken die kunnen leiden tot hinder maar waaraan de aannemer niets kan doen (exogene factoren) is het cruciaal dat de overheid niet onverkort boetes uitdeelt wanneer toch hinder ontstaat, maar in gesprek blijft met de aannemer over de redenen van de hinder en de oplossingen ervoor. Gebeurt dit niet, dan zullen aannemers kopschuw worden voor het thema minder hinder. Een goede dialoog tussen opdrachtgever en opdrachtnemer is dan ook cruciaal.

EMVIstappenplan

Maak een goed stappenplan voor de aanbesteding. Zoals gezegd is het niet gemakkelijk om een EMVI-beoordeling goed te doorlopen. Het stappenplan uit de rapportage ‘Gunnen op Doorstroming’ (Anon, 2009) biedt een handreiking. In tabel 4.2 wordt dit stappenplan kort samengevat.

EMVIcriteria aanbesteden onderhoud

Gebruik geschikte EMVI-criteria. Geschikte EMVI-criteria zijn performanceindicatoren waarmee hinder goed beoordeeld kan worden. Overweeg bij het aanbesteden om de opdrachtnemer ook verantwoordelijk te maken voor onderhoud en beheer. Als de opdrachtnemer ook verantwoordelijk is voor onderhoud en beheer, dan wordt deze marktpartij geprikkeld om duurzamer te bouwen en te zorgen voor een onderhoudsvriendelijke infrastructuur. Dat maakt dat ook in de beheersfase de hinder beperkt blijft. In plaats van D&C-contracten kan gebruik gemaakt worden van bijvoorbeeld DFBM-contracten. DFBM staat voor Design Finance Build Maintain. In een DFBM-contract worden met de uitvoerende marktpartij afspraken gemaakt over het ontwerp, de financiering, het bouwen én het beheer en onderhoud.

Tabel 4.2 Een samenvatting van het stappenplan dat uitgebreid wordt beschreven in de rapportage ‘Gunnen op doorstroming’.

33

4.2

Mobiliteitsmanagement Om de hinder bij werken aan de weg te verminderen wordt mobiliteitsmanagement ingezet. Mobiliteitsmanagement wil het verplaatsingsgedrag beïnvloeden, voor korte of langere termijn, door de vraag naar autoverplaatsingen te verminderen en te spreiden (in de tijd). Het stimuleren van alternatieve vervoerswijzen is cruciaal in mobiliteitsmanagement. Mobiliteitsmanagement is het organiseren van slim reizen. Aangezien de auto niet alle problemen kan oplossen, wordt de reiziger geprikkeld alternatieven te gebruiken als fiets, openbaar vervoer, gebruik van P+R, of telewerken. Eisen en wensen van mensen die zich verplaatsen staan centraal, en het draait om oplossingen op maat. Mobiliteitsmanagement draagt bij aan zowel de verkeersreductie als aan de gebruikers­tevredenheid; er moeten niet alleen meer auto’s van de weg, maar er moeten ook keuzes aangeboden worden. Per project moet worden gezorgd voor een adequaat pakket van mobiliteitsmanagement, verkeersmanagement en communicatie. Een goede omleidingsroute of voldoende capaciteit op het overige wegennet en gerichte informatie en communicatie kunnen al veel ­hinder voorkomen.

Hoe werkt mobiliteitsmanagement door in een transitie?

Van asfaltboer tot publiekgericht netwerkmanager. Zo kan de verandering worden beschreven waaraan RWS sinds enkele jaren werkt. Stond vroeger vooral het product (de weg) centraal, nu gaat bij RWS om het faciliteren van de gebruikers van dat product. Dit heeft ook gevolgen voor de wegenbouw. Sinds de start van het Groot Onderhoud in 2005, is MinderHinder een ­belangrijk aspect bij het werken aan de weg. De minister van Verkeer en Waterstaat heeft RWS opdracht gegeven om de hinder bij werken aan de weg binnen de perken te houden.

De opdracht van de minister

Bij de start van Groot Onderhoud (2005) gaf de minister RWS de opdracht om, ondanks het grote werkpakket, de hinder te beperken. De opdracht van de minister luidde als volgt: —— Beperk het aandeel files door werken aan de weg (harde hinder) tot maximaal tien procent van het totaal aan files. —— Beperk de zachte hinder door werken aan de weg. Daarbij gaat het om het beperken van ergernissen en het verbeteren van de beleving. Sinds het Groot Onderhoud is de definitie van hinder veranderd. Vroeger ging het slechts over file, vertraging en omrijden, nu spreekt men van verkeershinder als de weggebruiker dat zo ervaart. Weggebruikers kunnen hinder ervaren als bijvoorbeeld de vormgeving van de weg anders is dan normaal, als ze met lagere snelheid moeten rijden of als ze zien dat er aan de weg wordt gewerkt. We spreken dus óók over hinder als er geen sprake is van files of omrijden, maar er in de beleving van de weggebruiker ‘iets aan de hand is’. Naast het vastleggen van deze afspraken, is er steeds meer behoefte om de verschillende maatregelen effectief in te zetten. Na een fase van pionieren gaat RWS nu over naar het maken van kaders en richtlijnen. Hiervoor zijn ervarings­gegevens, kennis en een goede inschattingsmethodiek van de effectiviteit van belang. Daarom wordt er nu gewerkt aan een pakket voor mobiliteits­ beïnvloeding (verkeersmanagement, mobiliteitsmanagement en ­communicatie) en een methodiek, genaamd ToeKan. ToeKan is een beslissings­ondersteunend instrument dat op systematische wijze begeleidt in het ­ontwikkelen van een zo kosteneffectief en breed gedragen mogelijk ­pakket van mobiliteits­ beïnvloedende maatregelen. De methodiek bevordert dat in de regio partners (wegbeheerders, vervoerders, werkgevers) vanaf het begin ­betrokken worden bij de uitwerking van een strategie. Naast de veranderingen binnen RWS, nemen ook steeds meer werkgevers en weggebruikers initiatieven op het gebied van filevermindering. Zo werkt het bedrijfsleven mee in Spitsmijden, zijn diverse werkgevers betrokken bij ­Nederland Bereikbaar en werken overheden en werkgevers samen in de Taskforce Mobiliteitsmanagement. Ook groeit de markt voor slim reizen, denk bijvoorbeeld aan de OV-fiets, Greenwheels of MobilityMixx en de NS Bussinesscard of initiatieven als Filenetwerken.nl of Tijdreizen.nl.

Belemmeringen

De opdracht van de minister en de doelstellingen van Groot Onderhoud ­hebben ook hun weerslag gehad op de inzet van en het denken over mobiliteits­management binnen RWS. Door de decentralisatie van taken naar de ­decentrale overheden, is vervoermanagement en mobiliteitsmanagement voornamelijk een taak geworden van provincies, stadsregio’s en gemeenten, in samenwerking met bedrijven. Rijkswaterstaat is zich gaan focussen op de doorstroming van het hoofdwegennet. Dat betekent dat alleen als er zich een

35

(tijdelijke) verstoring van de doorstroming voordoet op dat hoofdwegennet er naar alternatieven voor de gebruiker gezocht moet worden. In het geval van wegwerkzaamheden wordt dan een project opgezet, waarbij de maatregelen alleen gelden gedurende de hinder. Voortzetting van succesvolle maatregelen valt buiten de verantwoordelijkheid van het project. De aandacht voor minder hinder op projectniveau is belangrijk, maar om effectief tot minder hinder te komen is het belangrijk om ook op strategisch niveau beleid te maken voor minder hinder. Het risico bestaat dat er voor zachte maatregelen, zoals veel van de maat­ regelen bij mobiliteitsmanagement, minder geld wordt uitgetrokken omdat de opbrengsten overwegend kwalitatief en niet direct zichtbaar zijn. Door onduidelijkheid en onzekerheid over de effecten van bijvoorbeeld communicatie en mobiliteitsmaatregelen, kunnen deze al snel geschrapt worden ten gunste van verkeerskundige maatregelen waarvan het effect te berekenen valt. Op dit moment ontbreekt nog inzicht in de samenhang van de effectiviteit van verschillende soorten maatregelen zoals slim plannen, slim uitvoeren, slim mobiliteitsmanagement, slim contracteren en slim bouwen. Met andere woorden, er is weinig bekend over welke combinatie van maatregelen het meest effectief is.

Handreikingen voor verbeteringen

4.3 beleid op strategisch niveau nodig

inzicht in effectiviteit ontbreekt

Procesinnovaties Onder procesinnovaties verstaan wij vernieuwingen in bestuurlijke processen en besluitvormingsprocessen rond hindervrij bouwen. Procesinnovaties kunnen betrekking hebben op verschillende fases van het proces, namelijk de initiatieffase, de verkenningfase, de fase van planuitwerking, de realisatiefase en de beheerfase. Procesinnovaties zijn nodig om te zorgen dat er binnen projecten ruimte ontstaat om technische en technologische oplossingen te ontwikkelen en toe te passen.

Innovatieve bouwtechnologische oplossing

Zorg voor inzicht in de kosten en baten van alle MinderHinder-maatregelen ten opzichte van elkaar. Zie de 7-klapper van MinderHinder als puzzelstukken die soms wel en soms niet in een project passen of onderling uitwisselbaar zijn.

inzicht in kostenbaten

Door de opgedane ervaring op het gebied van mobiliteitsmanagement kan men afstappen van de projectbenadering. Ga van samenwerken in het project, naar strategische allianties zodat je bij een volgend project niet weer over de definitie van MinderHinder moet onderhandelen.

strategische allianties

Om Hindervrij te kunnen bouwen is een verandering in het gewoontegedrag bij opdrachtnemer, opdrachtgever én weggebruiker nodig. Dit gedrag kun je veranderen door prijsprikkels én daarbij te wijzen op aansprekende voorbeelden. Bundel kennis over MinderHinder en zorg voor inzicht in de 'best' (en 'worst') 'practices' aan de hand van evaluaties van de hinder (voertuigen), de kwaliteit van de maatregelen (rapportcijfer) én het doorlopen proces (leerervaring).

prijsprikkels

Zorg voor breed draagvlak voor de MinderHinder maatregelen. Met de ToeKan-methode kan snel en met acceptatie van betrokken partijen gekozen worden voor kostenefficiënte mobiliteitsbeïnvloedende maatregelen.

draagvlak

aansprekende voorbeelden

ToeKanmethode

zoekt ruimte

liefst nabij snelweg

wil zich graag ontwikkelen en realiseren houdt van: bescherming van ideeën, waardering van minder hinder, gebruik kentallen, verspreiding innovaties, vroeg betrekken van marktpartijen, life-cycle benadering, leeromgevingen en flexibiliteit in de realisatiefase geeft de voorkeur aan het aanbesteden van het probleem concurrentie geen bezwaar

37

Belemmeringen om te komen tot hindervrij bouwen

De huidige besluitvormingsprocessen belemmeren hindervrij bouwen op verschillende manieren. Ten eerste geeft men vaak onvoldoende ruimte aan opdrachtnemers om met innovatieve oplossingen te komen. De overheid heeft vaak al een bepaalde oplossing voor een probleem in gedachte, en besteedt de oplossing aan. Bij het aanbesteden van het probleem krijgen opdrachtnemers meer ruimte om hun eigen slimme oplossing te zoeken.

onvoldoende ruimte

Ten tweede is het lastig om innovaties die niet gemakkelijk te octrooieren zijn goed te beschermen in aanbestedingsprocedures. Tussen opdrachtgever en opdrachtnemers moet er een goede dialoog zijn, maar dat mag opdracht­ nemers niet remmen in hun zoektocht naar unieke en slimme oplossingen. Zij willen natuurlijk niet dat hun oplossingen tijdens de dialoog openbaar worden voor andere opdrachtnemers. Het is lastig om boerenslimheid te beschermen.

bescherming ideeën

Ten derde zijn er belemmeringen die te maken hebben met de contracten. D&C-contracten leiden niet tot innovatief gedrag bij bouwers wanneer de risico’s in deze contracten bij de marktpartijen worden gelegd. Daarmee wordt het onaantrekkelijk voor deze partijen om de risico’s te nemen die onlosmakelijk verbonden zijn met innovatie.

risico’s bij marktpartijen

Ten vierde zijn er belemmeringen rond de (financiële) waardering van ­hindervrij bouwen. Hindervrij bouwen wordt niet altijd goed meegenomen in kosten- en batenanalyses en aanbestedingsprocedures die voorafgaan aan de implementatie. Met andere woorden: vaak worden de verkeerde sommetjes gemaakt, waardoor oplossingen die zorgen voor minder hinder niet ten volle worden gewaardeerd en men uiteindelijk kiest voor oplossingen die relatief veel hinder veroorzaken.

waardering minder hinder

Ten vijfde wordt er onvoldoende gebruikgemaakt van bestaande kennis op kentallenniveau over de kosten en baten van verschillende typen maatregelen. Dit soort kennis kan ingezet worden om een integrale en objectieve afweging te maken van aanbieders met integrale hindervrije oplossingen. Er is overigens veel onzeker over hoe de kosten en baten van de volgende maatregelen zich tot elkaar verhouden: doorstroming stimuleren, mobiliteitsmanagement, hinderacceptatie. Vanwege gebrekkige kennis hierover neemt men in projecten vaak maatregelen waarmee men bekend is, in plaats van een afgewogen besluit te kunnen nemen.

gebruik kentallen

Ten zesde worden innovaties niet altijd goed verspreid omdat concurrenten hun innovaties niet graag aan elkaar laten zien tijdens het besluitvormingsproces. Aangezien Rijkswaterstaat toe wil naar een model waarbij het aanleggen en onderhouden van de infrastructuur in toenemende mate wordt uitgevoerd door het bedrijfsleven, kan deze beperking op termijn belangrijker worden.

verspreiding innovaties

fragmentatie kennis

Hiermee verbonden is ook de kwestie dat er geen overzicht is van oplossingen voor hindervrij bouwen. Veel grote bouwbedrijven hebben hier behoorlijk wat kennis over, maar er zijn ook talloze bedrijven die deze kennis niet hebben. De kennis over bouwtechnologische oplossingen die gunstig doorwerken op hindervrij bouwen is gefragmenteerd.

concurrentie

Overigens is er binnen bedrijven een belangrijke stimulans om constant te ­innoveren om zo de concurrentie een stapje voor te zijn. Concurrentie werkt dus ook innovatie in de hand.

Handreikingen voor verbetering

In de verschillende fases van het besluitvormingsproces zijn verbeteringen mogelijk. marktpartijen vroeg betrekken beschermen ideeën probleem aanbesteden life-cycle benadering

Het is belangrijk om al heel vroeg in het besluitvormingsproces te praten met private partijen, zodat hun ideeën voor minder hinder goed kunnen worden meegenomen. In concreto kunnen private partijen al in de verkenningsfase betrokken worden om oplossingen op hoofdlijnen te bespreken. De ideeën van private partijen kunnen daarbij beschermd worden via een arrangement zoals wordt gebruikt bij de prijsvraag ‘Minder hinder bij renovatie stalen bruggen’. Een volgende handreiking betreft de fase van de planuitwerking. In die fase is het relevant om niet de oplossing aan te besteden, maar het probleem. Daarnaast is het raadzaam om bij het afwegen van verschillende plannen hinder tijdens zowel de aanleg als het onderhoud van infrastructuur mee te nemen (life-cycle benadering). Met andere woorden, maak de rekensommetjes zodanig dat alle mogelijke hinder wordt meegenomen.

KALM

Een bemoedigende ontwikkeling op dit terrein is een model zoals KALM (Kostenanalyse Levensduurmodel) waarin het verminderen van hinder bij onderhoud zorgt voor gunstige uitkomsten. Hoewel hinder niet direct wordt meegenomen in deze berekeningen, scoren oplossingen die minder hinder veroorzaken dankzij minder onderhoud hierin wel relatief goed (zie TNO, 2009).

flexibiliteit realisatiefase

In de realisatiefase is het cruciaal om de nodige flexibiliteit in te bouwen zodat oplossingen die in de fase gegenereerd worden, ook toegepast kunnen worden. Het is onverstandig om rigide uit te gaan van een model waarin alleen tijdens de verkenning en de planuitwerking nieuwe dingen bedacht kunnen worden, omdat in de praktijk ook tijdens de realisatiefase plannen vaak kunnen worden verbeterd.

leer­ omgevingen

Verder is het zaak om leeromgevingen te creëren waarin nieuwe zaken vlot worden opgepikt, uitgeprobeerd en uitgewisseld. Verder onderzoek moet uitwijzen hoe een dergelijke leeromgeving er precies uit moet zien. Het zou interessant zijn om te analyseren wat de kracht van het KOSMOS-project was, en waar nog verbeteringen mogelijk zijn ten opzichte van KOSMOS.

39

5

Parelduiken: de synthese In dit hoofdstuk beschrijven we ideeën en initiatieven die ­positief kunnen bijdragen aan minder hinder: de pareltjes uit de projecten waarin marktpartijen, overheidsorganisaties en ­kennisinstituten hebben gewerkt aan minder hinder. We besteden in dit hoofdstuk aandacht aan: —— het waarderen van minder hinder; —— procesinnovaties die minder–hindermaatregelen stimuleren;

—— communicatie; —— technische en verkeerskundige innovaties en —— strategische besluitvorming. De bevindingen die we op basis van de drie deelonderzoeken kunnen trekken, zijn de parels van het project.

41

Init ia Pla tieffa nui s Con twe e r Rea tractf kings a fas e Behlisatie se eer fase fas e

Parel

De synthese kernmechanisme

vroegtijdig betrekken marktpartijen

I P C R B

ruimte geven

probleem in de markt zetten

I P C R B

ruimte geven

dialoog

I P C R B

communicatie

van ‘kosten denken’ naar ‘kosten-baten denken’

I P C R B

waardering

van ‘korte termijn denken’ (aanleg) naar ‘lange termijn denken’ (life-cycle)

I P C R B

van ‘hinder minimalisatie’ naar ‘hinder optimalisatie’ driesporenbeleid: doorstroming, verkeers­ management en verkeershinderacceptatie

I P C R B

van ‘gunnen op prijs’ naar ‘gunnen op meerwaarde’: EMVI-stappenplan

I P C R B

van ‘denken in infra’ naar ‘gebiedsdenken’

I P C R B

communicatie

benutten netwerk en competenties van private partijen in mobiliteitsmanagement

I P C R B

ruimte geven

van selectie in planfase naar selectie in contractfase

I P C R B

organiseren van het leerproces

I P C R B

technische en verkeerskundige innovatie

flexibiliteit in de realisatiefase

I P C R B

ruimte geven

optimaal gebruik van technische en verkeerskundige mogelijkheden

I P C R B

technische en verkeerskundige innovatie

minder-hinderbeleid op nationaal niveau

I P C R B

strategische beleidsvorming

waardering en communicatie waardering

waardering

In navolging van de commissie Elverding besteden we aandacht aan de ­pareltjes in de volgende fasen: —— —— —— —— ——

de de de de de

initiatieffase (I) planuitwerkingsfase (P) contractfase (C) realisatiefase (R) beheerfase (B)

Hindervrij en duurzaam bouwen kan in al deze fasen een prominente plaats krijgen als belangrijk kwaliteitsaspect van het infrastructurele werk. De parels die we in dit hoofdstuk verder uitwerken, hebben we op een rij gezet in tabel 5.1. In de tabel wordt aangegeven op welke fase(n) de parel betrekking heeft en het kernmechanisme dat bij de parel hoort. De volgende kernmechanismen hebben we hierbij onderscheiden: —— —— —— —— ——

waardering: het waarderen van minder hinder; ruimte geven: procesinnovaties die ruimte creëren voor het ontwikkelen en uitvoeren van minder-hindermaatregelen; communicatie; technische en verkeerskundige innovaties; strategische besluitvorming.

Tabel 5.1 Parels in verschillende fases van infrastructurele werken

43

Parel 1. Vroegtijdig betrekken van marktpartijen Als men vroegtijdig marktpartijen betrekt bij planning en aanbesteding krijgen zij de ruimte om innovatieve bouwtechnologische oplossingen in te brengen. De opdrachtgever moet deze innovaties dan ook weten te waarderen. Het waarderen van innovaties kan worden verbeterd door bestaande kentallen uit de MKBA-systematiek en duurzaamheidswereld in te zetten. Naast het inbrengen van bouwtechnologische oplossingen kunnen marktpartijen ook ideeën inbrengen voor de planning en het proces. Vroegtijdig betrekken van marktpartijen kan dus bijdragen aan het inzetten van innovatieve oplossingen van het bedrijfsleven. Daarmee gaat de opdrachtgever ook publieksgerichter te werk. Zo kunnen bijvoorbeeld private partijen bijdragen aan mobiliteitsmanagement. Zij kunnen communiceren met de weggebruiker, of met werkgevers in gesprek gaan over het spitsrijden of het inzetten van bussen naar bedrijventerreinen, het stimuleren van thuiswerken, et cetera.

Parel 2. Niet de oplossing in de markt zetten maar het probleem Overheidspartijen hebben nog wel eens de neiging om bij ­infrastructurele ­opgaven voetstoots uit te gaan van de oplossing die zij willen, en ­vervolgens marktpartijen te vragen voor welk bedrag zij die oplossing kunnen ­realiseren. Hierdoor laat de opdrachtgever de creativiteit en het vermogen van markt­partijen om slimme oplossingen te bedenken onbenut. Wanneer de ­opdrachtgever niet de oplossing aanbesteedt, maar het probleem, benut hij wel de creativiteit van marktpartijen. Anders gezegd: ontwerpvrijheid kan bijdragen aan creatieve ­oplossingen voor hindervrij bouwen. Daarbij is het belangrijk dat de overheid de integrale aanbiedingen transparant kan afwegen en waarderen. Momenteel kan dit ten dele. Door meer ­gebruik te maken van bestaande kentallen, bekend uit de wereld van MKBA en ­duurzaamheid, kan men een belangrijke stap voorwaarts zetten.

Een mogelijke belemmering bij het vroegtijdig betrekken van marktpartijen, is dat marktpartijen zich niet in de kaart willen laten kijken voordat zij weten of zij daadwerkelijk de klus krijgen en niet hun concurrent. Het kost marktpartijen veel tijd om uitgewerkte plannen aan te leveren terwijl het nog erg onzeker is of zij de opdracht krijgen. Om deze reden is het belangrijk om de dialoog met marktpartijen zodanig te organiseren dat hun ideeën niet bij de concurrent terechtkomen en dat ze heel vroeg in het traject nog niet met uitgewerkte plannen hoeven te komen maar alleen met de essentie van hun idee. Naarmate partijen verder komen in het selectieproces kan meer van ze worden gevraagd. In dit verband is vermeldenswaardig dat bij een traject van ideevorming tot marktrijp maken een zogenaamd PCP-traject (Pre-Commercial Procurement) uitkomst kan bieden. De essentie hiervan is dat marktpartijen hun ideeën uitwerken in concurrentie met andere aanbieders. Dit zorgt voor een enorme versnelling in ontwikkeltijd en acceptatie. Binnen de fasering van Comissie Elverding past dit in de initiatie- en planuitwerkingsfase.

45

Parel 3. Intensieve dialoog en communicatie Dialoog en communicatie is op verschillende manieren cruciaal bij minder hinder. Van belang zijn: —— —— ——

de dialoog met de weggebruiker en omgeving; de dialoog tussen marktpartijen en overheden en de dialoog tussen verschillende overheden.

De dialoog met weggebruikers is belangrijk om te achterhalen hoe hun hinderbeleving kan afnemen. Zo kan blijken dat weggebruikers een versmalling van de weg hinderlijker vinden als zij er nooit iemand zien werken. Communiceren over de nachtelijke werkzaamheden is dan belangrijk. Via dialoog met weggebruikers kunnen wegwerkzaamheden ook zodanig worden gepland dat ze voor de weggebruiker het minste hinder opleveren. Dialoog kan ook leiden tot slimme afspraken op het gebied van mobiliteitsmanagement. Ten slotte is communicatie essentieel om weggebruikers tijdig te laten weten waar en wanneer er hinder optreedt, zodat de hinderbetrouwbaarheid voor weggebruikers groter wordt. In EMVI-methodieken is dialoog tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers cruciaal. Een goede methode is om tijdens de aanbestedingsfase met de marktpartijen te spreken over hoe hun aanbesteding scoort ten opzichte van de anderen. De aannemer weet dan hoe hij ervoor staat en hij kan zijn best gaan doen om zijn aanbieding te verbeteren. Er wordt tijdens een dergelijk gesprek niet gesproken over hoe de concurrentie het doet, maar wel hoe de kandidaat-opdrachtnemer het met zijn aanbesteding doet ten opzichte van de anderen. Ook bij de uitvoering is dialoog essentieel. Hoewel de contracten en de EMVIcriteria van een afstandje eenduidig lijken, ontstaan er toch vaak situaties die net buiten de afgesproken kaders vallen. Een goede dialoog tussen opdrachtgever en opdrachtnemer is dan ook cruciaal.

Binnen overheden is het ook belangrijk om aandacht te schenken aan de communicatie op strategisch niveau, vooral de communicatie tussen politiek en uitvoering. Zonder dergelijke communicatie is de kans groot dat de politiek ­projecten doordrukt waarin weinig ruimte is voor hindervrij bouwen. Deze ­situatie dreigt bijvoorbeeld te ontstaan rond de spoedwetprojecten waar de politiek grote waarde aan hecht en haast mee heeft. Parel 4. Van ‘kosten denken’ naar’ kosten-baten denken’ Geld kan maar een keer worden uitgegeven, dus is het belangrijk om al in de verkenningsfase van een project te analyseren wat de maatschappelijke (!) kosten en baten zijn van maatregelen. Bijvoorbeeld het vergelijken van de maatschappelijke kosten en baten van het uitdelen van goedkope treinkaartjes om mensen te stimuleren de trein te nemen, met die van het aanleggen van een extra rijstrook. Het blijkt dat er nog veel te verdienen valt als de berekende maatschappelijke kosten en baten kunnen worden omgezet tot echte financiële prikkels voor zowel de opdrachtnemer als de opdrachtgever. Daarmee zou bijvoorbeeld een maand hevige hinder moeten kunnen worden afgewogen tegen een jaar matige hinder, of een snelle milieu-onvriendelijke oplossing tegen een iets langzamer, milieuvriendelijker alternatief. Uiteindelijk is het van belang om te werken aan hinderoptimalisatie in plaats van hinderminimalisatie, waarmee we bedoelen dat men goed moet afwegen hoeveel het kost om hinder te minimaliseren en hoeveel het kost om ‘minder hinder’ te optimaliseren. Het is dus van belang dat er inzicht bestaat in de kosten en baten van alle minder-hindermaatregelen ten opzichte van elkaar. Beschouw de 7-klapper van minder-hinder dus als puzzelstukken, die soms wel en soms niet in een project passen of onderling uitwisselbaar zijn. De ToeKanmethode is hiervoor ontwikkeld en biedt handvatten om te komen tot kostenefficiënte mobiliteitsbeïnvloedende maatregelen.

Daarnaast is het erg belangrijk dat aannemers hun plannen goed communiceren met overheden, zodat die de hinder goed kunnen aankondigen bij weggebruikers. Daarvoor moeten overheden bijvoorbeeld precies weten wanneer aannemers waar aan de slag gaan. Ten slotte is goede communicatie binnen overheden erg belangrijk. Vooral de communicatie tussen verschillende RWS-teams is cruciaal, zoals die tussen het verkeersmanagement (beleid) en uitvoerende teams. Dit om te voorkomen dat teams die verantwoordelijk zijn voor verkeersmanagement tijdens de uitvoering nog allerlei nieuwe maatregelen willen inbrengen om hinder te voorkomen. Dit leidt maar al te vaak tot frustratie bij teams die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering, en het maakt hindervrij bouwen er niet populairder op. De communicatie tussen RWS-teams en de aannemer behoeft blijvende aandacht, maar vooral ook de communicatie tussen beleid en uitvoering bij RWS.

47

Parel 5. Van ‘korte-termijn-denken’ (aanleg) naar ‘lange-termijn-denken’ (lifecycle) Het is belangrijk dat de effecten van de verschillende oplossingen goed inzichtelijk zijn. Als men verschillende plannen afweegt, moet hinder zowel tijdens de aanleg als het onderhoud van infrastructuur inzichtelijk te zijn. Alle mogelijke hinder moet dus in de analyse meegenomen worden. Een bemoedigende ontwikkeling op dit terrein is een model zoals KALM (Kostenanalyse Levensduurmodel) waarin het verminderen van hinder bij onderhoud zorgt voor gunstige uitkomsten. Hoewel hinder niet direct wordt meegenomen in deze berekeningen, scoren oplossingen die minder hinder veroorzaken dankzij minder onderhoud hierin wel relatief goed.

Parel 8. Van ‘denken in infra’ naar ‘gebiedsgericht denken’: afspraken met de omgeving In het kader van Gebieds Gericht Benutten (GGB) kan men afspraken maken met de omgeving. Er kan een Programma van Eisen (bijvoorbeeld ten aanzien van doorstroming) worden opgesteld waarin bindende afspraken staan die de opdrachtnemer verplichten tot: —— —— ——

Parel 6. Van ‘hinder minimalisatie’ naar ‘hinder optimalisatie’: een driesporenbeleid: doorstroming, verkeersmanagement en verkeershinderacceptatie Bij minder hinder ligt de nadruk vaak op doorstroming. Het primaire doel is om zoveel mogelijk auto’s te laten passeren. Daarbij wordt wel eens vergeten dat het uiteindelijk gaat om de hinder die de automobilist ervaart. Het is daarom essentieel om ook te werken aan hinderacceptatie. Een voorbeeld kan dit verduidelijken. Als een automobilist de voorkeur geeft aan 30 minuten vertraging waarvan hij tevoren op de hoogte was (die hij dus kon incalculeren), boven 20 minuten vertraging die onverwacht is, dan is het voor die automobilist dus belangrijk dat er niet alleen aan de doorstroming wordt gewerkt, maar vooral ook aan de communicatie en voorlichting.

—— —— ——

Parel 9. Benutten netwerk en competenties van private partijen in mobiliteitsmanagement Zoals bij parel 1 is besproken, kunnen private partijen via hun netwerk ­bijdragen aan communicatie met de weggebruiker. Ook kunnen zij hun bedrijvennetwerk gebruiken om werkgevers te betrekken bij effectieve en gedragen maatregelen die werknemers helpen de auto (tijdelijk) te laten staan of buiten de spits te reizen.

Als men een meersporenbeleid ontwikkelt, moet men ook de kosten van de verschillende sporen meenemen (zie parel 1). Maatregelen rond hinderacceptatie kunnen goedkoper zijn dan bijvoorbeeld maatregelen rond doorstroming. Parel 7. Van ‘gunnen op prijs’ naar ‘gunnen op meerwaarde’: het EMVI-stappenplan Een EMVI-methode kan verschillende prestatie- en kwaliteits­indicatoren ­opnemen waardoor er een prikkel ontstaat om hindervrij te bouwen. Een stappenplan dat is ontwikkeld in de rapportage ‘Gunnen op Doorstroming’ vergemakkelijkt het implementeren van de EMVI-methode. Dit kan worden aangepast voor ‘Gunnen op hindervrij bouwen en duurzaamheid’. Het stappenplan omvat de volgende stappen: 1) beoordeel het project op de toepasbaarheid van doorstromingscriteria. Het is alleen zinvol om doorstromingscriteria in de gunning te betrekken als dit leidt tot onderscheidende aanbiedingen én als een betere doorstroming ook leidt tot meerwaarde voor de opdrachtgever; 2) bepaal welke doorstromingscriteria passen bij het project en bepaal prestatiecriteria en kwaliteitscriteria; 3) zorg voor een goede verhouding van de criteria onderling; 4) beoordeel de verschillende inschrijvingen op EMVI; 5) veranker de EMVI-criteria in de overeenkomst. Binnen een EMVI-aanbesteding kunnen ook de risico’s die marktpartijen lopen worden gewaardeerd. Dit is van belang om hindervrij bouwen aantrekkelijk te maken voor private partijen.

zorgen voor een bevoegd verkeersbegeleider; het afstemmen van de werkzaamheden op relevante evenementen in de regio, bijvoorbeeld feestdagen en vakanties; randvoorwaarden opstellen rond het afsluiten van het onderliggend wegennet; het plannen van verkeersmaatregelen door een verkeersmaatregelenplan, een verkeersmanagementplan en een basiscalamiteitenplan op te stellen; het aanvragen van verkeersmaatregelen bij RWS, de provincie en gemeenten; het uitvoeren, verwijderen en nazorg van verkeersmaatregelen.

Het is echter nog de vraag hoe mobiliteitsmanagement uitbesteed kan worden. Welke zaken leg je bij private partijen neer en welke niet? Wat zet je in het contract? Binnen een project moeten publieke en private partijen gezamenlijk een antwoord geven op dergelijke vragen.

zie paragraaf 4.1 voor een uitgebreidere beschrijving

Parel 10. Van selectie in planfase naar selectie in contractfase De splitsing van beleid en uitvoeringsorganisaties maakt het mogelijk de verschillende uitvoeringsvarianten in beeld te brengen en de verschillen in prijs en kwaliteit aan te geven. In het kort is dit de werkwijze bekend uit de planfase. De laatste jaren zijn zeer veel kentallen ontwikkeld die ook bruikbaar zijn voor het selectieproces in de realisatiefase. Dit zou verder geïmplementeerd kunnen worden. Parel 11. Organiseren van het leerproces Om hindervrij te kunnen bouwen is een verandering nodig in het gewoontegedrag bij opdrachtnemer, opdrachtgever én weggebruiker. Dit gedrag kun je veranderen door prijsprikkels én daarbij te wijzen op aansprekende voorbeelden. Bundel kennis over minder-hinder en zorg voor inzicht in de best (en worst) practices aan de hand van evaluaties van de hinder (voertuigen), de kwaliteit van de maatregelen (rapportcijfer) én het doorlopen proces (leerervaring).

49

Parel 12. Flexibiliteit in de realisatiefase In de realisatiefase is het cruciaal om de nodige flexibiliteit in te bouwen zodat oplossingen die in deze fase gegenereerd worden, ook toegepast kunnen worden. Het is onverstandig om rigide uit te gaan van een model waarin alleen tijdens de verkenning en de planuitwerking nieuwe dingen bedacht kunnen worden, omdat in de praktijk ook tijdens de realisatiefase plannen kunnen worden verbeterd. Parel 13. Maak optimaal gebruik van technische en verkeerskundige mogelijkheden. Diverse verkeerskundige maatregelen kunnen de hinder beperken. Zo zijn er goede ervaringen met: —— zorgen voor calamiteitendoorsteken om de verkeershinder bij calamiteiten te beperken; —— verrijdbare middenbermbeveiligingen, waardoor de rijbaan kan worden verwisseld; —— vluchtstrookbreedte vergroten. Door de vluchtstrookbreedte iets groter te maken dan verplicht (3,65 meter in plaats van 3,15 meter) kunnen vrachtwagens met pech op de vluchtstrook staan zonder dat ze andere rijstroken blokkeren; —— grotere rijstrookbreedte. Door 65 centimeter extra te nemen (12,5 meter in plaats van de voorgeschreven 11,85 meter) wordt onderhoud buiten de WBU (werkbare uren) mogelijk. Dit bevordert de doorstroming. Parel 14. Minder hinderbeleid op nationaal niveau Momenteel ontwikkelt men veel maatregelen per project. Er is echter winst te boeken door een aantal zaken op nationaal niveau af te spreken. Zo kunnen op nationaal niveau VenW en de NS allianties sluiten, bijvoorbeeld om ­eenduidige treinkaartjes te ontwikkelen voor automobilisten als zij bij verkeershinder de trein nemen. Een van de voordelen van dergelijke allianties is dat er niet bij ieder project opnieuw onderhandeld hoeft te worden over de definitie van minder hinder. Het verdient dus de voorkeur om niet alleen samen te werken binnen een project, maar om ook strategische allianties aan te gaan.

51

6

Conclusies en aanbevelingen: de weg naar transities De centrale conclusie van dit onderzoek is dat bouwen met minder hinder goed mogelijk is als men de volgende zaken in acht neemt: —— geef ruimte in het planvormings- en uitvoeringsproces, —— waardeer minder hinder financieel en —— zorg voor goede communicatie.

Transities Ruimte Waardering Communicatie

370 200 120 60

Ruimte geven in het proces begint bij het vroegtijdig betrekken van marktpartijen en openstaan voor hun ideeën. Door al in de verkenningsfase van infrastructuurprojecten private partijen te betrekken kan hun deskundigheid en creativiteit benut worden, of kan er op zijn minst voor gezorgd worden dat er geen maatregelen genomen worden die slimme ideeën van private partijen vroegtijdig onmogelijk maken. Het vroegtijdig betrekken van marktpartijen kan handig gecombineerd worden met een EMVI-systematiek: gunnen op meerwaarde. Door direct uit te gaan van een EMVI-methode kan men al heel vroeg in het proces nadenken over minder hinder, en kan het (financieel) aantrekkelijk gemaakt worden. Overigens is het zorgen voor ruimte in het proces meer dan het vroegtijdig betrekken van marktpartijen, het slaat ook op het geven van ruimte in de realisatiefase. Door ook in de realisatiefase flexibel te zijn, kunnen slimme oplossingen die dan aan de orde komen ook toegepast worden.

53

Het financieel waarderen van minder hinder is mogelijk in de aanbestedingsfase, via een EMVI-systematiek. Via EMVI ontstaat er voor opdrachtnemers echt een prikkel om hindervrij te bouwen. Binnen EMVI kunnen ook de risico’s die marktpartijen lopen worden gewaardeerd. Dit is van belang om hindervrij bouwen aantrekkelijk te maken voor private partijen. Om daadwerkelijk tot minder hinder te komen is dialoog en communicatie tussen een aantal partijen van belang: —— —— ——

de dialoog met de weggebruiker; de dialoog tussen marktpartijen en overheden; de dialoog tussen verschillende overheden.

Dialoog met weggebruikers is belangrijk om echt publieksgericht te werken en te achterhalen hoe de hinder die zij beleven verminderd kan worden. Via goede communicatie kan hinder ook tijdig worden aangekondigd, zodat de hinderbetrouwbaarheid voor weggebruikers groter wordt. Ook in de uitvoeringsfase is dialoog essentieel. Hoewel de contracten en de EMVI-criteria op dat punt duidelijk lijken, ontstaan er toch vaak situaties die net buiten de afgesproken kaders vallen en waarover gesproken moet worden. Zeker ook bij de uitvoering van grote infrastructurele projecten mag het overleg niet beëindigd worden nadat het contract getekend is. Omdat zich erg vaak onverwachte ontwikkelingen voordoen (denk maar aan de recente voorbeelden van de Noord-Zuidlijn of de aanleg van de tunnels bij de A73) moeten er goede verbindingen blijven tussen de uitvoerende partijen.

Discussie In dit rapport pleiten wij ervoor om in lijn met de commissie Elverding het overleg met stakeholders al vroeg in het proces te organiseren, namelijk in de verkenningsfase. De gedachte van de commissie Elverding is dat dit overleg goed en vroeg georganiseerd moet worden, zodat men vervolgens een breed gedragen besluit kan nemen, de discussie kan sluiten en het besluit ten uitvoer kan brengen. Uit bestuurskundige literatuur is echter bekend dat er bij infrastructurele werken, vooral als het gaat om grote en complexe projecten, steeds opnieuw onverwachte ontwikkelingen zijn waardoor weer nieuwe besluiten genomen moeten worden. Het is daarom goed om in lijn met Elverding het overleg met private partijen vroeg in het proces te organiseren, en gedurende het hele proces het overleg te blijven voeren. Verwaarlozing van het overleg is een belangrijke risicofactor. Het is belangrijk om zowel de informele communicatie als de formele communicatie (in stuurgroepen, projectteams of andere platforms) voort te zetten tot en met de realisatiefase. Een tweede punt is dat minder hinder momenteel vooral vorm krijgt in projecten, dus op projectniveau. Terwijl er flink wat projecten zijn waarin expliciet maatregelen worden genomen om de hinder te beperken, dreigen de inspanningen op een strategischer niveau enigszins achter te blijven. Om naar een situatie toe te gaan waarin minder hinder structureel wordt toegepast, ook op de lange termijn, is het van belang om structureel beleid te ontwikkelen waarin een breed palet aan strategieën wordt opgenomen (van doorstroming bevorderen met meer asfalt, tot verkeersmanagement en mobiliteitsmanagement). Wanneer men te veel vertrouwt op het realiseren van een transitie op projectniveau, komen onherroepelijk de nadelen van de ‘projectstate’ opdoemen, namelijk dat initiatieven een ad-hoc karakter kennen en vaak slechts van korte duur zijn. Juist continuïteit en een zekere volharding zijn belangrijk om daadwerkelijk een transitie naar minder hinder te bewerkstelligen.

55

Bijlage 1: Projectorganisatie Rijkswaterstaat Dienst Infrastructuur (Coördinatie/penvoerder)

Bijlage 2: Project deliverables

ir. Benno Koehorst (Projectleider) Jaap Bakker Hugo Crucq Dick Kwetters Ingrid Roos Joris Schillemans

Eindrapport Werkpakket 1

AT Osborne

RWS (2009) Werkwijzer Minder Hinder RWS DVS (2009a) Evaluatie Minder Hinder maatregelen A1 Muiderbrug RWS DVS (2009b) Evaluatie Mobiliteit beïnvloedende maatregelen A6 Hollandse Brug RWS DVS (nog te verschijnen) De ToeKan methodiek.

ir. Mr. Duko Jonker ir. Frank Jacobsen mr. Valerie Viersen (Projectondersteuning)

Bouwend Nederland

AT Osborne, Bouwend Nederland, CROW, Gemeentewerken Rotterdam, Rijkswaterstaat, TNO (2009) Gunnen op doorstroming: een werkdocument voor het beoordelen van doorstroming binnen EMVI.

Eindrapporten Werkpakket 2

Eindrapport Werkpakket 3

Marieke Duineveld Martijn Verwoerd

Erasmus Universiteit Rotterdam – Cap. groep Bestuurskunde dr. Ir. Jasper Eshuis dr. Harry Geerlings dr. Sibout Nooteboom (Organisatie masterclass)

Gemeentewerken Rotterdam – Ingenieursbureau Rijkswaterstaat Cees Buijs Jo Janssen Rob Platteeuw

Bouwend Nederland, Gemeentewerken Rotterdam, Rijkswaterstaat, TNO, Witteveen en Bos (2009) Minder Hinder Inbouwen – Bouwtechnologische Innovaties om hinder te beperken; over bouwtechnologische innovaties t.b.v. hindervrij bouwen. (gepubliceerd als TNO rapport TNO-034-DTM-2009-03425)

Eindrapport Werkpakket 4

J. Eshuis en H. Geerlings (2009) Transitie naar hindervrij bouwen; syntheserapport . Erasmus Universiteit Rotterdam

Kennisplatform Verkeer en Vervoer (KpVV) Friso Metz

Rijkswaterstaat Dienst - Verkeer en Scheepvaart Gordon de Munck Harrie Welles

TNO

drs. Marco Duijnisveld drs. Toon van Harmelen mr. Martijn de Kievit ir. Marieke Kodde ir. Greet Leegwater ing. Hans Lievense dr. ir. Bart Luiten

ir. Dirk Jan Molenaar ing. Mattieu Nuijten drs. Anikó Pásztor dr. ir. Mario de Rooij ir. Jeroen Schrijver dr. Jeanette Visser ir. Jos Wessels

Witteveen+Bos ir. Eveline Buter

57

59

Transumo heeft met het project ‘Transitie naar hindervrij en duurzaam bouwen’ een belangrijke slinger gegeven aan het onderzoeken van de mogelijkheden om met minder hinder te bouwen aan de rijksweg. Acht organisaties hebben de handen ineen geslagen om de mogelijkheden te onderzoeken om te bouwen met minder hinder. Dit heeft geresulteerd in een vierluik. Het vierluik presenteert drie perspectieven op hindervrij en duurzaam bouwen in afzonderlijke rapporten, aangevuld met een synthese-rapport dat de drie perspectieven bij elkaar brengt. Het nu voorliggende rapport is een van de onderdelen van dit vierluik en gaat vat alle perspectieven samen. In dit rapport zijn zogeheten ‘parels’ opgenomen: de mooiste tips die zeker het lezen en toepassen waard zijn! De hele reeks bestaat uit: —— ——

het synthese-rapport, transitie naar hindervrij en duurzaam bouwen; een samenvatting van alle bevindingen. handleiding EVMI Rijkswaterstaat 2009, sturend aanbesteden via gunnen op meerwaarde; een tip voor iedereen die met contracten en aanbesteden aan de slag wil

—— ——

mobiliteitsmanagement, een werkwijzer om hinder te verminderen; uitgebreid verrijkt met casuïstiek minder hinder inbouwen, bouwtechnologische innovaties om hinder te beperken; uitgebreid verrijkt met casuïstiek