N; G <^ *P X.
G G 01
UPC Nederland Kabelweg 51, Postbus 80900, 1005 DA Amsterdam T 020 775 5152 F 020 775 6760 Postbank 845745 BTW nr. 8070.48.525.B.01 www.upc.nl
Aan het Ministerie van Economische Zaken t.a.v. drs. E.M.M. Mulders, ALP C/334 Postbus 20101 2500 EC DEN HAAG
upc Betreft: Consultatie Digitale Dividend
Amsterdam, 2 juli 2009 Geachte heer Mulders, Het Ministerie van Economische Zaken consulteert een beleidsvoornemen inzake de verdeling van het resterende Digitale Dividend in de UHF frequentieband (470 - 862 MHz). UPC is aanbieder van televisie, breedbandinternet en digitale telefoniediensten in Nederland. UPC Nederland biedt meer dan twee miljoen klanten toegang tot de wereld van televisie. Hiervan hebben meer dan 620.000 klanten voor digitale televisie gekozen. Daarnaast bedienen we meer dan 670.000 breedband internet klanten en 550.000 digitale telefonieklanten. De belangen van UPC en onze klanten zijn nadrukkelijk aan de orde bij het door het Ministerie geconsulteerde beleidsvoornemen. Bijgaand treft u daarom onze inbreng aan voor de consultatie. Het betreft hier een bijdrage die wij met de andere kabelbedrijven in Nederland hebben voorbereid.
»^= w^=
Het beleidsvoornemen tot ruimere bestemming van het bovendeel van de UHF-band zal verstrekkende gevolgen hebben voor de consument en voor de bedrijfsvoering van kabelexploitanten. Het voorgenomen gebruik van de binnen het "digitaal dividend" vallende frequenties zal grote en negatieve invloed hebben op de kwaliteit van de televisiesignalen voor miljoenen huishoudens, waaronder onze meer dan twee miljoen klanten.
>^^ r^=
Vanwege de forse impact die het voornemen heeft, dringen wij er bij het Ministerie op aan om deze negatieve effecten nadrukkelijk mee te wegen in de uiteindelijke besluitvorming.
o:
Vanzelfsprekend zijn wij altijd gaarne tot nadere toelichting bereid. Ook kunt u desgewenst contact opnemen met Edwin Evenhuis (director Public Affairs, 06 150 139 42).
°z Sehers rs & General Counsel
G G tß X.
Position Paper NLkabel inzake consultatie "digital dividend"
G G en
1.
INLEIDING
Ll
NLkabel en haar leden, exploitanten van coaxiale netwerken voor de distributie van radio en televisie signalen, maken graag gebruik van de gelegenlieid die het ministerie van EZ biedt aan marktpartijen om commentaar te leveren op het beleidsvoornemen inzake het "digitaal dividend".
1.2
NLkabel is de vereniging van kabelexploitanten. Ze draagt bij aan de bewustwording van de mogelijkheden van de kabel. NLkabel zet zich onder meer in voor een betere wet- en regelgeving, standaardisatie van de techniek en communicatie over de kabelsector. Nadere informatie over NLkabel, haar leden en de kabelsector in het algemeen is te vinden op www.NLkabel.nl.
1.3
Het beleidsvoomemen dat door het ministerie ter consultatie is voorgelegd behelst in de kern enerzijds het ter beschikking stellen van het bovendeel van de UHF-band (790 - 862 MHz) voor gebruik van midden- en laagvermogen elektronische communicatienetwerken. Anderzijds zullen alle hoog- en middenvermogen omroepzenders gebruik moeten gaan maken van het banddeel 470 - 790 MHz.
1.4
Volgens het Consultatiedocument wordt met deze consultatie beoogd ... om (markt)partijen uit le nodigen hun visie op en eventuele bezwaren legen (onderdelen van) dit beleidsvoornemen kenbaar te maken. De respons wordl meegenomen bij de uileindelijk le nemen beleidsbeslissingen, waarbij een afweging moet worden gemaakt of de ingebrachte visies en argumenten een bijstelling van het beleidsvoornemen rechtvaardigen.
1.5
Zoals hieronder wordt uitgewerkt, zal het beleidsvoomemen verstrekkende gevolgen hebben voor de consument en voor de bedrijfsvoering van kabelexploitanten. Ook de positie van fabrikanten van randapparatuur en televisietoestellen is in het geding. Daamaast hebben omroepzenders in de UHF-band er al toe geleid dat de betreffende kanalen niet meer optimaal bruikbaar zijn voor kabelexploitanten.
1.6
Het beleidsvoomemen zal significante impact hebben voor miljoenen televisiekijkers. Ook zal implementatie van het beleidsvoomemen in essentie tot gevolg kunnen hebben dat kabelexploitanten een belangrijk deel van hun volledig en efficiënt benutte - infrastructuur niet langer kunnen gebruiken, ten gevolge van de interferentie die zal ontstaan wanneer het "digitaal dividend" zal worden benut, in het bijzonder voor mobiele breedband communicatie toepassingen.
1.7
Deze toepassing zal om technische redenen vergaande gevolgen met zich brengen voor bijvoorbeeld de mogelijkheid van kabelexploitanten te investeren in service aan consumenten en in innovaties, zoals de uitrol van HDTV en high-speed internet. De consument zal aldus met beperkter aanbod worden geconfronteerd alsmede met aanmerkelijk hogere kosten die
G G Cl
•^ ^ ^,^ G 01
noodzakelijk zijn voor het storingsvrij maken van de apparatuur (set-top boxen, bekabeling, televisietoestellen), voor zover zulks al mogelijk is. Het Consuitatiedocument onderkent in onvoldoende mate het belang van dit aspect. Het - oppervlakkig - onderzoek van Analysys Mason laat het zelfs geheel buiten beschouwing. Op basis van het rapport van Analysys Mason kan dus geen conclusie worden getrokken over het totale consumenten- en producentensurplus in de verschillende scenario's die Analysys Mason schetst. Omdat dit rapport daarmee niet bijdraagt aan de grondslag voor beleidsvorming en -uitvoering, achten wij het noodzakelijk een meer allesomvattende welvaartsstudie, die ook de impact op de welvaart voor de huidige consumenten van kabeldiensten onder de loep neemt, te laten verrichten. Daarnaast achten wij het noodzakelijk dat een zeer uitgebreid technisch onderzoek wordt verricht waarin de impact van interferentie op kabeldiensten onder de loep wordt genomen. 1.8
NLkabel hecht er aan te benadrukken dat zij en haar leden als zodanig neutraal staan ten opzichte van de mogelijke bestemming van enig "digitaal dividend". NLkabel verzet zich in principe dan ook niet tegen een bestemming voor mobiele communicatietoepassingen, maar is wel van mening dat bij die bestemming terdege rekening gehouden dient te worden met de rechtmatige belangen van haar leden en die van de Nederlandse consument.
1.9
Tot besluit van deze inleiding en ten overvloede merken wij op dat het Consultatiedocument, en derhalve ook deze reactie, is beperkt tot de problematiek van de bestemming van de als "digitaal dividend" aangeduide frequentieruimte, zoals deze - naar NLkabel aanneemt - te zijner tijd op grond van een nieuw frequentieplan in de zin van art. 3.1 Tw (dan wel de equivalente bepaling in het thans nog aanhangige wetsvoorstel tot implementatie van de Nota Frequentiebeleid 2005) zal worden uitgewerkt. Deze bestemming zal aldus voorwerp zijn van openbare voorbereiding en - waar nodig - rechterlijke toetsing. Los daarvan staat de problematiek van de verdeling van het eenmaal bestemde spectrum (veiling, vergelijkende toets, etc.) en de uitwerking van deze verdeling in concrete vergunningverlening.
2.
D E BETROKKEN BELANGEN
2.1
Zoals in de inleiding opgemerkt bestaat bij de leden van NLkabel grote zorg over de gevolgen van een mogelijk gebruik van het bovendeel van de UHFband voor mobiele communicatietoepassingen. Deze zorg is ingegeven door de technische eigenschappen van deze toepassingen, meer specifiek de interferentie van dergelijke toepassingen met de doorgifte van signalen via de infrastructuur van kabelexploitanten aan hun afnemers.
2.2
Het voorgenomen gebruik van de binnen het "digitaal dividend" vallende 800 MHz-band voor mobiele toepassingen zal naar thans verwacht mag worden grote en negatieve invloed hebben op de kwaliteit van de televisiesignalen voor miljoenen huishoudens.
2.3
De kabelexploitanten gebruiken de gehele frequentieband tot 862 MHz feitelijk al vanaf de start van kabeltelevisie eind jaren zeventig van de vorige
Paginii 2
G G tß
•^ ^ •^^^ G G
eeuw. Netwerken en diensten zijn in de afgelopen jaren gemodemiseerd en geschikt gemaakt voor tweewegverkeer. De netwerken en diensten van kabelexploitanten zijn ontworpen met als uitgangspunt het medegebruik van frequenties ten behoeve van hoofdzakelijk (ether)broadcast-toepassingen. Kabeldiensten verdragen (ether)broadcast-diensten mits er een laag signaalniveau in de woning is, de woning en de broadcastzender op voldoende afstand van elkaar liggen en de binnenhuisbekabeling goed afgeschermd is. Dat is geheel anders bij mobiele toepassingen, met name voor het zendende deel van de mobiele terminal/telefoon. Een dergelijke toepassing produceert een relatief hoog signaalniveau in de woning en (ver)stooi"t een op dezelfde frequentie werkende broadcastdienst door de kabel. 2.4
Er zijn in Nederland circa 10 miljoen televisietoestellen, ruim 2 miljoen kabelsettop-boxen en ruim 2,5 miljoen kabelmodems in gebruik die allemaal zijn ontworpen om de frequenties tot 862 Mhz te ontvangen en dus ook de frequenties waar het "digitaal dividend" is gesitueerd. Momenteel kijken meer dan 5,5 miljoen huishoudens televisie via de kabel. Daarvan kijkt ruim 2 miljoen digitaal. Dit aantal is de afgelopen jaren in snel tempo toegenomen en zal naar verwachting snel blijven toenemen. Daamaast zijn er meer dan 2,5 miljoen huishoudens die hun breedbandintemet via een kabelexploitant betrekken. Al deze consumenten kunnen met het voorgenomen gebruik van de binnen het "digitaal dividend" vallende 800 MHZ-band voor mobiele toepassingen te maken krijgen met emstige storing op analoge televisie, digitale televisie en radio en video-on-demand-diensten alsmede met 'packetloss' bij intemet access en daarop gebaseerde telefonie.
2.5
Door het voorziene gebruik van de frequenties voor mobiele toepassingen in de woning, zoals het plan nu aan marktpartijen is voorgelegd, zal de werking van de voor ontvangst van televisie noodzakelijke apparatuur in sterke mate worden gestoord. Deze storing werkt rechtstreeks in op de hardware en is niet op eenvoudige wijze te verhelpen (bijvoorbeeld door gebruik van andere stekkers of kabels e.d.) Het interferentieprobleem doet zich derhalve voor bij de binnenhuisinstallatie van de klant, welke apparatuur gebouwd is volgens de geldende EU normen. De interferentie lijkt bij de huidige stand van zaken dus niet beheersbaar. De consument is hiervan de dupe.
2.6
Een en ander is reeds aangetoond door proeven die zijn genomen door de Duitse zusterorganisatie van NLkabel, ANGA, waaruit blijkt dat een mobiele datazender/telefoon met een uitgangsvermogen van enkele milliwatts al een volledige uitval van het digitale TV beeld veroorzaakt (en ook analoge TVsignalen stoort) als deze mobiele zender zich bimien dezelfde ruimte als de set-top box bevindt. Het onderzoeksrapport van ANGA is bijgevoegd. De Europese vereniging van kabelexploitanten Cable Europe voert op dit moment een proef uit waarbij het effect van mobiele toepassingen in de woning op de doorgifte van signalen die vallen binnen de frequenties waarop het "digitaal dividend" is gesitueerd kwalitatief en kwantitatief wordt bepaald. Deze proeven zullen naar verwachting in de maand juli worden afgerond.
Pagina 3
G G iß
"^P N^ G 01
2.7
De majeure impact voor de consument vertaalt zich uiteraard ook in schade voor de zakelijke belangen van de kabelexploitanten en andere aanverwante sectoren. Nederland bevindt zich in de gelukkige situatie dat er scherpe concuiTentie tussen netwerken is. Kabelexploitanten hebben, om de concurrentie niet traditionele ("incumbent") telecombedrijven aan te kunnen, sinds de eeuwwisseling ca € 5 miljard geïnvesteerd. De infrastructuurconcurrentie zal met de voorgestelde plannen derhalve zo ernstig gehinderd worden.
2.8
Blijkens het Consultatiedocument ziet ook het ministerie van EZ dit probleem onder ogen (p. 19): Nadere aandacht wordt gevraagd voor de gevolgen die een gebruik van het frequentiedeel 790 862 MHz door elektronische telecommunicatienetwerken zal hebben op de in gebruik zijnde ontvangstapparatuur bij de consument. Dit betrefl zowel de set-top boxen die gebruikt worden voor de digitale aardse etherontvangst als de boxen in gebruik voor de ontvangst van de digitale kabelprogramma's. Beide type boxen zijn geschikt voor ontvangst van programma 's in het banddeel 790 862 MHz. Momenteel wordt (internationaal) studie verricht naar de gevolgen indien dh banddeel wordt opengesteld voor gebruik van elektronische communicatienetwerken en de gevolgen die dit kan hebben voor de ontvangstkwalite it.
2.9
In deze passage wordt de kem van het probleem geschetst, waarbij NLkabel opmerkt dat de problematiek niet beperkt is tot set-top boxen maar ook bijvoorbeeld bekabeling en televisietoestellen raakt. Voorts is van belang te onderkennen dat de eerste onderzoeksresultaten duidelijk maken dat het hier geen beperkte storingen betreft (zoals lichte ruis) maar een mate van interferentie die het de consument onmogelijk maakt op enige wijze zinnig kennis te nemen van de inhoud van het programma dat wordt gestoord door de mobiele communicatie apparatuur.
2.10
Het essentiële verschil tussen het huidige gebruik van het bovendeel van de UHF-band en de mogelijke mobiele communicatie toepassingen zoals het ministerie deze voor ogen staan, is gelegen in i) de hogere veldsterktes van de zenders van signalen voor mobiele communicatie, die optreden omdat deze toepassingen juist inpandig bij de consument functioneren en dus dicht op de ontvangstapparatuur waarlangs kabelexploitanten hun afnemers bereiken.
2.11
Het is van wezenlijk belang te onderkennen dat de interferentie van mobiele communicatienetwerken geen betrekking heeft op enigerlei distributie door kabelexploitanten van content via de ether (draadloze set-top boxen e.d.). Het betreft integendeel interferentie die wordt ondervonden door vaste infrastructuur elementen, waaronder de bekabeling vanaf het punt waar deze de grond verlaat en bij de consument binnenkomt.
2.12
Kabelexploitanten dreigen met de voorgestelde plannen een essentieel deel van hun capaciteit niet te kumien gebruiken indien het beleidsvoomemen wordt gerealiseerd. Hiervan is de consument direct de dupe.
Pagina 4
K
G G iß X
2.13
Tegen deze achtergrond moge duidelijk zijn dat NLkabel verheugd is te constateren dat ook het ininisterie van EZ onderkent dat nadere aandacht voor deze problematiek noodzakelijk is bij het formuleren van het beleidsvoomemen met betrekking tot aanwending van het "digitaal dividend".
2.14
Niettemin meent NLkabel dat het ministerie van EZ meer nadrukkelijk moet aangeven hoe het rekening zal houden met de belangen van de miljoenen televisiekijkers, kabelintemet -en telefoniegebmikers en de kabelexploitanten. Gelet op het relatief vroege stadium van de beleidsvorming bestaat daartoe nog alle ruimte. Het ministerie is ook juridisch gehouden de belangen van kabelexploitanten recht te doen, en de Telecommunicatiewet (zowel thans als na invoering van de wetgeving ter implementatie van de Frequentienota 2005) biedt daartoe voldoende aanknopingspunten.
2.15
Meer specifiek merkt NLkabel het volgende op:
"^ X. G
m
(i)
Vv^aar uitgangspunt van. frequentiebeleid is dat dit moet bijdragen aan duurzame economische groei en meer ruimte moet bieden voor innovatie en kennisontwikkeling, is duidelijk dat de bestemming van het "digitaal dividend" zonder rekening te houden met de emstige gevolgen die dit voor de de vele consumenten en de gehele kabelsector met zich kan brengen, niet in dit beleid past. Het ministerie van EZ vraagt terecht aandacht voor het probleem van de interferentie. Dit dient dan in de formulering van het beleidsvoomemen nadrukkelijker dan thans te worden meegenomen.
(ii)
Het ministerie van EZ is rechtens (art. 3:2 Awb) gehouden aan haar beleid en bestuursrechtelijke besluiten een zorgvuldig feitelijk onderzoek ten grondslag te leggen. Inventarisering van de problematiek die kabelexploitanten en vooral haar gebruikers kunnen ondervinden bij de bestemming van het digitaal dividend is dus ook een juridische veiplichting. Uiteraard werken NLkabel en haar leden graag mee aan dit zorgvuldig onderzoek en zullen zij steeds en pro-actief het ministerie van de relevante informatie voorzien, maar niet uit het oog moet worden verloren dat het ministerie van EZ een eigen onderzoeksplicht heeft. Het consultatiedocument onderkent dit nog te weinig.
(iii)
Evenzeer van belang is dat aan het voorgenomen beleid en de bestuursrechtelijke uitvoering daarvan (frequentieplan, verdelingsmechanisme, vergunningverlening, handhaving) een deugdelijke, zorgvuldige en inhoudelijk correcte belangenafweging ten grondslag wordt gelegd (art. 3:4 Awb).
(iv)
Dit zal er ook toe moeten leiden dat zowel in het frequentieplan waarin het "digitaal dividend" zal worden bestemd als bij de eigen allocatie van de frequenties voldoende waarborgen worden ingebouwd om dreigende schade en verlies van
Pagina 5
11^0
G G iß
"^'^ X G ^
capaciteit van exploitanten van vaste infrastructuren te voorkomen. Dit kan onder meer door het verbinden van voorschriften en beperkingen aan de vergunning (art. 3.5, lid 1, Tw) en indien nodig het weigeren van een vergunning wanneer gebruik daarvan storingen zal veroorzaken. De mogelijkheid voorschriften en beperkingen te stellen is door de wetgever gegeven juist om storingen te voorkomen en doelmatig gebruik van het frequentiespectrum te bevorderen. (v)
3.
Het ministerie van EZ zal ook aan toekomstige vergunninghouders duidelijk moeten maken dat hoewel het nieuwe frequentiebeleid techniekneutraliteit voorstaat en vergunninghouders meer vrijheid wil geven, allocatie van frequenties hen niet vrijwaart van aansprakelijkheid jegens exploitanten van vaste infrastructuur die door het gebruik van de vergunning zeer ernstig in hun bedrijfsvoering worden gehinderd. Zeker wanneer bij de beleidsvorming door het ministerie onvoldoende aandacht wordt besteed aan de belangen van kabelexploitanten is de waarde van een vergunning in zoverre beperkt. Het is evenzeer een element van doelmatig frequentiegebruik dat voorkomen wordt dat allocatie van frequenties aanleiding geeft tot geschillen over hinder veroorzaakt door het gebruik van die frequenties.
MAATSCHAPPELIJK BELANG
Welvaartseffecten beleidsvoornemen onduidelijk 3.1
Het Consultatiedocument bevestigt dat bij de formulering van het beleidsvoornemen doorslaggevend belang is toegekend aan de conclusies die het ministerie trekt uit het rapport van adviesbureau Analysys Mason van 24 juli 2008. De conclusie dat bestemming van het "digitaal dividend" ook voor andere doeleinden dan omroep zal leiden tot een additionele netto toegevoegde contante waarde over de periode 2008 - 2029 van 1,4 miljard Euro is immers redengevend voor het beleidsvoornemen.
3.2
Bij de beantwoording van de specifieke vragen zullen wij terugkomen op een aantal aannames en bevindingen van Analysys Mason. Reeds bij eerste lezing valt een aantal kanttekeningen bij de conclusies van Analysys Mason te plaatsen en daarmee dus ook bij de dragende grond voor het beleidsvoornemen.
3.3
In de eerste plaats gaat het rapport in het geheel niet in op de problematiek die in deze reactie centraal staat: de emstige hinder die exploitanten van vaste infrastructuren zullen ondervinden van het beoogd gebruik van het "digitaal dividend". Daarmee draagt het rapport niet bij aan de grondslag voor beleidsvorming en -uitvoering: het draagt immers onvoldoende bij aan de onderzoeksplicht en plicht tot belangenafweging van het ministerie van EZ. Op basis van het rapport van Analysys Mason kan dus geen conclusie worden
Pagina 6
HV'
G CD Iß X
getrokken over het totale consumenten- en producentensurplus verschillende scenario's die Analysys Mason schetst.
G
in de
X
Q G
3.4
In de tweede plaats - NLkabel zal daar mogelijk later in meer detail op terugkomen - getuigt de aanpak van Analysys Mason van een bijzonder grote ambitie, waar men pretendeert een zinvolle benadering te kunnen geven van het totale consumenten en producentensurplus over een periode van 20 jaar in markten die zo dynamisch zijn als de markten voor elektronische communicatie en omroep. Zoals ook al in het consultatiedocument wordt gesignaleerd kleeft aan het rapport dan ook een aantal belangrijke onzekerheden: Een onzekerheid bij deze uitkomsten vormt de daadwerkelijke behoefte in Nederland naar mobiele breedband in de rurale gebieden. En daarmee dus de toegevoegde waarde die dit biedt voor de consument. Wel is duidelijk dat voor Nederland een efficiënter gebruik van netwerkstructuren, inclusief gebruik van de 800 MHz band in stedelijke gebieden, een positief effect met zich meebrengt als gevolg van een betere binnenhuisontvangst.
3.5
Nederland kent echter - anders dan landen als Frankrijk en Duitsland nauwelijks dunbevolkte gebieden en zeker geen "rurale gebieden" zoals deze elders in Europa voorkomen. Voor wat betreft breedbanddekking via vaste infrastructuren betreft staat Nederland er gunstig voor. 98,25% van de adressen in Nederland heeft breedbandige DSL-dekking en 98% van de kabelhuishoudens in Nederland kan via de kabel breedbandige internettoegang krijgen. De noodzaak die bijvoorbeeld Frankrijk en Duitsland hebben om de UHF-band deels in te zetten voor mobiel breedband op het platteland is in Nederland dan ook niet aanwezig. Nu Nederland nauwelijks dunbevolkte gebieden en zeker geen rurale gebieden kent zoals dit in andere delen van Europa nog wel het geval is, is duidelijk dat een belangrijk deel van het gepercipieerde consumentensurplus al zeer twijfelachtig is. Ook het gegeven dat Analysys Mason heeft gewerkt met Britse consumentengegevens en grove modelleringen van het bedrijfsmodel van "producenten" geeft aan dat aan de studie hoogstens een zeer ruwe indicatieve waarde kan worden toegekend. Dit komt tot uitdrukking in de zeer grote en overlappende bandbreedtes waar de verschillende scenario's op uitkomen en wordt overigens ook door Analysys Mason onderkend, waar het bureau stelt dat niet met zekerheid gesteld kan worden dat het ene scenario meer toegevoegde waarde creëert dan het andere scenario (p. 50 rapport). De stelligheid waarmee de "base case" van Analysys Mason wordt gepresenteerd als onderbouwing van het beleidsvoornemen is dan ook niet terecht.
3.6
De eigenlijke conclusie van Analysys Mason is dat er "considerable uncertainty" bestaat met betrekking tot de economische waarde van de verschillende toepassingen van het spectrum. Die waarde zal pas blijken wanneer private partijen kunnen bieden op het spectrum: 777e additional spectrum that will become available from 2012 should be awarded using market mechanisms in line with Ihe Ministry's general approach lo spectrum awards, since there is no definitive economic case for
Pagina 7
Q
G iß
X Q ^ m
awarding the spectrum lo any particular service and we have not identified any particular market failure issues that might arise from such an award. 3.7
Met andere woorden: Analysys Mason concludeert dat op het moment van besteinining van het "digitaal dividend" nog helemaal niet duidelijk kan zijn ("there is no definitive economic case for awarding the spectrum to any particular service") welke econoniische waarde het bestemde gebruik zal hebben: dat blijkt pas - en kan ook pas blijken - bij de verdeling van de eenmaal bestemde frequenties. Op die verdeling heeft het beleidsvoornemen echter geen betrekking.
3.8
Zelfs indien aangenomen zou moeten worden dat het beleidsvoornemen zal leiden tot hogere welvaaitswinst dan een ander gebruik van het "digitaal dividend", dan betekent dat niet dat met de hiervoor geschetste belangen van de huidige eindgebruiker, de kabelexploitanten, hun afnemers en leveranciers van randapparatuur en televisietoestellen geen rekening zou hoeven te worden gehouden. Het consultatiedocument (p. 22) onderkent dat compensatie en overgangsmaatregelen noodzakelijk zijn ten aanzien van gebruikers van frequenties die zullen worden "ontruimd" bij (her)besteniming van het "digitaal dividend". Dit volgt uit het beginsel van gelijkheid voor publieke lasten, op grond waarvan kosten die behartiging van het algemeen belang met zich brengt niet onevenredig ten laste van bepaalde burgers mogen komen. Dit beginsel geldt evenzeer voor exploitanten van vaste infrastructuren. Het ministerie van EZ zal er dan ook niet aan kunnen ontkomen dit aspect ook ten aanzien van de leden van NLkabel mee te wegen bij de beleidsvorming. Het belang van een gezonde kabelsector
3.9
Bij dit alles dient ook het belang van een concurrerende en gezonde kabelsector op waarde te worden geschat.
3.10
Waar het gaat om een vrije keuze van een aanbieder van televisie, internettoegang en telefonie bevindt de Nederlandse consument zich in een bevoorrechte positie. Nergens ter wereld komen zoveel verschillende telecommunicatie-infrastructuren het huis binnen als in Nederland. De concurrentie tussen de verschillende infrastructuren zorgt voor keuzevrijheid, concurrerende tarieven, een hoge kwaliteit en continue innovatie. Dat laatste is niet alleen prettig voor de consument, maar ook voor de Nederlandse economie.
3.11
In deze concurrentiestrijd investeren de netwerkexploitanten veel in nieuwe technologie. Zoals opgemerkt hebben de kabelbedrijven de afgelopen jaren miljarden euro's in vernieuwing van hun netwerken gestoken - een forse impuls voor de Nederlandse economie, niet alleen voor de ICT- en technologiesector, maar vooral ook voor de creatieve industrie. De investeringen maken innovatieve diensten mogelijk als interactieve televisie, video-on-demand en HDTV.
3.12
De kabelsector heeft een naam hoog te houden op het gebied van innovatie. Nadat de kabelsector in de jaren negentig als eerste in Nederland
Pagina i
IN-
G G Iß
'^•';^ X G ^
breedbandintemet introduceerde, volgden ADSL-aanbieders. Het aanbod van digitale telefonie via de kabel (VolP) dwong KPN tot het aanbieden van haar VoIP-dienst TntemetPlusBellen'. Momenteel is een vergelijkbare beweging gaande op de televisiemarkt. De kabelbedrijven hebben hun infrastructuur geschikt gemaakt voor interactieve televisie, video-on-deniand en HDTV, waarmee zij de ontwikkeling van content voor deze nieuwe diensten stimuleren. Andere aanbieders zullen naar verwachting volgen. 3.13
Ook op het gebied van high-speed internet loopt de kabelsector voorop. Omdat de kabelbedrijven in 2009 snelheden aanbieden nu reeds tot 120 Mbps, dwingen zij andere partijen tot investeringen.
3.14
De zorg van de kabelsector over het beleidsvoornemen met betrekking tot het "digitaal dividend" is dan ook goed verklaarbaar tegen deze achtergrond. De grote en negatieve invloed op de kwaliteit van televisie- en datasignalen voor miljoenen huishoudens zal het vertrouwen van consumenten in digitale diensten beschadigen. Uit recent onderzoek van Booz&Co, in opdracht van LGI, het moederbedrijf van UPC, blijkt dat digitaal vertrouwen van consumenten cruciaal is voor de versteviging van de economische activiteiten die op het intemet bouwen. De groei van die activiteiten zal sterker zijn naarmate alle betrokken partijen erin slagen om het digitaal vertrouwen van de consument te vergroten. Met gebrekkige kwaliteit ten gevolge van interferentie van mobiele toepassingen wordt het omgekeerde bereikt.
4.
BEANTWOORDING CONSULTATIEVRAGEN
4.1
Tegen de achtergrond van het voorgaande kan NLkabel de consultatievragen als volgt beantwoorden. Vraag 1: Kunt ll zich vinden in de in het beleidsvoornemen gemaakte keuze om. het bovendeel (790-862 MHz) van de UHF frequentieband (ook) geschikt te maken voor elektronische telecommunicatienetwerken en -diensten? Kunt u uw eventuele bezwaren nader toelichten en kwalitatief en kwantitatief onderbouwen? Antwoord:
4.2
Het beleidsvoornemen is gestoeld op bepaalde vooronderstellingen omtrent de welvaarstseffecten en de aanname dat een efficiënter gebruik van de aardse ether het gevolg zal zijn van de voorgenomen beleidskeuze. Bij beide aspecten zijn serieuze kanttekeningen te plaatsen. De beweerde welvaartseffecten (rapportage Analysys Mason)
4.3
In haar rapportage concludeert Analysys Mason dat met het beleidsvoornemen naar verwachting voor Nederland een grotere toegevoegde economische waarde (en daarmee welvaartsgroei) kan worden gerealiseerd in de komende jaren dan wanneer een andere invulling wordt gegeven aan het digitaal dividend. Zoals hiervoor al opgemerkt hebben de onderzoekers evenwel
Pagina 9
G G iß
X Q s^ Q 01
verzuimd de (negatieve) welvaartseffecten in kaart te brengen van onbeheersbare interferentie op 72 MHz van het spectrum dat door kabelexploitanten wordt gebruikt voor de doorgifte van radio- en televisiesignalen, telefonie en voor breedbandinternet. Deze weivaartseffecten zijn negatief en bijzonder groot van omvang vooral voor de eindgebruiker. 4.4
De onderzoekers van Analysys Mason hebben in hun berekeningen enkel rekening gehouden met interferentie tussen mobiel breedband en aardse ether. De kabelexploitanten worden echter sinds de start van de TDAB-uitzendingen van de Publieke Omroep in band III en de landelijke uitrol van het DVB-Tnetwerk van KPN/Digitenne met grote regelmaat geconfronteerd met (klachten over) interferentie op frequenties die door hen worden gebruikt voor doorgifte van analoge en digitale radio en televisie en telefonie- en internetdiensten via het vaste kabelnetwerk (tot 862 MHz). Het HFC-netwerk van kabelexploitanten is weliswaar goed afgeschermd, maar kabelabonnees ondervinden met name hinder door storing op hun huisinstallatie (coaxkabels, splitters, stekkers, videorecorders en televisies). Deze storing uit zich in verslechterde beeldkwaliteit op het analoge en digitale televisiesignaal en in 'packet loss' bij VolP en intemet.
4.5
Kabelexploitanten ondervinden hiervan schade, omdat storing de kwaliteit van de geleverde dienst doet afnemen. Klachten van abonnees hierover komen binnen bij kabelexploitanten, hetgeen ook nog gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering. Hoewel kabelexploitanten de storing niet veroorzaken nemen zij nadrukkelijk hun verantwoordelijkheid om het aantal storingsgevallen op de huisinstallaties van hun klanten tot een minimum te beperken. Kabelexploitanten voorzien hun klanten van advies bij klachten over storing, de kabelsector is vertegenwoordigd in het bestuur van de Stichting Aanpak Interferentie (www.stai.nl). er worden "digisets" verstrekt en NLkabel heeft in samenwerking met een aantal andere partijen een keurmerk voor coaxkabels en stekkers ontwikkeld (www.kabelkeur.nl). Al deze inspanningen bieden echter veelal onvoldoende uitkomst indien een kijker tot circa een kilometer van een (DVB-T) zendmast woont.
4.6
Het beleidsvoomemen behelst dat alle hoog- en middenvermogen omroepzenders gebruik moeten gaan maken van het banddeel 470 - 790 MHz. Hierdoor zal ook storing toenemen in betreffende banden. Het beleidsvoornemen introduceert bovendien mobiele breedbandtoepassingen in de UHF-band. De storing wordt daarmee zoals opgemerkt vele malen erger dan de bestaande problematiek. De facto wordt daarmee 72 MHz van het totaal bruikbare spectrum onbruikbaar voor dienstverlening aan de klant.
4.7
Cable Europe, de Europese vereniging van kabelexploitanten, is zeer verontrust over de mogelijke toewijzing van het "digitaal dividend" voor mobiele toepassingen. Door enkele leden van Cable Europe zijn proeven genomen om de effecten van mobiele toepassingen in de 790-862 MHz band te onderzoeken. De conclusies die uit deze onderzoeken zijn getrokken tonen aan dat zowel de (analoge en digitale) televisiesignalen als high-speed internetaccess zeer negatief worden beïnvloed. Kabelexploitanten zullen niet
Pagina 10
IV
G G Iß
X G s, Q G
in staat zijn de storing door middel van bijvoorbeeld filters of het niet gebruiken van individuele kanalen te voorkomen, wanneer een hele band in gebruik is voor niultiniedia toepassingen over de kabel. Cable Europe heeft ondertussen opdracht gegeven voor het uitvoeren van meer uitputtende tests, waarvan de resultaten zullen worden gedeeld met CEPT. Cable Europe zal de negatieve effecten ook bespreken met de Europese commissie. In het onderzoek van Cable Europe zal ook naar de effecten op andere aanbieders worden gekeken en niet alleen naar de effecten op kabelexploitanten. 4.8
Zoals Analysys Mason (p. 19) vaststelt, is uitgangspunt voor de voorziene toepassing van mobiel breedband een hoge "indoor coverage". Het is evident dat hiervoor een hogere "indoor" veldsterkte nodig is die extra zal storen. De onderzoekers van Mason hebben voor het bepalen van de waarde van de verschillende scenario's alleen rekening gehouden met positieve elementen die bijdragen aan het consumentensurplus, maar niet met negatieve. Zo zal de waarde van het spectrum voor vergunninghouders dalen wanneer vergunninghouders niet mogen storen op de ontvangst van kabeldiensten. Het Mason-rapport houdt hiermee geen rekening. NLkabel meent dat dit element meegewogen moet worden om de negatieve gevolgen bij meer dan 5,5 miljoen consumenten te voorkomen. Aanname efficiënter gebruik van de aardse ether
4.9
Aan het beleidsvoomemen ligt voorts de vooronderstelling ten grondslag dat hiermee efficiënter aards ethergebruik zal worden gestimuleerd. Efficiënter gebruik van de aardse ether kan met het beleidsvoomemen alleen geschieden als de complete "installed base" van Digitenne-set-top boxen wordt vervangen door set-top boxen die geschikt zijn voor MPEG-4 en/of DVBT-2. De huidige MPEG-2 set-top boxen zijn immers niet geschikt om MPEG-4 te ontvangen. Vervanging van de installed base is een tijdrovende en kostbare operatie, die echter noodzakelijk zal zijn om het aantal televisiezenders in de aardse ether te verdubbelen en HDTV aan te bieden.
4.10
De onderzoekers van Mason bevestigen een en ander (p. 27) waar ze zeggen dat HDTV een "driver" zal zijn voor IPTV. Immers, KPN kan momenteel technisch alleen in die huishoudens die beschikken over ADSL2-I- ook HDTV aanbieden. Deze technische beperking van de huidige DSL-infrastructuur verdwijnt met de uitrol van VDSL en FttH. Groeiende vraag naar HDTV zal KPN dan ook naar verwachting in de eerste plaats aanzetten tot uitrol van VDSL en FttH, niet tot efficiënter gebruik van de aardse ether. Vraag 2: Wat is uw visie op de verwachting dat de behoefte aan spectrum voor elektronische telecommunicatie, waaronder mede begrepen mobiele breedbandtoepassingen, in de nabije toekomst gaat toenemen? Rechtvaardigt deze verwachte toenemende vraag dat additioneel spectrum in de 800 MHz frequentieband voor dat doel wordt ingezet? Antwoord:
Pagina 1 1
UV
G G iß X
^ ..^ Q G
4.11
De vraag naar HDTV groeit snel. Meer dan 50 procent van de huishoudens heeft inmiddels een televisietoestel dat geschikt is voor de ontvangst van HDTV. Het aantal HD-kanalen op de kabel groeit en het aantal abonnees op HDTV-pakketten ook. De benutting van het spectrum tot 862 MHz door kabelbedrijven is bijna 100%.
4.12
De voor HDTV en high-speed intemetaccess benodigde extra capaciteit wordt door de kabelexploitanten gecreëerd door een meer efficiënte codering en de afbouw van analoge kanalen. Ook de vraag naar mobiel breedband groeit. Er is echter geen rechtvaardiging om de UHF-band in te zetten voor additioneel spectrum voor mobiel breedband. De komende veiling van de 2,6 GHz en 3,5 GHz frequenties en de komende verruiming van het gebruik van de GSMfrequenties biedt zeer veel ruimte voor mobiel breedband. De beschikbare frequentiebanden zijn ook geschikt voor het aanbieden van breedbandinternet op het Nederlandse platteland. De Mason-onderzoekers merken op dat de kosten voor operators om hun dekking te vergroten in minder dichtbevolkte gebieden bij gebruik van het UHF-spectrum lager zijn. Nederland kent echter anders dan landen als Frankrijk en Duitsland - nauwelijks dunbevolkte gebieden en zeker geen "rurale gebieden" zoals deze elders in Europa nog voorkomen. Voor wat betreft breedbanddekking via vaste infrastructuren betreft staat Nederland er gunstig voor. De noodzaak die bijvoorbeeld Frankrijk en Duitsland hebben om de UHF-band deels in te zetten voor mobiel breedband op het platteland is in Nederland dan ook niet aanwezig.
4.13
Het inruilen van een hoog gewaardeerde multimediadienst, zoals geleverd door de Nederlandse kabelbedrijven, voor een voor Nederland onnodig ruraal mobiel netwerk zien wij als een verkeerde keuze voor de consument en voor de Nederlandse economie. Vraag 3:
Verwacht u dat de financiële crisis mogelijk effecten heeft op de investeringen? Kunt u aangeven welke gevolgen dit zou kunnen hebben op het voorliggende beleidsvoornemen ? Antwoord: 4.14
Uiteraard leiden de huidige economische omstandigheden er toe dat iedere investering nog eens extra onder de loep wordt genomen. Hiervoor is reeds geschetst dat het beleidsvoomemen hoe dan ook nadelige gevolgen heeft voor de investeringen in innovatie door de kabelsector. De huidige econoniische situatie versterkt dit probleem uiteraard. Vraag 4:
Welke problemen voorziet u hij het beleidsvoornemen, als huidig respectievelijk als wellicht toekomstig gebruiker van de UHF frequentieband? Kunt ll deze problemen kwantificeren en kunt ii aangeven of, en. zo ja hoe, deze problemen kunnen worden ondervangen binnen de kaders van dit voorstel?
Pagina 12
IV
G G ^3 X
G
Antwoord:
X
Q G
4.15
Zie de beantwoording van vraag 1. Vraag 5: Verwacht u problemen voor consumenten? Deze problemen kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op het omschakelen van set-topboxen en het risico van storing op de ontvangst van omroepprogramma 's, zowel wat betreft de aardse ether als kabelontvangst. Kunt u deze problemen kwantificeren? Op welke wijze kunnen deze problemen worden opgelost? Antwoord:
4.16
In de beantwoording van vraag 1 zijn we reeds uitgebreid op deze problematiek ingegaan. Wij verwachten zeer grote problemen voor consumenten die, vaak recent, hebben geïnvesteerd in multimedia apparatuur zoals (HDTV) settop boxen, (harddisk)recorders, (geïntegreerde) flatscreen TV's, game consoles en kabelmodems. Deze apparatuur werkt niet meer goed wanneer, op kleine afstand en op dezelfde frequentie, een mobiel data apparaat gaat zeilden. Diensten als televisie en digitale radio, HDTV, video-on-demand, intemetaccess en internettelefonie zullen worden gestoord.
4.17
Deze maatschappelijke problemen kunnen niet worden opgelost zolang een mobiel data-apparaat kan zenden op een frequentie die gelijk is aan de ontvangstfrequentie van de multimediaontvanger. Een oplossing zou gezocht moeten worden in of het niet toewijzen van de digital dividendfrequentie voor mobiele data toepassingen of in het zoeken van een split-band oplossing, waarbij het mobiele data-apparaat alleen ontvangt in de digital dividendband en zend in een andere band, bijvoorbeeld de 900 MHz band. Combinatie van GSM en mobiel dataverkeer zou hierbij een mogelijkheid kunnen zijn. Vraag 6: Wat is uw visie op een toenemende beschikbaarstelling van frequentiespectrum voor o.a. mobiele breedband in rurale gebieden? Zijn er naar uw mening andere mogelijkheden om 'm deze behoefte te kunnen voorzien, zo j a welke? Antwoord:
4.18
In Nederland bevinden zich amper gebieden die niet ontsloten zijn door een of meerdere vaste en mobiele infrastructuren: ieder huishouden kan in Nederland toegang krijgen tot breedbandige communicatienetwerken. Nederland is een dichtbevolkt en relatief klein land waar geen gebieden voorkomen die zijn te vergelijken met werkelijk rurale Europese gebieden zoals bijvoorbeeld Schotland, het Franse of Spaanse binnenland of delen van Oost-Europa. Het ministerie zou dus moeten uitleggen op welke gronden het niettemin meent dat
Pagina 13
IV
G G «3
X C3
sprake is van "rurale gebieden" en, meer in het bijzonder, wanneer een bepaald gebied als "ruraal" moet worden aangemerkt.
X
C:3
cn
Vraag 7: Ervan uitgaande dat het spectrum in 2012 beschikbaar komt, wanneer kunnen volgens ll de verschillende onderdelen (bestemming, het vrijmaken van het bovenste banddeel, de verdeling van het beschikbaar komende spectrum) van dit beleidsvoornemen het beste uitgevoerd worden?
4.19
Antwoord: NLkabel acht het noodzakelijk om eerst een zeer uitgebreid en onafhankelijk technisch onderzoek te verrichten waarin de impact van interferentie op kabeldiensten, en met name de binnenliuisinfrastructuur van de consument van kabeldiensten onder de loep wordt genomen. Vervolgens vragen we om deze uitkomsten mee te nemen in een allesomvattende welvaartsstudie, die ook de impact op de welvaart voor de huidige consumenten van kabeldiensten kwantificeert. Beide onderzoeken dienen vervolgens te worden gehanteerd als grondslag voor het uitwerken van een plan van aanpak dat gefaseerd is zodat de consument en de markt de mogelijkheid krijgen om zich op de eventueel ingrijpende situatie voor te bereiden en zodat de aangegeven problematiek adequaat wordt geadresseerd.
Vraag 8: Wat zijn de voor-en/of nadelen van een eventuele latere herschikking van kanalen na 2012, bijvoorbeeld een herschikking hij het aflopen van de huidige vergunningen in het UHF spectrum op 31 januari 2017? Antwoord: 4.20
Het moment van herschikking is vooral van belang voor de huidige vergunninghouders; al biedt een latere herschikking meer mogelijkheden om maatregelen te nemen. Voor de kabelexploitanten betekent herschikking van de DVB-T kanalen naar een lagere band dat de kanaaldichtheid in dat deel van het spectrum wordt verhoogd, met meer storingen door DVB-T tot gevolg.
Vraag 9: Wat zou een redelijke wijze van compensatie kunnen zijn in geval van de omschakeling naar lagere kanalen vóór beëindiging van de vergunningen van de hiiidige gebruikers in de UHF frequentieband? Antwoord: 4.21
Deze vraag is primair van belang voor de huidige vergunningshouders. Zie in dit verband ook het antwoord op vraag 8. Vraag 10:
Pagina 14
l^w
G G Iß
'^^ •v. G ^
Ziet u voordelen respectievelijk nadelen indien de uitgifte van de zogenaamde 800 MHz hand. wordt gekoppeld aan de uitgifte van. andere beschikbaar komend frequentiespectrum? Waar denkt ii dan aan? Antwoord: 4.22
Voor kabelexploitanten is ander spectrum dan de nu gebruikte band tot 862 MHz niet geschikt, omdat alle apparatuur bij de klant alleen geschikt is voor deze band, de dempingkarakteristiek van de gebruikte coax kabel toeneemt bij toenemende frequentie en de gebruikte actieve netwerkapparatuur niet geschikt is voor andere frequenties. Bij beantwoording van vraag 5 is splitband als één van de mogelijke oplossingen aangegeven. Andere partijen kunnen geïnteresseerd zijn in een koppeling van de 800 MHz band met hoger gelegen spectrum dat zij al in bezit hebben of dat op al dan niet afzienbare termijn ter beschikking komt. Deze koppeling zal voor de hierboven geschetste problematiek geen enkel verschil maken; het gebruiken van de 800 MHz band al dan niet in combinatie met een andere baiïd, blijft dezelfde negatieve impact houden op consumenten en kabeldiensten zoals hierboven uitvoerig beschreven. Vraag 11: Welke alternatieven ziet u voor het faciliteren van de toepassingen voor programmaondersteunende diensten en evenementen (draadloze microfoons, rapportage verbindingen e.a. gebruikers) indien de bovenhand. 790-862 MHz gebruikt gaat worden door elektronische telecommunicatienetwerken? Op welke termijn zijn deze alternatieven bruikbaar? Antwoord:
4.23
Ofschoon de leden van NLkabel zelf geen programmaondersteunende diensten zoals hier bedoeld afnemen of verstrekken, zijn deze diensten ook voor de kabelsector van groot belang. Deze verbindingen zijn essentieel voor de totstandkoming van de verslaggeving van evenementen en andere livegebeurtenissen op plaatsen vanwaar geen draadverbinding mogelijk is. Veel van de door de kabelbedrijven doorgegeven audiovisuele omroepproducties kunnen niet tot stand komen zonder reportageverbindingen en verbindingen voor draadloze microfoons.
Pagina 15
