Milieuhandhavin ngscolllege Arrestt MHHC-13 3/17-VK van 7 maarrt 2013
In de za aak van
de BVBA A […] met maa atschappelijkke zetel te [… …] voor en namens wie optreedt mr. Koen MAEN NHOUT, adv vocaat, met kanttoor te 2600 ANTWERPE EN (BERCHE EM), Filip Williotstraat 30 0 bus 0102, bij wie ke euze van wo oonplaats is gedaan, g hierna de e verzoekende partij te noemen, n
tegen
het VLA AAMSE GEW WEST, vertegen nwoordigd do oor de Vlaam mse Regering g, voor en namens wie optreden mrr. Steve RON NSE en mr. Gilles G DEWU ULF, advocatten, met kanttoor te 8500 KORTRIJK, President K Kennedypark 6/24, bij wie ke euze van wo oonplaats is gedaan, g hierna de e verwerend de partij te no oemen,
ingeschrreven in het register r van de beroepen n op 16 augu ustus 2012 onder nummeer 12/MHHC//42-M,
MHHC-13//17-VK
7 maart 2013
1
heeft het Milieuhandhavingscollege het volgende overwogen: 1. Voorwerp van het beroep
Het beroep is gericht tegen de beslissing 12/AMMC/79-M/TR van 28 juni 2012. Met deze beslissing legt de gewestelijke entiteit aan de verzoekende partij een alternatieve bestuurlijke geldboete op van 1.314 euro, vermeerderd met de opdeciemen die van toepassing waren voor de strafrechtelijke geldboeten, aldus gebracht op 7.227 euro, dit wegens de schending van milieuvoorwaarden bij de exploitatie van een mobiele breekinstallatie, met name door het overschrijden van de geluidsnorm en door het niet nemen van de nodige maatregelen om geluidshinder en stofhinder te voorkomen.
2. Verloop van de rechtspleging
2.1. Op 18 januari 2012 beslist de procureur des Konings van Antwerpen om het milieumisdrijf niet strafrechtelijk te behandelen. Met een brief van 27 maart 2012 brengt de gewestelijke entiteit de verzoekende partij op de hoogte van haar voornemen om een alternatieve bestuurlijke geldboete, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming, op te leggen en nodigt zij de verzoekende partij uit om schriftelijk haar verweer mee te delen. Met een brief van 23 april 2012 bezorgt de verzoekende partij haar verweer aan de gewestelijke entiteit. Op 28 juni 2012 legt de gewestelijke entiteit de voormelde bestuurlijke geldboete op. De kennisgeving van deze beslissing aan de verzoekende partij gebeurt op 18 juli 2012.
2.2.1. Met een aangetekende brief van 14 augustus 2012 stelt de verzoekende partij beroep in tegen de beboetingsbeslissing. Het verzoekschrift bevat een inventaris van de overtuigingsstukken. De geïnventariseerde stukken zijn eraan toegevoegd. De verwerende partij dient op 27 augustus 2012 bij de griffie een dossier in met een kopie van de bestreden beslissing en de stukken op grond waarvan de gewestelijke entiteit haar beslissing heeft genomen. De verwerende partij dient op 4 oktober 2012 een memorie van antwoord in. De verzoekende partij dient op 13 november 2012 een memorie van wederantwoord in. De verwerende partij dient op 28 november 2012 een laatste memorie in. 2.2.2. Bij beschikking 12/MHHC/42-M/B1 van 14 december 2012 heeft de kamervoorzitter de behandeling van het beroep vastgesteld op de zitting van 24 januari 2013. 2.2.3. Bij beschikking 12/MHHC/42-M/B2 van 14 december 2012 beveelt de kamervoorzitter, in toepassing van artikel 19 van het besluit van de Vlaamse Regering van 27 mei 2011 houdende vaststelling van de rechtspleging voor het Milieuhandhavingscollege (hierna Procedurebesluit), de verzoekende partij om uiterlijk op 4 januari 2013 de volgende stukken voor te brengen: ‐ ‐
“het goedgekeurde werkplan van de inrichting, waarnaar herhaaldelijk verwezen wordt in het aanvankelijk proces-verbaal AN64.H1.0175-11 van 15 december 2011; een duidelijke, leesbare versie van het plan horend bij het goedgekeurd werkplan van de inrichting, gekend als bijlage 2 bij bovenvermeld proces-verbaal.”
MHHC-13/17-VK
7 maart 2013
2
2.2.4. Met een aangetekende brief van 21 december 2012 bezorgt de verzoekende partij de volgende stukken aan de griffie: 1. “Goedgekeurde werkplan van 22 augustus 2005 voor […] bvba, […], waarnaar in procesverbaal AN64.H1.0175-11 d.d. 15 december 2011 wordt verwezen; 2. Plan dat werd bijgevoegd als Bijlage 2 aan proces-verbaal AN64.H1.0175-11 d.d. 15 december 2011.” Op 24 december 2012 geeft de griffier aan de verwerende partij kennis van deze stukken. Met een aangetekende brief van 14 januari 2013 bezorgt de verwerende partij aan de griffie haar opmerkingen bij deze stukken.
2.3. De verzoekende partij is op de zitting vertegenwoordigd door mr. Koen MAENHOUT, haar raadsman. De verwerende partij is vertegenwoordigd door mr. Gilles DEWULF, die optreedt in eigen naam en loco mr. Steve RONSE, haar raadslieden. Kamervoorzitter Jan HEYMAN brengt verslag uit. De partijen worden gehoord. De debatten worden gesloten en de zaak wordt voor uitspraak in beraad genomen.
3. Ontvankelijkheid
Het beroep dat op 14 augustus 2012 is ingesteld met een aangetekende brief, is tijdig en regelmatig naar vorm. Er stellen zich geen problemen met betrekking tot andere aspecten van de ontvankelijkheid van het beroep. Het beroep is ontvankelijk.
4. Feiten
De feiten die vaststaan en relevant zijn voor de beoordeling van het beroep, kunnen als volgt worden samengevat. 4.1. De verzoekende partij exploiteert een hinderlijke inrichting voor de verwerking van bouw- en sloopafval in de […] te […]. Zij verkreeg hiervoor een milieuvergunning bij besluit van de bestendige deputatie van Antwerpen van 22 juni 2000. Volgens het gewestplan ligt het bedrijf in een industriegebied dat aan de westzijde door de Schelde wordt begrensd. Oostwaarts, aan de overkant van de […], ligt een woongebied, met onder meer het […].
4.2. Op 7 december 2011 voert een gewestelijke toezichthouder van de afdeling Milieu-inspectie, buitendienst Antwerpen (hierna verbalisante) ambtshalve een controle uit bij de verzoekende partij. Ter hoogte van het […] hoort zij “een oorverdovend geluid, vergelijkbaar met dit van een landende helikopter”. Het geluid is afkomstig van een mobiele breekinstallatie die was ingehuurd door de verzoekende partij. Deze installatie werd, naar de plaatselijk verantwoordelijke van de verzoekende partij aan de verbalisante verklaart, “nu dichter bij het ongebroken puin gezet (…), met als gevolg dat de breekinstallatie ook dichter bij de woningen geplaatst is”. Nochtans was er volgens de verbalisante een “afspraak (…) om de mobiele breker zo dicht mogelijk tegen de Schelde te zetten, achter de opgeslagen hopen puin, om stof en geluidshinder te voorkomen”. Zij verwijst hiervoor naar een plan
MHHC-13/17-VK
7 maart 2013
3
dat hoort bij het goedgekeurd werkplan van de inrichting. Verder maakt zij ook melding van een “lichte stofontwikkeling”, veroorzaakt door gebroken puin dat van de breker valt. Uit een ‘indicatieve geluidsmeting’ “ter hoogte van de naburige woningen op het […]” waartoe de verbalisante vervolgens overgaat, blijken de volgende gegevens naar voren te komen: - gedurende de periode dat de breker onafgebroken aan het werk is, bedraagt het gemiddelde omgevingsgeluid “64dB(A) (param[e]ter Leq), met piekgeluiden tot 70dB(A) (Lmax)”; - gedurende de periode van tijdelijke stilstand van de breker bedraagt het gemiddelde omgevingsgeluid “57dB(A) (parameter Leq)” en het achtergrondgeluid “54dB(A)” waarbij werd opgemerkt: “Er reden toen wel vrachtwagens rond op het terrein (…)”; - na logaritmische aftrek van het gemiddelde omgevingsgeluid van beide meetperioden wordt het specifiek geluid afkomstig van de breker bepaald op “63,5dB(A)”, daar waar “De soepelste richtwaarde voor een nieuwe inrichting ter hoogte van woongebied, minder dan 500 m gelegen van industriegebieden (…) 50dB(A)” is; - “het geluid van de breker (activiteit over de ganse dag)” overschrijdt daardoor “[d]e geldende geluidsnormen (…) met ruim 13dB(A) (…) ter hoogte van de naburige woningen”. De verbalisante bundelt haar vaststellingen in een proces-verbaal van 15 december 2011. Als bijlage bij dit proces-verbaal voegt zij het ‘VERSLAG van METING in het kader van de technische controle op GELUIDSHINDER’ toe, waaruit de volgende elementen blijken: - de geluidsmeter was op 29 juni 2011 gekeurd en werd geijkt vóór het uitvoeren van de metingen; - de meting werd uitgevoerd “op het […] ter hoogte van huisnr. […]”; - volgens het gewestplan is de ligging van het meetpunt gesitueerd in woongebied op minder dan 500 meter van industriegebied; - op het ogenblik van de meting was er een westenwind, met een “gemeten windsnelheid nabij microfoon” van “ca. 4 à 5m/s”; - de meetperiode liep “van 7/12/2011 van 14u35 tot 14u52”, hetzij over zeventien minuten.
5. Beoordeling
5.1. De gewestelijke entiteit kwalificeert de vastgestelde feiten als milieumisdrijven overeenkomstig artikel 16.1.2, 2°, van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid (hierna DABM) en meer bepaald als schendingen van: - artikel 22 van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning (hierna Milieuvergunningsdecreet); - artikel 43 van het besluit van de Vlaamse Regering van 6 februari 1991 houdende vaststelling van het Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning. Beide bepalingen verplichten de exploitant van een ingedeelde inrichting er onder meer toe de milieuvoorwaarden na te leven en steeds de nodige maatregelen te treffen om hinder te voorkomen. Zij legt in toepassing van de artikelen 16.4.25 tot en met 16.4.38 DABM en artikel 76 van het besluit van de Vlaamse Regering van 12 december 2008 tot uitvoering van titel XVI van het DABM (hierna Milieuhandhavingsbesluit) een alternatieve bestuurlijke geldboete op.
5.2.1. Voorafgaand aan de beoordeling van het beroep weert het Milieuhandhavingscollege de drie aanvullende stukken, die de verzoekende partij samen met haar memorie van wederantwoord heeft ingediend, uit de debatten, zodat zij niet bij de beoordeling van het beroep worden betrokken. Immers, ingevolge artikel 9, §1, Procedurebesluit kan de verzoekende partij na de indiening van haar verzoekschrift slechts aanvullende stukken aan het dossier toevoegen op voorwaarde dat deze haar “op het ogenblik van het beroep (…) niet bekend waren.” In casu voldoen de aanvullend ingediende stukken, “boeten die verzoekster in het verleden reeds moest betalen n.a.v. vaststellingen in processen-verbaal”, geen van alle aan deze voorwaarde. 5.2.2. Luidens artikel 19, derde lid, Procedurebesluit beschikt de partij aan wie de griffier kennis heeft gegeven van stukken die de kamervoorzitter bij beschikking heeft opgevraagd, over een termijn
MHHC-13/17-VK
7 maart 2013
4
van vijftien dagen na deze kennisgeving om haar opmerkingen aan de griffier te bezorgen. Nog volgens dit artikel wordt geen rekening gehouden met opmerkingen die laattijdig zijn bezorgd. In het voorliggende beroep heeft de griffier op 24 december 2012 aan de verwerende partij kennisgegeven van de in randnummer 2.2.4. omschreven stukken. De termijn waarbinnen deze laatste haar eventuele opmerkingen kon bezorgen, verstreek dan ook op 9 januari 2013. De verwerende partij heeft haar opmerkingen echter laattijdig, op 14 januari 2013, bezorgd. Deze opmerkingen worden derhalve eveneens uit de debatten geweerd.
5.3.1. In haar verzoekschrift voert de verzoekende partij tegen de bestreden beboetingsbeslissing vier bezwaren aan die betrekking hebben op de overschrijding van de kennisgevingstermijnen, bepaald in de artikelen 16.4.36, §1, eerste lid, en 16.4.37 DABM, op de gebruikte meetmethode en omstandigheden, op het feit dat zij “steeds de nodige maatregelen [nam] om geluidsoverlast te beperken” en, in ondergeschikte orde, op de schending van de criteria ter bepaling van de hoogte van het boetebedrag. Op grond van deze bezwaren vraagt de verzoekende partij het Milieuhandhavingscollege “De bestreden beslissing (…) te willen vernietigen.” 5.3.2. In haar memorie van wederantwoord voert de verzoekende partij bijkomend aan dat met de schending van “de termijnen van artikel 16.4.37 DABM” tevens de redelijke termijneis is geschonden. Luidens artikel 7, §1, 4°, Procedurebesluit moet het verzoekschrift, op straffe van onontvankelijkheid, een uiteenzetting van de ingeroepen bezwaren bevatten. A contrario vloeit hieruit voort dat bezwaren die voor het eerst na de indiening van het verzoekschrift worden geformuleerd niet ontvankelijk zijn. Het inroepen van de schending van de redelijke termijneis, dat in casu niet in het verzoekschrift, maar pas in de memorie van wederantwoord gebeurde, vormt een nieuw bezwaar dat dan ook als zodanig onontvankelijk is.
5.4.1. Haar eerste bezwaar ontleent de verzoekende partij aan de schending van de twee kennisgevingstermijnen bepaald door, respectievelijk, de artikelen 16.4.36, §1, eerste lid, en 16.4.37, eerste lid, DABM. 5.4.2. De verwerende partij repliceert dat de kennisgevingstermijnen van de artikelen 16.4.36, §1, en 16.4.37, eerste lid, DABM loutere termijnen van orde zijn, die niet op straffe van nietigheid zijn voorgeschreven. Zij verwijst hiervoor onder meer naar de parlementaire voorbereiding bij het decreet van 21 december 2007 tot aanvulling van het DABM met een titel XVI ‘Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen’ en naar de rechtspraak van het Milieuhandhavingscollege. 5.4.3. Luidens artikel 16.4.36, §1, DABM, “brengt de gewestelijke entiteit binnen een termijn van dertig dagen [na de ontvangst van de beslissing van de procureur des Konings om het milieumisdrijf niet strafrechtelijk te behandelen] de vermoedelijke overtreder op de hoogte van het voornemen om een alternatieve bestuurlijke geldboete op te leggen, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming”. Artikel 16.4.37, eerste lid, DABM bepaalt onder meer: “(…) De gewestelijke entiteit geeft aan de vermoedelijke overtreder kennis van haar beslissing binnen een termijn van tien dagen. Deze termijn gaat in op de dag waarop de gewestelijke entiteit haar beslissing heeft genomen.” In het voorliggende beroep zijn de kennisgevingstermijnen, bepaald in de artikelen 16.4.36, §1, en 16.4.37, eerste lid, DABM, ontegensprekelijk overschreden. De beslissing van de procureur des Konings om het milieumisdrijf niet strafrechtelijk te behandelen dateert van 18 januari 2012 en werd op 23 januari 2012 ontvangen door de gewestelijke entiteit. De brief van de gewestelijke entiteit aan de verzoekende partij houdende “kennisgeving van de start van de procedure voor de oplegging van een bestuurlijke geldboete” dateert van 27 maart 2012, hetzij meer dan twee maanden na het verstrijken van de door artikel 16.4.36, §1, DABM bepaalde kennisgevingstermijn. De bestreden beslissing dateert van 28 juni 2012 en de gewestelijke entiteit heeft hiervan twintig dagen later, op 18 juli 2012, kennisgegeven aan de verzoekende partij, hetgeen eveneens onmiskenbaar een overschrijding is van de door artikel 16.4.37, eerste lid, DABM bepaalde kennisgevingstermijn.
MHHC-13/17-VK
7 maart 2013
5
Samen met de verwerende partij stelt het Milieuhandhavingscollege echter vast dat deze termijnen geen vervaltermijnen zijn, maar termijnen van orde. De decreetgever heeft immers voor geen van beide termijnen een sanctie bepaald die de overschrijding ervan van rechtswege bestraft. De loutere overschrijding van deze termijnen kan derhalve niet tot vernietiging van de bestreden beslissing leiden. Het eerste bezwaar is ongegrond.
5.5.1. In haar tweede bezwaar betwist de verzoekende partij de methode en de omstandigheden van de geluidsmeting en besluit daaruit dat de gedane vaststellingen nietig zijn. Zij wijst erop dat de toezichthouder “het zgn. “omgevingsgeluid”” heeft gemeten en beklemtoont dat deze meting diende te gebeuren volgens de bepalingen van bijlage 4.5.1 van het besluit van de Vlaamse Regering van 1 juni 1995 houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne (hierna VLAREM II). Zij betoogt vervolgens dat de betrokken meting niet beantwoordt aan de vereisten die bijlage 4.5.1 VLAREM II vooropstelt inzake de meetmethode en -omstandigheden voor omgevingsgeluid. Haar bezwaar omvat drie onderdelen: - de weergave van de resultaten van de geluidsmeting; - de meetperiode en -omstandigheden; - de globale duurtijd van het akoestisch onderzoek. 5.5.1.1. In het eerste onderdeel werpt de verzoekende partij op dat de resultaten van de geluidsmeting enkel in tabelvorm waren weergegeven, zonder grafiek, daar waar artikel 1, §1, van bijlage 4.5.1 VLAREM II bepaalt “dat de resultaten zowel in tabelvorm als in grafieken worden weergegeven”. Met klem betwist de verwerende partij dat de weergave van de meetresultaten (in tabelvorm en grafiek) op straffe van nietigheid is voorgeschreven. Zij meent dat het niet weergeven van de meetresultaten in grafiekvorm geen enkel nadeel heeft toegebracht aan de verzoekende partij. In haar memorie van wederantwoord ontkent de verzoekende partij ten stelligste niet te zijn benadeeld geweest “door de gebrekkige weergave van de meetresultaten in het proces-verbaal”. Door de exacte schommelingen in geluidssterkte in grafiek weer te geven zou het haar inderdaad mogelijk zijn geweest om de eventuele impact van andere geluidsbronnen op de meting te duiden. In haar laatste memorie wijst de verwerende partij dit onderdeel van het bezwaar, “voor zover (…) gesteund (…) op een miskenning van de zorgvuldigheidsplicht”, als onontvankelijk van de hand. Zij weerlegt voorts uitgebreid dat de weergave van de meetresultaten in tabelvorm het de verzoekende partij niet zou hebben mogelijk gemaakt om zich afdoende te informeren over de vastgestelde inbreuken op de geluidsnormen en herinnert eraan dat zij, voor wat het boetebedrag betreft, enkel de normoverschrijding als zodanig en niet de mate van normoverschrijding heeft aangerekend aan de verzoekende partij. 5.5.1.2. Het tweede onderdeel betreft de meetperiode en -omstandigheden. Bij het bepalen van de meetperiode werd volgens de verzoekende partij geen rekening gehouden met parameters waarvan sprake in artikel 1, §2, eerste lid, van bijlage 4.5.1 VLAREM II. Dienaangaande verwijst deze partij naar de ligging van haar terreinen en het lawaai als gevolg van intensief verkeer in de […]. De toezichthouder heeft zich beperkt tot een heel korte geluidsmeting, zonder melding van andere geluidsbronnen. Ze benadrukt voorts dat de gemiddelde windsnelheid “in die maand maar liefst 4,7 m/s.” bedroeg daar waar, luidens artikel 2, §1, derde lid, van bijlage 4.5.1 VLAREM II, bij windsnelheden die hoger zijn dan 5 m/s geen metingen mogen worden uitgevoerd. De verwerende partij repliceert dat de aanwezigheid van verkeer op en rond het bedrijfsterrein en van wind niet impliceert dat de gedane vaststellingen “op basis van de ‘indicatieve’ geluidsmeting, inadequaat zouden zijn”. Zij weerlegt ook de relevantie van het argument dat er geen geluidsmetingen konden worden uitgevoerd bij een windsnelheid van meer dan 5 m/s. Ondergeschikt merkt zij op dat zij deze omstandigheden zelf reeds heeft meegenomen bij de beoordeling van het milieumisdrijf en
MHHC-13/17-VK
7 maart 2013
6
dat zij enkel een overschrijding van de geluidsnormen heeft weerhouden, zonder rekening te houden met het aantal decibels van de overschrijding. Hierop luidt de repliek van de verzoekende partij, onder verwijzing naar de website freemeteo.com, in essentie dat er op het tijdstip van de meting “in de regio Antwerpen” sprake was van “een windsnelheid van 8,61 meter per seconde”, en dat, door toch tot een geluidsmeting over te gaan, deze is gebeurd “volkomen in strijd met de bepalingen uit VLAREM II”. Dit is, betoogt zij, des te meer het geval nu de wind in kwestie westenwind was en de geluidsmeting gebeurde ten westen van de breekinstallatie. Bij meewind is geluid immers veel beter hoorbaar op afstand dan bij tegenwind. In haar laatste memorie beklemtoont de verwerende partij “de mate van precisie van de vaststellingen van de verbalisant”, die in schril contrast staat met de algemene en onjuist gelokaliseerde informatie waarnaar de verzoekende partij, middels een uittreksel uit een meteowebsite verwijst. Zij weerlegt ook het argument dat de verbalisante bij westenwind geen metingen had mogen uitvoeren ten westen van de breekinstallatie. 5.5.1.3. In het derde onderdeel refereert de verzoekende partij aan artikel 1, §2, derde lid, van bijlage 4.5.1 VLAREM II, dat bepaalt dat de meetduur van een volledig akoestisch onderzoek ten minste 24 uur bedraagt. Hiervan kan enkel worden afgeweken voor zover de keuze voor een kortere meetduur duidelijk wordt gemotiveerd en voldoende lang is en voor zover die ook ter goedkeuring werd voorgelegd aan de afdeling Milieu-inspectie. De meting, die op 7 december 2011 heeft plaatsgevonden, betrof echter “een zeer korte meting (…), zonder motivering in het proces-verbaal, en zonder voorafgaande goedkeuring door de afdeling Milieu-inspectie”. Zij voegt hier nog aan toe dat het proces-verbaal vermeldt dat er een ‘indicatieve geluidsmeting’ werd uitgevoerd maar dat voor geluidshinder “het VLAREM II hoegenaamd niet [voorziet] in de mogelijkheid om een indicatieve meting te doen”. De verwerende partij repliceert dat de verbalisante in het kader van haar toezichtsbevoegdheid op grond van artikel 16.3.14 e.v. DABM geen volledig akoestisch onderzoek moet uitvoeren. Het toezicht op de geluidsnormen wordt uitgeoefend middels een ‘beperkt akoestisch onderzoek’, waarvan de toezichthouder de meetduur zelfstandig kan bepalen. In haar memorie van wederantwoord weerlegt de verzoekende partij dat de verbalisante kon volstaan met een ‘beperkt akoestisch onderzoek’, omdat het proces-verbaal geen melding maakte van “een zogenaamd ‘technische vaststelling’”. Daarnaast betwist zij dat artikel 42 Milieuhandhavingsbesluit aan toezichthouders “de vrijheid [laat] om de meetmethoden en meetduur geheel zelfstandig te bepalen”. Onder verwijzing naar artikel 56, derde lid, Milieuhandhavingsbesluit poneert zij ten slotte dat de verwerende partij “zich andermaal niet [zou] gehouden [hebben] aan de termijnen die terzake gelden in de regelgeving”. In haar laatste memorie herneemt de verwerende partij haar standpunt: de stukken van het dossier tonen genoegzaam aan dat de uitgevoerde geluidsmeting kadert in een ‘technische controle op de geluidshinder’ waarbij de toezichthouder wel degelijk vrij de meetduur kan bepalen. Dat de verzoekende partij niet tijdig in kennis zou gesteld geweest zijn van de meetresultaten, hetgeen de verwerende partij niet betwist, doet volgens haar geen afbreuk aan de gedane vaststellingen. Overigens is die ‘kennisgeving’ geenszins op straffe van nietigheid voorgeschreven. 5.5.2. Het Milieuhandhavingscollege stelt vast dat het tweede bezwaar, door middel van de betwisting van de meetmethode en -omstandigheden, in wezen betwist dat er op rechtsgeldige wijze een schending werd vastgesteld van de toepasselijke geluidsnorm in artikel 4.5.3.1, §1, VLAREM II. Dit artikel geldt voor de situatie waarbij LA95,1h van het oorspronkelijke omgevingsgeluid gelijk is aan of hoger is dan de richtwaarde van bijlage 2.2.1 VLAREM II en bepaalt dat dan “het specifieke geluid, in open lucht voortgebracht door de nieuwe inrichting of door het geheel, respectievelijk door het onderdeel van een bestaande inrichting dat het voorwerp van een verandering heeft uitgemaakt, beperkt [moet] worden tot het LA95,1h van het oorspronkelijke omgevingsgeluid verminderd met 5 dB(A) enerzijds alsmede tot de in bijlage 4.5.4 bij dit besluit bepaalde richtwaarden anderzijds”. Te dezen kan de beoordeling van het bezwaar beperkt worden tot de vraag of er al dan niet een schending is van deze geluidsnorm, zonder de mate van de overschrijding in acht te nemen. Immers,
MHHC-13/17-VK
7 maart 2013
7
de bestreden beslissing vermeldt “dat AMMC (…) in het voordeel van de overtreder beslist om enkel te weerhouden dat er een normoverschrijding plaatsvond, zonder het aantal decibels in rekening te brengen”. 5.5.3. Voor de beoordeling van dit bezwaar wijst het Milieuhandhavingscollege erop dat de gewestelijke toezichthouder van de afdeling Milieu-inspectie een meting heeft uitgevoerd in het kader van de technische controle van de geluidshinder. Dit blijkt onder meer duidelijk uit de bijlage bij het proces-verbaal. Beide partijen bevestigen dat het verslag van de geluidsmeting niet binnen de vijf werkdagen na de meting werd overhandigd of toegezonden aan de verzoekende partij, zoals nochtans vereist door artikel 56, derde lid, Milieuhandhavingsbesluit. Samen met de verwerende partij, stelt het Milieuhandhavingscollege echter vast dat deze verplichting niet op straffe van nietigheid is bepaald, zodat een miskenning ervan door de toezichthouder niet tot de nietigheid van de gedane vaststellingen kan leiden. 5.5.4.
Voor de verdere beoordeling van dit bezwaar is volgende regelgeving relevant.
Artikel 42 Milieuhandhavingsbesluit: “De technische controles op de geluidshinder bestaan in de meting van het geluidsniveau.” Artikel 54, §1, Milieuhandhavingsbesluit: “De toezichthouders voeren, overeenkomstig artikel 16.3.15 van het decreet, metingen of beproevingen uit (…). Zij bepalen ook het tijdstip waarop en de bedrijfsomstandigheden waaronder de meting of beproeving wordt uitgevoerd.” Artikel 16.3.15 DABM: De monsternemingen, metingen of beproevingen worden uitgevoerd door toezichthouders of (…). De analyses worden uitgevoerd door toezichthouders of (…). Als er voor een specifieke (…) meting (…)geen erkenning bestaat, wordt die (…) meting (…) uitgevoerd door de toezichthouders of door de geaccrediteerde laboratoria of volgens een referentiemeetmethode of, bij gebrek daaraan, volgens een methode die de door de Vlaamse Regering hiertoe aangeduide instantie aanvaardt.” Artikel 55, eerste lid, Milieuhandhavingsbesluit: “De metingen van het geluidsniveau (…) worden uitgevoerd op basis van een referentiemeetmethode of (…).” Artikel 16.1.2, 6°, DABM, waarin “referentiemeetmethode” gedefinieerd wordt als “geschreven en publiek toegankelijke werkwijze die voor een bepaalde meting dient te worden toegepast. Worden in elk geval beschouwd als referentiemeetmethode en worden in geval van onderlinge tegenstrijdigheden toegepast in de hierna voorziene volgorde: a) de toepasselijke bepalingen in de Belgische wetten, decreten en besluiten; (…)” Artikel 1.1.2 VLAREM II, met onder meer de volgende definities: - “volledig akoestisch onderzoek: onderzoek dat een evaluatie volgens dit besluit beoogt van een akoestische situatie op basis van immissieniveaus eventueel aangevuld met saneringsvoorstellen”; - "beperkt akoestisch onderzoek: onderzoek dat enkel de technische controle omvat (…) en wordt uitgevoerd door of onder de verantwoordelijkheid van de toezichthoudende ambtenaren”. Uit de definitie van referentiemeetmethode in artikel 16.1.2, 6°, DABM kan worden besloten dat de bepalingen van bijlage 4.5.1 VLAREM II, met als titel “Meetmethode en meetomstandigheden voor het omgevingsgeluid”, kan worden beschouwd als een referentiemeetmethode voor de meting van omgevingsgeluid. Dit wordt door de partijen ook niet betwist. 5.5.5.1. In het eerste onderdeel van dit bezwaar voert de verzoekende partij een schending aan van de bepalingen in artikel 1, §1, van bijlage 4.5.1 VLAREM II, nu de resultaten van de geluidsmeting enkel in tabelvorm zijn weergegeven. In haar memorie van wederantwoord voegt zij daaraan toe dat een weergave in grafiek een veel grondiger en omstandiger onderzoek van de meetresultaten toelaat.
MHHC-13/17-VK
7 maart 2013
8
Artikel 1, §1, van deze bijlage luidt als volgt: “De resultaten van de geluidsmetingen worden aan de hand van een statistische analyse weergeven, (…) Deze resultaten worden zowel in tabelvorm als in grafieken weergegeven.” Op basis van het opgestelde proces-verbaal staat het vast, enerzijds, dat de resultaten van de geluidsmeting alleen in tabelvorm zijn weergegeven. Doch, anderzijds, stelt het Milieuhandhavingscollege, samen met de verwerende partij, evenzeer vast dat deze verplichting niet op straffe van nietigheid is bepaald, zodat een miskenning ervan door de toezichthouder niet tot de nietigheid van de gedane vaststellingen kan leiden. Daarnaast stelt het Milieuhandhavingscollege vast dat de verzoekende partij geen enkele indicatie voorlegt dat zijzelf de grafische weergave van de meetresultaten aan de verbalisante zou hebben opgevraagd. Blijkbaar was deze grafiek voor haar dan toch niet onontbeerlijk in de opbouw van haar verweer. Dit onderdeel is ongegrond. 5.5.5.2. In het tweede onderdeel van dit bezwaar voert de verzoekende partij een schending aan van de bepalingen van artikel 1, §2, eerste lid, en artikel 2, §1, derde lid, van bijlage 4.5.1 VLAREM II. Deze bepalingen luiden als volgt: “De meetperiode wordt bepaald in functie van de verschillende relevante parameters meer bepaald de aard en de duur van de werkomstandigheden van de betrokken inrichting, de atmosferische omstandigheden en de aanwezigheid van andere storende geluidsbronnen.”; “De metingen mogen niet worden uitgevoerd bij neerslag en/of windsnelheden die hoger zijn dan 5m/s: mits motivering mag de deskundige erkend in de discipline geluid en trillingen hiervan afwijken.” Artikel 1, §2, eerste lid, van bijlage 4.5.1 VLAREM II moet in casu worden samengelezen met artikel 54, §1, tweede zin, Milieuhandhavingsbesluit, dat stipuleert dat de toezichthouders “het tijdstip waarop en de bedrijfsomstandigheden waaronder” de meting wordt uitgevoerd, bepalen. In tegenstelling tot de bewering van de verzoekende partij heeft de verbalisante wel degelijk rekening gehouden met de werkomstandigheden van de betrokken inrichting. In haar proces-verbaal beschrijft zij hieromtrent dat zij achtereenvolgens geluidsmetingen uitvoert tijdens “[d]e periode dat de breker onafgebroken aan het werk is” en tijdens “[d]e periode dat we de breker gedurende een beperkte tijd niet hoorden (tijdelijke stilstand)”. Zo kon zij op een beperkte tijd het omgevingsgeluid tijdens werking van de breker, het omgevingsgeluid tijdens stilstand van de breker en het achtergrondgeluid, dat rekening houdt met de andere geluidsbronnen in de omgeving, bepalen. Dit alles maakte het mogelijk om het specifiek geluid van de breker te berekenen. De verbalisante hield eveneens rekening met de atmosferische omstandigheden. In het “verslag van meting in het kader van de technische controle op de geluidshinder”, dat als bijlage bij het procesverbaal is gevoegd, vermeldt zij hieromtrent het volgende: “Bewolkt, geen neerslag, W-wind, gemeten windsnelheid nabij microfoon tijdens meting ca. 4 à 5 m/s”. Bovendien vermeldt zij ook dat de microfoon tijdens het meten van geluid is “voorzien van een windbol”. Deze omstandigheden zijn dus, anders dan de verzoekende partij voorhoudt, meteen ook in overeenstemming met artikel 2, §1, derde lid, van bijlage 4.5.1 VLAREM II. De gegevens van een meteowebsite, met daarbij onder meer de windsnelheid in Deurne ten tijde van de geluidsmeting (8,6 m/s), bevestigen dat er toen op de meetplaats zeer waarschijnlijk veel wind was, maar zijn, gelet op de afstand tussen Deurne en de plaats van de geluidsmeting en de vermelding van slechts één meetwaarde per uur, niet van aard om de vaststelling van de toezichthouder, als zou de windsnelheid “tijdens meting ca. 4 à 5 m/s” bedragen, in twijfel te trekken. Dit onderdeel is ongegrond. 5.5.5.3. Het derde onderdeel van dit bezwaar is gebaseerd op de vermeende schending van artikel 1, §2, derde en vierde lid, van bijlage 4.5.1 VLAREM II, dat de minimale meetduur voor een volledig akoestisch onderzoek vastlegt op 24 uur, tenzij voorafgaand aan de meting een kortere meetduur werd gemotiveerd, met goedkeuring door het bevoegde bestuur.
MHHC-13/17-VK
7 maart 2013
9
Zoals reeds vermeld, voerde de toezichthouder een technische controle uit. Het onderzoek dat enkel de technische controle door een toezichthoudend ambtenaar omvat, wordt in artikel 1.1.2 VLAREM II beschouwd als een beperkt akoestisch onderzoek, dit in tegenstelling tot het volledig akoestisch onderzoek dat “een evaluatie volgens dit besluit beoogt van een akoestische situatie op basis van immissieniveaus eventueel aangevuld met saneringsvoorstellen” en dat wordt uitgevoerd door een milieudeskundige, erkend in de discipline geluid en trillingen. De minimale meetduur van 24 uur, die volgens artikel 1, §2, derde lid, van bijlage 4.5.1 VLAREM II geldt voor een volledig akoestisch onderzoek, is dan ook niet van toepassing in het kader van de door de toezichthouder uitgevoerde technische controle. De toezichthouder hoefde dan ook geen bijkomende motivering op te nemen voor de beperking van de meetduur, zoals het vierde lid van ditzelfde artikel voorziet voor de milieudeskundige bij de uitvoering van een volledig akoestisch onderzoek. De vermelding in het proces-verbaal dat het een “indicatieve geluidsmeting” betrof, doet niets af aan het gegeven dat de toezichthouder een technische controle op geluidshinder uitvoerde en dus niet moest voldoen aan de minimale meetduur van 24 uur, noch aan de verplichting tot motivering van een eventuele afwijking ervan. Dit onderdeel is ongegrond. 5.5.6. Op basis van de resultaten van de uitgevoerde geluidsmeting, in combinatie met de zintuiglijke vaststellingen van de toezichthouders, met name het “oorverdovend geluid, vergelijkbaar met dit van een landende helikopter”, besluit het Milieuhandhavingscollege dat de bestreden beslissing terecht de overschrijding van de geluidsnorm van artikel 4.5.3.1, §1, VLAREM II in aanmerking neemt. Het tweede bezwaar is ongegrond.
5.6.1. In haar derde bezwaar stelt de verzoekende partij dat zij “steeds de nodige maatregelen [nam] om geluidsoverlast te beperken” en aldus handelde in overeenstemming met de zorgplicht bepaald in artikel 4.5.1.1, §1, VLAREM II. Zij argumenteert dienaangaande voornamelijk dat zij haar activiteiten sterk heeft verminderd waardoor de geluidshinder afkomstig van het aantal aan- en afrijdende vrachtwagens beduidend is teruggedrongen. Daarnaast heeft zij de eigen mobiele breekinstallatie verkocht en huurt zij thans “enkel nog de mobiele breekinstallatie één keer per jaar voor een twee tot drie weken. Het gaat daarbij om een minder luide breekinstallatie dan voorheen.” Zij benadrukt in haar memorie van wederantwoord dat er over de plaats van de breekinstallatie “nooit een concrete ondubbelzinnige afspraak [werd] gemaakt”. Zij citeert hierbij uitvoerig uit het werkplan, alsook uit diverse milieuvergunningen die haar werden verleend en besluit dat “niet expliciet vermeld [werd] waar de breekinstallatie mocht worden geplaatst (…)”. 5.6.2. In haar repliek, die zij ook uitvoerig in haar laatste memorie herneemt, beklemtoont de verwerende partij dat “het net dit gehuurd toestel [was] dat de vastgestelde geluidshinder voortbracht.” Voorts wijst zij erop dat het feit dat de mobiele breekinstallatie slechts gedurende een beperkte tijd per jaar actief zou zijn de verzoekende partij niet ontslaat van haar verplichting om te allen tijde de geldende richtnormen inzake geluidshinder te respecteren. En de maatregelen die zouden genomen zijn, doen niets af aan de vastgestelde, ruimschootse overschrijding van de geldende richtwaarde van 50 dB(A). Meer zelfs, de gedane vaststellingen leiden haar tot het besluit dat de verzoekende partij “klaarblijkelijk te weinig maatregelen heeft genomen om de geluidshinder te beperken”. In dat verband wijst zij ook op de niet correcte opstelling van de mobiele breekinstallatie “zoals aangegeven op het werkplan (…)”. Dit klemt volgens haar des te meer nu de plaats van deze installatie “net van cruciaal belang wordt geacht om de geluids- en stofhinder voor de omwonenden tot een minimum te beperken”. 5.6.3. Het door de verzoekende partij ingeroepen bezwaar is te beoordelen in het licht van artikel 22 Milieuvergunningsdecreet, en artikel 43 VLAREM I luidens hetwelk de exploitant van een inrichting onder meer, ongeacht de verleende vergunning “steeds de nodige maatregelen [moet] treffen om (…) hinder (…) te voorkomen”, allebei bepalingen die luidens de bestreden beslissing te dezen zijn geschonden.
MHHC-13/17-VK
7 maart 2013
10
Dienaangaande stelt het Milieuhandhavingscollege vast dat de bewering van de verzoekende partij, als zou zij “steeds de nodige maatregelen” hebben genomen om geluidsoverlast te beperken, volledig in tegenspraak staat tot de eigen vaststellingen van de verbalisante in haar proces-verbaal, die bijzondere bewijswaarde hebben. Daarin is sprake van een “oorverdovend geluid”, dat “afkomstig [blijkt] te zijn van een mobiele breekinstallatie” en dat vergelijkbaar [is] met dit van een landende helikopter”. Bijkomend maakt de verbalisante ook nadrukkelijk melding van een mondelinge toelichting, door de plaatselijk verantwoordelijke van de verzoekende partij, dat een mobiele breker was ingehuurd, die “nu dichter bij het ongebroken puin gezet werd, met als gevolg dat de breekinstallatie ook dichter bij de woningen geplaatst is”. Ten slotte merkt het Milieuhandhavingscollege op dat, ook al voorziet VLAREM II niet uitdrukkelijk in een verplichting tot het naleven van het werkplan, dit werkplan wél een element kan vormen bij de beoordeling van een eventuele schending van de door artikel 22 Milieuvergunningsdecreet en artikel 43 VLAREM I bepaalde zorgplicht. Zoals de bestreden beslissing immers terecht opmerkt, wordt “bij de opmaak van dergelijke werkplannen (…) rekening (…) gehouden met het voorkomen en beperken van hinder”. Te dezen stelt het Milieuhandhavingscollege vast dat de breekactiviteiten werden uitgevoerd op een andere plaats dan degene die stond aangegeven op het werkplan daar waar de daar aangegeven plaats net bedoeld was om de kans op geluidshinder tot een absoluut minimum te beperken. Het derde bezwaar is ongegrond.
5.7.1. Met haar vierde bezwaar, dat zij in ondergeschikte orde aanvoert, gaat de verzoekende partij in op de diverse waarderingscriteria die de gewestelijke entiteit in aanmerking heeft genomen ter bepaling van de hoogte van de opgelegde geldboete. Hiermee voert zij in wezen een schending aan van artikel 16.4.29 DABM dat bepaalt: “Als een bestuurlijke geldboete wordt opgelegd, wordt de hoogte van de geldboete afgestemd op de ernst van de milieu-inbreuk of het milieumisdrijf. Tevens wordt rekening gehouden met de frequentie en de omstandigheden waarin de vermoedelijke overtreder milieu-inbreuken of milieumisdrijven heeft gepleegd of beëindigd.” Van een schending van artikel 16.4.29 DABM kan er enkel sprake zijn indien de gewestelijke entiteit op kennelijk onredelijke wijze toepassing heeft gemaakt van de waarderingscriteria die daar zijn bepaald. De verzoekende partij betwist dienaangaande drie onderdelen van de bestreden beslissing: - de beoordeling van de ernst van de geluidshinder; - de beoordeling van de factor frequentie; - de beoordeling van de omstandigheden waarin de milieumisdrijven werden gepleegd. 5.7.1.1. In het eerste onderdeel van het bezwaar betwist de verzoekende partij de beoordeling van de ernst van het milieumisdrijf. Zij citeert de bestreden beslissing waar deze overweegt “dat te hoge geluidsniveaus schadelijk zijn voor wie er (langdurig) aan blootgesteld wordt”; omdat geluidshinder “het woongenot en de nachtrust kan verstoren en derhalve een fysische en psychische belasting kan betekenen voor de omwonenden”. Zij laat dienaangaande gelden dat deze overweging “hoegenaamd niet met de realiteit [strookt]”. De mobiele breekinstallatie wordt immers “slechts eenmaal per jaar gebruikt voor een twee tot drie weken, en dit nooit gedurende de ‘nacht’”. Zij meent daarom dat er van een “verstoring van het woongenot of de nachtrust van de omwonenden (…) geen sprake [kan] zijn”. Zij herhaalt eveneens “dat geen concrete afspraken in het werkplan werden geschonden”. De verwerende partij repliceert hierop door uitvoerig te wijzen op het schadelijke effect, voor de omwonenden, van “de gemeten geluidsoverschrijding van 13 dB(A)”. Tevens benadrukt ze dat het schadelijke effect van de geluidsdrempeloverschrijding niet het enige aspect was dat in aanmerking is genomen bij de beoordeling van het criterium ‘ernst’ van het milieumisdrijf: “In casu werd ook het feit dat het werkplan niet werd nageleefd en het feit dat het milieumisdrijf in professioneel verband werd gepleegd, meegenomen bij het beoordelen van de ernst van de feiten.” Het Milieuhandhavingscollege stelt vast dat de bestreden beslissing de ernst van de feiten beoordeelt door te wijzen op het belang van een naleving van het werkplan ter voorkoming en beperking van hinder in het algemeen; door te herinneren aan de beschermende functie van de geluidsnormering bepaald in hoofdstuk 4.5 VLAREM II betreffende de beheersing van de geluidshinder; door de schadelijkheid van geluidshinder voor omwonenden, op het fysische en psychische vlak, in
MHHC-13/17-VK
7 maart 2013
11
aanmerking te nemen; door, uiteindelijk, ook de professionele context waarin de feiten werden gepleegd in de beoordeling mee te nemen. Deze beoordeling van de ernst van de feiten is geenszins kennelijk onredelijk. 5.7.1.2. Aangaande de beoordeling van de factor ‘frequentie’ luidt het verwijt van de verzoekende partij dat het proces-verbaal van 30 maart 2011 waarnaar de bestreden beslissing verwijst om de factor in aanmerking te nemen, “een eerder proces-verbaal (nr. AN64.H1.0046-11)”, niet over “overmatig geluid” ging. Naar zij meent, kan men “niet ernstig spreken van een zekere ‘frequentie’ en verwijzen naar een ouder proces-verbaal waarin geen enkele overtreding op de geluidsnormen werd vastgesteld”. De verwerende partij antwoordt door erop te wijzen dat de factor frequentie niet noodzakelijk eerdere vaststellingen van geluidshinder betreft. Zij beklemtoont “dat er in het verleden reeds overtredingen m.b.t. het niet werken volgens het werkplan en het veroorzaken van stofhinder werden vastgesteld”, zodat de bestreden beslissing “zeer terecht” heeft rekening gehouden “met de vaststellingen zoals opgenomen in het proces-verbaal van 30 maart 2011”. Samen met de verwerende partij stelt het Milieuhandhavingscollege vast dat de bestreden beslissing bij de beoordeling van de factor frequentie overweegt dat de verzoekende partij “reeds eerder vergelijkbare feiten (niet werken volgens werkplan en veroorzaken van stofhinder) (…) vastgesteld in processen-verbaal (o.a. nr. AN64.H1.0046-11)” heeft gepleegd. Nu dit proces-verbaal, dat deel uitmaakt van het administratief dossier en werd opgesteld door een toezichthouder van de afdeling Milieu-inspectie, vaststelt dat de exploitatie van de verzoekende partij stofhinder veroorzaakt en dat er niet volgens het werkplan wordt gewerkt, ziet het Milieuhandhavingscollege niet in op welke wijze de gewestelijke entiteit het criterium ‘frequentie’ kennelijk onredelijk zou hebben beoordeeld. 5.7.1.3. Tenslotte bekritiseert de verzoekende partij de beoordeling van de omstandigheden in de bestreden beslissing. Zij stelt vast dat deze beslissing de relatief hoge windsnelheid op het moment van de vaststellingen in rekening brengt als een verzachtende omstandigheid voor de stofhinder. Daarnaast stelt zij dat met die westenwind “dan weer helemaal geen rekening [werd] gehouden bij de beoordeling van de meting (…) ofschoon art. 1, §2, Bijlage 4.5.1. bij VLAREM II voorschrijven dat met zulke omstandigheden rekening dient te worden gehouden”. Zij besluit dat bij de beoordeling van “de parameters ter bepaling van de hoogte van de boete (…) derhalve van verkeerde vaststellingen [is] uitgegaan”. Onder nadrukkelijke verwijzing naar de desbetreffende passages uit de bestreden beslissing, laat de verwerende partij in essentie gelden dat de windsnelheid correct in aanmerking werd genomen doorheen geheel de beboetingbeslissing. Nu deze grief de toepassing van artikel 16.4.29 DABM betreft, ziet het Milieuhandhavingscollege niet in welk belang de verzoekende partij er bij heeft. Naar deze partij zelf ook vermeldt, werd de windsnelheid immers in haar voordeel als verzachtende omstandigheid in aanmerking genomen. 5.7.1.4. Gezien het bovenstaande, oordeelt het Milieuhandhavingscollege dan ook dat de gewestelijke entiteit, bij het bepalen van het boetebedrag, niet kennelijk onredelijk heeft geoordeeld en het voorschrift van artikel 16.4.29 DABM dan ook niet heeft geschonden. Het vierde bezwaar is ongegrond.
5.8. De behandeling van het beroep door het Milieuhandhavingscollege heeft geen kosten met zich gebracht, zodat een beslissing over de kosten zonder voorwerp is.
MHHC-13/17-VK
7 maart 2013
12
Om deze redenen beslist het Milieuhandhavingscollege: 1.
Het door de verzoekende partij ingestelde beroep is ontvankelijk, doch ongegrond.
2. De alternatieve bestuurlijke geldboete, opgelegd bij beslissing 12/AMMC/79-M/TR van 28 juni 2012 van de gewestelijke entiteit wordt bevestigd.
Dit arrest is uitgesproken in Brussel op de openbare zitting van 7 maart 2013 door het Milieuhandhavingscollege, dat samengesteld is uit: Jan HEYMAN Carole M. BILLIET Ludo DE JAGER Luk JOLY Josef NIJS Peter SCHRYVERS
voorzitter ondervoorzitter bestuursrechter bestuursrechter bestuursrechter bestuursrechter
bijgestaan door Xavier VERCAEMER
griffier.
De griffier,
De voorzitter,
Xavier VERCAEMER
Jan HEYMAN
MHHC-13/17-VK
7 maart 2013
13
