213a onderzoek naar inhuur derden gemeente Deventer. Versie 0.0

213a onderzoek naar inhuur derden gemeente Deventer Versie 0.0

Team CC 31-03-2008

INHOUDSOPGAVE

Management Samenvatting .................................................................................................................. 3 H1 Inleiding ................................................................................................................................... 4 1.1 Aanleiding: waarom dit onderzoek naar inhuur derden? .......................................................... 4 1.2 Probleemstelling: waar gaat dit onderzoek over? ..................................................................... 5 1.3 Onderzoeksaanpak: hoe is dit onderzoek gedaan? ................................................................. 6 1.4 Leeswijzer ................................................................................................................................ 8 H2 Beleidskader inhuur derden ..................................................................................................... 9 2.1 Wat is het vastgestelde beleid?................................................................................................ 9 2.2 Wat is de kwaliteit van het vastgestelde beleid? .................................................................... 10 2.3 Ontwikkelingen in beleid ........................................................................................................ 12 H3 Toepassing beleid .................................................................................................................. 14 3.1 Hoe wordt beleid toegepast? ................................................................................................. 14 3.1.1 Toepassing van het inkoopkader ........................................................................................ 14 3.1.2 Invoering en functioneren van de ‘projectleiderspool’ ......................................................... 15 3.1.3 Kwaliteit afweging tussen inhuren of zelf doen ................................................................... 16 3.1.4 Realisatie taakstelling inhuur derden uit heroverwegingsoperatie ....................................... 18 3.1.5 Doorwerking sturingsfilosofie nieuwe organisatie op inhuur derden .................................... 20 3.2 Verklaringen voor eventueel niet toepassing van beleid ........................................................ 21 H4 Conclusies en aanbevelingen ................................................................................................ 22 4.1 Conclusies................................................................................................................................. 22 4.2 Aanbevelingen .......................................................................................................................... 24 4.2.1 Aanbevelingen gericht op een organisatie met een gezonde balans tussen eigen personeel en inhuur derden ......................................................................................................... 24 4.2.2 Aanbevelingen gericht op het faciliteren van professioneel opdrachtgeverschap richting derden 25 4.2.3 Aanbevelingen gericht op betere managementinformatie over inhuur derden ............... 25 4.2.4 Aanbeveling gericht op een meer specifieke / aanwijsbare besluitvorming over beleidsvoorstellen ........................................................................................................................ 26 Bijlagen ............................................................................................................................................... 27 Bijlage 1 Inventarisatie beleidskader: keten van documenten ......................................................... 28 Bijlage 2 Excurs EC......................................................................................................................... 38 Bijlage 3 Overzicht geïnterviewde personen ................................................................................... 40 Bijlage 4 Overzicht bestudeerde documenten ................................................................................. 41

2

Management Samenvatting Op grond van artikel 213a van de gemeentewet zijn gemeenten verplicht conform een vastgesteld onderzoeksplan interne doelmatigheidsonderzoeken uit te voeren. Dit rapport doet verslag van het onderzoek “uitvoering van beheer en beleid van personeelsbudget met betrekking tot inleen”. Aanleiding voor dit thema wordt gevonden in de gevonden beleidsdichtheid rond dit thema en de toename in inhuur binnen de gemeente Deventer in de afgelopen jaren. Doel Doelstelling van het onderzoek is het bieden van inzicht in de kwaliteit van het nu geldende beleidskader ten aanzien van inhuur derden alsmede de mate waarin het geldende kader in de praktijk wordt toegepast. Diverse onderzoeksvragen zijn geformuleerd om deze doelstelling te kunnen realiseren. Het onderzoek is in vier stappen gerealiseerd: analyse van het beleidskader, beoordeling van het beleidskader, toepassing van het beleidskader en tenslotte rapportage. Beleidskader Na het identificeren van het beleidskader is dit beoordeeld op aspecten SM(AR)T, interne consistentie en externe consistentie. Het volgende kan gesteld worden: de kwaliteit van het beleidskader voor inhuur derden is redelijk tot goed geformuleerd. Hoewel vooral op doelstellingsniveau het beleid soms (nog) onvoldoende meetbaar en tijdgebonden is geformuleerd (“wat willen we wanneer bereiken met bijvoorbeeld de projectleiderspool?” of “wat houdt een betere belans tussen eigen personeel en externe inhuur in?”), is het beleid over het algemeen wel intern consistent (per beleidsdocument sluiten doelen, maatregelen en financiële gevolgen goed aan) en ook onderling consistent (er zijn geen tegenstrijdigheden in beleid). Toepassing beleidskader: Bovenstaande kader is in een negental interviews in de praktijk geanalyseerd. Gezien de veelheid aan beleid is ervoor gekozen om dit te rangschikken naar vijf categorieën. Voor een gedetailleerde uitwerking wordt naar de bijbehorende paragrafen verwezen: 1) toepassing van het inkoopkader (paragraaf 3.1.1) 2) invoering en functioneren van de ‘projectleiderspool’ (paragraaf 3.1.2) 3) kwaliteit afweging tussen inhuren of zelf doen (paragraaf 3.1.3) 4) realisatie taakstelling inhuur derden uit heroverwegingsoperatie (paragraaf 3.1.4) 5) doorwerking sturingsfilosofie nieuwe organisatie op inhuur van derden (paragraaf 3.1.5) Op hoofdlijnen kan gesteld worden dat geen van de stukken in zijn geheel (dus én de doelstellingen, alsook de maatregelen en de financiële taakstellingen) gerealiseerd zijn. Daarnaast wordt er op verschillende manieren omgegaan met kaders. In de interviews zijn daarvoor diverse aanleidingen gevonden; deze staan weergegeven in paragraaf 3.2. Conclusies en aanbevelingen: Een vijftal conclusies is genoteerd om de kwaliteit en de toepassing van het beleidskader te schetsen (doelstelling van het onderzoek): 1) het beleidskader voor inhuur derden is vooral financieel beheersmatig van aard en weinig strategische inhoudelijk. 2) Op onderdelen is het beleidskader nog weinig uitgewerkt in specifieke eindtermen. 3) De toepassing van het vastgestelde beleid is wisselend. 4) Kwaliteit van managementinformatie 5) College van B&W en ambtelijke organisatie sturen soms onvoldoende op de uitvoering van beleid. Een zevental aanbevelingen zijn geformuleerd rond de vier punten: - Meer sturing op wat de gemeente Deventer als organisatie wil met de balans eigen personeel versus inhuur. - Verbeteren professioneel opdrachtgeverschap richting derden - Verbetering management informatie - Duidelijkere besluitvorming over beleid.

3

H1 Inleiding 1.1

Aanleiding: waarom dit onderzoek naar inhuur derden?

Onderzoek op grond van artikel 213a Gemeentewet Op grond van artikel 213a van de gemeentewet zijn gemeenten verplicht conform een vastgesteld onderzoeksplan interne doelmatigheidsonderzoeken uit te voeren. Binnen de gemeente Deventer houden het college van B&W en het Directieteam jaarlijks een inventarisatie van de onderwerpen die op basis van actuele ontwikkelingen en mogelijke risico’s in aanmerking komen voor 213a onderzoek. In juli 2007 stelde het college het onderzoeksplan Doelmatigheid 2007 vast. Hiermee programmeerde het college drie 213a onderzoeken voor 2007; • De uitvoering van beheer en beleid conform de verordening Leerlingenvervoer;

4

1.2

Probleemstelling: waar gaat dit onderzoek over?

Afbakening: inhuur derden Dit onderzoek gaat over inhuur derden. Wat bedoelen we daar precies mee? We hebben er voor gekozen om voor een definitie van inhuur derden aan te sluiten bij de notitie externe inhuur “Beter inhuren of zelf doen?” (vastgesteld College van B&W april 2005). Daarin wordt externe inhuur gedefinieerd als: “het uitvoeren van werkzaamheden in opdracht van een bij de gemeente in dienst zijnde opdrachtgever, door een private organisatie met winstoogmerk, middels het tegen betaling inzetten van personele capaciteit en deskundigheid, waarop door de opdrachtgever mede gestuurd wordt”. Hierbij kan worden gedacht aan diverse vormen van inhuur, zoals specialistische deskundigheid, interim-management, projectmanagement, onderzoeks- en adviesopdrachten, inhuur in verband met capaciteitsproblemen (zoals piekdrukte) en vervanging vanwege ziekteverzuim. Onder al deze categorieën vallen niet de werkzaamheden die permanent worden uitbesteed, zoals onderhoud aan straten, groenvoorziening, en dergelijke. Naast “inhuur derden” wordt ook wel gesproken over “inleen derden” en “externe inhuur”. Deze begrippen zijn wat ons betreft inwisselbaar. In dit onderzoek hanteren wij zoveel mogelijk de term “inhuur derden”.

Vraagstelling en doelstelling van dit onderzoek De probleemstelling van het onderzoek bestaat uit de doelstelling en een vraagstelling. Doelstelling onderzoek Bieden van inzicht in 1) de kwaliteit van het nu geldende beleidskader ten aanzien van inhuur derden alsmede 2) de mate waarin het geldende beleidskader in de praktijk wordt toegepast. Op basis van het onderzoek zullen – waar nodig – aanbevelingen worden gedaan over de beleids- en bedrijfsvoering van inhuur derden in de gemeente Deventer. Het resultaat van het onderzoek is een rapport dat een uitspraak doet over de doelmatigheid en de doeltreffendheid van inhuur derden in de gemeente Deventer. Het rapport moet bruikbare aanbevelingen bevatten gericht op een verbetering van de beleid- en bedrijfsvoering op het gebied van inhuur derden. De aanbevelingen worden in die vorm ter beoordeling voorgelegd aan het college (en ter kennisgeving aan de directie). Vraagstelling onderzoek Wat is de kwaliteit van het nu geldende beleidskader ten aanzien van inhuur derden en in welke mate wordt dat kader in de praktijk toegepast? De vraagstelling wordt beantwoord aan de hand van een aantal deelvragen. Deze deelvragen zijn deels gericht op de kwaliteit van het beleidskader inhuur derden en deels gericht op de toepassing van dat kader in de praktijk.

5

Deelvragen over (kwaliteit) beleidskader 1) Wat is de visie (“Wat willen we bereiken?”) van het beleid tav inhuur externen geweest? (beschrijvend) (smart en consistent) 2) Welke maatregelen zijn ingesteld (“Wat gaan we daarvoor doen?”) om inhuur externen te borgen volgens de visie (beschrijvend) (smart en consistent) 3) Welke financiële gevolgen (“Wat mag dat kosten?”) waren gekoppeld aan de visie en de maatregelen? (beschrijvend) (smart en consistent) Als kwaliteitsnormen ter beoordeling van het beleid hanteren we: ⇒ SM(AR)T formulering: Is het beleid Specifiek, Meetbaar en Tijdgebonden geformuleerd? ⇒ (Intern) consistent: sluiten visie, maatregelen en financiële gevolgen per afzonderlijk beleidsstuk op elkaar aan? ⇒ (Onderling) consistent: is er voldoende inhoudelijke samenhang tussen de verschillende documenten die onderdeel uitmaken van het beleidskader? Deelvragen over toepassing beleidskader (praktijk) 4) Worden beoogde doelstelling, maatregelen en middelen voor inhuur derden conform het beleidskader ingezet? 5) Indien beoogde maatregelen en middelen niet conform het beleidskader worden ingezet, welke verklaringen liggen daaraan ten grondslag? Als kwaliteitsnormen ter beoordeling van de uitvoering van beleid hanteren we: ⇒ Het vastgestelde beleidskader wordt in de praktijk consistent toegepast: sluit de uitvoering van beleid aan op de doelen die in het beleidskader zijn gesteld? ⇒ Het vastgestelde beleidskader wordt in de praktijk consequent toegepast: is de hoofdregel van beleid leidend in plaats van de uitzondering en wordt toegezien op handhaving van wat is afgesproken? Indien (op onderdelen) blijkt dat het beleid voor inhuur derden niet volledig wordt toegepast, is zoveel mogelijk in interviews achterhaald welke oorzaken daaraan ten grondslag liggen.

1.3

Onderzoeksaanpak: hoe is dit onderzoek gedaan?

Organisatie van het onderzoek Begeleidingscommissie De concerncontroller is verantwoordelijk voor de uitvoering van het doelmatigheidsonderzoek in opdracht van het college. Deze heeft een begeleidingscommissie opgericht om toe te zien op de uitvoering van het onderzoek en als klankbord te fungeren voor de onderzoekers. In de begeleidingscommissie hebben zitting: • Frank Galesloot (concerncontroller) • Adel Faltas (Project Management & Advies) • Toine van Hennik (Juridische Zaken & Inkopen) • Henk van der Meulen (medewerker Concerncontrol) als secretaris. Op afstand hebben Ton Steenhuis (teammanager P&O) en Jan Kloet Overbeeke (clustermanager Expertise Centrum) meegedacht over de uitwerking van het onderzoeksonderwerp. Uitvoering onderzoekswerkzaamheden Henk van der Meulen (XOPP) en Mathijs van den Heuvel (Jaques Necker BV) zijn verantwoordelijk voor de belangrijkste onderzoekswerkzaamheden (schrijven onderzoeksopzet, documentanalyse, interviews, rapportage). De uitvoering vond plaats vanaf de maanden november 2007 tot en met maart 2008

6

Een onderzoek in vier stappen Het onderzoek is uitgevoerd in vier stappen. Deze stappen lichten wij hieronder kort toe.

Stap 1: Inventarisatie van het beleidskader In eerste instantie is een inventarisatie gemaakt van documenten die deel uitmaken van het beleidskader inhuur derden. Gezocht is naar documenten die vanaf 2000 zijn vastgesteld door het Directieteam en/of het college van B&W en die direct dan wel meer indirect betrekking hebben op inhuur van derden. Hiertoe is op het gemeentelijk intranet gezocht en is afgestemd met de begeleidingscommissie voor het onderzoek. Stap 2: Analyse van het beleidskader Vervolgens is per document ten aanzien van inhuur derden geanalyseerd wat de doelstelling is, welke maatregelen worden ingezet en wat (geraamde) financiële gevolgen zijn. Ook is getoetst: of deze informatie specifiek, meetbaar en tijdgebonden is geformuleerd; of de maatregelen goed aansluiten op de doelstelling(en) uit het document (interne consistentie) en; of de inhoud van het beleidsdocument aansluit op eerdere documenten uit het beleidskader voor inhuur derden (onderlinge consistentie). Stap 3: Analyse van de toepassing van beleid Via de bestudering van documenten en in negen interviews is nagegaan in hoeverre de verschillende onderdelen van het beleidskader richtinggevend zijn geweest voor inhuur van derden en in hoeverre invulling is gegeven aan de documenten uit het beleidskader. Daarbij is ook gezocht naar eventuele verklaringen voor het niet of beperkt toepassen van het beleidskader in de praktijk. Een overzicht van geïnterviewde personen is opgenomen als bijlage X. Stap 4: Rapportage Tot slot zijn de bevindingen uit de stappen 1 tot en met 3 verwerkt in de voorliggende onderzoeksrapportage.

Gehanteerde onderzoeksmethoden In het onderzoek zijn voornamelijk de onderstaande onderzoeksmethoden gehanteerd. Documentanalyse De voor het beleidskader inhuur derden relevante documenten zijn uitgebreid bestudeerd. Daarnaast zijn de onderzoekers in documenten (zoals GMT-verslagen, procesbeschrijvingen en procedures en onderzoeken) nagegaan in hoeverre beleid voor inhuur derden is uitgewerkt / toegepast. Een overzicht van bestudeerde documenten is gegeven in bijlage 1 inventarisatie beleidskader: keten van documenten. Bestudering systemen Diverse informatie over inhuur derden uit registratie- en informatiesystemen van de gemeente Deventer is geanalyseerd om na te gaan welke managementinformatie over inhuur derden beschikbaar is. Interviews Om na te gaan hoe en in hoeverre beleid inhuur derden in de praktijk wordt toegepast, zijn interviews afgenomen. Bijlage 3 Overzicht geïnterviewde personen geeft een overzicht van deze interviews.

7

1.4

Leeswijzer

De opbouw van deze rapportage van het onderzoek naar inhuur derden is als volgt. Hoofdstuk 2 gaat in op de kwaliteit van het geldende beleidskader voor inhuur derden in de gemeente Deventer. Daarbij behandelen we de opeenvolgende documenten die deel uitmaken van dit beleidskader en geven we een oordeel over de mate waarin beoogde doelen, in te zetten maatregelen en (indien van toepassing) bijbehorende financiële gevolgen voldoende specifiek, meetbaar en tijdgebonden zijn uitgewerkt. Ook gaan we na of documenten intern consistent zijn, hetgeen wil zeggen: sluiten doel, maatregelen en veronderstelde financiële gevolgen voldoende op elkaar aan? Tot slot kijken we naar de onderlinge consistentie tussen de verschillende documenten uit het beleidskader; zijn deze in lijn met elkaar en zijn ze daardoor onderling versterkend in plaats van dat notities tegenstrijdigheden bevatten? Hoofdstuk 2 beantwoordt daarmee de deelvragen 1 tot en met 3 van het onderzoek. In hoofdstuk 3 staat de toepassing van het beleidskader centraal. Zijn de diverse documenten nadat deze zijn vastgesteld voldoende in uitvoering genomen? Indien beoogde effecten, ingezette maatregelen en verwachte financiële gevolgen niet van de grond zijn gekomen, welke verklaringen zijn daarvoor dan aan te wijzen? Hoofdstuk 3 beantwoord daarmee de deelvragen 4 en 5 van het onderzoek. Hoofdstuk 4 omvat de conclusies en aanbevelingen die de begeleidingscommissie op grond van de onderzoeksbevindingen heeft geformuleerd. Dit hoofdstuk biedt een antwoord op de centrale vraagstelling van het onderzoek; “Wat is de kwaliteit van het nu geldende beleidskader ten aanzien van inhuur derden en in welke mate wordt dat kader in de praktijk toegepast?”. Het rapport bevat 4 bijlagen: Bijlage 1 Inventarisatie beleidskader: keten van documenten Bijlage 2 Excurs EC Bijlage 3 Overzicht geïnterviewde personen Bijlage 4 Overzicht bestudeerde documenten

8

H2 Beleidskader inhuur derden In dit hoofdstuk geven we een overzicht van het vastgestelde beleid op het gebied van inhuur derden in de gemeente Deventer. Ook geven we een beoordeling van de kwaliteit van dit beleid; is beleid specifiek, meetbaar en tijdgebonden geformuleerd en zijn verschillende beleidskaders onderling consistent?

2.1

Wat is het vastgestelde beleid?

Overzicht van vastgesteld beleid inhuur derden Het vastgestelde beleidskader voor inhuur derden bestaat uit de volgende documenten:

Kadernota Inkoop en Aanbestedingsbeleid “Fair play fair price” (2004)

Algemene inkoopvoorwaarden (2001)

Slotdocument Heroverwegingen (2003)

Inrichting nieuwe organisatie (2006)

PvA personele taakstelling en beperking inhuur (2005)

Eindrapport modelleringsfase nieuwe organisatie (2006)

Nota instellen pool (2004) Visie inkopen en aanbesteden (2003)

“Beter inhuren of zelf doen” (2005)

Kadernota loonsomsturing (2007)

Figuur 1: Chronologisch overzicht beleidskader inhuur derden Het beleidskader overziend, valt een aantal zaken op: •

•

•

Het beleidskader is opgebouwd uit verschillende typen documenten die soms heel nadrukkelijk betrekking hebben op inhuur derden (bijvoorbeeld de notitie “Beter inhuren of zelf doen”) en soms ook meer op afstand kaders stellen voor inhuur van derden (bijvoorbeeld de algemene inkoopvoorwaarden en de Kadernota inkoop- en aanbestedingsbeleid “Fair play fair price”). o Voor beide soorten stukken verwachten we dat op de drie niveaus (doel, maatregelen, financiële consequenties) er een SM(AR)Te uitwerking geformuleerd is. Op aspecten verwachten we dat op onderdelen van afgeweken kan worden (bij een algemeen kader speelt tijdgebondenheid minder; een kader is altijd geldig). Het gemeentelijk kader voor inhuur derden is eerder financieel-beheersmatig dan strategischbeleidsinhoudelijk ingestoken; in 2002 werd de gemeente Deventer duidelijk geconfronteerd met een noodzaak om de lasten in de meerjarenbegroting structureel te verlagen. Hierop volgde onder meer het Slotdocument heroverwegingen. Ook in documenten in de jaren daarna bleven deze heroverwegingen spelen. Met name in de documenten Plan van aanpak personele taakstelling en beperking inhuur en “Beter inhuren of zelf doen” klinken deze nadrukkelijk door. o Voor deze soort stukken verwachten we op alle niveaus een correcte SM(AR)T uitwerking. Vanaf 2006 spelen in het bijzonder de ontwikkelingen rond de ‘nieuwe organisatie’. Deze nieuwe organisatie is een uitvloeisel van de visie Klant Centraal (2004). In dit kader wil de gemeente Deventer “op een zodanige wijze vorm en inhoud geven aan de bestuurlijke en

9

ambtelijke organisatie, dat inwoners, bedrijven en instellingen Deventer gaan ervaren als een excellente dienstverlener”.2 Belangrijke onderdelen van de sturingsfilosofie voor de nieuwe organisatie zijn Integraal management en Vertrouwen geven aan de organisatie. Dit heeft ook gevolgen voor de omgang met inhuur van derden. De nieuwe organisatie is per 1 januari 2007 gerealiseerd. o Van deze stukken verwachten we dat deze minder concreet geformuleerd zullen zijn. Een aantal concepten moet nog vastgesteld en toegelicht worden en staan op het punt om uitgewerkt te worden. In bijlage 1 inventarisatie beleidskader gaan wij – in chronologische volgorde - nader in op de afzonderlijke documenten uit het beleidskader inhuur derden.

2.2

Wat is de kwaliteit van het vastgestelde beleid?

Om de kwaliteit van het vastgestelde beleid te kunnen beoordelen is getoetst op een aantal aspecten: o Per document is allereerst gekeken naar de wijze waarop doelstellingen (wat willen we bereiken), maatregelen (wat gaan we daarvoor doen) en financiële gevolgen (wat mag het kosten) zijn geformuleerd. We hebben getoetst of deze formuleringen specifiek, meetbaar en tijdgebonden zijn. Een dergelijke formulering maakt het immers voor het ambtelijk management en het college ook mogelijk om tussentijds of achteraf te sturen op de uitvoering van deze documenten. o Vervolgens is per beleidsdocument de consistentie tussen de bovenstaande drie W-vragen bestudeerd; sluiten beoogde doelstelling, voorgestelde maatregelen en de daaruit voortvloeiende financiële gevolgen onderling voldoende op elkaar aan? o Tenslotte is de consistentie tussen de diverse beleidsdocumenten getoetst. Voor een uitgebreide analyse van deze stukken verwijzen we naar bijlage 1. In onderstaande schema zijn voor de diverse documenten uit het beleidskader inhuur derden de bevindingen weergegeven met betrekking tot de mate waarin doelstellingen, maatregelen en financiële gevolgen specifiek, meetbaar en tijdgebonden zijn geformuleerd en inhoudelijk op elkaar aansluiten (interne consistentie).

Specifiek, Meetbaar, Tijdgebonden?

Beleidsdocument Algemene Inkoopvoorwaarden Visie op inkomen en aanbesteden Slotdocument Heroverwegingen Nota instellen Pool Kadernota Inkoop en Aanbestedingsbeleid Fair play fair price "Beter inhuren of zelf doen?" PvA personeel taakstelling en beperking inhuur Eindrapport modelleringsfase nieuwe organisatie Inrichting nieuwe organisatie Kadernota Loonsomsturing

Doel

Maatregel

Financiële gevolgen n.v.t. n.v.t.

Intern consistent

n.v.t. n.v.t.

Tabel kwaliteit formulering beleid per beleidsdocument (groen = voldoende specifieke, meetbare, tijdgebonden / voldoende intern consistente formulering) (oranje = beperkte specifieke, meetbare, tijdgebonden formulering) (rood = onvoldoende specifieke, meetbare, tijdgebonden formulering) 2

Samenvatting eindrapportage modelleringsfase organisatieontwikkeling (2006)

10

SM(AR)T formulering: Is het beleid Specifiek, Meetbaar, en Tijdgebonden geformuleerd? De meeste beleidsdocumenten binnen de gemeente Deventer die direct of meer indirect een kader vormen voor inhuur van derden zijn vooral op het niveau van voorgestelde maatregelen duidelijk. Doelstellingen (waarom nemen we deze maatregelen) zijn niet altijd volledig uitgewerkt in specifieke en tijdgebonden termen. De doelen zijn in de afzonderlijke beleidsdocumenten wisselend specifiek, meetbaar en tijdgebonden geformuleerd. Een voorbeeld van een document dat doelstellingen wel specifiek, maar niet meetbaar en tijdgebonden formuleert is de Nota Instellen Pool. Deze beschrijft een aantal voordelen van het instellen van een pool vrij specifiek, maar maakt niet goed duidelijk op welk moment en op welk schaalniveau men deze voordelen verwacht te realiseren. Hierdoor boeten de doelstellingen uit de Nota Instellen Pool aan sturingskracht in. In het geval van de Eindrapportage Modelleringfase wordt verwezen naar het doel als gemeente een excellente dienstverlener te worden. De rapportage maakt niet operationeel wat het als organisatie inhoudt om een excellente dienstverlener te zijn. Ten aanzien van de maatregelen kan gesteld worden dat deze over het algemeen op correcte wijze zijn ingevuld. In het geval van de Visie op inkopen en aanbesteden zijn de maatregelen maar deels meetbaar en tijdgebonden geformuleerd. De visie geeft bijvoorbeeld aan dat er meer inkoopcoördinatoren nodig zijn, maar geeft niet aan hoeveel er nodig zijn en wanneer deze – naar verwachting – in dienst treden. Een specifieke, meetbare, tijdgebonden formulering van de financiële gevolgen is niet bij alle documenten uit het kader voor inhuur derden van toepassing. Voorbeelden waar we een dergelijke formulering niet verwachten zijn de Algemene Inkoopvoorwaarden of het eindrapport modelleringfase. Bij de Nota Instellen pool en Beter inhuren of zelf doen? wordt een beperkt gedeelte van beschreven doelen en maatregelen uitgewerkt in concrete financiële gevolgen terwijl andere belangrijke maatregelen niet worden uitgewerkt op dat niveau.

Intern consistent: sluiten visie, maatregelen en financiële gevolgen per afzonderlijk beleidsstuk op elkaar aan? Binnen de documenten sluiten maatregelen over het algemeen goed aan op de geformuleerde doelstellingen. Het directe verband met financiële gevolgen is niet altijd duidelijk. Zo worden in het Plan van Aanpak personele taakstelling en beperking inhuur diverse maatregelen genoemd, maar is onduidelijk welke maatregelen in welke mate moeten bijdragen aan de beoogde besparing van € 300.000 op inhuur derden.

(Onderling) consistent: is er voldoende inhoudelijke samenhang tussen de verschillende documenten die onderdeel uitmaken van het beleidskader? De beleidsstukken zijn over het algemeen onderling consistent. De diverse beleidsdocumenten verwijzen op sommige ‘plekken’ expliciet naar elkaar. De noodzaak van financiële beheersing (en daaruit voortvloeiend het opnemen van een taakstelling voor inhuur derden) is een rode draad door veel documenten. Voorbeelden van documenten die expliciet naar de taakstelling verwijzen zijn “Beter inhuren of zelf doen?” (2005), Plan van Aanpak personele taakstelling en beperking inhuur (2005), eindrapport modelleringsfase nieuwe organisatie (2006) en Inrichting nieuwe organisatie (2006).

11

Overall oordeel: Het beleid voor inhuur derden is redelijk tot goed geformuleerd Het beleidskader voor inhuur derden is redelijk tot goed geformuleerd. Hoewel vooral op doelstellingsniveau het beleid soms (nog) onvoldoende meetbaar en tijdgebonden is geformuleerd (“wat willen we wanneer bereiken met bijvoorbeeld de projectleiderspool?” of “wat houdt een betere belans tussen eigen personeel en externe inhuur in?”), is het beleid over het algemeen wel intern consistent (per beleidsdocument sluiten doelen, maatregelen en financiële gevolgen goed aan) en ook onderling consistent (er zijn geen tegenstrijdigheden in beleid). Nadrukkelijk vermelden wij hier dat wij geen oordeel geven over de kwaliteit van de inhoud van het beleid voor inhuur derden. In onze toetsing hebben wij alleen gekeken naar de kwaliteit van de formulering van het beleid. Stukken ten aanzien van de nieuwe organisatie zijn onderling consistent. Op diverse plekken laten deze stukken het onderwerp inhuur derden opvallend ruimte in het kader van integraal managementschap.

2.3

Ontwikkelingen in beleid

Deze paragraaf beschrijft actuele ontwikkelingen die betrekking hebben op inhuur derden en die verwoord zijn in de jaarplannen 2008 van diverse gemeentelijke afdelingen. Punten die hieruit naar voren komen hebben betrekking op P&O zaken, de projectleiderpool (PMA, project management en advies) en initiatieven vanuit Juridische Zaken en Inkoop. P&O zaken P&O beweegt met een aantal onderzoeken en notities van het domein van de financiële beheersing meer naar de inhoud. Een van de onderzoeken moet meer inzicht bieden in zaken als instroom, doorstroom en uitstroom, en in een breder perspectief de positie van de gemeente Deventer op de arbeidsmarkt beoordelen. Wanneer inzicht in de diverse motieven bekend zijn, kan er een gericht loopbaanbeleid worden ontwikkeld. Dat kan gevolgen hebben over wat er met projecten moet gebeuren die nu worden uitbesteed aan externe projectbureaus. Een concreet voorbeeld levert het teamplan P&O3 door het implementatietraject voor het project Ruim Baan voor Talent in de planning van 2008 op te nemen. Hoofdgedachte achter dit project is dat Interessante projecten/ opdrachten (die nu naar externe bureaus gaan) deels of helemaal moeten worden gereserveerd ten behoeve van de ontwikkeling van Jong Talent binnen de gemeente Deventer. Uit het teamplan P&O blijkt eveneens dat er nog acties zijn die voortvloeien uit bijvoorbeeld de kadernota loonsomsturing en HRM-dashboards maar ook de ambitie van P&O om een bijdrage te leveren aan de strategische koers van de gemeente (excellente dienstverlener, excellente werkgever, vraaggericht organiseren en werken, samenwerking in de keten). In het kader van inhuur derden kan dat betekenen dat P&O naast het project Ruim Baan, eveneens inzet op de ontwikkeling van vaardigheden/competenties van opdrachtgevers binnen gemeente Deventer. Projectleiderspool Het teamplan4 van PMA beschrijft de ambitie van de projectleiderpool om de korte- en middellange termijn. De pool streeft voor de toekomst naar een omzet van € 500.000 en wil in de jaren erna deze omzet geleidelijk uitbouwen tot € 1 mln of een aanzienlijk aandeel van het potentieel (op dit moment € 23 mln externe inhuur gemeente Deventer). Achterliggende gedachte daarbij is dat extra omzet die de pool genereert direct ten koste gaat van de omvang externe inhuur. Juridische zaken en inkoop Ten aanzien van inkoopservices beschrijft het teamplan5 JZI activiteiten als: 3

Teamplan P&O 2008 personeel en organisatie ‘stabiliseert en ontwikkelt zich door ‘ Op weg naar excellente dienstverlening en excellent werkgeverschap, 17 december 2007

4

Concept teamplan 2008 projectmanagement en advies

5

Teamplan Juridische Zaken en Inkoop (JZI) 2008, 17 december 2008

12

1. Strategische inkoopadvisering; strategische adviezen met betrekking tot de (on)mogelijkheden van het onderhands aanbesteden van opdrachten aan gelieerde partijen. 2. Evaluatie van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Verbetering van beleidskader (inhoudelijk en hanteerbaarheid) op de interne procesgang en de kwaliteitsborging (borging van kennis en ervaring, evaluaties). 3. Er zijn belangrijke stappen gezet op weg naar een gemeentelijk inkoopnetwerk. Hiermee is gemeentebreed en structureel inkoopoverleg wat een platform biedt voor toetsen en implementatie van inkoopbeleid en instrumenten 4. Speerpunten inkoopservices: • Digitale inkooptoolkit om inkoop hanteerbaarder en toegankelijker te maken • Actualiseren van het gemeentelijk inkoop en aanbestedingsbeleid. • Organiseren workshops over inkopen voor in ieder geval de teams van Bedrijfsvoering • Budgethouders proactief benaderen om vroegtijdig inkoopadvies te plannen • Rapporteren aan Unit Control en Bedrijfsvoering over de resultaten van de inkoopscan/ABC analyse en aanbestedingsregister. • Samenwerken in het inkoopplatform en in de regionale inkoopsamenwerking Stedendriehoek.

13

H3 Toepassing beleid In dit hoofdstuk geven wij aan in hoeverre het geldende beleidskader voor inhuur derden de afgelopen jaren in de praktijk is toegepast. Op die onderdelen waar beleid niet (geheel) is toegepast, geven wij aan welke oorzaken daaraan ten grondslag liggen.

3.1

Hoe wordt beleid toegepast?

In het vorige hoofdstuk is een inventarisatie gemaakt van het beleidskader voor inhuur derden. In het onderstaande gaan we na in hoe de gemeentelijke organisatie de diverse onderdelen uit dat beleidskader in uitvoering zijn genomen. Gezien de veelheid aan beleid kiezen we ervoor om de onderdelen uit het beleidskader te rangschikken naar vijf categorieën, zijnde: 6) toepassing van het inkoopkader (paragraaf 3.1.1) 7) invoering en functioneren van de ‘projectleiderspool’ (paragraaf 3.1.2) 8) kwaliteit afweging tussen inhuren of zelf doen (paragraaf 3.1.3) 9) realisatie taakstelling inhuur derden uit heroverwegingsoperatie (paragraaf 3.1.4) 10) doorwerking sturingsfilosofie nieuwe organisatie op inhuur van derden (paragraaf 3.1.5)

3.1.1 Toepassing van het inkoopkader De algemene doelstelling van het Deventer inkoop- en aanbestedingsbeleid luidt “het realiseren van beste integrale inkoopresultaat in termen van kosten, tijd, kwaliteit, doelmatigheid, rechtmatigheid, gemeenschappelijke verantwoording en afdekking van risico's”.6 Maatregelen op het gebied van inkoop en aanbesteding zijn in het bijzonder verwoord in het Inkoophandboek, de Kadernota fair play fair price. Daarnaast zijn de algemene inkoopvoorwaarden in 2001 gesteld. In de onderstaande tabel is aangegeven in welke mate invulling is gegeven aan de inhoud van de bovenstaande documenten. Plan Realisatie Maatregelen Inkoophandboek (Visie op inkopen en aanbesteden) (2003) schrijven van inkoop en • Dit is er (vertraagd) gekomen: “Fair play fair price” aanbestedingsbeleid in de eerste helft 2004 inkoopproces helder beschrijven en • Het inkoopproces is beschreven in het Inkoophandboek meer uniformeren / centraal gemeente Deventer. De rekenkamercommissie stelde in aansturen april 2007 dat dit handboek niet compleet en actueel was.7 • Specifiek voor uitzend- en detacheringskrachten is er een vaste procedure met bijbehorende formuleren in het P&O Handboek. • Voor uitzendkrachten zijn raamcontracten opgesteld. Voor hoger geschoold personeel is dit niet gedaan (een B&W voorstel hiertoe is niet goedgekeurd) per sector of groep van sectoren een • In de formatie van de nieuwe organisatie zijn inkoopcoördinator aanstellen inkoopadviseurs per eenheid opgenomen en aangesteld. De zichtbaarheid van inkoopadviseurs is soms nog niet 6

Kadernota inkoop- en aanbestedingsbeleid Fair Play, Fair Price (2004)

7

Rekenkamercommissie Deventer, Goed Koopmanschap (2007), pagina 9

14

de inkoop automatisering organiseren

• • •

•

•

Kadernota fair play fair price (2004) de kadernota stelt een veelheid aan • richtlijnen bij aanbesteding en/of inkoop. Deze hebben betrekking op zaken als de procedures voor inkooptrajecten, drempelbedragen voor diverse aanbestedingsvormen voor werken, leveringen en diensten, selectie- en gunningscriteria, uitzonderingsituaties en de mandateringsregeling.

optimaal, al is daarin wel een positieve ontwikkeling zichtbaar. 8 Aanbestedingsregister, Civision en Proquro zijn als inkoopsystemen aangeschaft maar bieden geen integrale oplossing. De bij aanschaf van Procuro beoogde eenduidigheid, efficiëntie en uniformiteit in het inkoopproces wordt niet gehaald. Deze systemen worden gemeentebreed niet consequent gebruikt, waardoor het nut van deze systemen ook beperkt is. In toenemende mate wordt opgemerkt dat de budgethouders (feitelijke inkopers) moeten worden begeleid in de te nemen route naar rechtmatigheid en doelmatig koopmanschap De contractmanagement (CCM) module van Proquro wordt onvoldoende gevuld. CCM is echter een musthave om de aangegane verplichtingen in kaart te brengen en monitoren. Daarbij wordt geadviseerd om Proquro te handhaven met de Contractenmanagement module en af te zien van overige implementaties. In augustus 2006 is de administratieve organisatie voor het inkoopproces geactualiseerd en vervolgens op intranet gepubliceerd. De rekenkamercommissie stelde in april 2007 diverse kanttekeningen bij de toepassing van Kadernota inkoopen aanbestedingsbeleid. Enkele bevindingen waren dat het kennisniveau van medewerkers betrokken bij aanbestedingen gebrekkig is, bestekken niet altijd helder zijn en (in het bijzonder onderhandse) aanbestedingen niet altijd transparant zijn.9 In enkele interviews in dit onderzoek zijn sommige van deze bevindingen nogmaals bevestigd.

Uit het bovenstaande blijkt dat de meeste maatregelen op het gebied van inkoop- en aanbestedingsbeleid zijn uitgevoerd. Tegelijk blijkt dat geldende richtlijnen voor inkoop en aanbesteding niet altijd consistent en consequent worden toegepast. Dit geeft risico’s voor een professioneel traject van inhuur derden. Daarmee kan de doelstelling van het Deventers inkoop- en aanbestedingsbeleid (het realiseren van beste integrale inkoopresultaat in termen van kosten, tijd, kwaliteit, doelmatigheid, rechtmatigheid, gemeenschappelijke verantwoording en afdekking van risico's) in gevaar komen.

3.1.2 Invoering en functioneren van de ‘projectleiderspool’ Het oprichten van een projectleiderspool was mede ingegeven om de omvang van inhuur van derden te beperken. De pool maakte oorspronkelijk deel uit van het cluster Advies en Ontwikkeling binnen de sector Strategische Bedrijfsvoering. De pool begon eind 2001 als experiment en werd formeel opgericht in 2004 toen het college van B&W instemde met de Nota projectleiderspool. In de nieuwe organisatie (per 1 januari 2007) heeft de pool een andere naam gekregen (team Project Management & Advies) en is deze ondergebracht bij de eenheid Bedrijfsvoering.

8 9

Advies Proquro en verder + aanvulling 04022008 Rekenkamercommissie Deventer, Goed Koopmanschap (2007),

15

In de oplegbrief aan het college van B&W bij de ‘poolnota’ (2004) zijn de doelstellingen van de pool benoemd. Enerzijds moest de pool de gemeente bedienen met een kwalitatief goed en voordelig alternatief voor projectleiding via externe bureaus en anderzijds moest de pool een loopbaanalternatief bieden voor in het bijzonder senior-leidinggevenden binnen de gemeentelijke organisatie. De nota projectleiderspool is gericht op het inrichten van deze pool. Deze inrichting is uitgewerkt tot op de beschrijving van werkgebied, omvang van de pool, profiel van projectleiders, type opdrachten, inbedding in de organisatie, kostentoerekening, huisvesting en toekomstperspectief van de pool.

In de onderstaande tabel is aangegeven in welke mate invulling is gegeven aan de inhoud van de poolnota. Plan Realisatie Doelstellingen Nota projectleiderspool (2004) bieden van een kwalitatief goed en • Een zelfevaluatie van de pool (april 2006) geeft aan dat voordelig alternatief voor interne opdrachtgevers over het algemeen terugkomen bij projectleiding via externe bureaus de pool, hetgeen wordt gezien als een teken van tevredenheid. De tarieven schelen soms niet veel, maar de zelfevaluatie stelt: “de prijsvoordelen zitten niet zozeer in het uurtarief, als wel in de afwezigheid van flankerende kosten, minder aanloopkosten, een bredere service en daarmee besparing van tijd voor de opdrachtgever”. • Harde cijfers van financiële besparingen door inzet van de interne pool zijn niet beschikbaar. Omzetcijfers zijn wel beschikbaar maar deze behelzen zoals gesteld niet de flankerende kostenvoordelen. • Het functioneren van de pool wordt soms gefrustreerd door het feit dat de ambtelijke organisatie hun beroep op de pool nog relatief weinig vooruit plannen. Hierdoor wordt de pool nogal eens overvallen door “laatste moment” vragen, waar zij gezien de beperkte omvang niet flexibel op in kunnen spelen. bieden van loopbaanalternatief voor • Uit een zelfevaluatie van de pool blijkt dat voor in ieder senior leidinggevenden geval één medewerker het geval was. Deze heeft drie jaar voorafgaand aan zijn vervroegde uittreding succesvol in de pool gewerkt. Maatregelen Nota projectleiderspool (2004) De nota projectleiderspool is gericht • De pool is in 2004 grotendeels ingericht zoals beschreven op het inrichten van deze pool. in de poolnota. Enkele zaken verliepen minder soepel, Deze inrichting is uitgewerkt naar zoals de huisvesting van de poolleden. De omvang van zaken als werkgebied, omvang en de pool heeft vanaf 2004 gevarieerd tussen 3 en 7 leden huisvesting van de pool, maar ook (inclusief de beheerder van de pool). profiel van projectleiders, type opdrachten en inbedding in de organisatie en kostentoerekening.

3.1.3 Kwaliteit afweging tussen inhuren of zelf doen In de nota “Beter inhuren of zelf doen” stelde het college van B&W in 2005 een aantal maatregelen vast waarmee het tot een betere afweging van externe inhuur en een betere balans tussen inzet van eigen personeel en inzet van externen wilde komen. Om dit te realiseren stemde het college in met diverse maatregelen gericht op: • Vermindering van inhuur • Verbetering van inhuur • Verbetering van inzet van eigen personeel

16

De later in 2005 verschenen Plan van Aanpak realiseren personele taakstelling en beperking inhuur kondigde op onderdelen ook nog maatregelen aan die waren gericht op vermindering van inhuur en het bevorderen van interne mobiliteit. •

Het managementinformatiesysteem is nog onvoldoende. Bij EC wordt op basis van eigen Excel uitdraaien en registraties gewerkt. Er zijn geen tools om te sturen op uren inhuur (bijvoorbeeld de mogelijkheid om een offerte te bevestigen via een inkooptool).

Plan Realisatie Doelstellingen Nota “Beter inhuren of zelf doen” (2005) realisatie van structurele • Onduidelijk in hoeverre deze taakstelling in de loop der uitgavenreductie externe inhuur tot jaren is gerealiseerd (door toedoen van de maatregelen € 300.000 in 2006 door middel va uit deze nota). De inzet uit paragraaf 1.1 toont aan dat de taakstelling per sector structurele besparing niet gerealiseerd is. betere afweging en rendement van • De organisatie heeft geen overzicht van de kwaliteit van externe inhuur de onderbouwing van inhuurtrajecten en het feitelijke rendement van inhuurtrajecten. Er is geen afwegingskader voor inhuur van derden. Directeuren van de diverse eenheden geven overigens aan dat zij in de praktijk deze afwegingen goed kunnen maken. betere balans tussen eigen • Onduidelijk in hoeverre een betere balans tussen eigen personeel en externe inhuur personeel en externe inhuur is gerealiseerd. De verhouding tussen eigen personeel en externe inhuur is in de nieuwe organisatie bewust open gelaten; de organisatie wordt verondersteld op een verstandige wijze met inhuur om te gaan. Maatregelen Nota “Beter inhuren of zelf doen” (2005) maatregelen ter vermindering van • Een concrete vertaling van de financiële taakstelling inhuur (versleutelen taakstelling ad € inhuur derden naar taakstellingen per sectoren is niet 300.000 over sectoren, bewaking gemaakt. Pas bij de nieuwe organisatie per 1-1-2007 is balans eigen personeel / derden en de financiële taakstelling ‘ingeboekt’. pool laten offreren op projecten die • De balans tussen inzet eigen personeel en inzet van voor externe inhuur in aanmerking derden wordt niet systematisch / periodiek in beeld komen) gebracht en als managementinformatie benut. • De pool heeft een groot aantal projecten gedaan voor de interne organisatie, maar opdrachten komen niet standaard langs de pool voorafgaand aan eventuele inhuurtrajecten. maatregelen ter verbetering van • Veel van deze maatregelen waren al vanuit de Visie op inhuur (aangaan van raam- en inkopen en aanbesteden (2003) ingezet. (zie ook mantelcontracten, stroomlijning van paragraaf 3.1.1). de contractvorming en registratie, • Niet alle maatregelen zijn volledig uitgevoerd. Zo is nog verbetering rol inkoopmanagement, steeds geen volledige databank met informatie over ontwikkeling van databank met inhuurcontracten en zijn evenmin kwaliteitscriteria informatie over lopende en geformuleerd voor inhuur van derden. afgesloten inhuurcontracten, centrale aanmelding van inhuurtrajecten, ontwikkelen kwaliteitscriteria voor inhuur. maatregelen ter verbetering van de • Pool is volledig geïmplementeerd. inzet van eigen personeel (zoals • De ontwikkeling van brede functieprofielen voor instellen pool, ontwikkeling van medewerkers was ten tijde van het opstellen van de nota brede functieprofielen) “Beter inhuren of zelf doen” volop in gang. Niet onderzocht in hoeverre dit traject in de afgelopen jaren is voortgezet. Maatregelen Plan van aanpak realiseren personele taakstelling en beperking inhuur (2005) het hanteren van een vuistregel voor • Een specifiek percentage voor een dergelijke vuistregel is het percentage van inhuur ten nooit vastgesteld.

17

opzicht van de totale loonsom. Het plan van aanpak stelde een percentage van 4% van de loonsom (exclusief uitzendkrachten) voor. maatregelen ten behoeve van de bevordering van interne mobiliteit (bevordering van in- en doorstroom van (jong) potentials boven tijdelijk inhuur van externe krachten). maatregelen ter verbetering van de registraties op inhuur derden.

•

Het uitgangspunt om inzet van jong potentials te verkiezen boven tijdelijke inhuur van derden is nooit in een handreiking / afwegingskader bekrachtigd. Uit interviews blijkt dat managers verschillende hiermee omgaan bij afwegingen om al dan niet in te huren.

•

Er zijn verbeteringen doorgevoerd in de administratie binnen de kostensoorten (2005) (indeling naar extra capaciteit, capaciteit in de vacatureruimte en specialistische kennis). Er is een trend zichtbaar dat er beter gescoord wordt op de kostensoorten. Toch is er nog onduidelijkheid en zijn er nog kostensoorten oneigenlijk in gebruik. Dit maakt dat er geen eenduidig beeld kan ontstaan waarbij vooruit geblikt kan worden (begroten), en achteraf gescoord is op inhuur derden.

•

Resumerend: De nota “Beter inhuren of zelf doen” is als centraal beleidsdocument voor inhuur derden nauwelijks in uitvoering genomen; via andere routes (in het bijzonder de professionaliseringstrajecten op het terrein van inkoop en aanbesteding) zijn deelmaatregelen wel tot stand gekomen. Dit beeld werd bevestigd in interviews. Bij het Expertise Centrum van Ruimte en Samenleving werd in het verleden en wordt veelvuldig gebruik gemaakt van inhuur om de diverse werkzaamheden te kunnen realiseren. Als een gevolg daarvan is er een gedegen specialisatie ontstaan op het gebied van contracteren/inhuren. Een casestudy naar de diverse afwegingen achter de inhuur en de systematische benadering daarvan vindt u in Bijlage 3 Excurs EC. Tevens wordt in die bijlage aangetoond dat de kostentoerekening (overhead) niet altijd correct plaatsvindt waardoor het beeld ontstaat dat inhuur ‘voordeliger’ of ‘neutraal’ is ten opzichte van zelf doen. Dit laatste naar aanleiding van vragen van bestuurders ten aanzien van dit onderzoek.

3.1.4 Realisatie taakstelling inhuur derden uit heroverwegingsoperatie In de zomer van 2002 werd op grond van zowel het Collegeprogramma 2002-2006 als de meicirculaire van het rijk duidelijk dat de gemeentelijke meerjarenbegroting alleen sluitend gemaakt kon worden indien met heroverwegingsmaatregelen ingegrepen zou worden. Onderdeel van deze maatregelen is een structurele taakstelling in reductie op inhuur derden van € 300.000 per jaar. In onderstaande kader worden de doelen en maatregelen van de heroverwegingsoperatie kort weergegeven en de realisatie ervan. Hierbij wordt voornamelijk ingegaan op de financiële taakstelling. Plan Realisatie Doelstellingen heroverwegingsoperatie 2003 De opdracht aan de • Deze doelstelling van een sluitende meerjarenbegroting projectorganisatie was om “te komen is gerealiseerd. tot een evenwichtig pakket aan heroverwegingsvoorstellen die leiden tot een sluitende meerjarenbegroting 2004-2007”. Maatregelen heroverwegingsoperatie 2003 Een meer selectieve afweging bij 1) Centrale aanmelding van externe inhuur is deels gerealiseerd door het instellen van inkoopmanagement. Uit inhuur van extern personeel moet plaatsvinden door: interviews blijkt dat er nog te versnipperd wordt ingekocht en 1) centrale aanmelding van externe dat de software niet goed functioneert. Zie ook hierboven; aanbesteding; ‘beter inhuren of zelf doen?’.

18

2) een bredere inzet van beleidscapaciteit en; 3) de inrichting van een pool van interne projectleiders. Verder geeft het slotdocument aan dat elke sector uiterlijk 2005 een taakstelling krijgt voor de reductie van externe inhuur. De taakstelling van (structurele) besparing via externe inhuur: 2004: € 100.000 2005: € 200.000 2006: € 300.000 2007: € 300.000

2) de bredere inzet van beleidscapaciteit is middels het instellen van de pool en het expertise centrum (R&S) deels gerealiseerd. 3) de pool is in 2004 ingesteld en het expertise centrum in 2006. 2005) De taakstelling wordt in het document ‘beter inhuren of zelf doen?’ geëvalueerd. In het document wordt gesteld dat de besparingen tot en met 2005 waarschijnlijk gerealiseerd gaan worden maar dat er een additionele inspanning van € 300.000 noodzakelijk is om het structurele karakter van de taakstelling te waarborgen. 2006) Middels de ontwikkeling van de nieuwe organisatie realiseert de gemeente de structurele besparing op inhuur derden van € 300.000. Dit wordt middels een formatiereductie gerealiseerd. 2007) Uit interviews blijkt dat de pool op dit moment een jaarlijkse omzet genereert die correspondeert met de taakstelling van € 300.000.

Het rapport Heroverwegingsmaatregelen uit 2003 beschrijft een taakstelling in besparing ten aanzien van inhuur derden. De taakstelling fungeert daarna als motief om diverse maatregelen, die gericht zijn op inhuur derden, in te stellen (zie ook kader hierboven). Voorbeelden daarvan zijn inkoop en aanbestedingsbeleid ‘fair play fair price’, het instellen van een pool en de nota “beter inhuren of zelf doen?”. De documenten lichten niet toe in hoeverre een bepaalde maatregel tot besparingen (in €) op inhuur derden moet leiden. De maatregelen zijn niet afzonderlijk in financiële gevolgen uitgewerkt. Een voorbeeld daarvan is het instellen van een pool (als maatregel) die middels een nota geëffectueerd wordt, maar er is verzuimd daaraan een financiële doelstelling te koppelen. Een gevolg daarvan is dat de maatregel niet geëvalueerd kan worden. Er kan niet bepaald worden in hoeverre een maatregel succesvol is geweest in het realiseren van de taakstelling. Specificatie van de realisaties: de pool Uit interviews blijkt dat de pool in de loop der jaren deze doelstelling zelfstandig gerealiseerd heeft. Met een huidige omzet van ongeveer € 300.000 per jaar is de taakstelling uit de heroverwegingsoperatie (2003) ruimschoots gerealiseerd. Daarnaast is geconstateerd dat de capaciteit van de pool structureel te klein is, om aan de vraag uit de organisatie te kunnen voldoen. Met andere woorden er had meer bespaard kunnen worden middels de maatregel instellen pool. De omvang van de totale besparing is moeilijk in te schatten10. Allereerst doordat er alleen rekening wordt gehouden met voordelen op tarief (het tarief van projectleiders uit de pool versus externe bureaus), synergievoordelen zijn behaald (kennis die binnen de organisatie blijft) en ‘de flankerende kosten’ buiten beschouwing worden gelaten. Flankerende kosten zijn die kosten die gepaard gaan met de inzet van externen (inwerk periode, uitleg van systemen en werkwijze van Deventer); en de oplevering van het resultaat (externen leveren vaak een rapport zonder de implementatie te betrekken). Ook is de omvang van de werkelijke besparing niet in te schatten doordat er geen registratie heeft plaatsgehad op de omvang van de nee-verkoop door de projectleiders. Sinds januari 2008 houdt Project Management en Advies en registratiesysteem bij. Hierin worden de projecten bijgehouden waarvoor PMA in beeld is geweest maar die zij vanwege capaciteit niet hebben kunnen aannemen. Opvallend is dat de gemeentesecretaris met het instellen van de pool geen grote financiële gevolgen in beperking inhuur voor ogen had. Het loopbaan alternatief was het belangrijke motief voor het instellen van de pool.

10

Evaluatief verslag; de projectleiderpool 2001-2006 verslag van een experiment, april 2006

19

Specificatie van de realisatie: de inrichting nieuwe organisatie “De inrichting nieuwe organisatie” (2006) realiseert eveneens de taakstelling op inhuur derden als onderdeel van een groter pakket aan maatregelen: personele taakstellingen: • Externe inhuur (€ 300.000) • Beleidscapaciteit (€ 250.000) • Heroverwegingen 2003 (€ 774.000) • Samenvoeging Bathmen (€ 750.000) Op deze manier vindt door de inrichting van de nieuwe organisatie een reductie in de formatie plaats waarbij wordt open gelaten hoe de taakstelling over de sectoren/eenheden van Deventer is verspreid. De taakstelling en realisatie op externe inhuur, de heroverweging (2003) en “de inrichting nieuwe organisatie”van 2006 is als ‘lump sum‘ voor de totale organisatie genoteerd. De versleuteling over sectoren en eenheden wordt daarbij niet ingevuld. Daarnaast is een opvallende constatering dat de taakstelling in inhuur in mindering is gebracht op de formatiebudgetten; op niet in te vullen formatieplaatsen moet vervolgens ingehuurd worden om de taken te kunnen realiseren. Additionele analyse op basis van kostensoorten: Uit diverse analyses op kostensoorten blijkt dat de besparing op externe inhuur niet gerealiseerd wordt. En dat er zelfs meer ingehuurd wordt, dat blijkt uit een ‘grove cijferanalyse’ zie daarvoor ook de inzet uit paragraaf 1.1. Dat roept de conclusie op dat de diverse maatregelen niet effectief zijn geweest in het terugdringen van externe inhuur. De meest traceerbare maatregelen zijn het instellen van de pool en de herinrichting van de nieuwe organisatie. De pool heeft een omzet die correspondeert met de taakstelling van € 300.000,- daarnaast heeft de herinrichting nieuwe organisatie haar taakstelling ten aanzien van inhuur derden (€300.000) correct ‘ingeboekt’ en in mindering op de formatie gebracht. Cijferanalyses laten in de relatief milde variant (paragraaf 1.1) echter zien dat de werkelijke inhuur is toegenomen.

3.1.5 Doorwerking sturingsfilosofie nieuwe organisatie op inhuur derden In het najaar 2004 zette de gemeente Deventer met het opstellen van de visie ‘Klant Centraal’ een traject van organisatie-ontwikkeling in. Dit heeft geleid tot een cultuurverandering maar ook een grote verandering van de structuur van de ambtelijke organisatie. Per 1 januari 2007 is de nieuwe organisatie een feit. Op het terrein van inhuur derden is de nieuwe organisatie vooral uitgewerkt in de kadernota loonsomsturing. De kadernota stelt dat het ambtelijk management de budgetten voor externe inhuur onder dezelfde voorwaarden mag inzetten als reguliere loonsombudgetten en dat deze inhuurbudgetten tevens onder voorwaarden mogen worden omgezet in formatieuitbreiding. De nota stelt verder dat het inzetten van inhuurbudget voor structurele formatie wel risico met zich meebrengt. Daarom worden hier voorwaarden aan verbonden, zoals: - Alleen met juiste dekkingsbron - Alleen op voorstel van clustermanager/ teammanager - Alleen op tijdelijke basis met een maximum van twee jaar. - Vooraf moet een risico analyse plaatsvinden - De uitbreiding moet binnen het meerjaren perspectief passen. Zoals gesteld is per 1 januari 2007 is de nieuwe organisatie een feit. Een ander belangrijk stuk in het kader is de loonsomkader notitie. Deze is vastgesteld door de directie in oktober 2007. Voor deze stukken geldt in principe dat het te vroeg is om een duidelijke lijn te zien in de werking van dit gedeelte van het beleidskader. De maatregelen die benoemd zijn, moeten grotendeels nog geëffectueerd en geïmplementeerd worden. Evaluatie is nu nog niet zinvol.

20

3.2

Verklaringen voor eventueel niet toepassing van beleid

Deze paragraaf beschrijft de belangrijkste verklaringen waarom beleid niet altijd wordt toegepast zoals deze zijn gevonden in het beleidskader. •

• • •

•

•

De maatregelen zoals geformuleerd in de diverse stukken zijn niet altijd SMART. Daarnaast zijn ze eveneens niet altijd uitgewerkt tot op het niveau van financiële gevolgen (taakstelling). Dit feit maakt het moeilijk in te schatten of een maatregel effectief is geweest en of doelstellingen zijn gerealiseerd of behaald. Er is een grote mate van vrijheid belegd bij het management in de filosofie van de nieuwe organisatie. Een manager mag en mocht veel zelf beoordelen in de eigen bedrijfsvoering waardoor interpretatieruimte is ontstaan op bijvoorbeeld het thema inhuur derden. De ambtelijke organisatie (inclusief het management) verliest sommige notities uit het oog in de uitwerking daarvan; Een voorbeeld daarvan is ‘beter inhuren of zelf doen?’. Dit stuk zou kunnen gelden als het beleidskader inhuur derden maar is in de praktijk niet als zodanig gehanteerd. Het is onduidelijk wat ‘de effecten’ zijn van inhuur derden. Aan de voorkant wordt niet altijd helder gedefinieerd wat de opdracht is en achteraf wordt er op zeer beperkte schaal geëvalueerd hoe de opdracht volbracht is. Op deze wijze ‘leert’ de organisatie op procesniveau niet van inhuurtrajecten. Ambtenaren en managers zien de toegevoegde waarde van kaders rond het thema inhuur derden als minimaal. Zij zien kaders in dat verband soms als ‘lastig en vrijheidsbeperkend’. Om de reden dat een manager zijn eigen koers bepaalt is er een minimale behoefte aan een strikte kaderstelling. Het ontbreken van goede informatie, met name in de P&C cyclus op inhuur derden om goed te kunnen sturen op het overeengekomen beleid. Vooraf vindt geen planning plaats op het thema zodat achteraf niet te constateren is (controleren) of inhuur volgens dat plan heeft plaatsgehad.

21

H4 Conclusies en aanbevelingen In dit hoofdstuk beantwoorden wij de centrale vraagstelling van dit onderzoek en formuleren wij conclusies voor het college met het oog op een verdere verbetering van inhuur derden in de gemeente Deventer.

4.1 Conclusies Wat is de kwaliteit van het nu geldende beleidskader ten aanzien van inhuur derden en in welke mate wordt dat kader in de praktijk toegepast?

De bovenstaande vraagstelling beantwoorden wij in vijf conclusies. Conclusie 1 Het beleidskader voor inhuur derden is vooral financieel-beheersmatig van aard en is weinig strategisch-inhoudelijk. In het verleden is de gemeentelijke organisatie vrij pragmatisch omgegaan met inhuur derden. Het beleidskader dat de afgelopen jaren tot stand is gebracht is sterk beïnvloed door de heroverwegingen halverwege de vorige collegeperiode (2002-2006). Vanuit de financiële situatie was het op dat moment noodzakelijk om te heroverwegen. Als onderdeel van de gemeentebrede heroverweging zijn vanaf 2003 ook financieel-beheersmatige kaders gesteld ten aanzien van inhuur. Het beleidskader is daardoor sterk gericht op beheersing van de omvang van inhuur derden. Minder aandacht is uitgegaan naar strategische vragen als: o Welke expertise wil je als gemeente per se in eigen huis hebben en welke ben je bereid om in te huren? o Wat zijn je gemeentelijke kerntaken en ben je bereid deze deels extern uit te laten voeren? o Wat is nu en wat is op termijn de positie van de gemeente Deventer op de arbeidsmarkt en welke gevolgen heeft deze positie voor onze inhuur van derden?

Conclusie 2 Op onderdelen is het beleidskader nog weinig uitgewerkt in specifieke eindtermen: waar willen we staan over 5 jaar in de kwaliteit van onze dienstverlening en in op welke onderdelen en in welke mate leveren externen daarin dan een bijdrage? Verschillende onderdelen van het beleidskader zijn op het niveau van maatregelen, maar meer nog op het niveau van doelstellingen niet in specifieke en tijdgebonden termen beschreven. Dit bemoeilijkt de evaluatie en bijsturing op het geformuleerde beleid. Het ambtelijk management en/of het college kan in die gevallen niet bepalen in hoeverre beoogde maatregel succesvol zijn geweest of in welke mate beoogde doelstellingen zijn gerealiseerd. De projectleiderspool is daarvan een goed voorbeeld. Op inrichtingsniveau was de poolnota zeer gedetailleerd uitgewerkt. Maar een tijdgebonden en specifiek geformuleerde visie over “welke rol vervult de pool in (bijvoorbeeld) 2010 binnen onze organisatie en met welke omvang doet zij dat?” lag er niet. In 2008 is de rol en meerjarige ontwikkelrichting van het cluster Project Management & Advies nog steeds niet helemaal duidelijk. Vanaf 2005 zijn veel documenten verschenen over de nieuwe organisatie die begin 2007 is ingevoerd. In deze organisatie wordt de invulling van inhuur derden bewust open gelaten en overgelaten aan de eenheden en clusters binnen de organisatie. Wel zijn enkele spelregels geformuleerd, maar de filosofie van de nieuwe organisatie is dat vrijheden (ook ten aanzien van inhuur derden) in de organisatie moeten worden gelegd.

22

Conclusie 3 De toepassing van het vastgestelde beleid is wisselend. De toepassing van het beleidskader inhuur derden laat een wisselend beeld zien. In grote lijnen ontdekken wij het volgende beeld: o

o

o o

Inkoop- en aanbestedingskader: veel maatregelen op het niveau van de inkoopcoördinatie zijn geïmplementeerd (aanschaf en invoering systemen, schrijven administratieve organisatie, procedure en raamcontracten voor inhuren uitzendkrachten). Wel bestaat er in delen van de organisatie nog een ‘gat’ tussen het inkoopmanagement en de lijnorganisatie. Dit uit zich in het niet consequent raadplegen van inkoopcoördinatoren bij aanbestedingen, het onvoldoende registreren van contracten in de bestaande inkoopsystemen, waardoor deze minder bruikbaar worden. Overigens zijn wel ontwikkelingen ingezet om dit ‘gat’ te verkleinen (bijvoorbeeld door de inkoopfunctie meer zichtbaar te laten zijn in de organisatie). De taakstelling voor inhuur derden van € 300.000 structureel vanaf 2006 (uit de heroverwegingsoperatie van 2003) is niet gerealiseerd. Cijfers laten juist zien dat de inhuur van derden de afgelopen jaren is toegenomen. Op papier is de € 300.000 als structurele taakstelling wel ‘ingeboekt’ bij de inrichting van de nieuwe organisatie in 2006. De projectleiderspool (tegenwoordig cluster Project Management & Advies) is geheel en volgens plan geïmplementeerd. Balans tussen inhuren of zelf doen; maatregelen op dit punt zijn niet gerealiseerd. In de nieuwe organisatie wordt deze balans vooralsnog bewust open gelaten.

Conclusie 4 De kwaliteit van registratie van inhuur derden lijkt licht verbeterd, maar de kwaliteit van management informatie over inhuur derden is onder de maat. Hierdoor kan het management niet goed sturen op de balans tussen eigen personeel en inhuur derden. Het heroverwegingsrapport (mei 2003) meldde reeds: “Toch is het, bij gebrek aan het vereiste informatiesysteem op dit moment nog niet mogelijk om per sector of product aan te geven in welke mate sprake is van inschakeling van derden. Mede om die reden is het niet mogelijk om uitspraken te doen over effecten en resultaten van de inzet van derden.” De afgelopen jaren waren veel en onderlinge overlappende kostenposten beschikbaar om inhuur op te boeken. Dit heeft een consequente en in de tijd consistente registratie van kosten inhuur derden gefrustreerd. De managementinformatie was daardoor ook niet betrouwbaar. Vanaf 2006 zijn de kostenposten opgeschoond, maar de registratie verloopt nog steeds niet voldoende gestructureerd. Verschillende geïnterviewde managers geven aan ontevreden te zijn over de bruikbaarheid van managementinformatie over inhuur derden. Dit heeft soms tot gevolg dat clusters of eenheden eigen administraties bijhouden.

Conclusie 5 College van B&W en ambtelijk management sturen soms onvoldoende op de uitvoering van beleid. In een enkel geval verliest het management een beleidsnotitie uit het oog waardoor ook vanuit het bestuur en het ambtelijk management onvoldoende wordt aangestuurd op uitvoering van beleid. Dit was nadrukkelijk het geval bij de nota “Inhuren of Zelf doen?”. Ook komt het een enkele keer voor dat de besluitvorming over beleidsnotitie dermate weinig expliciet is dat ook het implementatietraject onduidelijk is. Dit betrof het Plan van Aanpak personele taakstelling en beperking inhuur.

23

4.2 Aanbevelingen Op basis van de conclusies formuleert de begeleidingscommissie een aantal aanbevelingen. Deze concentreren zich rond vier punten: ⇒ meer sturing op wat willen we als organisatie met balans inhuur / eigen organisatie ⇒ meer faciliteren van professioneel opdrachtgeverschap richting derden. ⇒ betere management info ⇒ duidelijker / meer aanwijsbare besluitvorming over beleid

4.2.1 Aanbevelingen gericht op een organisatie met een gezonde balans tussen eigen personeel en inhuur derden Aanbeveling 1: Ontwikkel in 2008 een lange termijn visie op inhuur derden Onder meer met het oog op een complexer wordende arbeidsmarkt is het wenselijk dat er kritisch naar inhoudelijke afwegingen voor al dan niet inhuren gekeken wordt. Het is van belang dat de gemeente een beargumenteerde lange termijn visie ontwikkelt hoe om te gaan met inhuur van derden. In deze visie zouden aspecten aan de orde moeten komen als: o Wat zijn gemeentelijke kerntaken en hoe vullen we die in (zelf doen of inhuren)? o Op welke terreinen is sprake van schaarste in de arbeidsmarkt en hoe gaan we daarmee om? o Voor welke taken is specialistische kennis nodig en hoe willen we deze kennis borgen? o Hoe en in hoeverre zetten we in op werving en behoud van jong talent en welke rol spelen het cluster Project Management & Advies en het Expertisecentrum daarbij? Deze visie moet niet als een keurslijf voor individuele gevallen gaan gelden. Dat zou ook niet passen in de filosofie van de nieuwe organisatie (die erop gericht is om handelingsvrijheid laag in de organisatie neer te leggen). Wel zou de visie als afwegingskader moeten gelden voor individuele gevallen. Afwijken is dan mogelijk mits beargumenteerd. Voor de uitvoering van deze aanbeveling ligt aansluiting bij diverse acties uit het jaarplan P&O 2008 voor de hand. Wel is het van belang dat bij de ontwikkeling van een dergelijke visie ook lijnmedewerkers betrokken worden.

Aanbeveling 2: Bepaal de uiterste grenzen aan de verhouding tussen inhuur ten opzichte van loonsom. Voor een gezonde organisatie is een zekere balans tussen eigen personeel en inhuur nodig. Afhankelijk van de keuzen die het college neerlegt in een lange termijn visie, is het wenselijk om uiterste grenzen aan inhuur derden te bepalen. Deze grenzen zijn afhankelijk van de strategische keuzen die je op dit punt maakt. Wil je bijvoorbeeld voor verschillende gemeentelijke taken toe naar een regiemodel, dan liggen deze grenzen logischerwijs anders dan wanneer je veel in eigen beheer blijft uitvoeren. Een periodieke benchmark met in omvang vergelijkbare gemeenten kan inzicht geven in wat nu een goede balans is. Uiteraard geldt daarbij de beperking dat andere gemeenten andere inhoudelijke keuzen kunnen maken voor inhuur derden. Tenslotte dient er naast planning of bepaling van deze uiterste grenzen eveneens een monitor en sturing plaats te vinden op deze grenzen.

24

4.2.2 Aanbevelingen gericht op het faciliteren van professioneel opdrachtgeverschap richting derden Aanbeveling 3: Verbeter de zichtbaarheid en toegankelijkheid van de inkoopfunctie

Op het zichtbaar maken van de inkoopfunctie lopen in het kader van het jaarplan 2008 Juridische Zaken in Inkoop al diverse initiatieven. Wij stellen voor dat in aanvulling op deze initiatieven in 2008 tijd wordt gereserveerd voor het breed uitzetten van training over de inkoopfunctie en wat daar bij komt kijken. De inkoopfunctie moet niet alleen in papieren vorm gepresenteerd worden. Bij voorkeur geven de inkoopcoördinatoren deze training op een klein schaalniveau (bijvoorbeeld teamniveau) en besteedt de training ook aandacht aan de nut en noodzaak van de inkoopfunctie. Het is van belang dat lijnmanagers deze training volledig en actief steunen en dat uitdragen. Het is ten tweede van belang dat de inkoopcoördinatoren zoveel mogelijk zelf de training geven met het oog op de zichtbaarheid van de inkoopfunctie (“bij wie moet ik aankloppen voor begeleiding van een inhuurtraject?”).

Aanbeveling 4: Blijf zoeken naar mogelijkheden om doelmatig in te huren, bijvoorbeeld door mantelcontracten. De gemeente Deventer huurt jaarlijks bij circa 250 detacherings- en ingenieursbureau's in. Daarom is in 2006 voorgesteld om (niet-exclusieve) mantelcontracten aan te gaan met een beperkt aantal externe dienstverleners die daarbij de status van voorkeursleverancier zouden krijgen. Binnen het mantelcontract zou flexibiliteit, keuzemogelijkheid en concurrentiestelling voor de interne opdrachtgever mogelijk moeten en kunnen blijven omdat er geen monopolie bij één partij wordt belegd. Een dergelijk mantelcontract zou betrekking moeten hebben op reguliere inhuur tot en met bijvoorbeeld schaal 10. Hiermee blijft ruimte bestaan om in situaties waarin specifieke deskundigheid wordt gezocht gespecialiseerde partijen of partijen met specifieke ervaring in te huren. Aansluiting bij de uitvoering van de ABC analyse door het inkoopplatform is een eerste stap in deze richting.

4.2.3 Aanbevelingen gericht op betere managementinformatie over inhuur derden Aanbeveling 5: Bepaal welke managementinformatie over inhuur derden minimaal gewenst is Het ambtelijk management geeft in dit onderzoek aan behoefte te hebben aan kloppende management info over inhuur derden. Voordat deze informatie kloppend gemaakt wordt, is het gewenst dat het ambtelijk management motiveert welke minimale managementinformatie zij nodig heeft.

Aanbeveling 6: Investeer in goede registratie als voorwaarde voor kloppende managementinformatie. Zodra de informatiebehoefte van het management is bepaald, kan een analyse gemaakt worden van ontbrekende onderdelen in de beschikbare informatie op dit moment. Uiteindelijk moet de gemeentelijke organisatie naar een situatie toe waarbij ‘met een druk op de knop een de gewenste informatie verkregen kan worden”. Om dat te realiseren moet de registratie verbeteren. We stellen voor om in dit kader gebruik te maken van het ‘groeibriljant principe’. Hiermee bedoelen we dat op één of twee plekken in de organisatie het team Administratieve Services samenwerkt met het betreffende team of cluster om een in hun ogen goede registratie te ontwerpen. Bij gebleken succes kan het project dan breder worden toegepast.

25

Hiermee wordt voorkomen dat voor een project met onzekere uitkomsten de gehele organisatie wordt belast. Zodra er een gedegen registratie is ontwikkeld, moet het ambtelijk management uiteraard vervolgens zelf en actief toezien op de zorgvuldigheid waarmee (kosten van) inhuur derden geboekt worden.

4.2.4 Aanbeveling gericht op een meer specifieke / aanwijsbare besluitvorming over beleidsvoorstellen Aanbeveling 7: Betere besluiten Om traceerbaarheid van besluiten te verbeteren, stellen wij voor om in de oplegbrieven (Deventer A 4tje) concrete besluiten/ voorstellen te formuleren. Wanneer deze ter instemming worden voorgelegd is op een later tijdstip goed te achterhalen waar het management of het college mee heeft ingestemd. Tevens zet een meer concrete formulering van een dergelijk besluit de ambtelijke organisatie zeer gericht aan het werk. Iets dat de traceerbaarheid en follow up uit de organisatie eveneens verbetert.

26

Bijlagen

27

Bijlage 1 Inventarisatie beleidskader: keten van documenten Werkwijze Om de kwaliteit van het vastgestelde beleid te kunnen beoordelen is een aantal zaken bestudeerd. Per document is allereerst gekeken naar de vragen: wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat zijn de financiële gevolgen. Als norm is daarbij Specifiek, Meetbaar en Tijdgebonden (uit SM(AR)T) gehanteerd. Daarnaast is de consistentie tussen de bovenstaande drie vragen binnen een document bestudeerd. Tenslotte is de consistentie tussen de diverse stukken onderwerp van onderzoek geweest. Algemene inkoopvoorwaarden Doel: De Algemene inkoop voorwaarden beschrijven de voorwaarden op basis waarvan de gemeente Deventer ‘zaken’ wil doen. Ze hebben ten doel het versterken van de positie van opdrachtgever, een betere waarboring van kwaliteit en de afdekking van risico's op benoemde gebieden. Maatregelen: De inkoopvoorwaarden omvatten een aantal zeer gerichte voorwaarden die de gemeente Deventer dient te hanteren in inkoopprocessen. De voorwaarden hebben betrekking op zaken als prijs, levering, betaling, informatieplicht, de te leveren prestatie(s) en aansprakelijkheid. Financiële gevolgen: De registraties en budgetten niet zijn uitgewerkt. Dat is bij dit document niet aan de orde, het is een kaderstellend stuk. Sm(ar)t: De Algemene Inkoopvoorwaarden zijn zeer concreet uitgewerkt specifiek en meetbaar; het tijdselement speelt daarbij minder. (Intern) consistent (samenhang tussen WWW): De voorgestelde maatregelen in het document sluiten goed aan op het doel van het document.

Visie op inkopen en aanbesteden De visie op inkopen en aanbesteden is in december 2003 opgesteld en maakt deel uit van het Gemeentelijk Handboek. De visie wordt ook wel als het Inkoophandboek aangeduid. In het Gemeentelijk Handboek zijn ook de algemene inkoop voorwaarden van de gemeente Deventer opgenomen. Deze voorwaarden heeft het college van B&W in maart 2001 vastgesteld. Doel: De inleiding van de Visie op inkopen en aanbesteden stelt dat “met een goed geïmplementeerd inkoopproces veel geld kan worden bespaard”. De visie op inkopen en aanbesteden is opgesteld om alle medewerkers van de gemeente Deventer die betrokken zijn bij het inkoopproces te informeren. Het Inkoophandboek behandelt aspecten, processen, taken en bevoegdheden omtrent het inkooptraject. Het Inkoophandboek moet een inkoopbeleid implementeren en benadrukt dat dit bottom-up moet gebeuren, zodat men tot een binnen de organisatie gedragen inkoopproces komt. Het Inkoophandboek formuleert dit als volgt “door met alle medewerkers die betrokken zijn bij inkoopactiviteiten te komen tot een professionele aanpak van het inkoopproces, dat wil zeggen het inrichten van een inkoop(organisatie)structuur met methoden en procedures, organiseren van automatisering- en informatiesystemen, het bundelen van kracht alsmede de beheersing van dit proces door planning en controle en het doorvoeren van verbeteringsplannen.”

28

Het Inkoophandboek benoemt als specifiek knelpunt dat de organisatie het inkopen van diensten (adviseurs, uitzendkrachten en dergelijke) vaak niet als inkoop herkent, hetgeen soms leidt tot een niet-professionele en niet commerciële aanpak van het inkooptraject.

Maatregelen: De voornaamste maatregelen die het Inkoophandboek formuleert, zijn: • Het schrijven van inkoop en aanbestedingsbeleid (doel 1e helft 2004); • Het inkoopproces helder beschrijven en meer uniformeren / centraal aansturen; • Het aanstellen van een inkoopcoördinator per sector of groep van sectoren; • De inkoop automatisering organiseren; • De administratieve organisatie voor de inkoopprocedure op orde brengen. Financiële gevolgen: De registraties en budgetten niet zijn uitgewerkt. Sm(ar)t: De uitwerking van de visie in maatregelen is specifiek; er worden duidelijke maatregelen benoemd. Deze maatregelen zijn slechts ten dele meetbaar en tijdgebonden geformuleerd. Zo is bijvoorbeeld niet gekwantificeerd hoeveel inkoopcoördinatoren nodig zijn en wanneer deze – naar verwachting – in dienst treden. Voor wat betreft het tijdgebonden formuleren van maatregelen is alleen opleveren van een inkoop- en aanbestedingsbeleid van een streefdatum voorzien. (Intern) consistent (samenhang tussen WWW): De voorgestelde maatregelen in het document sluiten goed aan op het doel van het document. • De inleiding van de Visie op inkopen en aanbesteden stelt dat “met een goed geïmplementeerd inkoopproces veel geld kan worden bespaard”. De genoemde maatregelen beogen dat doel te realiseren zonder te kwantificeren hoeveel de besparing kan bedragen. • De visie op inkopen en aanbesteden is daarnaast opgesteld om alle medewerkers van de gemeente Deventer die betrokken zijn bij het inkoopproces te informeren. De diverse maatregelen betrachten standaardisatie of ondersteuning bij het inkoopproces maar specificeren niet hoeveel de maatregelen mogen kosten. • Het Inkoophandboek moet een inkoopbeleid implementeren en benadrukt dat dit bottom-up moet gebeuren, zodat men tot een binnen de organisatie gedragen inkoopproces komt. Diverse maatregelen zijn ingesteld om het beleid uitvoerbaar te maken (implementeren); dit is wederom niet uitgewerkt in concrete budgetten. De visie op inkopen en aanbesteden beschrijft een specifiek knelpunt ten aanzien van het inkopen van diensten (adviseurs, uitzendkrachten en dergelijke), daarop is echter geen specifieke maatregel gericht. Slotdocument heroverwegingen Op 26 mei 2003 stemde de raad van Deventer in met de door het college voorgestelde heroverwegingsmaatregelen ter grootte van ruim € 5 miljoen structureel in 2007. Achtergrond van de heroverwegingsoperatie In de zomer van 2002 werd op grond van zowel het Collegeprogramma 2002-2006 als de meicirculaire van het rijk duidelijk dat de gemeentelijke meerjarenbegroting alleen sluitend gemaakt kon worden indien met heroverwegingsmaatregelen ingegrepen zou worden. In oktober 2002 werd hiertoe een projectorganisatie ingericht. In september 2003 stelde het college nog een slotdocument heroverwegingen op. Dit document vormde het sluitstuk op het onderzoek heroverwegingen. Het presenteerde de definitieve kwantitatieve uitkomsten van de besluitvorming in de raad in mei 2003 en bevatte diverse aanwijzingen voor de implementatie van deze besluitvorming. Doel:

29

De opdracht aan de projectorganisatie was om “te komen tot een evenwichtig pakket aan heroverwegingsvoorstellen die leiden tot een sluitende meerjarenbegroting 2004-2007”. Raad en college gaven daarbij de volgende randvoorwaarden mee: • Het collegeprogramma moet in principe onverkort uitgevoerd kunnen worden; • Aanvullende belastingmaatregelen mogen geen onderdeel uitmaken van de voorstellen. • De nadruk ligt op het reduceren van taken en niet op een efficiencyoperatie; • Er vallen onder het gemeentepersoneel geen gedwongen ontslagen.

Maatregelen Zowel het heroverwegingsrapport (mei 2003) als het slotdocument heroverwegingen (september 2003) formuleren maatregelen op het terrein van externe inhuur. Heroverwegingsrapport •

Inkoopmanagement Het heroverwegingsrapport noemt onder het kopje “externe inhuur” het inkoopmanagement als een pakket van maatregelen waarvan mag worden verwacht dat het leidt tot vermindering van uitgaven. Hoeveel die vermindering is werkt het rapport niet uit.

•

Pool van projectleiders Ook noemt het rapport “de recente ontwikkeling van een pool van projectleiders in algemene dienst”. Die pool bestaat op dat moment uit drie projectleiders die beschikbaar zijn voor projectleidersopdrachten binnen de gemeenten die normaliter uitbesteed zouden worden. Ten aanzien van de pool van projectleiders stelt het heroverwegingsrapport dat “de instelling van een pool van projectleiders in algemene dienst na verloop van tijd een jaarlijkse besparing oplevert van minimaal € 300.000 op jaarbasis.”

Slotdocument heroverwegingen Specifiek ten aanzien van externe inhuur stelt het slotdocument dat een meer selectieve afweging bij inhuur van extern personeel moet plaatsvinden door 1) centrale aanmelding van externe aanbesteding; 2) een bredere inzet van beleidscapaciteit en; 3) de inrichting van een pool van interne projectleiders. Verder geeft het slotdocument aan dat elke sector uiterlijk 2005 een taakstelling krijgt voor de reductie van externe inhuur. Het slotdocument legt het initiatief voor deze maatregelen neer bij de stafafdeling Bedrijfsvoering en de afdeling Personeel & Organisatie. Financiële gevolgen Omdat de heroverwegingsoperatie zich over een meerjarige periode uitstrekte, was er ook sprake van een fasering van de kwantitatieve te bereiken (structurele) resultaten. Het slotdocument kwantificeerde de (structurele) besparing via externe inhuur als volgt: 2004: € 100.000 2005: € 200.000 2006: € 300.000 2007: € 300.000 Sm(ar)t • De doelstelling is meetbaar en tijdgebonden en had betrekking op het sluitend maken van de meerjarenbegroting; in het slotdocument is de totale financiële doelstelling van de heroverwegingsoperatie meerjarig geformuleerd. • De maatregelen op het terrein van externe inhuur waren (nog) niet geheel meetbaar en tijdgebonden uitgewerkt. Zo was bijvoorbeeld niet duidelijk hoe (de aard en omvang) van de pool van projectleiders zich meerjarig moest ontwikkelen. • De financiële gevolgen zijn specifiek, meetbaar en tijdgebonden geformuleerd. (Intern) consistent (samenhang tussen WWW):

30

De diverse maatregelen die ingesteld zijn onderschrijven het doel van het ‘slotdocument heroverwegingen’. De diverse maatregelen zijn specifiek te benoemen en concreet uitgewerkt in een financiële taakstelling. Nota projectleiderspool In januari 2004 stelde het college van B&W de nota projectleiderspool vast. De nota deed voorstellen voor de inrichting van de projectleiderspool binnen de gemeente Deventer. Doel De nota maakt onderscheid in: • verwachte voordelen van projectleiders in algemene dienst ten opzichte van extern ingehuurde projectleiders en; • verwachte voordelen van het onderbrengen van projectleiders in algemene dienst in een specifieke pool. Verwachte voordelen van projectleiders in algemene dienst (ten opzichte van externe projectleiders) zijn volgens de nota zowel inhoudelijk als financieel. Inhoudelijk gezien verwacht men van de ‘eigen’ projectleiders dat zij door hun kennis over en netwerken binnen de gemeentelijke organisatie beter in staat zullen zijn adviezen en producten op te leveren die aansluiten bij de behoeften van de organisatie. Tegelijkertijd vloeit opgebouwde kennis minder snel weg en biedt de mogelijkheid van projectleider in algemene dienst een loopbaanalternatief voor senior lijnmanagers. Financiële voordelen zijn het lagere uurtarief van interne projectleiders ten opzichte van dat van externe projectleiders én het verwachte lagere urenverbruik (zoals minder reistijd en minder inwerktijd). Verwachte voordelen van poolvorming vindt de nota in: • Een grotere flexibiliteit (“terwijl projecten gaande zijn, kunnen nieuwe worden aangenomen, er kan beter worden gematched tussen het soort opdracht en het profiel van een projectleider”) • Synergiewinst (“projectleiders kunnen met elkaar ervaringen uitwisselen en elkaar ondersteunen”) • Continuïteit (“bij verlof of ziekte van één projectleider kunnen activiteiten gewoon doorgaan”). Maatregelen De nota projectleiderspool is gericht op het inrichten van deze pool. Deze inrichting is uitgewerkt tot op de beschrijving van werkgebied, omvang van de pool, profiel van projectleiders, type opdrachten, inbedding in de organisatie, kostentoerekening, huisvesting en toekomstperspectief van de pool. Financiële gevolgen De nota stelt dat de tarieven van de interne projectleiders volledig kostendekkend, maar niet volledig risicodekkend zijn. Met dit laatste wordt bedoeld dat bij leegloop of langdurige ziekte er een tekort zou ontstaan op de begroting van de Stafafdeling Bedrijfsvoering, waarvan is bepaald dat die in dat geval ten laste komt van de gehele organisatie. Voor dit risico is overigens een beperkte financiële voorziening “omzetrisico pool” à € 108.667 aangelegd. De kostendekkende tarieven waren als volgt bepaald: Functieschaal 10 11 12 13 14 15

Uurtarief 2004 € 73 € 80 € 87 € 92 € 98 € 104

Sm(ar)t • De beoogde voordelen van de projectleiderspool zijn specifiek benoemd. Onduidelijk is hoe en wanneer kan worden gemeten of deze voordelen ook op enig moment zijn geëffectueerd.

31

• •

De inrichting van de pool is specifiek, meetbaar en tijdgebonden geformuleerd; meer gedetailleerde acties zijn daarbij opgenomen in het Afdelingsplan 2004 van het Cluster Advies en Ontwikkeling. De financiële gevolgen van de werking van de pool zijn kwantitatief en tijdgebonden uitgewerkt in tarieven voor 2004 en het uitgangspunt deze tarieven kostendekkend moeten werken. De beoogde bijdrage van de pool in taakstelling en de besparing op externe inhuur is niet meetbaar en tijdgebonden geformuleerd.

(Intern) consistent (samenhang tussen WWW): Het doel van instellen projectleiderpool is tweeledig; verwachte voordelen van poolmedewerkers ten opzichte van externe projectleiders en de voordelen van de projectleiders in algemene dienst. De diverse maatregelen gaan niet specifiek in op het behalen of realiseren van de doelen en sluiten niet aan. De maatregelen beschrijven de randvoorwaarden of omstandigheden waaronder de pool opgericht zou moeten worden. De uitwerking van de financiële gevolgen beschrijven alleen de risicodekking van de pool en niet de verwachte besparing op inhuur derden.

Kadernota Inkoop en aanbestedingsbeleid “fair play fair price” 21 september 2004 stelde het college van B&W nieuwe regels vast voor de gemeentelijke inkoop en aanbesteding van diensten, leveringen en werken bij bedrijven. Doel Doel van de nieuwe spelregels was heldere spelregels te hebben voor alle bedrijven, zodat een eerlijke concurrentie is gewaarborgd zonder de sociale en economische belangen van Deventer uit het oog te verliezen. Daarnaast wil de gemeente Deventer ook verstandig inkopen, dus de beste prijs/kwaliteitsverhouding in huis halen. Met de nieuwe regels wordt ten slotte voldaan aan de steeds strengere eisen vanuit Brussel en Den Haag. De algemene doelstelling van het Deventers inkoop- en aanbestedingsbeleid omschrijft de kadernota als volgt; “het realiseren van beste integrale inkoopresultaat in termen van kosten, tijd, kwaliteit, doelmatigheid, rechtmatigheid, gemeenschappelijke verantwoording en afdekking van risico's”. Maatregelen De kadernota behandelt onder meer de procedures voor inkoop- en aanbestedingstrajecten, de drempelbedragen voor de diverse aanbestedingsvormen voor werken, leveringen en diensten, selectie- en gunningscriteria, uitzonderingsituaties en de mandateringsregeling. Financiële gevolgen Financiële gevolgen komen in procedurele zin aan de orde, in de vorm van bijvoorbeeld drempelbedragen voor bepaalde aanbestedingsvormen en de begrenzing van de bevoegdheid om overeenkomsten te sluiten (mandatering). Sm(ar)t • Het doel is specifiek geformuleerd. Tegelijkertijd is de doelstelling van de kadernota moeilijk meetbaar en tijdgebonden te formuleren. Die zijn niet van toepassing omdat regels ‘altijd’ moeten gelden. • De maatregelen zijn specifiek, meetbaar en niet tijdgebonden geformuleerd. Een tijdgebonden formulering is ook niet nodig; het gaat hier om vaste uitgangspunten voor het inkoop- en aanbestedingsbeleid die niet aan (bijvoorbeeld) jaargrenzen zijn gebonden. • De financiële gevolgen zijn (in procedurele zin) specifiek en meetbaar geformuleerd. Intern) consistent (samenhang tussen WWW): Doel (realiseren beste integrale inkoopresultaat), maatregelen (oa inkoop en aanbestedingstraject) en de financiële gevolgen zijn binnen dit document consistent met elkaar. Het doel wordt uitgewerkt in duidelijke maatregelen die vervolgens zijn vertaald in procedurele financiële gevolgen. Het is niet duidelijk of de maatregelen volledig en/ of toereikend zijn en of er nog andere maatregelen zijn. “Beter inhuren of zelf doen”

32

De nota externe inhuur “beter inhuren of zelf doen” is door Burgemeester en Wethouders vastgesteld op 18 april 2005. Doel: Het doel van de nota is het ontwikkelen van een beleidskader voor inhuur derden. Het beoogde resultaat van de nota is drievoudig: 5. Realisatie door middel van taakstelling per sector van de structurele uitgavenreductie van externe inhuur tot € 300.000 euro in 2006 en verder. 6. Betere afweging en rendement van externe inhuur aan de hand van de afwegingscriteria: • professioneel opdrachtgeverschap: verzamelen van beschikbare kennis, vragen naar doelstelling, inhoud en diepgang, selecteren en contracteren van een externe partij. • goed werkgeverschap en • efficiënte en doelmatige bedrijfsvoering. 7. Betere balans tussen eigen personeel en externe inhuur onder verantwoordelijkheid van het sectormanagement. Maatregelen: Het document is concreet uitgewerkt in maatregelen die gericht zijn op drie verschillende soorten gebieden, te weten: • maatregel a: ter vermindering van de inhuur; Dit wordt onder andere bereikt door een taakstelling van € 300.000 euro. Deze taakstelling wordt versleuteld over alle sectoren in 2006. Daarnaast moet de balans tussen eigen sectoraal personeel en externe inhuur worden bewaakt. Tenslotte de inzet van de projectpool. Deze is reeds ingesteld en kent de procedure dat zij in de gelegenheid wordt gesteld om te offreren op projecten die voor externe inhuur in aanmerking komen. • maatregel b: ter verbetering van inhuur; • professionalisering van de inhuur onder andere het aangaan van raam- of mantelcontracten, standaard contracten en goede registraties in systeem, gebruikmaking van het inkoopmanagement (ICM). • Kwaliteitsverbetering; ontwikkeling van databank met informatie over alle lopende en afgesloten inhuurcontracten, liefst met vermelding van resultaten en bijbehorende evaluatieverslagen. • centrale aanmelding; door software mogelijk maken op voorhand inzichtelijk te krijgen waarvoor inhuur wordt gebruikt, voortaan melden bij afdeling P&O. Concrete toetsingscriteria om inhuur te beoordelen: • er wordt verwezen naar nog te ontwikkelen kwaliteitscriteria • maatregel c: ter verbetering van de inzet van eigen personeel; instellen pool, brede functieprofielen daarbij wordt verwezen naar de nota ‘kostenbewust en creatief werken’. Financiële gevolgen: Vanaf 2006 zullen per sector taakstellingen gelden om bij elkaar de structurele uitgavenreductie a € 300.000 voor externe inhuur te realiseren. Sm(ar)t: Het doel is specifiek benoemd, ten dele meetbaar en niet tijdgebonden. Doordat het doel drieledig is geformuleerd is het moeilijk om vergelijkbaarheid in termen van sm(ar)t te benaderen. Tweede en derde doel (en ook maatregelen) zijn meer abstract en beschrijvend van karakter dan het meer concrete/operationele eerste doel. Zo is de zinsnede ‘betere balans’ een subjectief doel. De maatregelen zijn specifiek benoemd, beperkt meetbaar en ten dele tijdgebonden (niet allemaal hebben ze een tijdspad in zich). De financiële gevolgen zijn specifiek benoemd, deels meetbaar (de ‘versleuteling’ (rapport) over de sectoren is niet uitgewerkt), tijdgebonden. (Intern) consistent (samenhang tussen WWW): Er is een duidelijke relatie tussen de diverse doelstellingen (beperking, verbetering, balans inhuur derden) van het document ‘Beter inhuren of zelf doen’ en de voorgestelde maatregelen. De uitwerking in financiële gevolgen is alleen concreet gemaakt voor de reductie op externe inhuur; het laat open of de taakstelling specifiek gerealiseerd moet worden door de projectleiderspool. De kwaliteitscriteria en centrale aanmelding is niet in financiële gevolgen uitgewerkt. Plan van aanpak realiseren personele taakstelling en beperking inhuur

33

De directie heeft in juli 2005 het rapport naar het uitvoeren van de personele taakstelling vastgesteld. Dit is een rapport van de werkgroep personele taakstelling met een analyse op de formatie van de gemeente Deventer op peildatum 1 januari 2005. Doel: Het doel van het rapport is om aanbevelingen te formuleren om de taakstelling op de loonsom van € 2,5 mln te realiseren (taakstelling uit collegeprogramma 2005-2010). Daarnaast worden overige taakstellingen hierin meegenomen, onder andere een taakstelling betreffende externe inhuur van € 300.000; in totaal worden voorstellen gedaan ter besparing van € 4.295.000 euro. Tenslotte worden voorstellen gedaan (in de vorm van systemen) hoe de gemeente Deventer taakstelling kan halen en borgen. De inzet van eigen personeel levert prijsvoordeel op, draagt bij aan behoud van expertise en werkt bevorderlijk voor de interne mobiliteit. Inhuur blijft wel een onmisbare efficiënte oplossing voor veel noden. Maatregelen: Ten aanzien van externe inhuur worden concrete maatregelen gegeven: • De vermindering van externe inhuur. • De aanbeveling is gedaan om in het functiegebouw een vuistregel te hanteren voor het percentage inhuur. Aansluiting bij het landelijke gemiddelde ligt hierbij voor de hand i.e. 4% van de loonsom (excl uitzendkrachten > 3 mnd). • De inrichting van een adequate administratieve vastlegging waaruit cijfers van inhuur kunnen worden gerubriceerd naar: • inhuur op vaste formatieplaatsen • inhuur extra capaciteit • inhuur specifieke deskundigheid (buiten formatie). • Maatregelen ten behoeve van de bevordering van interne mobiliteit. • Functies mogen alleen door interne mobiliteit worden ingevuld. Lukt dit niet dan beslist de directie over een andere passende oplossing. • In- en doorstroom van (jong) potentials moet worden bevorderd boven tijdelijk inhuur van externe krachten. • De organisatie moet in- en doorstroom van doelgroepen uit het diversiteitbeleid bevorderen. Financiële gevolgen: De financiële besparing is specifiek weergegeven (€ 4,2 mln opgebouwd uit een aantal voorgaande taakstellingen) en wordt (begroot) op de formatie opbouw van de gemeente Deventer geprojecteerd als taakstelling voor het jaar 2010. Sm(ar)t: Het doel is als specifiek, meetbaar en tijdgebonden aan te merken. De maatregelen daarentegen zijn als specifiek aan te merken, beperkt meetbaar en niet tijdgebonden. De beperkte meetbaarheid betreft voornamelijk de bevordering van de interne mobiliteit. Tenslotte zijn de financiële gevolgen specifiek, meetbaar en tijdgebonden. (Intern) consistent (samenhang tussen WWW): De maatregelen sluiten deels aan op het doel. Zo zal een verandering in de administratieve vastlegging als maatregel niet op zichzelf een geldelijke besparing opleveren om zo aan de doelstelling te voldoen. De financiële gevolgen sluiten goed aan bij de voorgestelde maatregelen en dienen het doel van het rapport.

Eindrapport modelleringsfase organisatie-ontwikkeling (2006) In het najaar 2004 zette de gemeente Deventer met het opstellen van de visie ‘Klant Centraal’ een traject van organisatie-ontwikkeling in. In de zomer van 2005 werden vanuit dit traject verschillende kaderstukken, een missie & visie, een sturingsfilosofie en een personele taakstelling opgeleverd. Het college van B&W stelde op 31 januari 2006 de eindrapportage modelleringsfase Organisatieontwikkeling vast. Deze rapportage behandelt de uitgangspunten voor een nieuw

34

organisatiemodel voor de gemeente Deventer. Het document markeert de overgang van de modelleringsfase naar de inrichtingsfase voor de nieuwe gemeentelijke organisatie. Doel De samenvatting van de eindrapportage verwoordt de doelstelling van het organisatieontwikkelingstraject als “het op een zodanige wijze vorm en inhoud geven aan de bestuurlijke en ambtelijke organisatie, dat onze inwoners, bedrijven en instellingen Deventer gaan ervaren als een excellente dienstverlener”. Verder verwijst de samenvatting naar de overwegingen zoals verwoord in het visiedocument ‘De klant centraal’ (oktober 2004) “Onze zorg moet zich concentreren op een aantal zaken om door de klant te worden erkend als een hechte, vraaggerichte, resultaatgerichte en dienstbare organisatie waarbinnen met trots wordt gewerkt. - De kwaliteit van de dienstverlening aan onze klanten: inwoners, bedrijven, instellingen en elkaar. - Een slagvaardige uitvoering van projecten en beleid. - De kwaliteit van de ondersteuning aan het bestuur. - De kwaliteit van onze organisatie in verband met de arbeidsmarktontwikkeling.” Eindrapportage modelleringsfase organisatieontwikkeling (januari 2006), pagina 4

Maatregelen De eindrapportage modelleringsfase licht diverse concepten voor de nieuwe organisatie toe en geeft aan welke stappen moeten worden doorlopen in de inrichtingsfase. Deze stappen zijn: • de uitwerking van het organisatiemodel door kwartiermakers per eenheid van de nieuwe organisatie; • het opstellen van een implementatieplan (door de kwartiermakers) waarin het proces van doorkanteling van de huidige naar de nieuwe organisatie stap voor stap beschreven staat. (periode februari 2006-maart 2006); • de uitwerking van het organisatiemodel; aan alle medewerkers communiceren wat hun plek is in de nieuwe organisatie (uiterlijk 1 juli 2006). Er is veel aandacht voor het concept van Integraal management in de nieuwe organisatie. Op het gebied van personeelsbeleid (en daarmee ook van inhuur derden) legt de eindrapportage Integraal management als volgt uit: “Dit houdt in dat de directieleden met de algemeen directeur in een P-contract overeenkomen welke loonsom er in een jaarschijf beschikbaar is om het werk uit te voeren. Binnen de kaders en spelregels van het P-contract is het directielid vrij om formatie in- en extern in te vullen. Het AGFA in de huidige vorm komt daarmee te vervallen. Eén van de spelregels rondom het P-contract zal wel zijn dat er sprake is van interne matching bij vacatures om mobiliteitskandidaten een voorsprong te geven boven de externe kandidaat. Vanwege het gemeentebrede karakter daarvan vindt dat binnen de afdeling P&O plaats en worden interne kandidaten aan het lijnmanagement gepresenteerd voor selectie. De beslissingsbevoegdheid omtrent geschiktheid blijft dus integraal bij de manager.” Financiële gevolgen Er zijn geen financiële gevolgen beschreven. Sm(ar)t De beoogde effecten van het organisatie-ontwikkelingstraject zijn in de eindrapportage modelleringsfase niet in specifieke, meetbare en tijdgebonden termen uitgewerkt. Op maatregelen niveau is de indeling van de nieuwe organisatie in eenheden gegeven. Verdere inhoudelijke maatregelen die de rapportage aankondigt zijn (nog) niet volledig uitgewerkt. Voor een uitwerking hiervan verwijst de rapportage naar nog – per eenheid – te verschijnen organisatieplannen. Deze plannen moeten inzicht geven in de kernopdracht van de organisatie-eenheid, de hoofddoelen en hoofdproducten van de eenheid, de processen, ICT, de formatie en dergelijke. Financiële gevolgen zijn in het geheel niet opgenomen. (Intern) consistent (samenhang tussen WWW)

35

Er is een samenhang tussen de doelstelling van het rapport en de uitgezette maatregelen. De maatregelen behelzen de toelichting van diverse concepten voor de nieuwe organisatie en de diverse stappen om te komen tot de nieuwe organisatie die ervaren wordt als een excellente dienstverlener. De financiële gevolgen zijn verder niet uitgewerkt; hierover kan geen uitspraak worden gedaan.

Inrichting van de nieuwe organisatie (2006) Het college van Burgemeester en Wethouders heeft op 7 november 2006 de nota organisatieontwikkeling, vaststellen organisatieplan 2006 aangenomen. Daarmee werd handen en voeten gegeven aan de nieuwe organisatie en het verzoek aan de directie gedaan het plaatsingsproces door te voeren en teamplannen op basis van de programmabegroting door te ontwikkelen. De rapportage over de inrichtingsfase organisatieontwikkeling (wees de verandering die je in de wereld wilt zien) is op 3 november 2006 door het college vastgesteld is als bijlage bijgevoegd in de nota. Doel: Het doel van de nota is de inrichting van de eenheden, clusters en teams en het bieden van een basis voor het plaatsingproces van de gemeentelijke organisatie. Daarnaast geeft het medewerkers inzicht in alle functies en de formatie in de nieuwe organisatie vanaf 1 januari 2007. De nota en het rapport uitwerking biedt tevens de randvoorwaarden om de wijze van samenwerken binnen en buiten de organisatie, houding en gedrag en leiderschap naar het niveau te brengen dat noodzakelijk is om een excellente dienstverlener te zijn in 2010. vastlegging van taken en kernopdrachten van (verschillende onderdelen) van de nieuwe organisatie, inclusief formatieoverzicht van gehele organisatie. Rekening gehouden met personele taakstelling Maatregelen: Het document beschrijft de diverse onderdelen van de organisatie van de gemeente Deventer en de onderlinge samenhang, deze kunnen als maatregelen worden aangemerkt. Financiële gevolgen: In de opgestelde formatieplannen is de te realiseren personele taakstelling vanuit het collegeprogramma 2005- 2010 voor structureel € 2,5 mln (inclusief oude taakstelling) gerealiseerd. Sm(ar)t: De nota is op het gebied van zowel doelen, maatregelen en financiële gevolgen specifiek en meetbaar en tijdgebonden in de uitwerking. Specifiek en meetbaar is bijvoorbeeld de uitwerking van de teams en clusters in FTE. Het tijdgebonden element komt tot uiting in de doelstelling tot 2010. (Intern) consistent (samenhang tussen WWW): Maatregelen en doelstelling van het document vallen samen en zijn aldus consistent. De financiële gevolgen staan als taakstelling weergegeven en corresponderen met de maatregelen en doelstelling van de inrichting nieuwe organisatie 2006.

Kadernota loonsomsturing De kadernota Loonsomsturing is op 15 oktober 2007 door de directie vastgesteld. Het is onduidelijk wat de status is van het document in het B&W. Doel: Het doel van het document Kadernota Loonsomsturing is het geven van het kader voor de loonsomsturing binnen de organisatie. De notitie moet handvaten geven voor de uitwerking van de volgende uitgangspunten/doelstellingen: • Verantwoordelijkheden en bevoegdheden worden zo laag mogelijk in de organisatie gelegd en er wordt uitgegaan van integraal management. • Beleidsmatig sturen op de toegestane formatie op basis van het zo efficiënt mogelijk realiseren van de afgesproken output is een belangrijke doelstelling van de loonsomsturing • Het management dient de mogelijkheid te hebben om binnen vastgestelde kaders middelen flexibel in te kunnen zetten om in te kunnen spelen op ontwikkelingen, om middelen efficiënt te kunnen inzetten en ten behoeven van de realisatie van de politiek-bestuurlijk bepaalde prioriteiten.

36

•

Er wordt uitgegaan van vertrouwen dat afgesproken kaders worden nagekomen, van open en transparante verantwoording over de wijze waarop met verantwoordelijkheden is omgegaan en commitment aan gekozen verantwoordingslijnen, systemen en vastgestelde normen.

Maatregelen: Het document beschrijft daarbij: • gehanteerde begrippen en uitgangspunten; • de opbouw van het loonsombudget; • de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van het management; • inzet van externe inhuurbudgetten voor structurele formatie. Op maatregelen niveau wordt ten aanzien van externe inhuur gesteld dat het management van de organisatie vanuit het principe van integraal management feitelijk verantwoordelijk is voor de inzet van loonsombudgetten binnen gestelde kaders. Daarbij wordt uiteengezet wat uitgangspunten zijn en wat de ‘bewegingsvrijheid’ daarbij is. Het inzetten van inhuurbudget voor structurele formatie brengt wel risico met zich mee daarom is dat alleen toegestaan onder bepaalde voorwaarden; • juiste dekkingsbron • voorstel van clustermanager/ teammanager • tijdelijke basis met een maximum van twee jaar. • Vooraf moet een risico analyse plaatsvinden • De uitbreiding moet binnen het meerjaren perspectief passen • het handhaven van de balans tussen vast en extern personeel Financiële gevolgen: De verantwoordelijkheid is door deze nota integraal bij de manager belegd. Dit is niet uitgewerkt op budgetniveau in deze nota. Sm(ar)t: Deze nota is een algemeen kaderstellend document uit het gemeentelijk handboek en kent daarom een wat afwijkende behandeling in bovenstaand stramien. Het doel van dit document is in algemene termen beschreven als zijnde een kadernota. Het kent geen specifieke, meetbare en tijdgebonden doelstelling zoals andere documenten dit kennen. Beschreven uitgangspunten en doelstellingen zijn abstract (niet concreet uitgewerkt) als denkkader genoteerd. De kaderstelling (maatregelen) vindt plaats in de nota en is als specifiek aan te merken. Middels concrete regels en richtlijnen wordt invulling gegeven aan het concept loonsomsturing. Doel en maatregelen zijn niet uitgewerkt in concrete budgetten. (Intern) consistent (samenhang tussen WWW): De maatregelen en doelstelling vallen bij dit document samen. Het doel van de loonsomnotitie is kaderstelling en door middel van de beschrijving van de maatregelen wordt dat doel gerealiseerd. De financiële gevolgen zijn niet op budgetniveau uitgewerkt maar zijn door de nota integraal bij de manager belegd.

37

Bijlage 2 Excurs EC Excurs: uitleg systematiek ten aanzien van budgettering van kosten van inleen in de eenheid R&S.

Inleiding Binnen het expertisecentrum heeft men regelmatig extra capaciteit nodig door openstaande vacatures of door extra werkzaamheden. Inhuur binnen het EC valt in drie categorieën uiteen 1. Inhuur vaste formatie. Dit is inhuur op openstaande vacatures. 2. Inhuur extra capaciteit. Dit is inhuur boven formatief. Deze inhuur wordt ingezet op projecten. 3. Inhuur specifieke kennis. Dit is inhuur waarvan de kennis binnen het EC niet of nog niet aanwezig is. Deze inhuur ondersteunt op specifiek terrein en wordt incidenteel ingehuurd. Werkwijze v.w.b. tariefstelling. Er wordt voor de tariefstelling gebruik gemaakt van de interne tarieven die door Unit Control van R&S zijn vastgesteld. Deze tarieven worden jaarlijks vastgesteld en zijn gekoppeld aan de loonschalen. De tarieven bevatten een opslag voor overhead. De totale overhead is in de begroting toegerekend aan de ambtelijke formatie, dat wil zeggen aan de werkelijke bezetting en de ingeschatte vacatures (lege stoelen). Binnen het EC is de stelregel dat alle kosten inhuur bij elkaar opgeteld t.o.v. de dekking vanuit de doorbelasting naar projecten/programma’s geen negatief resultaat mag opleveren. In de analyse van de jaarrekening heeft men echter wel geconstateerd dat als gevolg van de gekozen systematiek de overheadkosten onvoldoende worden meegenomen. Omdat op het inleentarief geen overheaddekking zit, wordt er een nadeel op de overheaddekking geconstateerd. Dit wreekt zich met name bij de inhuur van extra capaciteit (2) en specifieke kennis (3). Hiervoor worden mensen ingehuurd die net zoveel per uur kosten als een ambtenaar maar in hun kostenplaatje zit geen opslag voor gemeentelijke overhead. Een ambtenaar met een uurtarief van 65 euro (schaal 12 tegen 1200 productieve uren) heeft een opslag van 33 euro voor overhead . Het tarief komt daarmee op afgerond 100 euro. Men stel een externe aan tegen een tarief van 100 euro maar dit tarief bevat geen dekking voor gemeentelijke kosten. Er ontstaan dan ook door deze uitwerking van de gekozen systematiek negatieve calculatieverschillen. In 2008 zal een strakkere inhuurregistratie worden opgezet en een beleidslijn ten aanzien van tarifering van inhuur om dit niet bedoelde gevolg tijdig te signaleren en zo mogelijk te voorkomen. Indien de systematiek verandert kan het gevolg zijn dat het voordeliger wordt om ambtelijke formatie aan te stellen, tenzij men de inleen nog gerichter gaat inkopen. Een ambtenaar moet men immers 1200 uren productief wegzetten, inleenpersoneel kan men op urenbasis contracteren. Inhuur of eigen personeel De afweging voor inhuur of eigen personeel kan niet alleen op grond van geld worden gemaakt. Binnen het EC heeft men ook specifieke deskundigheid zelf nodig. Deze specifieke deskundigheid waarborgt de kennis over de jaren heen(historisch geheugen) en heeft bovendien de taak om nieuwkomers deskundigheid bij te brengen en regie te voeren op extern weggezette opdrachten. Hypothese bestuurders Enkele bestuurders hebben in het onderzoek de vraag voorgelegd in hoeverre de gehanteerde systematiek van budgettering tav de personeelskosten van inleen leidt tot ondoelmatige beslissingen. Als voorbeeld werd genoemd een langjarig gedetacheerde medewerker. Als deze in vaste dienst was genomen hadden voordelen kunnen worden bereikt. Het antwoord op de vraag moet via de bestudering van casuïstiek worden verkregen. Op één onderdeel kan een algemene uitspraak worden gedaan. Door de keuze van de eenheid RS om op een groot deel van de externe inleenkosten geen overheaddekking te zetten (terwijl deze externen wel werkplekken etc gebruiken) wordt inleen zeer concurrerend ten opzichte van de vaste formatie omdat men bij inleen ook nog eens gericht de uren kan inkopen. Tegelijkertijd ontstaat er echter elders in de eenheid en daarmee in de gemeentelijke financiële verantwoording een negatieve post. Er ontstaan dus elders kosten. Indien deze vooraf in de afweging waren betrokken zou men in voorkomende gevallen eerder besluiten om voor vast personeel te gaan ofwel om te besparen op het aantal in te kopen contract-uren van bureaus. Als men een gekwalificeerde expert van een bureau voor maximaal

38

750 uur nodig heeft voor taken die te specialistisch zijn om aan vast personeel te kunnen toevertrouwen is inhuur een verstandige en doelmatige beslissing. Zijn op jaarbasis meer uren nodig dan 750 uur dan ligt dit anders. Het precieze omslagpunt wordt hier indicatief gesteld op 750 uur. Indien men 750 uren inkoopt tegen een tarief van 99 euro kost dit 75.000 euro. Een fte op schaal 12 kost 76.000 euro. Kan men van deze fte meer uren doelmatig inzetten dan de benodigde 750 dan is een ambtelijke aanstelling in principe te verkiezen In de praktijk en afhankelijk van het gekozen systeem van overheaddekking kan dit anders liggen. Een verder in de overweging te betrekken aspect is of de gemeente bereid is het marktconforme salaris te verstrekken, eventueel in de vorm van een markttoeslag. Bij de vergelijking die RS nu maakt wordt uitgegaan van het functiewaarderingsloon, de vraag is of men daarvoor de kwaliteit kan krijgen die men nodig heeft. Het ligt er dus aan hoeveel uren er nodig zijn en of een manager dit voordelig of zuinig inkoopt.

39

Bijlage 3 Overzicht geïnterviewde personen Naam respondent

Functie

Datum interview

De heer Adel Faltas

Clustermanager Project Management & Advies

12-02-2008

De heer Ton Steenhuis

Teammanager Personeel & Organisatie

12-02-2008

De heer Marcel Kossen

Directeur Eenheid StadThuis

12-02-2008

De heer Jan Kloet Overbeeke

Teamleider Expertise Centrum

13-02-2008

De heer Toine van Hennik

Teammanager Juridische Zaken & Inkopen

13-02-2008

De heer Martijn Heitbrink

Inkoopadviseur

De heer Herm-jan van der Vegte

Bedrijfsadviseur/controller

13-02-2008

De heer Theo Bakhuizen

Gemeentesecretaris

13-02-2008

De heer Jelle Arentsen

Directeur Eenheid Ruimte & Samenleving

26-02-2008

De heer Richard Wielinga

Directeur Eenheid Bedrijfsvoering

26-02-2006

40

Bijlage 4 Overzicht bestudeerde documenten •

Algemene inkoopvoorwaarden Deventer leveringen en diensten, maart 2001

•

Indicatief vergelijkend formatie onderzoek, (Berenschot) februari 2002

•

Nota bij Heroverweging 2004-2007, datum mei 2003.

•

Slotdocument heroverweging, september 2003.

•

Nota voor burgemeester en wethouders van januari 2004 (Instellen Pool)

•

Visie op inkopen en aanbesteden februari 2004.

•

Inkoop, en aanbestedingsbeleid kadernota fair play fair price. september 2004 (herzien in 2006).

•

Inkoop en Contract Management januari 2005.

•

Kostenbewust en creatief werken; maart 2005.

•

Beter inhuren of zelf doen? april 2005.

•

Supplement management samenvatting van ministerie van buitenlandse zaken meer focus op externe inhuur, Den Haag, oktober 2004.

•

Naar het uitvoeren van de personele taakstelling, juli 2005

•

Samenvatting naar het uitvoeren van de personele taakstelling, september 2005

•

Plan van Aanpak realiseren personele taakstelling en beperking inhuur, september 2005)

•

Interview Antonique hamaker over organisatieontwikkeling. september 2005

•

Plan van aanpak realiseren personele taakstelling en beperking inhuur, oktober 2005

•

Diverse documenten rond: Organisatieontwikkeling; januari 2006

•

Soepele spijlen, april 2006

•

Mantelovereenkomst 3 Detacheringbedrijven (pilot), juli 2006; niet vastgesteld

•

Eindrapport Goed Koopmanschap, rekenkamercommissie Deventer, april 2007.

•

Kadernota loonsomsturing, Oktober 2007

•

Evaluatie projectleiderspool 2001-2006: verslag van een experiment

•

Procedure aanvraag tijdelijk personeel.(P&O handboek)

•

Diverse Teamplannen, in voetnoten toegelicht.

•

Diverse verslagen GMT en DT (oa GMT 24 juni 2003)

•

Diverse begrotingen, jaarrekeningen 2005, 2006, 2007

41

42