Rooilijn
Jg. 49 / Nr. 2 / 2016
Gemeentelijke redding van centrale winkelgebieden
P. 96
Gemeentelijke redding van centrale winkelgebieden Paul Smit
Rooilijn
Jg. 49 / Nr. 2 / 2016
Paul Smit
P. 97
Centrale winkelgebieden hebben het zwaar. Concurrentie van perifere winkelgebieden en online shoppen nemen toe, terwijl de koopkracht door de economische crisis sterk stagneert. Daar staat de hernieuwde aandacht voor steden als culturele centra vol vermaak tegenover. De vraag is of gemeenten hun centrale winkelgebieden nog kunnen redden en zo ja hoe? De Rotterdamse aanpak laat zien dat met een nieuw perspectief en het toepassen van de juiste instrumenten stadscentra nog niet zijn afgeschreven.
Gemeenten worstelen al geruime tijd met de vraag wat ze met de vele leegstaande winkels in centrumgebieden aan moeten. Overcapaciteit van het winkeloppervlak resulterend in leegstand is in veel centra zichtbaar. Prognoses wijzen op een verder aanwakkerende groei van de internetaankopen die de traditionele winkel geen goed doen. De strijd van de winkelformule wordt tekenend zichtbaar door het failliet gaan van winkelketens waaronder V&D, DA Retailgroep en het schoenenwinkelconcern Macintosh. Hebben de Nederlandse centra voldoende aantrekkingskracht om hun bestaansrecht te behouden? En welke rol en positie hebben gemeentebesturen? Wat de meeste partijen in ieder geval willen voorkomen is een structurele uitholling van hun centrum met als eindresultaat de donut city (Juday, 2015).
Amerikaanse toestanden
De bekende beelden van ontheemde centra en failliete steden in de Verenigde Staten met schouderhoog onkruid en urban farming in het Central Business District zijn alweer wat vervaagd. Ook daar is sprake van economisch herstel. Toch vertonen de Amerikaanse stadscentra onmiskenbare verschillen ten opzichte van eerdere florissante tijden en de situatie in Nederland. In de Verenigde Staten verdwenen veel binnenstadswinkels namelijk ruim voor de economische crisis door de suburbani-
satie in de laatste decennia van de vorige eeuw. De teloorgang van de nucleated city werd toen als voldongen feit gezien (Lewis, 1983). Het resultaat was de donut city: woonwijken en winkelcentra aan de randen van steden slokken het merendeel van de koopkracht op. In sommige steden resteert alleen bestaansrecht voor kleinschalige voorzieningen als mom and pop shops en kringloopwinkels. De laatste jaren trekken de stadscentra echter weer hoogopgeleide en kapitaalkrachtige bewoners aan (Juday, 2015). Er is zelfs sprake van een new donut waarbij het centrum nieuwe invullingen krijgt, maar wel een centrum waar detailhandel achter blijft in vergelijking met andere functies (Renn, 2014). De uitholling van het centrum als winkelgebied is ook in Europa zichtbaar. Zo zijn in Groot-Brittannië de traditionele winkelstraten, de Highstreets, in een felle strijd verwikkeld met de superstores en Duitsland herbergt grote perifere ontwikkelingen naast een steeds slaperiger Altstadt. In Nederland is met het planologisch beleid uit de tweede helft van de vorige eeuw nadrukkelijk gekozen voor de bescherming van de centraal stedelijke voorzieningen. Op een paar uitzonderingen na, zoals het toestaan van bouwmarkten en meubelboulevards aan de stadsranden, kwam er geen ruimte voor decentrale winkelgebieden.
Rooilijn
Jg. 49 / Nr. 2 / 2016
Rond de eeuwwisseling bleek het planologisch schild niet langer bestand tegen de kracht van projectontwikkelaars. Die veranderden stadsranden met graagte in woonwijken met winkelcentra. Ook verschenen de eerste grote outletcentra bij Lelystad, Roermond en Roosendaal. Met actief grondbeleid faciliteerden veel gemeenten deze ontwikkelingen. Als grondeigenaar bedongen ze hoge opbrengsten. Of ze hiermee tegelijkertijd een goede ruimtelijke ordening nastreefden volgens de Wet op de Ruimtelijke Ordening is twijfelachtig (Buitelaar, 2010). Met de Nota Ruimte uit 2004 liet het Rijk de centrale sturing definitief los; het locatiebeleid werd overgeheveld naar provincies, regio’s en gemeenten. Indirect gevolg van deze decentralisering van beleid was een verdere verschuiving van het zwaartepunt van de detailhandel naar de stadsrand. Naast de ontwikkeling van perifere winkelgebieden kregen stedelijke centra er met de opkomst van de e-commerce een nieuwe concurrent bij. Tezamen met de verminderde koopkracht door de economische crisis levert dit voor menig centrumgebied een somber toekomstperspectief op.
Aandacht voor binnensteden
Als reactie op de perifere ruimtelijke ontwikkelingen hanteert het Rijk sinds 2012 de ladder van duurzame verstedelijking. Het doel hiervan is een zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming over alle ruimtelijke en infrastructurele besluiten om de beperkte ruimte optimaal te gebruiken. De focus verschoof hierdoor weer van uitbreiding aan de rand naar herstructurering van bestaande winkelgebieden. Het Rijk nam vervolgens in 2015 het initiatief om met de detailhandelssector afspraken te maken voor het wegnemen van belemmeringen en het benutten van kansen in het kader van de nationale Retailagenda. Eind 2015 zijn hiervoor de eerste RetailDeals met gemeenten ondertekend. Het beoogde
Gemeentelijke redding van centrale winkelgebieden
doel van de afspraken is het tot uitvoer brengen van een praktische toekomstvisie op het centrum. Ook provincies onderkennen de problemen waarmee de centra kampen. Zo verplicht het detailhandelsbeleid van Noord-Holland gemeenten ertoe grote en middelgrote plannen voor te leggen aan regionale adviescommissies met als doel leegstand door nieuwbouw elders te voorkomen. De provincie Zuid-Holland voert eveneens een restrictief beleid en ook daar adviseert een onafhankelijke commissie over uitbreidingsplannen voor detailhandel. Met de komst van de nieuwe omgevingswet zal de verhouding tussen gemeenten, provincies en Rijk opnieuw veranderen. Wat de wet precies zal betekenen voor de positie van de binnenstad is nog niet duidelijk, maar ze lijkt haar schaduw vooruit te werpen met het recente koninklijk besluit over het detailhandelsbeleid van Zuid-Holland. Met deze ingreep is tijdelijk een onderdeel uit de provinciale Verordening Ruimte geschorst die de komst van een nieuwe vestiging van de grootschalige sportketen Decathlon in Den Haag en Schiedam in de weg stond. In het besluit wordt gesteld dat er dwingende redenen van algemeen belang moeten zijn om bepaalde categorieën winkels uit te sluiten. De provincie zal dit afdoende moeten beargumenteren. De provincie betreurt de bemoeienis en wijst erop dat het haar beleid past binnen de Retailagenda. Gemeenten doen er ondertussen goed aan hun eigen koers te varen. Daarbij moeten ze het leegstandsvraagstuk niet alleen sectoraal benaderen. Britse onderzoekers wijzen op het centrum als een publiek domein, als een maatschappelijk goed waar mensen winkelen, recreëren, zich vermaken, elkaar ontmoeten en wonen. Hiervoor zijn beleidsmakers nodig die de interdependentie tussen private en publieke functies erkennen (Dobson 2015; Findlay & Sparks,
P. 98
Rooilijn
Jg. 49 / Nr. 2 / 2016
Paul Smit
2015). Zo’n bredere blik kan oplossingen dichterbij brengen, want juist de menging van functies als wonen, evenementen, cultuurhistorie en horeca is de kracht van de binnenstad. Wel is het van belang een zeker evenwicht te bewaren, want al die functies in de vaak kleinschalige centra kunnen ook botsen en zo tot spanningen leiden (Evers e.a., 2015).
Aanloopstraten en aanloopsteden
Een verschil met de Verenigde Staten is de ruime aanwezigheid van historische binnensteden in Nederland. De stadsrandwinkels kunnen hierdoor niet voor elke klant wedijveren met de ruimtelijke kwaliteit in veel centrale winkelgebieden. Projectontwikkelaars pogen dit voordeel te benaderen, zoals blijkt uit de historiserende bouwstijl van outletcentra. Anders dan de historische imitatie van outletcentra beschikken stadcentra van nature over karakter en aantrekkingskracht. Denk daarbij aan de als vanzelf aanwezige specifieke attracties als de authentieke monumentale gebouwen en sfeer, musea, evenementen, theaters, bibliotheken en de goede bereikbaarheid per fiets en openbaar vervoer (Evers e.a., 2015). Kleine steden zonder aantrekkelijke historische centra lijken het af te leggen tegen dichtbij gelegen grote steden met een gezellig stadshart. Analoog aan de vaak slecht draaiende aanloopstraten van centra zijn steden met een beperkte aantrekkelijkheid te zien als aanloopsteden voor goed draaiende regionale verzorgingscentra: Nieuwegein voor Utrecht, Drachten voor Leeuwarden en Hoogezand voor Groningen. De centrale plaatsentheorie van Christaller lijkt zo ook in de 21e eeuw nog waarde te hebben, maar dan met bijkomende variabelen zoals cultuurhistorische aantrekkelijkheid, koopkracht en het voorzieningenen leegstandsniveau (Evers e.a., 2015; Huffelen & Scheerder, 2015).
P. 99
Toch is er hoop voor steden die niet beschikken over een grachtengordel of een Oudhollands marktplein. Nieuwbouwstad Almere scoort in recent onderzoek bijvoorbeeld hoog met sfeer als kwaliteit. Verder kunnen steden zich van elkaar onderscheiden door een goed onderbouwde stadsmarketing die inzet op onderscheidende kenmerken als gratis parkeren. Ook kunnen steden zorgen voor een schone en gevarieerde ruimte, indien nodig met gecamoufleerde leegstand (Hospers, 2015). De vraagt dringt zich wel op hoeveel dergelijke centra boven elkaar kunnen uitsteken. Suburbane winkelcentra als Zoetermeer en Rotterdam-Alexander vechten de strijd onderling uit, zoals onlangs zichtbaar werd langs de snelweg bij Delft: op hetzelfde billboard adverteerde Zoetermeer aan de ene kant met bekende grote winkelketens en enkele uren gratis parkeren, terwijl aan de andere kant winkelcentrum Alexandrium een vergelijkbare boodschap verkondigde. Voor de centra die het niet lukt de consument te overtuigen van hun unieke kwaliteiten rest weinig anders dan zich neer te leggen bij hun ondergeschikte rol. Concentratie van de winkelgebieden lijkt in die situatie het devies.
Leegstandsinstrumenten
Lokale politici hebben behoefte aan krachtige instrumenten om de winkelleegstand aan te pakken en de concentratie te bevorderen. In dit verband is een heel scala op te noemen: leegstandstaks, stedelijke herverkaveling, bestemmingswijziging, legeskorting, onteigening na passieve risicoaanvaarding en een verplaatsingspremie. Hoe bruikbaar zijn deze op zich doeltreffend klinkende middelen? Op basis van de leegstandswet mogen gemeenten bijvoorbeeld een leegstandsverordening vaststellen met de mogelijkheid tot leegstandsboetes voor vastgoedeigenaren als pressiemiddel. Wanneer eigenaren hun pand bewust ongebruikt laten en geen aantoonbare inspanningen voor het
Rooilijn
Jg. 49 / Nr. 2 / 2016
verhuren leveren kan zo een boete tot maximaal 7.500 euro worden opgelegd. Enkele gemeenten die de wet hebben toegepast zijn Tilburg en Amsterdam. In Tilburg bleek het middel niet erg doeltreffend. De wethouder geeft de voorkeur aan transformatie van winkelpanden door het versoepelen van regels en de inzet van winkelstraatmanagers als de oren en ogen van de gemeente. Amsterdam komt tot een soortgelijke conclusie vanwege de lange termijnen en de lastige procedures. Een ander instrument is het verlagen van het legestarief bij transformatie van winkel naar woning. In beginsel komt deze beloning aantrekkelijker over dan bestraffende maatregelen. Wel is het de vraag hoe ver de maatregel strekt en of het als eenmalige financiële aansporing ondernemers over de streep kan trekken. Cees-Jan Pen, in zijn functie als programmaleider onderzoek van kennisinstituut Platform31 bestempelde eerder het uitbreiden van het juridisch instrumentarium van gemeenten in de strijd tegen de leegstand als kansloos. Gemeenten moeten volgens hem bescheiden zijn omdat ze beperkte middelen en ambtelijke capaciteit hebben. Hij prefereert een aanpak gebaseerd op overleg met vastgoedeigenaren, verruiming van de mogelijkheden voor tijdelijk gebruik en een zorgvuldige beoordeling van nieuwbouwplannen (Bekkers, 2013).
De Rotterdamse onderzoeksaanpak
De gemeente Rotterdam heeft een dergelijke aanpak op basis van coöperatie met vastgoedeigenaren opgezet. Onlangs hield Rotterdam verschillende winkelgebieden tegen het licht. Vijf gebieden kregen op grond van gesprekken met ondernemers en vastgoedeigenaren het predicaat kansrijk. De gemeente wil geen beleid opdringen, maar door het stimuleren van samenwerking het beste uit de gebieden zelf halen. Ze ondersteund het proces
Gemeentelijke redding van centrale winkelgebieden
met onder meer onderzoek, expertise en voorzieningen in de openbare ruimte. Bijzonder aan de situatie in Rotterdam is dat het veelal gaat om van oorsprong bovenwijkse, langgerekte winkelgebieden, zoals de Noorderboulevard en Winkelboulevard Zuid. Door de relatieve voorsprong op het door de oorlog getroffen centrum, of fysieke barrières als de Maas, hebben deze winkelgebieden lange tijd hun positie kunnen behouden. Bezoekers uit alle windstreken stuitten op weg naar het centrum vaak op één van deze levendige en veelzijdige winkelstraten. De huidige onderzoeksaanpak, die uitgaat van gesprekken met winkeliers, eigenaren, makelaars en buurtbewoners, zorgt voor het besef dat het verouderde romantische beeld van de straten correctie behoeft om niet belemmerend te werken op de vitale kern van de winkelgebieden. Zodoende wil de gemeente de Winkelboulevard Zuid versterken door functiewijziging van winkels en andere bedrijven in de directe omgeving, om hiermee een robuuste concentratie te bereiken. Ze heeft hiertoe laten onderzoeken waar eigenaren en ondernemers gevoelig voor zijn. Daaruit blijkt dat de gewenste transformatie van een winkel- en bedrijfsbestemming naar een woonfunctie niet zonder meer voor de hand ligt vanwege de verwachte hoge investeringen en lage rendementen. Eigenaren laten de winkelpanden het liefst eerst leeg staan. De vastgoedwaarde blijft zo kunstmatig hoog en transformatiekosten worden vermeden (Gemeente Rotterdam, 2015). De aantrekkelijkheid van langdurige leegstand is voor een belangrijk deel te verklaren door de huurschade: dit is het verschil tussen de potentiële huurinkomsten uit een bedrijfspand en een woning. Een winkel die twee jaar leeg staat en één jaar wordt verhuurd kan soms meer opleveren dan een verhuurde woning in
P. 100
Rooilijn
Jg. 49 / Nr. 2 / 2016
Paul Smit
drie jaar. Een andere reden om leegstand te laten voortduren zijn de mythes over de procedurekosten. Zo leeft bij verschillende pandeigenaren rond de Winkelboulevard Zuid het idee dat de leges voor een wijziging van bedrijfsruimte naar een woonbestemming enorm hoog zijn. Er worden bedragen genoemd van de rond de 10.000 euro, maar in de praktijk blijkt het veelal minder dan 1.000 euro te kosten. Soortgelijke misverstanden bestaan over de leges voor bouwvergunningen en de afkoopsom van parkeerplaatsen. Voor de gemeente is het daarom zaak de voordelen van transformatie bekend te maken en de mythes te ontzenuwen. In dit verband is ook de lokale vraag naar woonruimte afgezet tegen de vraag naar bedrijfsruimte een belangrijk gegeven. Wonen past overigens in de meeste gevallen al binnen het vigerende bestemmingsplan en de benodigde reguliere omgevingsvergunning heeft een maximale doorlooptijd van acht weken. Fysiek zijn de meeste panden geschikt als woonruimte. Grote ingrepen worden maar beperkt nodig geacht.
P. 101
gemeenten het centrum van een stad of wijk niet langer eenzijdig beschouwen als een problematische winkelgebied. Het is effectiever ze te zien als integrale onderdelen van de stedelijke samenleving die zich moet aanpassen aan een nieuwe economische realiteit. De Rotterdamse aanpak is daarbij bruikbaar omdat deze aantoont dat een gemeente zich kan baseren op gebiedsgericht onderzoek onder pandeigenaren en andere belanghebbenden, zonder geforceerd gebruik te maken van juridische instrumenten.
Paul Smit (
[email protected]) is beleidsadviseur bij Areaal Advies, een adviesbureau voor ruimtelijkeconomische vraagstukken.
Literatuur Bekkers, H. (2013) ‘Inzet dwangmiddel tegen leegstand
hooguit deeloplossing’, Binnenlands Bestuur, 19 juni 2013 Buitelaar, E. (2010) 'Grenzen aan gemeentelijk grondbeleid: continuïteit en verandering in de rol van gemeenten op de Nederlandse grondmarkt', Ruimte & Maatschappij, jg. 2, nr. 1, p. 5-22 Dobson, J. (2015) ‘How can we save our town centres?’,
Town & Country Planning, maart 2015, p. 130-134
De onderzoeksresultaten wijzen verder uit dat de kans op transformatie stijgt als pandeigenaren en ondernemers persoonlijk geïnformeerd worden over hun mogelijkheden. Op die manier kunnen het transformatieproces en bijkomende kosten zo duidelijk mogelijk worden toegelicht. Ook is het aan te bevelen de informatie te bundelen in een transformatiehandboek met een stappenplan en praktische adviezen voor pandeigenaren en andere betrokken partijen. Tot slot kan de gemeente als eigenaar van enkele bedrijfspanden zelf het goede voorbeeld geven (Gemeente Rotterdam, 2015).
Evers, D., J. Tennekes & F. van Dongen (2015) De
veerkrachtige binnenstad, Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag Findlay, A. & L. Sparks (2015) ‘The High Street is dead, long live the High Street’, Town & Country Planning, januari 2015, p. 9-11 Gemeente Rotterdam (2015) De Nieuwe Transformatie.
Aanpak winkels Rotterdam 2016-2020, Onderliggend onderzoek van Areaal Advies, Doorn Hospers, G. (2015) ‘Op de bres voor de binnenstad’,
Geografie, jg. 24, 12-15 Huffelen, T. van & G. Scheerder (2015) ‘De ene binnenstad is de andere niet’, S+RO, 2015-02, p. 19-23 Juday, L.J. (2015) The Changing Shape of American Cities, Demographics Research Group, Weldon Cooper Center for Public Service, University of Virginia, Charlottesville
Of de toekomstige internetverkopen en de economische conjunctuur en structuur er nou wel of niet voor zorgen dat veel winkels verdwijnen, het is verstandig dat
Lewis, P. (1983) The Gallactic Metropolis, University of Minnesota Press, Minneapolis Renn, A.M. (2014) The New Donut, Urbanophile, http://www. urbanophile.com/2014/09/14/the-new-donut, 14-09-2014
