Tananyag 2005/2006. tanév második félévében: A tankönyv. 1. fejezetében szereplő anyagrész, valamint az itt közreadott tananyag. Jogszabályváltozás miatt kimarad a tankönyv 5. fejezete (Kereskedelmi közigazgatás), az idegenforgalom kivételével.
2. A PIAC FOGALMA ÉS JELLEMZŐI 2.1. A piac fogalma, szervezete A ’piac’ szó valamikor azt a helyet jelölte, amelyet az eladók azért kerestek fel, hogy portékáikat eladják. Ez általában a települések valamelyik tágas területe volt, amelyet tudatosan az üzletkötések sokaságának lebonyolítására jelöltek ki. A helyi hatóságok, vagy a szokásrend alakította ki, hogy ezen a nevezetes helyen milyen időközönként: a hét- a hónapok-, vagy évszakok mely napjain gyűltek össze az eladni és venni szándékozók. Később magát a területet piac-térnek, s magát a nagy eseményt, az intézményesített üzletkötések eseményét nevezték ’piac’-nak. Napjainkban is léteznek – egyre csekélyebb számban – ilyen helyek, pl. Budapesten a Fővám-téri nagy vásárcsarnok és a különböző kisebb vásárcsarnokok, Isztambulban a nagy Bazár, kisebb településeken a kövületekként megmaradt, egyre zsugorodó piac-terek. Ma már az üzletek zömét a boltokban, a supermarketekben; a nagy horderejű üzleteket a nagy vállalatok irodáiban, vagy a tőzsdén kötik. A piac szó jelentéstartalma is megváltozott: ma már a gazdasági kapcsolatok egy sajátos fajtáját: az önkéntes akarat-elhatározással létesített csere-kapcsolatok, avagy kooperációs kapcsolatok (pl. megrendelés-szállítás) szövevényes sokaságát jelöli. A piac tehát a mai közgazdasági értelmezésben a javak forgalmazásának sajátos szerveződése. Az a gépezet, amely az eladók és vevők kapcsolat-rendszeréből épül fel, s amely a javakat forgalmazza és elosztja a társadalom tagjai között: a termelőktől a végső fogyasztókig juttatja, adott esetben több egymáshoz kapcsolódó akció keretében. Ügyletek, tényleges és potenciális megállapodások, egyezmények együttese, amelyek révén a piac szereplői javakat és szolgáltatásokat cserélhetnek. Olyan kooperatív szervezeti struktúra, amely a javak forgalmazása révén egybekapcsolja a gazdasági élet termelésről, értékesítésről vagy beszerzésről döntést hozó szereplőit, s egyúttal a forgalmazott javakról – az árak formájában – kialakítja a kapcsolatokkal egybefűzött közösség értékítéletét. A társadalom összefüggéseit érzékeltető táblázatunkban a piacot a nyilak hálózata reprezentálja. A táblázat értelmezéséhez azt természetesen figyelembe kell venni, hogy a legalapvetőbb összefüggések igen-igen leegyszerűsített, sematikus ábrázolása. Az alanyokat összekapcsoló nyilaknál, pl. számításba kell venni, hogy azok mindössze annyit mondnak, hogy az alanyok kapcsolatban állnak egymással. Arról már nem informálnak, hogy milyen természetű kapcsolatban. Leszármazási, baráti, munkaadói-alkalmazotti, eladó vevői stb. kapcsolatban? Egyetlen nyíl tehát a kapcsolatok kötegét reprezentálhatja. A piac megjelenítése szempontjából ezekből a kötegekből csak a gazdasági természetű szálakat kell (és szabad) figyelembe venni. A piac sokrétű – a szereplői kellő mértékű szabadsága esetén rugalmasan változtatható, könnyen átprogramozható – szálakkal kapcsolja össze a gazdaságnak ( valamilyen mértékű) autonómiát élvező alanyait. A fogyasztási célú beszerzésnél a termelőt vagy kereskedőt a fogyasztóval, a termelő célú beszerzésnél a megmunkálandó anyagot kínálót a feldolgozóval, a spekulációs célú bevásárlásnál az árú kínálóját a felvásárlóval stb. A közvetlen kapcsolatok mellett ugyanaz az ügylet létrehozhat közvetett kapcsolatokat is. A fogyasztó és kereskedő kapcsolata mellett a fogyasztó és termelő kapcsolatát, hiszen a fogyasztó vásárlása nemcsak a kereskedő hasznát növeli, hanem a termelőt is ösztönzi. U
U
A kapcsolatok rugalmasságát, átprogramozhatóságát az biztosítja, ha a közvetlen kapcsolatokat a felek szabadon létesíthetik: a vevőt nem köti kényszer az árú átvételére, az eladót az értékesítésre, a partner megválasztására vagy az érvényesíthető árra. A piaci kapcsolatokat kiegészítik a közigazgatás által diktált kapcsolatok. Az így létesített kapcsolatok jellemzője, hogy azokról a döntéseiket az alanyok nem autonóm elhatározással hozzák. Meghozatalukban közigazgatási ráhatás köti őket, és diktálja számukra a feltételeket. A ráhatás terjedhet egészen a kényszerítésig. Adott történelmi és politikai körülmények között a közigazgatás által vezérelt kapcsolatok szűk térre szoríthatják az autonóm döntéssel létesített kapcsolatokat. Erre a történelmi példát a közelmúltban a szocialista államok gyakorlata szolgáltatta. Megjegyzendő, hogy az I. és II. Világháború éveiben az egyébként versenypiaci gyakorlatot folytató államokban bevezetett hadi gazdálkodás is a közigazgatás által erősen befolyásolt gazdasági rendszert létesített. Azt is figyelembe kell venni, hogy a versenypiac körülményeibe akkor is beavatkozik a közigazgatás, ha a piaci automatizmusok nem biztosítják a gazdaság harmonikus, emberbarát, avagy az állam vezetői által elvárt működését. – A továbbiakban elméleti értelemben tekintett, tiszta piaci kapcsolatokként a gazdálkodó alanyok autonóm döntéssel létesített kapcsolatait tekintjük. A tiszta piac azonban tényleg csak elméleti absztrakció. A gazdasági gyakorlatban a tiszta piaci folyamatokba kisebb-vagy nagyobb mértékben mindig beavatkozik a közigazgatás. Ezért praktikus értelemben azt a gazdasági rendszert tekintjük piacgazdaságnak, amelynek működését a tiszta piaci kapcsolatok dominálják. Amelyekben a gazdálkodók kapcsolatai túlnyomó részét az autonóm döntésekre épülő piac határozza meg, a közigazgatási ráhatás csak kiegészítő jelentőségű. A piac tekinthető olyan szervezetnek, amelynek - alanyai: a javak kínálói és a megvásárolni szándékozók; - tevékenységi köre: az értékesítés és a beszerzés valamint az ezek érdekében kifejtett tevékenységek; - eszköztárába tartoznak mindazok a szállító, raktározó, kommunikációs, és egyéb eszközök, amelyeket a szereplők tevékenységeikhez felhasználnak; - működési köre a forgalmazott árúval érintett gazdasági és társadalmi terület; - szervezeti céljai mindazok a törekvések, amit az alanyok elérni kívánnak. A piac egésze többféle szempont szerint tagolható. Alkalmas felosztási ismérv lehet a működési terület. A piaci területeket konkretizálhatjuk egyetlen árura (pl. egy irodaházra), egy áruféleségre (pl. az opel gépkocsikra), de az árúk tetszőleges körére is (pl. az építőanyagokra, vagy a Baumax áruházak által forgalmazott árucikkekre nézve, stb.). Lényeges lehet a működési terület szerinti tagolás, mert a piac – illetve a részpiac – környezetéhez fűződő kapcsolatát mutatja meg. A piac jelentőségét a gazdaságszervező szerepe: a mikrogazdasági egységek makrogazdasággá integrálása adja. A piaci kapcsolatok a különböző horizontot átfogó részpiacok egybefűzésével a társadalom tagjait - a személyeket és szervezeteket - a nemzetgazdaság és a világpiacok, illetve világgazdaság szervezetébe integrálják. Ráadásul olyan szervezetbe, amelyik a kapcsolatlétesítések nagyfokú szabadsága miatt a körülmények változására rugalmasan reagál. Szervezeti rendszerét mintegy automatikusan átprogramozza. Alapfogalmak, összefüggések: - A piac, mint a javak forgalmazásának sajátos formája és mint sajátos szervezet. - A piac szervezetét meghatározó tényezők: alanyai, tevékenységi formái, generáló célok, eszközei, működési köre. - A piac, mint integráló tényező. - A piac részpiacokra tagolása.
Kérdések, feladatok: -Hozzon fel érveket arra, hogy a piac értelmezhető sajátos szervezetként! (Az érvelés sikere azon múlik, hogy milyen sajátosságokat tulajdonít egyrészt a piacnak, másrészt a szervezetnek.) - Mutassa be a piac társadalmi-gazdasági jelentőségét!
2.2. A piac történelmi kibontakozása Az emberiség történelmének korai időszakában az elérhető javaknak az együttélő közösségen, nagycsaládon, törzsön belüli, tehát közösségi megszerzése és a szokások szerinti elosztása volt jellemző. Az árucsere kapcsolatok a közösségek között jelentek meg. A forgalmazás elsősorban a kultikus javakra (tömjén, mirha), a presztízs javakra (fegyverek, azok alapanyagai: speciális kő, réz, ón, stb., különleges szőrmék, nemes fémek), vagy a közösség által birtokolt területen nem honos javakra terjedt ki. A Biblia szerint pl. a jeruzsálemi templom építésekor a födémhez szükséges cédrust Libanonból szállították. Az ókori és középkori nyugat tehetősei a kínai selyem és porcellán, míg a kínaiak a náluk tenyészőnél robusztusabb lovak iránt érdeklődtek. A közösségek közötti árucsere-kapcsolatokból két, egymástól eltérő természetű kereskedelem bontakozott ki. Az egymás közelében élő családok és törzsek kereskedelmi gyakorlata és szokása áthagyományozódott az integráltabbá váló társadalmi közösségekbe, pl. a városok vagy a városállamok közösségébe. Ez vezetett a helyi piacok kialakulására. A helyi piacokon döntő volt a szerepe az önellátást kiegészítő létfenntartási célú kereskedelemnek: a kézműves termékek forgalmának, illetve a nem agrártermelők részéről az élelmiszerek vásárlásának. Ezen a piacon nem a kereslet és kínálat határozta meg az árakat, hanem a tradíciók. Áruhiány esetén is kiközösítés fenyegette azt a kereskedőt, aki az „illendő” mértéket – tehát a szokások és az egyház aktuális álláspontja szerinti árat túllépte. A helyi piacokkal párhuzamosan az egzotikus és a presztízs, illetve a luxus javak forgalmazására kialakult a távolsági kereskedelem, egyrészt tengeri kereskedelemként, másrészt – a szárazföldön – utazó, vagy karaván kereskedelemként. Minthogy az ezúton beszerzett áruk a vagyonos rétegek igényét szolgálták s az árakat a tradíciók vagy egyáltalán nem, vagy nem szigorúan kötötték, ez a kereskedelem elsősorban vagyon felhalmozási-, és nem létfenntartási célú volt. Az árakat döntő mértékben az alku határozta meg. Az idők folyamán, ahogy a távolsági kereskedelem kibontakozott és egyre nagyobb jelentőségre tett szert a közösségek életében, átalakította a gazdálkodás szerkezetét. A következő fázisban a kereskedő pusztán közvetítő szerepe kiegészült a megrendelői szereppel. A kereskedők bedolgozók foglalkoztatásába kezdtek. Angliában, ahol a céhek nem tudtak úgy megerősödni, mint a kontinentális Európában, ezért nem védték olyan szigorúan és eredményesen a kézművesek érdekeit és pozícióját, a kereskedők átvették a termelés szervezését, manufaktúrákat, üzemeket hoztak létre. Racionalizálták a termelési folyamatot. A kézműves tevékenységet ipari tevékenységgé fejlesztették, a kereskedelem révén felduzzasztott tőkét termelő (ipari) tőkeként is hasznosították. Marx ezt nevezte a tőke eredeti, azaz kezdeti felhalmozásának. E folyamattal párhuzamosan átalakult a belső piac gazdasági szerepe is: a létfenntartási célú és tradíciók által vezérelt piac egyre inkább versenypiaccá alakult. A termelést mostmár nem szükséglet ösztönözte, hanem a termék eladhatósága, „piacképessége”. Ezen a piacon jelentőssé vált a kereslet és a kínálat alakulásának árbefolyásoló szerepe. A kereskedelem térnyerésével növekedett a kereskedők és a
kereskedelmi célú termelést folytatók gazdagsága, ennek hatására a gazdaság gépezetében és a társadalomban betöltött súlyuk, presztízsük és hatalmuk. A polgári réteg, majd osztály politikai tényezővé vált. Egyre magabiztosabban egyre nagyobb részt követelt és harcolt ki magának a politikai hatalomból. Érdemes felfigyelni azokra a visszacsatolási mechanizmusokra is, amelyek ebben a gazdasági szerkezetben bontakoztak ki: a kereskedelem és a termelés kölcsönös meghatározottságára, valamint a kereslet és a kínálat egymást serkentő hatására. A termelés és piac szerkezeti átalakulása megváltoztatta a keresleti, illetve fogyasztási szokásokat is. A versenypiac történetének kezdeti szakaszában a lakosság zöme létfenntartási igényei nagy hányadát önellátás keretében fedezte. A maga, tulajdonképpen háztartása, termelte élelmiszereket fogyasztotta. Használati ruházatát, lakása felszerelési tárgyai jórészét maga készítette. Vásárlás útján a huzamosabb használatra szánt cikkeket szerezte be, elsősorban kézművesektől: bognártól, kovácstól, fazekastól, asztalostól, cipésztől, a nem saját készítésű ruházathoz beszerzett posztót szabóval varratta meg. Ezen a szinten még a gazdaság jelentős területén érvényesült a termelő és a fogyasztó közvetlen kapcsolata. A gyáripar kibontakozásával a kézműves termékeket felváltották az ipari késztermékek és kiterebélyesedett ezeknek a kereskedőktől beszerzése. Az ipar a fogyasztásnak egyre nagyobb területét hódította meg. Benyomult a ruházati cikkek, bútorok, járművek, háztartási gépek, lábbelik, élelmiszerek piacára. Megjelent a szórakoztatóipari cikkek piaca. Az önellátás egyre szűkebb területre szorult, a termelő és fogyasztó közé egyre szélesebb területen beékelődött a kereskedelem, s maga a kereskedelem is egyre tagoltabbá vált. A termelés és a forgalom terebélyesedésével az ellentételezésre épülő piaci szellemű forgalmazás a termelési tényezők és a javak egyre szélesebb körére terjedt ki, amit József Attila a következőként jellemez: „Ki szenet árul, ki szerelmet, ki pedig ilyen költeményt.” Az ipari javak mellett piaci árúvá vált a munkaképesség, a természeti kincs, pl. föld, az ásványkincsek, a szellemi termék és a pénz is. Ezek persze egymástól eltérő piaci magatartást mutatnak, ezért eltérő közigazgatási kezelést igényelnek. A vázolt folyamatnak egyik következménye, hogy a fogyasztó egyre inkább függő helyzetbe került a piaccal, a piaci kínálattal szemben. A vevők döntési helyzete is megváltozott, mert az árukínálat bővülése, s az egyes termékek sajátosságainak és műszaki teljesítőképességének a megismerése egyre tömegesebb és bonyolultabb információ megismerését teszi szükségessé. Nem beszélve arról, hogy szociológiai pozíciója miatt is kiszolgáltatott a koncentrált termelésnek és kereskedelemnek. A termelő és kereskedő által finanszírozott reklám és marketing nem elsősorban a tárgyilagos tájékoztatásra törekszik, mint inkább arra, hogy vevőt „fogjon” az árunak. Mindezek a laikus vásárló intézményes védelmét teszik szükségessé. A tömegtermékek piaci forgalmazásának, tulajdonképpen a kereslet és kínálat koncentrálásának és versenyeztetésének sajátos formája a tőzsde. Ennek az árusításnak a sajátosságait a jelentős volumen és koncentráltság mellett az adja, hogy profi eladók, profi vevőkkel állnak szemben. Ezt a tőzsde szabályzata is megköveteli és biztosítja. Alapfogalmak, összefüggések: Helyi piac, távolsági kereskedelemre épülő piac, versenypiac, tőzsde. Kérdések, feladatok:
- Elemezze miként hat a piacra a létfenntartási célú és miként a vagyon felhalmozási célú kereskedelem. Gondolja át, eddigi ismeretei szerint milyen közigazgatási magatartással jár az egyik, illetve másik cél védelme? - Történelmi ismereteire alapozva gondolja át, koronként miként változott a távolsági kereskedelemben forgalmazott javak összetétele (áruszerkezete)! Keressen magyarázatot az összetétel változására!
2.3. A piac jellemzői Vizsgálva, elemezve a javak elosztásának technikai megoldását; a közigazgatás általi befolyásoltságának mértékét; a verseny pezsgését vagy korlátozottságát; a kereslet-kínálat arányát (egyensúlyát); az egyensúlyhiányt előidéző okokat, korlátokat, a piac működésében különböző sajátosságokat figyelhetünk meg. Vegyük a gazdasági közigazgatás szempontjából lényegeseket! 2.3.1. A forgalmazás modelljei A javak elosztásának technikája két egymástól eltérő logikát, két egymástól eltérő modellt követhet: a viszonosságot (reciprocitást) és a spontán (jótékonyságon alapuló), vagy a központosított újraelosztást (redisztribuciót). Reciprocitás: a javak cseréjének az a módja, amikor az eladó és a vevő kölcsönös alkuval, autonóm döntéssel határozza meg, milyen arányban cserélik el a jószágaikat, illetőleg milyen áron adnak el. Redisztribució: a javak cseréjének olyan módja, amely esetben a közösség által arra kompetensnek elismert fórum - elöljáró, király, törzsfő, kormány, stb.- begyűjti a jószágokat és valamilyen norma szerint újból szétosztja a közösség tagjai között. (A jótékonysági, vagy karitatív elosztás más természetű, de ezek társadalmi súlya sosem volt akkora, hogy rendszert formáló tényezővé váljon.) A begyűjtés és újraelosztás nem föltétlenül ingyenes, történhet valamilyen adminisztratív úton megállapított ár mellett is. Továbbá: a begyűjtésnek nem kell fizikai értelemben végbemennie, az értékesítés kényszerpályára terelése is redisztribució, mint pl. a szocialista gazdaságban a tervgazdasági szerződések keretében bonyolított árucsere. A reciprocitás lényege: a javaknak a felek szabad elhatározáson alapuló egyezsége (tehát viszonosság) alapján történő átszármaztatása; a központosított redisztribució lényege: a javaknak hatalmi tényező, adott esetben közigazgatási ráhatás közbejöttével történő mozgatása. A kettő más-más feltételek között működik, mások a szervezési és közigazgatási vonzataik, gazdasági következményeik. 2.3.2. Önszabályozó, igazgatott, bürokratikus piac Attól függően, hogy a közigazgatás milyen mértékben és milyen következményekkel avatkozik be a piaci folyamatokba, módosítja-e a piac szereplőinek közvetlen kapcsolatai során kialakult mechanizmusokat, beszélünk önszabályozó és igazgatott piacról. Ha a módosulás nem szerencsés, mert a közigazgatási beavatkozás melléktermékeiként olyan diszfunkciók lépnek fel, amelyek káros következményei meghaladják a beavatkozás előnyeit, akkor szokás azt mondani, hogy a piac bürokratikus vagy túlbürokratizált. Önszabályozó piacon a cserék sokasága, a cserefeltételek reprodukciója a piac autonóm alanyainak gazdasági érdekei által mozgatott akciói szerint alakul. Vagyis a rendszer automatikusan működik. Ha a piaci automatizmus mentes a diszfunkcióktól, akkor a cserefolyamatokba felesleges a közhatalmi beavatkozás, mert csak ront a helyzeten.
Ilyen körülmények között a közigazgatás akkor cselekszik ésszerűen, ha a kedvező helyzet fenntartására, megóvására törekszik. Pl. őrködik a tisztességes játékszabályok betartása felett, igyekszik megelőzni a felek magatartásbeli torzulását, vagy a forgalmi mechanizmus gépezetének a csorbulását. Igazgatott piac: a gazdaságtörténetben ritka kivételnek számit, amikor a kormányok magára hagyják a piacot. Működésébe a legkülönbözőbb célok érdekében, a legkülönbözőbb módon és mértékben beavatkoznak. A befolyásolási technika lehet visszacsatolás és lehet vezérlés. Minthogy a visszacsatolás közelebb áll az automatikus működéshez, általában jobban simul a piaci rendszerhez és gazdaságosabb. Viszont a valóságnak van olyan területe, ahol a visszacsatolás csődöt mond, pl. a monopolizált piacokon. Ekkor a vezérlés bevetése hozhat megoldást. Mindig az igazgatott terület vagy folyamat függvényében kell választani szabályozás és vezérlés között, vagy a kettőt kombinálni egymással. Egy "bejáratott", jól működő piaci mechanizmust célszerű visszacsatolásra épülő szabályozással karban, és kordában tartani, új intézményeket viszont rendszerint vezérléssel kell kiépíteni és bevezetni. 2.3.3. Versenypiac - torzított verseny Versenypiacról beszélünk, ha az rendelkezik az alábbi jellemzőkkel: • szereplőinek egyenlőek a jogilag biztosított esélyeik; • a szereplők között nincs versenyt korlátozó, vagy kikerülő összejátszás; • gazdaságilag, vagy szervezeti kötelékek miatt egymásnak nem elkötelezettek; (Egyik szereplő sem diktálja önhatalmúan a lényeges feltételeket: a piacon kínálható árú fajtáját, mennyiségét, árát, az árat befolyásoló jellemzőket. Ezek számukra külső adottságként léteznek.) • érdekeitől vezéreltetve minden szereplő szabadon választja meg, hogy anyagi lehetőségeit milyen áru előállítására vagy szolgáltatás nyújtására illetőleg vásárlására fordítja; (Azaz technikai, jogi és szociológiai értelemben gyakorlatilag biztosított a tőke részpiacok közötti szabad áramlása. A tőketulajdonos tőkeátcsoportosítási szándéka nem ütközik nehezen leküzdhető, azt hátráltató, vagy meghiúsító akadályokba, és ami a leglényegesebb: a szereplők az akcióik saját belátás szerinti meghozatalához szükséges döntési autonómiával rendelkeznek.) • mind az eladásnál mind a vásárlásnál több vevő illetőleg eladó közül szabadon lehet választani; • az előző feltételekből következően autonóm elhatározással, kölcsönös alkuval, a felek az ügylet azon teljesítési feltételeit határozzák meg, amelyek nem zárják ki a rivalizálást, nem korlátozzák a versenyt. A versenypiac dinamizálja a gazdaságot, egyéni kezdeményezésre újításra, racionalizálásra, az alkotóerő mozgósítására ösztönöz. Megteremtéséhez és fenntartásához tehát jól felfogott gazdasági és társadalmi érdek fűződik. Tömören: a piaci verseny fenntartása közérdek. A versenypiac azonban nemcsak a nemes törekvéseket ösztönzi. Kísérő jelensége a vagyoni és pozíció előnyök társadalomellenes megszerzése: a rablás, a zsarolás, a gazdasági korrupció, stb. Éppen ezért a közösségi érdek megköveteli a piaci tisztesség feletti őrködést. A versenypiac működésének feltételei, összhangban az ismertetett jellemzőkkel: • • •
a piac nyitott, érvényesül a vállalkozás szabadsága: a piacra be- és kilépés előtt nincs sem jogi, sem tényleges akadály; érvényesül a töke részpiacok közötti szabad áramlása a tekintett piac atomizált: az egyes áruféleségekből több eladó által kínált olyan mennyiség jelenik meg a piacon, amely lehetőséget ad az eladónak a vevők, a vevőnek
• •
az eladók közötti választásra; továbbá: az egyes áruk, szolgáltatások vonatkozásában a vásárlók és eladók száma olyan nagyságú, amely nem ad módot piaci taktikájuk egyszerű összehangolására; érvényesül a szereplők szükséges mértékű autonómiája: az áruválasztékot, az árat és az értékesítés feltételeit nem diktálja sem az állam, sem egyes résztvevők, sem a gazdálkodók integrációja; a közérdek érvényesítésére a közigazgatásnak olyan eszközöket és módszereket kell alkalmaznia, amely a rivalizálás, a verseny lehetőségét nem zárja ki, legfeljebb a védett cél érdekében moderálja.
A gazdasági valóságban a verseny feltételei nem teljesülnek maradéktalanul. A közigazgatás különböző - pl. stabilitási, szociális, fejlesztési stb. - megfontolásból beavatkozik a forgalmazási folyamatokba, esetleg az áralakításba; műszaki és közgazdasági tényezők hatására a piacon integrálódás, vagyoni koncentrálódás megy végbe, csökken a szereplők száma, amely fékezi a versenyt. Egyes áruféleségek között kiegészítői kapcsolat áll fenn, mint pl. a számítógépek központi egységei és perifériális eszközeik, vagy a szoftverek között. Ezen túlmenően a piac szereplői - pozícióik javítása vagy bebiztosítása érdekében - egymás közt szabad elhatározásból, a szükséglet, esetleg az erősebb partner kényszere hatására különböző alkut, megállapodást kötnek, amely ugyancsak fékezi, vagy torzítja a versenyt. A fenti feltételek összjátékától függően a piacon uralkodó helyzet lehet: Teljes szabad verseny: a piacon sok termelő jelentkezik azonos, vagy jól helyettesíthető termékekkel, éppen ezért nem áll módjukban egymással megállapodni az eladási árakban ésa versenykorlátozó feltételekben. Vevői pozícióban is sokan szerepelnek, nem áll módjukban megállapodni a vásárlói árakban vagy a versenykorlátozó feltételekben. Teljes monopólium: egyedi, vagy helyettesítő nélküli termékkel egyetlen termelő jelentkezik sok vevővel szemben. Versenytársak hiányában a termelőnek módjában áll diktálni az értékesítési feltételeket. Monopszónium: Sok vevővel szemben egyetlen felvásárló áll, akinek módjában áll diktálni a felvásárlási árakat és feltételeket. A két véglet – a teljes szabad verseny és a teljes monopólium, illetőleg monopszónium – között a piaci korlátozottság (koncentráltság) legkülönbözőbb árnyalatai léteznek. Egy külön nevesített "árnyalat" az oligopólium, amelyről akkor beszélünk, ha a piacon néhány nagy termelő szerepel differenciálatlan vagy kevéssé differenciált termékkel. Ezeknek módjukban áll egymással kifejezett vagy hallgatólagos megállapodásra jutni és a vevők felé diktálni a feltételeket. Ha a vevő oldalán jelentkezik ez a helyzet: néhány nagy felvásárló áll szemben kistermelőkkel, akkor oligopszoniumról beszélünk. Egy-egy termék termelésének vagy felvásárlásának monopolizáltsága fokozza a termék piacának koncentráltságát, és annak arányában rontja a piaci versenyt. Ha a piac valamely szereplője olyan helyzetben van, hogy a partnerek számára diktálhatja a feltételeket, azt mondjuk, hogy domináns helyzetben van, erőfölényt élvez. Tehát a monopol-, monopszónés oligopol-, oligopszón helyzetben lévő fél a piacon erőfölényben van versenytársaival szemben. Erőfölényben van az is, akinek piaci részesedése, vagy tőkeereje egy kritikus küszöbértéket meghalad: eléri azt a mértéket, ahol már saját cselekményével képes az általa kívánt irányba terelni a piaci feltételeket. Ekkor úgy tekinthetjük, hogy nem külső adottság számára a piac, hanem ő kezdi uralni a piacot. 2.3.4. Piaci egyensúlyi viszonyok A fizetőképes kereslet és kínálat arányától függően a piac lehet:
Egyensúlyban álló, amikor is az adott árak mellett a fizetőképes kereslet nagysága megegyezik a kínálat nagyságával. A hosszú távú egyensúlyi állapot olyan különös feltételeket követelne, amelyek a reális gazdaságban csak kivételesen teljesülnek. Ezért az egyensúly inkább csak elméleti absztrakció. A valóságban csak igen ritkán és rövid időre teljesülhet. Kiegyensúlyozatlan a piac, kínálati többlettel, ha az adott árak mellett a fizetőképes kereslet elmarad a kínálattól. Ezt a helyzetet szokás a vevők piacának nevezni, mert az eladónak versenyeznie kell a vevők kegyeiért. Keresleti többlet, vagy hiány áll fenn, ha a kínálat elmarad a fizetőképes kereslettől. Ezt a helyzetet szokás az eladók piacának nevezni, mert a vevőknek versenyezniük kell, vagy sorba kell állniuk, hogy hozzájussanak a keresett áruhoz. A kiegyensúlyozatlan piac állapota lehet stabil, vagy instabil. Stabil piacról beszélünk, ha az egyensúlyhiány egy folytonosan újratermelődő (előre kiszámítható) állapotba jut, vagyis egy állandó értéket vesz fel. Ez az állandó érték hozzátartozik a rendszerelméleti értelemben vett gazdasági rendszerhez. Az ahhoz tartozó "normál értéknek" tekinthető. Az egyensúly-hiányos állapot tehát nem tekinthető szokatlan gazdasági jelenségnek. Ugyanakkor azt is számításba kell venni, hogy pusztán a stabilitás ténye önmagában még nem pozitívum. Takarhat egy stabil körülmények közötti egyhelyben topogást, sorvadást, vagy a nemzetközi tendenciával lépést nem tartó lassú előrehaladást éppúgy, mint a nemzetközi ütemnek megfelelő vagy azt meghaladó dinamikus haladást. Instabil helyzetről akkor beszélünk, amikor a gazdasági folyamatok kiszámíthatatlanokká, kezelhetetlenekké válnak a gazdasági élet szereplői, vagy irányítói, esetleg mindkettő számára. Az instabil helyzet bizonytalansági érzést vált ki a gazdasági élet szereplőiben, bénítóan hat magatartásukra, döntéseikre, vállalkozó kedvükre. 2.3.5. Kereslet- versus erőforrás korlátos piac Az egyensúlyhiányos - akár stabil, akár instabil - piac a termelés számára beszerzési vagy értékesítési korlátot jelenthet attól függően, hogy a keresleti vagy a kínálati többlet állandósul. Ha a vállalkozó keresletkorlátos piaccal áll szemben, termelését a piac felvevő kapacitásához igazítja. Annyit érdemes termelnie, amennyit el tud adni. A raktáron maradó áru, számára ki nem használható veszteség. A magántulajdonra és magánvállalkozásra épülő versenypiaci gazdaság a vállalkozó számára a fellendülés időszakában keresletkorlátos. A szocialista gazdaság eddigi rendszereiben tartós eltolódás alakult ki a keresleti többlet javára. A kínálat a termékek és szolgáltatások jelentős részében rendszeresen elmaradt a kereslettől. Ebben a helyzetben a termelésnek nem az eladhatóság, hanem a beszerezhető erőforrások választéka és mennyisége szab határt. A keresletkorlát innovációra, újabb, kelendőbb áruk előállítására ösztönöz, míg az erőforráskorlát vállalkozói elkényelmesedésre, technikai és technológiai lemaradáshoz vezet, hiszen a korszerűtlen árut is el lehet adni. 2.3.6. A piac szegmentáltsága Egy ország átfogó piaca a különböző termelési tényezők és áruféleségek piacaiból: részpiacokból épül fel. Így beszélhetünk áru, pénz, tőke, munkaerő, szolgáltatások, a termelésbe vont természeti tényezők (föld, ásványkincs stb.) piacáról; az árupiacon belül is élelmiszerek, ruházati cikkek, termelőeszközök stb. piacáról – tetszőleges szempontok szerint és tetszőleges mélységig feldarabolva a piacot. Az átfogó piacot földrajzi alapon is részpiacokra oszthatjuk.
Piacfelügyeleti szempontból az erőfölény megítéléshez rendkívül fontos részpiac a vizsgált áru vagy szolgáltatás szempontjából releváns (általa érintett) piac. Érintett piac az, ahol a versenyt korlátozó vagy kizáró hatás érvényesül. Az érintett piac határainak megállapításához figyelembe kell venni a vizsgálat tárgyává tett árut, valamint az azt ésszerűen helyettesítő árukört a felhasználási célra, az árra, a minőségre és a teljesítés feltételeire tekintettel, továbbá a földrajzi területet. Pl. a szegedi fodrászok árat manipuláló akciója nem érinti a debreceni fodrász-szolgáltatást, még inkább ez a helyzet a taxisszolgáltatásnál. Másik példa: a fém konyhai edények árusítójának vagy árusítóinak akciói megítéléséhez figyelembe kell venni a kerámia és műanyag konyhai edények piacát is. A piaci jellemzőket a részpiacok mindegyikére vonatkoztathatjuk. Vizsgálhatjuk miként valósul meg a kiszemelt piacon a redisztribució és a spontán keresleti-kínálati viszonosságra épülő árumozgás aránya; a folyamatok igazgatása szabályozással vagy vezérléssel történik-e; mennyire koncentrált a piac; kereslet korlátos, vagy erőforrás korlátos-e stb. Az általános - az ország egészét jellemző - piaci helyzetkép a részpiacok "súlyozott átlagaként" rajzolódik ki. Az eddigi szocialista államok mindegyikének piacát a nagyfokú, szinte teljes monopolizáltság, a piaci tranzakciók összességén belül a redisztribució magas aránya, a külső vezérlés dominanciája, a széles körben uralkodó, állandósult hiány jellemezte, amely végül is az erőforrások feléléséhez, a gazdaság paralíziséhez vezetett. Kérdések, feladatok: - Sorolja fel a jegyzetben áttekintett piaci jellemzőket! Próbáljon újabb jellemzőket feltárni! - Sorolja fel a piaci verseny érvényesülésének szükséges és elégséges feltételeit!
2.4. A versenypiac által vezérelt árupiac működése A piaci verseny megjelenésével az értékesítés céljából termelőnek és a továbbeladás céljából vásárló kereskedőnek azzal a kockázattal kell szembenéznie, hogy termékére nem kap vevőt, mert más vállalkozó vonzóbb áron, vagy kelendőbb árút kínál. Ha ez sorozatosan bekövetkezik, gazdaságilag és egzisztenciálisan is tönkremegy. Ez a körülmény arra kényszeríti, hogy keresse azt áru, vagy szolgáltatásfélét, amellyel a siker reményében léphet piacra. A verseny tehát a terméket, vagy szolgáltatást kínáló elé egy sajátos követelményt állit, azt, hogy erőforrásait – a saját sorsának biztonsága érdekében – jövedelmezően hasznosítsa. Egyszóval vállalkozóvá teszi, olyan gazdasági szereplővé, akinek sorsa, a társadalmi és gazdasági rendszerben elfoglalt helye a piacon elért sikereitől függ. A piaci verseny megjelenésével a vállalkozó a piac főszereplőjévé válik. Ő az aki ráérez, vagy ráhibáz arra, milyen árú vagy szolgáltatás iránt mutatkozik, vagy ébreszthető igény, és annak kielégítése érdekében mozgósítja a gazdasági erőforrásokat. Szolgálva ezzel az egyéni hasznát és (a romboló hatású cikkek forgalmazásának kivételével) a társadalom javát egyaránt. Hiszen a vállalkozó sikere azon múlik, milyen eredményt ér el a piacon. A bevétel növelése arra ösztönzi, hogy minél több árut vigyen a piacra és értékesítsen sikeresen. Ha többet értékesít, akkor viszont több jut a társadalom többi tagjának is. A bevétel fokozása tehát a termelés bővítésére ösztönzi a vállalkozót, ez viszont a társadalom tagjai között több termék elosztását teszi lehetővé. Ez az a szerencsés helyzet, amikor a domináns személyek akkor növelhetik hatalmukat, ha többet kínálnak fel és „adnak át” a társadalom számára. A hatalomért azonban rivalizálni kell a többi vállalkozóval. A vállalkozót a verseny arra készteti – ösztönzi és kényszeríti is egyben – hogy az általa birtokolt erőforrással (tőkével) vállalkozásba kezdjen, beruházza azt. De a tapasztalatok egyben óvatosságra is intik. Arra, hogy számoljon a kudarc lehetőségével és tartalékoljon. E két, egymással ambivalens késztetés hatására a vállalkozók, ha tőkéhez jutnak kockáztatási megfontolásaik szerint fektetnek be, és képeznek tartalékot. A piac mindenkori állapotától,
pontosabban annak vállalkozói megítélésétől függően fordítja a tőkéjét minden egyes vállalkozó beruházásra: elhasználódott eszközei pótlására, illetve azok kapacitásának bővítésére, vagy tartalékképzésre, esetleg osztja meg a kettő között. A nemzetgazdasági körforgásban a vállalkozók befektetései és tartalékai összegeződnek és átlagolódnak. Nemzetgazdasági szinten mindenkor kialakul egyfajta arány a társadalmi szintű befektetés és a társadalmi szintű tartalékolás között, amelyet a közgazdaságtan tartalékolási, illetve befektetési hajlandóságnak nevez. Ez az arány döntően meghatározza a nemzetgazdaság dinamizmusát. Evidens, hogy a befektetés bővíti a piacot, ezért az ellentétes tendencia: a tartalékolási hajlandóság növekedése, mérsékli a bővülés ütemét. A következőkben a nemzetgazdaság motorját képező három folyamatot: • a beruházásnak a termelésre gyakorolt multiplikatív (többszöröző) hatását, és • az értékesítésnek a beruházásra gyakorolt akceleratív (gyorsító) hatását valamint a. • a pénzforgalomnak a pénzmennyiséget multiplikáló (többszöröző) hatását tekintjük át, azok legszűkebb lényegére szorítkozóan. 2.4.1. A beruházások multiplikatív hatása A beruházási multiplikáció (többszöröződés) azt az összefüggést fejezi ki, hogy az egyes vállalkozó által eszközölt egységnyi beruházás olyan gazdasági láncreakciót indít el, amely a nemzetgazdasági össztermelést az induló beruházott egységnél nagyobb mértékben bővíti. Nézzük meg egy példán keresztül hogyan érvényesül ez a gyakorlatban! Tegyük fel, hogy a vállalkozók megtakarítási hajlandósága 20%, vagyis a bevételeik minden 100 Ft-jából 20 Ftot – tehát a jövedelmükből 1/5-részt – félretesznek, megőriznek a jövőre, vagyis speizolják, időlegesen kivonják a gazdasági forgalomból. 80 Ft-ot viszont eszközökre, vagy élelemre költenek, tehát beruháznak. Ezek után induljunk el abból az alaphelyzetből, hogy az egyik vállalkozó 1000 Ft tiszta jövedelemre tett szert. Ebből nyilvánvalóan beruház 800 Ft-ot és tartalékol 200 Ft-ot; azok a vállalkozók, akiktől vásárolt, a hozzájuk áramlott 800 Ft-ból elköltenek 640 Ft-ot és tartalékolnak 160 Ft-ot; akik a 640 Ft-hoz jutottak, abból elköltenek 512 Ft-ot és speizolnak 128 Ft-ot ... stb. Adjuk össze az eddig befektetett összegeket: 800 + 640 + 512 = 1952. Majdnem kétszerese a kiinduló ezer forintnak, és még csak a folyamat elején tartunk. A folyamat végső eredményét egy képlet segítségével számolhatjuk ki, amelyhez a megtakarítási hajlandóságot kell figyelembe venni. A többszöröződés végösszege: 1 X Beruházási kezdőérték megtakarítási hajlandóság Példánk esetében : 1 1/5
X 1000 = 5 X 1000 = 5000
Foglaljuk össze az eredményt táblázatban:
Üzleti lépés 1. 2. 3. 4. ≈∞ Összeg
Kiinduló összeg Ft 1000 800 640 512 ≈0
Befektetett 800 640 512 410 ≈0 ≈5000 Ft
Megtakarítás Ft 200 160 128 102 ≈0
Gondoljuk végig, hogy negatív beruházás esetén, vagyis ha a vállalkozók egy adott időszakban a beruházástól, vásárlásoktól tartózkodnak, csak megtakarítanak, akkor a láncreakció fordított irányban is lezajlik. Ekkor ugyanis a gazdálkodók azt tapasztalják, hogy korábbi vevőik elmaradnak, termékeiket nem tudják eladni, ezért sorra kezdenek leállni a termeléssel. 2.4.2. Az értékesítés akcelerátor (gyorsító) hatása a beruházásra Az előbb azt vizsgáltuk hogyan serkenti a beruházás a termelést. A hatás viszont nem egyirányú. A termelés növekedése - egészen pontosan az értékesített termékek volumenének növekedése - serkentően hat a beruházásra és ennek eredményeként az eszközök kapacitásának bővítésére. Nézzük egy példán keresztül, hogyan hat az értékesítés növekedése a beruházásra. Először fontoljuk meg, hogy adott gépparkkal, adott mennyiségű termék állítható elő. Vagyis a tőkeállomány és az értékesítésre kínálható termékmennyiség között meghatározott arány áll fenn. Induljunk ki egy olyan vállalatból, amelyik 40 db, egyenként 3 millió Ft értékű géppel, tehát összesen 120 millió forint tőkeállománnyal rendelkezik, és ezzel - többéves gyakorlata szerint - évi 60 millió forint értékesítést tud produkálni. Ezek szerint a tőkeállomány és értékesítés közötti arány 2:1. Ha tehát a vállalkozó értékesítési lehetősége bővül, mondjuk 50%-kal több árura talál vevőt, akkor a gépek számát is 50%-kal növelnie kell, így tartható fenn a 2:1-es arány, ami által növelhető az értékesítés szintje. Vegyük még azt is figyelembe, hogy kopás miatt évente két gépet kell lecserélni, ami tulajdonképpen a kiesés pótlása. Ezek után táblázat segítségével tekintsünk át egy olyan időszakot, ahol az első két évben az értékesítés 60 millió forintos szinten mozog, majd egy következő fázisban, a 3. évtől kezdődően évente 50%-kal emelkedik az 5. évig; a harmadik fázisban, a 6. és 7. évben, stagnál; a negyedik fázisban, a 8. évben pedig kezd visszaesni. Kövessük nyomon, hogyan hat az értékesítés a különböző fázisokban a beruházásra. (A táblázatot lásd a ….. oldalon.)
A táblázatból leolvashatjuk az akceleráció lényeges sajátosságait: a) A harmadik sor azt mutatja, hogy a termelés bővülése a beruházást lényegesen gyorsabb ütemű bővítésre serkenti. (Példánkban az értékesítés a korábbi időszakhoz képest 150 %ra, a beruházás viszont 1100 %-ra emelkedett.) b) A tőkeállomány gyarapítási ütemének fenntartása érdekében, - ami az éves beruházások azonos szinten tartását jelenti - az értékesítés ütemének ugyanazzal a sebességgel kell növekednie. (Lásd a 3. 4. és 5. sort.) c) Az értékesítés stagnálása drasztikusan csökkenti a beruházást. (Lásd. a táblázat 6. és 7. sorát. Amennyiben az 5. év bruttó beruházását 100 %-nak vesszük, hozzá képest a hatodik évi beruházás 9,9 %-ra esett vissza; a nettó beruházás pedig 100 %-kal csökkent.) d) Az értékesítés stagnálása, vagy visszaesése negatív beruházásra (gépek eladására vagy pusztulni hagyására) is ösztönözhet. (Lásd a 8. sort.) e)Az is látható, hogy a fogyasztás szinten tartása érdekében adott esetben a beruházást hitelből kell megoldani. (L. az utolsó oszlop 3. tételét.) A multiplikáció és az akceleráció a termelés és beruházás közötti kölcsönhatás két ága. Egymással összekapcsolódnak és mind pozitív, mind negatív irányban felerősítik egymást, erős hullámzást - konjunktúra ciklusokat - okozva a gazdaságban. 2.4.3. A pénz-multiplikáció A pénz felfogható olyan okmányként, amely a gazdasági ügyleteket hitelesíti. Adott esetben elismervény és utalvány egyszerre. Egy adásvételi aktusban elismervény arról, hogy az eladó (szolgáltató) a pénz értékének megfelelő "hasznosság-mennyiséget" bocsátott a vevő rendelkezésére, de egyben utalvány arra nézve, hogy az eladó az átvett pénz értékének megfelelő "hasznosság mennyiséget" szerezhet be a társadalom jószág készletéből. Minthogy ez az "okmány", vagyoni jogot és kötelességet testesít meg (pl. hitelezéskor a kölcsönvevő oldalán az átvétel és a saját célra felhasználás jogát, ellentételezésként viszont a kamatostól visszafizetés kötelezettséget) s a vagyoni természetéből eredően forgalmazható, ezért legalább annyira áruként, mint iratként viselkedik. De áruként is sajátos arculatot mutat. Bennünket most ez az arculata érdekel. A pénz az áruforgalomban adható, vehető - akár oly módon, hogy más árura cserélik el, akár úgy, hogy más pénznemre váltják át - és kölcsönözhető: kamat ellenében használatra átadható. A pénzforgalom a bankrendszer felügyelete alatt áll, és jelentős része banki közvetítéssel zajlik. A mai pénzforgalmi rendszer megértése végett különbséget kell tenni a központi bank (jegybank) és a kereskedelmi bankok között. Az előbbi ellátja a bankok bankja szerepét az utóbbiakkal szemben. Ugyanis a pénz okmány tulajdonsága módot ad arra, hogy felelőtlenül kellő fedezet nélkül - a szükségeset meghaladó mennyiségben „bocsássák forgalomba”, és ezáltal romoljon a hitele, devalválódjon az értéke, ami a forgalom zavaraihoz vezet. Ennek megelőzése érdekében a jegybank felügyeli és - a pénzpiac természetéhez igazodó eszközökkel - szabályozza a forgalomban lévő pénzmennyiséget. Őrködik a kereskedelmi bankok tevékenysége felett. A kereskedelmi bankok és a hozzájuk hasonló szerepet betöltő pénzintézetek működésük során a társadalom egyik csoportjától pénzösszegeket fogadnak el, és arra kamatot fizetnek.
Másrészt - díjazás ellenében - bizonyos szolgáltatást végeznek (pl. átutalást teljesítenek, forgalmat könyvelnek, stb.), emellett a náluk elhelyezett összegeket más csoportoknak kamat ellenében - kikölcsönzik. A bankok a náluk elhelyezett összegre alacsonyabb kamatot fizetnek, mint amennyit kérnek az általuk hitelezett kölcsönökért. Ez szükségszerű, hiszen működésük költségeit ebből tudják fedezni. A bankok persze a betéti kamat és a hitel kamat különbségét (a kamat-rést) úgy állapítják meg, hogy nyereségük is keletkezzen. Sőt az ebből származó bevételűk lényegesen meghaladja a díjakból származó bevételeiket. Ez viszont arra ösztönzi őket, hogy a birtokukban lévő pénzmennyiséget minél gyorsabban, minél teljesebb mértékben kikölcsönözzék. A kölcsönzéskor persze ügyelni kell(ene) arra, hogy annyi pénz maradjon meg tartalékként, ami a banknál pénzt elhelyező ügyfelek várható jelentkezésekor az azonnali kifizetésükhöz elegendő, különben bizalmatlanná válnak és a többi ügyfélben is bizalmatlanságot ébresztenek. A bizalomvesztés a betétek rohamszerű kivonásához, és – kellő tartalék hiányában – a forgalmazási folyamat megszakadásához, csődhöz vezet. A tartalék azonban nemcsak az ügyfelek és a bankműködés biztonságát garantálja, jelentős a szerepe a forgalomba kerülő pénzmennyiség szabályozásában is. Ugyanis a bankszámlákon nyilvántartott pénzösszeg a kölcsönzési ügyletek sorozatában, a beruházási multiplikációhoz hasonló láncreakció eredményeként, megtöbbszöröződik. Ezért a tartalékalap nagyságát központi szabályok írják elő, és képzését, valamint a rá vonatkozó szabályok betartását a jegybank ellenőrzi, sőt kezeli is a kereskedelmi bankok tartalékait. (Hangsúlyozom: nem a bankjegy, vagy érme formájában rendelkezésre álló pénzmennyiség többszöröződik meg a bankügyletek során, hanem a bankszámlákon könyvelési tételekként, a piaci szereplők kötelezettség vállalásai ellenértékeként a számlákon nyilvántartott pénzösszeg: a bankszámlapénz duzzad fel.) Kísérjük végig a pénzmultiplikáció folyamatát egy példán keresztül. Tegyük fel, hogy a kötelező tartalékalap nagysága - a tartalék ráta - 10 % és a pénzforgalomba bekerült összeg 1000 Ft. Ennyit könyvelt el bevételként egy kereskedelmi bank, amely összeg nyomban kikölcsönözhető. Ez a kölcsön kihelyezés egy forgalmi folyamat egy ügylete. A kölcsönzést követően a korábbi hitelek törlesztéséből az ezel egydnlő pénzmennyiség hamar visszaáramlik, amely újból kikölcsönözhető. Ugyanezt mondhatjuk el a következő és az azt követő kölcsönzésekről is. Valójában tehát egy kölcsönzési láncolattal állunk szembe. Nézzük milyen eredménnyel jár a pénzösszegeknek, egy ilyen láncolatban történő „forgatása”! Abban az esetben, ha a kereskedelmi bankok ciklikusan forgatják a kikölcsönzött és a helyébe visszaáramló pénzt, akkor, a folyamat az alábbi táblázatnak megfelelően zajlik: Üzleti lépés 1. 2. 3. . . ≈∞ Végösszeg
Kiinduló összeg Ft 1000 900 810 . . ≈0
Hitelre adott összeg Ft 900 810 729 . . ≈0 ≈10.000
Tartalék ráta Tartalék alap % Ft 10% 100 10% 90 10% 81 . . . . 10% ≈0
A tartalékráta tehát a pénzforgalomban ugyanazt a szerepet játssza, mint az áruforgalomban a megtakarítási hajlandóság: szabályozza a felhalmozódás mértékét.
A pénzmultiplikáció képlete 10 %-os ráta esetére: 1 1/10
X Forgalomba került összeg = 10 x Forgalomba került összeg
Minél kisebb a tartalékráta, annál nagyobb a multiplikáció végeredménye, mert ha az egyes ügyletek során a visszaforgatott összegből kevesebbet csípünk le tartalék céljára, akkor nagyobb összeg lép be a forgalomba, nagyobb összeg növeli a korábban befektetett összeget. A multiplikáció során felhalmozódó pénzösszeg pénzkínálatként jelentkezik. (Az itt vázolt folyamat a valós összefüggéseknek egy – a lényeg bemutatását szolgáló – leegyszerűsített sémája. A valós pénzpiacon a pénz forgását és a pénzkínálatot más, itt figyelmen kívül hagyott tényezők is befolyásolják. Ezek módosítanak az itt felvázolt felhalmozódási ütemen, de a felhalmozódás tényét nem cáfolják. A pénzmultiplikáció több összetevőre épülő folyamatát mutatja be Gregory Mankíw, „Makroökonomia” cimű könyvének 509-510. oldalán, és Meir Kohn „Bank- és pénzügyek, pénzügyi piacok” c. könyvének 19.5. fejezetében. ) A multiplikátorokról vázolt összefüggések ismerete igen hasznosnak bizonyul a gazdasági növekedés folyamatának befolyásolásában, a konjunkturális ingadozások csillapításában. Pl. túltermelési válság és infláció esetén célravezető lehet a pénzszűkítést eredményező beavatkozás. Alapfogalmak: - A beruházás multiplikativ hatása a termelésre (kibocsátásra). Tömören: beruházási multiplikáció. - A bankműveletek hatása a bankszámlapénzre. Tömören: a pénzmultiplikáció. - Az értékesítés akcelerátor hatása a beruházásra. Tömören: értékesítési akceleráció. Kérdések, feladatok: - Képzeletbeli tanítványának magyarázza el, milyen mechanizmusok biztosítják a multiplikációkat és az értékesítési akcelerációt!
2.5. Összegezés A piaci jellemzőkről elmondottakat összefoglalva az alábbiakat rögzíthetjük: egy nemzetgazdasági piac akkor működik hatékonyan és "barátságosan" ha: a) az egyes részpiacain célszerűen kiépítettek a forgalmazási mechanizmusok: a reciprocitás és redisztribució aránya; b) az aktuális történelmi és világgazdasági körülmények között a nemzetgazdaság meghatározó szerepű piacain az árupiacon a verseny érvényesül; c) biztosított a gyorsító hatások kellő érvényesülése; d) a meghatározó piacokon a termelés kereslet-korlátos;
e) a meghatározó piacokon a forgalmi folyamatok stabilak, előre kiszámíthatóak; f) a részpiacok közgazdasági igazgatása racionális: ésszerű a befolyásolandó tárgy és az igazgatási módszer megválasztása. Pl. versenypiacon nemcsak a szereplők magatartását igyekszik kordában tartani, hanem a folyamatokat is szabályozza. Azon a területen, ahol a verseny nem késztet a közérdek kibontakoztatására, a szükséges mértékben alkalmazza a redisztribuciót. Így pl. a tudomány és az igényes művészet területén gondoskodik az értékalkotó munka méltányos finanszírozásáról, támogatja a mecenatúrát, de az alkotók számára magas fokú autonómiát, alkotási lehetőséget biztosit, magatartásukat csak a legszükségesebb mértékben regulázza. g) a különböző ágazatok (részpiacok) racionálisan - a helyesen megválasztott célokat előmozdító módon - összehangoltak. Mindez azt is jelenti, hogy a gazdasági közigazgatásnak nem föltétlenül valamilyen idealizált állapot, pl. a kereslet-kínálat egybeesése megteremtésére, vagy a minél gyorsabb növekedés erőltetésére, hanem a gazdaság harmonikus működésének az elérésére, a gazdaság gépezetének olyan működésére kell törekednie, amely az előrehaladást, a fenntartható fejlődést biztosítja. Vagyis egyre több igényt, egyre változatosabb árukészlettel és szolgáltatásokkal elégit ki, és emellett a diszfunkciói tolerálhatóak a társadalom tagjai számára, a termelés nem teszi tönkre az ökológiai környezetet. A fejlődést akkor tekinthetjük fenntarthatónak, ha az aktuális gazdálkodási módszerek úgy biztosítják a gazdaság társadalmi és természeti erőforrásai emberi célok szolgálatába állítását, hogy nem őrölik fel azokat a feltételeket, amelyek a jövő nemzedék szára az életminőség javítását, de legalább a jelenlegi szinten tartását biztosítják. Ezt figyelembe kellene venni a hatalmi rivalizálásoknál is, de sajnos a hatalmi törekvés, a bölcsesség, és a felelősség nem mindenkor jár egy úton.
2.6. Piaci diszfunkciók Piaci diszfunkcióknak tekintjük a piac azon működési mechanizmusait, amelyek keresztezik gazdasági, szociális érdekeinket, racionális céljaink ellenében hatnak. Diszfunkciókhoz vezethet például: • A szükségesnek mutatkozó korrekció elmulasztása az instabilitás állapotába, vagy annak veszélyzónájába került gazdasági folyamatok esetében. Pl. a konjunktúra ciklus moderálásnak vagy az infláció fékezésének elhanyagolása. • A tranzakciós formák – redisztribució és reciprocitás – szektorális helyének és arányának helytelen megválasztása; • A felesleges beavatkozás: közigazgatási belenyúlás a gazdasági élet folyamataiba olyan területeken és olyan feltételek között, amikor az önszabályozás hatékonyabb. • Az igazgatási stratégia - vezérlés, szabályozás - vagy az igazgatási eszközök nem szerencsés megválasztása. • A gazdaság sajátosságai, törvényszerűségei fel nem ismerése, vagy figyelmen kívül hagyása miatt alkalmatlan eszközök bevetése. • Az igazgatási hatáskörök helytelen elosztása, telepítése. Pl. a közigazgatási szervek favorizálása a bíróságokkal szemben; vagy pedig a szintbeli elvétés: a hatáskör felsőbb szintre telepítése, holott alsóbb szinten eredményesebb lenne a döntés, vagy fordítva. • A piaci szereplők magatartási diszfunkciói, mint pl. a versenytisztesség vagy a fogyasztói érdekek megsértése, veszélyeztetése. • A piac olyan mérvű koncentráltsága, amely a versenyt bénítja. • Az áralakulás anomáliái. Az első öt helyen felsorolt diszfunkció orvoslása a gazdasági közigazgatás gazdaságpolitikai, stratégiai és taktikai kérdései közé tartozik. A szűkebben értelmezett, végrehajtói szintű
piacfelügyelet érdekkörében az utolsó három helyen említett diszfunkciók megelőzését és orvoslását szokás figyelembe venni.
2.7. A diszfunkciók közigazgatási kezelése 2.7.1. A központosított elosztás (redisztribució) és a piac (reciprocitás) megválasztása A reciprocitás esetében a kereskedelmi tranzakciókban részvevő felek helyzete közvetlenül függ attól, hogy melyikük visz keresettebb, kelendőbb árut a piacra. Kelendőbb áru piacra vitele esetében azonos ráfordítás mellett magasabb árat lehet elérni, bőségesebb ellenszolgáltatással lehet hazatérni, mint a kevésbé kurrens árunál. Vagyis a piaci részesedést értékesülés függővé, a termelést keresletkorlátossá teszi, minthogy addig érdemes termelni, amíg nyereséggel lehet értékesíteni. Visszacsatolást létesít a piac és a termelés között, ennek révén - kedvező feltételek mellett - önszabályozást valósit meg, elősegíti a kereslet-kínálati harmónia spontán kialakulását. Segíti az innovációt, minthogy újabb, komfortosabb, kelendőbb vagy kevesebb ráfordítással előállított árucikkek termelésére ösztönöz. Dinamizálja a gazdaságot. Mindezek az előnyök persze csak meghatározott feltételek mellett (pl. árubőség és piaci verseny) és megfelelő határok között érvényesülnek. A spontaneitás ugyanis hullámzásokhoz, konjunktúra ciklusok periodikus ismétlődéséhez, a termelés felfutásához és kifulladásához, válságok kialakulásához vezet. A viszonosságra épülő forgalmazás közgazdasági feltétele, hogy az adott áru piacán a vevők képesek és hajlandók legyenek akkora árat fizetni, amely fedezetet ad az előállítás költségeire - beleértve az eladó jövedelmi igényét is. Ez a feltétel általában a tömeges igényt kielégítő áruk piacán teljesül. (Ellenpéldát azért itt is találunk: a klasszikus postai szolgáltatás a legtöbb államban ráfizetéses, támogatásra szorul). A reciprocitás működésének közigazgatási feltétele: - a piaci szereplők számára kellő fokú autonómia biztosítása; - a visszaélések megakadályozása, tehát a tisztességes piaci magatartás feletti őrködés; - a forgalmazási mechanizmus diszfunkcióinak kezelése: pl. tudatos válságmegelőző (konjunktúra) politika; - a verseny intézményének védelme, karbantartása. A redisztribució közvetetté teszi a piaci részesedés és termelési eredményesség közötti kapcsolatot. Ezáltal csökkenti a termelők érdekeltségét, eredményérzékenységét, hiány kialakulásához vezethet. Fékezi az innovációt, lassítja a gazdasági fejlődést. Viszont csillapítja a hullámzást, módot ad az árak kordában tartására. Ezért átmeneti alultermelés esetén felhasználható a feszültségek csökkentésére. A reciprocitással társítva elősegítheti az új technikák, technológiák feletti bábáskodást és gyámkodást. Egészségesen adagolva segítheti a szelektív fejlesztést. Szükségszerűen alkalmazni kell azokon a területeken, ahol a versenypiac csődöt mond, pl. a tudományos kutatás, magas szintű kulturális szolgáltatások és hasonló közérdekű célok finanszírozásánál. Közigazgatási vonzata: gazdasági bürokráciát kell kiépíteni a nyilvántartás, a javak begyűjtése, újraelosztása, vagy áramlási csatornáinak kiépítése és működtetése, valamint a gazdaság-átalakítási tervek kidolgozása és kivitelezésének menedzselése végett. 2.7.2. Túlszabályozás vagy túlzott államosítás korrigálása Túlszabályozás, vagy túlzott államosítás nemcsak gazdaságpolitikai túlkapásból vagy szakmai elvétésből eredhet, hanem abból is, hogy egy adott területen nem lehet előre látni, hogy a privát működtetés és az önszabályozás az eredményesebb-e. Ugyanakkor a feltételek átmeneti alakulása is indokolttá teheti akár az államosítást, akár a közigazgatás kiterjesztését az adott területre mindaddig, amíg a feltételek kedvező kialakítását nem sikerül elérni. Az átmeneti állami kézbevétel megoldást jelenthet pl. akkor, ha egy nagyvállalat vagy egy ágazat (mint a szén és ércbányászat, posta stb.) szerkezetátalakításához privát felhalmozással nem lehet
előteremteni a szükséges tőkeösszeget. Vagy tőkeigényes ágazatban túlságosan lassú a visszatérülési idő és emiatt a magánvállalkozók tartózkodnak a beruházástól. Viszont akkor, amikor beigazolódik, hogy a közhatalmi beavatkozás téves volt, vagy a körülmények alakulása miatt a jövőben felesleges, akkor deregulációt vagy privatizációt kell végrehajtani. U
U
U
U
2.7.3. Az igazgatási stratégia, az eszközök megválasztása és a hatáskör telepítés A stratégia, az eszköz megválasztás és hatáskör telepítés indítéka lehet egyszerű technikai meggondolás, de gazdaságpolitikai megfontolások is meghúzódhatnak mögötte, pl. az ágazat kiemelt fejlesztése, a vállalkozás serkentése, a gazdasági élet liberalizálása stb. Bármilyen indíték is vezetett téves döntéshez, ha az alkalmazott megoldás nem segíti a kitűzött célokat, a korrekcióról gondoskodni kell, amely a felsorolt esetekben magától értetődő: az egyes megoldások előnyeit és hátrányait mérlegelve arra a megoldásra kell áttérni, amely optimálisabb eredménnyel kecsegtet. 2.7.4. A piaci harmónia feletti őrködés A piaci egyensúly és a működés harmóniájának fenntartása gazdaságpolitikai szintű feladataival - mint a konjunktúra ciklus, az infláció, a nemzetközi kereskedelmi és fizetési mérleg, a munkanélküliség alakulása - feletti őrködéssel e tantárgy keretében az eszközök ismertetése során foglalkozunk. 2.7.5. A piacfelügyelet önállósult formái A közigazgatás története során kialakultak a piacfelügyelet szakosodott és önállósult formái. Először az egyéni sérelmek (a kereskedők visszaélései, vagy fordítva: a kereskedők kifosztása) megelőzésének és a sérelem orvoslásának megoldási módjai jelentek meg, majd a haladás fokról - fokra haladt a gazdasági közérdek és piaci mechanizmus védelme irányába. A piacfelügyelet tradicionális területei: • a tisztességtelen piaci magatartás elleni fellépés; • a verseny intézményének a védelme, vagyis a verseny korlátozása elleni fellépés E területek mellé sorolható • fogyasztóvédelem, a fogyasztói érdekeket sértő magatartás elleni fellépés és • az árfelügyelet Az üzleti élet szempontjából káros mindaz a tevékenység, amely az üzleti tisztesség követelményeibe ütközik, sérti vagy veszélyezteti a versenytársak, illetőleg a fogyasztók érdekét, és ami a vevő és eladó közötti esélyegyenlőséget félrebillenti: az egyik vagy másik póluson dominanciát, monopolhelyzetet keletkeztet. A verseny védelme egyrészt a verseny tisztességének a védelmét, vagyis a piac szereplői magatartásának elfajulása elleni fellépést, másrészt a versenytársak alanyi jogainak, méltányos érdekeinek egymással szembeni védelmét, harmadrészt a verseny, mint működési módnak a védelmét, a verseny korlátozása elleni fellépést jelenti. A gyakorlatban ezek a vonatkozások összefonódnak, minthogy egy és ugyanaz a veszélyforrás több irányú sérelmet okozhat. A domináns helyzet visszaélésre ad módot: szolgáltatással le nem fedezett előny kikényszerítéséhez vezethet. Ez az önmagában véve tisztességtelen magatartás sérti a partner, továbbá a fogyasztók érdekét. Másokat kiszoríthat a piacról, miáltal korlátozza a versenyt. A piacfelügyeleti tevékenység hagyományosan a hazai piac védelmét szolgálta. A belföldön elkövetett, piaci érdeket sértő magatartás ellen lépett fel. A piaci kapcsolatok nemzetközivé válásával azonban a hatósági piacvédelem is egyre inkább átlépi az államterület határait. Az Európai Unióban a piacfelügyelet kiterjed az Unió egységes piacára.
A fentebb felsorolt piac-felügyeleti formák részletesebb ismertetésére későbbi fejezetekben kerül sor. Alapfogalmak: - Piaci diszfunkció, reciprocitás, redisztribúció, túlszabályozás, fenntartható fejlődés, dereguláció. Kérdések, feladatok: - Gondolja át újból a piaci diszfunkciók leltárát! Gondolkozzon, hogy saját tapasztalatai alapján milyen más díszfunkciókkal tudja kiegészíteni a listát! - Tapasztalataira alapozva keressen illusztráló példákat az egyes piaci diszfunkciók közigazgatási kezelésére! Irodalom jegyzék: BOZZAI RITA: Tőzsde kalauz. A Magyar Tőzsdealapítvány kiadása. Budapest.1988. FOGARAS ISTVÁN: Banküzemtan. Tőkés Bankok működése a gyakorlatban. KJK. Budapest.1980. HOMONNAY FARKAS: Banktörténet. Budapest. 1946. KORNAI JÁNOS: A hiány. KJK. 1982. KORNAI JÁNOS: Útkeresés. Századvég Kiadó. Budapest. 1993. MEIR KOHN: Bank-és pénzügyek, pénzügyi piacok. Osiris Kiadó. Budapest. 1998. GREGORY MANKIW: Makroökonómia. Aula Kiadó. Budapest, 1999. POLÁNYI KÁROLY: A nagy átalakulás. Mészáros Gábor kiadása.1998. MAX WEBER: A tőzsde. Ikva Könyvkiadó Kft. Budapest. 1995.
3. A GAZDÁLKODÁS TULAJDONI ALAPJAI 3.l A tulajdon alapkérdései A tulajdon az újkori történelem minden korszakában a figyelem középpontjában állt. A társadalmi rendszer- és korszakváltások idején a reformerek nagyon sok baj okozójának a fennálló tulajdoni rendet tekintették és a megváltoztatása, átalakítása mellett kardoskodtak. Ez volt a helyzet a polgári forradalmak időszakában, a szocialista rendszer kiépítésekor, és a közelmúltban lejátszódott rendszerváltozás időszakában. De nemcsak a társadalmi kataklizmák idején vonja a tulajdon magára figyelmet, hanem a stabil történelmi időszakokban is. A jogrendszerek szigorú garanciákkal védik a tulajdon szentségét: a mindenkor adott rendjét. Kérdés: milyen sajátosságok adják e titokzatos jelenség figyelmet követelő hatalmát! Valóban mindenható fétis-e a tulajdon? Kezdjük azonnal a mítosz eloszlatásával. 3.1.1. A tulajdon értelmezése A mindennapi tapasztalatból tudjuk, hogy aki egy autónak, mobil telefonnak, lakóháznak vagy bármilyen dolognak a tulajdonosa, azt másokkal szemben elsőbbség illeti meg a kérdéses dolog hasznosítására. Dönthet arról, hogy saját maga használja, kölcsönadja, eladja, vagy bérbe adja. Ha a mobil telefonja felbosszantja, azt is megteheti, hogy beledobja a
legközelebbi kukába. Egyszóval a tulajdonos dönthet, másként fogalmazva rendelkezhet, a tulajdonában álló dolog sorsáról. S ezt a jogát mások is elismerik. Ebben a tényben jelöljük meg a tulajdonnak a lényegét. A tulajdon - legáltalánosabb értelemben – a javak, a gazdaság erőforrásai, potenciális feltételei feletti rendelkezési jogosultságot jelölő fogalom. Elöljáróban le kell szögezni, hogy - a fenti általános kereten belül - a tulajdon fogalmának jogi és közgazdasági értelmezése eltér egymástól. A jog az erőforrások (dolgok) feletti rendelkezési jogosultságok jelölésére egy általánosabb értelmű és egy szűkebb, speciális értelmű fogalmat használ, nevezetesen a ’birtok’-ot, és a ’tulajdon’-t. A tulajdon : az alanyok között, társadalmilag elismert (legalizált) olyan kapcsolat, amelynek keretében a jogosulta(ka)t - a tulajdonoso(ka)t - polgári jogi értelemben vett dologra nézve rendelkezési autonómia illeti, és a jogrendből reá(juk) hárított kötelezettségek terhelik (pl. adózási-, kárveszély viselési-, szomszédjogi-, környezetvédelmi kötelezettségek, stb.), mindenki más köteles a tulajdonos jogait tiszteletben tartani. U
U
A birtok : az alanyok között társadalmilag elismert olyan kapcsolat, amelynek keretében a jogosulta(ka)t - a birtokos(oka)t - polgári jogi értelemben vett dologra nézve valamilyen, a jogrendből eredő, vagy a tulajdonos által átengedett jogosultság (pl. bérleti-, használati-, stb. jog) illeti és a jogrendből reá(juk) hárított, vagy a tulajdonossal szemben vállalt kötelezettségek terhelik (pl. megőrzés, bérfizetés, adózás, stb.), mindenki más köteles a birtokos jogait tiszteletben tartani.
U
U
A társadalmi és a gazdasági életben gyakran használt fogalom a vagyon , amellyel a társadalmi és gazdasági értéket képviselő dolgok, és haszonszerzést biztosító jogosultságok összességét jelöljük. A vagyon a társadalmi közegben együtt élő személyek között oszlik meg. Ebből következik, hogy egy-egy személyre konkretizálva megkülönböztethetünk pozitív vagyont (aktívát): azt a vagyoni kört, amely felett autonóm módon rendelkezhet; és negatív (passzív) vagyont: az őt terhelő kötelességek összességét. A vagyon jogi sajátosságai azonosak a birtokéval. Jogi tartalma szerint a kettő szinonim fogalom. Elkülönülésük abból fakad, hogy gazdasági összefüggésekben inkább vagyonról, jogosultsági nézőpontból inkább birtokról szokás beszélni. Ahogyan a birtok tárgyára vonatkozó tulajdonjog és a birtoklást biztosító jog: pl. a használati, haszonbérleti, bérleti stb. jog más és más személyhez kötődhet, ugyanúgy a vagyontárgyra vonatkozó jogok is kapcsolódhatnak más- és más személyhez. U
U
A tulajdont meghatározhatjuk a birtokra vonatkoztatva is. Ebben az összefüggésben a tulajdon: olyan birtok, amely magában foglalja a rendelkezési autonómiát. Tehát a birtokosi minőséget a dologra vonatkozó bármilyen jogosultság megalapozza, a tulajdonosi minőséget csak a rendelkezési autonómia. A rendelkezési autonómia viszont megelőz minden más jogosultságot. A dologra vonatkozó legerősebb jogosultság. Minthogy a birtoklási pozíciót bármilyen, a dologgal kapcsolatos jogosultság megalapozza, mondjuk azt, hogy a birtok általánosabb értelmű fogalom, mint a tulajdon. Általánosabb értelmű, de nem foglal magában a rendelkezésnél erősebb jogosultságot. Ha rendelkezés jogát is magában foglalja, akkor azonos a birtok és a tulajdon egybeesik. Tehát a birtok, mint gyűjtőfogalom, magába foglalja a tulajdont is. ( Az más kérdés, hogy a birtokra adhatunk olyan definíciót is, amelyből a tulajdont kirekesztjük. Ez olyan esetekben lehet hasznos, ha a két jogi helyzetet élesen el akarjuk egymástól határolni.) U
U
A jog világában azért indokolt a tulajdon és birtok elhatárolása, mert egyrészt a jogrend sajátosan óhajtja kezelni a tulajdonost, mint a dolog felett legerősebb (legkevésbé korlátozott) jogot gyakorló alanyt; másrészt mert a tulajdonost és birtokost (pl. a háztulajdonost és a bérlőjét) egymással szemben is meg kell védeni. A közgazdásznak nem feladata a felek vitájának a rendezése. Érdeklődése arra irányul, hogy a jogok és kötelességek a dolgoknak, mint gazdasági erőforrásoknak milyen hatásfokú hasznosítását teszik lehetővé és a hozamot, illetve a költségeket hogyan osztják meg a különböző jogosultak (kötelezettek) között. Ebből következően a közgazdaságtan nem polarizál tulajdonos és egyéb jogosult (birtokos) között. A tulajdon fogalmát közel azonos tartalommal használja, ahogyan az előzőekben a vagyont, és jogi értelemben a birtokot definiáltuk. Vagyis a dologra vonatkozó rendelkezés általános tartalmú megjelölésére a jogban a "birtok", a közgazdasági berkekben viszont a "tulajdon" megnevezés szolgál. Amikor a közgazdász tulajdonról beszél, a jogásznak figyelembe kell vennie, hogy az az ő nyelvére lefordítva nagyon sok esetben "csak" gyengébb jogosultságokat magában foglaló birtok. A tulajdon a társadalmi kapcsolatrendszerről felrajzolt hálóban az egyes alanyokra vonatkoztatva akként aktualizálható, hogy a dolgok feletti rendelkezés intézményesített rendje a tulajdonosnak minősülő alany számára mindenkivel szemben elsőbbséget biztosít, az adott tárgyak sorsáról rendelkezés tekintetében. A hálózat ábrázolás technikájában az elmondottak az alábbiakban jeleníthetőek meg. Az alany által használt dolog-összesség kettébomlik tulajdoni és egyéb tárgyakra. A tulajdonos javára fennálló aszimmetriát a kiemelt hálórészletben a vastagítás jelöli.
tulajdoni tárgy Tulajdonos alany 1 → rendelkező tevékenység, egyéb tevékenység B
B
hatás ← jószág l B
Alany 2 → B
jószág 2 B
tevékenység 1 ,….tevékenység k
B
B
B
B
B
↔
hatás 1 ,…. B
B
B
hatás m ← B
B
B
……
……
………
……
…….
……
Az alanyok összességére vonatkoztatva a táblázatunkban ábrázolt összefüggések akként aktualizálhatóak, hogy a tulajdon mindegyik alany számára kijelöli, hogy a javak mely köre felett illeti meg a rendelkezési elsőbbség. Minthogy mindenki rendelkezése alatt áll tulajdoni tárgy (ha más nem a ruházata és más személyes használati tárgyai), mindegyik tulajdonosra vonatkozóan felrajzolhatjuk az egyedi tulajdonosnál ábrázolt sajátosságokat. 3.1.2. A tulajdoni jogintézmény és jogviszony A jog működési sajátosságainak tagoltabb ábrázolása végett indokolt különbséget tenni jogviszony és jogintézmény között, és megvilágítani a kettő kapcsolatát. A jogintézmény a jog „program világába”, a jogviszony pedig a „működési világába”, a program gyakorlati megvalósulásának a világába tartozik.
A közkézen forgó tankönyvek és az utóbbi évtizedek jogirodalmi munkáinak többsége ezt a tagolást nem alkalmazza. A jogviszony fogalmában egybeolvassza a kettő egyes jegyeit. Az alábbiakban el fogjuk határolni őket egymástól. Hasonlattal élve: jogviszony és a jogintézmény olyan kapcsolatban áll egymással, mint egy kivitelezett épület a tervrajzával. A jogintézmény a társadalom valamely élethelyzetére vonatkozó jogok és kötelességek (normák) rendezett összessége. A jogrend által megrajzolt társadalmi minta, tervrajz, követendő program. U
U
A tulajdon, mint jogintézmény a tulajdoni tárgyakra vonatkozó, hatályosnak elismert jogosultságok és kötelezettségek rendezett összessége. Elemei: Címzettje: egyik oldalon az aki számára a jogrend a rendelkezési autonómiát biztosítja; a másik oldalon a tulajdonoson kívüli bármely személy, mindaz, aki valamilyen módon kapcsolatba kerülhet a tulajdonossal. (A jogintézményben címzett az, akit a jogszabályok a valós viszonyokban betöltött szerepével jelölnek. Ha a valóságban Kovács Pál egy tehergépkocsival kizárólagosan rendelkezik, akkor a jogintézményben ő tulajdonosként szerepel. Ha ezt a kocsit bérfizetés ellenében átengedi Tóth Istvánnak, akkor bérlet intézményében Kovács Pál bérbeadó, Tóth István pedig bérlő, mert ebben a jogintézményben nem Kovács Pál tulajdonosi szerepe a lényeges.) Tartalma: a tulajdonos vonatkozásában mindaz a jogosultság amely a rendelkezést megtestesíti (pl. az elidegenítés, a megterhelés, a megsemmisítés, a bérbeadás, stb. joga) és a reá háruló kötelezettségek (pl. az adózás, vagy a mezőgazdasági föld tulajdona esetében a művelési kötelesség); a tulajdonoson kívüliek vonatkozásában a tulajdonos jogai tiszteletben tartásának kötelezettsége. Tárgya: az a tényező, amely felett a jogrend felhatalmazást ad a rendelkezésre. Részletezőbb közelítésben: az a korlátozottan rendelkezésre álló jószág, amely felett a jogrend rendelkezési autonómiát biztosit a társadalom egyes alanyai számára, mindenki mást pedig ennek tiszteletben tartására kötelez. Gazdasági értelemben ez a tényező valamilyen "dolog": gép, eszköz, energia, gazdasági hasznot hozó lehetőség . Társadalmi értelemben a tulajdon tárgya: a társadalomnak az a tényezője, amelyen a tulajdonosi jogaikat gyakorló, illetve kötelezettségeiket teljesítő alanyok változást idéznek elő. Ez pedig a vagyoni viszonyok köre. U
U
Célja: a javakra vonatkozó jogosultságok elosztása és egyértelműsítése a társadalom tagjai között. Ugyanis a tulajdon hatályos jogi rendje konkrétan és egyértelműen megmondja, hogy mely dologra nézve, kit (melyik szereplőt), milyen rendelkezési, vagy használati jog illet. Hatályos jogrendünk szerint a tulajdoni jogintézmény tárgya lehet minden birtokba vehető dolog. „Ha a törvény kivételt nem tesz, a tulajdonjog szabályait megfelelően alkalmazni kell a pénzre és az értékpapírokra, valamint a dolog módjára hasznosítható természeti erőkre.(Ptk. 94. §.) A gyakorlati jogalkalmazás során a tulajdon körét attól függően lehet tágabban vagy szűkebben meghúzni, miként értelmezzük a birtokba vehetőséget és a „dolog” fogalmát. Vagyis: csak fizikai tárgyat tekintünk-e dolognak, vagy társadalmi „tárgyat” is, pl. egy rögzített kapcsolatrendszert, amelyet pl. a vállalkozásokban intézményesítenek; a birtokba vehetőségen kézzelfoghatóságot értünk-e, vagy rendelkezés alá vonhatóságot. Napjaink gyakorlata ebben a vonatkozásban logikailag következetlen, illetve hezitál. Pl. az l995-ben a KJK által kiadott Polgári Törvénykönyv magyarázata leszögezi: „A dolog az a fizikai léttel bíró tárgy, amelyre a tulajdonjog vonatkozik.” Majd amellett érvel, hogy „...a vállalat (üzlet,
intézmény ) nem lehet tulajdon viszony tárgya. Ez azonban nem érinti azt, hogy a vállalat feletti jogosultságot megtestesítő értékpapír (részvény), illetőleg forgalomképes üzletrész már lehet.” A kommentátor szerint az olyan fogalmak, mint vállalat, üzlet, nagyon bizonytalan: „....beletartozik az a helyiség, amit bérelnek (vagy amely tulajdonban áll), a helyiségben lévő berendezési tárgyak (ugyancsak használatban vagy tulajdonban is lehetnek), az az árú, amelyet az üzletben értékesítenek.” - Ezért javasolja ezeket kizárni a tulajdon tárgyai köréből. (Idézett mű:242 -243. oldal.) Érvelésében az a bökkenő, hogy aki értékpapírt, vagy részvényt vesz, nem a papírt óhajtja megszerezni, hanem azt a vállalati vagy üzleti potenciált, jövedelemszerzési lehetőséget, amelyre vonatkozó jogokat a papír rögzíti. Ha ez így van, miért ne lehetne a jogokat az átruházási szerződésben (ügyletben) ugyanolyan pontosan - sőt részletezőbben - rögzíteni, mint az értékpapírban? Helytállóbb az az álláspont, amelyet mástól idéz: „Világhy meghatározása szerint nem is, úgy áll a tétel, hogy a tulajdonjog tárgya lehet mindaz, ami dolog, hanem helyesebb azt állítani: dolognak minősül mindaz, ami tulajdonba vehető.” ( Id. mű 242. o.) Az én értelmezésemben: ami felett rendelkezési autonómia gyakorolható. Hiszen a lényeg ebben áll: az autonómia biztosította társadalmi pozícióban, a pozíció pedig átengedhető, illetve átruházható. Miért ne lehetne az autonómia tárgya egy olyan kapcsolatrendszer, amelyet pl. egy üzlet integrál? Miért ne lehetne a tulajdon tárgya egy másik jogosultság, vagy jogosultságok rendszere? Ezek pontos körülhatárolása nem elvi, hanem technikai kérdés, hiszen a jogosultság tartalma megismerhető a hatályos jogrendből, az is, hogy felette rendelkezés gyakorolható-e vagy sem. S az, hogy a kérdéses jogosultság a rendelkezni óhajtó személyt megilleti-e vagy sem, ugyanúgy bizonyítás kérdése, mint a kézzel is megragadható dolgoknál. (A tulajdonra és a birtokra az előző pontban adott definícióból evidens, hogy a tulajdoni jogintézménytől a birtok jogintézménye annyiban tér el hogy a tágabban értelmezett birtok fogalom tartalmát képező jogosultságok között nem kell szükségszerűen szerepelnie a rendelkezési autonómiának, a tulajdon fogalomnak viszont ez elengedhetetlen ismérve.) A jogviszony alanyok közötti olyan kapcsolat, adott esetben kapcsolat-rendszer, amely részben vagy egészében jogi szabályozás alá tartozik. A reá vonatkozó jogi minta (tervrajz) szerint minősített és befolyásolt valóságban létező kapcsolat. Tehát az életviszonyok keretében formálódó kapcsolat, szemben a jogrend irott szövegében rögzített, „papíron megrajzolt” kapcsolatoktól. Ez utóbbi ugyanis a jogintézmény.
U
U
A tulajdon-jogviszony : alanyok közötti, tulajdoni tárgyat érintő cselekmény(ek) által közvetített kapcsolat. Elemei:
U
U
Alanya: egy adott tulajdoni tárggyal kapcsolatban az, aki a tulajdoni tárgyat érintő cselekményt fejt ki, és az is, akit ez a cselekmény érint. Az egyik póluson az a személy, aki részére a jogrend a tárgyra vonatkozóan rendelkezési autonómiát biztosit, tehát a tulajdonos; a másik póluson az, aki a tárgyat érintő cselekménnyel kapcsolatban áll, vagy kapcsolatba kerül: a tulajdonos nézőpontjából tekintett kívülálló, pl. a bérlő, vagy a kárt okozó. A kívülálló a cselekménnyel kapcsolatban állhat, vagy kapcsolatba kerülhet azért, mert azt ő fejti ki, vagy mert a tulajdonos cselekménye reá kihat. Természetesen az egyik és a másik póluson is állhat több személy: pl. egy dolognak lehet több tulajdonosa, és ezeknek többen okozhatnak kárt. Tárgya: A jogintézmény kapcsán fogalmi szinten ismertetett tárgyak köréből az a konkrét valóságos tárgy, amelyet akár a tulajdonos, akár a kívülálló cselekménye érint. Pl. egy lakóház, vagy egy kft. valamely üzletrésze.
Tartalma: a tulajdoni tárgyat érintő, jogi szabályozás alá eső cselekmény. Pl. a kft. tulajdon megterhelése hitel felvételével. Célja: az alany által a cselekmény kifejtésével elérni kívánt jövőbeni eredmény. A nem céltudatosan kifejtett cselekmények esetében persze nem beszélhetünk célról, mint pl. a természeti események kiváltotta növedék keletkezésekor (ha a telekre az akácfát nem tulajdonos ülteti, hanem a szél által odafújt magból sarjad) vagy a véletlen károkozáskor. A tulajdonjogviszonytól a birtokjogviszony annyiban tér el, hogy a jogosított pozícióban szereplő alanyát csak akkor illeti meg rendelkezési autonómia, ha egyben tulajdonos is, más esetben csak valamilyen használati, vagy hasznosítási jogosultság illeti. A tulajdoni és birtokviszonyokra vonatkozó jogszabályok nem konkretizálják kinek kell tiszteletben tartani a tulajdonos vagy a birtokos jogait. A jogrend értelmében mindenkinek. Ezt a helyzetet a ma általánosan elterjedt elmélet úgy írja le, hogy a tulajdoni (és a birtok) jogviszony abszolút szerkezetű. Mindenkire kötelezettséget ró. Ez az elmélet azokat a jogviszonyokat, amelyekben pontosan meghatározott alanyok állnak egymással kapcsolatban relatív szerkezetűnek tekinti. S kitér arra, hogy az abszolút szerkezetű jogviszony relatívvá válhat. Pl. azáltal, ha valaki a tulajdonosnak kárt okoz, mert ez közöttük kártérítési kötelmet létesít. Az ilyen helyzetek leírására olyan elméleti modell is adható, mely szerint a jogait és kötelességeit teljesítő tulajdonos (birtokos) konkrétan meghatározott személy; a másik, a kívülálló alany viszont aktuálisan egy szigorúbban vagy lazábban körülhatárolt társadalmi közösség: a tulajdonos (birtokos) környezetében élők; potenciálisan pedig a közösség bármelyik tagja. Amíg a tulajdonos jogát tiszteletben tartja minden potenciális alany, addig csak a jogviszony egyik pólusán áll konkrétan meghatározott személy, a másik pólusán pedig a jogosultságot tisztelő közösség áll. Abban az esetben viszont, ha bárki megsérti a normát, konkréttá válik a másik póluson helyet foglaló alany is. Ez viszont felveti a kérdést, hogy a mindkét pólusán konkrét személyekből álló jogviszony helyébe lép-e az egyik póluson konkrét jogviszonynak, vagy amellett, azzal párhuzamosan létezik-e? Nem kétséges, ha a tulajdonos jogait bárki részéről sérelem éri is, az a társadalom többi tagjának a tulajdonossal szembeni kötelezettségét nem érinti. Vagyis a jogsértéssel előálló jogviszony nem váltja fel a korábbit, annak továbbélése mellett jön létre. Vegyük észre, hogy amikor arról volt szó, hogy az „abszolút szerkezetű” jogviszony normasértéssel relatívvá válik (pl. kártérítési kötelmet keletkeztet), a relatív jellegű jogviszony nem az „abszolút jellegűnek” - pl. a tulajdonjognak - a változata, hanem egy teljesen önálló, másik jogviszony. Vagyis egyik jogviszony kiinduló alapot adhat másik jogviszony keletkezéséhez. A végeredmény tehát az, hogy a társadalom egyes tagjai védelme érdekében mindenki másra kötelezettséget hárító normák alapján, közvetlenül a normatív rendelkezésből következően, cselekmény kifejtése nélkül is, létrejönnek olyan jogviszonyok, amelyeknek csak az egyik pólusán helyet foglaló alany konkretizált a másik póluson pedig bárki állhat („abszolút szerkezetű”). Ezek mellett, valamilyen cselekmény vagy esemény hatására, létrejöhetnek olyan jogviszonyok, amelyek mindkét pólusán konkrét személyek állnak, s amely jogviszonyok nem érintik az előbbiek hatályát. Természetesen, a tulajdon megterhelésére, vagy elidegenítésére létesült két póluson konkretizált jogviszony kihat az „abszolút szerkezetű” jogviszonyra.
3.1.3. A tulajdon dimenzióik szerinti minősítése. Dimenziónak egy rendszer meghatározó tényezőjét tekintjük. Az általános- és középiskolai mértani ismereteinkből bizonyára emlékszünk, hogy az egyenes dimenziójának a hosszát, a síkterületeknek a hosszát és szélességét, a mértani testeknek a hosszát, szélességét és magasságát tekintettük. Egy-egy dimenzió a dolgok egy-egy lényegi tulajdonságának a vizsgálatára, egy-egy nézőpontból való megítélésére is alkalmas. Triviális példaként: a szekrény magassága megmutatja, hogy elfér-e a mennyezet alatt. Alaplapjának hosszúságát figyelembe véve megítélem, hogy befér-e a mellette elhelyezendő bútorok sorába, stb. A dolgokra vonatkozó tulajdoni jogokat és kötelességeket is különböző nézőpontokból, mintegy "fókuszpontokból" vizsgálhatjuk. Egy-egy nézőpontot („fókuszpontot”) a vizsgálati céltól függően választunk meg, ez pedig tetszőleges lehet. A vizsgálati pontoktól függően a jogok és kötelességek összességéből más és más " csokrot" állíthatunk össze, és a tulajdonnak más és más minősítését végezhetjük el. Vizsgálatokat végezhetünk a jogintézmény egy-egy elemére vonatkoztatva is. Ez nagyon kézenfekvő, hiszen egy jogintézményt meghatároznak, és jellemeznek is, az elemei. A tulajdoni jogintézmény egyes elemeit tehát tekinthetjük a tulajdon egy-egy dimenziójának: rendszert determináló, tényezőjének. A determináló tényezők fogalmi ábrázolása pedig segíti a rendszer konkretizálását. a./ A tulajdoni tárgyak köréből választott egy-egy dologra (gazdasági erőforrásra) vonatkozó jogok és kötelességek összességét vizsgálva pl. megkapjuk, hogy a különböző dolgokhoz milyen cselekvési lehetőségek társulnak: miként, milyen kötöttségekkel hasznosíthatóak. Pl. vonatkozik-e rájuk korlátozás, mint a mezőgazdasági ingatlanoknál a művelési kötelezettség, vagy a megszerezhető terület nagysága. Más szemszögből nézve: a lakóingatlan vagy a mezőgazdasági ingatlan-e a kedvezőbb befektetés. A társadalom rendelkezésére álló összes erőforrásra vonatkozó lehetséges jogosultságokat és kötelességeket vizsgálva megkapjuk a vagyonkészlet tulajdoni képét, vagy inkább "térképét" a "közlekedési utakkal", "sorompókkal" és "vámolási pontokkal". b./ Az alanyok köréből kiválasztva egy tulajdonost, pl. az államot, és a rendelkezésére álló erőforrásokhoz kapcsolódó jogokat valamint kötelességeket vizsgálva, megkapjuk a kiválasztott alany "tulajdoni portfolióját”. Az alanyokat valamilyen gyűjtő ismérv szerint csoportosítva vizsgálhatjuk egy-egy réteg, pl. a földtulajdonosok, a pénztulajdonosok, vagy ipari tőke tulajdonosok gazdasági viszonyait. c./ Valamilyen konkretizált tulajdonhasznosítási célt (pl. a hadiipari befektetést) választva vonatkoztatási szempontnak, vizsgálható a hozzárendelt dolog vagy dolgok együttese (pl. a honvédségi ingatlanok) a reá(juk) vonatkozó jogokkal, kötelességekkel, hasznosítási lehetőségekkel. Ekkor megkapjuk, hogy a jogalkotó a kérdéses célt milyen tulajdoni tárgyakkal, és azok milyen használati módjával kívánja szolgálni. Más példát tekintve: a helyi önkormányzatok esetében azt látjuk, hogy a jogrend az alapfeladatok ellátásához nélkülözhetetlen tárgyakat a törzsvagyon körébe sorolja, ezen belül is forgalomképtelenné, vagy korlátozottan forgalomképssé minősíti. d./ A tartalmi elemek közül, valamelyik jogosultságot vagy a jogok valamely csokrát tekintve vonatkoztatási pontnak, arra kereshető a válasz, hogy az adott cselekmény (jogosultság) mely tárgyak esetében gyakorolható, kik gyakorolhatják, milyen célok érdekében vehetőek igénybe.
Alapfogalmak, összefüggések: - A tulajdon és a birtok. A két fogalom közös és megkülönböztető jegyei. - Tulajdoni jogintézmény, és tulajdoni jogviszony, meghatározó elemeik. - A tulajdoni jogviszony és a tulajdoni jogintézmény kapcsolata. Kérdések, feladatok: A tulajdoni jogintézmény és jogviszony definícióját alapul véve határozza meg a birtok jogintézmény és jogviszony definícióját! Határozza meg az ingatlan-tulajdon jogintézmény és jogviszony fogalmát! Gondolja át, Ön milyen tulajdon- és milyen birtokjogviszonyoknak az alanya! A tulajdon- és a birtokjogviszony szempontjából miért lényeges az ingatlan-nyilvántartás? 3.1.4. A tulajdon szerkezete és hatékonysága A tulajdon szerkezete: a tulajdoni tárgyak lehatárolt körére vonatkozó jogok és kötelességek összességének kölcsönhatási viszonyai által meghatározott „építmény”. (Tulajdonképpen konkrétan meghatározott tárgyra, vagy tárgyakra szellemi úton felrajzolható modell.) A vonatkoztatási pontokban egybegyűlő tulajdonosi jogok (pl. egy dologhoz kapcsolódó jogok és kötelességek) hatnak egymásra. Egyik a másik hatását korlátozhatja, kizárhatja (mint pl. a haszonélvezet a tulajdonos használati jogát) vagy erősítheti (mint pl. a birtokvédelem a használati jogot). A jogoknak és kötelességeknek ez a kapcsolata szükségképpen rendezett viszonyokba integrálja azokat. A jogok és kötelességek kapcsolatából kialakult (tudati úton megragadható) „építményt” nevezzük a tulajdon szerkezetének. A jogok és kötelességek a személyek magatartásának szabályozásával fejtik ki hatásukat. A magatartásokat pedig a jog által is befolyásolt döntések határozzák meg. A tulajdon szerkezete tehát a tudat közvetítésével fejti ki társadalomformáló szerepét. A szerkezet felépítése (tulajdonképpen a benne építő elemekként szereplő jogok és kötelességek kapcsolati rendje) meghatározza, hogy a tulajdon gazdasági értelemben vett tárgyaival kapcsolatos ténykedések (a tulajdonosi jogok gyakorlása) milyen eredményre vezetnek. A jogosultak számára milyen fajta és milyen mennyiségű jószágot állítanak elő, s milyen befektetést igényelnek. Röviden: milyen hasznot, hozamot produkálnak, akár társadalmi, akár gazdasági, akár szociális vonatkozásban. Ebből az is nyilvánvaló, hogy a tulajdon szerkezete meghatározza a tulajdon hatékonyságát. Ugyanis az a tulajdoni szerkezet a hatékonyabb, amelyik adott tulajdoni tárgy esetében nagyobb hasznot produkál. Azzal természetesen számolni kell, hogy a különböző szempontból vizsgált hasznosság a szerkezet változtatására eltérően alakulhat, pl. ütközhet a gazdasági és a szociális hasznosság. Továbbá ütközhet a rövid és a hosszú távon mért hasznosság. Vegyük példának a lakás szektort. Nehéz történelmi időszakokban, így az I. világháború és a II. világháború időszakában a magyar közigazgatás a bérlők érdekében beavatkozott a versenypiaci körülményekbe, korlátokat állapított meg a bérekre és a bérleti jog bérbeadói felmondására. Lényegében a bérlakás tulajdonosok rendelkezési jogát korlátozta. Az eredmény rövidtávon növelte a bérlők biztonságát, tehát védte őket a szociális helyzetük romlásától. Viszont a tulajdonosokat visszatartotta attól, hogy a lakásszektorba beruházzanak. Elmaradtak az építkezések és a karbantartási munkák. A lakásállomány leromlott. A szociális előny tehát
gazdasági hátránnyal párosult, ez pedig hosszútávon hátrányosan hatott a szociális körülményekre is. (A hiba nem a célkitűzésben, hanem a választott megoldásban rejlett.) A gazdasági értelemben vett haszon nagyságát és a tulajdon gazdasági tárgyának értékét kifejezhetjük tőkeegységekben. Ez módot ad a hatékonyság számszerű mérésére. Nagysága egyenlő annak a hányadosnak az értékével, amelyet akkor kapunk, ha adott időszak alatt szerzett haszon tőkeértékét (pénzértékét) elosztjuk a tulajdoni tárgy azonos időszakra vonatkozó birtoklási költségével. Az alfejezetben írtakat definíciószerűen összegezve: A tulajdon hozama (haszna): adott tulajdoni tárgyra vonatkozó tulajdonosi jogok gyakorlásával, meghatározott időszak (pl. egy gazdasági év) alatt elért tiszta bevétel. (A tulajdonosi jogok gyakorlásán a használati lehetőségek kiaknázását és a kötelességek teljesítését is értjük.) A tulajdon hatékonysága: adott időszak alatt elért tiszta bevétel értékének a tulajdoni tárgy ugyanarra az időszakra vonatkozó birtoklási költségéhez viszonyított nagysága, vagyis: hozamérték osztva a birtoklási költséggel. U
Mérhető a szerkezet hatékonysága is, ha az azonos tulajdoni tárgy által az eltérő szerkezet hatására produkált hozamértékeket összevetjük egymással. 3.1.5. A tulajdon funkciói A tulajdoni rend elosztja (szétteríti) a gazdasági tényezőkkel kapcsolatos jogokat és kötelességeket az alanyok között. Jövedelemszerzési lehetőségeket biztosít és felelősséget keletkeztet. A kettő egyenlege határozza meg az egyes tulajdonosok szempontjából mért hasznosságát, pl. azt, hogy mit jelent egy lakóingatlan az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett tulajdonos, a haszonélvező, a bérlő, albérlő stb. számára. A tulajdonosi jogosultság a piacon forgalom tárgya lehet és árat indukál. Szerkezetétől függően racionalizálhatja a termelési tényezők felhasználását, vagy gátolhatja hasznosításukat. A hozamot szétteríti a különböző jogosultak és kötelezettek között. Ennek során egyesek számára előnyöket biztosíthat másokkal szemben. A tulajdon szerkezete alakítja a piac szerkezetét. Ugyanakkor a piaci kapcsolatok (gazdasági viszonyok) aktualizálják és konkretizálják a jogrendben biztosított jogosultságok gyakorlati hasznosítását. Azt, hogy a jogrend szerint biztosított szerkezet-alakítási lehetőségek („tervrajzok”) közül a gazdasági élet szereplői melyeket valósítják meg. Konkréttá teszi a személyek és a javak kapcsolatát. Kijelöli, hogy ki, mely dologgal kapcsolatban milyen magatartást fejhet ki. Milyen célokra használhatja, Vállalhat-e rá terheket vagy sem, pl. banki kölcsön fedezetéül lekötheti-e. Lehetőséget biztosíthat-e másnak is a használatára, pl. bérbe, avagy haszonkölcsönbe adhatja-e. Jövedelem (és teher) elosztó hatásából következően formálja a társadalom szociális szerkezetét. Társadalmilag indokolt vagy indokolatlan vagyoni egyenlőtlenségeket s ezzel együtt szociális feszültségeket keletkeztet. Vagyis a tulajdoni rend meghatározhat olyan motort, amely a társadalom harmonikus működését biztosítja, de olyan motort is, amely széjjel rázza a társadalom, vagy annak azon alrendszere szerkezetét, ahol a hatását kifejti.
3.1.6. A tulajdon és a hatalom kapcsolata A tulajdon és a hatalom kölcsönösen befolyásolja egymást. Sőt a tulajdon egyfajta hatalmi pozíciót testesít meg. Ugyanis a tulajdon lényegi elemét a dolog feletti rendelkezési autonómiában jelöltük meg. A hatalom pedig mással, vagy másokkal szembeni pozíció előnyt jelent. S ha megfontoljuk, hogy a dolog feletti rendelkezési jogosultság az adott dologra vonatkozóan pozíció előnyt jelent másokkal szemben, akkor egyértelmű, hogy aki egy dolognak a tulajdonosa, az – ugyanarra a dologra nézve – hatalomnak is hordozója. A tulajdon gyarapítása egyben a társadalom szervezetén belüli pozíció javítást is jelent. A tulajdon felhalmozás tehát hatalomgyarapítás is. A tulajdon gyarapodás elsősorban a szociális pozíciót javítja. A pozíció előny azonban lehetővé teszi a tulajdonban rejlő gazdasági hatalomnak más területre átáramoltatását. Pl. politikai tisztségek megszerzését, nem gazdasági intézmények vezető szerveiben pozíciószerzést, vagy a más szervezetekben irányító szerepet betöltő személyek kegyeinek megszerzését. A közigazgatás kulcspozícióiban lévők lekenyerezését. Ellenkező oldalról közelítve: ha valaki a társadalomban elfoglalt helyéből, szerepéből adódóan hatalmi pozícióba kerül, pl. azért mert megválasztották miniszterelnöknek, akkor másokkal szemben nagyobb lehetőséghez jut a tulajdona gyarapítására. A hatalomnak nem a kitűzött célra felhasználása – egyszerűbben szólva a hatalommal való visszaélés – megakadályozása érdekében szentesített a jogrendünk számos, a politika és közigazgatás vezető tisztviselőjének a vagyongyarapodását ellenőrző normát és intézkedést. Tapasztalhatjuk, hogy ezek betartatása, igen-igen viszonylagos értékű, ezért a visszatartó ereje is gyenge. 3.1.7. A tulajdon és a közigazgatás kapcsolata A tulajdon lényegének a rendelkezési autonómiát tekintettük, amelyet a használati és hasznosítási jogosultságok, valamint kötelességek határolnak be. A kötelezettségek egy része közösségi célokat szolgál és közigazgatási forrásokból fakad. Azokat vagy egyedi közigazgatási aktusok, vagy közvetlenül a jogi normák hárítják a tulajdonosra. A jogi normák ugyanakkor védelemben is részesítik a tulajdonosokat. Korlátokat szabnak a kívülállók beavatkozása, de a közigazgatás beavatkozása számára is. A közigazgatás és tulajdoni rendszer között a kapcsolat tehát kétirányú: • a közigazgatás jogalkotó fórumai a jogi normák által, a végrehajtó fórumai egyedi aktusaikkal befolyásolják a tulajdon működését, • a végrehajtó fórumoknak viszont a tulajdonra vonatkozó jogi normákat adottságként kell kezelniük, alkalmazkodniuk kell hozzájuk, a tulajdonosokat védő rendelkezéseiket tiszteletben kell tartaniuk. Az előbbi összefüggésben a közigazgatás, az utóbbi összefüggésben a tulajdon hat determinálóan. A tulajdon tehát meghatározott és meghatározó is. Meghatározó szerepét azonban tévedés misztifikálni. Tévedés a tulajdont végső oknak tekinteni és mindent belőle levezetni, mert a meghatározó szerepéhez is a közigazgatás írja a forgatókönyvet. A jogosultságok és kötelességek átrendezésével a jogalkotók átprogramozhatják a tulajdon működési mechanizmusát, megváltoztathatják hatásirányait, serkenthetik vagy gátolhatják hatékonyságát.
Közigazgatási úton tulajdoni viszonyok konstruálhatóak olyan gazdasági összefüggésekre, ahol bevezetésük a dologias szemlélet számára akár meghökkentő is lehet. Erre példa a környezetszennyezési jogok tulajdona, melyet az USA-ban és Németországban sújaban hazánkban is környezetvédelmi célok érdekében konstruáltak. A tulajdon teremtés mozzanatai e jogra nézve: • az adott területen, adott időszakban kibocsátott egyes szennyező anyagok mennyiségének felmérése; • a kibocsátott összmennyiség felosztása a szennyező források (gazdálkodók) között, egyéni szennyezési jogosultságként (szennyezési autonómia biztosítása); • az előbbiek szerint megállapított jogos szennyezésre az átruházás biztosítása. (A szennyezési jog eladója az ügylettel bevételhez jut, ez serkentheti a technológiai korszerűsítést, a vevő pedig addig a határig bővítheti termelését, ameddig a melléktermékként jelentkező szennyező anyag kibocsátására jogot szerzett.) Ehhez az eleve közérdekű célt szolgáló tulajdonosi konstrukcióhoz olyan többlet jogosultságok és kötelezettségek társíthatóak, amelyek egyéb közérdekű célokat szolgálnak, illetve javítják a konstrukció hatékonyságát, pl. biztosítják a társadalmi szinten kibocsátott szennyező-anyag mennyiség jövőbeni csökkenését; megakadályozzák, hogy adott térségen belülre az életminőséget veszélyeztető mértékű kibocsátási lehetőséget vásároljanak össze. (Részletesebben: Szász Tibor: A környezetvédelmi szabályozás piacgazdasági eszközei. Tervgazdasági Fórum. 1989. 2. 50.-60. oldal.) Minthogy a közigazgatásnak ennyire döntő a befolyása a tulajdonra, át kell éreznie az ezzel kapcsolatos felelősségét. A tulajdon szerkezetét befolyásoló minden döntésénél: • becsléseket kell végeznie azok hatására; • vizsgálnia kell, hogy az újonnan deklarált jogok és kötelességek milyen kölcsönhatásba lépnek a már fennállókkal; nem kellene-e módosítani ezeken is, • fel kell mérni, hogy a kialakuló új tulajdoni szerkezet optimális működése milyen feltételeket követel, s azok adottak-e maradéktalanul, • számításba kell venni, hogy a szerkezet módosulásával diszfunkciók is felléphetnek, s ezek kivédésére vagy hatásának csökkentésére óvintézkedéseket kell tenni, vagy kiegészítő konstrukciókat kell szerkeszteni; • mérlegelni kell, hogy a kitűzött cél megvalósítása nem lenne-e kedvezőbb más módszerrel, a tulajdoni rendszer érintetlenül hagyása mellett. (Visszatérve korábbi példánkra: a lakásbérlők szociális gondjait nemcsak a rendelkezési jogok korlátozásával, hanem támogatással is enyhíteni lehet. Csakhát ez a költségvetést terheli, a rendelkezési jog korlátozása pedig a lakástulajdonosokat.) 3.1.8. A tulajdonos jogainak korlátozása Vannak esetek, amikor a közigazgatás az általa közérdekűnek tekintett célokat a tulajdoni tárgyal kapcsolatos korlátozásával törekszik elérni. A tulajdonos jogainak korlátozásáról akkor beszélünk, amikor egy tulajdoni tárgyra vonatkozó általános jogosultságokkal szemben a jogrend kivételesen korlátozó rendelkezéseket tartalmaz. Erre akkor kerül sor, amikor a tulajdoni tárgy több, egymással konfliktusba kerülő érdek szolgálatára is hivatott. Pl. az erdőterület elsősorban a tulajdonosok számára a faállományban megtestesülő gazdasági haszon gyarapítását és kitermeléssel a bevétel biztosítását szolgálja. Ezen túlmenően viszont jelentős az egészséges környezetet, a levegő megújítását, avagy a természeti túrizmust biztosító szerepe. Esztétikai értéket is megtestesít. Kiemelkedően fontos lehet ez a szerepe
műemléki területen. Az építési telkek elsősorban a tulajdonosaik érdekeit szolgálják. Adott esetben azonban a villany, vagy gázhálózat, esetleg úthálózat, más közműhálózat kiépítése érdekében a nyomvonalba eső telkek tulajdonosait a jogrend a közérdekű célok megvalósításának tűrésére kötelezi őket. Konkrétan a telküknek a vezeték fektetésének, vagy átvezetésének tűrésére. Úthálózat kiépítésekor lehetőséget biztosít a nyomvonalban fekvő telek egy részének vagy egészének közút céljára igénybe vételére, vagy kisajátítására. A tulajdoni autonómia korlátozásának egyik módja magatartási kötelezettség előírása. Pl. a mezőgazdasági célú föld tulajdonosa köteles a termőerő fenntartására. Bármilyen földingatlan tulajdonosa köteles a parlagfüvet irtani. A korlátozás másik módja a korlátozással védett célok megvalósítóinak, a cél megvalósításával összefüggő magatartásának tűrésére kötelezés. S amint az előző bekezdésében említettem, a közérdekű cél megvalósítása érdekében végső esetben sor kerülhet a tulajdonjog hatósági úton történő átruházására. Jogtechnikai szempontból nézve a korlátozás történhet önkéntesen betartandó norma kibocsátásával és a betartás ellenőrzésével, és történhet a kötelezettség egyedi hatósági határozatban előírásával. Olyan megoldással is találkozunk, hogy adott tulajdoni tárgyra vonatkozóan a tulajdonjogot a jogrend különböző célok érvényesítése végett több tulajdonos között osztja meg. Pl. a vadászati törvény kimondja, hogy „A vad az állam tulajdonában van.” Ugyanakkor rendelkezik a vadászati jogról is, amelynek tartalma: a) a vad, valamint élőhelyének védelmével, és b) a vadgazdálkodással kapcsolatos, továbbá c) a vadászterületen szabadon élő vadnak az arra jogosult által történő elejtésére, elfogására, d) a hullatott agancs, valamint a vadászható szárnyas vad tojásának gyűjtésére, továbbá az elhullott vad tetemének e törvény szerinti elsajátítására valókötelezettségek és jogosultságok összessége. Ezek alanya viszont a földterület tulajdonosa. A két rendelkezést egybevetve, és behelyezve a vadászati törvény norma rendszerébe, kiderül hogy az állam részére biztosított tulajdonjog a vadak védelmét és a vadgazdálkodás ésszerűségének biztosítékául szolgál. A vadászati jog pedig a vadgazdálkodás és vadászati haszonvétel gyakorlati megvalósítását szolgálja. 3.1.9. A tulajdon és a vagyon kapcsolata A tulajdon és a vagyon kapcsolatában - a vagyont a birtok szinonim fogalmának tekintve - azt mondhatjuk, hogy a tulajdon vagyoni autonómia, pontosabban vagyontárgy feletti rendelkezési autonómia. A vagyoni jogosultság a vagyontárgy hasznosítását, gazdasági és társadalmi értelemben vett élvezetét biztosító bármilyen jogosultság. A vagyoni teher pedig a más személyt, vagy másokat illető jogosultság. A tulajdonosnak tiszteletben kell tartania a másokat illető jogosultságokat, az ő szempontjából ezek teherként, kötelezettségként jelentkeznek. Rendelkezési jogát csak ezek korlátai között, ezekkel összehangoltan gyakorolhatja. Autonómiája tehát nem korlátlan. Adott esetben nagyon szűkre szabhatja a cselekvési lehetőségét. Gondoljunk csak a haszonélvezettel, vagy az elidegenítési és terhelési tilalommal terhelt tulajdonra. A leírtakra tekintettel indokolt különbséget tenni – a tulajdonos szemszögéből tekintett – aktí v- és passzív vagyon között.
U
U
U
U
3.1.10. A tulajdon és a piac kapcsolata A tulajdon funkcióival ismerkedés során láttuk, hogy a tulajdoni szerkezet elosztó, széttagoló, pozíciót meghatározó hatást fejt ki. A tulajdon tehát elválaszt és egyediesít, a piac viszont összeköt, integrál. Ezek alapján a piaci rendszert és a tulajdoni rendszert egymás ellentétének
is tekinthetnénk. A valóságban azonban a kettő kiegészíti és a kölcsönösen meghatározza egymást. A tulajdon rendjét meghatározó jogok és kötelességek pontosítják és konkréttá teszik a személyek dolgokkal kapcsolatos cselekvési lehetőségét. Pl. azt, hogy megterhelhetnek-e egy tulajdoni tárgyat, hitel fedezeteként leköthetik-e avagy sem. Ezáltal egyértelműsítik a gazdasági cselekvési lehetőségeket, valamint a létesíthető gazdasági kapcsolatokat. A rendelkezési jogosultságok adnak lehetőséget a tulajdonosoknak arra, hogy döntsenek arról, hogy mit, és milyen feltételekkel kínálnak fel mások számára és cserébe mit fogadnak el. A tulajdonosi döntést természetesen befolyásolja más piaci szereplők által felkínált választék és választási lehetőség is. A piaci kínálat serkentheti vagy fékezheti a kapcsolatlétesítési szándékot, annak eldöntését, hogy a tulajdonos igényei kielégítéséről inkább önellátás keretében vagy csere révén gondoskodik. Ezeket megfontolva állítható, hogy a tulajdon szerkezete és a piac szerkezete kölcsönösen meghatározza egymást. De ez nem is meglepő, hiszen egy és ugyanazon rendszernek: a társadalmi rendszernek, két, egymást kiegészítő és egymást átszövő alrendszeréről van szó. Ezt figyelembe véve jogos Marx megjegyzése: megismerni a polgári tulajdont annyi, mint megismerni a polgári társadalmat. Alapfogalmak, összefüggések: A tulajdon szerkezete, funkciói, hozama, hatékonysága. A vagyon fogalom tartalma. Hasonlósága a tulajdon és birtok fogalmához, illetve a tartalmuk közötti eltérés. A tulajdon, a közigazgatás, és a piac kapcsolata. Kérdések, feladatok: - Válasszon ki egy dolgot, aminek Ön a tulajdonosa, vagy a birtokosa; vegye számításba, hogy ehhez a dologhoz kinek milyen joga és kötelessége kapcsolódik! A jogok és kötelességek egymásközti viszonyát figyelembe véve, próbálja meg elméletben megrajzolni erre a tárgyra vonatkozó tulajdonosi, illetve birtoklási szerkezetet! A jogok és kötelességek kapcsolódását hálószerűen vagy táblázatosan ábrázolhatja is! - Vegyen alapul egy olyan példát, amelyben egy vállalkozó tulajdonosa egy tehergépkocsinak, amellyel fuvarozást végez; a gépkocsi egy éves időszakra becsült fenntartási és üzemelési költsége, valamint a vállalkozásból szerzett bevétel alapul vételével számítsa ki a gépkocsi hozamát és a hatékonyságát! Ha valamely tulajdoni tárggyal kapcsolatban pontosan nyilvántartott adatokhoz jut, reális értékeket is számíthat! - Vegyen tekintetbe egy öröklési esetet; ennek alapján vizsgálja meg a tulajdon és a vagyon kapcsolatát! Másik lehetőség: elemezze az önkormányzati tulajdon és az önkormányzati vagyon kapcsolatát! - Az eddigi ismereteire hagyatkozva soroljon példákat arra, amikor a tulajdon határozza meg a közigazgatás cselekvési lehetőségét, és arra, amikor a közigazgatás befolyásolja a tulajdont!
4. A privatizáció 4.1. A privatizáció fogalma Etimológiai értelmezésben a privát a közösséginek az ellentét párja: a nem-közösségi, vagyis a magán jellegű. A privatizálás, privatizáció ennek megfontolása szerint, a közösségi helyébe a magán jellegű állítása.
A gazdasági közigazgatás rendszerében a privatizálás vonatkoztatható a tulajdoni rendszerre és vonatkoztatható az igazgatási rendszerre. A kettő kapcsolatba hozása nem igényel sem ördöngös trükköket, sem nagy szellemi erőfeszítést. Hiszen a tulajdon lényege a rendelkezési autonómia, az igazgatás lényege pedig a kitűzött célok megvalósítása érdekében az igazgatottak magatartásának befolyásolása. Más megfogalmazásban: az igazgatás rendelkezés mások magatartása felett. Az igazgatás, mint társadalmi viszony, és a tulajdon, mint társadalmi viszony között tehát lényegi azonosság áll fenn. Aki tulajdonos, az jogosult a mások tulajdoni tárggyal kapcsolatos magatartásának a befolyásolására. És viszont: aki másoknak adott tárgyakkal kapcsolatos magatartását igazgatja, az befolyásolja a tárgyakkal kapcsolatos rendelkezés lehetőségét. A tulajdonra vonatkoztatva a privatizáció a közösségi tulajdon átalakítása magántulajdonná. Állami szinten tekintve: a nemzetgazdaság tulajdoni szerkezetében az állami- és más közösségi jellegű tulajdonforma helyébe a magán jellegű tulajdonforma léptetése. Egyre több tulajdoni tárgyra a közösségi rendelkezési autonómia helyébe a magán rendelkezés kiterjesztése. Közigazgatási értelemben a nemzetgazdaság tulajdoni szerkezetének átalakításán túl a privatizálás magában foglalja a gazdaság közigazgatási befolyásolásának a magán jellegű igazgatással felváltását, vagy egyszerűen a közigazgatási befolyásolás megszüntetését. Tehát állami szinten tekintve a privatizáció tehát lehet az állami- és a magán tulajdon arányának átrendezése és lehet a tulajdoni szerkezet átalakítása: a közigazgatás, magánigazgatás viszonyának átrendezése. A tulajdoni rendszer vetületében a privatizáció a rendelkezési- és egyéb birtoklási jogok átrendezése a közösségek és a magánszemélyek között. 4.2. A privatizáció értelmezése a rendszerváltást követő hazai gyakorlatunkban. A rendszerváltáskor fennállott helyzetből következően, amikor a gazdaságunkat sújtó nagyon sok problémának az állami tulajdon túlsúlya volt a forrása, a figyelem középpontjába a tulajdoni szerkezet átalakítása került. Az ekkor széles körben elterjedt nézet szerint a privatizáció az állami tulajdonban álló vagyontárgyak magántulajdonba adása. Kornai János és többen mások - ezt a fogalom szűkebb értelmezésének tekinteték és felhívták a figyelmet, hogy a privatizáció fogalmi határai megvonásánál, nemcsak a tulajdoni rendet, hanem a gazdaság egészét kell figyelembe venni. A rendszerváltozást követő tulajdonszerkezet átalakítására irányuló intézkedések elemzése arra int, hogy a figyelmeztetés indokolt volt, hiszen intézkedések születtek a korábbi szövetkezeti tulajdonban álló vagyontárgyak magántulajba adására vagyonnevesítéssel, illetőleg a termőföldek kárpótlással magánkézbe adására. Sor került a frissen önkormányzati tulajdonba került vagyontárgyak: az önkormányzati lakások tovább transzportálására magánszemélyek részére. A gyakorlati intézkedések tehát szemmel láthatóan kiléptek a szűkebben megvont fogalmi körből. Mindezeket figyelembe véve a privatizáció: a közösségi (állami, a szocialista rendszerű szövetkezeti és társadalmi szervek, valamint az önkormányzatok rendelkezése alatt álló) tulajdon magántulajdonba átadását jelentette. A még máig is folyamatban lévő privatizációt elemezhetjük polgári jogi, közigazgatási jogi, közgazdasági, szociológiai értelemben, és természetesen egyéb nézőpontból is. Egyelőre az itt nevesített négy szempontnál maradunk.
Polgári jogi értelemben tekintve : a tulajdoni (vagyoni) jogok szűkebb vagy tágabb körének átruházása a közösségi tulajdonostól a magántulajdonoshoz. U
U
Közjogi értelemben : a vagyontárgyak feletti rendelkezési jog átadása közigazgatási jogkörből (amennyiben a tulajdonosi jogokat hatóság gyakorolja: hatáskörből) magán érdekkörbe. (Általánosabb közelítésben: az állam, illetve közigazgatás szerepének a csökkentése és ez által a magánszféra szerepének növelése a gazdaság-szervezési folyamatokban.) U
U
Közgazdasági értelemben (aktuális hazai viszonyainkra vonatkoztatva): a szocialista viszonyok között kialakult, az állami és szövetkezeti szektor dominanciájára épült nemzetgazdaság rendszerén belül a magánszektor részarányának bővítése és végül a gazdaság domináns szektorává emelése. A gazdaság szervezési modelljét tekintve: a nemzetgazdaságon belül a bürokratikus centralizált formák mellett a versenypiaccal vezérelt szervezeti formák részarányának növelése addig a mértékig, amíg a nemzetgazdaság teljesítményét képes optimalizálni. Az átalakításnak a gazdaságra gyakorolt hatása: a gyorsító mechanizmusok (multiplikáció, akceleráció) kibontakozása, és ezek következményeként a gazdálkodási folyamatok dinamizálása. Érvényesülésükhöz ugyanis szükséges feltétel a gazdálkodó alanyok döntési autonómiájának garantálása. U
U
Szociológiai értelemben : a rendelkezési jogosultságok gyakorlásával kapcsolatos felelősségi és kapcsolati formák megváltoztatása: a hivatalnoki (szolgálati) felelősség átváltoztatása személyes kockázattá. U
U
A szocialista éra állami tulajdonában ugyanis a gazdasági vezetők a rendelkezési jogokat nem kockázatot viselő vállalkozókként, hanem alkalmazottként, hivatalnokként gyakorolták. Csakúgy mint a közigazgatási szervezetek gazdasági döntéshozói. A fenti fogalmi meghatározásokból látható, hogy a tulajon-privatizáció nem szükségképpen követeli meg a rendelkezési autonómia átruházását a közösségi tulajdonostól a privatizációba bevont magánszemélyre. Megvalósulhat a tulajdoni tárgyak vagyoni kiaknázását biztosító egy vagy több tulajdoni részjogosultság átengedésével. 4.3. A privatizáció hatása A kockázatviselés megváltoztatja az érdekeltségi viszonyok alakulását. Az alacsony gazdasági teljesítmény a magántulajdonos egzisztenciáját azonnal, közvetlenül és lényegbevágóan érinti, a hivatalnok egzisztenciáját csak áttételeken keresztül, a felelősségre vonás következményeként, ami eljárásjogi úton ki is védhető. A piaci sikertelenség ilyen kimentésre nem ad lehetőséget. A hatékony gazdálkodás a tulajdonos vagyonát közvetlenül gyarapítja, a tulajdonosi jogokat gyakorló hivatalnokét csak a megbízója áldásával. Vagyis az ösztönzés is áttételes, nem olyan közvetlen, mint a piaci siker, amely automatikusan jutalmaz. A kockázatot viselő tulajdonos tetteinek mércéje, egzisztenciájának formálója tehát a siker, illetve a kudarc, a hivatalnoké a normák- és a felettesek iránti lojalitás. A tulajdonosi felelősségi forma átalakulása megváltoztatja a gazdálkodási folyamatban résztvevők funkciók szerinti csoportjai: a munkavállalók, a menedzserek, és a tulajdonosok egymásközti viszonyait. Polarizálja és élesíti az érdekeltségüket. Kifejezettebbé és határozottabbá teszi az érdekütközéseiket. A szocialista érában e különböző csoportok érdekeit összemosta, a határozott differenciálódását és kristályosodását gátolta az a körülmény, hogy mindhárom réteg alkalmazottként, munkavállalóként vett részt a
gazdálkodási folyamatokban. Versenypiaci körülmények között a kockázatot viselő tulajdonos egzisztenciáját a befektetett tőkéjének rövid és hosszú távon elért gyarapodása, a menedzserét az irányítása alatt álló vállalkozás gazdasági életben betöltött súlya, az alkalmazottét a munkája díjazása határozza meg döntő mértékben. A tulajdonosnak és a menedzsernek figyelnie kell a hosszabb távú érdekekre is: a tulajdonosnak a tőkéje gyarapodására, minimálisan a megőrzésére, függetlenül attól, hogy miben ölt testet; a menedzsernek a vállalkozás gazdasági hatékonysága fokozására, volumenének növekedésére, hatékonyabb vállalkozás, nagyobb részesedési lehetőséggel, nagyobb méretű vállalkozás nagyobb társadalmi presztízzsel jár. Az alkalmazott vállalkozással szembeni elvárásai viszont rövidtávra, a mindenkori mára és közeljövőre vonatkoznak. Minél komfortosabb körülmények között szeretne minél magasabb bérhez jutni. (A személyes sorsával kapcsolatos hosszú távú terveit, a munkájával nap-mint-nap elért sikereiből építi fel.) A döntések gazdasági kockázatát viselő tulajdonos újbóli bevitele a gazdálkodásba, az érdekek polarizálódása és ütközéseik felerősödése dinamizálja a gazdaságot. Személyi síkon ez teszi alkalmassá a privatizációt a hatékonyság fokozására. 4.4. A privatizáció céljai A privatizáció alapvető célja a gazdasági hatékonyság fokozása. Ez viszont különböző részcélokon keresztül érhető el, s az alapvető célok mellé egyéb célok is társíthatóak. Kornai János arra is felhívja a figyelmet, hogy a célok különböző alapállásból fogalmazhatóak meg, különböző értékrendszerekben találják meg alapjukat. „A privatizáció elvei Kelet-Európában” c. munkájában kommentálja a szociológiai, a közgazdasági, a politikai és az etikai nézőpontból megfogalmazott célokat. Lényegesnek tekinti a gazdaság hosszútávra ható szociológiai szerkezetének kialakulását elősegítő célokat: „a széles vállalkozói-űzletember réteg kialakulását, a polgárosodás széles körű megvalósulását, ... s ezzel összhangban azt, ....hogy minél erősebb legyen a hatékony termelésre mozgósító ösztönzés.” Ma, a globalizáció világában, amikor egyre kevesebb kézen halmozódik fel egyre nagyobb vagyontömeg, ez célkitűzés szép, de nem teljesülő illúziónak bizonyul. A hazai kampány során a privatizáció elé a következő célokat tűzték : a.) Valódi tulajdonost állítani a gazdasági eszközök mögé. b.) A hazai tőkehiány enyhítése, a technológiai és gazdasági szerkezetváltás megoldása. c.) A gazdasági hatékonyság fokozása. d.) Az állam gazdasági beavatkozásának csökkentése. e.) Az állam adminisztrációs terhei csökkentése. f.) A vállalkozói önállóság fokozása. g.) A piaci verseny fokozása, új piacok szerzése. h.) A belföldi tőkepiac kiépítése. i.) Elő kell segíteni a polgári átalakulást. j.) Elő kell segíteni a munkahelyek megőrzését, új munkahelyek teremtését. k.)Elő kell segíteni a dolgozói tulajdonszerzést. l.) A privatizációs bevételek járuljanak hozzá a pénzügyi egyensúly megteremtéséhez. A napjainkban deklarált célkitűzéseket a privatizáció hatályos szabályait rögzítő 1995. évi XXXIX. tv. 2. §-a sorolja fel. Egyes államokban, pl. Csehországban tudatos törekvés volt megfigyelhető a hazai vállalkozók előnyben részesítésére a külföldiekkel szemben, legalábbis a kis- és közép vállalkozói szinten.
Ilyen irányú kívánságok - és politikai szándéknyilvánítások- a hazai gyakorlatban is hallhatóak voltak, de ennek a célnak érdekében nem sok ésszerű intézkedés történt. A mezőgazdaságban a családi farm-gazdaság megteremtését szolgáló intézkedések alkalmasak voltak a nyolcvanas évek végére egyébként is válságba került szektor helyzetének súlyosbítására; a kevés ellenállást és nem kellő erélyű élni akarást mutató szövetkezetek és állami gazdaságok szétzilálására, de a kiesésüket pótló farm-gazdaságok megteremtésére nem. Az intézkedések a mezőgazdasági keresőket és a falvakat- és magát az ágazatot is - inkább sújtották, mint segítették. Inkább szolgálták a mezőgazdasági áruink elhelyezésére szóba jöhető nyugateurópai államok piaci érdekeit, a magyar mezőgazdaság, mint egy lehetséges versenytárs padlóra küldésével. Feltűnő, hogy a közigazgatás intézkedései a gazdaság minden szférájában inkább a nagyvállalkozásoknak kedveznek, amely minden bizonnyal ezek eredményes lobbyzásával, politikai befolyásukkal, és a közigazgatás kényelmével függnek össze. Azzal az alapállással, hogy kisebb számú gazdálkodóval kevesebb a gond. Kérdés: nem kell-e majd túl drága árat fizetni a társadalom aszimmetrikus polarizálódásáért, a kis létszámú felső réteg és a társadalmi többség elszegényedése miatt. A közigazgatás kényelme (avagy tehetetlensége, esetleg cinkossága) nem teszi-e Magyarországot újból a három-, avagy még több millió koldus országává? Ha lecsúszás következik be, annak persze nem a privatizáció lesz az oka, hanem a korunk fő gazdasági áramlatainak fel nem ismerése. A világgazdaság átalakulásával felmerülő újabb kivások fel nem ismerése, azokra nem megfelelő reagálás. 4.5. A privatizáció határai Feltehető a kérdés, meddig lehet elmenni privatizálással? Hol kell megállni a jogok és feladatok magánkézbe adásánál? Ehhez figyelembe kell venni, hogy a gazdaság beágyazott a társadalomba. Annak alrendszere. Működésével nem veszélyeztetheti a társadalmi érdekeket. A gazdálkodási jogok és feladatok kiosztásánál mérlegelni kell, hogy a jogok és kötelességek kialakuló új szerkezete kellő biztosítékot jelent-e fontos társadalmi funkciók teljesíthetéséhez. Az ilyen funkciók érvényesítéséhez, vagy érvényesüléséhez kellő ösztönzést ad-e a magángazdaság működési logikája. Vizsgálni kell, hogy a szerepek magánkézbe adása nem sért-e nemzetbiztonsági érdekeket, nem sért-e közérdeket. „Tisztában kell lennünk, azzal, hogy végső soron léteznek kizárólag a közt szolgáló tevékenységek, amelyeket magánszervezeteknek, magánintézményeknek nem lehet átadni.” ... „A magánszektor azzal járna a legjobban, ha egy jól működő, korlátozott méretű és szerepű közszektor állna rendelkezésére, amely azonban ellátná mindazzal a jogi, gazdasági és infrastrukturális háttérrel, melynek révén lehetőségeit a legjobban kibontakoztatja. Ez az új kihívás mindenképpen ugyanolyan figyelmet és lelkesedést érdemel, mint amely létrehozta a világpolitikában a szabad piac új korszakának első szakaszát.” (Ronald C. Moe: A privatizáció korlátai. In: Közigazgatás. Osiris-Századvég. Bp. 1994.) Alapfogalmak, összefüggések: A privatizáció értelmezése, különböző közelítésben. A tulajdon eredményes működtetésének hatása a közösségi és- a magántulajdonos helyzetére. A közösségi tulajdon és a magántulajdon szerepe a nemzetgazdaságban. Kérdések, feladatok:
Hazai jogrendünk szerint a kiemelkedő jelentőségű műemlékeket állami tulajdonba kell venni, illetve tartani. Soroljon egyéb példákat arra, amelyeknél véleménye szerint az állami tulajdonba vétel vagy tartás az indokolt! 4.6. A tulajdon- privatizáció formái A tulajdon-privatizáció lényege és egyben célja a nemzetgazdaságon belül a magántulajdon részarányának emelése a köztulajdonhoz képest. Ez a cél elérhető tőke arány módosítással, azzal, hogy a nemzeti termeléshez felhasznált erőforrások egyre nagyobb hányada magán rendelkezés alá kerül; és elérhető piaci részesedés módosítással, azzal, hogy a nemzetgazdasági piacon az igények egyre bővebb körét magán gazdálkodók és szolgáltatók elégítik ki. Ez a két megoldás egyes szektorokra, vagy vállalkozásokra is alkalmazható. A tőkeművelet (tőkearány módosítás) lehet tőke átruházás, akár ellenszolgáltatás mellett, akár ingyenesen; tőkeemelés magántőke bevonásával; közösségi tőkerész kivonása, közösségi vállalkozások felszámolása. A piaci részesedés átrendezése megvalósulhat feladat átruházással, a közösségi vállalkozó illetőleg szolgáltató kiszorításával, vagy visszavonulásával. A visszavonulás egyik módja a rendelkezési hatáskörökről lemondás: a dereguláció. A felsorolt módozatok konkrét megvalósítási formái helytől és időtől függően a legkülönbözőbbek lehetnek. Mindkét folyamat épülhet spontán eseményekre, és épülhet tudatosan befolyásolt, a közigazgatás által vezérelt eseményekre. Más megfogalmazásban: a kívánt cél előállhat organikus fejlődés eredményeként és közigazgatási vezénylettel. (Természetesen a kettő párhuzamosan is futhat.) A hazai gyakorlatban a privatizációnak részben jogalkotói szándékkal intézményesített, részben a jogrendszer belső összefüggéseit - adott esetben a kiskapuit, adott esetben a kitárt kapuit - kihasználó formái alakultak ki. A folyamat már jóval a rendszerváltást megelőzően megkezdődött, hiszen a szélsőséges államosítás oldásának lehet tekinteni a kereskedelmi üzletekben a szoros elszámolás rendszere mellett meghonosított gebines üzleti, valamint az l980. és l983. között bevezetett bérleti- és szerződéses üzemeltetési formákat. A gebines más korabeli megnevezéssel szabadkasszás - üzletek elfogadását technikai ok kényszeríttette ki: a szoros elszámolás (minden eladott árudarab tételes regisztrálásának) értelmetlensége a kisebb kereskedelemi üzleteknél. Mégis ezek vezetői váltak a kor irigyelt „kapitalistáivá”. A bérleti (abban az időben újszerűnek is nevezett) működtetési formákat már kifejezetten az akkori állami kereskedelmi vállalatok gazdálkodásának racionalizálása érdekében vezették be. Az l960-as években a mezőgazdasági szövetkezeti melléküzemágak, majd a ’70-es években a különböző szövetkezeti formák: a kisszövetkezet, szövetkezeti szakcsoport, „egyszerűbb gazdasági együttműködés”, szövetkezeti közös vállatok, adtak módot szabadabb vállalkozásra. Az l980-as években bevezetésre került a kisvállalati forma és a vállalatok lehetőséget kaptak belső vállalkozások létrehozására. A vállalati vezetés közigazgatással szembeni függősége csökkentése érdekében l984.-ben differenciált vállalatvezetési lényegében döntéshozatali - formákat vezettek be. Különbséget tettek államigazgatási felügyelet alatt álló és önkormányzattal rendelkező vállalatok között. Ez utóbbiakon belül vállalati tanács, valamint a dolgozók közgyűlése, vagy küldöttgyűlése általános vezetésével működő vállalat között. Jogszabályi rendelkezések bővítették az addig szűk korlátok közé szorított kisipar és kiskereskedelem, valamint a szövetkezeti szektor lehetőségeit. A magánszemélyek számára lehetőség nyílt a gazdasági társaságok elődjeinek tekinthető társas
vállalkozások: polgári jogi társaság, gazdasági munkaközösség létrehozására. Döntő lépésnek tekinthető a gazdasági társaságokról szóló l988. évi VI tv. elfogadása. Az a rendelkezése, hogy gazdasági társaságnak nemcsak a természetes személyek, hanem az állam és más jogi személy is tagjai lehetnek, illetve társaságot alapíthatnak, módot adott az u.n. apport privatizációra, a láthatatlan privatizációra, az álprivatizációra, és a vállalat megkettőzésére. ( Apport privatizáció: az állami vállalat vagyontárgyai magántársaságokba vitele, és ez által az állami vállalat kiürítése. Láthatatlan privatizáció: társaság létrehozása az állami vállalatok piacai átvételére vagy átjátszására. Ezeket a társaságokat nem egyszer a vállalatnak a vezetői vagy szemfüles alkalmazottai alapították. Álprivatizáció: vállalati eszközökkel „résztársaságok” létrehozása, amely szintén módot adott a vállalt kiürítésére. Ugyanis a vállalati központhoz tartozó résztársaságok közül az életképesekbe magán tőkével is beszálltak. A vállalat az értékpapírjait eladogatta a külső befektetőknek. A vállalattömörülés fellazult. A vállalat-központban csak egy-két személy maradt a látszat fenntartására, és esetleg társasági részesedések, kötvények, értékpapírok, szerződések. A dologi eszközök a résztársaságok gazdálkodását segítették. Vállalat megkettőzés: a vállalat külső partnerrel létrehozott egy új (rendszerint kis alaptőkéjű) társaságot. A társaság lízingbe vette a vállalat tárgyi eszközeit. A társaság által kibocsátott kötvényeket viszont a vállalat vásárolta meg, így forgóeszközei is a társasághoz kerültek. Az eszközökkel együtt a dolgozók is átkerülhettek a társasághoz .) Az l989. évi XIII. tv. módot adott az állami vállalat teljes átalakulására kft.-vé, vagy rt.-vé, amikor is a vállalat megszűnt, vagyona pedig egyetemes jogutódlással átszállt a társaságra. A szövetkezeti formációk társasággá alakulását a szövetkezeti törvény l990. májusi módosítása tette lehetővé. U
U
U
U
U
U
U
U
Kampányszerű privatizálás persze csak a rendszerváltozás után indult. A jogilag szabályozott formái: a kereskedelmi üzletek un. kisprivatizációja, vagy előprivatizációja; az önkormányzati tulajdon megteremtése; az állami felügyelet melletti privatizációról rendelkező 1990. évi VII. és VIII. tv. valamint az l992. évi LIII., LIV., és LV. tv.-ben legalizált formák: az állami tulajdonban lévő vagyontárgyak, eszközök, üzletek és üzleti érdekeltségek értékesítése – röviden: tulajdon átruházás ; a tulajdonforma változtatás szervezeti forma átalakítással; a vagyonkezelői vállalkozói, vagyonkezelői bérleti , vagyonkezelői portfolió , és a vagyonkezelői lízing szerződés . Nem pusztán vagy nem kifejezetten privatizációs célból hozott jogszabályok is segítették a privatizációt, így pl. a felszámolással egybekötött vagyonértékesítés; vételi jog az önkormányzati lakásokra és egyéb önkormányzati vagyontárgyak értékesítése; a kárpótlási törvények szerinti vagyonszerzés; a szövetkezeti vagyon nevesítése, a nevesített vagyon kivitele a szövetkezetből, a részarány földtulajdon kiméretése, a koncessziós szerződések. U
U
U
U
U
U
U
U
U
U
U
U
Technikai kérdés, hogy a szervezet átalakítással privatizálás két lépésben történt. Az első lépésként a monolit tulajdoni egységet képező állami vállalatot át kellett alakítani az állam tulajdonában álló egyszemélyes Kft.-vé, vagy Rt.-vé. Erre azért volt szükség, hogy a tulajdoni egységet képező vállalatot fel lehessen szeletelni üzletrészekre, illetve részvényekre. A tulajdoni részeket képező üzletrészekre, illetve részvényekre ugyanis könnyebb volt vevőt találni. A felszeletelést követően került sor az üzletrészek, vagy részvények magánszemélyek részére eladására. Az első lépés elnevezésére meghonosodott a formális-, vagy jogi privatizáció, a második lépés elnevezésére a tényleges, vagy közgazdasági privatizáció elnevezés. Kísérletek történtek adósságcserével történő privatizációra . Ennek lényege, hogy a hitelező nem készpénzt, hanem üzletrészt kapott a kölcsöne kiegyenlítése végett. Ez történt a Tungsram esetében. U
U
Magyarországon a gazdasági közigazgatás ragaszkodott az ellenérték melletti (piaci) privatizációhoz, ingyenes vagyon átadásra csak l995. után és kivételes esetekben adott módot. Más, volt szocialista államok széles körben alkalmazták az ingyenes privatizációt. Ennek formái: a.) az adott vállalat dolgozói megkapják a vállalatuk részvényei egy részét; b.) az állampolgárok alanyi jogon tulajdonjegyeket kapnak, amelyekkel állami vállatok részvényeit vagy üzletrészeit vásárolhatják meg. 4.7. A mezőgazdasági rendeltetésű föld privatizálása Hazánkban a rendszerváltozást követően a termőföld feletti magánrendelkezés kiépítésének a formái a.) a privatizáció megnyíltakor fennálló részarány tulajdon kiadása b.) a privatizálás során megállapított u.n. tagi-részarány tulajdon kimérése és c.) a kárpótlás keretében történő termőföld tulajdon megszerzése. A felsorolt jogcímeken támasztható igények kielégítésére településenként és termelőszövetkezetenként földterületeket „föld alapokat” kellett kijelölni és a jogosultak igényeit abból kielégíteni. A földterület kijelölést és a részarány igény kielégítését a földkiadó bizottságok végezték. A kárpótlási eljárást a kárrendezési hivatalok bonyolították. A hiteles kimérés és a tulajdon-változás regisztrálása a földhivatalokra hárult. Ezek a privatizációs formák mára már lezajlottak. A részarány tulajdon intézményének bevezetése a szocialista rendszer jogi megoldása volt a földmagántulajdon kiürítésére és vele párhuzamosan a termelőszövetkezeti rendelkezési jog kiépítésére. A termelőszövetkezetbe belépők, vagy kényszerrel beszervezettek által bevitt földterületek tulajdonosainak tulajdonjogát – politikai megfontolásokból – névlegesen fenntartották, de a földterülettel való kapcsolatát megszüntették. A telekkönyvi, majd az azt felváltó ingatlan-nyilvántartásban kimutatták, hogy kinek, mekkora területű, milyen aranykorona értékű földje melyik termelőszövetkezetbe került. Ez a papíron nyilvántartott egykori „vagyon” jelentette a részarány földtulajdont. Valójában ez már nem tulajdon, hanem bizonyos jogosultságokra vonatkozó, az akkori jogrend által biztosított kötelmi igényt megtestesítő jog volt. Az aranykorona érték után évente csekély összegű „földjáradékot” fizettek, és a részarány „tulajdon” – bizonyos korlátozásokkal - örökölhető volt. A privatizáláskor az aktuálisan nyilvántartott részaránynak megfelelő nagyságú terület kimérését lehetett kérni, melyet az arra a célra kijelölt területből „földalap”-ból teljesítettek. A privatizációs jogszabályok szerint a tagi részarány-tulajdon megállapítását azok a szövetkezeti tagok és alkalmazottak kérhették, akik ugyan nem vittek be földterületet, de meghatározott ideig a termelőszövetkezetben dolgoztak. A részarány mérték megállapításánál a szövetkezetben eltöltött éveket és a szövetkezeti vagyonhoz hozzájárulásukat vették figyelembe. Ez utóbbit a tagságuk alatti jövedelem részesedésükkel, mint a teljesítményüket mérő adattal, mérték. A kárpótlási eljárás keretében történő földtulajdon szerzés biztosításánál az eredeti elképzelés az volt, hogy ezt a tulajdonszerzési módot azok számára teszik lehetővé, akiknek, (vagy a törvényben meghatározott, időközben elhunyt hozzátartozóiknak) a földtulajdonát a szocialista érában megfelelő térítés nélkül állami tulajdonba vették. Az állami tulajdonba vett földterület után – az elvont ingatlan aranykorona értéke nagyságától függően, degresszíven csökkenő mértékben – jogszabály szerint figyelembe vehető aranykorona értéknek megfelelő értékű kárpótlási jegyet lehetett igényelni. Ugyancsak kárpótlási jegyet lehetett igényelni más, államosított mezőgazdasági vagy ipari vagyontárgyak értékének ellentételezésére. A
kárpótlási jegyek birtokában az erre a célra kijelölt földalapokból árverési eljárás keretében lehetett közvetlenül föld-aranykorona értékre licitálni. Az eredményesen licitáló vételi jogot kapott a licittel szerzett aranykorona értékkel lefedett nagyságú földterület tulajdonjoga megszerezésére. A későbbi fejlemények eredményeként az itt leirt mód szerinti földtulajdonszerzésre az egyéb jogcímeken kapott kárpótlási jegyeket is fel lehetett használni, és ugyanakkor a földtulajdon elvonásáért kapott kárpótlási jegyeket is hasznosítani lehetett más célra. Az árverésen megszerzett földterületet természetben ki kellett jelölni. A tulajdonjog ingatlannyilvántartási bejegyzésére az árverési jegyzőkönyv, az abban foglalt vételi jog gyakorlásáról szóló nyilatkozat, a kapcsolódó földmérési munkarészek, és a megosztási vázrajz alapján került sor. A földterületet a fekvése szerint illetékes földhivatal mérte ki és adta birtokba. 4.8. A hazai privatizáció ütemét lassító tényezők Egy-egy privatizációs akció és ezeken keresztül a privatizációs folyamat sikerét döntően befolyásolja a társadalmi-gazdasági környezet fogadó készsége. A privatizációt megelőző gazdálkodással kapcsolatos elégedettség vagy elégedetlenség. A gazdálkodás jogi és szervezeti intézményrendszere. A piac állapota: a piaci kapcsolatok milyensége, kiépültsége, vásárlói igények, keresleti- kínálati viszonyok, üzleti szokások. A gazdálkodási ismeretek, rutinok, beidegződések, szokások, kapcsolatok. A közösségi és magán gazdálkodási rendszerről alkotott politikai értékítélet, a változtatással kapcsolatos várakozás. A privatizációval érintett érdekek, az elvesztett előnyök kompenzálási lehetősége. A rendszerváltáshoz érkezett magyar társadalom elégedetlen volt a szocialista gazdaság addigi teljesítményével. Az egész társadalom a hatékonyság fokozását, a gazdaság racionalizálását várta. Ezért - annak ellenére, hogy nem lehetett társadalmi méreteket öltött tulajdon iránti éhséget, legfeljebb a javak nagyobb bősége iránti vágyat tapasztalni - a többség várakozással nézett a privatizáció elé, elfogadta a gazdaságélénkítés szükséges eszközének. Elfogadta, de felfokozott lelkesedés nélkül. A közigazgatás is szükségesnek ítélte a privatizációt, minthogy a szocializmus korábbi reformjai csődöt mondtak. Ezért határozottabban sürgette, mint ahogy azt a társadalom követelte, a szükségességének megítélésében ugyanis lényegesen egységesebb volt, mint a társadalom. Megosztottság mutatkozott viszont a privatizáció megvalósítása ütemében. Az apparátus többsége egy kényelmes ütemű privatizációt képzelt el, a reform iránt elkötelezett agilis szakemberek viszont a gyors privatizációt sürgették. Két alapvető érvre hivatkoztak. Ezek közül az egyik: az állam nem jó tulajdonos, ezért a vagyonhoz minél gyorsabban „igazi” tulajdonost kell találni. A másik érv: a késlekedés vagyonvesztéssel jár. Minél inkább elhúzódik a privatizáció, annál nagyobb vesztéség éri a nemzetgazdaságot, és - térítéses privatizációt figyelembe véve - az államkasszát. A privatizációt sürgette az ország külpolitikai helyzetének megváltozása is. A máltai egyezményt követően átkerültünk a nyugati érdekszférába, és az országot a piaci érdekszférájukba integrálni óhajtó nyugati államok a magántulajdonra épülő versenypiaci rendszer minél határozottabb és minél gyorsabb kiépítését követelték. A serkentő tényezők ellenére a hazai privatizáció ütemét több tényező együtthatása akadályozta.
a.)A tulajdon szerkezetének átalakítása szükségszerűen együtt jár a társadalom szociális helyzetének átrendezésével. Aki tulajdonhoz illetve vagyonhoz jut, annak társadalmi lehetőségei bővülnek. A sikeres vagyonhasznosítás javítja társadalmi pozícióját. A kívül maradók az ilyen lehetőségektől elesnek. A szociális átrendeződés belpolitikai feszültségeket indukál. A közigazgatásnak meg kell tanulnia ezeket a feszültséget kezelni, a társadalomnak pedig tolerálni a vagyoni különbségeket és velük járó szociális vonzatokat. A veszteséges vállalatok privatizálása, fejük fölül az állami védőernyő elvonása, bevetésük a piaci versenybe, sérti a menedzsereik érdekét, ezért ellenállást fejtenek ki. Az állami védernyő megszűnése sérti - nemcsak a veszteséges vállalatok, hanem a többiek esetében is - az alkalmazottak jelentős hányadának érdekét. Létszám leépítéssel, az alkalmazásban maradóknak pedig fokozottabb követelményekkel kell szembenézni. Csak kevesek kerülnek abba a szerencsés helyzetbe, hogy általuk is elfogadható mértékben emelkedik a jövedelmük. b.)A hazai vállalkozók többségének alig megoldható nehézséggel kellett szembenézni. Nem rendelkeztek bejáratott piaci kapcsolatokkal, a nemzetközi versenyben helytálláshoz szükséges szakmai ismeretekkel és tapasztalatokkal, a minőségi feltételeknek megfelelő termék gyártásához szükséges műszaki bázissal, a fejlesztéshez szükséges tőkével. A kormányzattól - és a hazai bankvilágtól - az ország örökölt állapota miatt, ehhez csak kevesen remélhettek segítséget. Ebben a helyzetben a kiutat az idegen tőke és külföldi vállalkozó bevonása jelentheti. Ezt viszont nehéz tudomásul venni a honi polgároknak és vállalkozóknak. Csekély vigasz a számukra, hogy ha majd megerősödnek, megteremtik a saját vállalkozásukat és kiharcolják a piaci részüket. Szerencsésnek mondható, hogy eddig nem harapózott el a romboló idegengyűlölet, annak ellenére sem, hogy politikai kalandorok ennek szításával megpróbáltak híveket szerezni. c.) A közigazgatás ambivalens magatartást tanúsított. Elviekben tudta, hogy a hatékonyság fokozása érdekében szükségszerű a privatizálás, napi gyakorlatában viszont fájdalmasnak tekintette lemondani a tulajdonban rejlő hatalmi potenciálról. A privatizálást vonakodva kezdte. A jövedelmező üzletek megtartáshoz ragaszkodott. Az alacsony hatékonyságúakat vagy veszteségeseket kínálta fel. Azokért pedig a hozzáértők nem kapkodtak. (Az sem maradt ki a számításból, hogy az állami tulajdonú vállalkozások felhasználhatóak a klientúra lekötelezésére. A hívek beültethetők a vállalatok fizetős pozícióiba. A vállalatok vezetői rávehetőek, hogy a kliensek részére adjanak megrendeléseket.) A gazdaságnak az 1995-re kialakult vészes állapota kényszerített ki a változást. A nemzetgazdasági egyensúly-viszonyok megteremtése érdekében bevezetett – „Bokros csomag” néven emlegetett – kemény intézkedések részeként, sor került a rekord bevételt hozó, de éles vitát kiváltó, az energia szektor döntő részének értékesítését is magában foglaló privatizációs dömpingre. d.) Az ország gazdasági csapdában vergődött. A rendszerváltásra világgazdasági szempontból kedvezőtlen helyzetben: egy világgazdasági recesszió közepén került sor. A hazai gazdaságot súlyos nemzetközi adósság terhelte és belföldi tőkehiánnyal küszködött. Ebben a helyzetben a privatizálásra váró vagyontömeggel úgy a hazai, mint a nemzetközi piacon rendkívül alacsony
fizetőképes kereslet állt szemben, ami a piaci privatizációt akadályozta. A nemzetközi adósságteher pedig akadályozta az úgynevezett kuponos privatizációt, vagyis a nemzeti vagyon állampolgári jogon történő szétosztását. A külföldi hitelezők ugyanis ragaszkodtak vagy a tartozás visszafizetéséhez, vagy a vagyontárgyaknak hitelfedezetként állami tulajdonban tartásához. Alapfogalmak: - Tőkearány módosítás, piaci részesedés módosítás, dereguláció. - Spontán, illetőleg központilag vezérelt privatizáció - Formális (jogi) illetve tényleges (közgazdasági) privatizáció. - Piaci, illetve ingyenes privatizáció Feladatok: Gondolja át újból a konkrét privatizációs formák lényegét! A listát bővítse ki azokkal a formákkal, amelyeket véleménye szerint a jegyzet figyelmen kívül hagyott. 4.9. A tulajdon centralizálása és kollektivizálása A privatizációval ellentétes folyamat a tulajdon centralizálása, vagyis a tulajdoni tárgyak meghatározott körének állami tulajdonba vétele, vagy állami célokat szolgáló szervezetekhez (pl. közhasznú társaságokhoz, köztestületekhez, közalapítványokhoz stb.) rendelésével közhatalmi rendelkezés alá helyezése. Erről a kérdésről - a szocialista rezsimek által gyakorolt centralizálás kellemetlen tapasztalatai és dicstelen következményei miatt - nem sok szó esik, holott a polgári demokráciák gyakorlatában is tapasztalható, csak nem olyan önkényes formában, mint a szocialista gyakorlatban. A következő pontban látni fogjuk, hogy Alkotmányunk a köztulajdon és a magántulajdon létjogosultságát egyaránt elismeri. Ezeket egyenjogúnak nyilvánítja, és egyenlő védelemben részesíti. A gazdaságilag fejlett államokba is visszatérően alkalmazott megoldás, hogy a nagytömegű és lassan visszatérülő tőkeberuházást igénylő szektorokban (pl. bányászat, közúti-, vasúti közlekedés, távközlés, villamos energia, stb.) az új műszaki megoldás kiépítése igényekor államosításokat hajtanak végre, és költségvetésből finanszírozzák az innovációt. A feljavítás után pedig újból magánkézbe adják a vagyontömeget. Ilyenkor arról van szó, hogy azt a tőkeakkumulációt, amit a magánvállalkozók nem lennének képesek megvalósítani, vagy nem vállalnának fel, az állam vállalja magára, a hatékony működtetést viszont magánvállalkozás révén kívánja biztosítani. A centralizálástól meg kell különböztetni a tulajdon kollektivizálását. A tulajdongyakorlás kollektív formája valósul meg a közös tulajdon esetében, továbbá a gazdasági társaságokban és a szövetkezetekben a döntéshozatal demokratikus formáinak alkalmazásával. A demokratikus jogrend ezekben az esetekben a kollektivizálást a tulajdonosok önkéntes elhatározásához köti és fenntartja a magánakarat érvényesítésének a lehetőségeit, s ezekhez biztosítja a garanciákat. Erre tekintettel a társaságokat a magánszférába szokás sorolni. Kollektivizálásának tekinthető az alkalmazotti képviselet biztosítása a vállalkozások egyes igazgatási döntéseiben. A kollektivizálást nemcsak a demokratizmusban rejlő ösztönzési lehetőség teheti indokolttá, hanem természeti és műszaki okok is. Pl. erdő, vagy vadgazdálkodást csak megfelelő méretű
területen lehet folytatni. Napjainkban mind az erdőterületek, mint a vadászat alapját képező földterületek elaprózottak. Ezért írja elő a jogrendünk erdőbirtokossági társulatok létrehozását, s ezért intézményesti a társult vadászati jogot. Adott borvidéken az egységes minőség és a hatékony növényvédelem csak a tulajdonosok együttműködésével érhető el. Ezért kell hegyközségeket alakítani. Ne tévesszen meg bennünket, hogy a szocialista érában a valóság megszépítése érdekében a centralizálást kollektivizálásnak nevezték. A centralizációt se átkozzuk ki azért, mert a szocializmusban ésszerűtlenül alkalmazták és visszaéltek vele. Az elmondottak igazolják, hogy a privatizálás mellett, azzal párhuzamosan, azokon a területeken illetőleg azokban a helyzetekben, ahol indokolt, a közösségi érdekek és a gazdasági ésszerűség érdekében élni kell ezekkel a szervezési megoldásokkal. Feladat: Keressen további példákat a tulajdon kollektivizálására! Vizsgálja meg a közérdek és a magánérdek összeegyeztetésének módját a kollektivizálás egyes formáinál!
4.10 A tulajdon alkotmányos alapjai a Magyar Köztársaságban. A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. (Alk. 13. §. (l) bek.). Ennek értelmében a tulajdon az emberi, illetve személyi alapjogok közé tartozik. Következésként az ezeket megillető védelemben részesül. Vonatkoznak rá a következő alkotmányos tételek: -A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.( 8. § (1) bek.) - A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. (8. § (2) bek.) Ez a rendelkezés összhangban áll a 2. § (2) bekezdésével, amely értelmében: „A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja.” - Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani.( 55. § (1) bek.) A tulajdonjogra vonatkoztatva ez azt jelenti, hogy, a (jogforrási értelemben tekintett) törvények által vont keretek között tulajdonával mindenki szabadon rendelkezik. Közkeletű szlogennel: „Mindazt szabad, amit törvény nem tilt.” Ugyanakkor törvényben a tulajdonra vonatkozóan is ki lehet mondani korlátozásokat. - A Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.(Alk. 70/I. §.) A tulajdonhoz tehát kötelezettség is kapcsolódik. - Rendkívüli állapot, szükségállapot vagy veszélyhelyzet idején az alapvető jogok gyakorlása – az 54–56. §-ban, az 57. § (2)–(4) bekezdésében, a 60. §-ban, a 66–69. §-ban és a 70/E. §ban megállapított alapvető jogok kivételével – felfüggeszthető vagy korlátozható.(8.§ (4). bek.). A tulajdon nem tartozik az itt felsorolt kivételek körébe, tehát az országot fenyegető fokozott veszély idején a személyek fokozott vagyoni helyállásra kötelezhetőek. A tulajdon alapvető rendjét megváltoztatni csak az Alkotmány megújításával lehet. Ez viszont fokozott garanciákhoz kötött. Az Alkotmány megváltoztatásához, valamint az Alkotmányban meghatározott egyes döntések meghozatalához az országgyűlési képviselők kétharmadának a
szavazata szükséges. (24. § (3) bek.) Ennél is szigorúbb garanciákhoz kötött az Alkotmány megújítása, vagyis lényeges megváltoztatása. Az új alkotmány előkészítésének részletes szabályairól szóló országgyűlési határozat elfogadásához az országgyűlési képviselők négyötödének szavazata szükséges. (24.§ (5) bek.) E szabályt irányadónak tekinthetjük a tulajdon alapvető rendjének megváltoztatására is. Az Alkotmány a tulajdon két alapvető típusát és ezek különböző formáit szentesíti. A két alapvető típus a köztulajdon és a magántulajdon. A köztulajdon körébe tartozik: • az állami tulajdon, továbbá • a helyi önkormányzatok, • a társadalombiztosítási önkormányzatok (ha ilyenek működnek), • a társadalmi szervezetek (pártok, tömegszervezetek, szakszervezetek, egyesületek, más társadalmi szervek), és • a köztestületek tulajdona. A magántulajdon körébe tartozik a természetes személyek és a civil szféra jogi személyeinek tulajdona. A továbbiakban áttekintjük a társadalmi szervek tulajdonára vonatkozó alkotmányos szabályokat, majd egybevetjük a két tulajdontípust. A magyar állam tulajdona nemzeti vagyon. Az állam kizárólagos tulajdonának, valamint kizárólagos gazdasági tevékenységének körét törvény határozza meg. (Alk. 10. §) Az állam jogképes. Jogképessége kiterjed mindazokra a jogokra és kötelezettségekre, amelyek jellegüknél fogva nem csupán az emberhez fűződhetnek.(Ptk. 26. §.) Az államot, ha polgári jogviszonyban közvetlenül vesz részt, a pénzügyminiszter képviseli; ezt a jogkörét más állami szerv útján is gyakorolhatja vagy más állami szervre ruházhatja át. Jogszabály ettől eltérően rendelkezhet.(Ptk. 27. §.) Az állam közvetlenül különösen akkor lép polgári jogviszonyba, ha az a vagyontárgy, amelyre a jogviszony vonatkozik, az államot illeti, és egyik állami szerv kezelésébe sem tartozik, vagy nem olyan állami szerv kezeli, amely önálló jogalany, vagy a vagyontárgy rendeltetése nincs határozottan megállapítva.(Ptk, 26. §.) Ha valamely vagyontárgy állami szerv kezelésébe tartozik, az állam közvetlenül nem lép jogviszonyba [Ptk. 26. § (2) bek. a) pont]. Az állami szervek polgári jogviszonyban való részvétele és hatósági jogkörének gyakorlása elkülönül egymástól. [Ptk. 27. §.]. Az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát.(Alk. 12. § (2).) A helyi önkormányzat az Önkormányzati törvény (Ötv.) keretei között tulajdonával, az önkormányzati célok megvalósítása érdekében önállóan rendelkezik. (Ötv. 1§ (6) b. és 78 § (1) bek.) A tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselő testület rendelkezik. Meghatározott vagyontárgy feletti rendelkezés önkormányzati rendeletben helyi népszavazáshoz köthető. (Ötv. 80. §.) U
U
A helyi képviselőtestület: a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül; b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat; c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül; d) törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét; e) törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét, A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.(Alk. 44/A. §.) A helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai.(Alk. 44/C. §.) A jogszabályok a hazánkban átmenetileg működött nyugdíj- és egészségbiztosítási önkormányzatok tulajdoni viszonyaira az alábbi rendelkezéseket tartalmazták. Az önkormányzat jogi személy. Önállóan gazdálkodik a biztosítási alaphoz tartozó vagyonnal; rendelkezik a biztosítási önkormányzati tulajdonnal Az önkormányzat feladat- és hatásköre a közgyűlést illeti meg. Tulajdonosi jogot gyakorol a biztosítási önkormányzat tulajdonába tartozó vagyon felett. E jogkörét, nem ruházhatja át. A társadalmi szervezek és gazdálkodásuk. A Magyar Köztársaságban az egyesülési jog alapján mindenkinek joga van a törvény által nem tiltott célra szervezeteket létrehozni, illetőleg azokhoz csatlakozni. (Alk. 63. § (1)bek.) A társadalmi szervezet, a társadalmi szervezetek szövetsége, továbbá – ha az alapszabály így rendelkezik – a társadalmi szervezetek szervezeti egysége jogi személy. (Tehát tulajdont szerezhet.) A társadalmi szervezet tartozásaiért saját vagyonával felel. A társadalmi szervezet – célja megvalósítása gazdasági feltételeinek biztosítása érdekében – gazdasági-vállalkozási tevékenységet is folytathat. Tehát gazdálkodási jogosultsága célhoz kötött. A köztestület önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező szervezet, amelynek létrehozását jogszabály rendeli el. A köztestület jogi személy. Tulajdonára a társadalmi szervezetekre vonatkozó szabályok alkalmazandók. A köztulajdon törvényben meghatározott célra hasznosítható. Megszerzésének, kezelésének és megszűnésének módját törvény szabályozza. A magántulajdonra nem vonatkozik törvényben előírt célhoz kötöttség. Hasznosításáról a tulajdonosok szabadon rendelkezhetnek. Ennek során persze belül kell maradniuk a rendelkezési autonómiájuk keretein. Az egyének, (természetes személyek) élvezik mindkét tulajdon előnyeit, és terheket viselnek mindkettő esetében. Tehát alanyok az egyik és a másik vonatkozásában is. Viszont a vagyoni autonómia a köztulajdon esetében a közösséget, a magán tulajdon esetében az egyént illeti. Erre figyelemmel a köztulajdontól meg kell különböztetni a magánszemélyek közös tulajdonát. A természetes személyek a köztulajdon alanyaként a rendelkezési jogukat U
csak a közösség tagjaként, magántulajdonosként mindenki mástól független személyként gyakorolhatják. Ha jogszabályok más módot nem írnak elő, a köztulajdon alanyaként a közösség polgárai akaratnyilvánítására vonatkozó szabályok (vagyis a szavazati és képviseleti jog szabályai) szerint gyakorolhatják a rendelkezési jogukat. Állami tulajdon esetében például a képviselők megválasztásával és azok országgyűlésen belül gyakorolt szavazata útján, vagy a népszavazás rendje szerint. A helyi önkormányzatok tulajdona esetében hasonló a helyzet. A tulajdon alanya a választópolgárok közössége, akik ugyancsak képviselőik útján, vagy a helyi népszavazás rendje szerint nyilvánítják ki rendelkezési szándékukat. A közösséghez tartozás jogalanyiságot biztosít a köztulajdonhoz. A közösségből távozás automatikusan megszünteti a köztulajdoni jogalanyiságot, ehhez külön polgári jogügylet nem szükséges. U
A köztulajdon esetében a közösségi rendelkezés kizárja az egyéni rendelkezés érvényét. Ezért pl. ha a közösségi döntés a vagyontárgy elidegenítését mondja ki, annak megtörténte a tulajdoni tárgyra vonatkozóan azok tulajdonosi jogait is megszünteti, akik az elidegenítést ellenezték. A magánszemélyek közös tulajdona esetében nem valamely közösséghez tartozás keletkeztet tulajdoni jogalanyiságot, hanem fordított a determináció: valamely tulajdoni tárgyon tulajdoni részarány megszerzése keletkeztet tulajdonközösséget. A közös tulajdonon fennálló részaránytól a magántulajdonost saját akarata ellenére közösségi döntéssel nem lehet megfosztani, csak bírói vagy hatósági úton. Az egyéni autonómia tehát a közösségi döntéssel szemben is védelemben részesül. Az Alkotmány biztosítja az öröklés jogát, (14. §.) amely természetesen csak a magántulajdonra vonatkozik, a köztulajdon esetében más tartalmú jogutódlásról lehet szó. Különbözősége ellenére a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú, és ezért egyenlő védelemben részesül.( Alk. 9. § (1) bek.) Közösségi célra magántulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.(Alk. 13. § (2) bek.) Felmerül a kérdés: hogyan egyeztethető össze a magántulajdon védelme és a kisajátítási jog biztosítása. A kettő nem zárja-e ki egymást? Az ellentmondást fogalmi, és jogintézményi szinten azzal tudjuk feloldani, ha különbséget teszünk a magántulajdonhoz való jog két vonatkozása: az állaghoz (konkrét dologhoz) és az értékhez való jog között. A gyakorlatában az Alkotmánybíróság is ezt a kettősséget veszi figyelembe. Az állag-garanciát nem tekinti abszolút értékűnek. A magántulajdon védelmét kielégítettnek tekinti, ha az állagot (a tulajdoni tárgyat) csak törvényben meghatározott ok esetében lehet elvonni, olyan mértékű kártalanítás ellenében, amely hasonló vagyontárgy piaci megszerzését biztosítja. U
U
U
Alapfogalmak: - Magántulajdon, köztulajdon. - A tulajdon, mint állaghoz, és mint értékhez való jog. - A tulajdon célhoz kötöttsége. Kérdések: - Kik (mely alanyok) lehetnek a köztulajdon alanyai?
U
- Alapvetően miben különbözik egymástól a köz- és a magántulajdon? - Készítse el az ingatlan magán- és valamelyik köztulajdon intézményének modelljét (fogalmi képét). Irodalom jegyzék: HAROLD DEMSETZ: A tulajdonjog új elméletének alapjairól. In: A jog gazdasági elemzése. KJK. Budapest. 1984. GUIDO CALABRESI – A. DOUGLAS MELAMED: Tulajdoni szabályok, felelősségi szabályok és az elidegeníthetetlenség: a székesegyház egyik látképe. In: A jog gazdasági elemzése. KJK. Budapest. 1984. EŐRSI GYULA – VILÁGHY MIKLÓS: Polgári jog I. Tankönyvkiadó. Budapest, 1973. ERIK FURUBOTN – SVETOZÁR PEJOVICH: A tulajdonjog új elméletének alapjairól. In: A jog gazdasági elemzése. KJK. Budapest. 1984. KILÉNYI GÉZA: A Magyar Köztársaság alkotmányos berendezkedése. In: Általános közigazgatási ismeretek. I. kötet. Magyar Közigazgatási Intézet. 2002. KORNAI JÁNOS: A privatizáció Kelet-Európában. Útkeresés. Századvég Kiadó.1993. KOVÁCS ÁRPÁD: Az állami vagyon hasznosításának ellenőrzése. Magyar Közigazgatás. 1994. KÖKÉNYESI JÓZSEF : Az önkormányzati tulajdon egyes kérdései. Magyar Közigazgatás 1995. 3. 168-174. o. MATOLCSY GYÖRGY: Privatizáció Magyarországon 1988 - 1998. Magyar Tudomány 1998./3. MIHÁLYI PÉTER: A magyar privatizáció krónikája.1989 - 1997. KJK. 1998. RONALD C. MOE: A privatizáció korlátai. In: Közigazgatás. Osiris-Századvég. 1994. EMANUEL S. SAVAS : Privatizáció. Akadémiai Kiadó Bp. 1993. SÁRKÖZY TAMÁS: A tulajdonviszonyok átalakulása és a privatizáció. = Gazdaságpolitika súlypontjai. 1994. 131-147. SÁRKÖZY TAMÁS: Gazdasági státusjog. Aula Kiadó, 2003. VÖRÖS IMRE : A tulajdonhoz való jog és az önkormányzatok. Települési önkormányzatok szövetsége 1994.
4. A GAZDASÁGI KÖZIGAZGATÁS ESZKÖZEI 4.1. A gazdasági közigazgatás eszközeinek csoportosítása Az igazgató fórumoknak az igazgatottak működése befolyásolására kifejtett tevékenységeit tekintjük igazgatási eszközöknek, beleértve az olyan demonstratív megnyilvánulásokat is mint a protokoll akciók. A gyakorlatban egy-egy cél megvalósítása végett az igazgatók több és különféle résztevékenységet fejtenek ki. A működés mechanizmusában az elemi- vagy résztevékenységek összességén belül strukturálódási folyamatok zajlanak le. Kialakulnak olyan tevékenység-mechanizmusok, amelyek egymástól viszonylag függetlenül működnek, a résztevékenységek egy jól körülhatárolható körét foglalják magukban, és azonos feltételek között, azonos eredményre vezetnek (azonos outputokat produkálnak). Az itt írt jellemzőkkel rendelkező, egymástól karakterükben különböző tevékenység-mechanizmusokat (pl. tervezési, rendészeti stb. tevékenység) tekintjük az igazgatás egy-egy eszközének.
Az igazgatási eszközök leltárából a gazdasági közigazgatás körében azokat vesszük figyelembe, amelyek a gazdálkodás területén megfogalmazott célkitűzések megvalósítására alkalmasak. A kiválasztott eszközöket két nagy csoportba soroljuk: • a jogilag szabályozott és hitelesített, u.n. formális vagy intézményesített, és • az informális, vagyis jogilag nem szabályozott eszközök körébe. A formális eszközöket szintén két csoportra oszthatjuk: - a piaci működést és - a gazdasági alanyok szervezeti működését befolyásoló eszközökre. E kettő között a különbségtétel viszonylagos értékű, legfeljebb a közigazgatási szervek közvetlen célját mutatja, hiszen a gazdálkodók szervezeti működése és a piac működése kölcsönösen hat egymásra. Tehát az az eszköz, amely közvetlenül a szervezeti működést veszi célba, áttételesen hat a piacra is, s ez az összefüggés fordítottan is érvényesül.
4.2. A gazdasági közigazgatás formális eszközei 4.2.1. A piac működését befolyásoló eszközök a) Gazdasági tervezés A gazdaságigazgatási terv az arra felhatalmazott gazdasági közigazgatási fórumok által elfogadott célkitűzések foglalata, amely az adott állam gyakorlatától függően közigazgatási aktusnak vagy jogi normának minősül, és amelynek célja a címzettek befolyásolása a benne foglaltak megvalósítására. Hatálya kiterjedhet a nemzetgazdaság makroszintjére vagy a mikroszintre (tehát egyes gazdálkodók tevékenységére), esetleg mind a kettőre (amint az tapasztalható volt a szocialista direkt tervgazdálkodásban). U
U
U
U
Vonatkozhat csak a nemzetgazdaság egyes szelvényeire, esetleg egyes folyamataira, illetőleg aktuális problémái megoldására. (Pl a lakásszektorra, vagy a távközlési hálózat javítására, stb.) Kötelező erejét tekintve lehet tájékoztató (indikatív) jellegű és kötelezően teljesítendő . Az előbbi esetben a tervezésre felhatalmazott közigazgatási fórum elkészíti, és közzé teszi a tervdokumentumot, amely a jövőre nézve kívánatosnak tekintett célkitűzések rendszerét és az egyes célok teljesítéséhez fűzött előnyöket, ösztönzőket tartalmazza. A célokhoz csatlakozást, azok teljesítését viszont a gazdálkodókra bízza. A második esetben a tervező fórum tervet készít az adott területen elérendő célokról, és teljesítésüket kötelezővé teszi a gazdálkodó fórumok részére. A szocialista érában mind az indikatív jellegű, mind a kötelező jellegű terveket jogszabályba foglalták és a jogszabályokra hatályos szabályok szerint hirdették ki. Az indikatív tervek elsősorban jogosultságokat tartalmaztak, a kötelező erejű tervekben természetesen a kötelezettségek és a hozzájuk fűzött büntető szankciók domináltak. U
U
U
U
b) Gazdasági szabályozás Módja: a gazdasági folyamatok közigazgatási befolyásolása jogi tilalmak, kötelezettségek, kedvezmények, adóztatás, szubvencionálás vagy jegybanki műveletek útján. A gyakorlatban monetáris és fiskális eszközök között szokás különböztetni. U
U
U
U
ba) A monetáris eszközök a forgalomban működő aktív pénzmennyiséget és a pénzhasználat árát: a kamatot befolyásolják. Hatásuk a versenypiac gyorsító (akcelerátor és multiplikátor) mechanizmusaira épül. Bevetésükről a jegybank gondoskodik. Az ide tartozó konkrét eszközök az alábbiak: A tartalékráta szabályozása: ha a pénzmultiplikáció mechanizmusát átgondoljuk, nyilvánvaló, hogy a tartalékráta emelése csökkenti, a leszállítása viszont növeli a pénznek a forgalom által indukált mennyiségét. A pénzmennyiség változása hat a kamatlábakra: a mennyiségi növekedés olcsóbbá teszi a pénzt, csökkenti a kamatlábat; a csökkenő kamatláb a vállalkozókat hitelfelvételre és ennek segítségségével beruházásra ösztönzi. A kamatláb növekedése ezzel ellentétes folyamatot vált ki. A banktartalékok leszámítolási kamatlábának megváltoztatása: A kereskedelmi bankok tartalékainak egyik forrása a jegybanktól felvehető tartalék hitel . Erre a jegybank kamatot állapíthat meg, amelynek nagysága befolyásolja a kereskedelmi bankok kölcsönzési hajlandóságát. Alacsonyabb kamatláb nagyobb összegű hitel felvételre ösztönöz. A kölcsönzéssel megnövekedett tartalékösszeg - a multiplikáció révén – lehetővé teszi a forgalomban működő bankszámlapénz mennyiségének növekedését. U
U
A hitelezett banktartalékok diszkrecionális adagolása: a leszámítolási kamatláb politika végső célját, a forgalomban levő pénzmennyiség beállítását (és ennek révén a gazdasági folyamatok serkentését vagy fékezését) csak közvetetten ezért hozzávetőlegesen biztosítja. Ezért kritikus helyzetekben a jegybank nem bízza a kereskedelmi bankok belátására a tartalékok változtatását, hanem azt közvetlenül is alakítja olymódon, hogy csak annyi tartalékhitelt ad ki, ami megítélése szerint a pénzmennyiség beállításához szükséges. A banktartalékok mennyiségének befolyásolása értékpapír kereskedelemmel: ha rögzített a tartalékráta, a forgalomban lévő pénzmennyiség alakulása befolyásolható a banktartalékok mennyiségére ható értékpapír ügyletekkel is. Ez a következőképpen zajlik. Az államkölcsönkötvényeket a jegybank őrzi. Amikor úgy ítéli, hogy a forgalomban lévő pénz mennyisége meghaladja a szükségeset, hozzálát a kötvények értékesítéséhez. Vagyis megbízza az azzal foglalkozó ügynökségeket, hogy a nyitott pénzpiacon értékesítsék a részükre átadott államkötvényeket. A jól kamatozó, garantált értékpapírok vonzó és kockázatmentes befektetésnek bizonyulnak, tehát a vállalkozók szívesen vásárolják. Ez azt jelenti, hogy az értékpapírba fektetett összeget nem beruházásokra költik, tehát ezek multiplikált értékével csökken a nemzeti termelés. Ugyanakkor beindul egy másik folyamat is. Az értékpapírokért a vállalkozók a bankszámlájukon lévő összeg terhére csekkel fizetnek. A csekkeket a központi bank benyújtja a számlavezető kereskedelmi bankhoz a készpénz átutalása végett. A megkeresett bank a csekkek értékét a kikölcsönözhető összeg terhére kénytelen kiegyenlíteni, tehát csökken a kihelyezett pénzmennyisége. Ha szabad pénzeszköz hiányában a tartalék alapja terhére kénytelen fizetni, akkor még gyorsabban zsugorodik a forgalmazható pénzmennyisége, mert a kikölcsönzött összeg és, a tartalékráta közötti arány betartása végett, kénytelen lesz szűkíteni kölcsöneinek körét. Vagy lemond a tervezett kölcsönzései egy részéről, vagy pedig néhány kliensének felmondja a hitelt. Vagyis a csekkek értékének kifizetése beindít egy negatív pénzmultiplikációt, amelynek végeredményeként a forgalomban lévő pénzmennyiség az eladott államkötvények összértéke multiplikált összegével csökken. (Ha kifizetés a tartalékalap terhére történt és a tartalékráta 10%, az eladott kötvények ára pedig 3 millió forint, akkor a forgalomban lévő pénzmennyiség ennek tízszeresével, 30 millió Ft-tal csökken)
A kamatlábak szabályozása. A forgalomban lévő pénzmennyiség megváltozása spontán módon is változtatja a kamatlábak nagyságát: a bőséges kínálat a kamatlábak süllyedését, a pénzszűke az emelkedését, vagyis a pénzegység drágulását váltja ki. Szükséghelyzetben a gazdasági közigazgatás nem elégszik meg ezzel az automatizmussal, eseti aktusokkal is szabályozza a bankok által az egyes betétekre fizethető, illetőleg a különböző hitelekért a kuncsaftok által fizetendő kamatok százalékos mértékét. A bankárokból, vállalkozókból az adminisztratív intézkedések, pl. kamatláb központi intézkedéssel történő szabályozása, a tartalékhitel adagolása, stb. ellenérzéseket váltanak ki. Ezért a jegybank szívesebben alkalmazza a piaci automatizmusra épülő kötvényműveleteket, s csak akkor tér át adminisztratív intézkedésekre, ha a pénzpiaci akció nem vezet eredményre. Ebben az esetben is betartja a fokozatosságot: keményebb eszközökhöz csak a súlyosabb esetekben folyamodik. bb) A fiskális (allokációs) eszközök a központi költségvetéshez, vagyis az államháztartáshoz (fiscus-hoz) kapcsolódnak. Az adózási és a támogatási formák tartoznak ebbe a körbe, amelyek révén a gazdasági erőforrások újraelosztása történik. (Ez a magyarázata az allokációs jelzőnek.) Az adózás hatásai: • jövedelmet von el a vállalkozóktól, ezáltal csökkenti a beruházásra fordítható összeget. Ez a körülmény a multiplikatív továbbgyűrűzés hatására szűkíti az össztermelést, fékezi a gazdasági konjunktúrát; • növeli az árakat, mert a termelő hozzá akar jutni a kieső jövedelméhez, ezért emeli a termékei árát; • fedezetet biztosít a központi kiadásokhoz; • a szelektív adóztatás választásra készteti a beruházni kívánó vállalkozókat ezáltal hatást gyakorol a gazdasági szerkezet alakulására. Az adók egy részének az alapvető szerepe a költségvetési bevétel biztosítása, ezeket kulcs adóknak tekinthetjük. Hazai gyakorlatunkban ide sorolhatjuk az általános forgalmi adót (ÁFA), a vállalkozási nyereség adót (VÁNYA), és a személyi jövedelemadót (SZJA). A másik részének a szerepe, hogy a vállalkozói törekvéseket a gazdasági közigazgatás célkitűzései irányába terelje, illetőleg fedezetet teremtsen a társadalom egyes rétegeit érintő speciális célok megvalósításához olymódon, hogy annak költségei az érdekelteket terheljék. Ezeket speciális adóknak tekinthetjük. Számuk és jellegük igen változó.(Közéjük sorolható pl. a fogyasztási adó, gépjármű adó stb.) A támogatások részben az egyes személyeket segélyező szociális célú juttatások részben a vállalkozásokat segítő kedvezmények és juttatások (szubvenciók). Megjelenési formájukat tekintve lehetnek: - adókedvezmények - különböző jogcímeken kifizetésre kerülő juttatások, támogatások - kedvezményes hitelfelvételi lehetőségek - hitelfelvételhez nyújtott állami garanciavállalás - állam által finanszírozott szolgáltatás - állami tulajdonban álló vállalkozás Mind a juttatások, mind a kedvezmények bővítik a keresletet, ezáltal serkentik a termelést. Amennyiben a beruházási alapokat növelik, közvetlenül bővítik a termelést. Szelektíven
alkalmazva ösztönzik a struktúra átalakítást. A jóléti juttatások ez utóbbit áttételesen, az üzleti tranzakciók révén eredményezik. A körülmények szerencsétlen találkozása esetén viszont gerjeszthetik az inflációt. Lényeges figyelembe venni, hogy az első ránézésre társadalmi áldozatvállalásnak tűnő támogatás többszörös haszonnal járó befektetés lehet. Adott rendszerekbe építve a célszerűen megválasztott támogatás gazdasági katalizátor hatást fejt ki. Ennek lényege: a katalizátor szerepet betöltő támogatás valamely cél szolgálatára felhasználandó, vagy kiépítendő rendszernek azt az elemét szolgáltatja, amely nélkül a rendszer nem lenne teljes ezért a kitűzött célt nem tudná megvalósítani. (A katalizátor hatást jól szemlélteti az alábbi tréfás kis anekdota: Az idős gazdának volt 17 gyönyörű paripája. Végrendeletében kikötötte, hogy ezek fele a legidősebb fiáé, harmada a középső fiáé, kilencede pedig a legkisebb fiáé legyen. A végrendelet felbontásakor az örökösök igen kétségbeestek, mert a kikötéseknek csak úgy tudtak volna eleget tenni, ha egy lovat feldarabolnak. Ráadásul a darabolást a végtelenségig folytathatták volna. Tépelődésükben a lovas sportnak hódoló bankár szomszédjuk segítette ki őket, aki a saját istállójából átvitte a legszebb lovát, odaállította a 17 ló mellé, és felszólította a testvéreket, hogy az ajándék lóval kiegészített állományból mindegyik vigye el a saját részét, de amíg az örökségből futja, az ő lovához ne nyúljanak. Az osztozkodásnál a legidősebb testvér elvitt 9 lovat; a megmaradó kilencből a középső elvitt 6-ot; a megmaradó háromból a legfiatalabb elvitte az őt megillető 2 lovat, a bankár pedig hazavitte a saját lovát. Számoljanak utána! A trükk nem a végeredményben van, hanem abban, hogy a végrendeletben szabott feltételek – tekintsük ezeket rendszer elemeknek - nem fedik le teljes egészében a céleseményt: az ½ + 1/3 + 1/9 nem adja ki az egységet, a felosztás alá vetett „ rendszert”. A gazda lóállománya ezért nem volt alkalmas a végrendeletben meghatározott cél teljesítéséhez. A hiányzó részt: a végrendeleti feltételeket az egységre kiegészítő katalizátor szerepét a szomszéd dzsóker lova töltötte be. Ha végig gondoljuk, ilyen szerepet töltenek be a visszatérítendő támogatások is. A vissza nem térítendő támogatások pedig olyan költségektől mentesíthetik a közigazgatást, amely a támogatott cél teljesítése hiányában reá hárulna, vagy pedig bevételektől illetőleg más társadalmi haszontól esne el.)
c) A szocialista gazdaságokban alkalmazott szabályozók. A szocialista országokban elég sokféle és állandóan változó tartalmú szabályozással kísérletezett a gazdasági közigazgatás. Előfordult, hogy külön szabályozók vonatkoztak a tudományos kutatásra, a műszaki fejlesztésre, a fogyasztási cikk kereskedelemre, a fogyasztói szolgáltatásokra stb. A legállandóbbnak az alábbiak bizonyultak: • árszabályozás, • vállalati jövedelem, • személyi jövedelem (külön a vállalati vezetők és az alkalmazottak jövedelme), • munkaerő-gazdálkodás, • állóeszköz-fejlesztés, • forgóeszköz-fejlesztés, • külkereskedelem szabályozása Ezek lényege: a mindenkori gazdasági közigazgatás speciális adók és differenciáltan megállapított támogatások sokaságával, hitelezési kötöttségekkel és jogi előírásokkal igyekezett a gazdálkodók magatartását a népgazdasági tervekben meghatározott célok irányába terelni, meghagyva az önálló választási lehetőség látszatát. A szabályozás sikerességét eleve lehetetlenné tette a gazdaság totális monopolizáltsága. Ehhez képest a rendszer szövevényének át nem láthatósága, a kereszthatások kiszámíthatatlansága csak színezte a díszfunkciót.
Az 1968-ban bevezetett „új gazdasági mechanizmus” a vállalati önállóság megteremtését és a piaci harmóniát kívánta elérni. Ennek érdekében tért át a direkt tervlebontásról az indikatív tervezésre és a hozzá kapcsolódó gazdasági szabályozásra. A verseny jogosultságának tagadása és a versenyfeltételek megteremtésének elmaradása miatt azonban ezek a várakozások nem teljesültek. A gazdálkodók továbbra is a központi irányítás szoros függésében, centralizált irányítási kötelékében maradtak. Szubjektíve is kiszolgáltatottnak érezték magukat. Emellett kiszolgáltatottjai voltak a monopolizmusból fakadó diszfunkcióknak is. Az „új gazdasági mechanizmus” tehát annyi változást hozott, hogy a szigorú tervbürokráciát felváltotta a szabályozási bürokráciával kiegészített laza tervbürokrácia. Emellett egyre határozottabban és egyre szélesebb körben érlelte a meggyőződést, hogy az egészséges és hatékony piacgazdálkodás nem létezik verseny nélkül. d) Bérszabályozás A gazdasági folyamatok szabályozása körében a fejlett piaccal rendelkező államok tevékenységében fontos szerephez jut a bérek korlátok között tartása. A bérek részei a költségeknek és forrásai az összgazdasági kereslet egy jelentős hányadának. Ebből eredően a béralakulás ellentétesen befolyásolja a keresleti és a kínálati oldalt. Ha bérek reálértéke csökken, csökkennek a költségek, növekszik a vállalkozói nyereség, fokozódik a beruházási kedv, és ennek következtében bővül a termelés, növekszik a kínálat valamint a foglalkoztatás. A keresleti oldalon viszont csökken az összkereslet. Épp ez a hatás: a kereslet és a kínálat közötti rés szűkítése, használható fel előnyösen a konjunktúra, az infláció és a foglalkoztatás alakítására. A társadalmi elfogadtatás érdekében a szakszervezetek és a munkaadói érdekképviseleti szervek egyeztető közreműködése és megállapodása alapján rögzítik a béreket. Ezáltal a szabad alkuval megállapított bérek helyébe a gazdaságpolitikai alku eredményeként kialakított bérek lépnek. e) Az állam közvetlen gazdasági tevékenysége Az állam szükségképpeni szereplője a gazdálkodásnak, amikor a működési kiadásai fedezésére megrendeléséket ad fel. Ezen túl megrendeléséket adhat fel az általa szervezett közérdekű célok teljesítésére, beruházásokba kezdhet, továbbá a tulajdonában álló vállalkozásoknál tulajdonosi intézkedéseket tesz, pl. tőkeemelést, vagy éppen leszállítást végez. A közvetlen állami gazdálkodás indítéka lehet a társadalmi szükségszerűség: azon gazdálkodási feladatok ellátása, amelyek a közösség érdekében nélkülözhetetlenek, de gazdálkodó szerv nem vállalta fel őket. Pl. nagy volumenű közútépítés, folyamszabályozás, alapanyag kitermelés stb. (A legtöbb esetben viszont ilyen feladatokra is külön szervezetet, pl. állami vállalatokat hoz létre a modern állam.) A másik indíték: a tudatos konjunktúra szabályozás. Recesszió idején az állam közérdekű munkákat szervez, hogy a beruházási multiplikáció beindításával lendületbe hozza a nemzetgazdaságot. (A közfeladatok megoldásáról való gondoskodás sajátos módja a koncesszióba adás.) f.) Piaci, illetve nemzetgazdasági információs rendszerek kiépítése és működtetése
Céljuk a gazdálkodást befolyásoló tényezők megismerése és a közigazgatási döntések megalapozása. Alapfogalmak: Gazdasági tervezés. Monetáris eszközök: tartalékráta szabályozás, tartalékráta adagolás, tartalékráta kamatláb szabályozás, pénzpiaci műveletek. Fiskális (allokációs, redisztribuciós) eszközök: adók, szubvenciók. Bérszabályozás, az állam közvetlen gazdálkodása. Kérdések: - Miként hat az adók felemelése a.) a vállalkozó gazdálkodására, b.) a makrogazdasági folyamatokra? - Miként hat a szubvencionálás a.) a vállalkozó gazdálkodására, b.) a makrogazdasági folyamatokra? - Miként hat a bérszínvonal emelkedése a.) a vállalkozó gazdálkodására, b.) a makrogazdasági keresletre és kínálatra? - Milyen ellentmondást rejtett magában a szocialista gazdaság szabályozó rendszere?
4.2.2. A gazdálkodó szervezetek működésének befolyásolása a.) Normatív szabályozás, normaalkalmazás A normákat a közigazgatás legtöbb esetben jogszabályokban jeleníti meg, de – ha a közérdekű szabályok érvényesítését elősegíti – alkalmaz más rögzítési módokat is, pl. etikai normákat ír elő, üzleti, vagy szakmai szabályzatokat tesz közzé, szabványok alkalmazását segíti elő, stb. Hatályuk a gazdaság legkülönbözőbb területeit foghatja át, a szervezeti működésen túl kiterjedhet a piaci folyamatokra is. Konkrét tartalmuk is igen sokféle lehet. Jogszabályok rendezik: • az alapvető szervezeti feltételeket; • a gazdálkodók kapcsolattartási formáit (gondoljunk a szerződéses kapcsolatok szabályaira); • a gazdasági folyamatokban tanúsítandó magatartási normákat és követelményeket (pl. a balesetvédelmi szabályokat, az élelmiszerek stb. előállításának követelményeit); • a gazdasági kapcsolatokban tanúsítandó magatartási normákat, (ilyenek pl. a tisztességtelen piaci magatartást tiltó normák); • a gazdálkodók közösségi kötelességeit és jogait (pl. adózás, adó kedvezmények); • a gazdasági rendészeti kötelmeket és feladatokat (pl. környezetvédelem, építésrendészet, stb.) Jogalkalmazás keretében jut érvényre: • az alkotmány védelme • a törvényességi felügyelet • a verseny (illetőleg piac) felügyelet; • a szakterületi (pl. vám, környezetvédelmi stb.) felügyelet • a bírói jogvédelem • a hatósági (közigazgatási) jogalkalmazás. Az alábbiakban a kifejezetten a szervezeti működés befolyásolását szolgáló eszközöket vesszük sorra. b) A számvitel szabályozása A gazdálkodókat egységes elvekre épülő számviteli kötelezettség terheli. Az általános kötelezettség és az egységes szabályozás célja: • a gazdasági folyamatok figyelemmel kísérésének biztosítása; • a nemzetgazdaság egészében azonos szempontok érvényesítése, az összehasonlíthatóság és a szervezetek közötti kapcsolatépítés biztosítása végett; • a gazdasági információs bázis megalapozása; • a közösségi érdekű célok teljesítése (pl. az adózási kötelezettség betartása) ellenőrzésének biztosítása; • a gazdasági döntések megalapozása.
c) Gazdasági felügyelet A gazdasági szakszerűségnek, célszerűségnek, és a vagyonkezelés feddhetetlenségének felügyelete az állami tulajdonban álló vagyontárgyak kezelőire, az állami vállalatok tevékenységére és a költségvetésből gazdálkodókra terjed ki. A felügyeletet az Állami Számvevőszék gyakorolja. Az ilyen jellegű felügyelet nem állna összhangban a magántulajdon természetével. Nemcsak a rendelkezési autonómiát csorbítaná, ütközne a kockázatvállalással összefüggő felelősséggel, azzal a körülménnyel, hogy a magántulajdonos döntéseivel vagyonát, egzisztenciális biztonságát kockáztatja, vagy sikerét alapozza meg. (Más a helyzet a magatartási szabályok betartásáért fennálló felelősséggel.) d) Gazdasági rendészet A rendészet olyan közigazgatási tevékenység, amely a kitűzött célokat kötelezettségek és/vagy tilalmak megfogalmazásával s az ezek feletti őrködéssel törekszik megoldani. Lényegében sajátos karakterű normaalkalmazásnak tekinthető. (Lásd pl. az építésrendészetet, mezőrendészetet, stb.) A rendészeti tevékenység logikai elemei az alábbiak: • a cél meghatározása (tudatos deklarálással vagy indirekt módon, a tilalmak és kötelezettségek burkába foglaltan), • a cél megvalósítását szolgáló tilalmak vagy kötelezettségek jogszabályi vagy más intézményesített formában történő rögzítése és kihirdetése, • a tilalmak betartásának és a kötelezettségek teljesítésének ellenőrzése • normák mikénti teljesítésétől függően szankció alkalmazása. Jogi sajátosságai alapján a rendészeti tevékenység egyszerűsített hatósági jogalkalmazásnak minősíthető.
4.3. A gazdasági közigazgatás informális eszközei A jogi formába nem öntött eszközök közé tartoznak a gazdasági életet befolyásoló erkölcsi, etika normák; a szokások és beidegződések; az ideológiai és politikai törekvések. A jognak a gazdasági közigazgatásban betöltött meghatározó szerepe ellenére ezek ugyanolyan fontosak, mint a formális eszközök. Mert ugyan a jog kijelöli a cselekvés kereteit, megmutatja az irányait, de minden részletre nem térhet ki, előírásainak megvalósítása pedig az egyéni szándékokon múlik. Az informális eszközök kapcsolódnak a formális eszközökhöz. Aktualizálják, konkretizálják azokat. Hatásuk lehet pozitív: a formális eszközök szerepét erősítő; és negatív: a formális eszközökkel ellentétes. Pl. Az általános emberi tisztesség, az etikus üzleti magatartás elősegíti a jogi követelmények betartását, a piaci verseny tisztaságának megóvását. Az egymás iránti lojalitást elfogadó ideális meggyőződés fokozza a szociális érzékenységet, a kaszt-szellemre épülő arisztokratizmus viszont tompítja. Az informális eszközök szerepét a jogrend is számításba veszi. A vele harmóniában állókra épít vagy szabad teret enged nekik; azokat, amelyeknek a társadalmi megítélése kedvezőtlen, tilalmazza. Azt viszont a tilalom nem tudja elérni, hogy ne alkalmazzák a gyakorlatban.
4.3.1. A jogi tilalom alá nem eső leggyakoribb informális eszközök: • a mozgósítás: hosszabb távon ható törekvések szorgalmazása. Jelenleg pl. az európai normákhoz való felzárkózás; a rendszerváltás minél gyorsabb és következetesebb végigvitele; • a kampányok: a gazdasági problémák sürgős felszámolására irányuló akciók, jelenleg pl. az agrárágazat szerkezeti átalakítása; a környezetvédelem erősítése stb. • a lobbyzás, vagyis egy-egy érdekcsoport politikai offenzívája a döntéshozók megnyerésére, adott célok érdekében. (Adott megnyilvánulásában átcsúszhat a jogellenesség területére.) 4.3.2. A jogellenesen alkalmazott eszközök: - palástolt módozatai: a jogilag elismert formák jogellenes felhasználása, pl. állami felügyelet alatt álló gazdasági szervezet politikailag nem lojális vezetőjének lecserélése szakmai alkalmatlanságra hivatkozással; - kendőzetlen formái: • a presszionálás • rágalmazás, lejáratás, • zsarolás • gazdasági vagy politikai retorzió. Alapfogalmak: Mozgósítás, kampány, lobby. Feladatok: - Egy rendészeti intézkedést (pl. az árukísérő okmányok szabályszerű vezetésének ellenőrzését) alapul véve, mutassa be, hogy rendészeti tevékenység egyszerűsített hatósági jogalkalmazás! - Ismertesse a lobbyzás lényégét! Mutassa be a jogszerű és a jogellenes alkalmazását! - A sajtóból szerzett értesüléseit is alapul véve, keressen példákat a gazdasági folyamatok jogellenes befolyásolására!
4.4. A szabályozó eszközök rendszerbe állítása. A gazdaságot szabályozó közigazgatási eszközök összehangolt alkalmazását és beépítését a mikro- és makrogazdaság rendszerébe a költségvetésnek, illetőleg az államháztartásnak kell megoldania. Az államháztartási gazdálkodás a gazdasági közigazgatás legkomplexebb módja. Merít a közigazgatás szinte mindegyik eszközfajtájából. A nemzetgazdaság egészében a vállakózók és az államháztartás gazdálkodása kiegészíti egymást. Ésszerű közigazgatás esetén ugyancsak kiegészíti egymást a vállalkozózói szférában domináns piaci verseny és az államháztartásban domináns redisztribúció. A nemzetgazdaság gépezetében a piaci verseny betöltheti a motor, a redisztribúció a reguláló alrendszer - a „gázpedál, fékek, és kormánykerék” - szerepét.
4.5. A koncessziós szerződés Közérdekű gazdasági tevékenységnek gazdasági szerv részére - közigazgatási garanciák melletti – átadásának sajátos, jogilag szabályozott módja a koncesszióba adás. Koncesszió: - közösségi tulajdon működtetésének, vagy közösségi célt szolgáló tevékenység gyakorlásának - átengedése - a tulajdonos, vagy a jog gyakorlására eredetileg jogosult szerv részéről, - gazdálkodó szerv (egészen pontosan gazdasági társaság) részére, - a megállapodásban rögzített időtartamra, - lehetővé téve számára a bevételi forráskénti hasznosítást, - a közösségi igények kielégítésének kötelessége mellett. A közösségi igények kielégítésének garanciáit a.) vagy a közigazgatási szervnek a koncessziós tevékenység gyakorlására jogosított gazdasági társaságban fennálló rendelkezési jogai ; b.) vagy közigazgatási szerv és a jogosított részéről kötött koncessziós szerződésbe foglalt, és a jogosított által alapított gazdasági társaság alapító okiratában is biztosítékokkal övezett kötelezettségvállalások szolgáltatják . U
U
U
U
Koncessziós szerződés: koncessziót tartalmazó, okiratban rögzített megállapodás. A koncessziós megállapodás egyaránt tartalmaz közigazgatási és polgári jogi elemeket. A polgári jogi elemek a tulajdoni tárgy, illetve a bevételi forrásul használt jog gazdaságos működtetését, illetve gyakorlását; a közigazgatási elemek a célhoz kötött működtetést szolgálják. A kettő együtt: a közösségi igények gazdaságos kielégítését hivatott biztosítani. U
U
U
U
U
U
A jogszabály felsorolja egyrészt azon közösségi tulajdoni tárgyakat, amelyek működtetése , másrészt azokat a tevékenységeket, amelyek gyakorlása koncessziós szerződés tárgyai lehetnek. Ezen tevékenységek együtt koncesszió köteles tevékenységeknek minősülnek. Tehát a koncessziós szerződés vonatkozhat a.) tulajdoni tárgyak működtetésére, és b.) bevételi forrásként használható jogok ( vagyoni értéket /is/ képviselő jogok ) gyakorlására. U
U
U
U
U
U
U
U
U
U
A fent rögzítettek értelmében a koncessziós tevékenységet a.) olyan társaság folytathatja, amelyben a közösségi (állami, vagy önkormányzati) akarat érvényesítését a tulajdoni illetve a társasági jogok biztosítják; b.) vagy pedig olyan társaság gyakorolhatja, amelyben az állami vagy önkormányzati akaratot az ennek érdekében megkötött koncessziós szerződés biztosítja azáltal, hogy a koncessziós szerződés közösségi érdekű kikötéseinek érvényesülését a társasági szerződésben garantálni kell. Az előbbi esetet úgy tekinthetjük, hogy a közösségi akaratot dologi jogi biztosítékok garantálják, a másikat pedig úgy, hogy a közösségi akaratot kötelmi jogi garanciák biztosítják. U
U
U
U
A koncesszióba adás, és a koncesszió gyakorlásának rendjét egyrészt a bármely koncessziós tevékenységre vonatkozó általános szabályok, másrészt az egyes tevékenységekre vonatkozó külön szabályok rendelkezéséinek együttese határozza meg. Az általános szabályokat jelenleg az 1991. évi XVI. Tv., a külön szabályokat az egyes tevékenységeket szabályozó u.n. ágazati törvények tartalmazzák.
A koncesszióba adás folyamata az alábbi fő szakaszokra tagozódik: - pályázat kiírása a koncesszióba adás feltételeiről; - a pályázat elbírálása, eredményének nyilvánosságra hozatala - koncessziós szerződés megkötése a pályázat nyertesével, kivéve ha a közérdek érvényesülését dologi jogi biztosíték garantálja; - a tevékenység átadása a dologi jogi biztosítékkal működő társaság részére; a közérdek koncessziós szerződéssel biztosítása esetén gazdasági társaság alapítása és a tevékenység átadása részére. Ha a koncessziós tevékenység közösségi tulajdon működtetéséhez kapcsolódik, akkor természetesen a tevékenység átadása mellett a tulajdoni tárgyat is a koncessziót gyakorló társaság birtokába kell adni. Alapfogalmak: Koncesszió, koncessziós szerződés, koncesszió köteles tevékenység, koncessziós társaság. Kérdések, feladatok: - Mi a biztosíték arra, hogy a koncessziót elnyert társaság a jövedelemszerzés kiaknázása mellett a közérdekű célokat is teljesíti? - Ismertesse a koncesszióba adás eljárási lépéseit! Szakirodalom jegyzék: Államháztartási pénzügyek, pénzpolitika, pénzügyi igazgatás. Magyar Közigazgatási Intézet. 2001. BOD PÉTER ÁKOS: A gazdaságtan és a gazdaságpolitika alapjai. Károli Gáspár Református Egyetem. Budapest. 1999. BORDÁS MÁRIA: Koncesszió a közigazgatásban. In: Közigazgatás és a gazdaság. UNIO Kiadó. Budapest. 2001. DANTESZ PÉTER - IMRE MIKLÓS : A koncessziós jogviszony természetéről. Magyar Közigazgatás 1992. FLÓRIÁN GYULÁNÉ: Koncessziós autópálya építés a TEM-országokban. GANTNER PÉTER: Az állami vállalatok ellenőrzése a távol-keleti országokban. Számvitel és Könyvvizsgálat 1/95:20-24 A gazdaságirányítás szervezetének joga. (Nemzetközi áttekintés.) KJK. Bp. 1983. HANÁK ANDRÁS : A koncessziós szerződések természetrajzáról. Gazdaság és Jog . 1994. február. 15-18. o. Koncessziók Európában. Friedrich Neumann Alapítvány Budapesti Irodájának szemináriuma. MEIR KOHN: Bank- és pénzügyek, pénzügyi piacok. Osiris Kiadó – Nemzetközi Bankárképző. Budapest, 1998. KOVÁCS ÁRPÁD: Az állami vagyon hasznosításának ellenőrzése. Magyar Közigazgatás. 1994. Közszektor: az OECD országok közigazgatásának jellege. Budapest, MKI 1993. MÓCZÁR JÓZSEF: Gazdaságirányítás és tervezés japán módra. KJK. Bp.1987. WASSILY LEONTIEF: Terv és gazdaság. KJK. Budapest. 1977.
6. A PIACI TISZTESSÉG VÉDELME ÉS A VERSENY FELÜGYELET 6.1. A verseny tisztességének és a versenytársak jogainak védelme A verseny tisztességét és a versenytársak piaci jogait sértheti az üzleti vesztegetés, korrupció, megtévesztés, a hírnévrontás, üzleti titokkal visszaélés, a szellemi alkotás tisztességtelen felhasználása, árujelző jogosulatlan alkalmazása és az ezekhez hasonló etikátlan, "lovagiatlan" üzleti magatartás. Ezek elburjánzása felborítja az üzleti harmóniát, olyan állapotokhoz vezethet, amelyben a gazdaság szereplői bevételeiket nem gazdasági eszközökkel, nem az erőforrások ésszerű felhasználásával, nem több és jobb minőségű áru, szolgáltatás piacra vitelével, hanem egymás rovására elkövetett "rabló" akciókkal igyekeznek növelni. Példaként vegyük a szellemi alkotások: a találmányok vagy a szoftverek védelmét. A kutatás ráfordítás igényes és bizonytalan kimenettel járó tevékenység. Ha a kutatással elért tudományos eredmény nem részesül "tulajdonjogi" védelemben, vagyis a belőle fakadó gazdasági eredmény (extraprofit) kiaknázása nem biztosított a finanszírozó számára, akkor a tönkremenetel elkerülése érdekében beszünteti a kutatás támogatását. Hasonló a helyzet az árujelzők esetében. Aki energiát, fáradságot fordít egy áru minőségének kialakítására, a minőség szinten tartására, a vele kapcsolatos minőség-biztonság kialakítására - amely a fogyasztó számára is előnyös - annak erőfeszítéseit honorálni kell, mert csak ez fog másokat is hasonló erőfeszítésre ösztönözni. Nézzük meg részletesebben, milyen megnyilvánulásokat ítél a jogi gyakorlat piaci tisztességet illetőleg a versenytársak jogait sértő magatartásnak. Hírnévrontás: mindaz a magatartás, amely a versenytárs jó hírnevét, társadalmi, üzleti hitelét sérti vagy veszélyezteti. Leggyakoribb elkövetési módja: a versenytársról valótlan tény állítása vagy híresztelése, továbbá valós tény hamis összefüggésbe állítása, hamis színben való feltüntetése. A hitelrontást érteni kell a financiális és az üzleti reputáció értelmében egyaránt, tehát védelmet kell nyújtani a kár megelőzéséhez, csakúgy mint a bizalom rombolásának visszaveréséhez. . Utánzás: áruknak, szolgáltatásnak előzetes hozzájárulás megszerzése nélkül olyan külsővel, vagy megjelöléssel történő forgalomba hozatala, reklámozása, amelyről a versenytárs áruját (szolgáltatását) szokták felismerni. Tilos tehát a versenytárs áruja jellegzetes külsejének, csomagolásának, megjelölésének, elnevezésének, árujelzőjének utánzása, ha arra engedélyt nem adott. Az utánzás azért tisztességtelen, mert gyakorlati kihatásában egy kiépített üzletbe történő ellenszolgáltatás - vagy ingyenes engedély - nélküli betolakodás, a más által felépített eredmény kisajátítása. Üzleti titoksértés: üzleti titok tisztességtelen megszerzése, jogosulatlan nyilvánosságra hozatala, vagy jogosulatlan felhasználása. Az üzleti, gyártási titok feltárása vagy felhasználása a titok birtokosának profit-érdekét sérti, amennyiben módot ad az átlagostól eltérő áru más által történő előállítására, vagy a megoldás más által történő kiaknázására. Tulajdonképpen az áruban megtestesülő szellemi teljesítmény ellenszolgáltatás vagy engedély nélküli felhasználására. A bojkott az üzleti partner megakadályozása abban, hogy üzleti tevékenységet létesítsen a bojkottálóval. Triviális példája:ha az étteremben nem szolgálnak ki. Ettől különbözik a
bojkottra felhívás: a másik személyhez intézett olyan felszólítás, amely egy harmadik személlyel - pl. a felszólító versenytársával - fennálló gazdasági kapcsolatainak felbontására, vagy a kapcsolat létrehozásának megakadályozására irányul. Pl. egy márkás termék gyártója azt kéri a kereskedőtől, hogy más terméket ne fogalmazzon, avagy x, vagy y termékét ne forgalmazza. Árukapcsolás: az eladó részéről kelendő áru kiszolgáltatásának más áru átvételétől, illetőleg a vevő részéről nem kurrens áru átvételének kurrens áru szolgáltatásától történő függővé tétele. Az árukapcsolás lehetővé teszi értéktelen áru forgalomba hozatalát, vagy forgalomban tartását, ami által meghamisítja a piaci értékítéletet. Az üzletfelet olyan áru eladására, vagy megvásárlására kényszeríti, amely nem állt szándékában. Áruvisszatartás: tipikusan a hiánygazdaság vagy a monopolhelyzet mellékzöngéje. Az valósítja meg, aki az árut áremelés végett vagy a tudomására jutott tervezett áremelés előtt a forgalomból kivonja, illetőleg a kiszolgálás elől visszatartja. Diszkrimináció: olyan eladási, vásárlási feltételek kikötése, melyek az ellenszolgáltatással nem állnak arányban. Értékreklám: a kelendőség fokozása érdekében a szokásos reklám értékét meghaladó ajándék adása, vagy ígérete, feltéve, hogy a vásárlók a reklámozott árúra az üzletet a reklámra tekintettel kötik meg. Szerencse vétel: amikor az eladó az áru megvásárlását sorsolással vagy egyéb véletlen tényezőtől függően elnyerhető ajándékkal kapcsolja össze. Nyeremény vétel: ha a vásárlás esetére kilátásba helyezett nyeremény értéke alkalmas arra, hogy a vevőt elsősorban a nyeremény megszerzése motiválja. Az itt felsorolt magatartásokon túlmenő, más magatartás is ütközhet az üzleti tisztesség követelményével. A hatósági védelmet ezekre is ki kell terjeszteni, biztosítani kell bármilyen, a piaci tisztességet sértő magatartással szembeni fellépést. Ezt szolgálja a piacvédelmi jogszabályokban megfogalmazott olyan deklaráció, amely tilt bármilyen, az üzleti tisztesség követelményeibe ütköző magatartást. Szaknyelven fogalmazva: az üzleti tisztességet védelmező generál klauzula, amely annyira tágan vonja meg a határokat, hogy az értelmezésen és a bírói gyakorlaton múlik annak meghatározása, hogy aktuálisan mi tekintendő tisztességet sértő gazdasági tevékenység folytatásának. Azonban ez az általánosság nemcsak áldás (módot ad a legkülönbözőbb és legcsekélyebb visszaélés orvoslására), átok is lehet: jogalkalmazói önkényre ad módot, amely a gazdálkodót elbizonytalanítja. A túlságosan rigorózus és túl gyakori hatósági beavatkozás béníthatja a gazdasági vállalkozást; megakadályozhatja a szokásostól eltérő, újszerű megoldások meghonosodását. Éppen ezért a generálklauzula alkalmazása az eljárás során nagyfokú körültekintést, mértéktartást és bölcsességet igényel. A tisztességet sértő magatartások között vannak olyanok, amelyekkel szemben csak akkor lehet fellépni, ha versenytárs sérelmére követték el, pl. pék-pékkel szemben. Hatályos jogunk szerint ilyen a hírnévrontás. Vannak olyanok, amelyeket bármelyik piaci szereplő sérelmére elkövetés esetén szankcionálni lehet. Ilyen pl. az üzleti titoksértés. Egyes magatartások csak akkor büntethetőek, ha tényleges sérelmet okoztak, pl. az árukapcsolás. Más magatartások már a bennük rejlő veszély miatt intézkedést vonhatnak maguk után. Ilyen pl. a hírnévrontás. Ennél már a rágalmazó magatartás büntetendő, nem kell bizonyítani, hogy tényleg megrendült a megrágalmazott iránt az üzletfeleinek a bizalma. Tisztességtelen piaci magatartás miatt a sérelmező fél a megyei (fővárosi) bírósághoz fordulhat keresettel, és a sérelem természetétől függő orvoslást kérhet, pl. a sérelmezett
magatartástól eltiltást, a jogosulatlanul előállított árú megsemmisítését, az okozott kár megtérítését, stb. Alapfogalmak: A tisztességet sértő piaci magatartások. A tisztességet sértő magatartást tiltó generál klauzula. Kérdések: - Melyek azok a piaci tisztességet sértő magatartási tényállások, amelyek csak a versenytárs sérelmére elkövetésük esetén büntetendők? - Hírnévrontás miatt ki indíthat eljárást, és a sérelem elbírálása melyik hatóság hatáskörébe tartozik Magyarországon? - Keressen példát arra, hogy tisztességet sértő magatartás a.) csak a tényleges károsítás esetén, b.) már veszélyeztetés esetén is szankcionálandó.
6.2. A piaci verseny védelme A verseny, a rivalizálás a leghatékonyabb ösztönzője a cselekvési aktivitásnak. A társadalom azon szegmenseiben ahol a verseny meghonosodott, a történelmi tapasztalatok szerint a hatékonyság hatványozottan fokozódott a versenymentes állapothoz képest. Tekintsük példaként milyen teljesítmény-növekedést hozott a sportban az olimpiai játékok felélesztése és a nemzetközi versenyek meghonosítása. Milyen remekműveket eredményezett az ókori görög országban a vallási minisztériumjátékok helyébe lépő drámai versenyek társadalmi rangra emelése. Hasonlóan fokozza a gazdasági teljesítményt a piaci verseny kibontakozása. A verseny tehát olyan társadalmi működési mód, amelynek fenntartására célszerű tudatosan törekedni. 6.2.1. A verseny korlátozása elleni fellépés A gazdasági verseny szüntelen erőfeszítésre kényszeríti a piac szereplőit. Ez a körülmény kedvez a fogyasztóknak, hasznos a társadalom számára, mert egyre újabb árú előállítására, egyre kedvevezőbb feltételekkel történő értékesítésre ösztönöz, de szakadatlan hajszát jelent az egyes eladó és a termelő-fogyasztó számára, ezért ők szüntelen késztetést éreznek arra, hogy kibújjanak a verseny szorításából, tompítsák, korlátozzák a versenyt. A verseny korlátozása a piac feletti ellenőrzés valamilyen módjával, vagy a feltételek diktálásával érhető el, mint pl: - a versenytársak közötti kifejezett vagy hallgatólagos megállapodásokkal (összehangolt magatartással), ún. kartell megállapodásokkal; - a szervezeti potenciálnak egy bizonyos kritikus határ fölé növelésével: piacot uraló (domináns) pozíció megszerzésével; - szervezetek közötti egyesülésekkel, integrációkkal, versenytársak felvásárlásával; - más szervezetek magatartásának uralásával: vagyis meghatározó befolyás megszerzésével - a cselekvési feltételek behatárolásával, pl. egy szabvány meghatározásával, vagy alap- és kiegészítő termékek közötti függelem kialakításával. 6.2.2. A versenyfelügyelet szempontjai A versenyfelügyelet a gazdaságpolitika része. Gyakorlati megvalósításában nem független az aktuális gazdaságpolitikai célkitűzésektől és az éppen divatos gazdaság-filozófiától. Attól, hogy az uralkodó felfogás a korlátlan szabad versenyt, vagy az államilag moderált versenyt tekinti-e üdvözítőnek. Illetőleg a versenyt polgári szabadságjognak vagy pedig a gazdaság olyan mozgatórugójának tekinti-e, amely kölcsönhatásban áll más tényezőkkel. A teljes szabad versenyt idealizálók tagadják az állami beavatkozás ésszerűségét és létjogosultságát. Azok viszont, akik a versenytorzulásoktól féltik a társadalmat,
elkerülhetetlennek ítélik az állami beavatkozást, legfeljebb a szükséges mértékre szorítását fogadják el. Akik a versenyt polgári szabadságjognak tekintik, azt, mint önmagában álló értéket óhajtják védeni. Akik a gazdaság - más tényezőkkel kölcsönhatásban álló mozgatórugójának tekintik, a szélsőségektől mentes, előnyökre és hátrányokra - az ésszerűségi szempontra - ügyelő versenyfelügyeletre hívják fel a figyelmet. A versenyfelügyelet történetének elmúlt évszázada alatt az álláspontok harca nem jutott nyugvópontra, ennek megfelelően hullámzó volt a felügyeleti szigor is. Megfigyelhető az is, hogy a kormányzatok eltérő gyakorlatot követnek a hazai piacot és a nemzetközi kereskedelmet érintő verseny felügyeletében. A hazai vállalkozók támogatása érdekében elnézőbben kezelik azoknak a nemzetközi piacokon folytatott tevékenységét. Annak ellenére, hogy a felügyelettel kapcsolatos álláspontok nem jutottak nyugvópontra, az elmúlt száz év tapasztalatai az árnyalt megközelítésre hívják fel a figyelmet. A kartell és általában a monopólium felügyelet nagy körültekintést, alapos közgazdasági szakmai felkészültséget és átgondolt jogi szabályozást igényel. Körültekintésre van szükség, hiszen a koncentráció növekedésének - legalábbis egy bizonyos határig és bizonyos területeken nemcsak hátrányai, hanem jelentős gazdasági előnyei lehetnek. A tőkeerő növekedése javítja a gazdasági hatékonyságot, ezért a kis és közepes üzemeket más elbírálásban kell részesíteni, mint a mamutvállalatokat; a műszakilag egybefüggő hálózatra épülő szolgáltatásnál (víz, villany, gáz, távbeszélő, vasút) a szétdaraboltság - legalábbis az egy településen belüli széttagoltság - nem lenne gazdaságos. Azt is meg kell fontolni, hogy a nagy szervezetek között is létezik verseny. Ha az árversenytől tartózkodnak is, a kiegészítő szolgáltatásokban versenyeznek. Továbbá a nagy szervezetek inkább áldoznak a kutatásra, mint az aprók. Alapos közgazdasági felkészültségre van szükség annak kimutatására, hogy a koncentráció növekedése gazdaságilag káros, pl. hogy az érvényesített ár a domináns helyzettel visszaélésből ered, gazdaságilag nem indokolt, tisztességtelen ár. A globalizáció, a pénzpiacok dominánssá válása egyre inkább kiélezi a multinacionális cégek közötti versenyt, a monopol pozíció megszerzése és a hatalom iránti könyörtelen hajszát. A jogi szabályozással módot kell adni a felügyeleti fórumok számára a koncentrálódással együtt járó kedvező és kedvezőtlen tendenciák kiszűrésére; a kedvezőtlenek esetében a megelőzésre vagy a beállott sérelmek orvoslására, ugyanakkor meg kell teremteni a jogbiztonságot. Hiszen a jogilag kiszolgáltatott állapot éppúgy bénítja a gazdálkodók aktivitását, vállalkozó kedvét, mint a gazdasági kiszolgáltatottság. Mindezt figyelembe kell venni a joggyakorlat mikénti alakításánál is. A verseny állami felügyeletének, mégpedig a gazdaságpolitikai megfontolásokra építő felügyeletének a szükségessége egyre kevésbé tagadható. Ezzel együtt azt is számításba kell venni, hogy a versenytársakat nemcsak egymással szemben kell védeni, hanem a gazdasági közigazgatás olyan intézkedéseivel szemben is, amely sérti a gazdálkodók alanyi jogait, vagy inkorrekt, illetőleg diszfunkciókhoz vezető magatartásra ösztönözheti őket, vagy egyszerűen közigazgatási önkényre ad módot. A versenyfelügyeletet tehát jogi garanciákkal kell övezni, s mind a jogi szabályozásban, mind a gyakorlati munkában figyelemmel kell lenni az egymással ütköző érdekekre. Közöttük egészséges kompromisszumot kell teremteni. Ugyanis a versenyt, mint a gazdaság mozgatórugóját meg kell óvni a káros leblokkolástól; viszont a koncentrációnak is vannak olyan előnyei, amelyek kibontakozását ostobaság lenne meggátolni. Mind a verseny korlátozásának, mind a koncentráció gátlásának vannak alanyi, személyiségi jogokat, és ez által személyes érdekeket érintő vonatkozásaik, amelyek politikai feszültségeket váltanak ki, s amelyek kezelést igényelnek. 6.2.3. A versenyt korlátozó megállapodások: a kartellek
A kartell megállapodások a versenyt érintő legkülönbözőbb tényezőkre vonatkozhatnak. Attól függően, hogy a megállapodás a piac milyen tényezőjének a befolyásolására irányul, beszélünk a kartellek különböző fajtáiról. Árkartell: az alkalmazandó árban történő megállapodás. Árverseny helyett az árak diktálása a vásárlók felé. Rayonirozó kartell: a piac földrajzi felosztása a megállapodásban részvevők között. Kontingentáló kartell esetén abban állapodnak meg a felek, hogy adott áruféleségből ki mennyit termel, ki mennyit visz a piacra. Diszpozíciós kartell esetében a felek a forgalmazási feltételeket rögzítik. Pl. korlátokat állapítanak meg a beszerzési forrás vagy az eladási lehetőség megválasztására; az alkalmazható technikai, technológiai megoldásra; vertikális megkötéseket rögzíthetnek, amelyek a folyamatba később belépő partnert (pl. a termelő kikötései a kereskedőt) arra kötelezik, hogy rögzített áron, vagy előre meghatározott feltételekkel adja tovább a terméket. Kizárólagossági kikötésekkel akadályozhatják a versenytársak gazdasági kapcsolatokba, vagy piacra történő belépését; diszkriminatív feltételekkel hátrányos helyzetbe hozhatják a vevőket, esetleg kizárhatják őket vásárlási vagy értékesítési lehetőségekből. Bojkott alku olyan megállapodás, amely az egyik felet arra kötelezi, hogy kívülállónak nem ad el vagy nem vásárol tőle. Mindezekkel a kartell megállapodások leltárát nem merítettük ki, a példákat lehetne folytatni. A lelemény szaporíthatja az ötleteket. Ha a kartell megállapodás azonos áruféleséget gyártó, vagy kínáló szervezetek között jön létre horizontális; ha továbbfeldolgozási kapcsolatban álló termékek gyártói, forgalmazói, illetőleg a forgalmazási folyamat különböző fázisaiban helyet foglaló (alapanyag szállító, félkész terméket előállító, késztermék gyártó, nagykereskedő stb.) között jön létre vertikális; ha pedig egymástól független, különböző termékek kínálói között jön létre konglomerát kartellről beszélünk. Bármelyik típusú megállapodásról legyen szó, egyaránt veszélyezteti a versenyt. Károsító hatásukat azonban különböző mértékben lehet bizonyítani. Különösen nehéz a jogalkalmazó dolga a konglomerát kartell esetében, ahol a megállapodás különböző, egymással áttételes kapcsolatban álló részpiacokat érint. A jogszolgáltatás biztonsága szempontjából lényeges kérdés, hogy milyen esetekben, milyen tények fennforgása mellett lehet állítani, hogy a felek között kartell megállapodás jött létre. Kell-e ehhez bizonyítani a felek közötti alku vagy információközlés tényét? A gyakorlatban a piac szereplői magatartásának tudatos összehangolásához nem feltétlenül szükséges az alku, vagy célzatos információs kapcsolat. Az érdekeltek közötti közvetlen kapcsolat hiányában is sor kerülhet magatartásaik tudatos összehangolására. Éppen ezért a verseny korlátozására irányuló összehangolt magatartás megállapításához nem szükséges írásbeli szerződés felmutatása, vagy szóbeli megállapodás bizonyítása, elegendő annak igazolása, hogy a versenytársak egymás magatartására tekintettel alakították a saját magatartásukat versenykorlátozóan. Pl. a gabona felvásárlók egyike emelte a saját árait és az árú megszerzése érdekében ezt sorban átvették a többiek is. 6.2.4. A gazdasági erőfölény kialakulásának megelőzése: a fúziókontroll Ha egy gazdálkodó szervezet tőkeereje vagy egy adott részpiacon a piaci részesedése meghalad egy küszöbértéket, módjában áll, hogy egyoldalú magatartásával befolyásolja a piaci feltételek alakulását. Képessé válik a versenykényszer csökkentésére, a szerződéses feltételek meghatározására, az árak diktálására. Módjában áll a beszerzési vagy értékesítési piacokról kizárni a gyengébbeket, vagy gazdálkodási lehetőségeiket korlátozni stb. Az ilyen piaci helyzetet nevezzük erőfölénynek vagy domináns piaci pozíciónak, amellyel vissza lehet
élni akár a szerződéses partner (továbbfeldolgozó, kereskedő, fogyasztó stb.) akár a versenytárs hátrányára. Az erőfölény kialakulásának megelőzését szolgálja a gazdasági integráció feletti felügyelet, az ún. fúziókontroll. Ennek lényege: a piac-felügyeleti hatóság a tudomására jutott szervezeti vagy gazdasági összefonódást megtiltja abban az esetben, ha az integráció révén létrejövő vállalat (vállalkozás) domináns pozícióba kerül vagy kerülne. Az összefonódást megvalósíthatja gazdasági tényező: a másik vállalat befolyást biztosító üzletrészeinek, vagy részvényeinek a megvásárlása. Jogi elkötelezettség pl. utasítás elfogadására, korlátozás tiszteletben tartására stb. Szervezeti összekapcsolódás: pl. egyesülés, anya-és leányvállalati kapcsolat. Irányítási befolyásszerzés: a vezetés kulcspozícióiban lévő személyek kinevezési, utasítási joga megszerzése. Elméleti értelemben a fúziókontroll akkor teljes, ha a piacfelügyeleti hatóságnak nemcsak a készülő integráció megakadályozása áll jogában, hanem a fennálló erőfölényes helyzet megszüntetése is. Vagyis a domináns vállalkozás kötelezése ezen pozíció megszüntetésére, pl. üzletrészei, vagy üzlet-ágai szétválasztására, egyes részlegei önállósítására. Az ilyen kemény beavatkozás azonban komoly ellenvetésekbe ütközik. Az egyik annak megfontolása, hogy tulajdonképpen nem a domináns pozíció jelenti az igazi veszélyt, hanem az azzal való visszaélés; a másik ellenvetés: a diverzifikálásra kötelezés súlyosan sérti a vállalkozási önállóságot, továbbá gazdasági kárt okoz a vállalkozónak, esetleg a nemzetgazdaságnak is. Ezen megfontolások miatt a piacfelügyeleti gyakorlat eltérően kezeli a készülő integrációkat és a már fennálló domináns pozíciót. Fejlett tőkepiac esetén a részesedések a vállalatok hosszú láncolatát érinthetik: az A vállalat által ellenőrzött B vállalat ellenőrizheti C vállalatot, és így tovább. Piac felügyeleti szempontból határt kell vonni, hogy a közvetett részesedés mely fokozatáig menjen el a jogszolgáltató, pl. az érintett piacon a vizsgált vállalattal együtt annak hány "csatlós" vállalatát vegye számításba. 6.2.5. Az erőfölénnyel visszaéléssel szembeni fellépés Az erőfölénnyel visszaélés eseteit, tipikus megnyilvánulásait nehéz lenne számbavenni és pontos tényállásokban rögzíteni. Ezzel függ össze, hogy a piaci élet ezen szelvényén a joggyakorlat jobbára az elveket, a követelményeket fogalmazza meg és csak néhány tényállást nevesít. Ezek közé tartozik: • a bojkott: indokolatlan elzárkózás a szerződéskötéstől, vagy az üzleti kapcsolat indokolatlan felbontása. • a diszkrimináció: a szerződő partnerek némelyikével szemben az általánosan követett gyakorlattól eltérő, hátrányosabb vagy indokolatlanul előnyösebb szerződési feltételek alkalmazása; • kényszerítés: a másik fél vagy a versenytárs gazdasági döntéseinek befolyásolása indokolatlan előny szerzése céljából, vagy a versenytárs számára indokolatlanul hátrányos piaci helyzet teremtése; • a kizsákmányolás: a szerződéses kapcsolatokban indokolatlanul egyoldalú előny kikötése. Ez akkor állapítható meg, ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között feltűnően nagy az értékkülönbség anélkül, hogy arra valamilyen körülmény alapot adna; • a dömping: verseny korlátozása céljából a forgalomban lévő azonos, vagy hasonló áruk árához képest lényegesen alacsonyabb ár, vagy lényegesen kedvezőbb szerződési feltételek alkalmazása. E tilalomnak a magyarázata azon a megfigyelésen alapul, hogy a tőkeerős vállalat addig az időtartamig alkalmazza az irreálisan kedvezőbb és vonzóbb feltételeket (esetleg saját önköltsége alatti árat is) amíg a kevesebb tartalékkal rendelkező versenytárstól megszabadul. Azt követően domináns helyzetét a feltételek szigorítására használja fel. Tehát a dömpinggel kínált előny csak rövidtávon kedvező, hosszútávon hátrányos.
Alapfogalmak: Versenykorlátozó (kartell) megállapodás. Versenykorlátozó összefonódás (fúzió). Erőfölényes (domináns) piaci pozíció. Dömping. Kérdések: - Miben rejlik a verseny kedvező hatása? - Miként jöhet létre versenykorlátozó megállapodás? - Milyen módon keletkezhet versenykorlátozó összefonódás? - Ki tekinthető erőfölényes helyzetben lévőnek? - A verseny-felügyeleti eljárásban mit jelent az ésszerűségi elv alkalmazása?
6.3. A piacfelügyelet szervezete A piacfelügyelet döntően jogszolgáltató, normaalkalmazó, másrészt gazdasági célszerűséget, közérdeket garantáló ellenőrző tevékenység. A közérdek és gazdasági célszerűség érvényesítésénél is a hosszabb távra szóló, elvi érvénnyel rögzíthető szempontokat, nem napi taktikai igényeket kell szem előtt tartani. Ugyanakkor a döntéshozatal alapos közgazdasági, piaci szakmai ismereteket igényel. Épp ezért e feladat ellátását független, pártatlan, az általános piaci magatartási normákat és a közgazdasági törvényszerűségeket szem előtt tartó fórumra, szervezetre célszerű bízni. E követelménnyel függ össze, hogy a fejlett versenypiaccal rendelkező államokban a piacfelügyeletet részben rendes vagy speciális bíróságokra, részben speciális karakterű: a közgazdasági szakértői és bíráskodó sajátosságokat ötvöző testületekre, vagy hivatalokra bízzák s csak a feladatok egy töredékét hagyják közigazgatási hatáskörben. A közigazgatási szervek részére lehetőleg kivételes esetekben - pl. nemzetközi kereskedelemmel összefüggően - célszerű piacvédelmi hatáskört bízni. Személyvédelmi és az alkotmányos jogok védelme szempontból célszerű ezt a hatáskört a szervezeti és szociológiai pozíciójából eredően pártatlanabb szervre, pl. a nagymértékben önállósított piac-felügyeleti szakértői testületekre vagy a bíróságokra ruházni. A kartellhivatalok karakterében is célszerű a közigazgatási jellemzőket csökkenteni és a bírói arculatot kibontakoztatni. A vezető államok gyakorlatában látható is ilyen tendencia. Járható útnak mutatkozik olyan munkamegosztás kialakítása, amely szerint a közigazgatási szervek eljárást kezdeményező, információt szolgáltató és végrehajtó feladatokat látnak el, a bíróságok, vagy bírói arculatú szakértői testületek, illetőleg kartellhivatalok pedig vizsgálati, nyomozói és ügydöntői funkciót töltenek be. 6.3.1. A piac felügyeleti szervek típusai Piacfelügyeleti szakértői testület: Angliában és Franciaországban a piacfelügyelet területén magas szintű szakértői testület működik, amelyben jogász, közgazdász szakértők és a különböző gazdasági szférák (ipar, kereskedelem, szabadfoglalkozások) valamint érdekképviseleti (szakszervezeti, fogyasztóvédelmi) szervek képviselői foglalnak helyet. A testületek a konkrét ügyekben részben érdek-összehangoló, részben bíráskodási, részben szakértői feladatot fejtenek ki. A piac egészének működését illető kérdésekben tanácsadó, véleményező, javaslattevő szerepet látnak el. Az angol monopóliumokkal és egyesülésekkel foglalkozó bizottság (Monopolies and Merges Comission - MMC) az eléje utalt konkrét ügyekben vizsgálatokat folytat és állásfoglalást alakit ki. Ez azonban csak megállapító értékű: azon helyzet fennálltát vagy fenn nem álltát állapítja meg, amire a feltett kérdés vonatkozik, és az ügydöntő szervek részére ajánlásokat tesz.
A francia Versenytanács a konkrét ügyekben vizsgálatokat, nyomozást folytat, kontradiktorikus tárgyalást tart és döntést hoz, amellyel szemben a legfelsőbb szintű közigazgatási bírósághoz lehet jogorvoslattal fordulni. A piaci működés általános kérdéseiben konzultatív, véleményező, javaslattevő szerepet tölt be. Kartellhivatalok: regisztratív, információs, vizsgálati és elemzési feladatokat ellátó szervezetek. Érdemi feladataikat magasan képzett jogász és közgazdász szakemberek látják el. Rögzítik a kartell megállapodásokat és a fúziókat, az ezekkel kapcsolatos döntéseket és az érdeklődők számára betekintést nyújtanak. Egyes államokban információs kiadványokat jelentetnek meg. Konkrét ügyekben jogi és közgazdasági vizsgálatokat (pl. számlakönyvek megtekintése), elemzéseket végeznek. Egyes államokban a hivatalt döntési jogkörrel piacvédelmi intézkedések foganatosítására is felruházzák, más államokban a hivatalok csak eljárást kezdeményezhetnek, vagy csak szakvéleményeikkel segíthetik a döntési hatáskörrel felruházott szerveket. Piacfelügyeleti szakmai bizottságok: független szervekként, - mint pl. a paritásos bizottságok Ausztriában - vagy valamelyik közigazgatási szerv, esetleg a kartellhivatal szakértői bizottságaiként vizsgálatokat végeznek, állást foglalnak, eljárnak az eléjük utalt ügyekben. Tanácsadói, véleményező, javaslattevő, konzultatív esetleg érdekegyeztető feladatot látnak el. Speciális vagy rendes bíróságok: egyes államokban a versenyügyekben való ítélkezésre speciális bíróságokat szerveztek, más államokban a rendes bíróságok szakosított tanácsaira bízzák ezen ügyek elbírálását. Közigazgatási szervek, pl. valamelyik, esetleg több gazdasági minisztérium. 6.3.2. A piacfelügyelet hazai szervezete A hazai megoldásunkban a piaci tisztességet sértő magatartás elbírálása bírói hatáskörbe, a versenyszabályok megsértése miatti eljárás a Gazdasági Versenyhivatal hatáskörébe tartozik. A Gazdasági Versenyhivatal sajátos státuszú, bírói és közigazgatási arculatú, versenyügyekben az Országgyűlés, a kormány és a minisztériumok számára szaktanácsadó feladatokat is ellátó szervezet. Működési kiadásait a központi költségvetés fedezi. Az állami költségvetés szerkezeti rendjében önálló fejezetet alkot. Elnökét és két elnökhelyettesét a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki, hat évi időtartamra, és menti fel. Az egyik elnökhelyettest megbízza a Versenytanács elnöki teendőinek ellátásával. Az elnökre a miniszteri, az elnökhelyettesekre az államtitkári besorolású személyekre vonatkozó szabályok az irányadóak. Az elnök részt vehet az Országgyűlés ülésein. A gazdasági versenyt érintő napirendi pontokhoz szakvéleményt ad. Az Országgyűlésnek és annak hatáskörrel rendelkező bizottságának legalább évente beszámol a hivatal tevékenységéről és arról, hogy a gazdasági verseny szabadsága és tisztasága hogyan érvényesül. A kormány ülésén a Versenyhivatal feladatkörét érintő kérdések tárgyalásakor tanácskozási joggal vesz részt. A Gazdasági Versenyhivatal elnökével egyeztetni kell minden olyan előterjesztés és jogszabály tervezetét, amely érinti a hivatal feladatkörét. Pl. korlátozza valamely tevékenység gyakorlását, a piacra lépést, kizárólagossági jogot biztosít, az árakra vagy az értékesítési feltételekre vonatkozó előírást tartalmaz, stb.
A kormány, a miniszterek vagy a nemzetközi szervezetek felkérésére a Gazdasági Versenyhivatal elnöke tájékoztatást ad a működése során a versenyt érintő tapasztalatairól és a versennyel kapcsolatos kérdésekről. Ennek érdekében önkéntes válaszadáson alapuló adatgyűjtést végezhet és információt kérhet. A Gazdasági Versenyhivatal kebelében Versenytanács és szakértői hivatalok működnek. A Versenytanács elnökből és tagokból áll. A tagokat a Gazdasági Versenyhivatal elnökének javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel. A kinevezés határozatlan időre szól. A versenytanács tagja ítélkezései során önállóan dönt. Csak a törvényeknek van alárendelve. A szakértői hivatalok köztisztviselőit a Gazdasági Versenyhivatal elnöke nevezi ki. A hivatalok ellenőrzést, elemzést és a folyamatban lévő vitás ügyekben vizsgálatot, nyomozást végeznek. A jogsértés kérdésében a Versenytanács tagjaiból létrehozott ítélkező tanácsok döntenek és szankcionálnak. A verseny korlátozása miatt indított ügyek - kartelltilalom, fúziókontroll, erőfölénnyel visszaélés - elbírálása első fokon a Versenytanács hatáskörébe tartozik. Határozata ellen keresettel lehet élni a Fővárosi Bírósághoz. A verseny tisztességét sértő magatartás miatt indított eljárás elbírálása a megyei bíróságok hatáskörébe tartozik. Feladatok: Ismertesse a verseny-felügyleti szervek típusait! Ismertesse a magyar verseny-felügyeleti hatóság fő jellemzőit!
6.4. A versenyvédelem jogi szabályozása 6.4.1. A jogi szabályozás modelljei A versenyvédelem területén hagyományokkal rendelkező polgári államok gyakorlatában különböző megoldásokkal találkozunk a közbelépés időzítését, a védelem- és az információszerzés technikai megoldását és a tilalmak megfogalmazásának módját illetően. 6.4.1.1. Veszélyeztetési, vagy visszaélési elvű stratégia A veszélyeztetési elv esetében a piac-felügyeleti hatóságok már a tipikus veszélyhelyzet észlelésekor közbelépnek a káros eredmény kialakulásának meggátlása végett, pl. semmissé nyilvánítják a kartell megállapodásokat, megakadályozzák az integrációt stb. Visszaélési elv esetében csak a versenyellenes magatartás tanúsításának észlelésekor, a visszaélés bekövetkeztekor - a büntetőjog nyelvén azt mondhatnánk: befejezett versenyellenes magatartás esetében - avatkoznak be orvoslás és/vagy általános elriasztás végett. Pl. az integrációt nem tiltják, csak a tényleges visszaélést büntetik vagy orvosolják. A veszélyeztetési és visszaélési elvet egy államon belül is tényállásoktól (veszélyeztetési magatartásoktól) függően váltakozva alkalmazhatják.
A veszélyeztetési elv követésekor a figyelem irányulhat a piaci struktúra védelmére. Ekkor a koncentrálódás tényét önmagában fokozott körültekintéssel kezelik. Minden kartell megállapodást vagy fúziót eleve gyanúsnak tekintenek és alapos elemzés, vizsgálat alá vetnek. Másrészt irányulhat a figyelem a magatartásra. Ekkor a koncentráció ténye még nem vált ki reakciót. A hatóság akcióját magatartási veszély észlelésekor indítja be, a visszaéléssel szemben lép fel szigorúan. 6.4.1.2. Előzetes kontroll, utólagos orvoslás A védelem mechanizmusát illetően szintén két megoldással találkozunk: Előzetes engedélyeztetés: Vannak államok, amelyek általános tilalmat mondanak ki a tisztességtelen magatartáson túlmenően a kartell megállapodásokra és a fúziókra, de az utóbbi kettő esetében módot adnak egyedi felmentés kérésére. A felmentések elbírálása során dönti el a piac-felügyeleti hatóság, hogy a kartell, illetőleg fúzió gazdaságilag indokolt, vagy indokolatlan-e. Utólagos orvoslás: Ennél a gyakorlatnál a kartell megállapodás vagy a fúzió érvényességéhez nincs szükség előzetes engedélyre, hanem abban az esetben, ha a felügyeleti hatóságok visszaélést tapasztalnak, intézkedést tesznek az orvoslásra: érvénytelenítik a megállapodást, a jövőre vonatkozóan eltiltanak, a versenytársak részére kártérítés fizetésére köteleznek stb. 6.4.1.3. Szervezett vagy eseti információ gyűjtés A felügyelet ellátásához szükséges információ biztosítása megoldható előre szervezetten vagy eseti jelleggel. Találunk példát arra, hogy az informáltság megszervezése végett - előzetes engedélyezési kötelezettség hiányában is - a kartell megállapodásokra és a fúziókra bejelentési kötelességet írnak elő, és az így szerzett információt a felügyeleti hatóság egy adattárban rögzíti, mintegy éberségi készenlét biztosítása végett. Az eseti jellegű információ gyűjtéskor a hatóságok a versenytársak bejelentésére, vagy a hivatalból lefolytatott ellenőrzések információira hagyatkoznak. Vessünk egy pillantást arra, mi az előnye és mi a hátránya az eddig ismertetett megoldásoknak! A visszaélési elv, utólagos orvoslás és eseti információ gyűjtés követésének előnye, hogy a hatóság csak akkor avatkozik be a piac szereplőinek tevékenységébe, amikor tényleges visszaélésről értesült. Fölös óvatosságból nem tesz hatósági intézkedéseket s ezzel közigazgatási költségeket takarít meg, zaklatástól kíméli meg a vállalkozókat. Hátránya viszont, hogy a vállalkozó kedv szabadabb pezsgésével együtt a visszaélésekhez, a vadhajtások serkenéséhez is üdébb klímát ad; a rendteremtéskor pedig már a kialakult helyzetet kell visszaterelni, vagy legalábbis megváltoztatni, amely jelentős költségekkel járhat. Ez fokozza a felek ellenállását és elnézőbbé teszi a hatóságokat. A megtakarított közigazgatási költségekkel szemben tehát társadalmi károk jelentkezhetnek. A veszélyeztetési elv követése, az előzetes engedélyeztetés, és/vagy bejelentési kötelesség előírása növeli a bürokráciát, méltatlankodást válthat ki a gazdálkodókból, továbbá az engedély megtagadása nemcsak a káros, de a kedvező tendenciák kibontakozását is meggátolhatja. Előnye: a nyilvánvaló veszélyt már fogantatása pillanatában elhárítja, nem lovalja bele a feleket integrációs költekezésekbe. Vagyis ezeknél a megoldásoknál is számtani kell közigazgatási költségekre és társadalmi károkra.
Egyik megoldást sem tekinthetjük csak üdvösnek vagy csak károsnak. Az előnyöket és hátrányokat mérlegelve, a különböző megoldásokat célszerű kombináltan alkalmazni. Egyébként előzetes engedélyeztetés esetében is gondoskodni kell az engedélyezett fúziók és kartellek káros eredményének utólagos orvoslásáról. 6.4.1.4. Deklaratív és tényállásszerű tiltás A deklaratív megfogalmazás általános elvek rögzítésével kívánja biztosítani az elérendő célt. Pl. az USA-ban az 1890-ben elfogadott Sherman-féle törvény 1.§-a szerint "Törvényellenesnek minősül minden olyan szerződés, tröszt, vagy más formában megvalósuló egyesülés avagy összeesküvés, amely korlátozza a kereskedelmet." Az 1914-ben elfogadott Clayton-féle törvény 7.§-a kimondja: "Egyetlen (részvénytársaság) sem szabad, hogy megszerezze egy másik (részvénytársaság) egészét vagy bármely részét ..., ha az ilyen lépés hatására jelentősen csökkenhet a verseny, vagy monopólium alakulhat ki." (Paul A. Samuelson - William D. Nordhaus: Közgazdaságtan II. 770. o. KJK 1987). A tényállásszerű megfogalmazás a büntetőjogban általánosan alkalmazott módszer szerint igyekszik pontosan rögzíteni, milyen feltételek mellett lehet valamely magatartást, vagy eredményt piacot veszélyeztetőnek tekinteni. Az NSZK 1973-tól hatályos versenyjoga szerint a domináns piaci helyzetet akkor lehet megállapítani, ha: a) Egyetlen vállalat piaci részesedése meghaladja az áruféleség piacán az egyharmadot és éves forgalma több mint 250 millió márka; b) Három vagy ennél kevesebb vállalat részesedése az adott piacon meghaladja az 50%-ot és az éves összforgalmuk több mint 150 millió márka; c) Öt vagy ennél kevesebb vállalat részesedése az adott piacon meghaladja a háromnegyed részt és az éves összforgalmunk több mint 100 millió márka. (Vessük ezt egybe a Clayton-féle törvény idézett szakaszával!) A deklarativ jellegű szabályozás módot ad a rugalmas jogalkalmazásra. A gazdaságpolitikai célkitűzések változásával az elvek adta általános kereteket újabb és újabb konkrét célkitűzésekkel lehet megtölteni. Viszont ez az előny egyben óriási hátrány is. Egyrészt ugyanis a konkrét célkitűzések közigazgatási és jogalkalmazói önkényt takarhatnak. Ez a vállalkozók részére jogi bizonytalanságot teremt. Másrészt módot adnak az érintettek számára a piacvédelmi intézkedés indokoltságának vitatására. Az integráció káros tendenciáival bármikor szembe lehet állítani kedvező tendenciákat, ily módon kérdésessé téve az intézkedés racionalitását. Ez rontja az intézkedés hitelét és a piacvédelmi fórum tekintélyét, ugyanakkor ha döntésében törekszik a meggyőző erő növelésére - olyan mértékben kell növelnie a bizonyítási erőfeszítéseit, amely jelentősen elhúzza az eljárás időtartamát. Tanulságos ebből a szempontból az IBM ellen az USA-ban 1969-ben indított eljárás, amely 1982-ben az eljárás megszüntetésével végződött. (Paul A. Samuelson - William D. Nordhaus: idézett mű 773775., A szerzők véleménye szerint ez az eljárási időtartam az USA gyakorlatában átlagosnak mondható.) A tényállásszerű szabályozás fokozza a jogbiztonságot, keretek közé szorítja a közigazgatási és jogalkalmazói önkényt; meghatározza a bizonyítás irányát és igényét. Veszélye, hogy túlzottan szigorú szabályok, vagy szabályozási elvétések esetén irracionális beavatkozásokhoz vezethet, a fürdővízzel együtt a gyereket is kiönthetik. Ennek ellensúlyozására célszerű a büntetőjog jól bevált megoldását követni: a konkrét tényállások mellett azok alkalmazásához az általános elveket, a kivétel alkalmazásának, az enyhítés lehetőségének feltételeit is rögzíteni kell.
6.4.2. A hazai szabályozás alapvető jellemzői A hatályos hazai jogszabályunk általános érvénnyel tiltja mind a kartell megállapodást, mind a szervezeti összefonódást. Ez a veszélyeztetési elv érvényesítésére utal. Viszont mind a két területen olyan széles körű kivételeket enged az általános tilalom alól, amelyek lehetővé teszik a koncentrációból eredő előnyök kihasználását. A mentesülés feltételeit pedig úgy fogalmazza meg, hogy a vállalkozók képesek legyenek maguk megállapítani, hogy mentesülés alá tartoznak-e vagy sem. Amennyiben ennek megítélésében bizonytalanok, a Gazdasági Versenyhivataltól kérhetik a mentesség tényének megállapítását. Ez a megoldás, felesleges munkatehertől mentesíti a hivatalt, mert eljárását csak a bizonytalan helyzetre igényli, s nem írja elő minden esetre engedélyezés lefolytatását, amely sok esetben fölös óvatosság, a hatóság indokolatlan működtetése lenne. Az ügyek elbírálásához az információt esetenként kell begyűjteni A hatályos törvény az erőfölénnyel visszaélés normáit deklaratív jelleggel fogalmazza meg, egyes tényállásokat csak illusztráló példákként említ. A versenykorlátozó megállapodások és a versenyt gátló fúziók tilalmazásánál kombinálja a tényállásszerű és a deklaratív jellegű normákat.
6.5. A piaci normák megsértésének szankciói A piaci normák megsértésének következményei részben társadalmi, politikai, részben gazdasági kihatásúak lehetnek. A normasértés gazdasági következményei érinthetik a versenytársakat, a fogyasztókat vagy a gazdálkodás adott rendszerét. A piac korlátozásához vezető normasértések pl. megzavarják a piac működését, az adott részpiacokon áruhiányt, áremelkedést okoznak, amely sérelmes a fogyasztókra és versenytársakra, illetőleg - a haszon lefölözői kivételével - az egész társadalomra. Sőt, áttételesen, hosszú távon még azokra is, akik rövid távon előnyt húznak a korlátozásokból, minthogy a piaci díszfunkciók lerontják a gazdasági hatékonyságot. Az eddigiekből az is sejthető, hogy a versenytársat, vagy a fogyasztót ért vagyoni kár összegszerűsége nem minden esetben állapítható meg teljes biztonsággal. A szankciók megállapításánál a versenyfelügyelet gyakorlatában a jogalkotók mindezeket a szempontokat igyekeznek figyelembe venni. A sokirányú hatást különböző természetű szankciókkal igyekeznek visszaszorítani. A normaszegések esetére bevetésre kerülnek a polgári jogi, büntetőjogi és közigazgatási szankciók. Sőt egyes esetekben többféle szankció együttes alkalmazását is lehetővé teszik, áttörve a "ne bis idem" elvét; továbbá kettős karakterű: polgári jogi reparatív, és büntetőjogi megtorló jelleget tartalmazó szankciót is megfogalmaznak. Ez utóbbira példa az USA gyakorlatában követett megoldás, mely szerint a gazdasági erőfölénnyel visszaélő gazdálkodót kötelezni lehet arra, hogy a versenytárs részére háromszoros kártérítési összeget fizessen. Ugyancsak kettős karaktert viselt a hazai gyakorlatunkban 1990-ig élő gazdasági bírságolás. A továbbiakban tekintsük át tételesen a gyakorlatból megismert szankciókat! 6.5.1. Államigazgatási szankciók. Az államigazgatási szankciók a normasértéshez igazodó, közigazgatási hatáskörben kikényszeríthető előírások. Kimerítő felsorolásuk aligha lehetséges. A kötelezések, tiltások, jogmegvonások, és a bírságok kategóriáiba sorolhatóak. Hazai gyakorlatunkban a Gazdasági Versenytanács - dönt a kartell-, illetve a fúzió tilalom alóli mentességről, - a mentesítést feltételekhez és határidőhöz kötheti, - dönt az áremelési szándékot bejelentő kérelemről,
- megállapítja a jogsértés tényét, - elrendeli a törvénybe ütköző állapot megszüntetését, - megtiltja a törvénybe ütköző magatartás folytatását, - elrendelheti a megtévesztésre alkalmas tájékoztatással kapcsolatban a helyreigazító nyilatkozat közzétételét, - mentesítő vagy engedélyező határozatát visszavonja, amely eredményeként beáll a vállalkozót kötelező jogi tilalom hatálya, - engedély nélküli fúzió esetén előírja az egyesült vállalkozások, illetve üzletrészek vagyonrészek különválasztását, elidegenítését, vagy a közös irányítás megszüntetését, esetleg más feltételt szab a hatékony verseny helyreállítása érdekében, - verseny-felügyeleti bírságot szab ki. Ha a Gazdasági Versenyhivatal azt észleli, hogy valamelyik közigazgatási határozat a verseny szabadságát sérti, a közigazgatási szervet felszólítja a határozat módosítására vagy visszavonására. Ha a közigazgatási hatóság ennek harminc napon belül nem tesz eleget, a Versenyhivatal ellene közigazgatási pert indíthat.
6.5. 2. Polgári jogi szankciók Ha a normasértés tiltott szerződéskötésben ölt testet és a veszély elhárításához, vagy a sérelem orvoslásához elegendő, akkor a szankció lehet a szerződés semmisségének megállapítása. Semmis szerződéshez ugyanis nem fűződnek jogi hatások. Nem adhat alapot követelésre, és a már teljesedésbe ment szolgáltatás és ellenszolgáltatás visszakövetelhető. Továbbá követelhető a szerződéskötést megelőző állapot helyreállítása. A semmisség megállapítása helyett alkalmazható a szerződés módosítása. Amennyiben a normaszegés a személyiségi jogok sérelmével jár, igénybe vehetőek az ezzel kapcsolatos polgári jogi eszközök, vagyis a sérelmet szenvedett személy követelheti: • a jogsértés tényének megállapítását; • a jogsértő magatartás abbahagyására kötelezést; • a jövőbeni jogsértéstől eltiltásra kötelezést; • elégtétel adására kötelezést; • elégtételadásra és annak nyilvános közzétételére kötelezést; • a sérelmes helyzet megszüntetésére kötelezést; • a jogsértő helyzetet megelőző állapot helyreállítására kötelezést; • nem vagyoni jellegű kártérítésre kötelezést. Ha a jogsértő bitorló jellegű magatartást követ el - mint pl. áru-, vagy védjegy utánzása - a sérelmet szenvedett fél követelheti: • az áru megsemmisítését; • az előállításra szolgáló eszköz megsemmisítésére kötelezést; • az áru jogsértő jellegétől megszüntetésére kötelezést. A szerződéstől elzárkózásban, vagy az egyoldalú szerződési feltételek diktálásában megnyilvánuló normaszegés, mint pl. bojkott és diszkrimináció esetében a jogosítottat fel lehet hatalmazni a szerződési tisztesség szerinti teljesítés követelésére, illetőleg a szerződés hatósági úton létrehozható. Amennyiben a normaszegés károkozással jár és a kárösszeg analitikusan, vagy becsléssel megnyugtató módon megállapítható, a kézenfekvő szankció a kártérítésre kötelezés. A kártérítéshez hasonló szankció az értékegyensúly helyreállítása, mint pl. az árleszállításra, az áru kijavítására, kicserélésére vagy a vételár visszafizetésére kötelezés. Kárveszély okozása esetén szóba jöhet a biztosíték adásra kötelezés.
Olyan esetekben amikor az okozott kár jelentős, de a kárösszeg nem állapítható meg egyértelműen, vagy pedig a gazdasági károkozáson túlmenően más, pénzben ki nem fejezhető társadalmi érték is - mint pl. a vállalkozók és fogyasztók közötti harmónia - komoly veszélybe kerül, nincs más lehetőség, mint a gazdasági - polgári jogi - szankció mellett (esetleg helyette) represszív szankció alkalmazása. Amint a bevezetőben említettük, hazai jogi gyakorlatunkban ilyen reparatív és represszív elemet is tartalmazó szankció volt a gazdasági birság, az Egyesült Államok versenyjogi gyakorlatában pedig az a megoldás, hogy a tiltott magatartással okozott kár háromszoros összegét kell megfizetni a sérelmet szenvedett fél részére. Az Egyesült Államokban követett azon megoldásnak, hogy a tényleges kár feletti, annak többszörösét kitevő bírságot is a sértett személy (vállalkozó) kapja, s nem egy központi alapba kell befizetni, inkább praktikus, mint elvi okai vannak. A háromszoros összegű kártérítés megfizetésével igyekszik az amerikai joggyakorlat a versenytársakat a versenyellenes magatartás elleni fellépésre ösztönözni. Illetve honorálni azt a fáradságot és kockázatot, amit a hosszadalmas és bizonytalan kimenetelű eljárás hárít a felderítőre. 6.5.3. Büntetőjogi szankciók Az Egyesült Államok versenyjoga értelmében "Bűntettet követ el az a személy, aki monopolizálja, monopolizálni próbálja, vagy bármely más személlyel vagy személyekkel egyesül, vagy összeesküszik annak érdekében, hogy monopolizálja az egyes tagállamok közötti vagy külországokkal folyó árucsere vagy kereskedelem bármely részét..." (1890. évi Sherman - Act.2.§) A versenyszabályok megszegése miatt súlyosabb esetben börtönbüntetés is kiszabható. A francia gyakorlatban a verseny megsértése elleni küzdelem alapvető eszköze a mi szabálysértési felelősségünknek megfelelő közigazgatási büntetőjog. Az alkalmazott szankció a bírságolás, amelyet a vállalat felelős munkatársai terhére szabnak ki. A birság megfizetéséért a vállalat egyetemlegesen felel a megbüntetett személlyel. 6.5.4. Versenyvédelmi szankciók a hazai gyakorlatunkban. A bíróságok tisztességtelen piaci magatartás miatt bármilyen, a hatályos jogban intézményesített polgári jogi szankciót alkalmazhatnak és versenyfelügyeleti bírságot szabhatnak ki. A Gazdasági Versenyhivatal a hatályos versenyfelügyeleti törvényben megszabott közigazgatási valamint személyiségi jogi és biztonságot szolgáló polgári jogi szankciót alkalmazhat. Mind a bírói, mind a Versenyhivatali eljárásban alkalmazott szankciók mellett – kapcsolódó, vagy külön eljárás keretében - érvényesíthetőek egyéb polgári jogi igények és alkalmazhatóak szabálysértési vagy büntetőjogi szankciók. A verseny-felügyeleti bírságot a versenytanács és a bíróság a versenytörvény rendelkezéseinek megszegése miatt szabhatja ki. A birság összegét az eset összes körülményeire tekintettel mind a versenytanács, mind a bíróság mérlegelési jogkörben határozza meg. Nagysága legfeljebb a vállalkozás előző üzleti évben elért nettó árbevételének tíz százalékáig terjedhet. A vállalkozások társadalmi szervezetével, a köztestülettel, az egyesüléssel és más hasonló szervezettel szemben kiszabott bírság összege legfeljebb a tagvállalkozások előző üzleti évben elért nettó árbevételének tíz százaléka lehet. A kötelező engedélyezés alá tartozó összefonódás esetében a kérelem benyújtásának elmulasztása miatt a kiszabható bírság az esedékességtől az eljárás megindításáig terjedő napokra, legfeljebb napi tízezer forint lehet. Kérdések, feladatok:
Mi az előnye, és a mi a hátránya a piaci visszaélések tényállásszerű, illetve deklaratív jellegű tiltásának? Tudatosítsa a piaci normák megsértésének államigazgatási-, polgári-, és büntetőjogi szankcióit? Keressen példát a veszélyeztetési- és visszaélési elvű A versenykorlátozás melyik módjánál alkalmaz a versenyfelügyelet utólagos orvoslást? A jogrend miért ezt a megoldást választotta?
6.6. Az Európai Unio versenyjoga. A Római Szerződés 3. cikkének f. pontja szerint a Szerződésben megfogalmazott célok gyakorlati megvalósításához egy olyan rendszer működtetése is szükséges, amely biztosítja a közös piacon a verseny torzulásmentes érvényesülését. Az eddig kialakult gyakorlat szerint különbséget kell tenni az uniós piacot érintő és csak a tagállamok piacát érintő horderejű ügyek között. Ennek eljárási vonzataként: az uniós piacra hatást gyakorló ügyekben az Európai Bizottság rendelkezik döntési hatáskörrel. A csak tagállami piacot érintő ügyekben a tagállamok versenyhatóságai járnak el. Minthogy a gyakorlat nem mindig engedelmeskedik az elméleti (elvi) szempontoknak, versenyjogi ügyekben hármas kompetencia alakult ki: - a kizárólagos közösségi kompetencia, - a kizárólagos tagállami kompetencia, - a párhuzamos kompetencia. A verseny védelme érdekében a közösség jogalkotó fórumai mind a vállalkozásokra, mind a tagállamokra nézve kötelező erejű szabályokat írnak elő. 6.6.1. A versenykorlátozó állami támogatás tilalma Az uniós normák a tagállamok számára tiltják a versenykorlátozó támogatások nyújtását. A Római Szerződés 87-89. cikkei megtiltják az olyan támogatások folyósítását, amelyek alkalmasak arra, hogy versenytorzulást idézzenek elő. E tilalom – a fentekből következően – olyan esetekre vonatkozik, ha a támogatott piaci tevékenység érintheti a tagállamok közötti kereskedelmet. A szerződés 87. cikke felsorol olyan támogatási formákat, amelyek összeférnek a közös piaccal. Továbbá feljogosítja a Bizottságot arra, hogy egyes, versenytorzulással fenyegető támogatások alkalmazását mérlegelési jogkörében engedélyezze. 6.6.2. A versenykorlátozó vállalkozói magatartás tilalma A vállalkozások számára tilos a versenykorlátozó megállapodás versenykorlátozó összefonódás (fúzió) és az erőfölénnyel visszaélés.
(kartell),
a
A kartell tilalom. A szerződés 81. cikk (1) bekezdése általános jelleggel tiltja vállalkozások közötti olyan megállapodások kötését vagy összehangolt magatartását , és a vállalatok társulásainak olyan döntését , amely a közös piacon folyó verseny akadályozását vagy torzítását célozza, vagy ilyen hatást fejthet ki. A tilalom alá eső megállapodások semmisek. U
U
U
U
U
U
Külön is nevesített tilalmak alá tartoznak: - a versenykorlátozó árak és űzleti feltételek kikötések - az előállítás, a forgalmazás, a műszaki fejlesztés, a befektetések korlátozására, vagy felügyeletére irányuló megállapodások, - a beszerzési (input) vagy értékesítési (output) piacok felosztása - az árukapcsolás és - a diszkrimináció bármilyen formája. A kartelltilalom alól egyéni és csoportos mentesítés adható, amennyiben a megállapodásra teljesülnek az alábbi feltételek: - a megállapodás hozzájárul az árutermelés, a forgalmazás, a műszaki fejlődés, a gazdasági haladás előmozdításához - a megállapodásból eredő haszon méltányos része a fogyasztóhoz kerül - a megállapodás versenykorlátozó hatása arányban áll a megnevezett céllal, nem korlátoz feleslegesen - a megállapodással érintet termék, vagy szolgáltatás tekintetében az adott (releváns) piacon a verseny nem szűnik meg teljes mértékben. A felsorolt feltételeknek egyidejűleg kell telesülniük. Az egyedi mentességet a feleknek a Bizottságtól kell kérniük. Csoportmentesség biztosítása végett az Európa Tanács felhatalmazó rendeletei alapján a Bizottság jogosult csoportmentességi rendeletek kiadására. Ez a szabály a Bizottság egyedi ügyekkel járó terhei csökkentését hívatott szolgálni. Az erőfölénnyel visszaélés tilalma. Tilos az erőfölénnyel bármilyen módon visszaélni. Visszaélésnek minősül különösen: - a méltánytalan eladási és vételi árak alkalmazása - a termelés, a fogyasztás, a műszaki fejlesztés fogyasztók kárára történő korlátozása - az árukapcsolás. - bármilyen piaci diszkrimináció Az erőfölénnyel visszaélés vizsgálata a következő lépések szerint történik: - az érintett piac meghatározása - az erőfölényes piaci helyzet bizonyítása - a visszaélés bizonyítása Az erőfölényes helyzet megállapításához az érintett vállalat adott piacon való részesedését valamint a piacon jelenlévő versenytársak számát kell meghatározni. Lényeges szempontként kell értékelni a részes vállalatok és a piac méretét, továbbá a piac nyitottságát. A fúzió kontroll. Az uniós fúzió kontroll hatálya a „közösségi dimenziójú koncentrációkra” terjed ki. A közös piaccal összeegyeztethetőnek kell minősíteni az olyan koncentrációkat, amelyek az adott piacon nem hoznak létre erőfölényes helyzetet, vagy nem erősítenek tovább az adott piacon már létező erőfölényt. A koncentráció vizsgálata két szakaszban történik. Az eljárás első fázisában – 30 napon belül - arról kell dönteni, hogy a koncentráció összeegyeztethető-e a közös piaccal. Ha igen, akkor az eljárás lezárul ebben a szakaszban. Ha a döntés nemleges, akkor fel kell deríteni, hogy a koncentráció milyen hatásokkal jár a közös piacra. Erre négy hónap áll rendelkezésre. Bármelyik szakaszban záruljon le az eljárás, a fúziót engedélyező határozatban feltételek állapíthatóak meg.
6.6.3. A verseny-felügyeleti eljárás alapvető szabályai. Kizárólagos közösségi kompetenciába tartozik a Római szerződés szabályai szerinti kartell tilalom alóli mentesség megítélése és a vállalkozósok koncentrációs ügyeinek elbírálása. Párhuzamos kompentencia áll fenn a Római Szerződés szabályaiba ütköző kartelltilalom és érőfölénnyel való visszaélés megítélésére. Kizárólag a tagállam kompetenciája érvényesül, ha a tilalmazott versenykorlátozás nincs érezhető hatással a tagállamok közötti kereskedelemre. U
U
Az uniós piacot érintő ügyekben a Bizottság illetékes Főigazgatósága, 1999-től: a Verseny Főigazgatóság jár el. Az eljárás indulhat: - bejelentésre, amely egyedi mentesség kérésére, vagy nemlegesség (követelmény sértés hiánya) megállapítására irányulhat; - panaszra; - hivatalból. Az eljárás során, a konkrét ügy kapcsán a Verseny Főigazgatóság kikéri a tagállami versenyhatóságok képviselőiből álló Versenykorlátozó Magtartások és Monopóliumok Tanácsadó Bizottsága állásfoglalását. A Verseny Főigazgatóság érdemi határozatában: - nemleges megállapítást tehet - dönthet egyedi mentesség megadásáról, - a jogsértő helyzet megszüntetéséhez szükséges intézkedésekre kötelezhet - bírságot szabhat ki, amely a vállalkozás éves világméretű jövedelmének 10%-áig terjedhet. A Verseny Főigazgatóság határozatával szemben 1990. óta az Elsőfokú Bírósághoz lehet fordulni. Ennek ítélete ellen pedig jogkérdésben fellebbezni lehet az Európai Közösségek Bíróságához. Alapfogalmak: Versenyvédelem az Unió szintjén és a tagállamok szintjén. Kérdések, feladatok: A verseny védelme érdekében milyen szabályok vonatkoznak tagállami támogatásokra? A Kartell megállapodásokra, a versenykorlátozó összefonódásokra, és az erőfölénnyel visszaélés tilalmára vonatkozó szabályok az Unió szintjén.
6.7. A közbeszerzési eljárás 6.7.l. A közbeszerzési eljárás fogalma: A közbeszerzési eljárás a közpénzekből finanszírozott, vagy közpénzeket is felhasználó szervezetek üzletszerzési és üzletkötési eljárási módszere, a közpénzek hatékony felhasználása végett. Az eljárás a piaci versenyhez közelítést a szolgálja a költségvetésből gazdálkodó vagy közpénzeket is felhasználó szervek üzletkötései során. Elejét kívánja venni, hogy az ajánlatkérők politikai megfontolásai vagy szimpátiái háttérbe szorítsák a gazdasági ésszerűséget. . Azt a kérdést, hogy kiknek, és milyen esetekben kell közbeszerzési eljárást lefolytatniuk a vonatkozó törvény (jelenleg az 1995. évi XL. Tv.) alanyi és tárgyi hatályára vonatkozó
rendelkezések határozzák meg. A közbeszerzési eljárásra kötelezett az eljárást üzleti ajánlattal indítja, amelyre ajánlattételt vár. Erre figyelemmel az eljárásban ajánlatkérőnek minősül. Az ajánlat tulajdonképpen pályázati felhívás, vagy pályázati ajánlat. Az ajánlatkérők többségét a költségvetési szervek és az önkormányzatok teszik ki. Az eljárás célja: - az államháztartás kiadásának ésszerűsítése - a közpénzek felhasználása átláthatóságának - a közpénzek felhasználása ellenőrizhetőségének biztosítása - az üzletkötési eljárásban a versenyhelyzet teremtése és a verseny tisztaságának biztosítása - a közpénzekkel való visszaélés és a - a korrupció visszaszorítása. 6.7.2. A közbeszerzés formái A közbeszerzési eljárások – a lebonyolítás módjára figyelemmel – két csoportba sorolhatóak. a./ A közbeszerzés tipikus formái: - a nyilt - a meghívásos - tárgyalásos eljárás. Ez utóbbi lehet: - hirdetménnyel induló - hirdetmény nélkül induló – csak akkor, ha az ajánlat kérő az ajánlati felhívását bemutatta a Közbeszerzések Tanácsa Közbeszerzési Döntőbizottságának. b./
Speciális
formák:- központosított beszerzés a termékcsoportra. - a haditechnikai termékek beszerzése - az elektronikus közbeszerzés
kormány
által
meghatározott
6.7.3. A közbeszerzési eljárás fő szakaszai: A közbeszerzési eljárást a pályázati szakaszra és a jogorvoslati szakaszra bonthatjuk. A pályázat ajánlat kéréssel (tulajdonképpen ajánlati felhívással, amely tekinthető pályázat kiírásnak) indul, amelyet a közületi szerv, (közpénz felhasználója) hirdet meg. A pályázati eljárás fő állomásai: - Ajánlati felhívás (pályázat) kiírása, melyet hirdetmény formájában a Közbeszerzési. Értesítőben kell közétenni. A hatályos jogszabály meghatározza az ajánlati felhívás formai és tartalmi követelményeit - Ajánlatok benyújtása. Ezek kidolgozásának kötelező feltételeit is jogszabály határozza meg. - Ajánlatok elbírálása. Nyilvános eljárásban, bizottság bevonásával történik. A bizottság javaslatot tesz az értékelésre - Eljárás eredményének közzététele a Közbeszerzési Értesítőben. A jogorvoslati eljárás:
Jogorvoslatot a pályázati eljárásban érintettek kérhetnek, vagy a közérdek védelmére felruházott szervek hivatalból kezdeményezhetik, vagy az ajánlati felhívással, vagy az ajánlat értékelésével kapcsolatban vagy a közbeszerzési törvény mellőzése miatt. A jogorvoslati fórum a Közbeszerzések Tanácsa Közbeszerzési Döntő Bizottsága. Szabálytalanság esetén megsemmisítheti az eljárást, új eljárásra utasíthat, illetve bírságot szabhat ki. Határozata ellen a Fővárosi Bírósághoz benyújtott keresettel lehet élni. A Fővárosi Bíróság ítéletét fellebbezéssel lehet megtámadni a Legfelsőbb Bíróság előtt. A hatályos törvényünk jelenleg olyan preferenciákat tartalmaz a belföldi áruellátás és a hazai munkaerő foglalkoztatására amelyek miatt nem komform az Európai Uniós normákkal. Alapfogalmak: A közbeszerzési eljárás. Nyílt, tárgyalásos, és meghívásos eljárás. A közbeszerzések speciális formái. Kérdések: Milyen célokat szolgál a közbeszerzési eljárás? Melyek a közbeszerzési eljárás fő szakaszai?
6.8. Tőzsde- , biztosítás- , és bankfelügyelet Sajátos szabályok vonatkoznak a banki, a tőzsdei és a biztosítási tevékenység felügyeletére. Jelenlegi hazai gyakorlatunkban e feladatot mind a három tevékenységcsoport tekintetében a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (a továbbiakban: Felügyelet) látja el. 6.8.1. A tőzsdefelügyelet A tőzsde olyan önkormányzó és önszabályozó, nagybani kereskedelmet bonyolító szervezet, amely maga határozza meg tevékenységét, választja meg testületeit, bizottságait, tisztségviselőit, szabályozza működését és állapítja meg a szolgáltatásért járó díjakat. Működését - nemzetközi általánosságban - rajta kívül álló polgárjogi státuszú ellenőrző szerv vagy az állam ellenőrzi. A tőzsdén - az ilyen jellegű forgalmazásra engedélyezett árúk körében, - meghatározott helyen és időben, - nyilvánosan meghirdetett központosított ( koncentrált) kereskedelem folyik, - szabványosított szerződések útján, - azonos ügyletkötési feltételek mellett, - szakértő üzletkötők (alkuszok; brokerek) kötelező igénybevételével, - intézményes garanciát nyújtva a megkötött ügyletek teljesítéséhez. (Az azonnal nem teljesítendő, u.n. határidős ügyletek teljesítésére a tőzsde speciális segédszerve: az elszámolóház nyújt garanciát.) A tőzsde fajtái:
a) Az árutőzsde, amely az ásványi anyagok, nyersanyagok, mezőgazdasági termékek kereskedelmét b) Az értéktőzsde, amely az értékpapírok, c) A devizatőzsde a különböző fizetőeszközök, adás-vételét, d) Az ingatlantőzsde ingatlanok forgalmazását bonyolítja. (Minthogy az ingatlanok esetében a nagymennyiségű árú egyneműsége nehezen elképzelhető, ezért a még „tömeges forgalmazásuk” esetén is erősen vitatott tőzsdei jelleg. A koncentráltság ami mellette szól.) A tőzsdefelügyelet célja a tőzsdére vonatkozó jogszabályok és belső intézményi szabályzatok betartásának biztosítása, a befektetők érdekének védelme, a tőzsde biztonságos működésének garantálása. Az értéktőzsde felügyeletévevel kapcsolatos legfontosabb rendelkezéseket az értékpapírok forgalomba hozataláról, a befektetési szolgáltatásokról és az értékpapírtőzsdéről szóló 1996.évi CXI. törvény (a továbbiakban: értékpapírtörvény) tartalmazza. A Felügyelet a tőzsdék ellenőrzése során: • elbírálja az engedély iránti kérelmeket és más beadványokat • vezeti a törvényben előírt nyilvántartásokat • rendszeresen figyelemmel kíséri a befektetési szolgáltató, a kibocsátó, a tőzsde és az elszámoló-ház tevékenységét • ellenőrzi, illetőleg vizsgálja a befektetési szolgáltatási tevékenység végzését meghatározó jogszabályok érvényesülését • vizsgálja, elemzi és értékeli a befektetési szolgáltató üzletvitelének irányítását • ellenőrzi a befektetési szolgáltató, a kibocsátó, a tőzsde az elszámoló-ház információszolgáltatásának működését • bennfentes kereskedelem, tisztességtelen árfolyam-befolyásolás gyanúja esetén vizsgálatot folytat • alkalmazza a törvényben meghatározott intézkedéseket, szankciókat 6.8.2. A biztosítás-felügyelet A biztosítók a velük szerződő ügyfeleik tekintetében, rendszeres díjfizetés ellenében, szolgáltató jelleggel gondoskodnak a szerződésben meghatározott káresemények vagyoni terheinek enyhítésére, esetleg teljes kompenzálására. A díjakból befolyt pénzösszeggel vállalkozást folytatnak, melynek nyeresége egy részével a biztosítási alapot növelik. Működésükkel elosztják a káresemények terheit az ügyfeleik között. A biztosítás-felügyelet óvja a biztosítottak érdekeit a biztosítókkal szemben, illetve védi a biztosítási szervezeteket az állam egyéb szerveinek tevékenységétől. A felügyeletnek három tipikus rendszere alakult ki: a) A nyilvánossági rendszerben (publicitas) a valóságos felügyeletet maguk a biztosítottak végzik a biztosítók által közzétett mérlegek és a tevékenységükről készített beszámolók
kontrollálásával. Az állami felügyelet csak az ahhoz szükséges feltételek és információk előteremtésében segédkezik. A nyilvánossági rendszert tiszta formájában sehol sem alkalmazzák. b) A normatív felügyeleti szisztémában az üzletpolitika általános elveit jogszabályok rögzítik . A normatívák a biztosítási tevékenység engedélyezésére, illetve annak folytatására irányulnak. A normatív keretek túllépése esetén utólagos szankciók alkalmazására kerülhet sor. Ez a rendszer van érvényben pl. Hollandiában, Angliában stb. c) Az anyagi állami felügyeleti rendszer lényegesen túlmegy a normatív felügyeleten. Ennek keretében az egész üzletvitel állandó, folyamatos figyelemmel kísérése, felügyelete történik. A felügyeletet gyakorló hatóságokat jogszabályok felhatalmazzák, hogy a biztosítottak védelmének érdekében jogszabályi keretek között beavatkozzanak, különféle intézkedéseket tegyenek. A közigazgatási szervek tevékenysége elsősorban a biztosítási szervezetek alapításának engedélyezésére, másrészt a biztosítók és a biztosítottak közötti szerződések tartalmának ellenőrzésére irányul. Ilyen felügyelet működik Németországban, Ausztriában stb. Az állami biztosítás-felügyelet az állami biztosításpolitika megvalósításainak legfőbb eszköze, a biztosításügy alapvető szervezője és irányítója. Magyarországon a biztosítás felügyeletének alapvető szabályait a biztosító intézetekről és a biztosítási tevékenységről szóló 1995.évi XCVI. törvény (a továbbiakban biztosítási törvény) tartalmazza. A felügyeletet a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete látja el, melynek során: • engedélyezési, • nyilvántartási, • ellenőrzési tevékenységet végez, • intézkedéseket, szükségintézkedéseket és felügyeleti bírságot alkalmazhat. (A társadalombiztosítás – mint a kötelező nyugdíj- és betegbiztosítás – intézményei a polgári biztosítóktól eltérő szabályok szerint működnek, ezért felügyeletük is más rendszerben, más szabályok szerint történik.) 6.8.3. A bankfelügyelet A bank olyan gazdasági szervezet, amely: • a gazdaságot fizetési eszközökkel látja el, • betéteket fogad el, • hiteleket folyósít, • tőkebefektetéseket nyújt, közreműködik vállalati érdekeltségekben, • értékpapírok kiadásával, forgalmazásával, valamint valuták és devizák vételével és eladásával foglalkozik, • részt vesz a nemzeti és nemzetközi fizetési forgalom lebonyolításában, továbbá • egyéb pénzügyi szolgáltatásokat nyújt. A bankokat - arra figyelemmel, hogy elsősorban pénzeszközök rendelkezésre bocsátásával, hitelnyújtással foglalkoznak - hitelintézeteknek is nevezik. Egy ország bankrendszerének az adott országban működő bankok összességét tekintjük.
A bankrendszeren belül megkülönböztethető: a) központi bank (jegybank) és b) pénzintézeti (kereskedelmi bank) szektor. A központi bank: • bankjegyeket bocsát ki; • a bankok bankjaként befolyásolja az egyes pénzintézetek pénz és hitelpolitikáját; ezt részben a banki működés logikája szerint végzi, pl. a jegybanki alapkamat meghatározásával; • az állam bankjaként ellátja az állami költségvetés és az állami adósságszolgálat pénzügyi lebonyolítását, vezeti az állami szervezetek és a kommunális intézmények bankszámláit. A központi bankok működhetnek magánjogi (pl. USA) vagy közjogi szervezetként (mint az európai államok többségében). Mindkét esetben jelentős a befolyásuk az egyes államok pénzés hitelpolitikájára s ezen keresztül gazdaságpolitikájára. A nemzetközi megoldások tanulmányozása alapján megállapítható, hogy a bankműködés felügyeletét: a) az állami adminisztráció (Pénzügyminisztérium, Államkincstár), illetve az ezek keretében szervezett bankellenőrzési és bankfelügyeleti apparátusok, b) a központi bank, c) a közigazgatási szervek és a központi bank együttműködve, d) esetenként a parlament alá rendelt külön szervezet (pl. Bankellenőrzési Bizottság) látja el. Hazánkban a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének a pénzügyi intézmények állami felügyeletével kapcsolatos legfontosabb feladatai: - az engedélykérelmek és más beadványok elbírálása - a pénzügyi intézmények nyilvántartása, a pénzügyi intézmények információ- és adatszolgáltatásának ellenőrzése - törvényességi ellenőrzés - célszerűségi, gazdaságossági kontroll (az ésszerű –prudens – működés ellenőrzése) - a szabálytalanságok megszüntetését biztosító intézkedések megtétele.
6.8.4. Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete a Kormány irányítása alatt működő országos hatáskörű közigazgatási szerv. Székhelye: Budapest. A Kormány irányítási jogosítványait felette - átruházott hatáskörben - a Pénzügyminiszter gyakorolja. A Felügyelet jogi személy, önállóan gazdálkodó költségvetési szervként működik, szervezeti és működési szabályzatát a pénzügyminiszter hagyja jóvá. Élén elnök és elnökhelyettes áll. Az elnökét a miniszterelnök javaslatára az Országgyűlés választja és hívja vissza. A Felügyelet elnökhelyettesét a pénzügyminiszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki és menti fel. Az elnök és elnökhelyettes kinevezésének időtartama hat év. Az elnöke és az elnökhelyettes tekintetében a munkáltatói jogokat a Kormány nevében a pénzügyminiszter gyakorolja. A Felügyelet ellátja mindazon feladatokat, amelyet törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kiadott jogszabály a hatáskörébe utal. Véleményezési joggal rendelkezik a pénzügyi rendszert, illetőleg a felügyelt intézményeket és személyeket érintő jogszabályok előkészítése során, valamint javaslatot tesz e jogszabályok megalkotására. Tevékenységéről minden év március 31-ig beszámol a Kormánynak, továbbá minden év július 31-éig közzéteszi éves tájékoztatóját. Működése során határozatokat hoz. A a bank- és értékpapír titok, a pénztár titok, a biztosítási titok, valamint az üzleti titok megtartása mellett – a pénz- és tőkepiaci szereplők, a befektetők, a betétesek, a biztosítottak vagy a pénztártagok védelme érdekében – jogosult határozatait részben vagy egészben a Pénzügyi Közlönyben és az általa célszerűnek tartott más módon közzétenni. A hatályos törvény értelmében a Felügyelet tevékenységének célja a hatósági jogkörébe tartozó szervek és azok tevékenységei tekintetében elősegíteni és folyamatosan felügyelni : - a pénz- és tőkepiac zavartalan és eredményes működését - a pénzügyi szervezetek ügyfelei érdekei védelmét, - a piaci viszonyok átláthatóságát, - a pénzügyi piacokkal szembeni bizalom erősítését, - a tisztességes piaci verseny fenntartását - az ésszerű és hatékony működést - a felügyelt szervek tulajdonosai gondos joggyakorlását. Szabályszegés észlelése esetén vagy a saját hatáskörében intézkedik, vagy a hatáskörrel rendelkező szervnél eljárást kezdeményez . U
U
U
U
A Felügyelet eljárására az államigazgatási eljárásról szóló többször módosított 1957.évi IV.törvény rendelkezéseit kell alkalmazni, sajátos kiegészítő szabályokkal. Határozata ellen közigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs, azonban közigazgatási per keretében bírói felülvizsgálatát lehet kérni. A Felügyelet külföldi felügyeleti hatóságokkal, illetve az általuk létrehozott nemzetközi szervezetekkel együttműködési megállapodást köthet, információkat cserélhet és tagként ilyen szervezetbe beléphet.
(A 6.8. alfejezet Dr Imre Miklós: Bankfelügyelet, tőzsdefelügyelet, Biztosítás-felügylet c. munkájára – In: Közigazgatás és a Gazdaság. UNIÓ 2001. 387 – 454. oldalak – épül.) Alapfogalmak: Tőzsde, árutőzsde, értéktőzsde, deviza tőzsde, ingatlan tőzsde. A biztosítók tevékenysége. A biztosítás felügyelet típusai. Bank, bankrendszer, kétszintű bankrendszer, központi bank, kereskedelmi bankok. Kérdések: Milyen célokat szolgál a tőzsdefelügyelet? Mire irányul a biztosítás felügyelet? Mire terjed ki a bankfelügyelet? Szakirodalom jegyzék: ASZTALOS LÁSZLÓ GYÖRGY : Az Állami Biztosítás-felügyelet új feladatai és változásának stratégiája. Bankszemle 1991. február BOYTHA GYÖRGYNÉ – RÁCZ LÁSZLÓ – SZAMOSI KATALIN – VIDA SÁNDOR: Versenyjog és iparjogvédelem. Iparjogvédelmi Szemle, 1997. Október. FAZEKAS ALBERT – Dr. WINKLER GYÖRGY: A közbeszerzési eljárások alkalmazása. Cs.Sz. Consulting Bt. Budapest. 1986. LAKNER ZOLTÁN - SZîJJÁRTÓ ILONA: Versenyélénkítés, iparpolitika és fúziókontroll. Európa Fórum. Gazdaság - politika - jog 2/96:55-66. HEGEDŰS CSABA: A gazdasági erőfölénnyel való visszaélés tilalmáról. Kereskedelmi Jogi Értesítő 2/94:6-8. IMRE MIKLÓS: Bankfelügylet, tőzsdefelügylet, biztosítás-felügylet. In. Közigazgatás és a Gazdaság. UNIO 2001. MADÁR PÉTER: Jegybank- politika és likviditás. Bankszemle. 1997/1. MARTONYI JÁNOS: Az Európai Gazdasági Közösség versenyjogának néhány kérdése. Jogtudományi Közlöny. 1989. augusztus. OTP Bank RT. Bankszakmai alapismeretek. POKÁRDI ISTVÁN : A dömpingellenes eljárások egyes vitatott kérdései, különös tekintettel a GATT új Dömpingellenes Kódexére. Európai megállapodás. 1995. 120-165. RUSZNÁK TAMÁS: Bankjog. KJK.Budapest, 1997. SZENTIVÁNYI IVÁN: A kétszintű bankrendszer tíz éve és a bankfelügyeletek szabályozásának fejlődése. Gazdaság és Jog. 1997. Július-augusztus VISSI FERENC. Piaci intézményrendszer, versenypolitika, uniós csatlakozás. Közgazdasági Szemle, 1996. Szeptember. VOSZKA ÉVA: Versenypiac vagy monopolizált szerkezet. A privatizálás és a szervezeti decentralizáció összefüggései a magyar iparban. Külgazdaság 3/92:11-20. VÖRÖS IMRE : Összehasonlító versenykorlátozási jog. Jogtudományi Közlöny. 1992. 34.szám 144-157. o.
6. A FOGYASZTÓVÉDELEM A piacfelügyeletnek az utóbbi évtizedekben kialakult sajátos területe a fogyasztóvédelem. E terület kiépülését részben jóléti szempontok: az élet minősége iránti mindennapos igények, részben a piaci díszfunkciók generálták.
6.1. A fogyasztóvédelem indokai és fő irányai A piac térhódításával és ezzel párhuzamosan a gazdálkodás szervezeti átalakulásával, a háztartásokban szerveződő gazdálkodás helyébe lépő vállalkozási, nagyüzemi keretekben folytatott gazdálkodással háttérbe szorul az önellátás. A városi lakosság körében szinte teljes egészében eltűnik. A lakosság egy jelentős hányada a napi szükségleteit is a kereskedelemből elégíti ki. A piaci választék, a kiszolgálás kulturáltsága és megbízhatósága, az áruk megbízhatósága, a szolgáltatások komfortossága, a sérelmek orvoslásának lehetősége befolyásolja a mindennapi életvitelt: vagy a zavartalanságát, zökkenőmentességét biztosítja vagy gyakori bosszúságot okoz. Ezek által döntően meghatározza a mindennapi életminőséget és kihat a hivatásszerűen gyakorolt foglalkozásra. A piaci kiszolgálás tehát társadalompolitikai jelentőséget kap, szociális tényezővé válik. A kérdés megközelíthető a piaci diszfunkciók oldaláról is. A termelés és piac koncentrálódása felboríthatja a piac szereplői közötti egyensúlyviszonyokat. Ennek egyik megnyilvánulásaként az eladó helyzeti előnybe kerülhet a fogyasztóval szemben s ezt az előnyét kihasználhatja a fogyasztó rovására egyrészt gazdasági téren: oly módon, hogy az áru minőségével vagy az előállítási költségeivel arányban nem álló árat kényszeríthet ki; másrészt jogi téren: korlátozhatja, vagy kizárhatja a felelősségét, a kockázatot egyoldalúan átháríthatja a fogyasztóra. A fogyasztó hátrányos helyzetbe kerülhet a szakismeretének hiányai miatt. A piacon profi eladóval laikus vásárló áll szemben, aki nem ismeri az áru tulajdonságait, nem tudja kellő részletességgel összehasonlítani az azonos fajta, de másik termelő által előállított áruval, vagy a helyettesítő áruval. Kiszolgáltatott helyzetbe kerülhet a fogyasztó szociológiai helyzete miatt is. A piac egy széles területén az egyes egyén vagy kisebb fajsúlyú szervezet áll nagy szervezettel szemben. Továbbá - és nem mellékesen - hátrányosak a fogyasztókra a versenypiac működéséből fakadó nemkívánatos szociológia, érdekeltségi kényszerhatások is. A társadalmi beágyazottságából kiszakított és az emberi, szociális kötöttségek alól felszabadított, moderálatlan versenypiacon az elvadult profithajszával általánossá vált a kapkodás, a rövid távú, nagy nyereséget hajszoló üzletpolitika a gazdasági és fogyasztói szempontokból előnyösebb hosszú távra tekintő, szakmailag megalapozott üzleti magatartás rovására. Kialakul az a helyzet, hogy nem a piac szolgálja az embert, hanem az ember eszközévé válik az egyre mohóbb piacnak. Az újratermelődő gazdasági aszimmetriát, vagy szociológiai hátrányt, a globalizáció kétségtelen gazdasági előnyei mellett fellépő destruktív tényezőket, az emberi értékeket romboló mellékhatásokat a társadalmi viszonyok tudatos formálásával kell korrigálni. A jóléti és jogvédelmi politikát ki kell terjeszteni a gazdasági kapcsolatok ezen területére is. Azt a tény, hogy a szabadjára engedett piac önmagában és önmagától nem képes, nem is törekszik kielégíteni a fogyasztók érdekeinek egy jelentős csokrát, már a piac megjelenésével egyidőben tapasztalható volt. A kiterjedt piaccal rendelkező ókori és középkori államok jogalkotásában megjelentek a kereskedők visszaélésével szemben a vevőket védő garanciális szabályok: a mérőeszköz hitelesítés kötelezettsége, tisztességes ár feletti őrködés, stb. A múlt század végén a piac kárvallottjai érdekeik védelmére önkéntes társulásokba szerveződtek. Az Egyesült Államokban 1899-ben megalakult a Nemzeti Fogyasztói Liga. Európában ezek a folyamatok a második világháborút követően kezdődtek. A politikai vezetők is ráébredtek, hogy intézményes segítséget kell nyújtani a polgároknak mint fogyasztóknak. Szinte valamennyi fejlett országban megszülettek az állam által létrehozott vagy támogatott fogyasztóvédelmi szervezetek. (A fogyasztói érdekvédelmet J.F.Kennedy az 1962-es kongresszusi üzenetével emelte az állami politika rangjára.)
A fogyasztóvédelem egyre terebélyesedő területet ölel fel, egyre inkább részévé válik a gazdasági élet legkülönbözőbb területeinek. Szerephez jut a termelés (gyártó vállalat felelőssége), az anyagi- és pénzügyi szolgáltatás, a marketing, a közszolgáltatás és a forgalom területén. Egyrészt az árukkal szembeni, másrészt a piac intézményrendszerével szembeni követelmények megteremtését és védelmét, a bekövetkezett sérelmek orvoslását jelenti. Magába foglalja: ⇒ a minőségi színvonal védelmét és fejlesztését; ⇒ a fogyasztók gazdasági biztonságának garantálását; ⇒ a műszaki biztonság garantálását; ⇒ a balesetveszély, egészségi ártalom megelőzését; ⇒ a meg nem engedett piaci módszerek (megtévesztés, árukapcsolás, gazdasági erőfölénnyel való visszaélés, minőséghibás, vagy mennyiségében csökkentett áru kiszolgálásával a vásárlók megkárosítása) tilalmát; ⇒ a kellő mértékű, az optimális döntéshez szükséges informáltság biztosítását az áru eredetéről és tulajdonságairól; ⇒ érdekképviseletet az állami döntések hozatalakor; ⇒ a méltánytalan szerződési feltételekkel szembeni védelmet; ⇒ jogsérelem esetén gyors, egyszerű eljárás keretében történő hatékony orvoslás lehetőségét. A fentieket szokás fogyasztói alapjogoknak tekinteni.
6.2. A fogyasztóvédelem intézményi keretei A fogyasztóvédelem szempontjai megtalálhatóak a polgári jog olyan klasszikus intézményeiben, mint a szerződési, felelősségi, szavatossági, jótállási jog; a versenyjogban; a monopolellenes szabályokban, a biztosítási jogban; a szabványosítás, az információszolgáltatási kötelezettség, mint pl. minősítés, minőségtanúsítás, árujelzés, használati, kezelési útmutatóval ellátás stb. szabályaiban; egyes áruk forgalomba hozatalának eljárására vonatkozó, valamint a piacrendészeti előírásokban. A polgári jog mellett szerephez jut benne a közigazgatási és a büntetőjog. A tapasztalat szerint ugyanis a fogyasztói érdekek a különböző jogágak funkcionális együttműködésével hatékonyabban védhetőek , mint egyetlen jogág intézményeivel. Sajátos módja a fogyasztói érdekek védelmezésének a jogalkotói jogvédelem. Ennek lényege: kogens szabályokkal elejét venni a tipikus visszaélési lehetőségeknek. Megakadályozni a felelősségkizáró, vagy áthárító klauzulákat. Az eladók felelősségének egyes esetei, illetőleg a fogyasztók legalapvetőbb szavatossági jogai deklarálásával a kogens szabályok garantálják a fogyasztóvédelem minimumát.
6.3. A szabványszerződések veszélyei Sajátos problémákat vet fel a szerződési sablonok, az u.n. blankettaszerződések és az általános üzleti feltételek terjedése. Ezek a tömegtermelés és a tömeges szabványkereskedelem jogi megnyilvánulásai, és szükségszerű termékei. E széria-szerződések módot adnak a fogyasztói sérelmek tömeges termelésére. Ugyanis a szabványszerződéseket a gazdálkodó szervezetek jogi irodái dolgozzák ki, sokszorosítják és készen tálalják kuncsaftjaiknak, akik jóformán csak az aláírás vagy elutasítás között választhatnak. Az általános üzleti feltételek annyiban különböznek a szabványszerződésektől, hogy azok közvetlenül nem szerepelnek az egyedi szerződések szövegében, hanem csak utalnak rájuk, vagy másképpen teszik - áttételesen - a szerződések tartalmává. A szerződéskötéseknek ez a racionalizálása, a roham-szerződéskötés ilyen technikai megoldása szűk időkeretek közé szorítja a felek szerződési akaratának szembesítését, amely természetesen a szerződési akarat tartalmi érvényesülését is korlátozza. Főként annak a félnek a vonatkozásában, akinek nem áll módjában előzetesen kidolgozott szerződést elővenni a zsebéből. A fogyasztót tehát az ilyen ügyletkötésnél eleve technikai hátrány sújtja. U
U
A szerződési feltételek megfogalmazása során a gazdálkodó szervezetek jogi irodái nem teljesen önzetlenek, igyekeznek saját pozícióikat körülbástyázni a szerződési feltételek
tendenciózus megfogalmazásával. S ha a hátrányos kikötések nem töltik el örömmel a vásárlót, akkor is kénytelen azt elfogadni, gazdasági és szociológiai kiszolgáltatottsága miatt. A blankettaszerződések nem szükségszerűen törvénysértőek. A visszaélést a szerződéses szabadság egyoldalú - az eladóra előnyt jelentő - leblokkolásával, vagy a diszpozitív szabályok félretételével valósítják meg. (A szerződéses szabadság mindkét megoldásra legális lehetőséget ad.) Az egyoldalú szerződéses feltételek aszimmetriát teremtenek, megszüntetik a partnerként szembenálló felek érdekeinek célszerű és egészséges, társadalmilag "igazságos" összhangját. Tulajdonképpen tehát visszaélés történik a szerződéses "demokráciával". E szerződési tömegcikkek annyiban válnak veszélyessé amennyiben visszaélésre adnak módot. Tehát nem kiirtani kell őket, hanem a vadhajtásaikat lenyesegetni. Garanciális - ha szükséges közhatalmi - eszközökkel ellensúlyozni kell a szabványszerződést felkínáló szervezet technikai, gazdasági és szociológiai erőfölényét.
6.4. A fogyasztóvédelem szervezete A fejlett versenypiaccal rendelkező, demokratikus berendezkedésű államokban törekvés mutatkozik a fogyasztói érdekek sokoldalú védelmére. Erre a célra különböző érdekképviseleti és érdekérvényesítő szerveket hoznak létre. Ezzel együtt nyomás nehezedik a közigazgatási és igazgatási szervekre a fogyasztói érdekek védelmére, szempontjaik érvényesítésére.
6.4.1. A fogyasztóvédelemben közreműködő szervek típusai Az Európai Unió egyes tagállamai fogyasztóvédelemben az alábbi szervek működnek közre: a) Közigazgatási szervek: a gazdasági ágazati minisztériumok feladata a minőségi követelmények és a műszaki biztonság; az egészségügyi minisztériumé a baleset- és egészségvédelmi követelmények; az oktatásügyi minisztériumé az oktatás és tájékoztatás; az igazság-ügyminisztériumé a szerződési és felelősségi jog érvényesítésének elősegítése. A minisztériumok fogyasztóvédelmi tevékenységét tárcaközi bizottság segíti és koordinálja. A szabványügyi szervek a minőségi követelmények és a műszaki biztonság feltételeit határozzák meg. A verseny-felügyeleti szervek a reklám és piaci tisztesség normáinak betartása felett őrködnek. Esetlegesen eljárnak egyedi jogsérelmek orvoslásában. Az információ-gyüjtő, feldolgozó és szolgáltató szervek ( pl. hazánkban a Központi Piacfelügyelti Információs Rendszer -KPIR) a veszély megelőzését, lokalizálását és felszámolását, továbbá a közigazgatási valamint más fogyasztóvédelmi szervek munkájának megalapozását segítik. Egyre szaporodik a gazdasági ágazatok igazgatásában résztvevő fogyasztóvédelmi feladattokkal is felruházott szervek száma. Ilyen többek között a Magyar Energia Hivatal, a Nemzeti Hírközlési Hatóság. b) Speciális vagy rendes bíróságok: eljárnak az egyedi jogsérelmek orvoslásában, a polgári jogi igények érvényesítésében, a büntető ügyek elbírálásában. c) Fogyasztói civil szervezetek: A különböző fogyasztói rétegek érdekének érvényesítése céljából szerveződnek. Működhetnek helyi, regionális és országos szinten. Az alábbi tevékenységek valamelyikét (esetleg mindegyikét) vállalják fel: • érdekképviselet; • oktatás, tájékoztatás, tanácsadás; • konzultáció és tanácskozás más szervekkel; • jogi segítségnyújtás. d) Konzultációs és tanácskozó szervek: fórumot szolgáltatnak a fogyasztók, felhasználók, különböző szakmák és a közigazgatás képviselői számára az információ cserére és az
érdekek egyeztetésére. E feladatokat elláthatják kifejezetten erre a célra létrehozott bizottságok; a fogyasztói szervek; vagy az általuk létrehozott szövetségek, egyesületek. Szerveződhetnek országos, megyei és helyi, esetleg nemzetközi szinten. A 80-as években végzett állapotfelvétel szerint Franciaországban az Európai Gazdasági Közösség Bizottsága mellett Fogyasztók Konzultatív Bizottsága; országos szinten az Országos Fogyasztási Tanács és az Országos Árbizottság; megyei szinten megyei árbizottságok működnek. Ugyanakkor a regionális közgazdasági és szociális bizottságokban is gondoskodnak a fogyasztói szervezetek képviseletéről. Németországban a konzultációs és tanácskozási jelenlétet központi, regionális és helyi szinten a Fogyasztói Munkaközösség szervei biztosítják. A Fogyasztói Munkaközösség elismert társadalmi szervezet. Fellép a törvényhozó fórumokon, így a parlamentben is. Konzultációs jelleggel képviselt minden érdekelt minisztériumban. Munkájáról közlést ad a rádióban és a TV-ben. Hetilapja nagy példányszámban jelenik meg, amelyben időszerű kérdésekről tájékoztatja a 8,5 milliós tagságot. Saját kutató intézetet tart fenn. Szakemberei teszteket készítenek és ár-összehasonlításokat végeznek. Tapasztalataikat a Munkaközösség a tömegkommunikáció csatornáin és vevőszolgálati irodáiban ingyenes kiadványokban adja közre. e) Kutató és szolgáltató intézetek: Franciaországban Országos Fogyasztási Intézet működik, amely vizsgálati, tájékoztatási és dokumentációs, valamint tanulmányok készítésével, folytatásával és képzéssel foglalkozó központ. Németországban a Fogyasztóvédelmi Társaság feladata a vásárlás általános feltételeinek és a hirdetéseket szabályozó jogszabály rendelkezései betartásának az ellenőrzése. f) Oktatást és tájékoztatást végző szervek: Franciaországban a reklámellenőrzési iroda; a fogyasztók képzésére és védelmére alakult bizottság és a Francia Állami Reklámhatóság mellett a reklámok képi megjelenésével foglalkozó konzultatív bizottság fejt ki fogyasztóvédelmi tájékoztatást. Oktatással fő profilként az Országos Fogyasztási Intézet foglalkozik. A fogyasztók segítését szolgálják a fogyasztás műszaki központjai, amelyek jelenleg megyei vagy regionális szinten működnek. Egy-egy központ feladata technikai segítségnyújtás annak a közönségnek, akinek számára létesült. A segítség lehet műszaki, gazdasági, jogi, anyagi, esetleg pénzügyi. Célja: • fejleszteni a fogyasztói tájékoztatást; • elősegíteni a felnőttek és fiatalok képzését a mindennapi élethez kapcsolódó területeken; • tökéletesíteni a műszaki, jogi, audiovizuális dokumentációt; • a fogyasztói vagy felhasználói szövetségek kérésére kutatásokat és vizsgálatokat végrehajtani. A helyi ártájékoztatási központok információt szolgáltatnak a nagyközönség számára bizonyos termékekre vonatkozóan a településen érvényben lévő árakról. Ez lehetővé teszi a fogyasztó számára, hogy besorolja a szokásos szállítójának árszintjét a többiéhez képest. Németországban az egyes fogyasztóvédelmi szervezeteknél működő szakemberek képzésével a Fogyasztói Alapítvány foglalkozik. Az egymáshoz hasonló célt szolgáló árucikkek jellemzőiről az Árutesztelő Társaság ad felvilágosítást, a TESZT című időszakos kiadványában. g) Panaszintézést segítő speciális szervek: a fogyasztói panaszok szakszerű, gyors, kényelmes és ingyenes elintézését szolgálják. E célok elérésére szellemes megoldásokkal találkozunk a francia gyakorlatban. • A "Postafiók 5000" intézményei: abból a tapasztalatból kiindulva, hogy a legtöbb fogyasztó nem tudja hol szerezheti be azokat az információkat, amelyekre szüksége van, hol érvényesítheti jogait, megyénként rendszeresítettek egy címet: a Postafiók 5000-t, amelyre a panaszos levelek elküldhetők és kialakítottak egy szervezetet,
amelyhez orvoslás végett fordulni lehet. A "Postafiók 5000" egyszerű cím, amely lehetővé teszi tetszőleges fogyasztói probléma ismertetését. Mint apparátus három összetevőből áll: ügyintézőkből, a fogyasztó szervezetek képviselőiből és a szakmai szervek képviselőiből. Azokat a leveleket, amelyek valamilyen törvény megszegésével kapcsolatosak, az illetékes fórumhoz küldik. A felvilágosítást kérő, vagy a szerződési kötelezettségek megszegéséről szóló leveleket a rendszeresen megtartott ülések során az illetékesség alapján szétosztják a résztvevők között elintézésre. A Postafiók 5000 megyei felelőse átvételi elismervény küldésével tájékoztat minden folyamodót kérelmének kézhez vételéről és arról, hogy elfogadható határidőn belül választ fog kapni. • A megyei békéltető bizottságok: A postafiók 5000 intézményével párhuzamosan kialakítottak egy kétlépcsős eljárást a sérelmek gyors és békés rendezésére. A Postafiók 5000 intézményének kiegészítéseként az első lépésben megpróbálják közvetlenül és barátian rendezni az ügyet a fogyasztó és a szolgáltató között. Ha ez nem vezet sikerre, a felek a megyei békítő bizottsághoz fordulhatnak. Ennek lényege: a fogyasztó és a panaszolt szervezetek képviselője a megyei versenyhivatal igazgatójának elnöklete alatt tárgyalnak egymással, hogy gyors és ingyenes megoldást találjanak. A bizottság kizárólag jószolgálati szerepet tölt be. A felek akár meg is tagadhatják a megjelenést, a javasolt megoldást elutasíthatják és ragaszkodhatnak a bírói úthoz. • A fogyasztók panaszirodái: a megyei versenyhivatalok szolgáltató irodái. A Postafiók 5000-nek azt a "kényelmetlenségét" igyekeznek kompenzálni, hogy ahhoz csak levéllel lehet fordulni. A panaszirodák felvilágosítást adnak és amellett megkísérlik a panaszosokat az illetékes szervezetekhez irányítani. h.) A helyi önkormányzatok részben hatósági, részben szervező eszközökkel, valamint a
civilszerveződések támogatásával segítik a fogyasztóvédelmet. i.) A szakmai önkormányzatok, pl. a kamarák a felügyeletük alá tartozó terület ellenőrzésével, vagy szervező tevékenységgel veszik ki részüket a fogyasztóvédelemből.
6.4.2. A jogsérelmek orvoslásának svéd és német példái Svédországban a fogyasztói érdekeket a fogyasztói ombudsman , mint felügyeleti és tanácsadói feladatokat ellátó köztisztviselő; a piacbírságok , mint speciális bírságok és a rendes bíróságok védelmezik. U
U
U
U
A fogyasztói ombudsman őrködik a fogyasztóvédelmi szabályok megtartása felett; tanácsadással, felvilágosítással segíti a fogyasztókat; fellép a termelők, szolgáltatók vagy eladók által összeállított blanketta szerződések, vagy általános szerződési feltételek egyoldalú kikötéseivel szemben. Ezen feladatai megvalósításhoz korlátozott körben intézkedéseket tehet, kezdeményezheti a kifogásolt szerződési feltételek megváltoztatását az azt felhasználó vállalatnál illetőleg a piacbíróságnál. A piacbíróságok egyfokú eljárás keretében döntenek a megtámadott szabványszerződés sérelmezett feltételének betiltásáról. A vitássá tett feltétel alkalmazásának megtiltásával a bíróság elejét veszi a veszély továbbterjedésének. Vagyis ez a perlési konstrukció nem egyetlen fogyasztó egyéni érdekét, hanem a potenciális fogyasztókat általánosan védi. Ehhez a célhoz igazodik a bírósági tanácsok összeállítása is. Döntéseiket öttagú tanácsban hozzák. Egy tag jogász szakbíró, kettő - kettő a kereskedelmet és a fogyasztókat képviselő, az adott területen szakismerettel és tapasztalattal rendelkező szakértő. A piacbíróságok tehát kollektív védelmet nyújtanak. Az egyéni sérelmek orvoslása a rendes bíróságok hatáskörébe tartozik. Az általános szerződési feltételek veszélyeivel szembeni védelem körültekintő rendszerével találkozunk Németország jogrendjében. A blanketta szerződést mind az egyéni érdeksérelem orvoslása végett, mind a kollektív védelem érdekében a rendes bíróságok előtt lehet megtámadni. A kollektív védelem
érdekében keresetet indíthatnak az arra felruházott érdekvédelmi szervek, pl. fogyasztó egyesületek, kereskedelmi és iparkamarák, stb. Valamely szerződési feltétel jogszerűtlensége esetén a bíróság a kollektív védelem érdekében kötelezheti a vállalatot a feltétel alkalmazásának abbahagyására és arra, hogy az ítéletet az ajánlattétellel érintett körben tegye ismertté. Felperesi kérelemre elrendelheti az ítélet nyilvánosságra hozatalát is. Ugyanakkor a bíróság a blanketta szerződésekkel kapcsolatos ügyekről regisztert vezet, amelynek adatairól bárki felvilágosítást kaphat. A tiltott klauzula további alkalmazása esetén bárki hivatkozhat az ítélet hatályára, tulajdonképpen a klauzula jogellenességére. A bíróság ezt a kifogást minden további bizonyítás nélkül elfogadja.
6.5. A fogyasztóvédelem kibontakozása az Európai Közösségekben és az Unióban Az Európai Gazdasági Közösség kartája, az 1957-es Római szerződés még nem tartalmaz kifejezett fogyasztóvédelmi cikkelyeket. A versenyszabályok között találunk a fogyasztók károsítását tilalmazó normákat. A tudatos fogyasztóvédelmi szándék már az Európai Közösségekké alakulást követően, az 1970-es években merült fel. 1972-ben a tagországok államfőinek és kormányfőinek csúcstalálkozóján a Római Szerződés 2. cikkelyében lefektetett életminőség/életszínvonal emelése követelményébe bevonták a környezet- és fogyasztóvédelem kötelezettségét is. Ezzel a kiterjesztő értelmezéssel intézményesítést nyert e két újabb célkitűzés, az Alapszerződés módosítása nélkül. Ebben az időszakban a fogyasztóvédelem ügyét más nemzetközi szervezetek is felkarolták. Az Európa Tanács Közgyűlése 1973-ban Fogyasztóvédelmi Alapokmányt fogadott el, amely kimondta, hogy az állami és vállalati intézkedéseknek együttesen kell szolgálniuk a fogyasztók érdekeit. A Fogyasztóvédelmi Szövetségek Nemzetközi szervezete (mai nevén a Consumer International ) 1975-ben a következőképpen fogalmazta meg a fogyasztók jogait: „A fogyasztónak joga van: 1.) az alapvető szükséglethez: olyan fogyasztási cikkekhez és szolgáltatásokhoz, melyek a túlélést biztosítják 2.) a biztonsághoz: az életre és egészségre veszélyes árucikkek és szolgáltatások elleni védelemre 3.) a tájékoztatáshoz: a tisztességtelen és félrevezető hirdetés és címkézés elleni védelemre, valamint a tények ismeretéhez és a feltétlen tájékoztatáshoz 4.) a választáshoz: versenyképes árszintű fogyasztási cikkekhez és szolgáltatásokhoz, az árral arányos minőség biztosításával 5.) a képviselethez: a fogyasztói érdekek érvényesítéséhez a kormányzati politika tervezésében és végrehajtásában 6.) a kártérítéshez: kompenzációhoz rossz minőségű árúk és szolgáltatások esetében 7.) az oktatáshoz: a megfelelő tudás és gyakorlat megszerzéséhez, a tájékozott fogyasztóvá válás érdekében 8.) az egészséges környezethez: a jólétet és az emberi méltóságot biztosító veszélymentes környezethez. Ezen külső inspiráló tényezők hatására az Európai Parlament az 1975 április 14-i ülésén fogyasztóvédelmi proklamációt bocsátott ki, amelyben rögzíti a fogyasztók - egészsége és biztonsága védelmének .- gazdasági érdekei védelmének - jogorvoslati, kárigény érvényesítési - oktatáshoz és információhoz fűződő valamint a - képviselethez való jogát.
A rögzített elvek érvényesítését az EK és a tagállamok joghatósága közötti viszonnyal kapcsolatos viták hátráltatták. A Tanács 1981-ben újabb fogyasztói programot adott ki, amelyben megerősítette az 1975-ös programot. Egyben hangsúlyozta, hogy a fogyasztó nem tekinthető pusztán vásárlónak, hanem olyan alanynak, akit a piaci hatások közvetlenül vagy közvetve befolyásolnak, és aki a piacon keresztül a társadalom különböző részével kerül kapcsolatba. E program hatására a fogyasztóvédelmi jogalkotás megélénkült. 1985-ben az EK. Bizottsága (Commission) áttekintette az 1975-ös program megvalósulását. Számbavette eredményeit és kudarcát, elemezte a kudarc okait. Ezek között az 1980-as évek gazdasági recesszióját és a közösség, valamint a tagállamok döntéshozatali mechanizmusai közötti súrlódásokat emelte ki. A Bizottság 1985-ben elfogadott harmadik programját a Tanács 1986ban fogadta el és kimondta, hogy a fogyasztóvédelmet figyelembe kell venni minden közösségi program kidolgozásánál. Az EK törekvésekkel párhuzamosan az ENSZ Közgyűlésének 1985. április 16-án hatályba lépett határozata elfogadta a fogyasztóvédelmi irányelveket, amelyek az állam feladatait az alábbiakban jelölik meg: - fizikai biztonság elősegítése - a fogyasztók gazdasági érdekeinek támogatása és védelme - a fogyasztási javak és szolgáltatások biztonságát és minőségét garantáló normák kibocsátása - az alapvető javak és szolgáltatások elosztásának eszközei meghatározása - a fogyasztók kártérítési igényei érvényesítésének elősegítése - az oktató és információs programok támogatása - a speciális kényes területeket (pl élelmiszer, gyógyszer stb.) érintő rendelkezések megalkotása, működtetése, ellenőrzése. Az irányelvek kimondják továbbá: „A kormányok fejlesszenek ki, szilárdítsanak meg, és tartsanak fenn egy erős fogyasztóvédelmi politikát. A kormányok kötelesek a fogyasztóvédelmi rendelkezések kibocsátásához, végrehajtásához és ellenőrzéséhez megfelelő infrastruktúrát létesíteni és fenntartani.” Hangsúlyozzák a társadalmi mozgalmak, civil szervezetek szerepét. Azok támogatását ugyanúgy szükségesnek tartják, mint az önkormányzatok és a szakmai kamarák, érdekképviseletek fogyasztóvédelmi tevékenységét. Ez időszakot követően világszerte sorra születnek a nemzeti fogyasztóvédelmi törvények: Franciaországban, Ausztriában, Portugáliában, Japánban, Dél-Koreában, Izráelben, Mexikóban, Braziliában, sőt a szocialista tömb államaiban is. Az EK 1989-től háromévenként kialakított programokat fogadott el. Ezek nyomán közel nyolcvan irányelv született. A Bizottság 1989-ben létrehozta az Európai Parlament keretében működő u.n. Fogyasztói Politika Szervizszolgálatát, amelynek feladata a fogyasztói érdekek és a piaci érdekek közötti ütközések feloldása. Az 1991. decemberében megkötött és 1993. november 1-én hatályba lépett Maastrichti szerződés – amely az Európai Közösségek- et (EK) Európai Unióra változtatta – a 129/a cikkelyében a fogyasztóvédelmi politikát az EU önálló, autonóm stratégiai területeként ismerte el, lehetővé téve ezzel, hogy elszakadjon az egységes belső piac politikájától. Meghatározta az un. „minimális harmonizáció” elvét, amely lehetővé teszi a tagállamok részére, hogy - a szerződéssel összhangban - a közösséginél szigorúbb normákat vezessenek be, vagy tartsanak fenn a fogyasztók érdekében. Az EU célkitűzése a tagállamok jogrendjének olyan összehangolása, amely a közösség állampolgárai számára bármely tagállamban azonos ügyleti biztonságot és jogvédelmet garantál.
Időközben változás következett be a jogi szabályozás formáját illetően is. Amíg az első programok ajánlásként jelentek meg (amelyek nem kötelező erejűek) A későbbiekben az irányelvek váltak elfogadottá, amelyek kötelezik a tagállamokat, hogy jogszabályaikat hozzájuk igazítsák. A Maastrichti szerződés 129/a cikk 1. pontja pedig lehetővé teszi a kötelező erejű rendeletek alkotását. Kimondja, hogy az Unió közreműködik a fogyasztóvédelem magas színvonalának elérésében. E cél érdekében a Tanács felhatalmazást kapott olyan kérdések rendezésére, amelyek közösségi keretekben nagyobb eredménnyel szabályozhatóak, vagy amelyek nemzeti szintű szabályozásától nem várható megfelelő eredmény. A közösségi cselekvés hatékonyságát fokozza a döntéshozatali mechanizmus azon módosítása, hogy a jövőben a Bizottság javaslatainak a Tanács általi elfogadáshoz nem szükséges az egyhangú elfogadás, elegendő a minősített többség. Az új szemléletet erősítette az 1997-ben elfogadott Amszterdami Szerződés fogyasztóvédelmi szabályozása, amennyiben kiemelte a közösségi szervek aktív hozzájárulását a fogyasztók alapvető jogainak biztosításában. Kötelezi az EU intézményeit a fogyasztói igények figyelembe vételére más tevékenységek és politikák meghatározása és végrehajtása során. A Bizottság programja szerint ugyanis a fogyasztói érdekek védelme az EU valamennyi politikájának középpontjában áll, minthogy célja az állampolgárok (mármint az EU állampolgárai) társadalmi és gazdasági jólétének előmozdítása. 1993-ban a Bizottság un. Zöld Könyvben értékelte a fogyasztói jogok érvényesítését, a fogyasztók jogvitáinak rendezését az egységes piac területén. Megállapításai szerint a határokon átnyúló jogviták rendezése érdekében hatékony megoldásokat kell bevezetni. A polgári peres eljárások egyszerűsítése indokolt. Javítani kell a jogi tanácsadást és a fogyasztói jogok kollektív védelmét. A Bizottság 1998. decemberben fogadta el az 1999-2001 közötti időszakra érvényes fogyasztóvédelmi programot, amely a prioritásokat az alábbiakban határozza meg: - a fogyasztói érdekek védelmének erőteljesebb érvényesítése - a magas szintű egészségvédelemhez és biztonsághoz fűződő érdekek fokozottabb érvényesítése - a fogyasztók gazdasági érdekeinek teljes körű tiszteletben tartásához fűződő követelmények érvényesítése. A világgazdasági globalizációra és az új kommunikációs és információs technológiák megjelenésére, illetve ezek szociális hatására gondolva, a program megállapítja, hogy a politikai és gazdasági áramlatok új hatást gyakorolnak a fogyasztókra, amelyre reagálni kell a fogyasztóvédelemnek is. Szükséges az államok hatóságai közötti minél nagyobb fokú koordináció és a szabályozás rugalmassá tétele. Annak hatására, hogy a szolgáltatások számának és értékének növekedése határozottan tükröződik a háztartások költségvetésében, az új program a korábbinál erőteljesebben fordul a szolgáltatások felé. Figyelmeztet arra hogy a szolgáltatások más problémákat vetnek fel, mint a termékek, mert az egymást helyettesítő szolgáltatások összehasonlítása nehezebb, ezért kevésbé érvényesül a verseny. A fogyasztóvédelem főbb céljai a legújabb politika szerint: - a fogyasztóvédelmi szervezetek hatékonyabb működtetése - a fogyasztók és az üzleti vállalkozások közötti hatékony párbeszéd kialakítása - a Bizottság és a fogyasztók közötti tagállami kapcsolattartók hatékonyabb együttműködése - a fogyasztók jobb tájékoztatása és képzése
- a fogyasztók magas szintű egészségvédelme és biztonsága érdekében a tudományos alapú politika formálás, a biztonságosabb termékek és a szolgáltatások forgalmazása - a szabályok hatékonyabb végrehajtása, betartásuk fokozottabb ellenőrzése - a fogyasztók gazdasági érdekeinek teljes körű tiszteletben tartása, erőteljesebb integrálása az EU más politikáiba - egységes valuta biztosítása, az ebben rejlő előnyök kibontakoztatása A 2002-2006 közötti időszakra megfogalmazott fogyasztóvédelmi politikai stratégia három fő célt emel ki: - az egységesen magas színvonalú fogyasztóvédelem kialakítását, - a hatályos fogyasztóvédelmi szabályok hatékony végrehajtását - a fogyasztóvédelmi szervek fokozott bevonását az EU politikáinak kialakításába Az Európai Unióban közösségi szinten is egyre több szerv lát el fogyasztóvédelmi feladatot. Ezek egyrészt a közösségi közigazgatási rendszerébe épülnek be, másrészt a tagállamok fogyasztóvédelmi érdekképviseleti szerveit integrálják nemzetközi szinten.
6.6. A fogyasztóvédelem alakulása Magyarországon 6.6.1. A fogyasztóvédelem kibontakozása A fogyasztóvédelem gyökerei Magyarországon is a polgári jogi szavatossági és jótállási jogban sarjadtak. Ezeket a szocialista érában kiegészítette a minőségvédelem, és a deklaráció szintjén hangoztatott, de valójában illuzórikus ellátási felelősség. A mai értelemben vett fogyasztóvédelem Magyarországon az 1970-es éveket követően kezdett kibontakozni, jogirodalmi és jogalkotási téren egyaránt. Egyes elemeit törvényi szinten fogalmazta meg a Polgári törvénykönyv(1959. évi IV. Tv.), az élelmiszerekről szóló, az egyes részeiben ma is hatályos belkereskedelmi törvény (1978. évi I. Tv.), a tisztességtelen gazdasági tevékenység tilalmáról szóló 1984. évi VI. Tv. Ezek mellett Minisztertanácsi és miniszteri rendeletek sora született a szabványosítási rendszer meghatározásáról; a tartós fogyasztási cikkek, illetve fogyasztási szolgáltatások jótállásáról; a minőségellenőrzésről és minőségtanúsításról; a használati kezelési útmutató adásáról; a tartós fogyasztási cikkek alkatrészellátásáról és javítószolgálatáról; a szolgáltatások várakozási idejéről; a vásárlók minőségi kifogásainak intézéséről. Számos olyan jogszabályban is megjelent, amelyek a közvetlenül a termelést, a kereskedelmet és a szolgáltatási tevékenységet szabályozták, de áttételesen a fogyasztói érdekeket is védték. Szervezeti hátterét a rendszerváltást megelőzően a Belkereskedelmi Minisztérium, a Népi Ellenőrző Bizottság, az Állami Kereskedelmi Felügyelet és a tanácsok, mint államigazgatási szervek; a Hazafias Népfront (HNF) által 1982-ben alapított Fogyasztók Országos Tanácsa és a szakszervezetek valamint a HNF megyei és helyi szervei által szervezett kereskedelmi társadalmi ellenőri hálózat, mint társadalmi szervek, és a KERMI (Kereskedelmi Minőségellenőrző Intézet), valamint a gazdasági tárcák által alapított szakosított minőségvizsgáló intézetek, mint laboratóriumi háttérrel is rendelkező szolgáltató szervek képezték. Az alapvető problémát az egységes koncepció hiánya, a jogi szabályozás szétszórt és kaotikus jellege, a gazdaság szervezeti felépítése és működési módja, benne a termelési és érdekvédelmi funkciók egymosodása, valamint a termelési fegyelmet ellenőrző szervezetek mellett a kifejezetten fogyasztóvédelmet ellátó szervezet hiánya jelentette. A bürokratikusan,
hivatali módra szervezett, állami paternalizmussal igazgatott gazdaságban állandósult a hiány, a kereskedelem és rajta keresztül a fogyasztó a termelésnek kiszolgáltatott volt. Ebben a helyzetben a fogyasztói választás csak illúzió lehetett. A rendszerváltást követően megindult a gazdaság versenypiaci alapokra építése. Rövid időközökkel, szinte sorozatban kerültek kibocsátásra az új gazdaság-szervezést megalapozó jogszabályok: 1990-ben a korszerű versenytörvény, és az ártörvény, 1991-ben a pénzintézetekről és a pénzintézeti tevékenységről, a tartós fogyasztási cikkek kötelező jótállásáról szóló kormányrendelet, 1992-ben a postáról és a távközlésről szóló törvény, 1993ban a vasútról és a termékfelelősségről szóló törvény, 1994-ben a gáz- és a villamos energia szolgáltatást szabályozó törvény, a házaló kereskedésről szóló miniszteri rendelet, 1995-ben az élelmiszerekről szóló törvény, 1996-ban az újabb versenytörvény, 1997-ben a gazdasági reklámról szóló törvény. Viszont a fogyasztóvédelem rendezése - annak ellenére, hogy 1993ban két képviselő önálló kezdeményezésével elkészült egy törvénytervezet - egyre kínosabbá válóan késlekedett.
6.6.2. A Magyarország felzárkózása az Uniós követelményekhez Magyarország az 1991. december 16.án az Európai Közösségekkel Brüsszelben aláírt Társulási megállapodás 68. pontjában többek között a fogyasztóvédelem területén is jogharmonizációs kötelezettséget vállalt. A megállapodást az 1994. évi I. törvény hirdette ki. A magyar és a közösségi normák közelítését két ötéves szakaszban, vagyis tíz év alatt kellett megvalósítani. A társulási megállapodásban vállalt kötelezettségek mellett az azt követően született uniós intézkedések is kihatottak a jogfejlesztő tevékenységünkre. A kelet európai államokkal kötött társulási megállapodásokat követően az Európai Tanács az 1995 júniusában tartott Cannes-i ülésén a csatlakozásra várók számára a felkészítés elősegítése végett un. Fehér Könyvet fogadott el. E segédkönyv 23. fejezete határozza meg a fogyasztóvédelem területén teljesítendő követelményeket. Tizenhárom fogyasztóvédelemre vonatkozó irányelvet minősített feltétlenül követendőnek. Ezek egyik csoportja a termékek minőségi és biztonsági követelményeit szabályozó irányelveket, a másik csoportja a fogyasztók gazdasági érdekeinek védelmével kapcsolatos irányelveket tartalmazza. Ezeken túlmenően meghatározza a fogyasztóvédelmi kodifikáció alapkövetelményeit. Ezek az alábbiak: 1.) A fogyasztók számára biztosítani kell azokat az alapjogokat, amelyeket már az 1975. évi proklamáció rögzített. 2.) Ki kell alakítani egy fogyasztóvédelemért felelős megfelelő intézményi szervezeti struktúrát, ebben létre kell hozni egy általános, horizontális jogkörrel felruházott állami szervet, amely általános felügyeleti, ellenőrzési jogkörrel felruházva felel a fogyasztóvédelmért és koordinálja más szakhatóságok fogyasztóvédelmet érintő tevékenységét. 3.)Tanácsadó, konzultatív testületeket kell felállítani, központi vagy szektorális szinten a fogyasztói érdekek képviselete és a fogyasztóvédelmi politika alakításában való részvétel végett. 4.) Indokolt a tájékoztatást és nevelést szolgáló programok kifejlesztése a fogyasztók előrelátásának, megfontolt, tudatos piaci döntéseinek meghozatalára való alkalmasságuk elérése érdekében. 5.) Hatékony jogérvényesítési rendszert kell biztosítani, különös tekintettel az Európai Bizottság 1993-ban kiadott Zöld Könyvében lefektetett javaslataira.
6.) Támogatni és segíteni kell a fogyasztóvédelmi társadalmi szerveződéseket. Az uniós igények szorítása alatt a Kormány - többszöri nekigyürkőzés után - cselekvésre szánta el magát. Végülis a fogyasztóvédelmi törvényt a Parlament 1997. december 15-én fogadta el.
6.7. A fogyasztóvédelem hatályos szabályai A hazai fogyasztóvédelem alapjait a kibocsátása óta többször módosított 1997. évi CLV. tv. (a továbbiakban Fvtv.) határozza meg. A törvény hatálya alanyi vonatkozásban a magyarországi telephelyű forgalmazókra és szolgáltatókra, tárgyi vonatkozásban mindazon tevékenységre kiterjed amely a fogyasztót érinti vagy érintheti, területi vonatkozásban: a Magyar Köztársaság területén végzett, fogyasztót érintő tevékenységre, illetve eseményre terjed ki. A védelem tekintetében – az Fvtv. autentikus értelemezése szerint –fogyasztónak tekintendő : az a személy, aki - gazdasági vagy szakmai tevékenység körén kívül - árut vesz, rendel, kap, használ, illetve akinek a részére a szolgáltatást végzik, továbbá, aki az áruval vagy szolgáltatással kapcsolatos tájékoztatás vagy ajánlat címzettje. (Köznapi szóhasználattal: a végső felhasználó laikus vásárló. Tipikusan a természetes személy, de az e törvény védelmére szoruló gazdasági társaság is. .) 6.7.1. A fogyasztóvédelem tartalma 6.7.l.l. A védett érdekek A Fvtv. a praeambulumában foglaltak szerint védelemben részesíti a fogyasztók érdekét, kiemelten kezeli, tehát alapjogokként deklarálja az alábbiakat: - a biztonságos áruhoz és szolgáltatáshoz, - a vagyoni érdekek védelméhez, - a megfelelő tájékoztatáshoz és oktatáshoz, - a hatékony jogorvoslathoz, - a hatékony fogyasztói érdekképviselethez jogot, melyet a társadalmi szervezetek bevonásával kell megvalósítani. – S mindezek garantálására ki kell építeni a szükséges intézményrendszert és gondoskodni a továbbfejlesztéséről . U
U
A továbbiakban tekintsük át a törvény azon rendelkezéseit, amelyek a fenti alapjogok érvényesítését szolgálják! 6.7.1.2. A fogyasztók életének, egészségének és biztonságának védelme A forgalmazó nem hozhat forgalomba olyan árut, amelyről tudja vagy a rendelkezésére álló tájékoztatás vagy szakmai ismeret alapján tudnia kellene, hogy az áru nem biztonságos. Köteles elősegíteni az általa forgalomba hozott áru biztonságosságának ellenőrzését, a gyártókkal és a fogyasztóvédelmi felügyelőségekkel együttműködni. A gyártó köteles gondoskodni az áru biztonságosságáról. Köteles a forgalomba hozott áruval kapcsolatos kockázati tényezőket felmérni, és megtenni a megelőzésükhöz, illetve az elhárításukhoz szükséges intézkedéseket, így különösen: - az árut azonosításra alkalmas jelöléssel ellátni, - a forgalomba hozott áru biztonságosságát mintavétel útján rendszeresen ellenőrizni, - az áru biztonságosságával kapcsolatos kifogásokat kivizsgálni,
- a forgalmazót az ellenőrzések megállapításairól tájékoztatni, - az árut a forgalomból kivonni, illetve - a külön jogszabályban meghatározottak szerint - visszahívni. A visszahívás: olyan intézkedés, amelynek célja a gyártó vagy a forgalmazó által a fogyasztó számára rendelkezésre bocsátott vagy szállított nem biztonságos áru visszaszolgáltatása. Amennyiben a kockázat figyelmeztetés nélkül nem észlelhető azonnal, a gyártó köteles a fogyasztót írásban figyelmeztetni olyan módon, hogy a fogyasztó felmérhesse az áru rendeltetésszerű vagy ésszerűen várható használatával járó veszélyt, illetve megtehesse a veszély elleni óvintézkedéseket. A figyelmeztetés nem mentesíti a gyártót és a forgalmazót az áru biztonságosságával kapcsolatos kötelezettségei alól. 6.7.1.3. A fogyasztók vagyoni érdekeinek védelme Az árut úgy kell csomagolni, hogy a csomagolás óvja meg az áru minőségét, könnyítse meg a szállítását, ne befolyásolja hátrányosan az áru minőségét vagy mennyiségét, segítse elő a korszerű kiszolgálást, feleljen meg a biztonságos munkavégzés és az egészségvédelem követelményeinek. A törvényben felsorolt, fogyasztói érdekeket sértő magtartások esetén külön jogszabályokban meghatározott szankciókat kell alkalmazni. A fogyasztói kölcsön szerződéseket írásba kell foglalni, és rögzíteni kell benne a törvényben felsorolt szigorú tartalmi elemeket. 6.7.1.4. A fogyasztók tájékoztatása A fogyasztót tájékoztatni kell az árú mindazon tulajdonságáról, amelyek birtokában a céljaihoz és az érdekeihez mérten reális döntést tud hozni. Közölni kell vele továbbá a jogai érvényesítéséhez szükséges alapvető ismereteket. A tájékoztatást szolgálja: a címkézés; a használati és kezelési útmutató; a megfelelőség tanúsítása; az ár feltüntetése. Az ezekkel kapcsolatos lényeges követelményeket jogszabályok rögzítik. A fogyasztók tájékoztatására, valamint a csomagolásra vonatkozó szabályok megtartására a címkézés, a használati és kezelési útmutató, a megfelelőség-tanúsítás, valamint a csomagolás tekintetében a gyártó, az ár feltüntetése tekintetében a forgalmazó köteles. Ha a gyártó az árut nem látja el a meghatározott tájékoztatással és csomagolással, a forgalmazó köteles azt pótolni. A fogyasztó - választása szerint - a gyártóval, illetve az árut forgalomba hozó bármelyik gazdálkodó szervezettel szemben érvényesítheti jogait, függetlenül attól, hogy a gyártót megnevezték-e. Külön törvény - az 1997. évi LVIII. tv. - rendezi a reklámmal kapcsolatos követelményeket. A jogalkotó célja a törvény praeambulumában foglalt deklaráció szerint: a fogyasztói érdekek védelmének biztosítása; a gazdasági hatékonyság és a társadalmi jólétet szolgáló piaci verseny fenntartása érdekében a fogyasztók tisztességes tájékoztatása; az üzleti tisztesség követelményeit betartó vállalkozások érdekeinek védelme; valamint az áruk és a szolgáltatások értékesítésének előmozdítása, a szakmai önszabályozás gyakorlatának tiszteletben tartása mellett.
6.7.1.5. A fogyasztók oktatása A fogyasztóvédelmi oktatás elsősorban állami feladat. Az iskolai és iskolán kívüli oktatás keretében meg kell ismertetni a fogyasztói igények érvényesítéséhez szükséges jogszabályokat. 6.7.2. A fogyasztóvédelem legszigorúbb szankciói A fogyasztóvédelmi követelmények betartását biztosító szankciók közül súlyukat tekintve kiemelkednek a büntetőjogi, a szabálysértési szankciók és a fogyasztóvédelmi bírság, mint államigazgatási szankció. 6.7.2.1. A fogyasztóvédelmi birság Fogyasztóvédelmi bírságot a fogyasztóvédelmi rendelkezések megsértése esetén lehet kiszabni. Az Ft. 48. §-a értelmében: „ A bírság összegét az eset összes körülményeire - így különösen a fogyasztók érdekei sérelmének körére, súlyára, a jogsértő állapot időtartamára és a jogsértő magatartás ismételt tanúsítására, valamint a jogsértéssel elért előnyre - tekintettel kell meghatározni.” Többszörös jogsértés esetén halmozottan is kiszabható. Amint látható, a törvény a bírság összegének megállapítását az eljáró hatóság mérlegelésére bízza. Még az alsó és a felső határt sem állapítja meg, csak a kiszabásnál figyelembeveendő körülményeket. Ezért bírságot megállapító határozatban részletes indokolást kell adni. Fel kell tüntetni az összeg megállapításánál figyelembe vett körülményeket és azok súlyozását. 6.7.2.2. A fogyasztóvédelem követelményei megsértésének szabálysértési szankciói. A 218/1999.(XII. 28.) Korm. r. az V. fejezetének 71 -91. §-aiban 21, a fogyasztói érdeket sértő szabálysértési tényállást fogalmaz meg. 6.7.2.3. A fogyasztói érdekek büntetőjogi védelme A jelenleg hatályos büntetőtörvénykönyvünkben megfogalmazott szolgálják a fogyasztói érdekeket sértő cselekmények visszaszorítását: - A fogyasztó megtévesztése - Árdrágítás - Áru hamis megjelölése - Csalás - Minőség hamis tanúsítása - Pénzmosás - Piramisjáték szervezése - Rossz minőségű termék forgalomba hozatala - Vásárlók megkárosítása - Visszaélés ártalmas közfogyasztási cikkel
alábbi tényállások
6.7.3. A fogyasztóvédelem hazai szervezeti rendszere A fogyasztóvédelem az államigazgatási szervek, az önkormányzatok és a civilszervezetek tevékenységére épül. Sikeressége az egyes szervek működési hatékonyságától és egymás közötti együttműködésétől függ.
A fogyasztóvédelem központi államigazgatási szakmai szerve a kereskedelmi tárca, a miniszter egyszemélyi felelős vezetésével. Jelenleg e hatáskört a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium gyakorolja. A tárca alapvető feladata a fogyasztóvédelmi koncepció kidolgozása és a kormány által elfogadott koncepció végrehajtása, ennek szervezeti és intézményi feltételeinek megteremtése, a fogyasztóvédelem államigazgatási tevékenységének irányítása. A végrehajtásban fontos szerep jut a fogyasztóvédelem államigazgatási hálózatának: a megyei fogyasztóvédelmi felügyelőségeknek, amelyek központi egysége a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség. A Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség országos hatáskörű államigazgatási szerv. Megszervezi a miniszter által jóváhagyott regionális és országos vizsgálatokat, eljár a hatáskörébe utalt hatósági ügyekben. Főigazgatója végzi a megyei fogyasztóvédelmi felügyelőségek szakmai irányítását. Ennek körében utasíthatja a felügyelőségek igazgatóit. Központi Piacfelügyeleti Információs Rendszert (KPIR) működtet, amelynek alapvető feladata, hogy a veszélyes termékeket és szolgáltatásokat még a fogyasztóhoz kerülés előtt kiszűrje. A KPIR hatékonyan együttműködik a nemzetközi fogyasztóvédelmi információs szervezetekkel, elsősorban az EU megfelelő szerveivel: RAPEX-el és a TRAPEX-el. A megyei közigazgatási hivatalok szervezetébe integrált fogyasztóvédelmi felügyelőségek ellátják a jogszabályok által hatáskörükbe utalt - zömmel hatósági - feladatokat. A hatályos jogszabályok fogyasztóvédelmi hatásköröket más gazdasági felügyeletet ellátó szervek részére is megállapítanak, nevezetesen: - a Magyar Energia Hivatal - a közlekedési felügyeletek - a Nemzeti Hírközlési hatóság - az Országos Mérésügyi Hatóság - a Gazdasági Versenyhivatal - a Pénzügyi Szervek Állami Felügyelete - az Országos Rádió és Televizió Testület - az állami népegészségügyi és tisztiorvosi szolgálat - az állategészségügyi és élelmiszerellenőrző szolgálat részére. A Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség és a területi felügyelőségek hatásköre nem terjed ki az e szervek hatáskörébe utalt fogyasztóvédelmi feladat- és hatáskörökre. Lényeges viszont tudatosítani, hogy a fogyasztóvédelmi felügyelőségek és a Főfelügyelőség, valamint az ÁNTSZ szervei eljárhatnak a hatáskörükbe utalt szabálysértési ügyekben. E hatáskörükben pénzbírságot és helyszíni bírságot szabhatnak ki. A helyi önkormányzatok számára a fogyasztóvédelmi törvény lehetővé teszi az érdekképviseletet ellátó társadalmi szervezetek tevékenységében való részvételt, a békéltető testületek működési feltételei biztosítását, fogyasztóvédelmi tanácsadó iroda működtetését. Az önkormányzati törvényben biztosított lehetőségek is kihasználhatóak fogyasztóvédelmi célokra. Pl. a felterjesztési jog alapján véleményt lehet nyilvánítani, javaslatot tenni, kezdeményezést lehet előterjeszteni. Az általuk működtetett közszolgáltatóktól követelni lehet a fogyasztói jogok betartását. A fogyasztók védelme érdekében együttműködnek a kamarákkal.
A jegyzők számára a jogszabályok fogyasztóvédelmi feladat- és hatáskört állapítanak meg, pl. az üzletek müködésének ellenőrzésével, a vásár- és piactartással, a magányszálláshelyekkel, és az egyéni vállakozókal kapcsolatban. Az érdekképviseleti szervek fellépnek a fogyasztók érdekében, részükre sokrétű szolgáltatást végeznek. Tevékenységüket az államnak és a önkormányzatoknak támogatniuk kell. Az állam a mindenkori éves költségvetésről szóló törvényben gondoskodik a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezetek támogatásáról.”( Fvtv. 45. § (1) - (3).) Az árhatóság köteles a hatósági ár megállapítását, a hatósági ár mértékének kialakítását megelőzően a társadalmi szervezetek véleményét kikérni. A civilszervezetek között legjelentősebb az Országos Fogyasztóvédelmi Egyesület 1991-ben jött létre, magát a szocialista érában alapított Fogyasztók Országos Tanácsa jogutódaként tekintve. Alapító okiratában a fő célkitűzéseként a fogyasztók érdekeinek teljes körű védelmét és képviseletét jelölte meg. Tevékenysége – megyei képviseletei útján – az egész országra kiterjed. A képviselet mellett ellátja a fogyasztók tájékoztatását, oktatását. 1997 óta tagja a Fogyasztóvédelmi Világszervezetnek és rendszeresen résztvesz a nemzetközi fórumok tevékenységében. A brüsszeli székhelyű, az EU tagállamainak civil fogyasztóvédelmi szerveit összefogó szövetséggel, az Európai Fogyasztóvédelmi Szervezettel (BEUC), kialakított kapcsolata lehetővé teszi a tagállamok fogyasztóvédelmi helyzetének, intézményrendszerének, problémáinak megismerését. Segítséget kap a civilszervezetek érdekérvényesítő munkájához. Az OFE-n kívűl az utóbbi időben több érdekképviselet is alakult. Azonban ma még a civil fogyasztóvédelmi szervek hatékonysága messze elmarad a nyugateurópai országok hasonló szervei hatékonyságától.
6.7.4. A fogyasztóvédelmet szolgáló eljárási formák A panasz orvoslásának legegyszerűbb módja, ha a panaszos és gazdálkodó szerv a vitát egymásközti tárgyalással rendezi. Ennek érdekében az Fvtv. a jelentős ügyfélforgalmat bonyolító gazdálkodókat ügyfélszolgálat működtetésére kötelezi. A fogyasztói sérelmek tradicionális orvoslási módja a bírói út. A polgári jogi szabályokban meghatározott lehetőségek szerint folytatott polgári per. A fogyasztóvédelem államigazgatási szervei hatósági jogkörükben a reájuk hatályos államigazgatási eljárási és a közigazgatási bírói felülvizsgálat szabályai, szankcionálási jogkörükben az államigazgatási és szabálysértési eljárás szabályai szerint járnak el. A büntetőjogi szankcionálás értelemszerűen a büntető eljárás szabályai szerint történik. A sérelem orvoslásának egyszerű, gyors, olcsó és áttekinthető érvényesítését szolgálja a hatósági és a polgári bírói eljárás mellett alternatív jelleggel, alávetés alapján igénybevehető békéltető testületi eljárás. Újabban ugyancsak kényelmes megoldást jelenthet vita közvetítői tevékenység keretében rendezése. A gyakorlatban feledésbe merülő forma a sérelem panaszkönyvbe bejegyzése és az ehhez fűződő panasz eljárás.
Részben a fogyasztók kollektív védelmét, részben a súlyos károkozással szembeni hatósági fellépést szolgálja a közérdekű kereset. A továbbiakban a bírói úton kívüli eljárási formák lényeges szabályait tekintjük át, az egyszerűbbtől haladva a bonyolultabb eljárások felé. 7.7.4.1. Az ügyfélszolgálat A közüzemi (pl. villany-, gáz-, víz-, csatorna-művek) a pénzügyi és nyugdíjpénztári, a biztosítási, valamint a távközlési szolgáltatási tevékenységet folytató gazdálkodó szervezetek a fogyasztói bejelentések intézésére, panaszok kivizsgálására és orvoslására, a fogyasztók tájékoztatására az ügyfelek részére nyitva álló helyiségben ügyfélszolgálatot kötelesek működtetni. A működési rendjét, félfogadási idejét a gazdálkodó szervezet úgy köteles megállapítani, illetve működésének feltételeiről oly módon köteles gondoskodni, hogy a fogyasztói érdekek ne sérüljenek. Az ügyfélszolgálat a panasz elutasítását köteles indokolással ellátva írásba foglalni és annak egy példányát a fogyasztónak átadni vagy tizenöt napon belül megküldeni. Ennek birtokában a fogyasztó más jogorvoslati fórumhoz fordulhat. Az ügyfélszolgálat fogyasztói bejelentések intézése és a fogyasztók tájékoztatása során köteles együttműködni a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezetekkel. 7.7.4.2. A panaszeljárás. A belkereskedelemről szóló 1978. évi I. Tv törvény 33 §-a értelmében „ Az üzletekben jól látható és könnyen hozzáférhető helyen vásárlók könyvét kell elhelyezni. A vásárlók abba jegyezhetik be az üzlet munkájával kapcsolatos panaszaikat, közérdekű bejelentéseiket és javaslataikat. A vásárlót e jogának gyakorlásában megakadályozni vagy befolyásolni tilos. A bejegyzést érdemben meg kell vizsgálni és az intézkedésről a vásárlót tájékoztatni kell.” E szabályt részletesebben bontja ki a 4/1977. (I. 22.) Korm. r. 26. §-a, amelynek értelmében: A vásárló panaszát szóban vagy írásban közölheti a kereskedővel. A szóbeli panaszt lehetőleg azonnal orvosolni kell. Az írásbeli panaszt , a jegyző által hitelesített számozott oldalú vásárlók könyvében teheti meg, két példányban. (A gyakorlatban indigós másolással.) A vásárlók könyvét a kereskedő köteles az üzletben jól látható és hozzáférhető helyen elhelyezni. A vásárlót az üzletben jól láthatóan és olvashatóan tájékoztatni kell arról, hogy panaszával a jegyzőn, és a fogyasztóvédelmi felügyelőségen kívül a területi gazdasági kamarák mellett működő békéltető testülethez, illetve élelmiszer-előállító és -feldolgozó tevékenységet végző kereskedelmi egységek esetében az állat-egészségügyi és élelmiszer-ellenőrző állomáshoz is fordulhat. A tájékoztatón fel kell tüntetni e szervezetek címét és telefonszámát. A jegyző, a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség és a felügyelőségek két évre visszamenőleg vizsgálhatják a vásárlók könyvébe tett bejegyzéseket. 7.7.4.3. A békéltető testületi eljárás a.) A békéltető testület szervezeti felépítése A békéltető testület a területi gazdasági kamarák (a továbbiakban: kamara) mellett működő, független testület. Az azonos területen működő kereskedelmi és iparkamara, valamint agrárkamara a békéltető testületet közösen működteti. Ez a lehetőség eltérő területen működő területi gazdasági kamarák számára is adott. A testületeket a kamarák hozzák létre,
de megalakításuk után a kamaráktól függetlenek. A helyi önkormányzatok - önkéntesen és a kamarával történő megállapodás alapján - részt vállalhatnak a békéltető testület működtetésének feladataiból, pl. biztosítják részükre az elhelyezést, a technikai eszközöket, stb. A békéltető testület elnökből, elnökhelyettesből és tagokból áll. A testületi tagokat - testületenként legalább 10, legfeljebb 30 főt - egyrészről a kamara, másrészről a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezetek egyenlő arányban jelölik ki. Testületi tag az lehet, aki felsőfokú iskolai végzettséggel és annak megfelelő, legalább kétéves szakmai gyakorlattal rendelkezik. Nem lehet békéltető testületi tag az, aki a polgári jog szabályai szerint cselekvőképtelen vagy korlátozottan cselekvőképes, továbbá aki a büntetett előélethez fűződő hátrányok alól nem mentesült. A jelölés során gondoskodni kell arról, hogy testületnek legyen olyan jogi végzettségű tagja, aki a megelőző három évben nem állt az őt jelölő kamarával, illetve fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezettel, vagy ezek tagjával munkaviszonyban vagy munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban. A testületi tagok megbízatása három évre szól. A tagok újraválaszthatóak. Tevékenységüket külön jogszabályban meghatározott díjazás ellenében végzik. A tagokról a békéltető testület működési feltételeit biztosító kamara listát vezet, amelyet megküld a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőségnek , továbbá kérésre a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezeteknek , valamint az illetékességi területén működő helyi önkormányzatoknak . U
U
U
U
U
U
Az elnököt - a tagok közül - a békéltető testület választja. A választás eredményét a békéltető testület megküldi a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség főigazgatójának. Az elnök teljes jogkörrel képviseli a testületet. Ha az elnök testületi tagsági megbízatásának megszűnését követő hatvan napon belül a békéltető testület nem választ elnököt, az új elnököt - a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség főigazgatójának javaslatára - a miniszter bízza meg a testületi tagok közül. Az elnök a testületi tagok közül elnökhelyettest jelöl ki, aki őt az akadályoztatása esetén teljes jogkörrel helyettesíti. b.) A békéltető testület hatásköre és illetékessége A békéltető testület hatáskörébe az áruk és szolgáltatások minőségével, biztonságosságával és a termékfelelősségi szabályok alkalmazásával, valamint a szerződések megkötésével és teljesítésével kapcsolatos fogyasztói jogviták bírósági eljáráson kívüli rendezése tartozik. Nem tartozik a testület hatáskörébe a gazdálkodó szervezetnek a fogyasztóval szembeni követelésének elbírálása sem. A békéltető testület illetékességi területe a testületet működtető területi gazdasági kamarák illetékességi területéhez igazodik. Konkrét ügyben az eljárásra az a békéltető testület illetékes, amelynek területén a fogyasztó lakóhelye vagy tartózkodási helye, vagy a meghatalmazása alapján a képviseletében az eljárást kezdeményező szervezet székhelye található. Belföldi lakóhely hiányában az illetékesség a fogyasztó tartózkodási helyéhez igazodik. Ha ez külföldön van, az illetékességet a panasszal érintett gazdálkodó szervezet vagy az annak képviseletére hivatott szerv székhelye alapítja meg. A fogyasztó a kérelmet a szerződés teljesítésének helye szerint illetékes békéltető testületnél is benyújthatja. Tehát a
fogyasztó választja meg, hogy több, illetékességgel rendelkező testület közül melyik előtt indítja meg az eljárást. Ez a választási lehetősége azonban az eljárás megindítása után megszűnik, nem kérheti az ügy áttételét másik testülethez. c.) A békéltető testület eljárása A békéltető testület eljárásának célja a fogyasztó és a gazdálkodó szervezet közötti vitás ügy (fogyasztói jogvita) egyezségen alapuló rendezésének megkísérlése, ennek eredménytelensége esetén pedig az ügy eldöntése a fogyasztói jogok gyors, hatékony és egyszerű érvényesítése végett. A békéltetési eljárás alternatív lehetőség a bírósági és más eljárások mellett. Az eljárására vonatkozó részletes szabályokat a fogyasztóvédelmi törvény keretei között a békéltető testület szabadon állapíthatja meg. Az országos gazdasági kamarák az egységes gyakorlat kialakítása érdekében eljárási szabályzatot készíthetnek, melyet a kamarák törvényességi felügyeletét ellátó miniszterek az igazságügy miniszterrel egyetértésben hagynak jóvá. Az eljárás leglényegesebb szabályai az alábbiak. A békéltető testület háromtagú tanácsban jár el. Az eljáró tanács egyik tagját az eljárást megindító fogyasztó , illetve a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezet, egy másik tagját pedig az eljárással érintett gazdálkodó szervezet jelöli ki a testületi tagok listájáról, és az így kijelölt két tag jelöli ki az eljáró tanács elnökét. Ha a felek az ügy eldöntését egyszerűnek tartják és egy testületi tag személyében megállapodnak, ez a testületi tag egyedül jogosult az eljárás lefolytatására. Egyedül eljáró testületi tagként csak az jelölhető ki, aki jogi végzettséggel rendelkezik, és a megelőző három évben nem állt az őt jelölő kamarával, illetve fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezettel, vagy ezek tagjával munkaviszonyban vagy munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban. U
U
U
U
A békéltető testület tagjainak függetlennek és pártatlannak kell lenniük, nem lehetnek képviselői a feleknek, eljárásuk során utasítást nem fogadhatnak el. Teljes titoktartásra kötelezettek a békéltető testület működése során tudomásukra jutott tények és adatok tekintetében, az eljárás megszűnése után is. Minderről kijelölésük elfogadásakor írásbeli nyilatkozatot kötelesek tenni. A békéltető testület eljárását indító kérelmet a fogyasztó, vagy - a több fogyasztót érintő vitás ügyben az érintettek felhatalmazása alapján - a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezet terjesztheti elő. Az eljárás megindításának feltétele, hogy a fogyasztó az érintett gazdálkodó szervezettel közvetlenül megkísérelje a panaszügy rendezését. E körben a gazdálkodó szervezet fokozott együttműködésre köteles. Ha a fogyasztó panaszával nem ért egyet, köteles a fogyasztónak erről haladéktalanul rövid indokolással ellátott írásbeli nyilatkozatot adni. A kérelmet a békéltető testület elnökéhez kell írásban benyújtani. Az írásos formának elektronikus irat használatával is eleget lehet tenni. A kérelemnek tartalmaznia kell a jogszabályban megjelölt adatokat A kérelemhez csatolni kell a bizonyító okíratot, illetve az egyeztetés megkísérléséről szóló írásos bizonyítékot. Az elnök az eljárás megindulásától számított három munkanapon belül megvizsgálja, hogy az ügy a testület hatáskörébe és illetékessége alá tartozik-e. A testület hatáskörének vagy illetékességének hiánya esetén az ügyet - a kérelmező egyidejű értesítésével - a hatáskörrel, illetve illetékességgel rendelkező szervezetnek haladéktalanul megküldi.
Az eljárásra jogosultság megállapítása esetén az elnök az eljárás megindulásától számított harminc napon belüli meghallgatási időpontot tűz ki a felek számára. Az eljárás során a tanács elnöke a felek között egyezséget kísérel meg létrehozni. Szükség esetén a fogyasztót tájékoztatja jogairól és kötelezettségeiről. Ha az egyezség megfelel a jogszabályoknak, a tanács azt határozattal jóváhagyja, ellenkező esetben, illetve egyezség hiányában az eljárást folytatja. Az eljárás nyilvános, azonban bármelyik fél kérheti a nyilvánosság kizárását. Az eljárást megindulását követő hatvan napon belül be kell fejezni. Indokolt esetben ezt a határidőt a testület elnöke legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. A tanács az ügy érdemében szótöbbséggel határozatot hoz. Az eljárást megszünteti, ha - a fogyasztó a kérelmét visszavonja, - a felek az eljárás megszüntetésében megállapodnak, - az eljárás folytatása lehetetlen, - az eljárás folytatására - a tanács megítélése szerint - bármely okból nincs szükség. A tanács határozata lehet ajánlás, vagy kötelezést tartalmazó határozat. Ajánlás, ha a panasszal érintett gazdálkodó szervezet az eljárás kezdetekor úgy nyilatkozott, hogy a tanács döntését kötelezésként nem fogadja el. Kötelezést tartalmazó határozat, ha a panasszal érintett gazdálkodó szervezet az eljárás kezdetekor vagy a határozat kihirdetésekor nyilatkozatában a békéltető testület döntését magára nézve kötelezőként elismerte (alávetés). U
U
U
U
A tanács határozatát a határozathozatal napján hirdeti ki. A kihirdetett határozat írásba foglalt egy-egy példányát legkésőbb nyolc napon belül meg kell küldeni a feleknek és a területileg illetékes fogyasztóvédelmi felügyelőségnek. A határozat kézhezvételétől számított tizenöt napon belül a fél kérheti a tanácstól, hogy a határozatában előforduló bármely névcserét, névelírást, szám- vagy számítási hibát vagy más hasonló elírást javítson ki, illetve a határozat meghatározott része tekintetében adjon értelmezést. Ha a tanács a kérelmet indokoltnak tartja, annak beérkezésétől számított három napon belül a kijavítást elvégzi, illetve az értelmezést megadja. Az értelmezés a határozat részévé válik. A felfedezett elírást a tanács a határozat kihirdetésétől számított harminc napon belül kérelem hiányában is kijavíthatja. A tanács határozata ellen fellebbezésnek nincs helye. Azonban a fél keresettel kérheti a békéltető testület székhelye szerint illetékes megyei bíróságtól a határozat érvénytelenítését akkor, ha a tanács összetétele vagy eljárása nem felelt meg e törvény rendelkezéseinek, vagy a békéltető testületnek nem volt hatásköre az eljárásra. Az érvénytelenítés iránti keresetet tizenöt napon belül lehet előterjeszteni. A perben a bíróság a tanács kötelező határozatának végrehajtását a fél kérelmére felfüggesztheti. A bíróság ítélete kizárólag a határozat érvénytelenítésére vonatkozhat. További lehetősége a fogyasztónak, hogy a békéltető tanács határozatától függetlenül igényét bírósági eljárás keretében érvényesítse. Jogai érvényesítése érdekében a fogyasztó a határozattal jóváhagyott egyezség és a kötelező határozat végrehajtásának, illetve az ajánlásban foglaltak követésének elmaradásáról köteles értesíteni a békéltető testületet
A végrehajtás eltérően alakul attól függően, hogy tanács határozata ajánlás, vagy kötelező jellegű. Ha a gazdálkodó szervezet a tanács ajánlásának nem tesz eleget, akkor a békéltető testület a fogyasztó értesítését továbbítja a területileg illetékes fogyasztóvédelmi felügyelőségnek, és a békéltető testületet működtető kamarának, amely - a fogyasztó nevének megjelölése nélkül jogosult, illetve ha az ajánlásban foglaltak a békéltető testület határozata szerint a fogyasztók széles körét érintik, a területileg illetékes fogyasztóvédelmi felügyelőség köteles a vizsgált panaszt és az eljárás eredményét nyilvánosságra hozni. U
Ha a gazdálkodó szervezet a tanács kötelező határozatát vagy a határozattal jóváhagyott egyezséget a teljesítési határidőn belül nem hajtja végre, a fogyasztó, illetve az eljárást kezdeményező szervezet kérheti a bíróságtól a tanács határozatának végrehajtási záradékkal történő ellátását. A bíróság megtagadja a kötelező határozat végrehajtását, ha a békéltető testületnek nem volt hatásköre az eljárásra. A békéltető testületet működtető kamara és a fogyasztóvédelmi felügyelőség ellenőrzi a tanács kötelező határozatának végrehajtását, illetve azt, hogy mennyiben járnak el a felek az ajánlásban foglaltaknak megfelelően. A békéltető testület köteles tevékenységéről évente, a tárgyévet követő év március 31-éig összefoglaló tájékoztatót készíteni és azt a miniszternek megküldeni. A miniszter gondoskodik a rendelkezésére bocsátott összefoglaló tájékoztatók közzétételéről. A békéltető eljárás és polgári per közötti kapcsolat megteremtését szolgálja az alábbi szabály: Az eljárás megindítása az elévülést megszakítja. Ha az eljárás eredményesen fejeződött be, az elévülés a befejezést követően újból kezdődik. A polgári pert ennek figyelembevételével lehet megindítani. Az eljárás eredménytelensége esetén úgy kell eljárni, mint amikor a felet menthető ok akadályozza az igénye érvényesítésében. Vagyis a fogyasztó a megszűnésétől számított egy éven belül - egyéves vagy ennél rövidebb elévülési idő esetében pedig három hónapon belül - a követelését akkor is érvényesítheti peres úton, ha az elévülési idő már eltelt, vagy abból egy évnél, illetőleg három hónapnál kevesebb van hátra. Ezt a rendelkezést kell alkalmazni akkor is, ha a jogosult a lejárat után a teljesítésre halasztást adott. U
U
U
U
7.7.4.4. Mediációs eljárás Kidolgozásra vár
7.7.4.5. Közérdekű kereset. Az ellen, akinek jogszabályba ütköző tevékenysége a fogyasztók széles körét érinti vagy jelentős nagyságú hátrányt okoz, a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség , a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezet vagy az ügyész , valamint a pénzügyi és nyugdíjpénztári, valamint biztosítási szolgáltatással kapcsolatban a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete is pert indíthat a fogyasztók széles körének védelme, illetőleg a jelentős nagyságú hátrány kiküszöbölése érdekében. Ilyen per akkor is indítható, ha a sérelmet szenvedett fogyasztók személye nem állapítható meg. A kereset a jogsértés bekövetkezését követő egy éven belül nyújtható be. A keresetindítási jog megilleti azokat az Európai Gazdasági Térség bármely tagállamának joga alapján létrejött minősített szervezeteket az általuk védett fogyasztói érdekek védelme körében , amelyek a vonatkozó jogszabály alapján az Európai Közösségek Hivatalos Lapjában közzétett jegyzéken szerepelnek, feltéve, hogy a U
U
U
U
U
U
U
U
U
U
keresetben érvényesített igény külön jogszabályban meghatározott jogszabály megsértésén alapul. A jogsértő köteles a sérelmet szenvedett fogyasztó igényét az ítéletnek megfelelően kielégíteni. Ez nem érinti a fogyasztónak azt a jogát, hogy a jogsértővel szemben a polgári jog szabályai szerint igényét érvényesítse. A bíróság az ítéletben feljogosíthatja az igény érvényesítőjét, hogy a jogsértő költségére az ítéletet országos napilapban közzétegye. Alapfogalmak: Fogyasztó, fogyasztóvédelem, fogyasztói alapjogok, szabvány (blanketta) szerződések, általános szerződési feltételek. Békéltető testületi eljárás. Kérdések, feladatok: - Milyen tényezők indokolják a fogyasztók közigazgatási védelmét? - Sorolja fel a fogyasztói jogokat! (A jegyzetben erről több, részben egymást átfedő listát is talál!) - Mi a lényege a fogyasztók jogalkotói jogvédelmének? - Ismertesse a fogyasztóvédelmi szervek típusait! - Vázolja fel a hazai fogyasztóvédelem szervezetét! Ismertesse a Magyar Köztársaságra hatályos fogyasztói jogvédelmi formákat! Szakirodalom jegyzék: Lehetőleg a frissebb irodalomból válogasson. A jegyzékben lévő átfedéseket hagyja figyelmen kívül. BOLDIZS JÓZSEF: Fogyasztóvédelmi kézikönyv. Aula Kiadó Kft. Budaepst,1998. FAZEKAS JUDIT: A fogyasztói jogvédelem nemzetközi tapasztalatai. Európa Fórum. Gazdaság - politika - jog 4/94:105-122. FAZEKAS JUDIT: A fogyasztóvédelem alkotmányos alapjai. Publ. Univ. Miskolc. Sect. jur. et pol. Tomus 11. 1995. 153-159. FAZEKAS JUDIT: A fogyasztói jog rendszertani és jogdogmatikai kérdései. Publ. Univ. Miskolc. Sect. jur. et pol. Tomus 12. 1996. 33-54. Fogyasztói jogok – fogyasztóvédelem. KJK. Budapest, 1995. FÜRCHT PÁL: A helyi önkormányzatok szerepe a fogyasztóvédelemben. In: Fogyasztóvédelmi kódex. KJK. Budapest, 1998. GYARMATI ANDRÁS : A fogyasztóvédelemről. Magyar Jog 6/96:321-328. DR. HUSZAY GÁBOR: A fogyasztóvédelem, mint az állami ellenőrzés része. Ellenőrzési Figyelő. 2001. febr. KECSKÉS LÁSZLÓ: A fogyasztóvédelem jogi rendszerének továbbfejlesztése és a termékfelelősség. = Termékfelelősség. 1992. 1-6. KANIZSAI-NAGY ANDRÁS - SIMONNÉ CSIBRÁKI GYÖRGYI: Termékfelelősség szabályai. Kézikönyv minden vállalkozónak - termelőnek, kereskedőnek, importőrnek - és fogyasztónak. Lezárva: 1993. márc. 15. Bp. Novorg K. 1993. [2], V, 206 p. DR.KOPÁTSY SÁNDOR: A fogyasztói társadalom közgazdaságtana. Privatizációs Kutatóintézet. Budapest, 1993. LONTAI ENDRE: Nemzetközi törekvések a fogyasztók érdekinek védelmére. Állam és Jogtudomány. 1980.
NÉMETH ANITA: Vitarendezés a fogyasztóvédelemben. In: Fogyasztóvédelmi Kódex. KJK. Budapest. 1998. Prof. Dr. REHBINDER, MANFRED: Fogyasztóvédelem a svájci jogban. Magyar Jog. 1991. július. Prof. Dr. SCHINAS, GEOGIAS M. A fogyasztóvédelem Görögországban. Magyar Jog. 1993. december. VÉKÁS LAJOS: Fogyasztóvédelem Svédországban. Jogtud.Közlöny. 1978. 11. ZOLTÁN ÖDÖN: A fogyasztóvédelemről és gyakorlatáról. Magyar Jog, 2001. november.
8.ÁRFELÜGYELET 8.1. Az árak lényege, szerepe, árbefolyásolás Formálisan tekintve az ár az egyes áruféleségek forgalomban használt mértékegységeinek (1 kg cukor, 1 hordó olaj, stb.) pénzben kifejezett ellenértéke; az a pénzösszeg, amelyért az áru adott egységét a felette rendelkező alany a másik alany rendelkezésére bocsátja. Az árat a gazdasági folyamatokban szerepet játszó tényezők (pl. az előállítási költség, az eladó várt nyeresége; a kínálat nagysága; a fizetőképes kereslet, a kínálat nagysága, stb.) határozzák meg, ugyanakkor az ár is determinálóan hat a gazdaság tényezőinek egy körére és ezen keresztül a gazdasági folyamatokra. Vagyis a gazdasági determinációban az ár egyrészről következmény, másrészről ok, ható tényező. Az árak hatásirányai: • befolyásolják a termelőket és a fogyasztókat gazdasági döntéseik meghozatalában, tehát a kalkuláció eszközei; • a kereslet - kínálat alakításával részt vesznek egyrészt a piaci egyensúly megteremtésében, másrészt a gazdasági struktúra átalakításában; • jövedelem-elosztó és újra-elosztó - ezáltal szociális - szerepet töltenek be; • terelik az innovációs törekvéseket; • exportra, vagy import beszerzésre sarkallnak, ezáltal szerepük van a külkereskedelmi egyensúly kialakításában; • egyes áruféleségek árának emelkedése továbbgyűrűzik (pl. az energia, vagy alapanyagár emelkedése a feldolgozóipari cikkek árában; a fogyasztási cikkek árának emelkedése a bérkövetelésekben stb.) ezért inflációs nyomást váltanak ki. Jelentős az árak információs szerepe. Egyrészt az egyes áruféleségek árának nagysága, másrészt a különböző áruk árának egymás közötti aránya befolyásolja gazdaság szereplőinek döntését, és ezen keresztül a gazdasági folyamatokat. Az ár, mint a gazdasági folyamatok egy csomópontja olyan szabályozó tényező, amely rendkívül érzékenyen asszimilálja magába a gazdaságot mozgató tényezőket, ugyanakkor az asszimilált hatásokat felerősítve - és sajnos vakon - adja tovább. Ezért a gazdasági harmóniának követelménye az is, hogy az árak, ne akadályozzák, ne zavarják a folyamatok társadalom számára kedvező alakulását, vagyis harmonikusan illeszkedjenek a folyamatokba. Optimális gazdasági körülmények között az árak a gazdasági automatizmusok hatására optimálisan alakulnak, zavarok esetében viszont az árak is zavarttá, és zavart okozóvá válnak, "megvadulnak", "eldurvulnak", s a megzavart árak kiindulópontjaivá válnak újabb, nem kívánatos folyamatoknak. A gondolatmenetből következik, hogy szükség esetén, akkor, amikor a gazdaság valamilyen ok miatt bajba kerül és a gazdaság betegsége „lázba hozza” az árakat, akkor a bajok orvoslása érdekében indokolttá válik az árak feletti gyámkodás, az állapotuk alakulásának befolyásolása. Viszont amennyire kézenfekvő ez a következtetés, nem annyira egyöntetű a
szakemberek álláspontja, hogy - akár a gazdaság gyógyítása érdekében is - szabad-e egyáltalán hozzányúlni az árakhoz. S az aggodalom jogos, éppen az árak előbb jelzett érzékeny természete miatt. Az árak ugyanis a gazdaságon kívüli hatásokra, így a közigazgatási beavatkozásokra is érzékenyen reagálnak. Nehéz kiszámítani, hogy növelésükkel, csökkentésükkel, avagy stabilizálásukkal nem ártunk-e többet, mint használunk. Meg kell fontolni azt is, hogy az árak istápolása módosítja az automatizmusok árakra gyakorolt hatását, ezért azután torzul az árak visszacsatoló szerepe. Ha szükségessé válik is az árak közigazgatási kúrája, nagyon meg kell gondolni mikor, milyen terápiát tartalmazzon, és meddig tartson a kezelés.
8.2. Árfelügyelet a versenypiacra épülő gazdaságokban A liberális közgazdasági iskola hívei szerint a versenypiacra épülő gazdasági rendszerben elvileg elfogadhatatlan a közigazgatási beavatkozás az árképzésbe, mert az rontja a fogyasztói értékítélet visszacsatolását, zavarja a gazdasági szerkezet igényeknek megfelelő alakulását. A gyakorlatban viszont a fejlett versenypiaccal rendelkező államokban is alkalmaz a gazdasági közigazgatás valamilyen árkontrollt. Erre elegendő magyarázatot ad egyrészt az a megfontolás, hogy a versenypiac a profitszerzés, nyereség-felhalmozás mellett szükséglet kielégítő funkciót is betölt. Másrészt az, hogy léteznek olyan részpiacok, ahol nem adottak az optimális versenypiaci működés feltételei, mert pl. monopol helyzetben vagy erőfölényben lévő vállalkozók uralják. A korlátozott verseny esetében pedig a gazdasági automatizmusok nem biztosítják a harmóniát. Az árfelügyelet gyakorlati célkitűzése lehet: • versenypolitikai: az erőfölénnyel visszaélés felderítése és megakadályozása; (Az áralakulás ugyanis szembetűnően jelzi a piaci erőviszonyok alakulását.) • konjunktúra politikai: az infláció fékezése; • fogyasztóvédelmi: a minőség és ár összhangjának biztosítása, az árszínvonal alakulásának kezelése; • a kistermelők védelme az erőfölényben lévő felvásárlókkal szemben; • szociális indíttatású: a veszélyeztetett rétegek számára létfontosságú cikkek árának kézbentartása. A következőkben szemelvényeket adunk néhány nyugateurópai ország e téren folytatott gyakorlatáról. Franciaországban a második világháborút követő válságos gazdasági helyzetben eléggé határozott árfelügyeletet vezettek be. Az árak felett a gazdasági minisztérium őrködött együttműködve a fogyasztóvédelmi szervekkel és a versenyhivatallal. A minisztérium egy jól működő árinformációs rendszert dolgozott ki. 50 - 60 nagykereskedelmet folytató nagyvállalattal alakított ki együttműködést, amelyektől telefonon mintegy 1300 cikk nagykereskedelmi áráról kapott rendszeres információt. Ezekből egy hónappal előre prognosztizálni tudta a fogyasztói áralakulást. Emellett 43 kritikus jelentőségű termékre (elsősorban élelmiszerekre) folytatott saját adatgyűjtésre épülő ármegfigyelést. Az utóbbi időkig az áralakulásról a tárca egy tájékoztató kiadványban informálta az érdekelteket, amelyben elemzéseket, statisztikai adatokat, piaci információkat közölt és bizonyos szabályok magyarázatát adta. A minisztérium az árak és a piaci koncentráció mellett figyelemmel kísérte a bérek és jövedelmek alakulását abból a megfontolásból kiindulva, hogy hatékony árpolitika nem létezhet hatékony bér- és jövedelempolitika nélkül. Az árak kézben tartása érdekében egyes termékekre az áremelési szándék előzetes bejelentési kötelezettségét írták elő. Ezzel összefüggésben a minisztérium hatásköre kiterjedt • az áremelés meghatározott időre történő felfüggesztésére • az áremelés behatárolására - később ezt szakmánkénti differenciálással végezték;
• •
a fogyasztói árak védelme érdekében a kereskedelmi árrés-szint rögzítésére; állami vállalatok esetében - az ár egyes elemeinek rögzítésére; - az árak tételes rögzítésére.
1987-től jogszabályi változás történt. Az akkor hatályba léptetett versenytörvény részeként rendelkeztek az árak liberalizálásáról. A jogszabály 1. cikkelye deklarálja az árak kötetlenségét. Ennek értelmében a termékek és a szolgáltatások árát "... a verseny szabja meg minden megkötéstől mentesen, szabadon." A piaci rendellenességek esetére viszont fenntartották a közigazgatási intézkedés lehetőségét. Ugyancsak a jogszabály 1. cikkelye értelmében: "... azokban az ágazatokban, vagy területeken, ahol az árverseny korlátozott akár monopolhelyzet, akár hosszan tartó szállítási nehézségek, akár jogi rendelkezések és rendszabályok miatt, az Államtanács a Versenytanácssal folytatott konzultáció után rendeletileg szabályozhatja az árakat. ... a kormány államtanácsi rendelettel intézkedhet a túlzott áremelések letörésére, vagy válsághelyzetben, kivételes körülmények bekövetkezése, vagy tömegszerencsétlenség esetén és abban az esetben, ha egy-egy ágazatban a normálistól határozottan eltérő piaci helyzet alakul ki, átmeneti jelleggel intézkedéseket hozhat. A rendelet az Országos Fogyasztási Tanáccsal folytatott konzultációt követően határozza meg az árat, feltüntetve az érvényességének hatályát, amely nem lehet több hat hónapnál." A folyamatos állami árkontroll fennmaradt az áramszolgáltatás, gázszolgáltatás, városi közlekedés, telefon és taxi tarifák, továbbá a társadalombiztosítás által térített szolgáltatások díjai esetében. Németországban az árfelügyeletet a Kartellhivatal látja el. Az áremelés indokoltságának megítélésére kétféle módszert alakítottak ki: a.) a költségek vizsgálatán alapuló árelemzésnél a korábbi árat és az emelt árat hasonlították össze, és azt vizsgálták, hogy a két időpont között volt-e olyan költségnövekedés, amely indokolttá tette az árnövekedését; (Ez a módszer bénítja a kereslet-kínálat hatásának érvényesülését. Ellentétben áll a versenyszabadsággal.) b.) a hipotetikus versenyár kidolgozásán alapuló módszer szerint a hivatal az összehasonlítható piacokon (pl. hasonló adottságokkal rendelkező másik ország piacán; vagy a hasonló termék piacán) kialakuló árakból következtet, és megállapítja, hogy az ár versenyhelyzetben - milyen határok között mozoghat. (E módszer sebezhető pontja: az összehasonlító piacok kiválasztása, hiszen rendkívül kétséges, hogy lehet-e a vizsgált termék piacához minden lényeges körülményben hasonló másik piacot találni. Emiatt rendkívül nehéz megítélni, hogy a magasabb ár az erőfölény érvényesítése, vagy a piaci körülményekhez egyebekben alkalmazkodó ár-e.) Közvetlen árszabályozás alá tartoznak: a kommunális és közösségi szolgáltatások, tömegközlekedés, postaszolgáltatás, telefon, pénzintézeti, biztosítási díjak (tehát ahol természetes monopol-helyzet áll fenn); lakbérek, gyógyszerek, egyes legfontosabb fogyasztási cikkek árai, orvosok, ügyvédek tarifái (vagyis a szociális szempontból legfontosabb cikkek és szolgáltatások árai); a teherfuvarozás tarifái és a mezőgazdasági termékek árai. Svájcban - egy stabilizációs intézkedéssorozat részeként - 1972-ben hároméves időtartamra vezették be az árfelügyeletet, amelyet 1976-ban meghosszabbítottak, 1982-ben pedig az alkotmányban is rögzítették. Az árkontrollt a Kartellbizottság vezetője irányítja egy tanácsadó szerv segítségével, amelyben részt vesznek a munkáltatók és a fogyasztók érdekképviseleti csúcsszervei. Az árellenőrzés azokra az iparágakra és árucikkekre terjed ki, amelyeket erőteljes áremelkedés jellemez, vagy ahol árnövekedésre lehet számítani. Az ellenőrzött áruknál (szolgáltatásoknál) az áremelési szándékot előzetesen be kell jelenteni és gazdaságilag meg kell indokolni.
Ha az árfelügyelő rendkívüli áremelkedést állapít meg, közvetlen tárgyalás útján igyekszik a csökkentést elérni. Ha az alku eredménytelen, elrendelheti az ár hivatalos felülvizsgálatát, adott esetben az árcsökkentést, továbbá a jövőbeni áremelést előzetes engedély megadásától teheti függővé. Angliában az árfelügyeletet a versenyfelügyeletnek alárendelten látják el. Következetesen kitartanak a szabad ár alkalmazása mellett, amely alól csak a mezőgazdaságra vonatkozóan tesznek kivételt, elsősorban a mezőgazdasági termelők biztonsága érdekében. Ausztriában sajátos megoldás érvényesül. Az árfelügyelet főszereplője az u.n. Paritásos Bizottság, amely a munkaadók és munkavállalók négy érdekképviseleti szervének delegáltjaiból tevődik össze és feladata a szociális érdekegyeztetés. A megfigyelés alá vont árakat a Paritásos Bizottság Ár-albizottsága ellenőrzi. A vállalatok áremelési szándékukat az Ár-albizottsághoz jelentik be és kérik annak engedélyezését. A kérelem indokoltságát igazolni és dokumentálni kell. Pontosabban: meg kell indokolni, hogy a költségnövekedés nem ellensúlyozható a termelékenység emelésével. Az indokokat nem kell pontos számításokkal megalapozni, minthogy az Ár-albizottság előtti eljárás inkább az érdekképviseleti szervek közötti áralku, mint formális hatósági eljárás. A vállalatok részvétele az eljárásban nem kötelező, az önkéntességen alapul, az eljáró bizottság csak a vállalatok engedélyével tekinthet be azok könyvelésébe és számviteli nyilvántartásaiba. A Bizottság szankcionáló eszközökkel nem rendelkezik. Döntéseit mégis szinte kivétel nélkül betartják, egyrészt mert respektálják tevékenységét, másrészt mert ellenszegülés esetén a bizottság tagjai a kereskedelmi minisztertől hatósági ár megállapítását kérhetik. A hatósági ár érvényességi ideje hat hónap. A Bizottság döntésének betartására sarkall az is, hogy az állami vállalatok nem ismerik el a Paritásos Bizottság által nem engedélyezett árakat. Költségeik között ugyanis csak a Bizottság által jóváhagyott árakat számolhatják el. Ily módon a Paritásos Bizottság által ellenőrzött termékek esetében a Bizottság által elismert ár válik hivatalossá. Az állami vállalatok magánszállítói pedig a piacuk megtartása végett kénytelenek a döntéshez igazodni. A Paritásos Bizottságban Bér-albizottság is működik, amely a béregyezségek ellenőrzését végzi. Ilyen módon az áralakulást - közvetve - a fizetőképes kereslet formálásával is befolyásolja. A felsorolt példákból kiderül, hogy a polgári államok közigazgatása akkor szánja el magát az árak befolyásolására, ha azok nemkívánatos alakulását észleli. Vagyis intézkedését az outputról érkező jelek hatására indítja és olyan beavatkozási formákat alkalmaz, amelyek célja az árak elfogadott mértékek közé terelése, vagy ezen mértékek között tartása. Kibernetikai értelmezésben tehát visszacsatolást végez, szabályoz.
8.3. Árvezérlés a bürokratizált centralizált gazdasági rendszerekben A történeti szocialista államok gazdaságirányító szervei a bürokratikus centralizált gazdasági modell szélsőséges formájában, a direkt tervelbontásos rendszerben, az árakat központilag, adminisztratív úton állapították meg. Ezzel kizárták a kereslet-kínálati kontrollt. E körülmény azon túl, hogy konzervált egy adott gazdasági struktúrát, további nemkívánatos hatásokat váltott ki. A szélsőséges modell csődjének beigazolódásakor, a gazdasági rendszer egészének reformja kapcsán módosították az áralakítás rendszerét is. Hazánkban pl. az 1968-ban bevezetett „új gazdasági mechanizmussal” együtt egy tagolt árrendszert vezettek be. Ez azonban csak módosított, de nem változtatott a lényegen: maradt az adminisztratív, bürokratikus árképzés. A hivatalosan árszabályozásnak nevezett tevékenység kibernetikai értelemben vezérlés volt. (Ha az árrendszert ismertető következő néhány oldalon szabályozásról esik szó, azt tekintsék
a korabeli hivatalos megnevezés átvételének és tudatosítsák, hogy az lényegében vezérlés. Erre való figyelmeztetésként a szabályozás szót idézőjelbe teszem.) Az 1968-ban bevezetett új gazdasági mechanizmus "árszabályozásának" elemei: a.) az árpolitika b.) "árszabályozási" eszközök c.) ártípusok d.) árformák e.) árhatósági szervezet. 8.3.1. Árpolitika Az árképzés alapvető elveit, szabályait az árpolitika, mint az árak színvonalát, egymás közötti arányait és az ármechanizmus elemeit tartalmazó irányelvek és intézkedések rendszere határozta meg. (A ’politika’ szó tehát valójában stratégiai tervet takar) Következetes árpolitikát (konzisztens tervet) nem mindig sikerült érvényesíteni, hatékonyat pedig sohasem. 8.3.2. Az "árszabályozás" eszközei A gazdaságirányítás az "árszabályozás" körében a következő eszközöket alkalmazta: • az árképzés és áralkalmazás jogi szabályozása, • termékek besorolása a különböző hatósági árformákba, • a gazdálkodók árkalkuláció készítésére kötelezése, • a szabad árformába tartozó egyes termékekre nézve az áremelés előzetes bejelentéshez kötése, • külkereskedelmi árfolyam-politika meghatározása, "árfolyam-szabályozás", • adóztatás, ártámogatás, • különböző alapok (árkülönbözeti, árkockázati stb. alap) képzésének és felhasználásának előírása, • árinformációs rendszer kiépítése, • árellenőrzés, kereskedelem felügyelet (nem azonos a mai értelemben vett piacfelügyelettel) • szankciók alkalmazása az "árszabályzók" és a haszonképzés szabályainak, követelményeinek megsértésekor. 8.3.3. Ártípusok Az ártípusokat attól függően különböztették meg egymástól, hogy az árban szereplő költségés nyereség hányadot milyen elvek szerint alakították ki. a.) Az értéktípusú árban a nyereséget a bérköltséghez arányosították. Az a gazdálkodó ért el több nyereséget, amelyik az adott ciklusban több élőmunkát használt fel. b.) Az önköltségtípusú árban a nyereséget a termékre fordított költséghez arányosították. Az a termék realizált nagyobb nyereséget, amelynél nagyobb volt a termékre jutó átvitt állótőkerész és a forgó tőke együttes összege. Az önköltségtípusú ár módosított formája az • Árarányosítás szerint képzett ár. Lényege: a rokon cikkek és egymással helyettesítési kapcsolatban lévő áruknál (pl. élelmiszerek, tetőfedő anyagok: cserép, pala) az ár megállapításakor a ráfordítások mellett figyelembe vették, hogy milyen árszint illeszthető be a meglévő árstruktúrába. c.) Termelési ár típusú árnál a nyereséget a termelésben lekötött álló és forgóeszközök együttes összegéhez arányosították. A nyereség - szemben az önköltségtípusú árral - nem a termék önköltségéhez, hanem a megtermelése iparági feltételeihez igazodott, minthogy nem az adott termék, hanem a termelőszervezet költségét, pontosabban működő költségét vették alapul.
d.) Többcsatornás, vagy vegyes ártípusnál a nyereséget több - az előbbiekben felsorolt - elv együttes alkalmazásával (pl. részben bér, részben a lekötött eszközökkel arányosítva) alakították ki. A gazdaságirányítás a hazai termelés külkereskedelmi kontroll alá helyezése végett vezette be az u.n. versenyárat. Azoknál az árufajtáknál érvényesítették, amelyek részt vettek a külkereskedelmi forgalomban is (tehát az import- vagy export áruk körében) függetlenül attól, hogy hazai előállításúak vagy külföldi eredetűek voltak-e, és függetlenül attól, hogy a belföldi piacon vagy külföldön értékesítették. A versenyárnak több alaptípusa volt ismeretes: • Az import követő ár: ha a termékre az importálás volt a jellemző, akkor a nem rubel elszámolású import beszerzési árat kellett bázisként figyelembe venni. Gyakorlatilag a nyersanyagoknál és energiahordozóknál érvényesítették. • Az export követő ár: ha a vállalat exportja elérte legalább a belföldi értékesítés 5 %-át akkor a termék belföldi árába olyan nyereséget építhetett, amelyet az árképzés szempontjából meghatározott időszak alatt a nem rubel elszámolású exportjában átlagosan elért. Ennek célja a exportálás jutalmazása volt a fizetési mérlegünk deficitjének csökkentése végett. A fenti elvek szerint nem egy termék konkrét árát, hanem az u.n. árcentrumot állapították meg. Az árcentrum egy viszonyítási alapot jelentett. Tőle a ténylegesen érvényesíthető ár különböző körülmények hatására vagy gazdaságpolitikai és életszínvonal-politikai megfontolásból felfelé és lefelé is eltéríthető volt. 8.3.4. Árformák Az "árszabályozási" kötöttségek szerint intézményesítettek: - rögzített (fix) hatósági árat - legmagasabb (maximált) hatósági árat - legalacsonyabb (minimál) hatósági árat - hatósági előírások figyelembevételével kialakított (limitált) árat - szabad árat. A hazai piacon szereplő termékeket (szolgáltatásokat) ezek valamelyikébe sorolták be. Egyes termékek tehát szabad árasak, mások fix árasak, egy harmadik termékkör limitált, a negyedik maximált, az ötödik minimum árral korlátozott áras volt. (Meg kell jegyezni, hogy az u.n. szabad árakat is számtalan, "árszabályozáson" kívüli gazdasági "szabályozó" szorította korlátok közé. Tehát azok esetében sem érvényesült a piaci mechanizmus, minthogy versenypiac ki sem alakulhatott.) Az árbefolyásolás további eszközei voltak az árakba beépített különböző adók és dotációk, mint pl. fogyasztói forgalmi adó és az ártámogatás. Az elmondottakból minden bizonnyal nyilvánvaló, hogy ilyen feszes közigazgatási behatárolás mellett a gazdasági automatizmusok csak nehezen és torzultan jutottak szerephez. Vegyük számításba azt is, hogy hasonlóan feszes korlátok közé szorították a bérek, jövedelmek alakulását és az erőforrások gazdálkodók közötti elosztását. Ebben a rendszerben a közigazgatási sémák és a gazdasági automatizmusok kölcsönösen zavarták egymást. 8.3.5. Az "árszabályozás" szervezete Az árvezérlés megoldásában részt vett a gazdasági közigazgatás szinte minden szervezeti egysége. A Minisztertanács meghatározta a népgazdasági tervhez és a párt - direktívákhoz simuló, a gazdaság egészére kiható árintézkedéseket; az árpolitika és "árszabályozás" általános irányelveit; a fogyasztói árszínvonal alakításának és az ármechanizmus működésének alapelveit; néhány legfontosabb termék árát és szolgáltatás díját.
Tárcaszinten kulcsszerepe volt az Országos Anyag- és Árhivatalnak, az "árszabályozás" központi szakmai főhatóságának. Hatáskörébe tartozott az "árszabályozással" kapcsolatos összes kérdés, azokat kivéve, amelyeket a Minisztertanács saját hatáskörében tartott. Kizárólagos hatáskörébe tartozott a termékek és szolgáltatások árainak árformákba (rögzített, limitált, stb.) sorolása. Az árhivatal hatáskörének egy részét más főhatóságoknak, a területi és helyi árhatóságoknak átengedhette. Ezzel a jogával széles körben élt. A minisztériumok és országos hatáskörű szervek az Országos Anyag- és Árhivatal által átengedett hatáskörben a saját ágazatukban megállapíthatták és megváltoztathatták a hatósági árakat, végezték az árellenőrzést, gyakorolták a felügyeletet a területi és helyi árhatóságok felett. Területi és helyi árhatóságok: a fővárosi és megyei szintű, járási (később városi szintű) ipari, kereskedelmi szakigazgatási szervek; mezőgazdasági nagyüzemek tekintetében a megyei mezőgazdasági szakigazgatási szervek; nagyközségi és községi egységes szakigazgatási szervek.
8.4. Hatályos árfelügyeleti rendszerünk Az 1991.január 1-ével bevezetett árfelügyeleti rendszerünk - a versenypiac kiépítését szem előtt tartva - igyekszik hasznosítani a fejlett versenypiaccal rendelkező országok tapasztalatait: • a közigazgatási beavatkozást a kritikus területekre (piacokra) korlátozza; • az ár-diktálással szemben előtérbe helyezi a visszacsatolással történő szabályozást; • a hatósági szabályozást tételesen felsorolt termékekre és szolgáltatásokra korlátozza; • a hatósági áras piacokon kívüli területen az árfelügyeletet a versenyfelügyelet részeként gyakorolja; • fokozott figyelmet fordít az erőfölényben lévő vállalkozók piaci magatartására, de velük szemben is csak verseny-felügyeleti keretek közé szorított szabályozást enged meg. Az árak megállapításáról szóló 1990: LXXXVII. tv. preambuluma értelmében; "Az árak legfőbb szabályozója a piac és a gazdasági verseny. Az árakra vonatkozó közvetlen kormányzati beavatkozás csak ott indokolt, ahol a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló törvényben foglaltak nem elégségesek a káros versenykorlátozás és a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés megakadályozására." Az idézett két mondatban megfogalmazott irányelveknek megfelelően rendezi a törvény az ármegállapítás és az árfelügyelet rendjét. Ennek lényege a következő: • Ahol az ármegállapításról szóló, vagy külön törvény a közigazgatási beavatkozást nem engedi meg, abban a körben az árban, díjban, valamint az értékesítési feltételekben a szerződő felek - a jogszabályi kötöttségek tiszteletben tartásával - szabadon állapodnak meg. • Ha a terméket előállító (szolgáltatást nyújtó) vállalkozó az érintett piacon erőfölényben van, a Kormány a hatósági ármegállapítás körébe nem tartozó termékek árának tervezett emelésére, jogszabályban, előzetes bejelentési kötelezettséget írhat elő; • A gazdaság egészét vagy jelentős részét érintő és az árak alakulására ható adózási, pénzügyi vagy egyéb szabályozási eszköz-változás esetén a Kormány - legfeljebb hat hónapra - az árakra vonatkozóan rendelkezhet a nem hatósági árak körében - tehát az egyébként szabad megállapodás körébe tartozó árakra - is. (L: tv.19.§) U
U
• • •
A törvény egyes - tételesen felsorolt - termékekre és szolgáltatásokra hatósági ár megállapítását írja elő (pl. a helyi közlekedés díjaira); A kötelezően igénybevett szolgáltatások díjára az azt rendező jogszabályok előírásai vonatkoznak (L: pl. gépjármű vizsgáztatása, forgalomba hozatal előtti minőségvizsgálat, stb.); A külön törvény felhatalmazása alapján szabályozott szolgáltatások díjára a külön szabályok vonatkoznak (Lásd pl. a földhivatali szolgáltatások díjáról, az illetékekről és az egészségügyről szóló törvényeket.)
Rendkívüli események, katasztrófák esetére a hatályos ártörvényünk nem ad beavatkozási lehetőségeket, és szándéka szerint nem teszi lehetővé, hogy a Kormány az inflációt az árhatósági jogkör alapján próbálja megfékezni. A tv. indokolása szerint: "Ilyen lehetőség óhatatlanul az adminisztratív megoldások irányába terelné a gazdaságirányítást és a vállalkozók körében is jogbizonytalansághoz vezetne. Ha - rendkívüli gazdasági körülmények következtében - ilyen intézkedés szükségessége felmerül, arra a Kormánynak az Országgyűléstől külön törvényi felhatalmazást lehet kérni. ... ilyen helyzetben nem kizárólag árkérdésről van szó, hanem a gazdaság egészét érintő problémáról, amit teljes összefüggésben kell rendezni." Az árfelügyelet csak a vállalkozók üzletszerűen, ellenérték fejében, nyereség és vagyonszerzés céljából folytatott termelő, vagy szolgáltató tevékenységével kapcsolatos, belföldön érvényesített árakra és díjakra terjed ki. Tehát nem terjed ki pl. az állampolgárok vagy szervezetek esetszerű adásvételi, vagy más polgári jogi ügyleteire. Az ezek során keletkezett sérelmeket a polgári jog általános szabályai szerint lehet orvosolni. (Lásd pl. a lakbérek megállapításával kapcsolatos bírói hatáskört.) Külön szabályok vonatkoznak az agrárpiaci rendtartás hatálya alá tartózó termékekre, és a hegyközségek által megállapított termőhelyi védőárra. 8.4.1. Eljárás a bejelentési kötelezettség alá eső termékekkel és szolgáltatásokkal kapcsolatban A bejelentési kötelezettség alá eső termék vagy szolgáltatás árának tervezett emelését a Gazdasági Versenyhivatalhoz kell bejelenteni. A bejelentésben közölni kell a jogszabályban meghatározott és a Versenyhivatal által kért adatokat. A bejelentést akkor is meg kell tenni, ha a vállalkozó korábban többféle árat alkalmazott és az új vevő részére az addig érvényesített legmagasabb árnál magasabb árat kíván érvényesíteni. Ha a bizonyítási eljárás eredményeként a Versenyhivatal úgy ítéli meg, hogy a tervezett áremelés a versenytörvénybe ütközik, akkor azt részben vagy egészben megtiltja. Ha nem tiltotta meg az áremelést, akkor az árat maximum a bejelentésben megjelölt mértékre lehet emelni. Az emelt ár érvényesítéséhez - mind a már megkötött, de még nem teljesített, mind az új szerződések esetében - a szerződő partner elfogadása szükséges. Az emelés részbeni megtiltása esetében az ár a Versenyhivatal által jóváhagyott mértékig emelhető. Megjegyzés : az itt leírt árszabályozási forma a tananyag megírása időpontjában egy, az ártörvényben biztosított, de nem kihasznált jogi lehetőség. A kormány ugyanis évek óta nem él a részére adott felhatalmazással.
U
U
8.4.2. A hatósági ármegállapítás szabályai Azokon a részpiacokon, ahol az automatizmusok nagy valószínűséggel, vagy gyakran keresztezik a társadalmilag kedvező folyamatokat, az ártörvény hatósági árak megállapítását írta elő. A hatósági ár megállapítása a területért felelős ágazati miniszter és a pénzügyminiszter együttes, illetőleg a települési önkormányzatok képviselő testülete hatáskörébe tartozik (lásd pl. a helyi közlekedési díjakat). A pénzügyminiszter egyetértését akkor is be kell szerezni, ha az önkormányzat által megállapítható árat az állami költségvetés támogatja. A jogbiztonság érdekében a tv. a mellékletében felsorolja, hogy mely termékek esetében kell hatósági árat megállapítani és az melyik szerv hatáskörébe tartozik. A hatósági ár lehet: legmagasabb ár, vagy legalacsonyabb ár. A jogszabály legmagasabb árat a tartósan monopol-szervezettségű területen ír elő, ahol importversenyre sem lehet számítani, továbbá a lakossági fogyasztás szempontjából alapvető területeken. Legalacsonyabb árat a termelők védelme érdekében kell megállapítani, jobbára a mezőgazdasági termékeknél. Mind a legmagasabb árat, mind a legalacsonyabb árat úgy kell megállapítani, hogy az legalább a hatékonyan működő vállalkozó ráfordításaira fedezetet biztosítson, figyelembe véve az elvonásokat és a támogatásokat is. Ilyen módon a termelő részére minimális biztonság nyújtható. A továbbfeldolgozók vagy továbbértékesítők részére értékesített egyes energiahordozók ára a külpiaci árak szintjén is meghatározható. Az árat a hatóság megállapíthatja hivatalból de a gazdálkodó szerv kérelmére is. A megalapozás érdekében adatok rendelkezésre bocsátását kérheti, amelyet a gazdálkodó köteles teljesíteni. A forgalmi és árviszonyokról tájékoztatás véget megkeresheti az országos gazdasági kamarát. A kérelem, illetve a kért adatok kézhezvételétől számított harminc napon belül köteles az ármegállapítást közzétenni vagy a kérelem elutasításáról a kérelmezőt értesíteni. A hatósági árat alkalmazási feltételeivel (pl. a minőség, a határidő, a szállítások ütemezése, a megrendelés nagysága, a teljesítés helye, a fizetési feltételek) együtt kell megállapítani, és jogszabályban kell közzétenni. A jogszabályban rendelkezni kell arról, hogy a hatósági ár mikor lép érvénybe; e rendelkezésnek visszamenőleges hatálya nem lehet. Egyébként közigazgatási eljárás általános szabályai szerint kell eljárni. A lakosságot közvetlenül érintő hatósági ár változtatásáról a hatósági ár megállapítója legkésőbb az ár érvénybelépésével egyidejűleg köteles a lakosságot tájékoztatni. A taxi tarifák szabályozására vonatkozó speciális rendelkezés szerint a taxiengedély érvényességi területe szerint illetékes települési önkormányzat - a fővárosban a Fővárosi Önkormányzat - képviselő-testülete a területi kereskedelmi és iparkamarával egyeztetve, a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség illetékes területi felügyelete és a szolgáltatásban közvetlenül érintett szakmai érdek-képviseleti szervezetek véleményének figyelembevételével rendeletben megállapíthatja a személytaxi szolgáltatásért felszámítható árat és annak alkalmazási feltételeit. A személytaxi szolgáltatás díjszabását (díjtételeit) a képviselő-testület - a helyi körülmények mérlegelésével - legmagasabb hatósági árként vagy rögzített hatósági árként határozhatja meg. A két lehetőség közül célszerű a fix ár meghatározása. A jogszabályhoz fűzött kommentár szerint: „A fix ár bevezetésével az utasok számára és az árhatóság számára is követhető és kiszámítható az érvényesített díj. Fogyasztóvédelmi
szempontból számtalan előnnyel jár és kiszűri a megtévesztés lehetőségét is. A kisvállalkozók számára biztosítja az önköltségen felüli biztonságos vállalkozáshoz szükséges bevételeket. A fix árképzés és feltételei önkormányzati rendeleti szabályozása megfelel az EU-s országok gyakorlatának és ezáltal könnyebben megoldható az árképzés elemeinek változása miatti díjmódosítás.” A hatósági árakra vonatkozó rendelkezések megsértése esetén az ár megállapítója határozattal: - megtiltja az ár további alkalmazását; - egyidejűleg kötelezi a vállalkozót a jogszerű ár alkalmazására; - rendelkezik a többlet árbevételnek a sérelmet szenvedő részére történő visszatérítésére; - ha a visszatérítés nem lehetséges, a többletbevételt az állam javára kell befizetni. - a taxi tarifákra vonatkozó rendelkezések megsértése esetén fogyasztóvédelmi bírság szabható ki. A hírközlési szolgáltatások tekintetében e hatáskört a Nemzeti Hírközlési Hatóság végzi. Az ezzel kapcsolatos eljárásra az elektronikus hírközlésről szóló törvény szabályait kell alkalmazni. Az első fokon hozott érdemi határozat ellen fellebbezni nem lehet. A közléstől számított harminc napon belül a bíróságtól keresettel kérhető a határozat felülvizsgálata. A jogerős marasztaló határozatot az ármegállapító hatóság vagy a bíróság köteles megküldeni a Gazdasági Versenyhivatal részére, piacfelügyeleti bírság kiszabása végett. 8.4.3. Az árfelügyelet és a versenyfelügyelet kapcsolata Amint az előzőekben már több utalásból kiderült, az árfelügyelet és a versenyfelügyelet között szoros kapcsolat áll fenn. A Gazdasági Versenyhivatal verseny-felügyeleti hatásköre kiterjed az árak megállapításáról szóló törvény hatálya alá tartozó minden termék árával, szolgáltatás díjával kapcsolatos üzleti tevékenységre, de ezen belül eltérően alakul a hatósági árak, az áremelési szándék előzetes bejelentési kötelezettsége alá eső és a szabad árak tekintetében. A hatósági árak mértékét és a velük kapcsolatos árelőírások megsértését az ármegállapításra jogosult hatóságok állapítják meg. Az árelőírások megsértésével kapcsolatosan a Versenyhivatal hatásköre mindössze arra terjed ki, hogy a sérelmet jogerősen megállapító határozat figyelembevételével piac-felügyeleti bírságot szab ki. Természetesen az árelőírásokon kívüli versenyszabályok ellenőrzésére és szankcionálására a Versenyhivatalt az általános jogosultságok illetik meg. (Szerencsésebb, praktikus szempontokból előnyösebb megoldás lett volna, ha a hatósági árak tekintetében a minisztériumok és önkormányzati testületek hatáskörébe csak az ármegállapítást utalják, az árellenőrzést pedig a Versenyhivatalra bízzák a jogalkotók. Nehezen elképzelhető ugyanis, hogy az árak megsértése esetén az önkormányzati testületek gyorsan és hatékonyan járnak el, illetőleg a különböző ármegállapítók egységes gyakorlatot alakítanak ki.) A tervezett emelés előzetes bejelentési kötelezettsége alá eső árakkal és díjakkal kapcsolatban a Versenyhivatal engedélyező és ellenőrző hatóság. Mind az engedély teljes vagy részleges megadásakor, illetve a kérelem elutasításakor, mind az árelőírások betartásának ellenőrzésekor a verseny-felügyeleti szabályok figyelembevételével jár el. Természetesen az
ebbe a körbe tartozó termékek és szolgáltatások forgalmazásával kapcsolatban is vizsgálja az árszabályokon kívüli versenyszabályok betartását. A szabad áras termékek és szolgáltatások körében a Versenyhivatal kizárólag versenyfelügyeleti jogkört gyakorol. Ennek keretében az árakat csak mint indikátorokat vizsgálja, olyan tényezőkként, amelyek jelezhetik versenyszabályok megsértését. Alapfogalmak, összefüggések: Ár, szabad ár, hatósági ár. Kapcsolat az árfelügyelet és a versenyfelügyelet között. Kérdések, feladatok: - Versenypiaci körülmények között milyen tényezők határozzák meg az árakat? - Sorolja fel az árak hatásirányait! - A versenypiacra épülő gazdaságokban milyen célok érdekében avatkozik be a közigazgatás az árak alakulásába? - Sorolja fel a hazai árrendszerünk jellemzőit! - Ismertesse a hatósági ármegállapítás hatályos szabályait! Szakirodalom jegyzék: DR CSIKÓS-NAGY BÉLA: Általános és szocialista árelmélet. Kossuth Könyvkiadó. 1968. DR. CSIKÓS-NAGY BÉLA: Szocialista árelmélet és árpolitika. Kossuth Könyvkiadó.1974. A hazai áralakulásról. Kossuth Könyvkiadó. 1986.
9. A MUNKAÜGYI SZAKIGAZGATÁS (A fejezet Dr Bordás Mária: Munkaügyi igazgatás c. munkájának – ÁIF. Jegyzet 1997. – az időközi változások miatt átdolgozott szövege.)
9.1. A munkaügyi szakigazgatás feladatai A munkaügyi szakigazgatásra egyrészt gazdasági, másrészt társadalmi (különösen szociális) célú feladat hárul. a.) A munkaképes korú lakosság gazdasági erőforrást képez, a foglakoztatás során kifizetett bér és más javadalmazás pedig a lakosság megélhetése mellett befolyásolja a fizetőképes keresletet, a felvevő piac terjedelmét. A gazdasági, termelési célkitűzések között tehát elő kell segíteni az emberi erőforrások fejlesztését, a képzettség színvonalának javítását, összehangolását a munkalehetőségekkel. A jövedelmek alakításán keresztül törekedni kell a kereslet és kínálat egyensúlyának megőrzésére vagy megteremtésére – a szociális szempontokról sem megfeledkezve. b.) A foglalkoztatás befolyásolja a társadalmi stabilitást. A társadalom tagjai túlnyomó többsége számára a munkavégzés az a jogcím, amely a javakból való részesedésre jogosítja. Számukra ez jelenti a létbiztonságot. A munka elvesztése az egyén egzisztenciális biztonságának a megrendülésével jár. Önbizalma és önérték-tudata is megrendülhet. Elveszítheti lelki egyensúlyát, sőt lelki egészségét is. Hiszen napjainkban a munka egyfajta értékmérő. A személy megítélésében jelentősen esik latba a környezete részéről, hogy végez-e
munkát, s ha igen, annak a munkának milyen a presztízse. Az egyén önértékelésében is jelentős szerephez jut a munkasiker, a végzett munkával kapcsolatos elégedettség. Ha az egyén elveszíti szociális biztonságát, és az önmagába vetett hite is megrendül, az lehangolóan, deprimálóan hat rá. A társadalom követelmény-rendszerével szemben közömbössé, sőt ellenségessé – egyszóval deviánssá – válhat. Ezért a közigazgatás szociális célú feladatai kiterjednek: - az egzisztenciális biztonság (foglakoztatás, adott esetben segélyezés) megteremtésére - a munkavégzés feltételeinek szabályozására, - a munkaügyi viták eljárási rendjének kialakítására, - az életkörülmények (lakás, tömegközlekedés, ingázók, vendégmunkások helyzete, stb.) figyelemmel kisérésére, szükség esetén javítására, - a személyes biztonság feltételeinek megteremtésére. A személyes biztonság garantálása kiterjed a balesetvédelemre, az élet és testi épség megóvására; az egészségvédelemre: a munkakörülmények és az orvosi ellátás javítására; a munkaintenzitás felügyeletére (pl. eltérő munkanormák meghatározása a férfiak, nők, fiatalkorúak és a csökkent munkaképességűek számára); a társadalombiztosítási rendszer tökéletesítésére. A munkaügyi igazgatás napjainkban az alábbi kiemelt kérdésekkel foglalkozik: - foglalkoztatás biztosítása, munkás-jogvédelem - bérezés alakulásának befolyásolása - a munkanélküliek támogatása - munkavédelem (a munkavégzés biztonsága feletti őrködés) - munkaegészségügyi feltételek formálása. A felsoroltak tekinthetőek egyben a munkaügyi igazgatás fő területeinek is. A foglalkoztatás és bérezés szorosan kapcsolódik a nemzetgazdaság harmonikus működéséhez, valamint a társadalom egyensúlyához, szociális szerkezetéhez, szociális biztonságához. Ez utóbbinak része a munkanélküliek támogatása is. A munkaügy kérdései érintkeznek a képzéssel, szakképzéssel, egészségügyi ellátással. Ebből következően a velük kapcsolatos feladatok a mai közigazgatási munkamegosztásban megoszlanak a kormányzás és a szakigazgatás különböző ágazatai között. Erre figyelemmel beszélhetünk a munkaügyi igazgatás tágabb fogalmáról és szűkebb fogalmáról. Tágabb értelemben a munkaügyi igazgatás: a foglalkoztatás és a munkavégzés feltételrendszerének közösségi célokat szolgáló igazgatása. Szűkebb értelemben: a foglalkoztatással, a munkavédelemmel és a munkanélküliek támogatásával kapcsolatos közösségi érdekű feladatok szakmai jellegű igazgatása. Ezt tekinthetjük a munkaügyi igazgatás reszort feladatának, munkaügyi szakigazgatásnak. A továbbiakban ez utóbbival foglalkozunk részletesen. Természetesen, ahol a kapcsolódások megkívánják, ott kitekintünk a tágabb értelmű munkaügyi igazgatásra is. A munkaügyi szakigazgatás rendszerét és a foglalkoztatással kapcsolatos alapvető feladatokat a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásról szóló, többször módosított 1991.
évi IV. törvény (a továbbiakban: foglalkoztatási törvény, vagy Flt.) és a munkavédelemről szóló 1993. évi XCIII. tv. szabályozza. 9.1.2. A munkaügyi igazgatás szervezete (áttekintő vázlat) a.) A munkaügy minden területére kiterjedő (tágabb értelemben vett) közigazgatást lát el : U
U
- az Országgyűlés, - a Kormány - a szakkérdésekben érintett tárcák minisztere, elsősorban a foglalkoztatáspolitikai és munkaügyi miniszter; az egészségügyi szociális és családügyi miniszter; a gazdasági és közlekedési miniszter; és a pénzügyminiszter - az Országos Érdekegyeztető Tanács (OÉT), amelyben a Kormány, a munkaadók és a munkavállalók országos érdekképviseleti szervei vesznek részt, delegáltjaik útján. b.) A foglalkoztatás és a támogatások kérdésében közreműködnek az előző pontban felsoroltakon túl : U
U
ba.) központi szinten: - a Munkaerőpiaci Alap Irányító Testülete (MAT) amelybe az OÉT-ben résztvevők: a Kormány, munkaadók érdekképviseleti, és a munkavállalók országos érdekképviseleti szervei delegálnak képviselőket (mindhárom jogosult 6– 6-főt.) - a Foglalkoztatási Hivatal, mint központi hatóság. bb.) területi szinten: - a megyei önkormányzatok - a megyei (fővárosi) munkaügyi tanács, amelyben a megyei önkormányzat, valamint a munkaadókat és a munkavállalókat az OÉT-ben képviselő országos érdekképviseleti szervek megyei szintű szervei vesznek részt, delegáltjaik útján - a területi munkaügyi központok, mint a Foglalkoztatási Hivatal megyei, vagy regionális szintű szervei, - a regionális szinten működő munkaerő fejlesztő- és képző központok bc. helyi szinten: - a területi munkaügyi központok kirendeltségei - a települési önkormányzatok. A Foglalkoztatási Hivatal, a területi munkaügyi központok és a munkaerő fejlesztő- és képző központok együttese alkotja az Állami Foglalkoztatási Szolgálatot. Az Állami Foglalkoztatási Szolgálat országosan kiépített munkaerőpiaci szolgáltatást nyújtó állami szervezet-rendszer. Tevékenységét humánszolgáltatásként, a munkanélküliség lélektani és társadalmi összefüggéseinek figyelembevételével végzi. Tevékenysége során - az Európai Unió és a Magyar Köztársaság jogszabályaiban foglaltaknak megfelelően - együttműködik az EGT tagállamainak foglalkoztatási szolgálataival, valamint az Európai Koordinációs Hivatallal.
A munkaerő fejlesztő- és képző központok költségvetési szervek, melyek felügyeletét a foglalkoztatáspolitikai és munkaügyi miniszter látja el, és gyakorolja felettük a fenntartói jogokat. Az országban jelenleg nyolc színvonalas, korszerű képző központ működik: a fővárosban, Pécsen, Békéscsabán, Kecskeméten, Debrecenben, Szombathelyen, Miskolcon, Székesfehérváron. A többi megyeszékhelyen kihelyezett intézményeikben folyik a képzés. A képző központok alapfeladatai közé tartozik: - a központi képzési programokban meghatározott lakossági rétegek képzése, - a felnőttképzési tevékenységhez kapcsolódó szolgáltatások nyújtása, - az elhelyezkedés szempontjából hátrányos helyzetűek felzárkóztató képzése, - a távoktatási hálózat kiépítése, - a felnőttképzési nemzetközi programokban való részvétel. A fentieken túlmenően regionális tananyag-fejlesztési és konzultációs központként is működnek. A képző központok némelyike szállás és étkezési lehetőséget is tud biztosítani hallgatóinak. c.) A munkavédelem és a munkaügyi ellenőrzés tekintetében az a.) pontban felsoroltakon túl eljárnak : U
U
ca.) központi szinten: - az OÉT szervezetében működő Munkavédelmi Bizottság. - az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőség (OMMF), mint központi hatóság - az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat (ÁNTSZ) - a Magyar Bányászati Hivatal (MBH) cb. területi szinten: - az OMMF területi felügyelőségei (a hatályos jogszabály előírásaitól függően regionális, vagy megyei illetékességgel) - az ÁNTSZ megyei igazgatóságai - a regionális szinten működő bányakapitányságok.
9.2. A foglalkoztatás társadalmi szintű megszervezése: a foglalkoztatás politika 9.2.1. A foglalkoztatás politika lényege, szerepe A foglalkoztatás-politika a munkaképes korú lakosság munkába állításának elősegítését és a munkaerőpiac közérdekű befolyásolását szolgálja. A munkaerőpiac szabályozása a termelésigazdasági célkitűzések megvalósításához szükséges mennyiségű és szakmai összetételű munkaerő biztosítására és a munkanélküliség tolerálható szinten tartására, lehetőség szerint a munkát keresők teljes foglalkoztatásának biztosítására irányul. Összhangban kell állnia a gazdaság mindenkori műszaki, munkaszervezési, és piaci, konjunkturális állapotával. A munkaerő kereslet és kínálat arányával. A munkaerőpiacon a munkakínálatot meghatározza a lakosság jövedelemszerzési lehetősége. Az hogy a személyek a megélhetésüket milyen forrásból fedezik. Termelő, szolgáltató vállalkozásból, pénzpiaci vállalkozásból, esetleg örökölt tőke hozadékából, szülői, hozzátartozói ellátásból, szerencsejáték nyereményből, vagy a végzett munka ellenértékéből.
A munkakínálatot ez az utóbbi ösztönzi, és itt döntő a szerepe annak, hogy a fizetett bér hogyan aránylik az egyén és családja megélhetési költségeihez. A munkakeresletet viszont az alkalmazott munkába állításával elérhető pótlólagos bevétel befolyásolja. Ha az újabb beállított munkás olyan bevételi többletet produkál, ami meghaladja a foglalkoztatása költségét, akkor gazdaságos a munkába állítása, és a vállalkozó késztetést is érez az alkalmazotti létszám növelésére. Ha viszont a pótlólagos bevétel elmarad a pótlólagos foglalkoztatás költségétől, az a vállalkozó nyereség tömegét csökkenti. Egy adott létszámon túl az újabb munkás beállítása már egyértelműen veszteséget termel. Az alábbi grafikon (lásd a……oldalon) szemlélteti adott állandó bérszínvonal mellett, a létszám növeléssel járó bértömeg növekedést és a pótlólagos bevétel növekedést, olyan vállalkozás esetében ahol a pótlólagos ráfordítás egy adott határon túl a pótlólagos hozadék csökkenésével párosul. Ilyen vállalkozásnál azon a létszámon túl, amelyiknél a bértömeg növekedést reprezentáló egyenes metszi a bevétel növekedést reprezentáló - egyre mérséklődő meredekségű – görbét, a munkás létszám növelése már veszteséget termel. Azt a bért, amit a vállalkozó a két görbe találkozási pontjában fizet egy-egy munkásának, egyensúlyi bérnek nevezzük. Az „egyensúlyi” jelző azt juttatja kifejezésre, hogy az egyéni bérekből összeadó bértömeget, és a bevétel tömegét figyelembe véve a pótlólagos bérköltség megegyezik a pótlólagos bevétellel. Megjegyzendő, hogy sok munkavállaló hajlandó az egyensúlyi bérnél alacsonyabb összegű bért is elfogadni. A vállalkozónak egyik tényezőként azt kell mérlegelnie, hogy egységnyi munka-periódus (pl. egy munkanap) alatt egy munkás milyen mennyiségű terméket állít elő, és a munkáslétszám által előállított terméktömegért mekkora bevételt lehet elérni. A másik tényezőként azt, hogy adott bérszínvonal mellett mekkora költséggel jár a foglalkoztatott létszám. A két tényezőt egybe kell vetni. Tisztázni kell, hogy a kifizetett költség összege alatta marad-e a bevétel összegének. Ha igen, akkor a vállalkozó nyereséget ér el. A vállalkozó a bevételét akkor tudja növelni, ha a.) változatlan ár és áruegységre eső költség mellett az értékesített tömeget növelni tudja b.) az árat növelni tudja úgy, hogy az értékesítés visszaesése nem okoz bevétel csökkenést c.) adott ár és értékesített terméktömeg mellett a korábbinál olcsóbb bért elfogadó alkalmazottakat tud beállítani. Ha ezek valamelyike teljesül növekedhet a munka iránti kereslet. Foglakozási feszültséget az okoz, ha - a vállalkozók munkakereslete elmarad a munka kínálattól – ez munkanélküliséget eredményez, - a vállalkozók által kínált bér nem fogadható el munkát keresők számára, mert pl. a vállalkozók számára egyensúlyi bér és a megélhetési költségek aránya a munkavállalók számára nem elfogadható – ez munkaerőhiányhoz vezet. A vállalkozók munkakeresletétől elmarad a kínált munka, ez ugyancsak munkaerőhiányhoz vezet. A foglakoztatás politikai célokat a tágan értelmezett munkaügyi igazgatás a gazdaság teljesítőképességének fokozásával, új munkahelyek létrehozásával, vagy ennek elősegítésével, a meglévő munkahelyek megőrzésével, a munkához való jog alkotmányos biztosításával, a gazdasági feltételekkel összhangban álló szakképzéssel, és a munkát keresők elhelyezkedésének segítésével törekszik szolgálni. A két utóbbi intézkedést munkaerő-piaci
szolgáltatásoknak tekinthetjük. A munkakínálat alacsony színvonalából adódó megélhetési (szociális) gondokat a szociálpolitika intézkedések – közöttük a munkanélküliek segélyezése – hívatottak enyhíteni. Hazai viszonylatban a foglalkoztatási törvény az alábbi munkaerőpiaci szolgáltatásokat nevesíti: - munkaerő-piaci és foglalkozási információ nyújtása - foglakoztatási tanácsadás, mégpedig: munka-, pálya-, álláskeresési, rehabilitációs, helyi (térségi) foglalkoztatási tanácsadás - munkaközvetítés. A felsorolt szolgáltatásokról az Állami Foglakoztatási Szolgálat szervei gondoskodnak. 9.2.2. Foglakoztatás politika az Európai Unióban. Az Európai Unió – hasonlóan az előd szerveihez : a Európai Gazdasági Közösséghez, és az Európai Közösségekhez – a foglalkoztatáspolitikát a szociálpolitikával szoros egységben kezeli. A foglalkoztatáspolitika alakítása gyakorlatilag a tagállamok hatáskörébe tartozik. Közösségi szinten az egységesítést időszakonként elfogadott akcióprogramok, egyezmények, és más közös fellépést célul kitűző dokumentumok ösztönzik. Ezek közül a leglényegesebbek az 1989.ben Strasbourgban elfogadott „Dolgozók Alapvető Szociális Chartája” az 1999-ben elfogadott Európai Foglalkoztatási Paktum, és a 2000 márciusi lisszaboni csúcstalálkozón megfogalmazott Lisszaboni Stratégia, a 2001-ben a nizzai csúcstalálkozón elfogadott Európai Szociális Napirend (European Social Agenda). Az Agenda a következő hat célkitűzésre koncentrál: - több és jobb munkahely teremtése - a rugalmasságra és a biztonságra épülő munkakörnyezet elősegítése és kihasználása - a szegénység és a diszkrimináció minden formája elleni küzdelem a társadalmi integráció ösztönzése végett - a szociális védelem modernizálása - a nemek közötti egyenlőség előmozdítása - a bővítés és az Európai Unió külkapcsolatai szociális dimenziójának megvalósítása. A megvalósítás eszközekeiként az a alábbiakat jelöli meg: - a gazdasági hatékonyság fokozása - a technikai haladás elősegítése - a monetáris unió előnyeinek kiaknázása - a mobilitási lehetőségek jobb kihasználása. A célkitűzések hatékony megvalósítását az Európai Unió irányításában tapasztalható eszköz nélküliség okozza. Az, hogy a közösségi döntések végrehajtását nem támogatja megfelelő kompetenciával felruházott szervezet. Lényeges figyelembe venni, hogy az itt hivatkozott dokumentumokban rögzített célkitűzéseken túl a tagállamok foglalkoztatási gyakorlatában érvényesíteni kell az alapszerződéseknek a foglalkoztatásra kiható rendelkezéseit és az azokat konkretizáló, másodlagos jogforrásokban rögzített követelményeket. Többek között a négy alapszabadsággal összefüggő követelményeket. Ezek érvényesítésére az Európai Bíróság kellő eréllyel fel is tud lépni. 9.2.3. Munkaközvetítés
A fejlett országokban nagy hangsúlyt fektetnek a munkaközvetítő irodák működésére. Ma már a legtöbb helyen nem szorítkoznak a betöltetlen állások és a munkanélküli személyek kapcsolatba hozására. Tevékenységük kiterjed a tanácsadásra, a lelki tréningre és a jogi felvilágosításra. Alkalmazottaik között egyre nagyobb számban szerepelnek pszichológusok és pedagógusok. Az angol munkaügyi hivatalokban az állásközvetítésnek részletes eljárási rendje alakult ki. Az állást kereső először egy tájékoztató füzetet kap, majd egy jelentkezési űrlapot kell kitöltenie, amely teljes körűen kiterjed minden, munkavégzéssel kapcsolatos adatra. Ha az űrlap adatai alapján a jelentkezőt megfelelőnek ítélik, egy tesztvizsgálaton esik át, amelyben különböző készségeit vizsgálják. Ezután egy interjú keretében személyesen is elbeszélgetnek vele. Ha ezen a szűrőn is túljutott, a kiválasztott állásban hat hónapos próbaidőre alkalmazzák. Amennyiben a munkáltató a próbaidő után nem kívánja tovább alkalmazni, a munkaügyi hivatal a várakozó listára tett jelöltek közül választ egy újabbat. Szinte minden országban elterjedtek az u.n. munka klubok („Job club”-ok). Céljuk az, hogy a munkájukat elvesztett személyek megőrizzék lelki egyensúlyukat, és ne szakadjanak el közösségüktől. A klubok személyiségfejlesztő szolgáltatásokat, és széles körre kiterjedő információt nyújtanak tagjaiknak. Megemlíthető még ebben a körben, hogy a munkaközvetítés sehol sem kizárólag állami feladat, profitorientált magánvállalkozások keretében is működtethető. Ennek egyik formája a menedzser – és munkaközvetítés, amelynek lényege, hogy széles körű kiválasztási módszerrel közvetítenek munkaerőt, és garanciát vállalnak – ami újabb jelölt közvetítését jelenti arra az esetre, ha a munkáltató a kiközvetített személyt nem tartja megfelelőnek. Ez utóbbi esetben az el nem fogadott helyére újabb jelöltet javasolnak. A közvetítő cég sikeres közvetítés esetén a munkavállaló javadalmazásának bizonyos százalékára tart igényt. Másik formája a magán munkaerő közvetítésnek, hogy a közvetítő a munkavállalót saját maga alkalmazza, de meghatározott időre díjazás ellenében kölcsönadja a munkást megrendelőnek. (Lásd még: 9.4.1.4.pont vonatkozó részét. Magyarországon ilyen módon működik napjainkban a „Staff to go” cég.) Magyarországon először a századfordulón jött létre munkaközvetítő intézet. A főváros és a Budapesti Ipari és Kereskedelmi Kamara hozta létre. Az ügyeket olyan bizottság intézte, illetve ellenőrizte, amely a létrehozó hatóságok, a munkaadók és a munkavállalók képviselőiből állt. A munkások jelentkezését időrendi sorrendben vették fel, de elsőbbséget élveztek azok, akiknek kiskorú gyermekeik voltak. A munkaközvetítés eljárása többféle volt. Az üres állásokat naponta háromszor kikiáltották az intézet helyiségében, s erre rögtön lehetett jelentkezni. Az intézet napilapokban, hirdetési oszlopokon is megjelentette álláshirdetéseit. A munkaadó maga is tárgyalhatott a munkásokkal az intézet étkezőjében, amennyire erre igényt tartott. 1905-ben megalakult a pozsonyi és a temesvári munkaközvetítő intézet is, de ebben az időben a munkaközvetítést főleg a munkások érdekképviseleti szervei (egyesületek, szakszervezetek, szövetségek) látták el. Az 1916: XVI. tc. megalakította az Állami Munkaközvetítő Hivatalt, 1942-ben pedig a földművelésügyi és az iparügyi miniszter létrehozta a Munkaközvetítés Központi Bizottságát.
A Bizottság feladatai közé tatozott a munkaerőpiac helyzetének elemzése és a munkaközvetítő szervek tevékenységének összehangolása. 1944-ben a munkaközvetítő irodákat államosították, és ezt követően a munkaközvetítés állami monopóliummá vált. Ugyancsak ekkor hozták létre az Országos Munkabérmegállapító Bizottságot, amellyel a centralizált állami munkaerő politika szervezeti bázisát teremtették meg. A szocialista érában munkaközvetítésről szóló jogszabályokkal már az ötvenes évektől találkozhatunk. Ettől vált kötelezővé az aktív életkorú állampolgárok számára (a háztartásban dolgozó nők kivételével) a munkavállalás. Kezdetben a Munkaügyi Minisztérium (létrehozása 1957.) dolgozott ki munkaerő toborzási terveket, amelyek végrehajtását a vállalatoknál a megyei tanács ellenőrizte. Később a toborzás kötelező jellege megszűnt, de a vállalat saját elhatározásából végezhetett toborzást, de csak a székhelye szerinti közigazgatási területen. A munkáltatókat kötelezték, hogy adjanak tájékoztatást munkaközvetítő szerveknek a munkaerő igényükről és a felszabaduló munkaerő számáról. A munkaerő közvetítésről szóló jogszabályok kötelezővé tették minden munkaügyi szakigazgatási szerv számára, hogy felügyeletük alatt munkaügyi szolgáltató irodákat hozzanak létre. A szolgáltatások ingyenesek voltak és sem a munkavállaló, sem a munkaadó nem volt kötelezhető a közvetítés alapján az ajánlat elfogadására. A ’80-as évek végén a vállatok számára kötelező munkaközvetítés volt érvényben. Ennek értelmében az alkalmazottak felvétele előtt a vállalat köteles volt a közvetítő szervet megkeresni. Ezt jogszabály alapján a megyei tanács vb. titkára rendelhette el. Megszegése szabálysértésnek minősült. A kötelező munkaközvetítést később leszűkítették. Szankcióként azt a vállalatot kötelezték erre, aki a létszámgazdálkodásra vonatkozó előírásokat megszegte, vagy területén kívül „munkaerő-csábítást” követett el. A munkavállaló számára is el lehetett rendelni a kötelező munkaközvetítésben való részvételt. Ez a munkaerő mobilitását fékezni hívatott intézmény volt és azokat sújtotta, akik kilépéssel szüntették meg a munkaviszonyukat, vagy akik egy éven belül legalább három munkahelyen dolgoztak. (A munkahelyüket gyakran váltogatókat „vándormadaraknak” bélyegezték.) Az ebben a körben született jogszabályok felhatalmazták a megyei (fővárosi) tanács elnökét, hogy elrendelje, egyes munkakörökben munkaviszony csak munkaközvetítés alapján legyen létesíthető. Az ennek ellenére kötött munkaszerződés a rendelkezés folytán érvénytelennek minősült. A munkaközvetítést az 1991. évi VI. tv. hatályba lépéséig állami feladatként deklarálták a jogszabályok. A munkaközvetítést magán-szervek részére ez a jogszabály tette újból lehetővé. 9.2.4. Külföldiek magyarországi munkavállalása A külföldiek magyarországi munkavállalása engedélyhez kötött. Az engedélyezési kötelezettség célja annak a megakadályozása, hogy a hazai munkahelyeket a munkára váró és kellő szakképzettséggel, valamint jártassággal rendelkező hazai munkások helyett idegen állampolgárságú munkavállalókkal töltsék be. Tehát a magyar munkaerő hazai elhelyezkedésének esélyeit igyekszik védeni. Az Európai Gazdasági Térség (EGT) állampolgárának és tartózkodásra jogosult hozzátartozójának magyarországi munkavégzésének az engedélyezésekor a viszonosság
figyelembevételével kell eljárni. Ennek értelmében a magyar munkavállalók külföldi munkavállalásával szemben korlátot nem alkalmazó országok (Dánia, Norvégia) esetében a munkavállalási engedélyt automatikusan ki kell adni. A magyarok munkavállalását korlátozó EGT országok állampolgáraival szemben ugyanazokat a szabályokat kell alkalmazni, mint a nem EGT országok állampolgáraival szemben.
9.3. A bérek alakulásának befolyásolása: a bérpolitika A bérek alakulása, illetve alakítása részben szociális kihatású, részben – mint termelési költség – mikrogazdasági kihatású, részben mint jövedelemforrás makrogazdasági kihatású: befolyásolja a kínálat és a fizetőképes kereslet arányát. A jövedelem- (és részeként a bér-) politika tehát olyan eszköz, amellyel a gazdasági közigazgatás képes befolyásolni akár a társadalmi, akár a makrogazdasági folyamatokat. A bérek a hatásukat az árakkal összefüggésben fejtik ki. Az ár-bér arány ugyanis meghatározza a bérek vásárló értékét (reálértékét), és ez utóbbi az, ami közvetlenül befolyásolja a kereslet mértékét. 9.3.1. A bérek szabályozásának kiváltó oka lehet gazdaságpolitikai : a termelés emberi erőforrása „árának” mérséklése illetve az eltávolodó kereslet és kínálat egymáshoz közelítése. Vagy szociálpolitikai : a bérből élők jövedelmi viszonyainak javítása. Avagy társadalompolitikai : valamelyik társadalmi réteg érdekeinek (hatalmi viszonyanyainak) vagy szociális helyzetének javítása a másikkal szemben (pl. a diplomások bérszínvonalának emelése a többiekéhez viszonyítva) ; s lehet aktuálpolitikai motivációjú: a szavazóbázis kegyeinek keresése a választások közeledtével. U
U
U
U
U
U
U
U
A körültekintő bérpolitika az árak és a bérek mértékének, illetve kapcsolatuknak olyan módszerű szabályozása, amely nem okoz makrogazdasági diszfunkciókat. A bérek reálértékét természetesen befolyásolják közvetetten mindazok a tényezők, amelyek az árak alakulására hatnak, így pl. az infláció mértéke, az adóztatás, stb. Ezért a bérszabályozást a gazdasági környezetbe ágyazottan, a gazdasági rendszer többi elemére figyelemmel kell végezni. Minthogy a bérek vagy az árak alakulásába beavatkozás valóban megbolygatja a kereslet és kínálat egyensúlyát, a külső befolyásolásukat tényleg a szükséges esetekre kell korlátozni. A makrogazdaság eszközei ismertetése során szó volt arról, hogy a kereslet és kínálat egymáshoz közelítésének leghatékonyabb módja a jövedelemszabályozás, minthogy ellentétes hat e két oldalra. Ha növekszenek a bérek, növekszik a vállalkozók költsége, ami szűkíti a kibocsátást, viszont a bérek növekedése növeli a társadalom szintjén elkölthető jövedelem tömeget, tehát bővíti a fizetőképes keresletet. Ezért kínálati többlet esetén megoldást ígér a kereslet bővítése, a bérkiáramlás szorgalmazása; a keresleti többlet esetén, viszont a kereslet szűkítése ígéri az egyensúly helyreállítását: a keresetek befagyasztása mellett szabad út biztosítása az árak emelésére. 9.3.2. Bérek befolyásolására alkalmazott eszközök: - az adóztatás - az árszabályozás - a közvetlen szabályozás Az adóztatással , oly módon lehet a fizetőképes keresletet bővíteni, ha a közigazgatás a termelőt terhelő adókat növeli, amely összekapcsolható a béreket terhelő költségek csökkentésével. Pl. a bér- (és jövedelem) birtokos társadalombiztosítási költsége, a személyi jövedelemadó mértéke stb. mérséklésével. Számolni kell azzal, hogy a termelő adóztatása árfelhajtó hatású, ami csökkenti a bérek reálértékét. U
U
Az árszabályozás lényege: a közigazgatás visszafogja az árak növekedését, egybekapcsolva a bérkiáramoltatás szorgalmazásával. Ez a névleges (fizetési listán megjelenő) és a reálbér együttes növekedéséhez vezet, mert a munkás nemcsak több bért kap, hanem a korábbival azonos nagyságú bér mellett több árút tud vásárolni. Érthető, hogy ezt kínálati többlet esetén kell alkalmazni. Keresleti többlet esetén az árak növekedésének szabadjára engedése és a bérkiáramlás növekedésének a visszafogása az ésszerű.
U
U
A közvetlen bérszabályozás a bérek adminisztratív eszközökkel történő befolyásolása. Történelmileg tekintve: a kialakuló kapitalizmus idején a bérek maximalizálásával találkoztunk, amelyet a tőkésosztály az olcsó munkaerő biztosítása érdekében harcolt ki. Az ennek hatására kialakult szegénység és kilátástalan nyomor ellensúlyozására viszont az egyház a bérminimum megállapításáért küzdött. Napjaink fejlett piacgazdaságaiban a makrogazdasági szintű bérszabályozást a nemzetgazdaság mindenkori állapotához kell igazítani. A bérszabályozással a gazdaság harmonikus működését kell elősegíteni. A szociális és termelési szempontokat oly módon kell összeegyeztetni, hogy a kiáramló bértömeget fedezze a kibocsátott terméktömeg. A gazdasági növekedés ütemét ne haladja meg a bérnövekedés üteme, mert az ezzel ellentétes tendencia inflációt gerjeszt, ami előre nem látható módon átrendezi a gazdaság szerkezetét és a társadalom szociális szerkezetét. U
U
A közvetlen bérszabályozás megokolása lehet (a teljesség igénye nélkül): - A gazdasági automatizmus kiigazítása. Eszerint a piac nem az egyén hanem a gazdasági szervezet teljesítményét jutalmazza. A piacon a vállalkozás tesz szert bevételre. Ebből különíti el többek között a bértömeget s ez utóbbi terhére állapítja meg az egyéni bért. A piac hatása a munka részesedésére tehát közvetett. A nonprofit szervezetek esetében még áttételesebb a kapcsolat. - A gazdasági gépezetben fennálló súrlódások hatásának csökkentése. Ugyanis a munkapiac nem tud olyan gyorsan alkalmazkodni a keresleti-kínálati viszonyokhoz, mint az árupiac, mert a munkások mobilitása sokkal kisebb, mint a termékeké, köti őket a lakásuk és a családjuk. - A munka társadalmi hasznosságának elismerése. A piac nem biztosít automatikus értékelést. Elméletileg sem lehet megnyugtatóan megállapítani a munkaerő árát, ezért a nemzetgazdasági, vagy ágazati termelékenységhez kell arányosítani. Ezt viszont központi szinten kell megoldani. - Kifejezésre kell juttatni a munkafajták igényességei közötti rangsort. A béreket arányosítani kell a szakképzettséghez, a munka bonyolultságához, emberi energia igényéhez, alkotó jellegéhez, és a felelősséghez, stb. Ennek kapcsán érvényesíteni kell, hogy az azonos munkát végzők bére között ne alakuljanak ki aránytalanságok. 9.3.3. A bérszabályozással szembeni indokolt elvárások: a.) Az egyedi bér - nyújtson szociális biztonságot - fejezze ki a munkafajta társadalmi hasznosságát - fejezze ki az adott munka gazdasági fontosságát - igazodjon a képzettségi igényhez, egyéb személyes kvalitásokhoz
b.) A társadalmi szintű bértömeg segítse elő a kereslet és kínálat egyensúlyának fenntartását, vagy helyreállítását. 9.3.4. Gyakorlati kivitelezésében a bérszabályozás lehet: Önkéntes. Ebben az esetben a kormány a gazdasági folyamatokra figyelemmel irányelveket dolgoz ki a bérekre és az árakra. Az irányelvek indikatív (tájékoztató) szerepet töltenek be, amelyet a piac szereplői önkéntes elhatározással követnek. Kötelező jellegű, amikor is a kormány saját hatáskörében tartja a szabályozás jogát. A direktív jellegű szabályozásnál jogi normákkal, vagy közvetlen intézkedésekkel törekszik befolyásolni az árak és a bérek alakulását. Szélsőséges formája a szocialista érában alkalmazott kötött ár- és bérgazdálkodás. Minthogy a gazdaság bonyolult gépezet, ahol sok fogaskerék és sok mozgatórugó hat egymásra, ezért túl sok szempontra, túl sok – előre nem harmonizált – ütköző érdekre kellene tekintettel lenni, túl sok a buktató. A közigazgatásnak túl sok irányból érkező ellenállással kell megütköznie, amely fokozza a diszfunkciók kialakulását, a sikert és az eredményt veszélyezteti. A szocialista államok történetében a közvetlen bérszabályozás igen sok formáját próbálták ki, de egyik sem biztosította az elvárt hatékonyságot. A közvetett szabályozás döntő mértékben az adóztatásra és szubvencionálásra épül. A szocialista államokban ezeket a közvetlen módszerek kiegészítésére használták. A bérszabályozás hatókörét tekintve lehet egyedi vagy munkakörökre (szakmákra) lebontott. Lehet továbbá vállalati, vagy ágazati szintű. A volt szocialista országok bérszabályozásának sorozatos kudarca azzal a tanulsággal szolgál, hogy nincs olyan bérezési konstrukció, amely kellő mértékű gazdálkodói autonómia, gazdasági érdekeltség, és piaci verseny hiányában a gazdálkodó szerveket a munkaerőben (és a többi gazdasági erőforrásban rejlő) kapacitás jó hatásfokú kiaknázására serkentené. A piaci verseny olyan ösztönző erőt jelent, amellyel a bürokratikus racionalitás nem tud lépést tartani. Alkura épülő. Ennél a megoldásnál a piacon eltérő funkciót beöltő szereplők (elsősorban a munkaadók és a munkavállalók) érdekegyeztető vitában alakítják ki a béreket, és intézményesített eszközökkel biztosítják a betartását. Ausztriában pl. azzal, hogy az állam és az önkormányzatok a megrendeléseik során az egyeztetések során kialkudott árakat alkalmazzák. Ez ösztönzőleg hat a magánszférára is, mert aki nem igazodik a kialkudott árakhoz, megrendelőket veszíthet, tehát versenyhátrányba kerül. Van, ahol jogszabályi biztosítékokat alkalmaznak. Ez a helyzet jelenleg hazánkban is, elsősorban a minimál bér érvényre juttatásánál. Az alku módszerét alkalmazó országok többségében központi szinten külön szerveket (tanácsot, bizottságokat) hoztak létre a tárgyalások lebonyolítására, a megállapodások felügyeletére és koordinálására. A béralku folyamatában tipikusan három érdekhordozó: a munkaadók, a munkavállalók és a kormány képviselői tárgyalnak és kísérelnek meg kompromisszumot kialakítani. Bértáblázatot alakítanak ki, amely egységes besorolási és munkaértékelési rendszert tartalmaz. Meghatározzák a bérhatárokat, valamint bérskálákat alakítanak ki. Megállapodhatnak a bérnövekedés mértékében és ütemezésében is.
Az érdekegyeztetésre alsóbb szinten is kiépíthetnek szervezeti kereteket. Ebben az esetben a megállapodások konkretizálása az alsóbb szinteken folyik. A béralku keretében az ágazati tagozódáshoz, a szakképzettséghez és a munka bonyolultságához (segéd-, betanított-, szakmunka) igazodás a jellemző. Az egyedi munkához igazodás inkább vállalaton belül oldható meg. Az érdekegyeztetés konszolidált gazdasági és politikai viszonyok között, a szociális partnerség felismerése és elfogadása, valamint demokratikus hajlandóságú állami magatartás esetén működik zökkenőmentesen. A jól működő érdekegyeztetés elősegítheti az egymásnak feszülő érdekek célirányos rendezését, a hatékonyságot serkentő kompromisszumokat. Igen sok tehertől képes mentesíteni a gazdasági közigazgatást. 9.3.5. Érdekegyeztetés a hazai gyakorlatunkban két szinten folyik: központi szintén az OÉT-ben; és megyei szinten a megyei (fővárosi) munkaügyi tanácsokban. A közvetlen bérszabályozás a minimál-bérek alkalmazásánál, valamint a közalkalmazotti bérek megállapításánál érvényesül. 9.3.6.Vita a minimálbérekről. Az állami beavatkozás leggyakrabban tapasztalt módja a minimálbér megállapítása. Ennek ésszerűségét sokan vitatják. A minimálbérek rögzítésének kritikájaként az alábbiakra hivatkoznak: - A rögzített minimálbér nem engedi a reálbéreket az egyensúlyi szint alá csökkenni, ezért gátolja a foglalkoztatás kiterjesztését a kínálat mértékéig. - Statisztikai megfigyelések szerint 10 %-os minimálbér emelés 3%-al emeli a munkanélküliek számát. - A minimálbér rögzítése főleg a tinédzserek munkanélküliségét emeli, mert az ő számarányuk a minimálbéresek között jóval meghaladja a foglalkoztatottakon belüli arányukat. Pl. az USA-ban a 3 millió minimálbéresnek az 1/3-a fiatalkorú. A fiatalkorúak kiszorulása gátolja a munkatapasztalatuk megszerzését, s ezáltal akadályozza a jövőbeni elhelyezkedésüket. A minimálbérek emelése a rászorulóknak nem jelent érdemi segítséget, mert a megélhetési szintet alig biztosítja. A problémák enyhítésre azt javasolják, hogy minimálbér hatálya alól vonják ki a fiatalokat. Az esetükben az alacsony bérrel járó hátrányt enyhíti, hogy a gyakorlati tapasztalatok szerint a szüleik egyébként is támogatásban részesítik őket. Másik javasat: a dolgozó szegények javára inkább adójóváírást biztosítsanak.
9.4. A munkanélküliek támogatási formái Előre bocsátjuk, hogy a nemzetközi gyakorlatból átvett „munkanélküli” fogalom helyébe a hazai jogrendünk a foglalkoztatási törvény 2005. évi módosításakor az „álláskereső” fogalmát állította. Ezzel azt kívánta kifejezésre juttatni, hogy azoknak az aktív korú, munkaképes személyeknek, akik a munkából kiesnek, tevőlegesen törekedniük kell az újbóli munkába állás lehetőségét keresni. A másik lehetőségként a személyes képességük hasznosításával kell törekedniük az anyagi egzisztenciájuk biztosítására (pl. vállalkozás keretében), nem pedig a segélyekre hagyatkozni a túlélésük érdekében. Ebben az összefüggésben álláskeresőnek az a személy minősül, aki esetében együttesen teljesülnek az alábbiak: 1. a munkaviszony létesítéséhez szükséges feltételekkel rendelkezik, és 2. oktatatási intézmény nappali tagozatán nem folytat tanulmányokat, és 3. öregségi nyugdíjra nem jogosult, és
4. az alkalmi foglakoztatásnak minősülő jogviszony kivételével munkaviszonyban nem áll, és egyéb kereső tevékenységet sem folytat, és 5. az előző pontokban meghatározott körülményeiben bekövetkezett változást annak bekövetkezésétől számított nyolc napon belül bejelenti a munkaügyi központ kirendeltségének, és 6. maga is aktívan keres munkahelyet, és 7. elhelyezkedése érdekében a munkaügyi központ kirendeltségével álláskeresési megállapodást köt, és 8. a képzettségének és személyes körülményeinek megfelelő munkahelyre szóló állásajánlatot elfogadja, és, 9. akit a munkaügyi központ kirendeltsége álláskeresőként nyilvántart. A munkaviszony létesítéséhez szükséges feltételekkel rendelkezőnek kell tekinteni azt a külföldi EGT állampolgárt is, aki Magyarországon engedély alapján végezhet munkát. A témát a továbbiakban is a nemzetközi gyakorlat keretében tárgyaljuk, ezért a „munkanélküli” fogalmat a következőkben is használjuk. A munkanélküliek támogatását szolgáló eszközöket és intézkedéseket két csoportba: az aktív és a passzív eszközök körébe szokás sorolni. Passzív eszközöknek minősülnek a munkanélküli személy létfenntartásának átmeneti biztosítását szolgáló segélyezési formák. Aktív eszközöknek a munkahely megtartását, vagy a munkából kieső személy újból foglalkozáshoz, jövedelemszerző tevékenységhez segítését, illetve új munkahelyek létesítését, a foglalkoztatottak körének bővítését serkentő megoldásokat tekintjük. A nyújtott támogatások többsége vagy a munkáltató, vagy a munkavállaló foglakoztatással, illetve a jövedelemszerzéssel kapcsolatos költségei egy részének átvállalását jelenti. Az első ránézésre egyoldalú társadalmi áldozatvállalásnak tűnő támogatás gazdasági katalizátor hatást fejt ki: mentesít a foglakoztatási problémákból eredő súlyosabb terhektől, vagy kisebb kiadások árán nagyobb költségektől mentesíti a munkanélküliek támogatását szolgáló pénzalapot. Tehát – ésszerű adagolás és felhasználás mellett – haszonnal megtérülő társadalmi befektetés. A továbbiakban előbb az aktív eszközöket, majd azt követően a passzív eszközöket tekintjük át. Itt hívjuk fel a figyelmet, hogy a hazai gyakorlatunkban 2005. november 1.-e (a Ket. hatálybalépése) után, a foglalkoztatást elősegítő támogatások nyújtása esetén a támogatásban részesülővel hatósági szerződést kell kötni. 9.4.1. A munkanélküliek támogatását szolgáló aktív eszközök. 9.4.1.1 Az oktatás, képzés, átképzés A munkanélküliséget leggyakrabban szerkezeti problémák okozzák. Az ha a gazdasági szerkezet és a munkaerő szakképzettség szerinti összetétele közötti összhang felborul. Ezzel függ össze, hogy a fejlett országok tapasztalatai szerint a különböző foglalkoztatási programok közül a képzési orientációjúak voltak a legeredményesebbek. A gazdasági szerkezetváltozások hatása kivédhető, ha az oktatás és a képzés olyan mértékben alkalmazkodó-képes, amely még idejében követi a gazdaságban végbemenő változásokat. Ez az összefüggés kétségtelenül igaz, de az érvényesítése több ponton is nehézségbe ütközik. A munkaerő tervezhetősége azon múlik, hogy milyen mértékben ismert a gazdasági szerkezetváltás iránya és dinamikája. Ugyanis a képzés intézményrendszere stabil, a gazdaság szakképzési igénye pedig gyorsan változik. A megoldás kézenfekvő, ha egy országnak van hosszú távú gazdaságfejlesztési stratégiája. Egyébként pedig olyan képzési módszerrel
oldható meg a kérdés, amely konvertálható szaktudást képes nyújtani. Ez azt jelenti, hogy egy szakmának nem egy foglalkozáshoz, hanem egy foglalkozáscsoporthoz kell igazodnia. A munkásnak tudnia kell váltania egyik munkafajtáról a másikra. Az USA-ban a munkaerő-piaci változások előrejelzésére hozták létre a Munkaügyi Statisztikai Hivatalt. A Hivatal matematikai és számítógépes módszerrel dolgozik, mely alapján információt nyújt a munkaerő-állomány összetételének alakulásáról, a gazdasági ágazatok várható változásairól és makroökonómiai modelleket készít. A bekövetkezett problémák enyhítését szolgálhatja az átképzés. Ez elsősorban a szerkezeti problémákból eredő (strukturális) munkanélküliség felszámolására alkalmas támogatási eszköz, és csaknem minden fejlett országban vezető helyet foglal el az aktív eszközök sorában. A legtöbb esetben nemcsak szakmai képzést nyújt, hanem alapismeret fejlesztő kurzussal és kommunikációs készséget javító tréninggel is kiegészül. Svédországban a fiatalok számára fenntartott munkahelyek várják azokat a 20 éven aluliakat, akik nem tanulnak tovább, vagy még nem döntötték el, hogy milyen pályát választanak, és nincs munkájuk. Ezek az intézmények a munkaügyi hatóságoknak alárendelt oktatási központokban találhatók, ingyenes szolgáltatást nyújtanak, igénybevételük időtartamára pedig munkanélküli segély jár. Az USA-ban a munkaadók hozzájárulásával hoztak létre átképző intézeteket. A Továbbképző Intézet érettségizett fiataloknak nyújt ingyenes szakmai továbbképzést, a Nemzeti Átképző Központ pedig azokat segíti, akik üzem-bezárás miatt veszítették el állásukat. A nagyvállalatok saját képzési központokat hoznak létre, ilyen pl. a General Motors Emberi Erőforrások Központja. Magyarországon az átképzési támogatást 1987-ben egy államtitkári rendelkezés honosította meg. Az átképzésre az volt jogosult, aki a munkaviszonya megszüntetése, vagy az elektronizáció következtében új munkahelyre került, és az új szakma nem a képzettségének megfelelő volt, vagy azt a munkaügyi szervek hiányszakmának minősítették. Nemcsak az részesülhetett a támogatásban, aki már munkaviszonnyal rendelkezett, hanem az is, akit a munkaközvetítő szerv nem tudott elhelyezni, és vállalta az átképzést. A támogatás odaítéléséről a munkaügyi szakigazgatási szerv döntött. Egy 1990. évi rendelkezés újraszabályozta az átképzést és egységesebbé tette a feltételeket. Az új jogrend szerint az volt jogosult a támogatásra, akinek a foglalkoztatása átképzés nélkül nem volt megoldható. A vonatkozó rendelet kimondta, hogy az átképzést elsősorban a hiányszakmák felé kell orientálni, és a központi szinten elkülönített Foglalkoztatási Alap terhére kell folyósítani. A módosításokkal jelenleg is hatályos 1991. évi IV. tv. lényegében ezt a változatot emelte törvényi szintre, de kiszélesítette a képzések támogatásának lehetőségét. Az átképzés, az iskolarendszeren kívüli oktatás egyik formája, amelynek célja a gazdaság igényeihez igazodó munkaerő átcsoportosítás elősegítése. A magyar foglalkoztatási eszközök közé tartozik és az átképzésben részvevők és a speciális oktatási intézményeknek az anyagi támogatása. 9.4.1.2. Az álláskeresés támogatása E támogatási forma keretében az igazoltan az álláskereséssel járó kiadásokat, vagy egy részüket téríti meg az állam. A cél: a munkából kiesett személy ösztönzése az újbóli elhelyezkedésre. Az újabb munkavállalás azért is előnyös, mert a segély-alap mentesül a támogatás fizetésétől. Hazai gyakorlatunkban a foglalkoztatási törvény az aktív eszközök körében az „intenzív álláskeresés támogatása” jogcímen ad lehetőséget az álláskereső, beleértve a pályakezdő álláskereső (munkanélküli) részére a munkahely kereséssel és a munkába állást elősegítő
szolgáltatás igénybevételével kapcsolatos – jogszabályban felsorolt – költségei megtérítésére. Hangsúlyozottan akkor, ha a munkaügyi központtal való együttműködés keretében - igazoltan - maga is részt vesz a munkahely felkutatásában. A foglalkoztatási törvény külön rendelkezik a passziv eszközök körében is egyes költségek megtérítéséről. 9.4.1.3. Az önfoglalkoztatás támogatása Foglalkoztatási szempontból a vállalkozóvá válás állami támogatása azért érdemel figyelmet, mert a munkaalkalmak teremtésével munkaerő keresletet növelő tényezővé válik. A vállalkozó nemcsak saját magát, az alkalmazottait is jövedelemhez juttatja. Szinte minden fejlett országban nyújtanak segítséget a vállalkozások alapításához. A támogatás történhet egy összegben, vagy különféle kedvezmények - kölcsön, adó stb. formájában. Különösen figyelemre méltóak az egyre gyakrabban alkalmazott kisvállalkozói inkubátorok. Rendeltetésük az, hogy a kezdő vállalkozásokat segítsék a túlélésben, és csak akkor hagyják magukra, ha már kellőképpen megerősödtek. Ennek az intézménynek a lényege, hogy a kezdő vállalkozó bérleti szerződés keretében, 1-3 évig terjedő időszakra, telephelyként igénybe veheti az inkubátorházat, ahol különféle szolgáltatásokat kap, mint pl. irodát, műhelyt, telefont és szakmai tanácsadást. A vállalkozónak előzetesen tervet kell készítenie, és ha a vállalkozása már kezdetben veszteségesnek mutatkozik, el kell hagynia az inkubátorházat. Az inkubátorházat általában állami szervek működtetik, mert nem túlzottan nyereséges vállalkozás, de sokszor vegyes megoldást is alkalmaznak, amikor az épület az önkormányzat tulajdona, a szolgáltatást pedig magáncégek nyújtják. Magyarországon először 1988-ban honosították meg a vállalkozások támogatását, újrakezdési kölcsön elnevezéssel. A kölcsön igénybevételére az volt jogosult, aki nem állt munkaviszonyban és vállalta, hogy főfoglalkozású vállalkozó lesz. Az erre való jogosultságot a szakigazgatási szerv igazolta, a kölcsönt viszont pénzintézetnél lehetett igényelni. A feltétel ebben a rendelkezésben nincs különösebb megszorításokhoz kötve, de a pénzintézet hitelképességétől és mérlegelésétől függött, hogy az igénylő a kölcsönt megkapta-e. A kölcsönhöz való hozzájutást az is megnehezítette, hogy a pénzintézetek olyan fedezetet kértek biztosítékként, amivel az igénylők általában nem rendelkeztek. Ennek ellenére sokan azért szüntették meg a munkaviszonyukat, hogy hozzájuthassanak ehhez a kedvezményesnek számító hitelhez. Minthogy voltak olyan betét elhelyezési formák, amelyek után a jóváírt kamat magasabb volt, mint az újrakezdési kölcsön után fizetendő kamat, sokan a felvett kölcsönt a kamatrésből elérhető nyereség kihasználására, és nem vállalkozás beindítására használták. U
U
Az 1990. évi újraszabályozás egyrészt szigorította a kölcsönre jogosító feltételeket, másrészt módot adott a kölcsön Foglalkoztatási Alap terhére folyósítására. Ezzel növelte annak szociális tartalmát. Az újrakezdési kölcsön nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket, mert a növekvő számú igénylő kérelmének teljesítése meghaladta a Foglalkoztatási Alap anyagi lehetőségeit. Emiatt a foglalkoztatási törvény ezt a támogatási formát megszüntette, de más formában lehetővé tette a kezdő vállalkozók támogatását. A törvény különböző feltételek előírásával szűkítette a kedvezményezettek körét. A támogatás mértékét is jelentősen csökkentette. A hatályos rendelkezések értelmében az „álláskeresők vállalkozóvá válásának elősegítése” és az „önfoglalkoztatás támogatása” jogcímen állapítható meg az ebben a pontban tárgyalt körbe tartozó támogatás.
9.4.1.4. Munkaalkalmak teremtése állami támogatással Az állami eszközökkel történő beruházási támogatás olyan keresletnövelő, aktív munkaerőpiaci eszköz, amely új munkahelyek teremtésével segíti elő a munkanélküliek számának csökkenését. Ennek változatos formái jöttek létre. Egyes országokban például elkülönített beruházási alapot létesítenek, amellyel recesszió idején támogatják a beruházásokat. Olykor az állam vagy az önkormányzat közvetlenül maga létesít új munkahelyeket, ezt közmunkának nevezik. Léteznek olyan megoldások is, amikor az állam a munkahelyek megőrzését segíti elő különféle támogatási formákkal. Ennek egyik módszere, a bérszubvenció amikor a munkaerő költségeit vállalja át az állam a vállalkozótól úgy, hogy az átmenetileg fölöslegessé váló munkások bérét, vagy annak egy részét, a bérekhez fűződő egyes költségeket helyette kifizeti. Attól függően támogatja az adott vállalatot, hogy az az adott létszámon belül emeli-e az újonnan belépők arányát. Elterjedt módszer a munkaügyi szervek és a vállalat között létrejött adaptációs megállapodás. Ennek értelmében a vállalat felszámolás helyett tevékenységi körének módosítását és a dolgozók átképzését vállalja. Ezzel tulajdonképpen a munkahelyeket megtartja. Mindezért a finanszírozási támogatást kap. A támogatás kötődhet periférikus foglakoztatáshoz is, mint az alkalmi, a bedolgozói foglakoztatás, a csökkent munkaképességűek, és a munkanélküliek alkalmazása. A beruházások támogatását nálunk először 1988-ban alkalmazták. Ugyancsak munkaerő keresletnövelő intézkedés volt a közhasznú foglalkoztatás bevezetése 1990-ben, amelyet a Foglalkoztatási Alap pénzügyi forrásából lehetett finanszírozni. Az a munkáltató, amelynek tevékenységi köre a település szükségleteit kielégítő területhez tartozott (pl. csatornatisztítás, műemlékvédelem, parkosítás, köztisztaság, közlekedés) és munkanélkülieket foglalkoztatott, igényelhette költségeinek részbeni megtérítését. Ezt az intézményt a foglalkoztatási törvény változatlanul átvette. A foglalkoztatási törvény szubvencionálta először azokat a munkáltatókat, akik vállalták, hogy munkanélkülieket tartósan foglalkoztatnak, nem valósítanak meg létszámleépítést és nem bocsátanak el senkit. A támogatásként az állam átvállalja a munkabér teljes vagy részleges kifizetését. A foglalkoztatási törvény hatályos szabályai értelmében a következő jogcímeken, illetve intézményesített támogatási formák keretében nyújtható munkahelyet megőrző vagy munkahelyek létesítését elősegítő támogatás: - munkahelyteremtés és munkahely megőrzés támogatása - munkaerő-piaci programok támogatása - fiatal álláskeresők foglakoztatásnak támogatása - a foglalkoztatáshoz kapcsolódó járulékok átvállalása - a megváltozott munkaképességű személyek foglalkoztatásának támogatása - munkanélküliek munkaerő-kölcsönzés keretében történő foglakoztatásának támogatása. A legutóbbiként említett támogatási forma lényege, hogy az a vállalkozás, amelyik munkaerő kölcsönzésre vállalkozik, munkavállalóval munkaszerződést köt. Ezáltal közte és a munkavállaló között munkaviszony létesül. A munkavállalót azonban ténylegesen nem ő foglalkoztatja, hanem feladatellátásra szerződést köt másik vállalattal. Mintegy bérbe adja az alkalmazottját. A vállalkozó tehát nem az őt alkalmazó munkaadónál dolgozik, hanem az őt bérlő munkaadónál. A munkavállaló szempontjából ez azért lehet előnyös, mert a munkalehetőséget nem neki kell felkutatni. A munkahely keresés terheit a munkaerő-piacon nála lényegesen járatosabb, a vele munkaszerződést kötő cég vállalja magára. Természetesen a bérbeadásért magasabb díjat köt ki, mint az ő alkalmazással járó költségei.
A hatályos törvényünk értelmében az itt tárgyalt jogcímen csak közhasznú társaságnak (tehát non-profit szervezetnek) nyújtható támogatás. A pályakezdő munkanélküliek elhelyezkedésének elősegítéséről a képzettségük, szakmai felkészültségük javítását, munkatapasztalatuk megszerzését lehetővé tevő, a munkaadó részére fizetendő támogatás nyújtásával kell gondoskodni. Munkaerő-piaci programok támogatás keretében pályázati eljárás alapján, olyan programok megvalósításához nyújtható támogatás, amelyek segítik a munkaerő-piacról tartósan kiszoruló rétegek foglalkoztatását. 9.4.1.5. Egyes általánostól eltérő foglalkoztatási formák támogatása A dolgozók rövidített munkaidőben foglalkoztatása, vagy meghatározott esetekben a munkavégzés alól mentesítése alkalmat ad a munkába vonhatók körének bővítésére. Annak ellenére, hogy csak átmeneti és részleges megoldást hozhat, szinte minden országban elterjedt módszer. U
U
U
U
Belgiumban és Franciaországban fel lehet függeszteni a munkaviszonyt, ha ezt szociális vagy családi okok indokolják. Erre az időre a munkavállaló munkanélküli segélyt kap. Más megoldás szerint a munkaügyi szerv szolidaritási szerződést köt a munkáltatóval, melynek értelmében támogatást kap, ha csökkenti a munkaidőt, vagy a dolgozókat minél korábban nyugdíjazza és helyette új dolgozókat vesz fel. A részmunkaidőben történő foglalkoztatás is elterjedt egyes foglalkozásokban és rétegek körében. A magyar foglalkoztatáspolitikai intézkedések között a munka-piaci feszültségek csökkentésére a munkaidő rövidítésével kapcsolatos intézkedések már 1987- ben megjelentek. A hatályos foglakoztatási törvény támogatni rendeli az olyan munkáltatókat, akik dolgozókat részmunkaidőben foglalkoztatnak. Újdonságnak számít az otthonukban , illetve a munkaadó telephelyén kívül dolgozók foglalkoztatásának (távfoglalkoztatás) támogatása. U
U
U
U
9.4.1.6. A létszámleépítések hátrányos következményeinek enyhítése A létszámleépítések szabályozásának célja, hogy a törvényes elbocsátások a munkaügyi szervek és a munkáltatók közös együttműködésével a lehető legkisebb feszültséggel történjenek. A hatályos Európai Uniós irányelv szerint: a létszámleépítés egyik feltétele, hogy az a munkáltatónak fel nem róható okból történjen; a másik feltétel: a leépítésre jogilag méltányolható gazdasági okból kerüljön sor , amely lehet bezárás, átszervezés vagy felszámolás. A munkáltatónak minden esetben értesítési és konzultálási kötelezettsége van a munkaügyi szerv felé. U
U
U
U
A létszámleépítést Magyarországon a foglalkoztatási törvény szabályozta először. A létszámleépítést tervező munkaadó köteles tájékoztatni a munkaügyi központot, ha a törvényben meghatározott számú fővel tervezi csökkenteni munkavállalói létszámát. (A munkaerő igényéről is, folyamatosan tájékoztatnia kell a munkaügyi központot.) A bíróság és az adott gazdálkodószerv felszámolója is köteles értesíteni a munkaügyi szervet, ha felszámolási eljárás van folyamatban. U
U
A tervezett létszámleépítés esetén a munkaadó két szempontból esik korlátozás alá: a.) a munkavállalók képviselőit is magában foglaló bizottságot kell létrehoznia, amely meghatározza a létszámleépítés elveit, ütemezését és dönt a juttatások odaítéléséről b.) a felmondást csak 30 nappal azután közölheti a munkavállalókkal, hogy a munkaügyi központot erről tájékoztatta.
9.4.2. A munkanélküliek ellátása (passzív eszközök) A 2005. novemberétől hatályos hazai jogunk rendelkezései szerint az álláskeresők részére az alábbi támogatások nyújthatóak. - álláskeresési járadék (ez megfelel a munkanélküli segélynek) - vállalkozói járadék (a volt vállalkozók „munkanélküli segélye”) - álláskeresési segély (a nyugdíj közeli korban lévő személyek részére folyósítható speciális munkanélküli segély; a korábbi nyugdíj előtti munkanélküli segély helyébe lépett) - költségtérítés: az álláskeresőnek minősülő személynél az újabb elhelyezkedési lehetőség aktív keresésével felmerült költségek megtérítése) Ezeket a támogatási formákat is a nemzetközi gyakorlattal összehasonlítva tárgyaljuk. 9.4.2.1. A munkanélküliek segélyezése A munkanélküliek segélyezése ( a ma passzívnak nevezett támogatás valamely formájának alkalmazása) volt a legkorábbi foglalkoztatáspolitikai eszköz. A mára általánossá váló nézet szerint segélyt csak végső esetben - ha már a többi foglalkoztatási eszköz eredménytelennek bizonyult - indokolt folyósítani. A nemzetközi gyakorlatban a munkanélküliek segélyezésének három modellje alakult ki: A biztosítási rendszer. Lényege, hogy az ellátás csak akkor jár, ha erre a munkanélküli a munkanélkülivé válását megelőzően rendszeres járulékfizetéssel jogosultságot szerzett. A biztosítási rendszerbe belépés és a járulék fizetése lehet kötelező, vagy önkéntes. A biztosítási alapon működő munkanélküli ellátás célja, hogy a béreket helyettesítse abban az esetben, ha a munkanélküli átmenetileg nem tud munkát vállalni. Ebből következően a folyósított összeg mindig az előző munkaviszonyhoz és a keresethez kötődik, és csak korlátozott időtartamra jár. Kizárólagos formájában csak az USA-ban működik. Segélyezési rendszer. Jellemzője, hogy előzetes biztosítástól függetlenül, az egyén vagyoni helyzetéhez és jövedelméhez igazodik. Időtartama és összege jogszabály által nem rögzített. Ausztráliában vált a munkanélküliek fő ellátási formájává. A biztosítási és a segélyezési elemeket kombináló rendszer. A legtöbb országban megtalálható. Ebben a modellben a fő ellátási forma biztosítási alapra helyezett, és a segély csak akkor jár, ha valaki kiesett a biztosítottak köréből. Ennek alapján a segély lehet integrációs segély , amely a fiataloknak, gyermekes nőknek, alkalmi munkát végzőknek és a börtönből szabadultaknak jár, a munkába lépés elősegítése végett; és lehet specifikus szolidaritási segély , amelyet a tartósan munkanélkülieknek folyósítanak. U
U
U
U
A munkanélküli biztosítás mindenhol állami keretek között működik: vagy a társadalombiztosítás rendszerében, vagy jogilag szabályozott önálló biztosítási ágként. Ennek egyik oka, hogy az üzleti biztosítás nem tud érvényesülni ezen a területen, mert a profit nem biztosított. Ugyanis a munkanélküliek számának alakulása nem prognosztizálható olyan mértékben, ami kiszámíthatóvá tenné a biztosítási díjat és az elérhető nyereséget, ezért a tradicionális biztosítók nem vállalják fel. A másik: a munkanélkülivé válásnak – a „káresemény bekövetkezésének” – a szándékossága illetve vétlensége jogilag nem kezelhető, nem lehet szabályokba foglalni. (Megjegyzendő, hogy ahol a munkanélküli biztosítás külön alapból gazdálkodik, az alap pénzügyi forrásai kimerülése esetére az állam garanciát vállal a kifizetésekre.)
A munkanélküli segély folyósítása feltételként az alábbiakat szokták előírni: a munkanélkülinek legyen biztosítása, legyen meghatározott tartamú teljesített munkaviszonya, jelentkezzen be nyilvántartás végett, szerepeljen a munkaközvetítésben munkát keresőként, és a munkaközvetítő ne tudjon számára képzettségének és személyes körülményeinek megfelelő munkát felajánlani. Ezt látjuk a hazai jogunkban is, az „álláskereső” fogalmának jogi definiciójában. (Lásd: a 9.4. pont bevezetőjét.) A munkanélküli segély összegének kiszámításánál csak a munkaviszonyban eltöltött időt és az előző keresetet veszik figyelembe, tehát szociális elemeket nem tartalmaz. Legtöbbször a segély összegének sem az alsó, sem a felső határa nincs korlátozva. A hatályos jogunk rögzíti az alsó és a felső határt. Abban az esetben, ha a munkanélküli munkaviszonya neki felróható okból következett be szankciót alkalmaznak. A mértékénél figyelembe veszik, hogy felróhatóság fennállása konkrét esetben nem állapítható meg egyértelműen, mert a munkáltató is adhat okot a felmondásra. Súlyosabban szankcionált az az eset, ha a munkanélküli a megfelelő munkahelyet visszautasítja. A szankció formája általában a járadék folyósításának felfüggesztése bizonyos időre, vagy folyósításának megszüntetése. Mint a bevezetőben említettük, a hatályos hazai jogunk, a jogi értelemben álláskeresőnek (munkanélkülinek) tekinthető személyek részére álláskeresési járadék megállapítását biztosítja. A volt vállalkozókra adaptált, a megszűnt korábbi jövedelemszerzést pótló segélyezési forma: a vállalkozói járadék. 9.4.2.2. A munkában töltött idő csökkentésének támogatása A fejlett gazdasággal rendelkező államokban elterjedt megoldás a nyugdíj korhatárt el nem érő, munkából kieső vagy munkából kilépő dolgozók támogatása. Ennek formája lehet a korengedményes nyugdíjazás, előnyugdíjazás, vagy végkielégítéssel kompenzálás. A támogatás nyújtása – a szociális szempontokon túl - abban leli magyarázatát, hogy a munkából kilépők helyébe mások, képzettebbek, vagy fiatalabbak vehetőek fel. Akár az egyik, akár a másik esetben növekedhet a munkát keresők munkába vonásának lehetősége. A korengedményes nyugdíjazás főleg Svédországban és Franciaországban terjedt el. Van olyan megoldás is, amikor az idős munkavállaló részmunkaidőben dolgozik, a munkaidő másik felére pedig munkanélküli segélyt kap. Magyarországon a munkában eltöltött idő csökkentéséhez fűződő támogatások 1987-ben jelentek meg. A Foglalkoztatási Alapot állami végkielégítésekre és a munkaadót terhelő korengedményes nyugdíjazás költségeinek megtérítésére is fel lehetett használni. 1989-ben lépett életbe az állami végkielégítés intézménye. Jellegét tekintve kárpótlás jellegű juttatásnak volt tekinthető, de a foglalkoztatási eszközök egyik csoportjába sem sorolható be. Annak járt, aki az adott munkahelyen huzamosabb ideje dolgozott, elveszítette állását, és nem volt számára megfelelő munkahely. Összegét tekintve jelentős juttatás volt: a havi átlagkereset 24-szeresét is elérhette. A foglalkoztatási törvény ezt az intézményt nem vette át, de a Munka Törvénykönyve (1992: XXII. tv.) újraszabályozta. U
U
U
U
A foglalkoztatási törvény korábban a munkanélküliek ellátása című fejezetben szabályozta az előnyugdíj intézményét, amely tartalmát tekintve tulajdonképpen, a nyugdíj előbbre hozását tette lehetővé. A költségvetésre és a Munkaerőpiaci Alapra nehezedő terhek miatt az itt említett formák a hazai gyakorlatunkban – minden bizonnyal átmeneti időre – megszüntetésre kerültek.
9.4.2.3. A nyugdíjas korhoz közeli korú munkanélküliek támogatása Hatályos jogunk a nyugdíjas korhoz közeli korban lévő munkanélküliek számára – a foglalkoztatási törvényben rögzített feltételek teljesülése esetén – álláskeresési segély megállapítását teszi lehetővé. 9.4.2.4. A munkanélküliek egyes költségeinek megtérítése Szociálpolitikai és költségvetési gazdálkodási szempontból is az az előnyös, ha a munkanélküli személy újból kereső foglalkozáshoz jut. Ezért a nemzetközi gyakorlat és a hatályos jogrendünk szerint is, az ellátó szervek a munkahely keresés ösztönzése végett, a munkanélküli számára megtérítik azt a költséget, amelyet igazoltan újbóli munkába állására fordított. A hazai gyakorlatunkban alkalmazott költségtérítés egyik formáját az aktív eszközök körében ismertettük az intenzív álláskeresés támogatásaként. A passzív eszközök körében a törvény a hasonló célú támogatást „költségtérítés” jogcímen biztosítja. Ezen a jogcímen az álláskereső a járadék megállapításával kapcsolatos hatósági eljárással összefüggően, valamint a munkahely kereséssel kapcsolatosan kiadott, tömegközlekedési eszköz igénybevételéből fakadó, indokolt utazási költségei megtérítését igényelheti. Látható, hogy ez a csekély mértékű támogatás a segélyből megélni kényszerülők gondjainak enyhítését szolgálja.
9.5. A munkanélküliek támogatásának pénzügyi fedezete Hazánkban ma a munkanélküliek támogatását az erre a célra létesített és elkülönítetten kezelendő állami pénzalap: a Munkaerőpiaci Alap fedezi. Az alap feltöltése a hatályos jogszabályokban meghatározott forrásokból történik. Történeti visszatekintésben azt látjuk, hogy kezdetben a munkanélküli segélyt a szakszervezetek a befizetett tagdíjakból fedezték. Csak a II. Világháború után vált általánossá a fejlett országokban, hogy a kötelező munkavállalói és munkáltatói hozzájárulásokból, valamint a költségvetésből fedezzék a foglalkoztatás kiadásait. Általános elterjedt gyakorlat szerint az aktív foglalkoztatási eszközök forrásai az adóbevételek , a költségvetés , kivételesen célirányos adó vagy járulék . Ezeket a pénzeszközöket általában elkülönítetten kezelik a passzív eszközök alapjaitól, csak a passzív eszközökből esetleg visszamaradt részt utalják át az aktív eszközök pénzügyi forrásaihoz. Lényeges vonása az aktív eszközök alapjait kezelő szervezeteknek, hogy decentralizált hatáskörrel rendelkeznek , mert az aktív eszközök finanszírozása diszkrecionális mérlegelési jogkörben is történhet, szemben a passzív eszközökkel, amelyek alanyi jogon járnak. (A diszkrecionális mérlegelés a finanszírozás összegének a támogatást megállapító hatóságnak az eseti belátásán alapuló meghatározását jelenti. A hatóság a fennálló feltételek, valamint az elérendő célok súlyozásától függően hozza meg döntését. Dönthet úgy is, hogy nem nyújt támogatást. Akkor mondjuk, hogy a támogatás alanyi jogon jár, ha a hatóságnak a jogszabályban meghatározott feltételek fennállta esetén az ügyfél – mint jogosult alany – kérelmére, a támogatást a jogszabály szerinti összegben meg kell állapítania.) U
U
U
U
U
U
U
U
U
U
U
U
U
U
A passzív eszközöket illetően: a segélyezési elvű támogatás szinte minden országban költségvetési forrásokra épül, míg a biztosítási elven működő alaphoz a költségvetés csak akkor járul hozzá, ha az alap deficites. A munkanélküli ellátást nyújtó szervek centralizált felépítésűek , a folyósító irodák általában a munkaközvetítő hivatalokban találhatók. U
U
Magyarországon 1987-ben létesítette a kormány a Foglalkoztatási Alapot. Ezzel a foglalkoztatási eszközök finanszírozása a szocialista érában először szakadt el a költségvetéstől. Az akkor hatályos jogszabály kötelezővé tette az Alap pénzeszközeinek a foglalkoztatási szempontból kritikus körzetekben való felhasználását. A Minisztertanács - az Országos Érdekegyeztető Tanács javaslatára - döntött a pénzügyi juttatás odaítéléséről. A
Foglalkoztatási Alapból történt - többek között - a munkahelyteremtő beruházások és a közhasznú munka támogatása. A ma hatályos finanszírozási rendet az 199l. évi IV. tv. ezzel kapcsolatos, gyakran módosított szabályai határozzák meg.
9.6. A munkaügyi ellenőrzés A munkaügyi ellenőrzés célja a foglalkozási jogviszonyt szabályozó jogi normákban előírt kötelességek megtartásának érvényesítése. Foglalkozási jogviszony körébe tartozónak kell tekinteni a munkaadó és a munkavállaló közötti, a munkavégzéssel összefüggő, jogi normában szabályozott bármilyen kapcsolatot. Pl. az esélyegyenlőség biztosítására vonatkozó követelményeket is. Az ellenőrzést az OMMF területi szinten működő felügyelői látják el. Ez alól a bányászati tevékenységek jelentenek kivételt. A bányavállalkozók és bányaüzemek, illetve a bányahatóság felügyelete alá tartozó tevékenységek tekintetében a munkaügyi ellenőrzést a bányahatóságok végzik. Speciális szabályok vonatkoznak továbbá a fegyveres erőknél, a rendvédelmi szerveknél, illetve a nemzetbiztonsági szolgálatoknál a munkaügyi ellenőrzésre.
9. 7. A munkavédelem 9.7.1. A munkavédelem fogalma A munkavédelem a szervezett munkavégzés biztonsági valamint egészségügyi követelményeinek és feltételeinek a megteremtését, továbbá betartását jelenti. A munkavédelmi közigazgatás az itt jelezett feltételek és követelmények feletti őrködést, valamint a követelmények megszegésének szankcionálását foglalja magába. A munkavédelemmel kapcsolatos feladatok, illetve kötelezettségek megoszlanak az állam szervei , a munkáltatók , a munkavállalók és az ezzel kapcsolatos területen létrehozott érdekképviseleti szervek között. U
U
U
U
U
U
U
U
Az állam - a munkavállalók érdekében - jogszabályokban teszi kötelezővé és különböző szervei útján felügyeli a munkavédelmi előírások betartását. 9.7.2. A munkavédelem hatályos szabályai A munkavédelem keretszabályait képezik az Európai Unió vonatkozó irányelvei, közöttük a Tanácsnak a munkavállalók munkahelyi biztonságának és egészségvédelmének javítását szorgalmazó intézkedések bevezetéséről szóló 89/391/EGK irányelve, valamint az Európai Parlament és a Tanács által együttesen kibocsátott, a munkavállalók szolgáltatások nyújtása esetén történő kiküldetéséről szóló 96/71/EK irányelve. A hatályos hazai szabályozást illetően első helyen kell megemlíteni az 1993. évi XCIII. tv.-t, valamint a törvény felhatalmazása alapján a munkaügyi és a népjóléti miniszter által e tárgyban kiadott rendeleteket. Emellett, ide sorolhatók azok a szabályzatok is, amelyeket egyes veszélyes tevékenységekre alkotnak, és amelyek - jogi formájukat tekintve - az illetékes miniszter rendeletében szabályozottak. Jogszabály – pl. a miniszter rendelete – a követelmény megfogalmazásakor hivatkozhat nemzeti szabványra is. Ekkor, a szabványban foglalt követelmény önkéntes teljesítése egyenértékű a jogszabály tartalmának teljesítésével. A törvény értelmezésében munkavédelemre vonatkozó kötelező szabálynak minősül a munkáltató által meghatározott munkavédelmi szabályzat is, amely a - jogszabályok keretei
között - a munkavédelem megvalósításának módját tartalmazza. A törvény tehát a munkáltatók munkavédelmi kötelezettségeit és felelősségét igen széleskörűen vonja meg. A törvény munkavédelmi szabályainak hatálya kiterjed minden szervezett munkavégzésre , függetlenül attól, hogy az milyen szervezeti vagy tulajdoni formában történik. A törvény autentikus értelmezése szerint szervezett munkavégzés: a.) a munkaviszonyban, a közszolgálati, illetve a közalkalmazotti jogviszonyban, b.) szövetkezeti tagság esetén a munkaviszony jellegű jogviszonyban, c.) a szakképző iskolákban a tanulói jogviszony keretében a szakmai képzési követelmények teljesülése során, továbbá a tanuló szerződés alapján, a hallgatói jogviszonyban a gyakorlati képzés során, d.) a büntetés-végrehajtási jogviszonyban (előzetes letartóztatásban, elítéltként), e.) a közigazgatási határozat alapján, f.) a fegyveres erők, a fegyveres szervek (ideértve a hivatásos önkormányzati tűzoltóságot és más rendvédelmi szervet), g.) a katasztrófavédelem központi és területi szerveinek tagjai által szolgálati viszonyukban, h.) a polgári szolgálatban végzett munka, valamint i.) a munkáltató által kezdeményezett, irányított vagy jóváhagyott társadalmi munka. Szervezett munkavégzésnek kell tekinteni az olyan munkahelyen végzett munkát is, ahol különböző munkáltatók alkalmazásában álló munkavállalókat egyidejűleg foglalkoztatnak. Továbbá az ilyen munkahelyen a munkavállalót nem foglalkoztató gazdasági társaság természetes személy tagjának személyes közreműködésével végzett munka is ebbe a körbe tartozik. U
U
U
U
U
U
A rendkívüli körülmények között végzett tevékenységekre (pl. mentés, katasztrófaelhárítás), valamint a fegyveres testületeknél, a rendészeti szerveknél és a büntetésvégrehajtási intézetekben végzett munkára az illetékes miniszter az általánostól eltérő követelményeket és eljárási szabályokat állapíthat meg. Azonban az eltérő szabályoknak is az egészséges és biztonságos munkavégzést kell szolgálniuk. A törvény meghatározott rendelkezéseit alkalmazni kell a munkavégzés – pl. építkezés – hatókörében tartózkodókra (járókelőkre, látogatókra, szolgáltatást igénybe vevőkre stb.) is. 9.7.3. A munkavédelem állami feladatai A munkavédelemhez kapcsolódó állami feladatokat három csoportba lehet sorolni: a.) A munkavédelem ágazati tevékenységének körében az állam szervei útján – a munkavállalók és a munkáltatók érdekképviseleti szerveivel egyeztetve – meghatározza a biztonságos és egészséget nem veszélyeztető munkavégzés követelményeit. Ezek keretében előírja: - a létesítmények munkavédelmi üzembe helyezésének szabályait - a munkavégzés tárgyi feltételeit - a munkafolyamatra, technológiára és az alkalmazott anyagokra vonatkozó követelményeket - a munkavégzés személyi feltételeit - a munkáltatók és a munkavállalók jogait és kötelességeit - munkabalesetek, foglalkozási megbetegedések bejelentésére, kivizsgálására és nyilvántartására vonatkozó szabályokat - a hatósági felügyelet rendjét. Megalkotja az egyes veszélyes tevékenységekre vonatkozó szabályzatot, és szervezi a munkavédelmi kutatásokat, -tájékoztatást és -oktatást. Kialakítja az egészség, a munkavégző képesség megóvására, a munkabiztonságra és a munkakörnyezetre vonatkozó országos programot, amelynek megvalósulását időszakonként felülvizsgálja. b.) A munkavédelem hatósági tevékenységéhez tartozik egyrészt a munkavédelmi szabályok ellenőrzése, amelyet az OMMF felügyelője gyakorol és amely kiterjed az illetékességi területén valamennyi munkahelyre, valamint magában foglalja az ellenőrzés
tartásának, a munkabalesetek kivizsgálásának jogát. Ennek keretében a felügyelő felhívhatja a munkáltatót a hiányosságok megszüntetésére, a munkavédelmi szabályok megszegésével alkalmazott munkavállalót a munkavégzéstől eltilthatja, az üzemrészt, tevékenységet felfüggesztheti, és az elmulasztott vizsgálatokat elrendelheti. A hatósági tevékenységhez sorolható másrészt a munkavédelem körében megállapított engedélyek kiadása és nyilvántartása. Az ellenőrzési jogkör magában foglalja a hatósági felügyelet gyakorlását, amelynek keretében az állam szervei (OMMF, ÁNTSZ, bánya hatóság) tájékoztatással, tanácsadással segítik a munkavédelmi szabályok megtartását, ellenőrzik a munkáltatók és munkavállalók ezzel kapcsolatos kötelezettségeinek teljesítését, a munkabaleset esetén kötelezően alkalmazott eljárási szabályok megtartását. A munkavédelmi szabályok megsértése esetén alkalmazott szankciók közé tartozik a különböző intézkedések megtételének és a felelősségre vonásnak a joga, valamint a munkavédelmi bírság kiszabása. c.) A harmadik csoportot képezik a munkavédelmi célú kommunikációs és információs tevékenységek. Ezek körébe tartoznak az olyan állami feladatok, mint a munkavédelmi előírások végrehajtásának elősegítése, a szakmai oktatás területén a munkavédelmi ismeretanyag meghatározása, a nemzetgazdaság munkavédelmi helyzetének évenkénti áttekintése, és a munkavédelmi információs rendszer kialakítása és működtetése. 9.7.4. A munkavédelem pénzügyi fedezete A munkavédelem finanszírozása a Munkavédelmi Alapból történik. A Munkavédelmi Alapot a Kormány azzal a szándékkal hozta létre, hogy támogassa az egészséges és biztonságos munkavégzés céljait. Konkrét felhasználásáról a Munkavédelmi Bizottság javaslatára, a munkaügyi tárca minisztere dönt. Az Alapot egyébként az OMMF kezeli. Legfőbb forrását a munkavédelmi szabályok megszegése miatt kiszabott bírságok képezik. 9.7.5. A munkavédelem közigazgatási szervezete A munkavédelem országos szintű irányítására létrehozott állami szervek között első helyen kell megemlíteni az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőséget. Az OMMF olyan önálló, központi hivatal, amely az Országgyűlés, a Kormány, és a munkaügyi tárca minisztere irányítása alatt áll. A tárca minisztere (a jegyzet megírásakor a foglalkoztatáspolitikai és munkaügyi miniszter) nevezi ki és menti fel az OMMF elnökét, elnökhelyettesét, és - az OMMF elnöke véleményének kikérésével - az OMMF területi szerveinek igazgatóit. Továbbá jóváhagyja az OMMF szervezeti és működési szabályzatát. Az OMMF területi szervei a területi (fővárosi) munkabiztonsági és munkaügyi felügyelőségek. Ezek keretében egyrészt munkabiztonsági és munkaügyi felügyelők, másrészt munkaügyi felügyelők működnek. Az eltérő megnevezésű felügyelők egymástól különböző hatáskört gyakorolnak. Egyes munkavégzési területek speciális szabályaira tekintettel más jogszabályok felhatalmazása alapján, az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat szervei is ellátnak munkavédelmi hatósági feladatokat. A bányászat területen a Magyar Bányászati Hivatal és területi szervei, a bányakapitányságok töltenek be meghatározó szerepet. A munkavédelmi törvény külön - a bevezető rendelkezésekben is - kiemeli az érdekegyeztetés fontosságát, amelyet mind munkáltatói szinten, mind kormányzati szinten különböző intézményekben szabályoz.
Az OÉT szervezetében működő Munkavédelmi Bizottság végzi a munkavédelem országos szintű érdekegyeztetését, oly módon létrehozott szervezeti formában, amely a munkavállalók, a munkaadók és a kormány képviselőiből tevődik össze. A Bizottság tevékenysége keretében - tárgyal és állást foglal a tagjai által előterjesztett kérdésről, - véleményezi a munkavédelmi jogszabályokat és egyéb normákat, - részt vesz a munkavédelem országos programjának kialakításában, - javaslatot tesz a Munkavédelmi Alap felhasználására vonatkozóan. A Munkavédelmi Bizottság működésével kapcsolatos titkársági, adminisztratív teendőket az OMMF látja el. 9.7.6. A munkáltató és a munkavállalók jogai és kötelességei. A munkáltató köteles figyelembe venni az egészséges és biztonságos munkavégzés törvényben meghatározott alapvető követelményeit. Köteles minőségileg, illetve szükség esetén mennyiségileg értékelni a munkavállalók egészségét és biztonságát veszélyeztető kockázatokat. Teljes felelősséggel meg kell tennie minden szükséges intézkedést a munkavállalók biztonsága és egészségvédelme érdekében, figyelembe véve a változó körülményeket is, valamint törekedve a munkakörülmények folyamatos javítására. Veszély esetére előzetesen olyan munkavállalót kell kijelölnie, felkészítenie és megfelelő védőeszközzel ellátni, aki elvégzi a tűzvédelmi, katasztrófavédelmi feladatokat, szükség esetén gondoskodik a munkahely kiürítéséről. Megfelelő intézkedésekkel biztosítania kell, hogy szükség esetén az elsősegély, az orvosi sürgősségi ellátás, a mentési és a tűzvédelmi feladatok ellátása érdekében haladéktalanul fel lehessen venni a kapcsolatot a külső szolgálatokkal, szervekkel. Oktatás keretében gondoskodnia kell arról, hogy a munkavállaló munkába álláskor valamint a munkakörülmények változásakor elsajátítsa és a foglalkoztatás teljes időtartama alatt rendelkezzen az egészséget nem veszélyeztető és biztonságos munkavégzés elméleti és gyakorlati ismereteivel. Megismerje a szükséges szabályokat, utasításokat és információkat. Írásban meg kell határoznia az egyéni védőeszköz juttatásának belső rendjét. A reá háruló munkavédelemi feladatainak teljesítése érdekében köteles kijelölni a munkavállalók közül egy vagy több személyt a munkahelyi kockázatok elleni védelem és megelőzés érdekében, egyúttal biztosítania kell az ezen tevékenységhez szükséges elegendő személyi, képzettségi, időbeli, valamint tárgyi feltételeket. E foglalkoztatás azonban nem mentesíti a munkáltatót a törvényben meghatározott felelőssége alól. A munkavállaló csak a biztonságos munkavégzésre alkalmas állapotban, a munkavédelemre vonatkozó szabályok, utasítások megtartásával, a munkavédelmi oktatásnak megfelelően végezhet munkát. Önkényesen nem kapcsolhatja ki, nem távolíthatja el és nem alakíthatja át a biztonsági berendezéseket. Köteles munkatársaival együttműködni, és munkáját úgy végezni, hogy ez saját vagy más egészségét és testi épségét ne veszélyeztesse. Köteles együttműködni a munkáltatóval, illetve a munkavédelmi szaktevékenységet végző személyekkel, valamint a munkavédelmi képviselőkkel az egészséges és biztonságos munkakörnyezet megőrzése érdekében hozott hatósági intézkedések teljesítése, továbbá a munkáltató veszélyt megszüntető intézkedéseinek végrehajtása során is. 9.7.7. Érdekképviselet és érdekegyeztetés munkahelyi szinten Munkahelyi szinten az érdekegyeztetés a munkaadók és a munkavállalók közvetlen részvételével, vagy a munkavállalók érdekképviselőivel folytatott tanácskozáson történik. Munkavédelmi képviselő választást kell tartani minden olyan munkáltatónál, ahol a Munka Törvénykönyve hatálya alá tartozó munkavállalók létszáma legalább ötven fő. A választás megtartásának lebonyolítása, a feltételek biztosítása a munkáltató kötelezettsége.
Amennyiben a munkavédelmi képviselők száma eléri a hármat, úgy munkahelyi munkavédelmi bizottságot hozhatnak létre. A munkavállalónak, a munkavédelmi képviselőnek (bizottságnak) és a munkáltatónak az egészséget nem veszélyeztető és biztonságos munkavégzés érdekében együtt kell működniük. Jogaikat és kötelezettségeiket rendeltetésüknek megfelelően kell gyakorolniuk, illetve teljesíteniük. A szükséges információt (tájékoztatást) kötelesek a kellő időben egymás részére megadni. Annál a munkáltatónál, ahol a foglalkoztatottak száma legalább ötven fő, és munkavédelmi képviselők működnek, összmunkáltatói szinten paritásos munkavédelmi testület működik, amelyben egyenlő számban vesznek részt a munkavállalók és a munkáltató képviselői. A munkáltató kezdeményezi a testület létrehozását, biztosítja a működésének a feltételeit valamint a szavazás lebonyolításának feltételeit. A testület elnöki tisztét a munkavállalók, illetve a munkáltatók képviselői felváltva gyakorolják. A testület segítséget nyújt a döntéshozatalban a munkáltató számára - a helyzetértékelés, valamint a döntés-előkészítési folyamat során kialakított - döntési alternatíva felvázolása által. De nem mentesíti a felelősség alól. Alapfogalmak, összefüggések: A munka társadalmi – gazdasági jelentősége. A munkaügyi igazgatás tágabb és szűkebb értelemben. Foglalkoztatás politika. Bérpolitika. Munkaközvetítés. Munkaerőpiaci Alap. Munkavédelem. Munkavédelmi Alap. Kérdések, feladatok: Mire terjed ki a munkaközvetítés? Ismertesse a bérszabályozás módját! Ismertesse a munkanélküliek támogatásának aktív és passzív eszközeit! Mire irányul az egyik, mire a másik eszközcsoport? Mire terjed ki a munkaügyi ellenőrzés? Mit foglal magában a munkavédelem? Vázolja fel a munkaügyi szakigazgatás szervezeti rendszerét! Ismertesse a munkaügyi érdekegyeztetés rendszerét!
10. A MÉRÉSÜGY. 10.1. A mérésügy szerepe, fejlődésének hazai állomásai. A mérésügy célja a mértékek (pl. súly, terület stb.) és ezáltal mérések egységességének és pontosságának biztosítása, a mérőeszközök, pl. a hőmérők, mérlegek stb. megbízhatóságának ellenőrzése és közhitelű tanúsítása. Ezáltal az egészség, a környezet, a vagyonvédelem biztos alapokra helyezése, a termelés és termelés-szervezés, a kereskedelem, a kommunikáció, a tudományfejlődés zavartalanságának elősegítése. A gazdaság és társadalom egyes szakterületein feltárt, és mennyiségi adatokkal kifejezett összefüggések áttekinthetőségének biztosítása. A mérésügyi szabályozás jelentőségét akkor tudjuk felmérni, ha meggondoljuk milyen bonyodalmakat okoz a különböző mértékek pl. a négyzetméter és négyszögöl, a méter és yard, a liter és gallon átszámítása, illetve milyen bizonytalanságot visz az eladó és a vevő kapcsolatába, ha a vásárló nem bízik az eladó mérlegének pontosságában vagy a banki pénzszámláló automata megbízhatóságában.
A mértékek egységesítése és a mérőeszközök hitelesítésére már a történelem korai korszakaiban kiterjedt a kereskedői közösségek vagy a körültekintő uralkodók illetve az általuk gyakorolt közigazgatás figyelme. A hazai mérésügy történetében jelentős állomásoknak tekinthetőek: - A méterrendszer bevezetése, valamint a helyhatóságok alatt működő mértékhitelesítő hivatalok tevékenységének központi ellenőrzés alá vonása, és a Magyar Királyi Mértékügyi Bizottság felállítása 1874-ben. - A nemzeti mértékhitelesítő hivatalok felállítása és a Magyar Királyi Mértékhitelesítő Intézet létrehozása ezek irányítása céljából, 1907-ben. A szervezet fokozatos kiépítésére ezt követően került sor. Felépült a Mértékügyi székház, laboratóriumokat hoztak létre. - 1945 után került sor a mérésügyi tevékenység korszerűsítésére, a tudomány és az ipar területére kiterjesztésére. A törvényes mértékegységeket és a mérésügyi tevékenységet 1874 és 1953 között törvény, azt követően 1991-ig kormányrendelet és ahhoz kapcsolódó alacsonyabb szintű jogforrások, 1991-től szintén törvény és hozzákapcsolódóan kormányrendelet szabályozza. 10.2. A mérésügy hatályos szabályai. 1.) A mérésügy közérdekű kérdéseit kódex jelleggel szabályozza az 1991. évi. XLV tv. (a továbbiakban Mé.Tv.) és végrehajtásáról gondoskodó 127/1991(X.9.) Korm. rendelet. Mint tudjuk, a gyakorlatban a kulcsszerepet a mérési tevékenység tisztességes végrehajtása, az alkalmazott mértékegységek (centiméter, coll, méter, öl, stb.) és a mérőeszközök megbízhatósága töltik be. Mérésügyi szempontból mérőeszköznek a mérések elvégzésére alkalmas olyan technikai eszköz minősül, amelynek a mérési pontosságot és megbízhatóságot jellemző tulajdonságai ismertek és ellenőrizhetők. Más a megbízhatósága a kiegyensúlyozás elvén alapuló, mint a rugós mérlegnek. 2.) A Mé Tv. a mértékegységeket két kategóriába osztja: - a törvényes mértékegységekre és - törvényes mértékegységeken kívüli - vagyis szabadon alkalmazható - mértékegységekre A fontosabb törvényes mértékegységeket a törvény 1. számú melléklete határozza meg. A törvényes mértékegységek csoportosítása: a) a Nemzetközi Mértékegység-rendszer (SI) mértékegységei, b) a törvény mellékletében meghatározott, SI-n kívüli mértékegységek, c) az SI mértékegységeiből és az SI-n kívüli törvényes mértékegységekből képzett mértékegységek, d) az a), b), c) pont alatti mértékegységeknek a törvény mellékletében meghatározott módon képzett többszörösei és törtrészei. A törvényes mértékegységekre vonatkozó részletes szabályokat szabványok tartalmazzák. A törvényes mértékegységben megadott mérési eredmény vagy érték után a mennyiség nagysága más mértékegységben is kifejezhető. A négyzetméterben megadott telek-nagyság kifejezhető négyszögölben is.
A külkereskedelmi kapcsolatokban, a tudományos kutatásban, vagy ha nemzetközi megállapodás rögzíti, a törvényes mértékegységeken kívül más mértékegységek is használhatók 3.) A mérőeszközök között a Mé. Tv. kötelező hitelesítésű, és hitelesítési kötelezettség alá nem eső eszközöket különböztet meg. A hitelesítési kötelezettség a törvény végrehajtására kiadott kormányrendeletben e körbe sorolt használati mérőeszközökre (a továbbiakban: kötelező hitelesítésű mérőeszköz) vonatkozik. Kötelező hitelesítésű mérőeszköz csak érvényes hitelesítéssel forgalmazható, használható vagy tartható használatra kész állapotban. Hitelesítésről kell gondoskodnia - a belföldi forgalombahozatal előtt (első hitelesítés) a belföldi forgalomba hozónak, - javítás után (javítás utáni hitelesítés) a javítást végzőnek, - meghatározott időközönként (időszakos hitelesítés) a mérőeszköz tulajdonosának, illetve a használójának. - A helyhez kötött mérőeszköz első hitelesíttetése az üzembehelyező szerv (személy) feladata. Az időszakos hitelesítés érvényességi időtartamát a kormányrendelet melléklete tartalmazza. A hitelesítés érvényességi időtartamát az OMH a mérőeszköz használatának körülményeire tekintettel, indokolt esetben, a mellékletben előírttól eltérően is meghatározhatja. A forgalomba hozatal előtti hitelesítés feltétele a hitelesítési engedély megszerzése. A hitelesítési engedélyt az OMH típusvizsgálat alapján adja ki. A típusvizsgálat célja a hitelesíthetőség elbírálása. A vizsgálat során el kell bírálni, hogy a mérőeszköz-típus megfelel-e a gyártó által megadott specifikációnak, a szabványoknak, valamint az adott mérőeszköz-típussal szemben támasztott mérésügyi követelményeknek. A hitelesítési engedély megszerzéséről a mérőeszköz belföldi forgalomba hozója, vagy ha ez nem állapítható meg egyértelműen, a mérőeszköz felhasználója tartozik gondoskodni. A hitelesítési engedéllyel rendelkező mérőeszköz típuson változtatást csak akkor lehet végrehajtani, ha a forgalombahozó előzetesen gondoskodott a hitelesítési engedély módosíttatásáról. Nem kötelező a mérőeszközök hitelesíttetése, ha azok nem kerülnek belföldi forgalomba, valamint nem kötelező a magánszemélyek által háztartási célra használt mérőeszközök időszakos hitelesíttetése. Az OMH jogszabályban meghatározott esetekben felmentést adhat a hitelesíttetési kötelezettség alól. A mérőeszköz-hitelesítés célja annak elbírálása, hogy a mérőeszköz megfelel-e a vele szemben támasztott mérésügyi előírásoknak. A hitelesítés mérésügyi vizsgálatból és a hitelesítés tanúsításából áll. A hitelesítés lehet darabonkénti és mintavételes eljáráson alapuló. Csak olyan mérőeszköz hitelesíthető, amely a mennyiség értékét törvényes mértékegységben méri. A hitelesített mérőeszközt - az ellenkező bizonyításáig - úgy kell tekinteni, hogy annak nincs a mérési eredményt befolyásoló hibája. A hitelesítés tényét a mérőeszközön elhelyezett hitelesítési bélyeg, egyéb jel és/vagy hitelesítési bizonyítvány tanúsítja. A mérésügyi szervek által használt tanúsító jeleket, a
hitelesítési bélyegzők rajzát és alkalmazásának módját a Mé. Tv. 2. számú melléklet tartalmazza. A mérőeszközt a hitelesítést tanúsító jellel csak a hitelesítésre jogosult személy láthatja el. Mintavételes hitelesítésnél a tanúsító jel alkalmazása mellőzhető. A kötelező hitelesítésű mérőeszközök mérésügyi követelményeit, a hitelesítés általános feltételeit és eljárási rendjét az OMH hitelesítési előírásban határozza meg. A mérőeszközt gyártó, -javító és -kölcsönző szervek, valamint a kereskedelmi forgalomba hozatalra szánt árut adagoló, kimérő, töltő előrecsomagoló készülékek üzembentartói mérőeszközeik pontosságát használati etalonokkal kötelesek rendszeresen ellenőrizni. A mérőeszköz-kölcsönző szervnek ez a kötelezettsége az általa kölcsönzött mérőeszközökre is kiterjed. A hitelesített mérőeszközt úgy kell üzemben tartani és használni, hogy rendeltetésszerű működése, a mérési eredmények pontos leolvasása biztosítva legyen. Ha a mérőeszköz valamely méréstechnikai tulajdonsága a hitelesítés érvényének időtartamán belül megváltozik, vagy rendeltetésszerű működése kétségessé válik, a mérőeszköz használója köteles gondoskodni a mérőeszköz használaton kívül helyezéséről, javíttatásáról és hitelesíttetéséről. A közüzemek (víz, gáz, hő és áramszolgáltató vállalatok) a hálózatukban üzemeltetett kötelező hitelesítésű fogyasztásmérők főbb adatait feltüntető folyamatos nyilvántartásról kötelesek gondoskodni. A hitelesítési kötelezettség alá nem tartozó mérőeszközök (pl. a must cukorfok mérő) pontosságának megállapítását - a hitelesítéstől megkülönböztetés végett - kalibrálásnak nevezzük. A kalibrálás azoknak a műveleteknek az összessége, amelyekkel - meghatározott feltételek mellett - megállapítható az összefüggés a mérőműszer vagy a mérőrendszer értékmutatása, illetve a mérték, a hiteles anyagminta által megtestesített vagy használati etalonnal megvalósított érték (a helyes érték) között. E tevékenységről a kalibráló laboratóriumok gondoskodnak. Az általuk végzett ellenőrzéséről jogosultak kalibrálási bizonyítványt kiadni. A kalibrálás nem hatósági tevékenység A kiadott kalibrálási bizonyítvány hivatkozhat a laboratórium használati etalonjainak az országos etalonokra való visszavezetettségére, de a kalibrált mérőeszköz használatára vonatkozó tiltást vagy kötelezést nem tartalmazhat. A kalibrálást a Nemzeti Akkreditáló Testület által arra alkalmasnak minősített laboratórium végezhet. A kalibráló és a vizsgáló laboratóriumok akkreditálásában az OMH közreműködik. 4.) A mérési tevékenységet tekintve a törvény joghatással járó és joghatással nem járó mérés között különböztet. Joghatással jár a mérés, ha annak eredménye az állampolgárok és/vagy jogi személyek jogát vagy jogi érdekeit érinti, különösen, ha a mérési eredményt mennyiség és/vagy minőség tanúsítására - a szolgáltatás és ellenszolgáltatás mértékének megállapítására - vagy hatósági ellenőrzésre és bizonyításra használják fel; továbbá az élet- és egészségvédelem, a környezetvédelem és a vagyonvédelem területén. Joghatással járó mérést a mérési feladat elvégzésére alkalmas hiteles mérőeszközzel vagy használati etalonnal ellenőrzött mérőeszközzel kell végezni. Az etalon olyan
mérőeszköz, amely a mennyiség mértékegységének reprodukálására és fenntartására szolgál, amelyről a mértékegység értéke átszármaztatható a használati etalonokra. A használati etalonnak érvényes hitelesítéssel vagy kalibrálási bizonyítvánnyal kell rendelkeznie. A mérés végzésére használt minden mérőeszközt - közvetlenül vagy közvetett módon - az országos etalonról kell leszármaztatni, illetve arra visszavezetni. Hiteles az a mérőeszköz amelyet a mérésügyi szervek hitelesítettek, vagy amelynek külföldi hitelesítését az OMH első belföldi hitelesítésként elismerte. A közösségi típusvizsgálaton, közösségi első hitelesítésen vagy közösségi egyedi hitelesítésen az Európai Unió bármely tagországában megfelelt mérőeszköz e törvény és a végrehajtására kiadott rendeletek alkalmazásában hitelesnek minősül, és belföldi forgalomba hozatala után rá a hiteles mérőeszközökre vonatkozó jogkövetkezményeket kell alkalmazni, ideértve a belföldi időszakos és javítás utáni hitelesítési kötelezettséget is. A joghatással nem járó mérésre jogi kötöttség nem áll fenn. Az érdekelt, vagy az érdekeltek határozzák meg, hogy az ilyen méréssel szemben milyen követelményeket támasztanak. 5. A mérésügy szervezete. A mérésügy a mérésekkel kapcsolatos tevékenységkörnek az a része, amelyet a mérések hazai és nemzetközi egységességének és pontosságának biztosítása céljából a jog eszközeivel kell szabályozni, és amelynek ellátásáról az állam gondoskodik. A mérésügyi feladatokat az Országos Mérésügyi Hivatal (OMH), mint országos hatáskörű szerv, a területi szinten működő nyolc mértékhitelesítő hivatal, tíz kirendeltség és hét alkirendeltség, a minősítő laboratóriumok és a kalibráló szervek látják el. Az Országos Mérésügyi Hivatal (a továbbiakban: OMH) önálló feladat- és hatáskörrel rendelkező központi hivatal, irányítását a Kormány által kijelölt miniszter (a jegyzet megírása időpontjában a gazdasági miniszter) látja el, aki a hivatal elnökével kapcsolatos munkáltatói jogokat gyakorolja és jóváhagyja a hivatal szervezeti és működési szabályzatát, valamint éves munkatervét. Az OMH felügyeletét ellátó miniszter az OMH, a mérésügyi szolgáltatások igénybevételében érdekelt tárcák és egyéb szervek képviselőiből Országos Mérésügyi Tanácsot hoz létre, melyet saját tanácsadó szerveként működtet. A Tanács működéséhez szükséges feltételeket az OMH köteles biztosítani. A mérésügyi hatósági jogkört első fokon az OMH főosztályainak vagy a mértékhitelesítő hivataloknak a vezetői, másodfokon az OMH elnöke gyakorolja. Az OMH jogosult a mérésügyi és egyéb, mérésügyi feladatkörbe utalt tevékenységet érintő jogszabályok megtartásának ellenőrzésére. Az ellenőrzésre feljogosított dolgozói – a magánháztartás kivételével – ellenőrzést végezhetnek mindenütt, ahol joghatással járó mérés végzésére szolgáló mérőeszközt használnak. A mérésügyi piacfelügyeleti jogkörében eljárva biztosítja, illetve elősegíti, hogy a fogyasztók jogi érdekeit sértő vagy veszélyeztető, a kötelező hitelesítés körébe tartozó mérőeszközök ne kerüljenek forgalomba, vagy ne maradjanak a forgalomban. Az ellenőrzések során feltárt hiányosságok súlyától függően a mérésügyi hatóság, illetve az ellenőrzésre feljogosított dolgozói jogszabályban meghatározott intézkedéseket tehetnek.
A nemzetközi kapcsolattartás keretében az OMH képviseli a Magyar Köztársaságot a nemzetközi mérésügyi szervezetekben, együttműködik más államok mérésügyi szerveivel, gondoskodik a nemzetközi mérésügyi egyezményekből adódó feladatok végrehajtásáról. Magyarország tagja az 1875-ben Párizsban megkötött Mértékegyezménynek, az 1955-ben megalakított Hivatalos Mérésügyi Nemzetközi Szervezetnek. Felvette a kapcsolatot az EU metrológiai (mérés tudománnyal foglalkozó) szervezetével, az EUROMET-tel. KOLLOKVIUMI KÉRDÉSEK Gazdasági közigazgatás 1.) A gazdaság fogalma. A gazdaság és a társadalom kapcsolata. 2.) A javak iránti igény kielégítésének módjai. 3.) A gazdaság és a politika kapcsolata. 4.) Igazgatás, közigazgatás, gazdasági közigazgatás. A makrogazdasági közigazgatás fő feladatai. 5.) A gazdaság és a gazdasági közigazgatás alkotmányossága. 6.) A piac fogalma, szervezete. Történelmi kibontakozása. 7.) A piac jellemzői. 8.) A versenypiac működése. A gazdasági növekedést gyorsító mechanizmusok. 9.) A piaci diszfunkciók és kezelésük. 10.) A tulajdon, a birtok és a vagyon értelmezése. 11.) A tulajdoni jogintézmény és a tulajdoni jogviszony. 12.) A tulajdon szerkezete, hatékonysága, funkciói. 13.) A tulajdon és a közigazgatás kapcsolata. 14.) A privatizáció fogalma és céljai. 15.) A privatizáció formái. A mezőgazdasági rendeltetésű föld privatizálása. 16.) A rendszerváltást követő hazai privatizáció ütemét befolyásoló tényezők. 17.) A tulajdon alkotmányos alapjai hazánkban. A tulajdon kollektivizálása és centralizálása. 18.) A gazdasági közigazgatás eszközeinek csoportosítása. A gazdasági tervezés. 19.) A gazdasági szabályozás monetáris eszközei. 20.) A gazdasági közigazgatás fiskális eszközei. 21.) A bérszabályozás és az állam közvetlen gazdasági tevékenysége. 22.) A gazdálkodó szervezetek működésének befolyásolása. 23.) A gazdasági közigazgatás informális eszközei. 24.) A szabályozó eszközök rendszerbe állítása. A koncessziós szerződések lényege. 25.) Az idegenforgalom fogalma, rendszere, gazdasági sajátosságai. 26.) Az idegenforgalomban rejlő veszélyek. Az idegenforgalom közigazgatása. 27.) A verseny tisztességének és a versenytársak jogainak védelme. 28.) A piaci verseny védelme. 29.) A piacfelügyelet szervezete. 30.) A versenyvédelem jogi szabályozása. Az Európai Unió versenyjoga. 31.) A piaci normák megsértésének szankciói. 32.) A közbeszerzési eljárás. 33.) A fogyasztóvédelem fő irányai, intézményi keretei, a szabványszerződések kontrollja. 34.) A fogyasztóvédelem szervezete. 35.) A fogyasztóvédelem az Európai Unióban. A fogyasztóvédelem hazai kibontakozása. 36.) A fogyasztóvédelem hatályos szabályai. A fogyasztói alapjogok. 37.) A fogyasztóvédelem hazai szervezete. 38.) A békéltető testületi eljárás.
39.) Az árak lényege, szerepe, árfelügyelet a versenypiaci gazdaságokban. 40.) Hatályos árfelügyeleti rendszerünk. 41.) A munkaügyi szakigazgatás feladatai szervezete. 42.) A foglalkoztatás politika. 43.) A bérpolitika. 45.) Az álláskeresők (munkanélküliek) támogatása. 46.) Munkavédelem. Munkaügyi ellenőrzés. 47.) A mérésügy közigazgatása.
