BEWUST MOBIEL
© 2003 Guido de Brès-Stichting, Den Haag ISBN 90-807629-5-4 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij digitaal, elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enige andere wijze, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted, in any form or by any means, digital, electronic, photocopying, recording, or otherwise, without the prior written permission of the publisher.
2
Drs. J.W. van Berkum (red.)
Bewust mobiel SGP-visie op mobiliteitsbeleid
Samengesteld door de werkgroep: drs. W. Oosterwijk (voorzitter), drs. J.W. van Berkum (secretaris) en drs. T.J. van den Berg
GUIDO DE BRÈS-STICHTING - DEN HAAG 3
Dit is een uitgave van de GUIDO DE BRÈS-STICHTING STUDIECENTRUM SGP Laan van Meerdervoort 165 - 2517 AZ Den Haag Telefoon 070-3029068 - Fax 070-3655959 E-mail:
[email protected] Website: www.sgp.nl Giro 93021 t.n.v. Penningmeester Guido de Brès-Stichting Bestuur: dr. W. Fieret (voorzitter), mr. A. Weggeman (secretaris), drs. P.C. den Uil (penningmeester), ds. J. Koppelaar, drs. F.C. Kuipers, drs. J.A. Naaktgeboren, A. Noordergraaf, H. Uil, ir. B.J. van der Vlies Directeur: drs. J. Mulder Publicatie nr. 32 Bewust mobiel
4
Samenvatting Ontwikkelingen Mobiliteit ontstaat omdat mensen de behoefte hebben activiteiten te verrichten die ruimtelijk gescheiden zijn. Sinds de jaren zestig van de vorige eeuw is de mobiliteit in Nederland explosief gestegen. Het aantal auto’s is in ruim veertig jaar meer dan vertienvoudigd tot 6,7 miljoen. In diezelfde periode nam de gemiddelde afgelegde afstand per persoon per jaar toe van 2.300 tot 12.000 kilometer. Besteedde men in 1975 nog 6,5 uur per week aan mobiliteit, in 2000 was dat toegenomen tot 8,5 uur per week. In het bijzonder is de woon-werkafstand en de reistijd van het woon-werkverkeer de laatste decennia fors toegenomen. In 2000 werd gemiddeld ruim € 4.000,00 per huishouden uitgegeven aan mobiliteit. Ten opzichte van 1992 is dat een stijging van ongeveer 62%. Verklaringen Voor de toegenomen mobiliteit zijn verschillende verklaring te noemen. Allereerst is de bevolking de laatste 25 jaar met meer dan 2 miljoen mensen toegenomen en heeft de babyboomgeneratie -de generatie die geboren is tussen 1946 en 1965- de leeftijdsfase bereikt waarop de mobiliteit het grootst is. In de tweede plaats is het aantal kilometer autosnelwegen tussen 1970 en 2000 meer dan verdubbeld. Daardoor kunnen mensen zich makkelijker en sneller verplaatsen. Een derde verklaring is de toegenomen welvaart. Deze heeft ertoe bijgedragen dat 76% van de huishoudens in Nederland een auto heeft. Ten vierde heeft de individualisering ertoe geleid dat op dit moment 20% van de huishoudens in Nederland beschikt over twee of meer auto’s. Mensen willen steeds minder afhankelijk van elkaar zijn en kopen zelf een auto. In de vijfde plaats heeft de arbeidsparticipatie van vrouwen geleid tot meer mobiliteit. Tot slot kiezen mensen voor een steeds intensievere invulling van hun vrije tijd. Dat komt tot uitdrukking in het vaker op vakantie gaan en het vaker kiezen voor verre bestemmingen. Effecten Veelal wordt alleen gesproken over de negatieve effecten van mobiliteit. Mobiliteit heeft echter ook positieve effecten. Mensen besteden niet voor niets zoveel geld en tijd aan mobiliteit. Mobiliteit heeft een economische, sociale en recreatieve waarde. Deze positieve insteek bete5
kent echter niet dat de ogen moeten worden gesloten voor de negatieve effecten van mobiliteit. Een eerste negatief effect is de onveiligheid. Jaarlijks worden er ruim 1.000 verkeersdoden geregistreerd. Daarnaast is de milieuvervuiling een negatief gevolg van mobiliteit. Het aandeel van de verkeers- en vervoerssector aan de verzuring is 30%, het verkeer is verantwoordelijk voor 40% van de geluidshinder en draagt voor ca 18% aan de nationale uitstoot van CO2. In de derde plaats zijn files een bron van ergernis. De laatste decennia is het aantal files toegenomen en duurt het ook langer voordat de files zijn opgelost. Een vierde probleem is dat de toenemende automobiliteit vraagt om meer ruimte en die is in een klein land als Nederland schaars. Tot slot kost mobiliteit ook veel energie. 13% van het totale energieverbruik in Nederland komt voor rekening van het wegverkeer. Richtlijnen In deze nota is vanuit de Bijbel een aantal richtlijnen voor het mobiliteitsbeleid opgesteld. Centraal staat de gedachte dat mobiliteit die nodig is om de bijbelse scheppingsopdracht van de mens uit te voeren positief moet worden geduid. De overheid moet de voor die mobiliteit benodigde infrastructuur faciliteren. De overheid dient voor alle burgers een zodanig mobiliteitsniveau te faciliteren dat zij recht kunnen doen aan de door God gegeven taken in het leven. Een ander aspect is dat mobiliteit niet teveel tijd mag kosten. Dat betekent dat het lange-afstand-woon-werkverkeer niet gefaciliteerd moet worden tegen een lagere prijs dan de kostprijs. Niet alleen vanwege het tijdmotief, maar ook omdat deze gebruikers een groot beslag leggen op de schaarse infrastructurele ruimte en zij relatief grote vervuilers zijn. Mobiliteit mag ook zo min mogelijk leiden tot aantasting van het welzijn van de naaste. Daarom moet veiligheid speerpunt voor het overheidsbeleid zijn en geluidshinder en de uitstoot van schadelijke stoffen zoveel mogelijk worden beperkt. Mobiliteit mag ook niet leiden tot onherstelbare schade aan de schepping. Dat betekent dat mobiliteit geen vervuilingsniveau mag opleveren boven wat de natuur kan dragen. De uitstoot van CO2 dient daarom tot dat niveau te worden teruggedrongen. De overheid heeft ten aanzien van mobiliteit, naast de zorg voor een basisniveau aan mobiliteit, taken 6
in de randvoorwaardelijke sfeer. Zij moet mede zorgen voor de veiligheid van de burgers, voor het leefbaar houden van de omgeving en voor de ruimtelijke ordening van alle activiteiten. Beleidsaanbevelingen Op basis van de richtlijnen wordt in deze nota een aantal beleidsaanbevelingen gedaan. In de eerste plaats moet de overheid zorgen voor een goed basisnetwerk van infrastructuur, maar geen infrastructuur aanleggen of uitbreiden, die vooral het woon-werkverkeer op lange afstand faciliteert en stimuleert. Omdat bij de aanleg van infrastructuur ook ruimtelijke ordeningsaspecten en veiligheidsaspecten betrokken zijn, mag de overheid de eindverantwoordelijkheid voor de aanleg van infrastructuur nooit uit handen geven. Onderhoud van infrastructuur dient hoge prioriteit te hebben. Vanuit efficiency oogpunt kan het aantrekkelijk zijn de aanleg en het onderhoud van infrastructuur uit te besteden. Ten tweede dient beprijzing van mobiliteit zo goed mogelijk gedifferentieerd te zijn naar tijd, plaats en vervuilingsniveau. Een basisaantal kilometers moet relatief goedkoop zijn, en alles wat daarboven komt, substantieel duurder. Om daarvoor te zorgen, moet een progressieve en gedifferentieerde heffing per kilometer worden ingevoerd. Gezien vanuit de plicht van de overheid om voor een betaalbaar basisniveau van infrastructuur te zorgen, is het bouwen van tolwegen alleen verantwoord als er een acceptabele alternatieve route voorhanden is, zodat mensen niet verplicht zijn om die hogere prijs te betalen. Een derde aanbeveling is dat langzaam vervoer vanuit milieu en efficientie oogpunt dient te worden gestimuleerd. De overheid moet nadrukkelijk zoeken naar mogelijkheden om het autogebruik voor korte afstanden terug te dringen. Op dit moment is meer dan de helft van alle autoritten korter dan 7,5 kilometer. Wellicht behoort een starttarief per rit tot de mogelijkheden om dit terug te dringen. Deze maatregelen kan er ook toe bijdragen dat huishoudens die twee (of nog meer) auto’s bezitten, bewuster gebruik maken van hun auto’s. Veelal wordt de tweede auto namelijk gebruikt voor korte ritten. Vanwege de noodzakelijke beschikbaarheid van een basisniveau mobiliteit dient er in de vierde plaats een landelijk dekkend openbaar vervoernetwerk te zijn. Daarbij is efficiency wel een randvoorwaarde. Het is 7
niet wenselijk dat door bepaalde streken grote delen van de dag lege bussen rijden. In dat geval kan beter worden gekozen voor taxi-opafroep faciliteiten. Dat is minder milieubelastend en levert zelfs nog een kwaliteit beter voorzieningniveau. Een vijfde aanbeveling is dat vanwege de beschermwaardigheid van het leven, veiligheid ondubbelzinnig prioriteit moet hebben boven bereikbaarheid. Dat is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de overheid en de verkeersdeelnemers. Het accent van de overheid dient te liggen op de bescherming van zwakkere verkeersdeelnemers, zoals fietsers en voetgangers. Het is vanuit christelijk perspectief onbegrijpelijk dat door financiële tekorten wordt gekozen voor het ‘ophogen’ van het aantal verkeersslachtoffers van 750 naar 900 in 2010, terwijl wel miljoenen extra worden uitgetrokken voor de uitbreiding van de infrastructuur. Tot slot dienen maatregelen die ondubbelzinnig bijdragen aan een verbetering van de leefbaarheid gestimuleerd te worden. De overheid moet daarom technologische ontwikkelingen, zoals het gebruik van waterstof en elektriciteit voor de aandrijving van voertuigen, stimuleren.
8
Inhoud Woord vooraf ................................................................................ 11 1. Inleiding.................................................................................... 13 2. Mobiliteit in kaart gebracht...................................................... 17 2.1 Inleiding ............................................................................................... 17 2.2 Ontstaan van mobiliteit..................................................................... 17 2.2.1 Keuze van activiteiten .............................................................. 17 2.2.2 Ruimtelijke spreiding en afstand............................................. 19 2.2.3 Tijdsbesteding............................................................................ 21 2.2.4 Geldbesteding ............................................................................ 22 2.2.5 Beleidsvragen ............................................................................. 23 2.3 Ontwikkelingen met betrekking tot mobiliteit .............................. 25 2.3.1 Vervoermiddelen....................................................................... 25 2.3.2 Wegcapaciteit ............................................................................. 26 2.3.3 Afgelegde kilometers ................................................................ 27 2.3.4 Autobezit per huishouden ....................................................... 27 2.3.5 Beleidsvragen ............................................................................. 29 2.4 Oorzaken toegenomen mobiliteit.................................................... 29 2.4.1 Demografische ontwikkelingen .............................................. 30 2.4.2 Ruimtelijke ontwikkelingen ..................................................... 30 2.4.3 Sociaal-economische ontwikkelingen..................................... 31 2.4.4 Sociaal-culturele ontwikkelingen............................................. 31 2.4.5 Beleidsvragen ............................................................................. 32 2.5 Effecten van mobiliteit...................................................................... 32 2.5.1 Positieve effecten ...................................................................... 33 2.5.2 Onveiligheid............................................................................... 34 2.5.3 Milieuvervuiling ......................................................................... 35 2.5.4 Files ............................................................................................. 37 2.5.5 Beslag op ruimte........................................................................ 38 2.5.6 Beslag op energiebronnen........................................................ 39 2.5.7 Beleidsvragen ............................................................................. 39 2.6 Slot........................................................................................................ 40
9
3. Een bijbels gefundeerd toetsingskader voor mobiliteitsbeleid 43 3.1 Inleiding ............................................................................................... 43 3.2 Aandacht voor mobiliteit in de Bijbel............................................. 44 3.3 Bijbelse notie van rentmeesterschap ............................................... 46 3.3.1 Rentmeesterschap en het dienen van God ........................... 48 3.3.2 Rentmeesterschap en de relatie met de medemens ............. 49 3.3.3 Rentmeesterschap en de relatie met de aarde....................... 51 3.4 De taak van de overheid met betrekking tot mobiliteit ............... 52 3.4.1 De taak van de overheid algemeen......................................... 52 3.4.2 De overheid en mobiliteitsbeleid............................................ 54 3.5 Richtlijnen voor mobiliteitsbeleid.................................................... 55 3.6 Slot........................................................................................................ 60 4. Staatkundig-gereformeerd mobiliteitsbeleid............................ 61 4.1 Inleiding ............................................................................................... 61 4.2 Infrastructuur...................................................................................... 61 4.3 Beprijzing van mobiliteit ................................................................... 66 4.4 Langzaam verkeer en parkeerbeleid ................................................ 68 4.5 Openbaar vervoer .............................................................................. 70 4.6 Verkeersveiligheid .............................................................................. 74 4.7 Leefbaarheid........................................................................................ 76 4.8 Slot........................................................................................................ 78 Literatuur .....................................................................................79
10
Woord vooraf Mobiliteit is een thema waarover iedereen die deelneemt aan het verkeer een mening heeft. Velen menen ook een oplossing te hebben voor de toenemende mobiliteitsproblematiek. Alle goede ideeën ten spijt is de problematiek echter niet af-, maar toegenomen. Files zijn niet meer alleen een bron van ergernis in de Randstad, maar ook in minder stedelijke gebieden van Nederland. In relatie hiermee is voor velen de leefbaarheid van ons land een punt van zorg. Een werkgroep onder verantwoordelijkheid van de Guido de BrèsStichting, het studiecentrum van de SGP, heeft zich over deze problematiek gebogen. In deze nota is het uitgangspunt dat mobiliteit iets is waar we positief tegenover moeten staan. Mobiliteit is namelijk onlosmakelijk verbonden aan de scheppingsopdracht die ieder mens heeft. Dat betekent dat een bepaald mobiliteitsniveau voor iedereen beschikbaar en betaalbaar moet zijn. Daar ligt een taak waarvoor de overheid verantwoordelijkheid draagt. Helaas is het totale mobiliteitsniveau zo groot dat de ogen niet mogen worden gesloten voor de negatieve gevolgen daarvan. We moeten met elkaar verantwoord gebruik maken van de mogelijkheden die we hebben om ons te verplaatsen. Voor dit aspect is de burger verantwoordelijk. Mobiliteit vraag van overheid, bedrijfsleven en burger dus om bewuste keuzes. Daarom heeft deze nota als titel meegekregen: Bewust mobiel. De werkgroep die deze nota heeft geschreven, bestond uit de heren drs. W. Oosterwijk (voorzitter), drs. J.W. van Berkum (secretaris) en drs. T.J. van den Berg. Daarnaast heeft een aantal mensen meegelezen en positief-kritisch commentaar geleverd op conceptteksten. Dat zijn: mr. D.J.H. van Dijk, ir. J.C. van Ginkel, drs. H.L. van der Kolk en drs. H.F. Massink. Namens het bestuur zeg ik de leden van de werkgroep en de meelezers hartelijk dank voor de inbreng die ze geleverd hebben.
11
We spreken de wens uit dat deze nota mag bijdragen aan de bezinning op de vraag hoe overheid, bedrijfsleven en burger op bijbels verantwoorde wijze kunnen omgaan met mobiliteit. Dr. W. Fieret Voorzitter Guido de Brès-Stichting
12
1. Inleiding Aanleiding Een samenleving zonder mobiliteit is niet denkbaar. Het samen leven brengt immers noodzakelijk mobiliteit met zich mee. Mobiliteit is een wezenlijk onderdeel van het leven. Mobiliteit verschaft de mens toegang tot werk, tot familie, tot zakelijke partners, tot ontspanning, etc. Daarnaast is het door mobiliteit mogelijk dat mensen bereikbaar zijn voor anderen. Mobiliteit is dus van grote betekenis voor mensen. Dat blijkt ook uit de cijfers. In Nederland besteden mensen gemiddeld meer dan 70 minuten per dag aan mobiliteit. Mobiliteit is ook van groot belang voor de economie. Mobiliteit maakt het mogelijk dat personen, goederen en diensten over grote afstanden kunnen worden verplaatst. Een bekende leus is ‘zonder transport staat alles stil’. Daarmee wordt bedoeld dat mobiliteit van groot belang is om als land te kunnen voortbestaan. Mobiliteit is onmisbaar voor de ontwikkeling van een land. De laatste jaren is de mobiliteit enorm toegenomen. Van een kleinschalige samenleving waarin de meeste activiteiten rondom de eigen woonplaats plaatsvinden, is al lang geen sprake meer. De industrialisering en schaalvergroting hebben gezorgd voor een explosieve groei van de mobiliteit. En nu lijkt het erop dat door de informatisering en globalisering mobiliteit helemaal geen grenzen meer kent. Parallel aan de toename van de mobiliteit is de welvaart de afgelopen jaren enorm toegenomen. Meer en meer worden echter de ogen geopend voor de schaduwzijden van de toegenomen mobiliteit. In ons land is het grote aantal files een dagelijks terugkerend probleem. De uitstoot van gassen heeft tot gevolg dat het milieu verontreinigt. Grote delen van ons land zijn, paradoxaal genoeg, door de toenemende mobiliteit slecht bereikbaar.1 Alles bij elkaar brengt de sterk gegroeide mobiliteit de leefbaarheid van het land in gevaar. Om deze problematiek enigszins in de hand te houden is jaarlijks veel geld nodig. Vgl. J. van der Stoep e.a., Een kwestie van bereikbaarheid. Over mobiliteit en sociale verantwoordelijkheid, Nunspeet, 1996, p. 49.
1
13
De toenemende problemen rondom mobiliteit hebben ervoor gezorgd dat mobiliteit een politiek gevoelig terrein is geworden. Daarbij komt dat politieke beslissingen op dit terrein gevolgen hebben voor alle mensen. Mobiliteit raakt immers het bestaan van alle mensen. Eventuele beperkingen van mobiliteit beknot mensen in hun ruimte en vrijheid en dat vindt niemand leuk. Mobiliteit op zich is geen principieel onderwerp. Maar doordat mobiliteit onlosmakelijk verbonden is met het maatschappelijk bestaan, is mobiliteit beslist geen waardenvrij thema. Dat is ook de reden dat de Guido de Brès-Stichting, het studiecentrum van de SGP, dit onderwerp heeft opgepakt en deze studie het licht ziet. Daarbij komt dat het kabinet-Balkenende II op dit moment werkt aan een Nota Mobiliteit. In deze nota schetst het kabinet het Nederlandse verkeers- en vervoersbeleid voor de periode 2002-2020. Het huidige beleid ligt in hoofdlijnen vast in het tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVVII), dat geldig is tot 17 januari 2004. Dit gegeven maakt de actualiteit van het onderwerp van deze studie nog groter. Probleemstelling In deze nota wordt geprobeerd vanuit christelijk perspectief een aantal richtlijnen te formuleren voor het mobiliteitsbeleid. De probleemstelling die in deze nota centraal staat luidt: Wat is een christelijk perspectief op mobiliteit en hoe kan op basis hiervan een bijdrage worden geleverd aan de ontwikkeling van het mobiliteitsbeleid? Omdat mobiliteitsbeleid erg breed is, is in deze studie een aantal beperkingen aangebracht. De eerste is dat in deze nota de focus ligt op het personenvervoer. Bewust is het goederenvervoer buiten beschouwing gelaten. De problematiek van het goederenvervoer is via de logistiek zeer sterk verbonden met economische activiteiten. Hierover zijn al andere studies verschenen. Onderwerpen als de Betuwelijn en de Tweede Maasvlakte komen dus niet aan de orde. Een tweede beperking is dat in deze nota het binnenlandse personenvervoer centraal staat. Dat betekent dat in deze nota ook niet in wordt gegaan op discussies over internationaal treinverkeer en vliegverkeer. Het vraagstuk van de ruimtelijke ordening is sterk verbonden met het onderwerp mobiliteit. In deze nota komen deze aspecten daarom ook aan de orde, zij het dat 14
niet alle consequenties van beleidsmaatregelen voor het ruimtelijke ordeningsbeleid worden uitgewerkt. Een laatste beperking is dat in deze nota niet of slechts zijdelings ingegaan wordt op de zogenoemde virtuele mobiliteit. Vanwege de complexiteit van integraal mobiliteitsbeleid leek het de werkgroep van gepaste bescheidenheid getuigen deze beperkingen aan te brengen. Ook met de gemaakte beperkingen is er nog voldoende stof tot discussie over gebleven. Tot slot is in deze nota de huidige samenleving als uitgangspunt genomen. Deze keuze heeft als consequentie dat mobiliteit wordt gezien als noodzakelijk om te kunnen functioneren in de maatschappij en om een samenleving in stand te houden. De Amish leven weliswaar ook, maar hun cultuur staat zover af van de Nederlandse, dat het van weinig realiteitszin getuigt die cultuur als uitgangspunt te nemen voor een visie op het mobiliteitsbeleid in de 21e eeuw. Deze keuze betekent niet dat de Nederlandse cultuur kritiekloos als uitgangspunt is genomen. In deze nota worden nadrukkelijk kanttekeningen geplaatst bij het moderne leefpatroon dat geleid heeft tot de mobiliteitsgroei. Opbouw nota Deze nota kent een eenvoudige opzet. Om de probleemstelling te kunnen beantwoorden, wordt allereerst in hoofdstuk 2 de mobiliteitsproblematiek in kaart gebracht. In dat hoofdstuk wordt ingegaan op het ontstaan van mobiliteit, worden enkele cijfers en ontwikkelingen gepresenteerd en wordt ingegaan op de positieve en negatieve effecten van mobiliteit. Doordat in deze nota expliciet wordt ingegaan op het ontstaan van mobiliteit onderscheidt deze nota zich van andere studies. Veelal wordt de problematiek eenzijdig benaderd vanuit leefbaarheid, veiligheid en bereikbaarheid. Juist door aandacht te vragen voor het ontstaan van mobiliteit kan beter zicht worden verkregen op de mogelijkheid om de problematiek aan de bron aan te pakken. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 een toetsingskader opgesteld waarin vanuit de Bijbel enkele richtlijnen worden opgesteld voor het mobiliteitsbeleid. Ook wordt in dat hoofdstuk vanuit christelijk perspectief aangegeven wat de taak van de overheid in deze is. Om te komen tot een standpuntbepaling baseert de SGP zich allereerst op de Bijbel. Hoewel de Bijbel in directe zin weinig over mobiliteit zegt, is er wel een aantal aanknopingspunten te vinden om te komen tot richtlijnen voor 15
mobiliteitsbeleid. Een belangrijke notitie die in de Bijbel aanwezig is, is het rentmeesterschap. Dat begrip heeft in deze nota een centrale plaats gekregen. De richtlijnen die in deze nota worden opgesteld, hebben vanuit het begrip rentmeesterschap hun onderbouwing gekregen. In hoofdstuk 4 worden de richtlijnen uit hoofdstuk 3 praktisch vertaald naar thema’s die in het mobiliteitsbeleid een rol spelen. Het gaat dan om thema’s als: infrastructuur, beprijzing, langzaam verkeer, parkeerbeleid, openbaar vervoer, verkeersveiligheid en leefbaarheid. Door middel van een aantal casussen worden de thema’s concreet gemaakt. Aan het eind van deze nota is een literatuurlijst opgenomen. Daarop staan alle publicaties waar in deze nota naar wordt verwezen.
16
2. Mobiliteit in kaart gebracht 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt de mobiliteitsproblematiek geïntroduceerd. Daarbij zal uitsluitend worden ingegaan op mobiliteit die betrekking heeft op personenvervoer over de weg. Allereerst wordt ingegaan op factoren die leiden tot het ontstaan van mobiliteit (2.2). Vervolgens worden enkele cijfers gepresenteerd om de mobiliteitsproblematiek te illustreren en ontwikkelingen aan te geven (2.3). Daarna wordt ingegaan op de oorzaken van de mobiliteitsgroei (2.4). Vervolgens komen de effecten van mobiliteit aan de orde (2.4). Aan het eind van elke paragraaf wordt een aantal vragen geformuleerd die voor de politiek van belang zijn.
2.2 Ontstaan van mobiliteit Om inzicht te krijgen in de factoren die mobiliteit veroorzaken, is het van belang eerst te definiëren wat mobiliteit is. Zoals gezegd gaat het in deze nota om mobiliteit van personen en niet van goederen, daarom wordt een definitie gegeven die aansluit op personenmobiliteit. Mobiliteit is de verplaatsing van personen voor het verrichten van activiteiten die ruimtelijk van elkaar zijn gescheiden. Een persoon kiest ervoor om bepaalde activiteiten met een bepaalde frequentie te verrichten en afhankelijk van de ruimtelijke locaties waar deze activiteiten plaats vinden, ontstaat er een bepaalde hoeveelheid mobiliteit. De keuze voor de frequentie van activiteiten en hun ruimtelijke spreiding wordt mede beïnvloed door de hoeveelheid tijd en geld die mensen hebben en willen besteden aan mobiliteit. In deze paragraaf wordt achtereenvolgens ingegaan op de keuze van te verrichten activiteiten (2.2.1), de ruimtelijke spreiding (2.2.2), de tijdsbesteding (2.2.3) en de geldbesteding (2.2.4). Bij elk van de thema’s wordt een beschrijving van de huidige situatie gegeven. Tot slot worden vragen opgeroepen, waarop in het vervolg van deze nota wordt teruggekomen (2.2.5). 2.2.1 Keuze van activiteiten Een eerste bepalende factor voor mobiliteit is de behoefte van mensen om activiteiten te verrichten. De meeste mensen verrichten per dag 17
verschillende activiteiten die verplaatsingen met zich meebrengen. Daarbij kan worden gedacht aan: werken, winkelen, familiebezoek, schoolbezoek, recreatie, etc. De praktijk leert dat er veelal keuzes moeten worden gemaakt voor alle denkbare wenselijke activiteiten. De keuze van de activiteiten die mensen maken, wordt bepaald door persoonlijke voorkeuren, maatschappelijke positie, gezinssamenstelling, etc. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) doet onderzoek naar de mobiliteit van mensen in Nederland. In dat onderzoek wordt onder andere gevraagd naar de motieven van mensen om zich te verplaatsen. Om zicht te krijgen op de soort activiteiten die mensen verrichten en in hoeverre er in de keuze van de activiteiten door de jaren heen een ontwikkeling is te zien, wordt in figuur 2.1 voor verschillende activiteiten het aantal verplaatsingen per persoon per week weergegeven. De cijfers hebben betrekking op de jaren 1985 en 2001 en betreffen personen van 12 jaar en ouder. Aantal verplaatsingen per persoon per week 20
2,4
2,9
4,0
4,3
15 3,6 10
Overig Recreatief
3,4
Visite/logeren
1,4
1,1
Onderw ijs
5,1
5,0
Winkelen
1,3
0,8
3,8
4,2
1985
2002
Zakelijk bezoek 5
Van en naar w erk
0
Figuur 2.1 Aantal verplaatsingen per persoon per week (Bron: CBS)
Uit figuur 2.1 blijkt dat het totaal aantal verplaatsingen per week de laatste 17 jaar constant is gebleven. Per week worden gemiddeld 21,6 verplaatsingen gemaakt. Een verplaatsing is gedefinieerd als een reis of een gedeelte van een reis met een motief, waarbij het overgaan op een andere vervoerwijze niet als nieuwe verplaatsing geldt. Het gelijkblijvend totaal aantal verplaatsingen is een bevestiging van een onderdeel 18
van de zogenoemde BREVER-wet (Behoud van Reistijd en VERplaatsingen)2, die aangeeft dat het gemiddeld aantal verplaatsingen per dag per persoon door de tijd heen gelijk blijft. Het ontstaan van mobiliteit heeft een autonoom karakter. De meeste verplaatsingen hebben betrekking op winkelen. In 2002 werden gemiddeld per persoon per week 5 verplaatsingen gedaan om te winkelen. Op de tweede plaats staan verplaatsingen voor recreatieve doeleinden. Pas op de derde plaats komt het woon-werkverkeer. Zoals hieronder zal blijken, zegt dit niets over het relatieve belang van deze reismotieven. Daarvoor moet ook iets worden gezegd over de gemiddelde afstand per type verplaatsing. Ritten naar de winkel zullen gemiddeld korter zijn dan ritten naar het werk. Het is moeilijk op basis van figuur 2.1 duidelijke ontwikkelingen te schetsen. De verschillen in het aantal verplaatsingen per week voor de verschillende activiteiten zijn gering en mede daardoor is het niet gemakkelijk deze veranderingen toe te schrijven aan veranderingen in individuele keuzes in de frequentie waarmee bepaalde activiteiten worden ondernomen. Kleine verschillen kunnen bijvoorbeeld veroorzaakt worden door verschillende ontwikkelingen. Zo kan de stijging van het gemiddelde aantal verplaatsingen per week voor woon-werkverkeer worden verklaard door de toename van het aantal mensen dat aan het arbeidsproces deelneemt. Dat de stijging slechts gering is, komt mogelijk doordat het aantal mensen dat vier dagen per week werkt, is toegenomen en daarom dus minder woon-werk verplaatsingen maakt. 2.2.2 Ruimtelijke spreiding en afstand Mobiliteit ontstaat door het verrichten van activiteiten die ruimtelijk gescheiden zijn. De ruimtelijke spreiding van de te verrichten activiteiten veroorzaakt de mobiliteitsstromen zoals we die om ons heen kunnen zien. Dit betekent dat het ruimtelijke ordeningsvraagstuk een belangrijke rol speelt in mobiliteitsdiscussies. De mate waarin verschillende activiteiten dicht bij elkaar geordend zijn, heeft uiteraard invloed op de reisafstanden. Grootschalige voorzieningen creëren in de praktijk veel mobiliteit. 2 Hupkes, G., Gasgeven of afremmen. Toekomstscenario’s voor ons vervoersysteem, Deventer, 1977.
19
In figuur 2.2 is voor personen van 12 jaar en ouder aangegeven hoeveel kilometer per week per activiteit wordt afgelegd. De cijfers hebben betrekking op de jaren 1985 en 2002. Afgelegde afstand per persoon per week 250 23,0 200
17,8
37,7
33,6
Overig
53,6
150 45,9
13,4 100
12,3 22,3
50
23,7 24,6
31,2
Recreatief Visite/logeren Onderw ijs Winkelen Zakelijk bezoek Van en naar het w erk
65,8 44,3 0 1985
2002
Figuur 2.2 Afgelegde afstand per persoon per week in km (bron: CBS)
Uit figuur 2.2 blijkt dat de meeste kilometers die per week worden afgelegd betrekking hebben op woon-werkverkeer (27%). Opvallend is dat ook veel kilometers worden afgelegd voor sociale en recreatieve doeleinden. Respectievelijk 22% en 16%. Verder blijkt dat de totaal afgelegde afstand per persoon per dag is toegenomen. Mensen leggen per dag dus meer kilometers af om zich te verplaatsen. In 1985 werd per persoon ruim 207 kilometer per week afgelegd, in 2002 was dat bijna 241 kilometer. In de vorige paragraaf is echter geconcludeerd dat het aantal verplaatsingen constant is gebleven. Dit betekent dat mensen activiteiten verrichten die een grotere ruimtelijke spreiding hebben. Opvallend is dat de gemiddelde woon-werkafstand sterk is toegenomen. De cijfers in figuur 2.2 hebben betrekking op mensen van 12 jaar 20
en ouder. Om een juist zicht te krijgen op de werkelijke woonwerkafstand is het beter de mensen die niet deelnemen aan het arbeidsproces buiten beschouwing te laten. Dan blijkt dat de gemiddelde woon-werkafstand in 16 jaar tijd met 27% is toegenomen. In 1985 bedroeg deze namelijk 13,2 km en in 2001 16,8 km. Hieruit kan dus geconcludeerd worden dat mensen verder van hun werk zijn gaan wonen. 2.2.3 Tijdsbesteding Bij mobiliteit speelt niet alleen de keuze van de activiteiten en de afstand een rol, maar ook de tijd die daarmee gemoeid is. In figuur 2.3 wordt voor verschillende activiteiten aangegeven hoeveel tijd per persoon per week wordt besteed aan mobiliteit. De gegevens hebben betrekking op personen van 12 jaar en ouder en op de jaren 1985 en 2001. Tijdsbeslag per persoon per week 450 37,0
42,5
97,9
94,4
250
75,7
76,1
200
32,6
30,0
Onderw ijs
62,7
Winkelen
31,6
Zakelijk bezoek
400 350 300
150
66,9
100
41,8
50
79,1
102,6
1985
2002
Overig Recreatief Visite/logeren
Van en naar het w erk
0
Figuur 2.3 Tijdsbeslag per persoon per week in minuten (bron: CBS)
Uit figuur 2.3 blijkt dat de totale tijdsbesteding aan mobiliteit sinds 1985 is toegenomen met ruim 2%. Gemiddeld wordt per dag ruim een uur besteed aan mobiliteit. Het SCP beschikt over cijfers vanaf 1975 en constateert dat in 25 jaar tijd met ruim 2 uur per week langer onderweg is: van 6,5 uur naar 8,5 uur per week.3 Hiermee wordt het tweede deel 3 Deze cijfers komen niet helemaal overeen met de cijfers in figuur 2.3. Dat komt doordat deze cijfers afkomstig zijn van het Tijdsbestedingonderzoek van het Sociaal- en Cultureel Planbureau. De cijfers in figuur 2.3 zijn van het CBS dat onderzoek doet naar
21
van de hiervoor genoemde BREVER-wet ter discussie gesteld. In dit tweede deel wordt namelijk gesteld dat de gemiddelde reistijd door de tijd heen constant is. Opvallend is dat de gemiddelde reistijd van het woon-werkverkeer fors is toegenomen (+30%). Dit kan verklaard worden, doordat mensen meer zijn gaan werken en daarvoor langer en vaker onderweg zijn. Deze verklaring komt overeen met een conclusie uit het rapport ‘Mobiel in de tijd’ van het Sociaal en Cultureel Planbureau.4 Uit dit onderzoek blijkt namelijk dat de aan arbeid bestede reistijd sneller is toegenomen dan de eigenlijke arbeidsduur. Mensen zijn verder van hun werk gaan wonen, of door de toenemende mobiliteitsproblematiek staan mensen langer in de file. Verder is de tijd die besteed wordt aan mobiliteit met een recreatief doel afgenomen (-4%). In de vorige paragraaf is echter geconcludeerd dat mensen grotere afstanden afleggen voor recreatieve doeleinden. Een verklaring voor de afname van de tijdsbesteding zou kunnen zijn dat mensen van snellere vervoermiddelen gebruik zijn gaan maken. Deze conclusie spoort met het SCP-onderzoek waarin gesteld wordt dat de vrije tijd steeds meer het domein geworden is van de auto.5 Bij de analyse van de tijdbesteding aan mobiliteit moet rekening worden gehouden dat een toename van de tijd die besteed wordt aan mobiliteit ook verklaard kan worden door het gebruik van voertuigen die een lagere maximumsnelheid hebben, zoals fietsen en scooters. Uit het al genoemde SCP-onderzoek blijkt echter dat de populariteit van fietsen, lopen en het gebruik van het openbaar vervoer is gedaald en het autogebruik sterk is toegenomen.6 In de volgende paragraaf wordt hierop verder ingegaan. 2.2.4 Geldbesteding Een laatste factor die in dit verband besproken moet worden, is geldbesteding. Bij geldbesteding gaat het om de vraag hoeveel geld wordt het verplaatsingsgedrag van mensen. Het CBS en het SCP hanteren in hun onderzoeken verschillende definiëringen. 4 SCP, Mobiel in de tijd, Den Haag, 2003, p. 19. 5 Idem, p. 23. 6 Idem, p. 15,16.
22
uitgegeven aan mobiliteit. In tabel 2.1 wordt voor verschillende jaren weergegeven hoeveel geld wordt uitgegeven aan verkeer en vervoer. 1992 1996 Gemiddeld besteed bedrag (euro) 2549 3074 Besteding in procenten 13,7 15,0 Tabel 2.1 Geldbestedingen aan verkeer en vervoer (bron: CBS)
2000 4121 16,7
Uit tabel 2.1 blijkt dat in 2000 ruim € 4.000 per huishouden werd uitgegeven aan verkeer en vervoer. Dit is bijna 17% van het besteedbare inkomen. Ten opzichte van 1992 is dat een duidelijke stijging. Een verklaring voor de stijging kan zijn dat de kosten van mobiliteit zijn toegenomen, maar ook doordat de mobiliteit zelf is toegenomen. Deze kostenstijging heeft in ieder geval niet geleid tot een afname van de mobiliteitsvraag. Het lijkt er dus op dat mensen deze kostenstijging (wel moeten) accepteren en dus meer geld over hebben voor mobiliteit. Wanneer de huishoudens worden verdeeld in vier even grote groepen, waarbij groep 1 de huishoudens betreft met het laagste inkomen en groep 4 met het hoogste inkomen, dan ziet het beeld er voor 2002 als volgt uit: groep 1 groep 2 % totale bestedingen 12% 16% Tabel 2.2 Bestedingen huishoudens in kwartielen
groep 3 17%
groep 4 19%
Uit tabel 2.2 blijkt duidelijk dat de hogere inkomens procentueel meer geld uitgeven aan mobiliteit en de lagere inkomensgroepen procentueel minder. Groep 1 heeft minder te besteden dan groep 4, en geeft procentueel ten opzichte van de totale bestedingen ook minder uit aan verkeer en vervoer. 2.2.5 Beleidsvragen In de vorige subparagrafen is aangegeven hoe het aantal verplaatsingen, de afgelegde afstand en de tijdsduur per persoon per week zich heeft ontwikkeld voor verschillende activiteiten. Tevens is ingegaan op de geldbesteding aan mobiliteit. Deze beschrijving roept een aantal vragen op dat politiek relevant is.
23
In de eerste plaats is gebleken dat mensen de behoefte hebben om verschillende activiteiten te verrichten. Het aantal behoeften per week is redelijk constant, maar tussen de verschillende activiteiten zijn enkele lichte verschuivingen zichtbaar. Het is de vraag in hoeverre het wenselijk en mogelijk is door middel van mobiliteitsbeleid het aantal verplaatsingen per dag terug te dringen. Op grond van de BREVER-wet kan worden geconcludeerd dat het aantal verplaatsingen per dag een niet of nauwelijks te beïnvloeden factor in het mobiliteitsbeleid is. Deze invalshoek kan dus in het mobiliteitsbeleid achterwege blijven. Ten tweede blijkt dat mensen zich de laatste jaren zijn gaan verplaatsen over grotere afstanden. Kernprobleem van het lange-afstandsvervoer is milieuvervuiling. Daarnaast legt het afleggen van grote afstanden ook een groot beslag op de schaarse ruimte die er in Nederland is. Dit roept de vraag op in hoeverre het wenselijk is dat de overheid al deze mobiliteit faciliteert. Leveren activiteiten op grotere afstand een maatschappelijke meerwaarde op die rechtvaardigt om hier via het infrastructuurbeleid een positief faciliterend en volgend beleid op te voeren? Nederland is een klein land en als de afstand die per persoon per dag afgelegd wordt elk jaar steeds groter wordt, is de vraag legitiem welke positie de overheid daarbij moet innemen. De vraag kan worden gesteld of de overheid die ontwikkeling zelf niet gestimuleerd heeft door zich vooral te concentreren op de doorstroming op het hoofdwegennet en op het lange-afstandsspoorvervoer? Schept de overheid hiermee niet haar eigen probleem door te bevorderen dat mensen verder van hun werk gaan wonen, terwijl de overheid vervolgens niet de gewenste mobiliteitsvoorzieningen kan leveren? In de derde plaats is naar voren gekomen dat in het bijzonder van mobiliteit voor het woon-werkverkeer gezegd kan worden dat er sprake is van een duidelijk toenemend tijdsbeslag. De oorzaak daarvan lijkt een combinatie te zijn van een toename van de woon-werkafstand en de steeds groter wordende fileproblematiek. Waarom kiezen mensen voor activiteiten op grotere afstanden en daarmee voor meer bestede tijd aan mobiliteit? Is dit verantwoord voor gezinnen? Tot slot is gebleken dat de geldbestedingen voor mobiliteit de laatste jaren fors zijn gestegen. Ook ten opzichte van het besteedbare inkomen is sprake van een stijging. Daarnaast is geconstateerd dat er sprake is 24
van een tweedeling in de samenleving in de zin dat lage inkomensgroepen procentueel minder geld uitgeven aan mobiliteit en hoge inkomensgroepen procentueel meer geld. Het is de vraag of deze constateringen moreel bezwaarlijk zijn en of overheidsoptreden gewenst is. Moet mobiliteit voor bijvoorbeeld ‘minderbedeelden’ goedkoper worden? Is een bepaald basisniveau van mobiliteit nog wel voor iedereen in Nederland betaalbaar?
2.3 Ontwikkelingen met betrekking tot mobiliteit In deze paragraaf worden enkele cijfers gepresenteerd om een beeld te krijgen van de mobiliteit en de ontwikkelingen met betrekking tot mobiliteit in Nederland.7 Achtereenvolgens wordt ingegaan op de beschikbare vervoermiddelen, de beschikbare infrastructuur, de afgelegde kilometers en het autobezit. 2.3.1 Vervoermiddelen In 2002 waren er ruim 13 miljoen fietsen, ruim een half miljoen bromen snorfietsen, bijna een half miljoen motorfietsen en ruim 6,7 miljoen auto’s. Jaarlijks neemt dit aantal toe. De laatste jaren steeg het aantal auto’s jaarlijks ongeveer met 200.000 en het aantal motorfietsen met 20.000. In 2001 waren er 2.706 eenheden reizigersmaterieel, wat goed is voor 199.000 zitplaatsen. In tabel 2.3 worden ter vergelijking de cijfers van 1990 en 2002 naast elkaar gezet. Daaruit blijkt dat het bezit van vervoermiddelen fors is gestegen. De stijging geldt ook voor het aantal beschikbare zitplaatsen in de trein. 1990 2002 Stijging Personenauto 5118 6711 31% Motorfietsen 143 461 322% Brom- en snorfietsen 483 508 5% Fietsen 11850 13197 11% Zitplaatsen treinen 163 199 (2001) 22% Tabel 2.3 Aantal vervoermiddelen in 1990 en 2002, aantallen in duizenden (Bron: CBS)
Het percentage openbaar vervoergebruikers is redelijk constant. In 1995 was dit 7,2% en in 2002 7,4%. Vanaf 1999 (7,6%) is sprake van een lichte afname. Openbaar vervoergebruikers zijn mensen die per dag minimaal één rit met het openbaar vervoer maken. 7
De cijfers in deze paragraaf zijn afkomstig van het Centraal Bureau voor de Statistiek.
25
Wanneer gelet wordt op het gebruik van de vervoermiddelen voor verschillende motieven, dan blijkt uit het al eerder genoemde onderzoek van het SCP dat de auto een steeds dominanter rol speelt in het woonwerkverkeer. Drie op de vijf werkgerelateerde verplaatsingen geschieden per auto. Het openbaar vervoer speelt verhoudingsgewijs een zeer minimale rol.8 Ook voor huishoudelijke en zorgtaken is men steeds frequenter gebruik gaan maken van de auto.9 2.3.2 Wegcapaciteit In Nederland zijn er op dit moment ruim 117 duizend kilometer verharde wegen. Dat is een stijging van ruim 16% ten opzichte van 1988. Verder zijn er ruim 2800 kilometer spoorwegen. De spoorweginfrastructuur is ten opzichte van de jaren tachtig van de vorige eeuw redelijk constant gebleven. Ten opzichte van de jaren zestig (ongeveer 3200 km) is er sprake van een afname. Verder zijn er ongeveer 19.000 kilometer fietspaden. In figuur 2.4 is de groei van de infrastructuur grafisch weergegeven. Groei infrastructuur 140000 120000 100000 Verharde w egen
80000 Spoorw egen
60000
Fietspaden
40000 20000 0 1988
1992
1996
2002
Figuur 2.4 Groei infrastructuur in kilometers (Bron: CBS)
8 9
SCP, Mobiel in de tijd, Den Haag, 2003, p. 18,19. Idem, p. 21.
26
2.3.3 Afgelegde kilometers In 2002 werden er ruim 144 miljard kilometers afgelegd per auto, waarvan bijna 92 miljard als autobestuurder en ruim 52 miljard als autopassagier. Met het openbaar werd bijna 23 miljard kilometer afgelegd. Met de fiets 13 miljard en lopend 4 miljard. Jaarlijks legt de Nederlandse bevolking ruim 189 miljard kilometers af. Ten opzichte van 1985 is dat een stijging van ruim 30%. In 1985 was de totale personenmobiliteit namelijk 144,2 miljard kilometer. Opvallend is dat het aantal afgelegde reizigerskilometers met het openbaar vervoer ten opzichte van 1985 met 61% is gestegen en het aantal afgelegde kilometers door autobestuurders met 47%. Het aantal afgelegde kilometers door autopassagiers is gestegen met 18%. Het aantal afgelegde kilometers met de fiets en lopend is gestegen met respectievelijk 7% en 5%. In figuur 2.5 wordt een overzicht gepresenteerd van het aantal afgelegde kilometers naar vervoerwijze in 2002. Vervoersprestatie van de Nederlandse bevolking
Overig (9,4) Fiets (13,0)
Openbaar vervoer (22,7)
Auto (144,2)
Figuur 2.5 Vervoersprestatie Nederlandse bevolking 2002 in miljard km (Bron: CBS)
2.3.4 Autobezit per huishouden Het aantal auto’s per huishouden is al enkele jaren constant 0,9. Dat betekent dat gemiddeld bijna elk huishouden beschikt over een auto. 27
Doordat het aantal huishoudens de laatste jaren is toegenomen, is het autobezit in Nederland ook toegenomen. Op dit moment zijn er ongeveer 7 miljoen huishoudens, in 1990 waren dat er nog 6 miljoen. De grootte van de huishoudens is volgens de statistieken niet of nauwelijks een oorzaak van de toename van het autobezit, omdat het gemiddeld aantal personen per huishoudens al jaren constant is op 2,3. Ten opzichte van de jaren 60 is wel duidelijk een verkleining van de gemiddelde gezinsgrootte van huishoudens zichtbaar. Toen bestond een gezin gemiddeld uit 3,6 personen. In 2001 was 24% van het totaal aantal huishoudens in Nederland autoloos. Dat zijn ruim 1,6 miljoen huishoudens. In 1995 bedroeg dit percentage 26%. Met name de eenpersoonshuishoudens en huishoudens met een laag inkomen beschikken relatief weinig over een auto. Hoe minder stedelijk het gebied is, hoe groter het aantal huishoudens is dat meer dan één auto heeft. Op dit moment beschikt 20% van de huishoudens over twee of meer auto’s. In 1990 was dat nog 13%.10 Wanneer alle mensen die een rijbewijs hebben ook een auto zouden hebben, zouden er in Nederland 9,8 miljoen auto’s zijn. Wanneer naar het aantal personenauto’s per 1000 inwoners wordt gekeken, zit Nederland in vergelijking met andere Europese landen aan de lage kant. Alleen Denemarken, Griekenland, Ierland en Portugal hebben nog minder auto’s per 1000 inwoners (cijfers 1999). De provincie Noord-Brabant heeft het hoogste aantal auto’s per 1000 inwoners. Daarna komt Utrecht. Vervolgens komen de provincies Drenthe, Gelderland, Zeeland en Limburg. Op de vierde plaats staan de provincies Overijssel en Flevoland. De minste auto’s per 1000 inwoners zijn in de provincies Groningen, Friesland, Noord-Holland en ZuidHolland (cijfers 2002). Opvallend is dat het aantal auto’s per 1000 inwoners in Groningen en Friesland even laag is als in Zuid-Holland. Je zou verwachten dat in gebieden met een relatief dun openbaar vervoernet het autobezit groter is. Dat blijkt dus niet het geval te zijn.
10
Idem, p. 29.
28
2.3.5 Beleidsvragen Uit de gepresenteerde cijfers in deze paragraaf blijkt dat jaarlijks het aantal auto’s toeneemt. Hoewel het gemiddelde aantal auto’s per huishouden constant is gebleven, heeft de toename van het aantal huishoudens er toe geleid dat het aantal auto’s is toegenomen. Dit roept de vraag op of dit een probleem is en de overheid een ontmoedigingsbeleid moet voeren. Ook is gebleken dat het percentage openbaar vervoergebruikers al jaren constant is. Dat roept de vraag op hoe effectief overheidsbeleid is met betrekking tot het stimuleren van het gebruik van openbaar vervoer. Verder blijkt dat het aantal afgelegde reizigerskilometers door autobestuurders jaarlijks groeit, maar als autopassagier constant is gebleven. In hoeverre is het wenselijk en mogelijk dat het overheidsbeleid gericht is op het promoten van collectieve vervoersvormen? In de derde plaats blijkt dat het aantal kilometer verharde wegen groeit. Wat moeten we doen als het verkeersaanbod blijft toenemen en de wegcapaciteit structureel ontoereikend blijkt te zijn, zoals nu al in sommige delen van Nederland het geval is? Tot slot is gebleken dat het aantal huishoudens met 2 of meer auto’s toeneemt. In hoeverre kan of moet de overheid deze ontwikkelingen tegengaan?
2.4 Oorzaken toegenomen mobiliteit In de vorige paragrafen is in algemene zin ingegaan op een aantal factoren dat betrekking heeft op het ontstaan van mobiliteit. Tevens zijn ontwikkelingen beschreven met betrekking tot het aantal vervoermiddelen, de afgelegde afstand, de capaciteit van de infrastructuur en het aantal auto’s per huishouden. In deze paragraaf wordt ingegaan op een aantal factoren dat van invloed is op de toename van de mobiliteit in Nederland. Het Sociaal en Cultureel Planbureau verklaart de toegenomen mobiliteit aan de hand van vier ontwikkelingen. Dat zijn achtereenvolgens: demografische ontwikkelingen, ruimtelijke ontwikkelingen, sociaal-
29
economische ontwikkelingen en sociaal-culturele ontwikkelingen.11 In deze paragraaf worden deze ontwikkelingen kort besproken. 2.4.1 Demografische ontwikkelingen De Nederlandse bevolking is de laatste 25 jaar met meer dan 2 miljoen mensen gegroeid. Daardoor is ook de mobiliteit toegenomen. De groei van de mobiliteit wordt versterkt, doordat de babyboomgeneratie12 de leeftijdsfase13 heeft bereikt waarin de automobiliteit het grootst is. Vanaf 2010 zal door het ouder worden van deze generatie de bevolking vergrijzen. De verwachting is dat die ontwikkeling de mobiliteitsgroei niet drastisch zal beperken, omdat de toekomstige ouderen een groter autobezit en- gebruik kennen. Wel zal het aandeel van het sociale- en recreatieve verkeer toenemen ten koste van het woon-werkverkeer. 2.4.2 Ruimtelijke ontwikkelingen De vergroting van de wegcapaciteit is een andere oorzaak van de toename van de automobiliteit. De uitbreiding van het autosnelwegennet heeft in het bijzonder daaraan een belangrijke bijdrage geleverd. In 1970 was er nog geen 1000 kilometer autosnelweg en in 2000 ruim 2200 kilometer. Die ontwikkeling heeft ertoe bijgedragen dat mensen zich sneller en vaker kunnen verplaatsen. De gebruiksmogelijkheid van de auto is dus sterk verbeterd. Ook de suburbanisatie heeft geleid tot een toename van de mobiliteit, doordat woon- en werkfuncties werden gescheiden. De overheid heeft door die ontwikkeling te stimuleren de mobiliteit in belangrijke mate gefaciliteerd. Tot slot heeft de schaalvergroting van voorzieningen geleid tot een toename van de mobiliteit. Voorbeelden hiervan zijn meubelboulevards en winkelcentra. Door winkelvoorzieningen te clusteren wordt de aantrekkingskracht vergroot en neemt het aantal bezoekers toe.
SCP, Mobiel in de tijd, Den Haag, 2003, p. 25-46. De babyboomgeneratie is geboren tussen 1946 en 1965. 13 Tussen de 25 en 50 jaar is de automobiliteit het grootst. 11 12
30
2.4.3 Sociaal-economische ontwikkelingen Uit verschillende onderzoeken is gebleken dat er een sterke relatie bestaat tussen de toename van de welvaart en de groei van de mobiliteit. Sinds de jaren vijftig is de economische groei in Nederland fors. Daardoor is het besteedbaar inkomen toegenomen. In combinatie met de lager geworden kosten van aanschaf en gebruik van de auto heeft dat ertoe geleid dat het autobezit in Nederland explosief is toegenomen. Inmiddels beschikt ongeveer driekwart van alle huishoudens in Nederland over een auto. 2.4.4 Sociaal-culturele ontwikkelingen Een eerste belangrijke sociale culturele ontwikkeling is de individualisering. De individualisering heeft onder andere geleid tot een toename van het aantal eenpersoonshuishoudens en een afname van de gemiddelde gezinsgrootte. Door die ontwikkelingen is de mobiliteit toegenomen. Ook binnen de huishoudens is er sprake van individualisering. Men wil niet van elkaar afhankelijk zijn en dat komt tot uitdrukking in een toenemend aantal auto’s per huishouden. Dit komt onder andere ook tot uitdrukking in de afnemende bezettingsgraad van auto’s. Een andere ontwikkeling is het gelijkheidsdenken dat tot uitdrukking komt in de emancipatie van de vrouw. Sinds het midden van de jaren tachtig is de arbeidsparticipatie van vrouwen sterk gestegen. De emancipatie van vrouwen heeft geleid het verrichten van activiteiten buiten het eigen huis. Vanzelfsprekend brengt dat meer verplaatsingen met zich mee. Door de arbeidsparticipatie van vrouwen groeide het aantal Nederlanders dat arbeid en zorgtaken combineert van 38% in 1995 naar 47% in 2000. De overheid heeft die ontwikkeling gestimuleerd met de invoering van de Arbeidstijdenwet en de Winkeltijdenwet. Deze wetten moesten het mogelijk maken om op wisselende tijden te werken en boodschappen te doen. Mensen zouden dan werk en zorg kunnen combineren en zo makkelijker deel kunnen nemen aan het arbeidsproces. Deze wetten beoogden tevens een spreiding van de mobiliteitsvraag. In de praktijk blijkt dat niet het geval te zijn, omdat mensen hun werktijden afstemmen op de vaststaande tijden van school en kinder-
31
opvang. Door de moderne levensstijl is de automobiliteit fors toegenomen. 14 Een laatste sociaal-culturele ontwikkeling is dat mensen hun vrije tijd intensiever invullen. Mensen kiezen voor vakanties naar verre bestemmingen. Ook die ontwikkeling heeft geleid tot een toename van de mobiliteit. 2.4.5 Beleidsvragen De hiervoor genoemde ontwikkelingen stellen de overheid voor de vraag hoe de toenemende mobiliteitsvraag, met alle problemen van dien, kan worden aangepakt. Demografische ontwikkelingen laten zich in ieder geval niet zo gemakkelijk sturen. Het is ook de vraag of dat wenselijk is. De overheid heeft echter wel mogelijkheden om door middel van ruimtelijke ontwikkelingen de mobiliteitsvraag te beïnvloeden. Het is de vraag of de overheid zich wel voldoende bewust is van het feit dat nieuwe infrastructuur leidt tot meer mobiliteit. In dat verband is met name bezinning op de lange-afstandsverbindingen van belang. Moet de overheid dit lange afstandsverkeer wel faciliteren? De toename van het aantal auto’s (per huishouden) in Nederland stelt de overheid voor de vraag of dat wenselijk is. Moet bezit van de auto ontmoedigd worden, of moet de aandacht in het beleid zich richten op het gebruik ervan? De toename van het aantal auto’s per huishouden stelt de overheid voor de vraag of regulerend optreden wenselijk en mogelijk is. De resultaten van het beleid van de laatste jaren om de automobiliteit beter te spreiden over de dag vallen tegen. De overheid staat nu voor de vraag hoe de toename van de mobiliteit door de moderne levensstijl kan worden gereguleerd.
2.5 Effecten van mobiliteit Mobiliteit ontstaat zoals gezegd, omdat mensen de behoefte hebben activiteiten te verrichten die ruimtelijk gescheiden zijn. De totale vraag naar mobiliteit veroorzaakt een aantal effecten. Deze effecten zijn zowel positief als negatief. Positieve effecten van mobiliteit liggen onder meer op het sociale en economische vlak. Bij negatieve effecten kan 14 Mariette Pol en Yvonne Need, ‘Moderne lifestyle verhoogt mobiliteit’, in : Verkeerskunde, 2003-6, p. 46-50.
32
worden gedacht aan onveiligheid, milieuvervuiling, files, beslag op schaarse ruimte en beslag op schaarse energiebronnen en grondstoffen. In deze paragraaf wordt ingegaan op de aard en omvang van deze effecten. 2.5.1 Positieve effecten In 2000 was het tijdsbeslag dat met mobiliteit gemoeid was 8,4 uur per week. In 1975 was dat nog 6,6 uur per week.15 In paragraaf 2.2 is al aangegeven welke motieven mensen kunnen hebben om zich te verplaatsen. Daaruit kan al de conclusie worden getrokken dat mobiliteit voor mensen een economische, sociale en recreatieve waarde heeft. Daarbij komt dat de Nederlandse burger er gemiddeld meer dan 4000 euro en meer dan 365 uur voor over heeft om zich te verplaatsen. Wanneer mensen aan mobiliteit zoveel geld uitgeven en tijd besteden, is het onmiskenbaar dat mensen waarde hechten aan mobiliteit. Het gaat mensen echter niet om mobiliteit op zichzelf, maar om activiteiten die ze willen verrichten. Omdat die activiteiten ruimtelijk gescheiden zijn, heeft men zoveel geld en tijd over voor mobiliteit. Vaak staan de negatieve consequenties van mobiliteit in de aandacht. Maar het zijn juist de aspecten die veel mensen positief waarderen die tot massamobiliteit en de bijbehorende gevolgen hebben geleid. Dankzij onze ruime verplaatsingsmogelijkheden kunnen mensen op familiebezoek, op vakantie, werken in de stad maar wonen in het groen, enzovoort. Echter, mobiliteit stelt de mens ook in staat om een dienstbaar leven te leiden. Deze positieve invalshoek moet door alle negatieve ontwikkelingen niet uit het oog worden verloren. Mobiliteit is geen doel op zich. Mobiliteit is onmisbaar voor ieder mens om te werken, om sociale contacten te onderhouden en om zich te verpozen. Daar zou tegen in kunnen worden gebracht dat mensen ook digitaal sociale contacten kunnen onderhouden en aan het arbeidsproces kunnen deelnemen. Zonder de waarde van dergelijke digitale contacten te ontkennen, laat de praktijk echter zien dat mensen elkaar fysiek moeten of willen ontmoeten. Over deze digitale contacten valt nog veel meer te zeggen, maar dat valt buiten het bestek van deze nota.
15
SCP, Trends in de tijd, Den Haag 2001, p. 25.
33
Mobiliteit heeft echter niet alleen een individueel belang (microniveau), maar is ook van belang voor organisaties (mesoniveau) en voor ons land (macroniveau). Mobiliteit is voor veel organisaties nodig om hun missie uit te voeren en hun doelstellingen te realiseren. Mobiliteit is ook van belang voor ons land. Voor de werkgelegenheid is het van belang dat Nederland een goede economische concurrentiepositie heeft. Voor economische groei is mobiliteit noodzakelijk, maar economische groei veroorzaakt ook mobiliteit. Hierin moet een evenwicht gevonden worden. Bij de waardering van mobiliteit moet niet uit het oog worden verloren dat het niet zozeer gaat om welvaart, maar om welzijn. Welzijn sluit een bepaalde mate van welvaart niet uit. Maar welzijn is meer dan welvaart, en kan er zelfs mee op gespannen voet staan. 2.5.2 Onveiligheid Veiligheid is een relatief begrip. Ten eerste al omdat het vaak gaat om een gevoel van veiligheid. Je kunt je ergens onveilig voelen terwijl daar eigenlijk statistisch gezien geen reden voor is. Een goed voorbeeld is het vliegtuig. Veel mensen voelen zich in een vliegtuig onveiliger dan in een auto. Toch geven de statistieken daar geen enkele aanleiding toe; integendeel. De meest gebruikelijke manier om de ‘objectieve’ mate van onveiligheid aan te duiden is het aantal doden en/of gewonden. Uit die cijfers kan de conclusie worden getrokken dat de verkeersonveiligheid groot is. Ter indicatie van het probleem: in de Europese Unie komen jaarlijks ongeveer 40.000 mensen om in het verkeer. In 2001 is het aantal geregistreerde verkeersdoden in Nederland meer dan 1000. Het aantal geregistreerde ziekenhuisopnamen als gevolg van een verkeersongeval bedraagt ruim 11.000. In werkelijkheid zijn dit er ruim 19.000. Het overheidsbeleid is er op gericht het aantal verkeersdoden tot 900 per jaar in 2010 te laten afnemen. Dat aantal was eerder gesteld op 750, maar vanwege de noodzakelijke bezuinigingen is dat verhoogd, omdat er minder geld beschikbaar is voor veiligheid. Het aantal verkeersdoden per 100.000 inwoners is de laatste jaren sterk gedaald. In 2001 ging het om zes verkeersdoden per 100.000 inwoners. Dat is het laagste aantal in meer dan 50 jaar. Wanneer we naar andere Westeuropese landen kijken, 34
dan hadden in 2000 alleen Groot-Brittannië en Zweden minder verkeersdoden per 100.000 inwoners. Veel mensen bevinden zich beroepsmatig op de weg, zoals bijvoorbeeld vertegenwoordigers, vrachtwagen- en buschauffeurs, enzovoort. Uit onderzoek is gebleken dat dergelijke mensen de gevaarlijkste banen hebben. Mensen die een groot gedeelte van hun werktijd achter het stuur zitten, hebben statistisch gezien de grootste kans om tijdens werkuren te verongelukken. Tot op heden is hier in de sfeer van wetgeving richting werkgevers weinig tot niets gedaan. Werk in de fabriek is sterk gereguleerd door ARBO en andere veiligheids- en gezondheidsregels, maar het werk achter het stuur valt daar buiten. Tot 2000 steeg het aantal verkeersdoden sterk met bestelauto’s. In 2001 is dit aantal ten opzichte van 2000 met 20% gedaald. In tabel 2.4 is het aantal doden per vervoerwijze weergegeven. Personenauto 503 Vrachtauto/bestelauto 47 Motor- en scooter 101 Brom-/snorfiets 106 Fiets 195 Voetganger 108 Overig 6 Tabel 2.4 Verkeersdoden naar vervoerwijze, 2002 (Bron CBS)
Ongevallen kunnen veel oorzaken hebben. Het kan aan de infrastructuur liggen (te scherpe bocht, schade aan het wegdek), het kan aan de auto liggen (klapband bijvoorbeeld) en de mens kan de oorzaak zijn (in slaap gevallen). Daar is onderzoek naar gedaan. Veelal ligt er een combinatie van factoren aan een ongeval ten grondslag. Wel blijkt dat in ongeveer 95% van de gevallen een menselijke fout (mede) de oorzaak is geweest. Veiligheid is daarom niet alleen een verantwoordelijkheid van de overheid, maar ook van de burger zelf.16 2.5.3 Milieuvervuiling Het milieu is al jaren een zorg. Het wegverkeer speelt bij milieuverontreiniging een belangrijke rol. Aspecten die betrekking hebben op mili-
16
B.E. Sabey en H. Taylor, The know risk we run: The higway, Berkshire, 1980.
35
euvervuiling zijn: luchtverontreiniging, geluidshinder en klimaatverandering. Luchtverontreiniging, De luchtkwaliteit is in Nederland op bepaalde plaatsen dusdanig dat zich gezondheidsproblemen kunnen voordoen. De verkeers- en vervoerssector levert ook een aandeel aan de zure regen en smogvorming. Verzuring leidt tot aantasting van ecosystemen. Dat komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in verminderde vitaliteit van bossen. Verzuring leidt echter ook tot schade aan landbouwgewassen. Het aandeel van de sector verkeer en vervoer aan de verzuring is 30%.17 De laatste jaren daalt dit aandeel echter snel. Toepassing van schonere voertuigen en brandstoffen hebben de afgelopen jaren bijgedragen aan het behalen van een betere luchtkwaliteit. Verzuring wordt onder andere veroorzaakt door de uitstoot van NOx en SO2. NOx is de aanduiding voor de stikstofoxiden NO en NO2. Stikstofoxiden worden in de motor gevormd door verbranding van stikstof uit de lucht. De uitstoot van NOx door het wegverkeer is sinds 1990 fors gedaald met 39% tot 158,5 kiloton. In 2010 zou dit moeten liggen op 150 kiloton per jaar. De totale uitstoot van NOx in de lucht is 410,6 kiloton. NOx veroorzaakt niet alleen verzuring, maar draagt ook bij aan smogvorming. Verzuring wordt ook veroorzaakt door de uitstoot van zwaveldioxide, SO2. De bijdrage van het verkeer en vervoer daaraan is 1,8 kiloton. In 1990 was dat nog 12,6 kiloton. SO2 ontstaat door verbranding van het in de motorbrandstof aanwezige zwavel. Door de reductie van het zwavelgehalte in brandstoffen moet dit verder dalen tot 1 kiloton in 2010. De totale uitstoot van SO2 in de lucht is 88,9 kiloton. Tot slot dragen vluchtige organische stoffen bij aan smogvorming. Vluchtige organische stoffen worden gevormd bij een onvolledige verbranding van motorbrandstoffen. Dit proces vindt vooral plaats bij benzinemotoren. De uitstoot van deze stoffen is sinds 1990 met 56%
17 Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Nationaal Verkeers- en Vervoersplan 2001-2020, Den Haag, p. 111.
36
gedaald tot 98,9 kiloton. In 2010 zou dit moeten zijn teruggedrongen tot 57 kiloton per jaar. Geluidshinder Het verkeer is verantwoordelijk voor 40% van de geluidshinder. De Milieuverkenning-5 van het RIVM geeft aan dat in 2010 zonder extra maatregelen, het percentage inwoners, blootgesteld aan een extra geluidsbelasting van 65 dB(A) tengevolge van het wegverkeer, met 40% zal toenemen ten opzichte van 1995. In het verleden is door geluidsschermen geprobeerd zoveel mogelijk de negatieve consequenties terug te dringen. Maar dat wordt meer en meer als lelijk ervaren. Daarom zullen innovatievere oplossingen bedacht moeten worden.18 Klimaatverandering Broeikasgassen die klimaatverandering veroorzaken zijn: CO2, Methaan (CH4) en distikstofoxide (N2O). Hier wordt uitsluitend ingegaan op CO2, omdat dat de belangrijkste factor is. Het verkeer draagt voor circa 18% bij aan de nationale uitstoot van CO2 en is de sector met de snelst groeiende emissie.19 Sinds 1990 is de CO2 uitstoot met 34% gestegen tot 31.365 kiloton. Dat is 17% van de totale CO2 uitstoot in de lucht. CO2 is kooldioxide, een broeikasgas dat opwarming van de aarde veroorzaakt. Kooldioxide wordt gevormd bij (volledige) verbranding van het in de motorbrandstof aanwezige koolstof. Hierdoor is de CO2emissie evenredig met het brandstofverbruik en kunnen emissiereducties alleen worden bereikt door energiebesparing, en in geringere mate door overschakeling op brandstoffen met een lager koolstofgehalte zoals aardgas. Door technische maatregelen zoals zuiniger auto’s wordt geprobeerd de verwachte groei in uitstoot te dempen. Wegverkeer binnenvaart Spoorwegen 19.524 113 59 Tabel 2.5 Luchtverontreiniging (CO2-uitstoot) personenvervoer per vervoerwijze in kiloton (Bron: CBS)
2.5.4 Files In de loop der jaren is het fileprobleem steeds groter geworden. De files maken de problemen die massamobiliteit met zich meebrengt het 18 19
Idem, p. 112. Idem. p. 114.
37
meest concreet. De meeste knelpunten doen zich in de Randstad voor. Maar ook buiten de Randstad is de fileproblematiek de afgelopen jaren toegenomen. In 2002 is de filezwaarte met 8 procent afgenomen ten opzichte van 2001. In 2001 was er nog een forse toename van de filezwaarte op de snelwegen. De daling van de filezwaarte wordt in 2002 vooral veroorzaakt door een daling van het aantal files ten opzichte van 2001. Verder is de gemiddelde duur van de files toegenomen, terwijl de gemiddelde lengte van de files is afgenomen. De files zijn dus korter geworden, maar het duurt langer voordat ze zijn opgelost. In 2002 stond er in totaal 104.000 kilometer file, in 2001 was dat 115.000 kilometer. Het totaal aantal files is berekend op 32.897. Omdat het aantal files niets zegt over de gemiddelde lengte en duur van de file, gaat Verkeer en Waterstaat uit van de zogenoemde filezwaarte. Per filemelding wordt de duur van de file vermenigvuldigd met de lengte van de file. De filezwaarte geeft daarom een betrouwbaarder beeld over knelpunten in de bereikbaarheid dan het aantal files. De daling van de files wordt onder meer veroorzaakt door de teruggang in de economische groei en door maatregelen als spitsstroken. Wanneer we echter over een langere periode vergelijken, is de filezwaarte duidelijk toegenomen, ondanks de daling in 2002 ten opzichte van 2001. 2.5.5 Beslag op ruimte Nederland is een klein land en ruimte is schaars. Onze transportsystemen nemen ruimte in beslag. In Nederland zijn ongeveer 120 duizend kilometer verharde wegen en spoorwegen. Om elk woongebied te ontsluiten is een minimum aantal wegen noodzakelijk. Boven dat minimum groeit het ruimtegebruik al naar gelang het mobiliteitsniveau toeneemt. Nieuwe verbindingen moeten worden aangelegd, wegen verbreed, parkeerterreinen vergroot, enz. Inmiddels is er een hoog niveau van mobiliteit bereikt, en als gevolg daarvan is er een dicht netwerk van infrastructuur aangelegd. De filevorming die zich steeds meer over het hele land uitspreidt, geeft aan dat op dit moment de vraag naar en het aanbod van infrastructuur niet helemaal met elkaar in overeenstemming zijn. Het beslag dat de automobiliteit legt op de ruimte neemt steeds meer toe. Daarvoor zijn ten minste twee oorzaken. Allereerst is voor het 38
toenemende autogebruik nieuwe infrastructuur of een uitbreiding van de bestaande infrastructuur nodig. Een tweede oorzaak is dat door het toenemende autobezit de vraag naar parkeerplaatsen groeit. Veronderstel dat er voor elke auto 2 parkeerplaatsen moeten zijn (één thuis en één op de eindbestemming) en dat parkeerplaatsen gemiddeld 10 vierkante meter beslaan. Met bijna 7 miljoen auto’s in ons land betekent dat bijna 140 vierkante kilometer aan parkeerplaatsen nodig is. 2.5.6 Beslag op energiebronnen Naast ruimte verslindt het hele mobiliteitssysteem ook veel energie. Zo komt ongeveer 13% van het totale energieverbruik in Nederland voor rekening van het wegverkeer. In 2000 verbruikten personenauto’s in totaal ruim 5,5 miljard benzine, bijna 1,8 miljard diesel en bijna 0,9 miljard autogas. In 1991 was dat respectievelijk, 4,5 miljard, 1,2 miljard en 1,5 miljard. Opvallend is dat het verbruik van autogas is afgenomen met 40%, terwijl dat milieuvriendelijker is. Het verbruik van benzine is met 22% toegenomen en van diesel zelfs met 50% en dat in nog geen 10 jaar tijd. Wanneer deze trend zich doorzet zullen de fossiele brandstoffen een keer opraken. Daarom is er de laatste jaren steeds meer aandacht gekomen voor alternatieve brandstoffen en energie. In Amsterdam is bijvoorbeeld een proef gestart met autobussen die op waterstof rijden. De toenemende groei van de mobiliteit legt ook beslag op grondstoffen, met name voor het produceren van vervoermiddelen. Daarom wordt meer en meer overgegaan tot recycling van sloopauto’s. 2.5.7 Beleidsvragen In deze paragraaf is geconstateerd dat mobiliteit niet alleen negatieve, maar vooral ook positieve effecten heeft. Het is belangrijk dat de balans tussen positieve en negatieve effecten in evenwicht is. De vraag is hoe die balans eruit ziet. Het zijn de uitgevoerde activiteiten die meerwaarde opleveren. De bijbehorende mobiliteit is een gevolg van het feit dat niet alle activiteiten op dezelfde plaats zijn te verrichten. Een grote moeilijkheid met verkeersveiligheid is de vraag tot hoever je kunt en wilt gaan. De Zweden bijvoorbeeld hebben een ‘Zero Vision’, het streefcijfer is 0 doden. De vraag is of dat een reëel streefcijfer is. 39
Een andere vraag is of het verantwoord is bij financiële tegenvallers het streefcijfer te verhogen van 750 naar 900 zoals in ons land gebeurd is. Door nieuwe technieken zijn veel emissies gereduceerd, ondanks de groei van de mobiliteit. Het is de vraag hoeveel mobiliteit erbij mag komen, zodat de emissies binnen de gestelde grenzen blijven. Of is het huidige uitstootniveau zelfs al te hoog? Er zijn vele discussies over de vraag welke effecten de filevorming in Nederland eigenlijk heeft. Is het echt zo dat internationale bedrijven niet zo snel meer in Nederland vestigen vanwege bereikbaarheidsproblemen? Van verschillende kanten wordt beweerd dat bereikbaarheid essentieel is om de economische motor draaiende te houden en onze goede concurrentiepositie te blijven behouden. Bereikbaarheid is hierin wel een factor, maar het belang van deze factor is zeer onduidelijk. Zijn de maatschappelijke kosten van files echt zo hoog als beweerd wordt? Een andere vraag is of het stimuleren van het collectief gebruik van vervoermiddelen een speerpunt in het overheidsbeleid moet zijn. Ook is gebleken dat de toenemende mobiliteit om steeds meer ruimte vraagt. Hoe moet daarmee worden omgegaan? Vraagstukken die daarbij aan de orde zijn betreffen de uitbreiding van de wegcapaciteit, het beter benutten daarvan, en de inpassing van nieuwe infrastructuur in de omgeving. Verder is de vraag van belang hoe de benodigde mobiliteit met zo min mogelijk gebruik van energie en grondstoffen kan plaatsvinden en wat de taak van de overheid daarin is. Legt de huidige generatie niet teveel beslag op energiebronnen ten opzichte van komende generaties. Moet de overheid premies geven op energiezuinige auto’s?
2.6 Slot In dit hoofdstuk is een beeld gegeven van de mobiliteit in Nederland. Daaruit kan de conclusie worden getrokken dat mobiliteit niet weg te denken is uit onze samenleving. Mobiliteit is van grote waarde voor mensen. Helaas heeft de totale mobiliteitsvraag ook een aantal negatieve consequenties tot gevolg. Door de toename van de mobiliteit zijn die problemen de laatste jaren alleen maar groter geworden. In dit hoofdstuk zijn deze problemen in kaart gebracht. De ontwikkelingen en de 40
problemen met betrekking tot mobiliteit stelt de overheid voor een groot aantal vragen. Een groot aantal van deze vragen zijn in dit hoofdstuk aan de orde gesteld. Om deze vragen te beantwoorden is een normatief kader nodig. In het volgende hoofdstuk wordt zo’n kader ontwikkeld. Met dit normatief kader wil niet de pretentie worden gewekt dat daarmee alle vragen van pasklare antwoorden kunnen worden voorzien. De bedoeling is wel om handvatten te bieden in de discussie over de mobiliteitsproblematiek.
41
42
3. Een bijbels gefundeerd toetsingskader voor mobiliteitsbeleid 3.1 Inleiding In het vorige hoofdstuk is de mobiliteitsproblematiek geïntroduceerd en in kaart gebracht. Vastgesteld is dat mobiliteit een afgeleide is van veel maatschappelijke verschijnselen: tijdsbesteding, ruimtelijke ordening, sociale preferenties, beschikbare verkeersmiddelen, etc. Daarnaast is vastgesteld dat mobiliteit zowel positieve als negatieve effecten heeft. Bij de beschrijving van deze zaken zijn veel vragen opgeroepen, die allemaal betrekking hebben op mobiliteit en mobiliteitsbeleid. Het is voor de SGP de uitdaging om vanuit haar perspectief een normatief kader te ontwikkelen dat bruikbaar is voor de doordenking van het mobiliteitsbeleid. De SGP is een christelijke politieke partij. Dat betekent dat ze voor de beantwoording van vragen als eerste te rade gaat bij wat de Bijbel hierover zegt. Dat wil niet zeggen dat de Bijbel altijd pasklare antwoorden geeft. Zeker ook voor mobiliteitsvragen geldt dat het niet eenvoudig is om vanuit de Bijbel normatieve standpunten voor het mobiliteitsbeleid te formuleren. Dat betekent niet dat de Bijbel helemaal geen kompas kan zijn in deze discussie. Integendeel. De Bijbel geeft namelijk een aantal belangrijke noties voor het leven van de mens op aarde. Vanuit deze noties kunnen weer lijnen getrokken worden naar het onderwerp ‘mobiliteit’. In dit hoofdstuk staat de vertaling van bijbelse gegevens naar de mobiliteitsproblematiek centraal. Allereerst zal gezocht worden naar wat de Bijbel in directe zin zegt over mobiliteit. Vervolgens zullen enkele belangrijke bijbelse noties over het leven van de mens op aarde in het algemeen kort worden voorgesteld met wat lijnen naar het onderwerp mobiliteit. Om de relatie met beleid te leggen wordt vervolgens een paragraaf gewijd aan de taak van de overheid vanuit bijbels perspectief. In de laatste paragraaf wordt op basis van al deze informatie een aantal handzame richtlijnen voor mobiliteitsbeleid geformuleerd waarbij het bijbelse gedachtegoed een belangrijk richtsnoer is.
43
3.2 Aandacht voor mobiliteit in de Bijbel De Bijbel zegt in directe zin niets over mobiliteit. Het woord ‘mobiliteit’ zoals dat in de huidige cultuur wordt gebruikt voor het massaal gebruik van gemechaniseerde hulpmiddelen om ons van A naar B te verplaatsen is sowieso een anachronisme om daarover in de Bijbel naar aanwijzingen te gaan zoeken. Dat moeten we daarom ook niet doen. In de Bijbel lezen we veel over reizen, wandelen, de opgang naar Jeruzalem, etc. Enkele opvallende momenten zijn het waard om te proeven: • Abraham moest van Ur naar Kanaän gaan. Het doel van deze reis was gericht op de dienst aan God. Weg van het heidendom, naar het lande der belofte alwaar op Zijn de tijd de Heere een weg zal banen voor zondaren tot Hem in Christus Jezus. • De tocht van het volk Israël van Egypte naar Kanaän kan op dezelfde wijze gezien worden. • Alle Israëlieten moesten jaarlijks de drie grote feesten in Jeruzalem bijwonen. Dit bracht jaarlijks enorme verkeersstromen met zich mee. Wederom was hier de mobiliteit nodig voor de dienst aan God. Dat kon niet thuis, nee dat moest in Jeruzalem. • De Ismaëlitische handelaren die Jozef mee namen naar Egypte (Gen. 37) waren handelsreizigers. Mobiliteit ten behoeve van de handel is een verschijnsel dat we wel vaker tegen komen in de Bijbel. (Zie ook bijv. Handelingen, Lydia de purperverkoopster, etc.) Nergens maakt de Bijbel hierover een negatieve opmerking. • De rondwandeling van de Heere Jezus door Israël is een sprekend voorbeeld van goede mobiliteit, namelijk ter verkondiging van het koninkrijk van God door de Heere Jezus zelf. • De Emmaüsgangers ontmoetten de Heere Jezus op hun reis uit Jeruzalem, waar ze als discipelen van Jezus bijeenkwamen. Heel mooi is hier te zien dat tijdens een wandeling, maar waarom niet in de auto of in de trein, vaak goede gesprekken tot stand kunnen komen. • In de Bijbel komen we ook internationaal reisverkeer tegen. Paulus heeft, voor die tijd, drie wereldreizen gemaakt om het Evangelie te verkondigen. • Veel mobiliteit in de Bijbel heeft te maken met de verkondiging van het Evangelie. 44
• In de Bijbel zien we nogal wat voorbeelden van mobiliteit die van God af voert. Niet alleen rond de zondeval, maar bijvoorbeeld ook Jona die wegvluchtte om de opdracht van God maar niet te hoeven uitvoeren. Uiteraard is mobiliteit in de tijd van de Bijbel op geen enkele wijze te vergelijken met het huidige verschijnsel ‘mobiliteit’. De samenleving was primair een agrarische samenleving, vervoersmiddelen waren slechts in zeer beperkte mate ontwikkeld, van geluids- en milieuproblemen was nog geen sprake. Bovenstaande gegevens uit de Bijbel geven daarom zeker geen inzicht hoe vanuit een bijbelse denkwijze gezocht kan worden naar een toetsingskader voor het mobiliteitsbeleid in de 21ste eeuw. Dat is absoluut niet de suggestie die van bovenstaande lijst moet uitgaan. Het is bedoeld als een korte illustratie die vooral aangeeft dat in de Bijbel ook vormen van mobiliteit voorkwamen die simpelweg geaccepteerd waren. Waar geen negatieve of positieve kwalificatie aan is gehangen. Dat betekent dat het verschijnsel mobiliteit op zich niet te veel moet worden opgevat als een ethisch principieel geladen onderwerp. Deze laatste zin roept uiteraard de vraag op waarom dan überhaupt een studie als deze nodig is. Bedacht moet worden dat mobiliteit zo’n enorme vlucht genomen heeft gedurende de twintigste eeuw dat het een forse invloed heeft gekregen op het maatschappelijk bestaan in termen van tijdsbesteding, geldbesteding, milieu-effecten en sociale verhoudingen. Dáárom is het van belang om als politieke partij over het verschijnsel mobiliteit na te denken vanuit een Bijbels perspectief. Mobiliteit is een belangrijk maatschappelijk verschijnsel geworden, de politieke aandacht voor mobiliteitsbeleid is groot. In hoofdstuk twee is tevens vastgesteld dat mobiliteit afgeleid is van allerlei andere keuzes, individueel en collectief. Het is daarom nodig om de bijbelse gegevens breder te verkennen en te zoeken naar een breder en algemener toetsingskader dat iets kan zeggen over individuele keuzes van mensen (welke activiteiten, waar, tijdsbesteding, etc.) en over politieke keuzes waarin collectieve belangen zijn verdisconteerd (economische overwegingen, rechtvaardigheid, duurzaamheid, etc.).
45
Dit zijn onderwerpen die ook aan de orde komen bij het nadenken over economie, energiebeleid, milieubeleid en de ontwikkelingstaak van de overheid. Daarom zijn ook nadrukkelijk studies over deze onderwerpen in ogenschouw genomen om te kijken wat voor bijbels gedachtegoed daarin ontwikkeld is om te komen tot een beoordelingskader van het desbetreffende beleidsterrein. In de volgende paragraaf wordt op basis hiervan een vergelijkbaar bijbels kader ontwikkeld, uiteraard met een toespitsing op het onderwerp mobiliteit.
3.3 Bijbelse notie van rentmeesterschap Bij het nadenken over ethiek van het dagelijks leven, ook vanuit bijbels gedachtegoed, wordt steeds een aantal relaties onderscheiden: relatie God-mens, de relatie mens-medemens en de relatie mens-natuur. De relatie God-mens is het belangrijkste. God lief te hebben boven alles is immers het eerste en het grote gebod (Matth. 22:37,38). Deze relatie krijgt op aarde vooral gestalte in het dienen van God. Over de relatie mens-medemens wordt in de Bijbel gesteld dat we onze naasten moeten liefhebben. Heel concreet wordt dit in de Tien Geboden (Ex. 20) uitgewerkt in een zestal geboden die betrekking hebben op naastenliefde in het gezin, eerbied voor het leven, de geborgenheid van een relatie, respect voor elkaars eigendom en goede naam en daarbij ook nog de wortel van alle kwaad aangevend in de begeerte. Het gebod van de naastenliefde verplicht ons om de sociale verhoudingen, de persoonlijke veiligheid en de belangen van het gezin nadrukkelijk mee te nemen in een bijbels denkkader over de relatie mens-medemens. Over de relatie mens-natuur zegt de Bijbel dat wij mensen de aarde moeten bouwen en bewaren (Gen. 2:15). Bij bouwen ligt de nadruk op het ontwikkelen en exploreren van de door God in de Schepping gegeven mogelijkheden. Hierbij dient echter altijd ook de gebrokenheid van de schepping door de zondeval betrokken te worden. Enerzijds geeft het bijbels gegeven dat de mens van nature geneigd is God en zijn naaste te haten duidelijk aan dat van al onze daden, ook die betrekking hebben op de ontwikkeling van de schepping, niet te veel te verwachten is. Anderzijds moet worden erkend dat de bijbelse opdracht blijft. Dit geldt zowel voor het bouwen als het bewaren. De term bewaren wijst vooral op het ‘niet beschadigen’ van de door God gegeven schepping. 46
De momenteel vaak gehanteerde term duurzame ontwikkeling sluit vrij nauw aan bij het ‘bewaren’. Deze drie relaties, ieder met hun eigen bijbelse invulling, worden in deze nota samengevat onder de term ‘rentmeesterschap’. Hieronder wordt een korte toelichting gegeven op de keuze van het begrip rentmeesterschap. Het woord rentmeesterschap komt in de Bijbel maar in één hoofdstuk voor. In Lukas 16 vertelt de Heere Jezus de gelijkenis van een rijk mens die aan zijn onrechtvaardige rentmeester rekenschap vroeg van zijn rentmeesterschap. Het woord rentmeester is in vier Bijbelhoofdstukken terug te vinden: in Mattheüs 20, Lukas 8 en 16 en Romeinen 16. In deze hoofdstukken wordt gesproken over de rentmeester als opzichter, financieel beheerder en ambtenaar. Het gemeenschappelijke in deze situaties is dat deze rentmeesters een opdracht hebben ontvangen van degene die hun tot rentmeester heeft gesteld en dat ze voor de uitvoering van die opdracht verantwoording schuldig zijn. Ook de mens heeft van God in het paradijs de opdracht gekregen de aarde te bouwen en te bewaren. Na de zondeval is deze opdracht niet ingetrokken, maar ze moet wel onder totaal andere omstandigheden worden uitgevoerd. Voor de uitvoering van die opdracht zal de mens een keer verantwoording moeten afleggen. Het ‘verantwoording afleggen van’ is een voluit bijbelse notie die recht doet aan de breedte van het onderwerp mobiliteit, aan de scheppingsopdracht, aan de gebrokenheid van de schepping en de mens door de zondeval en ook aan het besef te leven in de eindtijd. Binnen het hedendaagse mobiliteitsbeleid is duurzaamheid een vertrouwd begrip. Duurzaamheid krijgt vooral de invulling van ‘milieuvriendelijk’ en soms nog met een economische aanvulling dat de mobiliteit op lange termijn betaalbaar moet blijven. Aan het begrip duurzaamheid kan ook een bijbelse invulling worden gegeven. In de term rentmeesterschap klinkt echter meer dan bij duurzame ontwikkeling de verantwoordelijkheid van de mens ten opzichte van God door. Dat is de reden waarom in deze nota gekozen is voor het begrip rentmeesterschap.
47
3.3.1 Rentmeesterschap en het dienen van God De Bijbel is heel duidelijk over het doel van de mens op aarde: dat is om God te dienen. God dienen wil zeggen: in al je doen en laten God bedoelen. Dus ook in ons mobiliteitsgedrag. Dit wordt ook na de zondeval nog steeds van ons gevraagd. De zondeval veroorzaakt echter wel een besef dat het bedoelen van God hier op aarde nooit werkelijk zal worden bereikt. Daarom kent de Bijbel ook de notie van het vreemdelingschap. Hier op aarde ligt, na de zondeval, niet meer het uiteindelijke doel van het leven van Gods volk. Dat ligt in de hemel waar zij God eeuwig mogen eren. De vraag rijst hoe dit vreemdelingschap zich verhoudt tot bijvoorbeeld de opdracht de aarde te bewaren, maar ook te bebouwen. Een levenshouding van ‘gebruik’, maar niet van maximalisatie20 leidt hier tot een bijbels evenwichtige benadering. Deze grondhouding zal in dit gedeelte nog een aantal keer terugkomen. Denk aan het bijbelse begrip rentmeester. Een rentmeester is geen eigenaar, maar door de eigenaar wel verantwoordelijk gesteld om voor de eigendommen zo goed mogelijk te zorgen zoals de eigenaar dat graag wil. De zorg staat in het teken van het ‘terugkomen van de eigenaar’. Daarin zit dus zowel het perspectief van bouwen en bewaren, als van vreemdelingschap. Dit in tegenstelling tot de pachter, die zelf mag doen met het gepachte goed wat hij wil, zolang hij de pachtsom maar betaalt. Een aantal belangrijke bijbels noties die horen bij het leven dat voldoet aan deze grondhouding zijn: • Dienstbaarheid aan God en de naaste. (zie bijv. Micha 6:8). Dienst aan God heeft invloed op je hele handelen. In het bijzonder brengt het ook met zich mee een gerichtheid op religieuze activiteiten. Dit dient bevorderd te worden. In de Bijbel genoemde mobiliteit had vaak hiermee te maken. Recreatie, eredienst en mobiliteit vielen grotendeels samen. In onze westerse samenleving zijn we dat voor een groot deel kwijtgeraakt. Dienst aan de naasten (wat onderscheiden is van zorg voor de naasten) betekent dat we in ons handelen het welzijn van de naaste steeds in het oog blijven houden. 20
Zie J. Calvijn, Institutie, Boek III, H. X,1
48
•
•
•
Dienstbaarheid vraagt tijd. Daarom is tijdsbestedingethiek een ander onderdeel van rentmeesterschap. De besteding van onze tijd dient ‘Coram Deo’ verdeeld te worden tussen de verschillende opdrachten die een mens heeft. Dienst aan God (hoeveel tijd ruimen we daar voor in?), dienst aan de naasten (in de eerste plaats aan de naasten die in je omgeving geplaatst zijn, je gezin, familie, vrienden, buren, etc.), dienst aan de bouw- en bewaaropdracht (arbeid, tevens een belangrijk element in de onderhouding van je gezin). Een goede tijdsbestedingethiek maakt keuzes die hierbinnen passen. Een dagelijkse reistijd naar je werk van bijvoorbeeld vier of meer uur legt wellicht een wel erg grote claim op de kostbare, van God geven tijd, die je niet meer aan de eerder genoemde diensten en activiteiten kan besteden. Een ander centraal thema in de Bijbel is het doen van gerechtigheid. In de Bijbel staat dit eerst en vooral in betrekking tot het herstellen van de verbroken relatie tussen God en de mens door het verzoenend lijden en sterven van de Heere Jezus. Gerechtigheid wordt echter ook breder gebruikt, namelijk als ‘juiste verhouding tussen God, mens en Schepping’21 Dit impliceert een ‘rechte’ verdeling tussen rijk en arm, tussen generaties nu en in de toekomst. Hiermee wordt ook de verdeling van de welvaart mede door mobiliteit een thema. De dienst aan God beslaat het hele leven, maar vindt een wekelijks hoogtepunt op de eerste dag van de week, op zondag. Op zondag vraagt God ons te rusten van onze (boze) werken. Mobiliteit op die dag dient daarom beperkt te blijven tot mobiliteit die gericht is op het vervullen van de godsdienstige verplichtingen en noodzakelijke arbeid. Dat deze notie praktische consequenties heeft voor het mobiliteitsbeleid is dus duidelijk.
3.3.2 Rentmeesterschap en de relatie met de medemens Dit aspect van het rentmeesterschap kan wellicht het best omschreven worden met het begrip barmhartigheid. Het is een duidelijk bijbels begrip dat verschillende keren in de Bijbel voorkomt, zowel in het Oude als in het Nieuwe Testament. In deze tijd kan het begrip barmhartigheid wellicht het best vertaald worden met ‘sociaal’ of met ‘zorgzaam’. De 21 A. van Maldegem en Joh. Janssen, Zuinig en zorgzaam. Visie op toekomstig energiebeleid, Den Haag 1996, p. 13.
49
Bijbel kent verschillende aspecten en kent verschillende ‘kringen’ waarop het sociale aspect betrekking heeft. • Dienstbaarheid (achtste gebod). Dit impliceert bevordering van het welzijn van de naasten (HC vraag en antwoord 111). De bevordering van het welzijn van de naasten laat zich heel praktisch vertalen met hulp aan buren, vrienden en bekenden indien dat nodig is. Een zeer exemplarisch voorbeeld in de Bijbel is te vinden in Lukas 10 waar de barmhartige Samaritaan onderweg hulp biedt aan een man die gewond is geraakt door overvallers. De naaste is in de eerste plaats de mens die op je weg geplaatst wordt in je eigen omgeving. Echter, ook naasten op zekere afstand kunnen op je weg geplaatst worden. Het goed doen aan je naaste kan derhalve ook een toename van mobiliteit betekenen. • De mens is geschapen in een sociale context (Gen. 2:18).22 De relatie van de mens tot zijn medemens is het tweede grote gebod in Jezus’ samenvatting van de Tien Geboden (Mat 23:39). In het algemeen dient het welzijn van de naaste zoveel mogelijk bevorderd te worden. Daarnaast gelden bijzondere verplichtingen voor de plaats waar we gesteld zijn: in het gezin, de familie, lokale gemeenschap, etc. • De zorg voor de naaste begint eigenlijk in het gezin en/of de familie. Die zorg omvat inkomensverwerving, maar ook zorg. Deze twee kunnen en mogen niet tegen elkaar worden uitgespeeld. Het kan niet zo zijn dat het streven naar inkomen leidt tot verwaarlozing van de zorgtaak. De inkomensverwerving gebeurt meestal buitenshuis in de moderne westerse samenleving waar specialisatie een belangrijk kenmerk is. Een groot deel van de Nederlandse mobiliteit vindt plaats binnen het kader van de inkomensverwerving en een nog groter deel van de fileproblematiek wordt veroorzaakt door het massaal naar en van het werk gaan. Beseft moet worden dat deze mobiliteit op zich verbonden is aan een bijbelse opdracht, namelijk aan de zorg voor je gezin. Toch kunnen in dit kader kanttekeningen geplaatst worden bij de lange woon-werkafstanden (teveel mobiliteit, teveel tijd buiten het gezin kwijt), de tweeverdienende partners (leidt vaak tot lange woon-werkafstanden, uitbestede zorg leidt weer tot nieuwe woon-werkbewegingen), etc. 22 J. van Ginkel, Movo ergo sum? Nee dus! Mobiliteit in Bijbels en beleidsmatig perspectief, Den Haag, 1999, p. 37.
50
•
Geen lichamelijk leed aanbrengen aan je naaste of aan je zelf, zoals dat verwoord wordt in het zesde gebod: Gij zult niet doodslaan. Hierin liggen twee boodschappen voor een goed mobiliteitsbeleid. Eén boodschap heeft betrekking op verkeersveiligheid. Mobiliteit brengt altijd een zekere bijdrage aan de onveiligheid van het verkeer met zich mee. Op grond van deze notie dient die bijdrage aan de onveiligheid geminimaliseerd te worden. In de eerste plaats door je eigen gedrag, maar in de tweede plaats ook door het aanbieden van veilige verkeersmiddelen. De andere boodschap betreft het effect op het milieu in de directe leefomgeving waarmee gezondheid van derden wordt aangetast ofwel door uitlaatgassen, stank of door geluid. Ook hiervoor geldt dat een goed mobiliteitsbeleid probeert deze effecten te minimaliseren.
3.3.3 Rentmeesterschap en de relatie met de aarde Rentmeesterschap en de relatie met de aarde gaat over verantwoording afleggen aan God van de opdrachten die God aan de mensheid gegeven heeft om de aarde te bewaren en te bebouwen. Het begrip staat altijd binnen het kader van de ‘vreemdelingschap’. Dit kader van de vreemdelingschap leidt er toe dat begrippen als ‘maximalisatie’ of ‘minimalisatie’ niet het meest relevant zijn. Het gaat om een gebruik van de aarde dat voor God te verantwoorden is. De aarde mag gebruikt worden, moet zelfs bebouwd worden en moet bewaard worden, maar toch geldt dat we hier op aarde ‘geen blijvende stad hebben’. Dat relativeert alles, behoedt voor overdreven milieuactivisme en behoedt voor een liberale ‘laat maar gaan politiek’. Binnen dit onderdeel van het rentmeesterschap zijn verschillende aspecten te onderscheiden: • De Bijbel geeft duidelijk een opdracht om te bouwen (Gen. 2:15) en ook om te groeien. Groeien door middel van voortplanting (Gen. 9:7). Deze bebouwingsopdracht is in de neo-calvinistische opvatting wellicht wat eenzijdig benadrukt en ging teveel in de richting van ‘er uit halen wat er in zit’, maar is toch een voluit bijbels gegeven. Dat deze notie de nodige mobiliteit met zich mee brengt is duidelijk. Deze mobiliteit, gericht op de bebouwing van de aarde, de groei van de productie om de groeiende wereldbevolking te on-
51
•
•
derhouden, is een belangrijk bijbels gegeven ten faveure van mobiliteit. Een ander aspect van het rentmeesterschap is ‘doelmatigheid’23. De verantwoordelijkheid van een rentmeester gaat niet alleen over ‘wat’ hij gedaan heeft, maar ook ‘hoe’ hij het heeft gedaan. Is het doelmatig, efficiënt gebeurd. Het begrip ‘doelmatigheid’ is gekoppeld aan de neoklassieke economische opvatting die nog steeds brede aanhang heeft in de westerse samenleving.24 Zolang doelmatigheid niet per definitie verbonden wordt aan groeimaximalisatie en genormeerd wordt door de overige dimensies, is dit een voluit bijbels gegeven dat ook binnen het mobiliteitsbeleid dient te worden toegepast. Het bewaren van de schepping bestaat vooral in het zuinig omgaan met de door God gegeven mogelijkheden van de aarde om zo ook het nageslacht een ‘stil en gerust leven’ te kunnen laten leiden. Dit betekent dat uitputting van onvervangbare grondstoffen onacceptabel is en dat vervuiling boven het niveau dat de natuur steeds opnieuw afbreekt ook onacceptabel is.
3.4 De taak van de overheid met betrekking tot mobiliteit In deze paragraaf wordt beschreven wat volgens de SGP het leidende principe is voor de taak van de overheid met betrekking tot mobiliteit. 3.4.1 De taak van de overheid algemeen De SGP heeft in de nota Dienstbaar tot gerechtigheid haar visie gegeven op de aard en omvang van de overheidstaak.25 Daarin wordt gesteld dat het de taak van de overheid is het algemeen belang te behartigen. Het algemeen belang is de basis en begrenzing van de overheidstaak. De moeilijkheid van het begrip ‘algemeen belang’ als afbakening van de taak van de overheid is dat alle politieke partijen het daarmee eens zullen zijn. Niemand zal ontkennen dat de overheid het gemeenschappelijk belang moet dienen. In onze pluriforme samenleving zal echter elke 23 J.J. Polder e.a., Tussen beginsel en belang. Normatieve gedachten over economie, markt en samenleving, Houten, 1998, p. 76. 24 E. Dijkgraaf, J. Mulder en J.J. Polder, ‘Een duurzame relatie. Over mens, milieu en medemens’, in Zicht, 2000-2, p. 10-18. 25 H.F. Massink e.a., Dienstbaar tot gerechtigheid. SGP-visie op de aard en omvang van de overheidstaak, Houten, 1993.
52
politieke partij onder het algemeen belang iets anders verstaan. Daarom is een nadere omschrijving noodzakelijk. De SGP onderscheidt zich van andere politieke partijen, doordat zij het begrip ‘algemeen belang’ invult vanuit de bijbelse invalshoek. De bijbelse invulling die de SGP aan het algemeen belang geeft is dat de overheid de opdracht heeft recht en gerechtigheid te bevorderen. Concreet: de overheid moet gerechtigheid stimuleren en het onrecht beteugelen. Het fundamentele uitgangspunt voor de taak van de overheid is het zorgdragen voor de publieke gerechtigheid. Gerechtigheid heeft te maken met de relatie tot God, de medemens en de schepping. Het meest compact wordt de gerechtigheid uitgewerkt in de Tien Geboden. Het zorgdragen voor de publieke gerechtigheid betekent voor de taak van de overheid het volgende: • de overheid draagt zorg voor de publieke naleving van de Tien Geboden en bevordert de dienst aan God; • de overheid draagt zorg voor het welzijn van de burger; • de overheid draagt zorg voor de schepping. Deze drie punten vormen de basis voor de overheidstaak en komen overeen met de drie belangrijke aspecten van het rentmeesterschap zoals verwoord in de voorgaande paragraaf. Dat betekent niet dat de overheidstaak op deze drie punten onbegrensd is. Allereerst is de overheidstaak beperkt tot het publieke terrein. Daarnaast moet de overheid zoveel mogelijk ruimte geven aan het particulier initiatief. De SGP heeft zich altijd sterk gemaakt voor de vrijheid en verantwoordelijkheid van het individu. Ieder mens heeft een persoonlijke verantwoordelijkheid en een roeping. Voor de uitvoering van deze roeping is de mens persoonlijk verantwoording schuldig aan God, de overheden en aan de medemens. Er zijn enkele gebieden die in die visie van de SGP exclusief behoren tot de taak van de overheid. Hiertoe behoren de terreinen van justitie en defensie. Er zijn ook terreinen waarop de overheid en de maatschappij een gedeelde taak hebben. Daartoe behoren onder andere de terreinen zorg en onderwijs en ook mobiliteit.
53
3.4.2 De overheid en mobiliteitsbeleid In paragraaf 3.3 zijn verschillende bijbelse noties die van belang zijn voor mobiliteit de revue gepasseerd. Aangezien deze noties stuk voor stuk gericht zijn op het individu, zal ook in het mobiliteitsbeleid het individu het primaat hebben. Uiteraard dient de overheid het individuele gedrag in de juiste richting te bevorderen. Er zijn twee verschillende motieven voor de overheid om in te grijpen. Enerzijds kan vanuit een zuiver economische motivatie worden ingegrepen in de mobiliteitsmarkt, bijvoorbeeld door het bestaan van externe effecten26 en/of het bestaan van middelen die zich uitsluitend voor collectief gebruik lenen zoals bijvoorbeeld infrastructuur. Anderzijds is er in de visie van de SGP nog een andere reden tot overheidsingrijpen, namelijk als belangrijke bijbelse noties over mobiliteit niet worden gerealiseerd of als bepaalde normen worden overschreden. Een verschil tussen beide motivaties is dat bij ingrijpen om economische motieven in principe zoveel mogelijk zal geprobeerd worden om de kosten die de overheid hiervoor maakt door te berekenen aan de gebruikers. Indien de overheid echter ingrijpt met betrekking tot mobiliteit op grond van bijbels geïnspireerde motieven, is een directe link tussen gebruik en kosten zeker niet altijd aan de orde. In paragraaf 3.3 is uitgelegd dat mobiliteit een wezenlijk onderdeel uitmaakt van de vervulling van Gods opdracht aan de mens op aarde. In die zin is mobiliteit geen neutrale zaak voor de overheid, maar een zaak waarvoor de overheid zich, in het licht van haar bijbelse roeping, verantwoordelijk zal moeten voelen. Ook al ligt het primaat bij de individu, de uitkomst van het individueel handelen kan door de overheid niet neutraal beschouwd worden, maar dient getoetst te worden aan de bijbelse noties over mobiliteit, zoals die in paragraaf 3.3. aan de orde kwamen.
26 Externe effecten zijn effecten waarvan de kosten en/of baten niet door de veroorzaker ervan worden betaald dan wel ontvangen en die derhalve afgewenteld worden op derden. Bijvoorbeeld: stankoverlast van diesels levert een negatief nut op voor omwonenden. De veroorzaker ervan geeft geen vergoeding voor dit negatieve nut.
54
Zo dient de overheid er enerzijds op toe te zien dat ieder individu voldoende toegang heeft tot diverse voorzieningen en tot zijn/haar werk. Gebrek aan mobiliteit mag geen reden zijn tot sociaal isolement, mag individuen niet verhinderen om een inkomen te verwerven. Anderzijds dient de overheid er ook op toe te zien dat mobiliteit niet ten koste gaat van de gezondheid van derden ofwel in de vorm van verkeersveiligheid ofwel in de vorm van aantasting van de leefbaarheid van de directe woonomgeving. De activiteiten van de overheid ten aanzien van infrastructuur kennen meestal een gemengde motivatie: enerzijds om een bepaald niveau van mobiliteit aan individuen te kunnen bieden, anderzijds een puur economische motivatie daar waar een individuele benadering van infrastructuur simpelweg een onmogelijkheid is. Er wordt wel eens gesproken over een recht op mobiliteit. Tot op zekere hoogte is er sprake van een bijbels recht op mobiliteit, maar er is ook sprake van een bijbelse begrenzing van mobiliteit. Vanzelfsprekend is een benadering van enerzijds/anderzijds onbevredigend en levert dat geen heldere beleidslijn op. In de volgende paragraaf wordt geprobeerd iets meer handen en voeten te geven aan de bijbelse noties over mobiliteitsbeleid en de plaats van de overheid daarin door een aantal richtlijnen op te stellen.
3.5 Richtlijnen voor mobiliteitsbeleid Op basis van de twee voorgaande paragrafen kan een aantal richtlijnen voor het mobiliteitsbeleid worden opgesteld. 1.
Investeren in mobiliteit is ook investeren in de opdracht van God om deze aarde te bebouwen. God heeft de mens heel expliciet opgeroepen om heel de aarde te bebouwen. We moeten daarom mobiliteit in de eerste plaats positief duiden; het is inherent aan de van God gegeven opdracht om heel de aarde te bebouwen. Heel concreet betekent dit in Nederland ook dat bij een toenemende omvang van de bevolking een toenemende vraag naar mobiliteit gefaciliteerd zal moeten worden. De overheid is er met name op het terrein van de infrastructuur toe geroepen dit in beginsel te faciliteren.
55
2.
Mobiliteit gericht op inkomensmaximalisatie wordt op geen enkele wijze door de overheid gefaciliteerd. De noties van rentmeesterschap en vreemdelingschap betekenen dat niet inkomensmaximilisatie, maar maximilisatie van de dienstbaarheid aan God en de naaste het uitgangspunt moet zijn. Daarom moet mobiliteit die gericht is op inkomensmaximilisatie niet door de overheid worden gefaciliteerd. Hetzelfde geldt eigenlijk voor al die mobiliteit die geen recht doet aan de door God gegeven opdracht aan de mensen hier op aarde in zijn/haar omgeving. Mobiliteit die ten koste gaat van de zorgtaak in het gezin, mobiliteit die uitsluitend gericht is op genot in plaats van op verantwoorde recreatie mag door een overheid niet gefaciliteerd worden, laat staan gratis aangeboden worden. In dat verband kan ook gedacht worden aan het klakkeloos faciliteren van woon-werkverkeer over lange afstanden. Het betekent niet dat de overheid dergelijk gedrag verbiedt, maar het investeren in ‘ongehinderde verplaatsingen’ over lange afstand waarmee dit gedrag gestimuleerd wordt, is niet in overeenstemming met deze richtlijn. Minimaal dient voor deze faciliteiten kostendekkendheid te worden nagestreefd, maar het liefst dienen frequente verplaatsingen over lange afstand (fiscaal) onaantrekkelijk gemaakt te worden.
3.
Efficiëntie in de zin van het voorkomen van verspilling dient in het mobiliteitsbeleid expliciet de aandacht te hebben. Deze richtlijn komt voort uit een algemeen doelmatigheidsmotief dat in de Bijbel te vinden is. Het motief wordt ook door mensen die de Bijbel niet tot hun gedachtegoed rekenen in hoge mate gedeeld en verdient op deze plaats weinig toelichting.
4.
Mobiliteit leidt niet tot nog grotere concentraties van welvaart, maar juist tot verdeling ervan. Het gerechtigheidmotief is een belangrijke bijbelse notie die ook van toepassing is op mobiliteit. Belangrijk is dat een mobiliteit die nodig is om de bijbelse roeping waar te maken voor iedereen toegankelijk blijft. Bekend is dat mensen met een hoger inkomen, een hogere mobiliteit hebben. Het zou goed zijn als er een relatie bestaat tussen de financiële positie, de hoeveelheid mobiliteit die geconsumeerd wordt en de kosten die daarmee gepaard gaan. Dit kan gebeuren door middel van fiscale maatregelen, maar ook kan
56
nog eens kritisch gekeken worden naar subsidies voor het openbaar vervoer, fiscale aftrekbaarheid van kilometervergoedingen, etc. 5.
Mobiliteit levert een bijdrage aan het welzijn van gezin en andere samenlevingsverbanden. Mobiliteit die bijdraagt aan het welzijn van de naaste dient maatschappelijk gewaardeerd te worden. Naastenliefde is geen door de markt gewaardeerd goed. De overheid heeft echter tot taak om goed doen jegens de naaste te bevorderen. Dergelijke mobiliteit zou de samenleving zelfs een financiële bijdrage waard moeten zijn. Bijvoorbeeld door mantelzorgers een fiscale aftrekbaarheid te geven voor de mobiliteitskosten die samenhangen met het geven van mantelzorg.
6.
Mobiliteit mag niet zoveel tijd opslokken dat er geen tijd meer is voor dienstbaarheid aan de naaste en aan God. De dienst aan God en de naaste is immers de hoofdsom van de Tien Geboden. De overheid heeft onder andere als taak om het naleven van de tien geboden te bevorderen en is daarom geroepen om de aan mobiliteit te besteden tijd beperkt te houden. Enerzijds wijst dit op de plicht van de overheid om mensen een voldoende snelle toegang te geven tot de relevante voorzieningen en tot het werk. Daarbinnen past ook het streven om met name voor het regionale verkeer aan congestiebestrijding te doen. Dat is één kant van de zaak. Er is ook een andere kant en die sluit nauw aan bij het onder twee genoemde afremmen van mobiliteit over lange afstanden. Dit kan zich negatief uiten in fiscale maatregelen voor frequent lange afstandsverkeer, maar ook positief. De overheid dient te bevorderen dat locaties voor wonen en werken niet te ver uit elkaar komen te liggen, niet alleen in kwantitatieve zin, maar ook in kwalitatieve zin. Geen arbeidershuizen bij advocatenkantoren en geen villa’s bij overwegend zware industrieën. Uiteraard zijn planningsmogelijkheden in de ruimtelijke ordening beperkt, echter een beleid dat in ieder geval in de juiste richting stimuleert is al heel wat waard.
57
7.
Mobiliteit leidt zo min mogelijk tot aantasting van het welzijn van de naaste. Deze richtlijn komt rechtstreeks voort uit het zesde gebod uit de decaloog zoals die gegeven is in Exodus 20. De richtlijn heeft zowel betrekking op verkeersveiligheid als op milieuvervuiling door mobiliteit. In het algemeen dient mobiliteitsbeleid gericht te zijn op minimalisering van de onveiligheid. Uiteraard dient hier een afweging gemaakt te worden ten opzichte van o.a. de kosten. Ook verdient de eigen verantwoordelijkheid van individuele verkeersdeelnemers op het gebied van veiligheid veel aandacht. Ook het feit dat bijvoorbeeld spoorverkeer een relatief zeer veilige vervoersmodaliteit is mag de samenleving op grond van deze richtlijn wat waard zijn. Een zelfde manier van redeneren geldt voor de aantasting van het welzijn van derden door de mobiliteit. Daarbij moet gedacht worden aan stank, uitstoot van schadelijke stoffen die de gezondheid van mensen in de buurt van infrastructuur aantoonbaar aantast, geluidshinder, etc.
8.
Mobiliteit leidt niet tot aantasting van de hoeveelheid onvervangbare grondstoffen. Hierachter zitten twee bijbelse noties. Enerzijds de notie van gerechtigheid als het gaat over de verdeling van de beschikbare middelen over de generaties heen. Anderzijds zit er ook de notie van het bewaren van de aarde achter. De aarde is Gods schepping en als zodanig heeft de aarde een zelfstandige waarde waarvoor eerbied op zijn plaats is. Mensen zijn niet in staat om maar één grassprietje te laten groeien, in alles is de mens afhankelijk van God. Als de mensheid dan in de aarde zo’n rijke bron van hulpmiddelen gekregen heeft van God, dan past in de eerste plaats dankbaarheid die zich uit in een stuk bescheidenheid en eerbied. Ook hierin ligt een taak voor de overheid. De huidige complexe samenleving doet individuen het zicht op de gevolgen van hun gedrag verliezen. Het is de taak van de overheid om de effecten van mobiliteit op de hoeveelheid grondstoffen van deze aarde inzichtelijk te maken en spaarzaamheid ten aanzien van deze grondstoffen te bevorderen.
9.
Mobiliteit levert geen vervuilingniveau op boven wat de natuur kan dragen. Deze richtlijn is gebaseerd op de bijbelse notie om de aarde te bewaren. Ze vertoont veel overeenkomst met het hiervoor genoemde motief, maar richt zich vooral op de globale vervuiling. Daarbij
58
moet vooral gedacht worden aan de uitstoot van CO2 wat niet zozeer een lokaal effect, maar een globaal effect heeft. Het milieubeleid gericht op het terugbrengen van emissies tot een niveau wat de natuur kan dragen dient ook voluit van toepassing te zijn op het mobiliteitsbeleid. Het gaat daarbij vooral om het voorkomen van deze emissies. De economische benadering van het internaliseren van de externe kosten van emissies is alleen dan valide indien dit leidt tot een voldoende afname van de emissies. Het kan niet zo zijn dat we met onze welvaart de afbraak van de schepping afkopen. 10. Mobiliteit op zondag dient gericht te zijn op de vervulling van godsdienstige verplichtingen. De zondag is de van God gegeven rustdag. Van oudsher is hieraan door de SGP verbonden dat alleen noodzakelijke arbeid mag worden verricht. Daaronder valt niet het openbaar vervoer. Het is de taak van familie, vrienden en kennissen om ervoor te zorgen dat mensen die zich noodzakelijk op zondag moeten verplaatsen, maar dat zelf niet kunnen, op de plaats van hun bestemming worden gebracht. Dat het zondag is, dient ook tot uitdrukking te komen in het mobiliteitsgedrag van mensen. Het is niet eenvoudig om deze richtlijn praktisch in te vullen. De overheid heeft niet tot taak aan alle mensen die zich op zondag verplaatsen te vragen wat ze gaan doen. Positieve aandacht voor de bereikbaarheid van kerkgebouwen op zondag is echter een heel concrete invulling van deze richtlijn. 11. De overheid dient ervoor te zorgen dat iedereen de beschikking heeft over een basisniveau van mobiliteit. De overheid dient voor alle burgers een zodanig mobiliteitsniveau te faciliteren dat zij recht kunnen doen aan de door God gegeven taken in het leven: God dienen, de naaste liefhebben, het gezin van een redelijk inkomen voorzien, etc. Voor mobiliteitswensen die daarboven uitgaan, geldt dat de markt daar zelf in mag voorzien tegen prijzen die alle kosten weerspiegelen. De overheid moet ook zorgdragen voor een infrastructuur die toereikend is voor het basisniveau van mobiliteit.
59
12. De overheid heeft ten aanzien van mobiliteit taken in de randvoorwaardelijke sfeer Naast facilitering van een basisniveau van mobiliteit heeft de overheid ten aanzien van mobiliteit vooral taken in de randvoorwaardelijke sfeer: de veiligheid van haar burgers, de vervuiling van de lucht en aarde, de ruimtelijke ordening van alle activiteiten, etc. De overheid is geroepen om de geluids- en stankoverlast te beperken tot aanvaardbare waarden, de veiligheid van burgers te optimaliseren en de ruimtelijke ordening van Nederland te bewaken. Aangezien de marginale bijdrage van individuen heel beperkt is, kan van individuen niet verwacht worden dat zij hier rekening mee houden. Daarom ligt hier een belangrijke taak voor de overheid. In welke mate de overheid de financiering van dit beleid verhaalt op het ‘mobilerende’ individu is afhankelijk van meerdere factoren. In ieder geval moet duidelijk zijn dat de overheid hierin een verantwoordelijkheid heeft!
3.6 Slot De twaalf richtlijnen uit de vorige paragraaf mogen niet tegen elkaar worden uitgespeeld. Het gaat hier om de gelijktijdige realisatie van alle genoemde normen. Uiteraard zullen er afwegingen gemaakt moeten worden. Soms moet de ene en soms de andere richtlijn zwaarder wegen. Niet altijd zal het mogelijk zijn om heel precies aan te geven in welke mate een maatregel voldoet aan bijvoorbeeld de derde richtlijn, of de maatregel gericht is op inkomensmaximalisatie, of op facilitering van vooral de modale inkomens, etc. In deze nota wordt geen pasklaar recept gegeven voor de toepassing van bovenstaande richtlijnen. Als dat het geval was, kunnen politici wel vertrekken. Echter, zo simpel is het niet. Toepassing van de richtlijnen vraagt een goed begrip van de voorgestelde maatregelen, het vraagt invoelend vermogen voor de bijbelse boodschap achter de richtlijn en het vereist politieke vaardigheden om haalbare alternatieven aan te dragen. De Bijbel geeft geen kant en klare antwoorden op beleidsvragen, maar uit bijbelse gegevens kunnen wel heldere richtlijnen worden gedestilleerd voor het mobiliteitsbeleid. Met deze twaalf richtlijnen kan het verkeers- en vervoerbeleid op een bijbelse wijze worden beoordeeld en verder worden ontwikkeld. In het volgende hoofdstuk wordt hier weer een stap concreter inhoud aan gegeven. 60
4. Staatkundig-gereformeerd mobiliteitsbeleid 4.1 Inleiding De bijbelse bezinning op mobiliteit mondde uit in een aantal richtlijnen. In dit hoofdstuk worden de belangrijkste vraagstukken rond mobiliteitsbeleid belicht vanuit het perspectief van deze normatieve richtlijnen. Per beleidsthema wordt eerst het huidige beleid kort gekarakteriseerd. Daarna volgt een ‘staatkundig-gereformeerde’ beschouwing. Het belichten van de beleidsthema’s vanuit de normatieve uitgangspunten levert een leidraad op die kan worden gebruikt bij het maken van concrete keuzes in de politieke praktijk. Tot welke concrete keuzes in specifieke gevallen dit leidt, hangt af van de zwaarte die aan de verschillende richtlijnen wordt gegeven. Dit vraagt elke keer weer om bezinning en nieuwe afwegingen. Normatieve richtlijnen leveren nu eenmaal niet direct een maatregelenprogramma op. Ter illustratie wordt in dit hoofdstuk aan de hand van verschillende casussen beschreven tot welke concrete keuzes bij toepassing van het normatieve kader gekomen kan worden. Achtereenvolgens wordt in dit hoofdstuk ingegaan op: infrastructuur (4.2), beprijzing van mobiliteit (4.3), langzaam verkeer en parkeerbeleid (4.4), openbaar vervoer (4.5), verkeersveiligheid (4.6) en leefbaarheid (4.7). In paragraaf 4.8 wordt een aantal afsluitende opmerkingen gemaakt. Aan het begin van elke paragraaf is een kernboodschap geformuleerd in de vorm van een aanbeveling voor overheidsbeleid.
4.2 Infrastructuur Kernboodschap: de overheid moet zorgen voor een goed basisnetwerk van infrastructuur, maar moet geen infrastructuur aanleggen of uitbreiden die vooral het woon- werkverkeer over lange afstand faciliteert en stimuleert. Eén van de meest sturende instrumenten voor mobiliteit is infrastructuur. Daar waar geen infrastructuur is, zal ook geen mobiliteit komen. Het bijzondere van dit instrument is dat het enerzijds in zal spelen op de reeds bestaande vraag naar mobiliteit, anderzijds creëert infrastructuur ook zijn eigen vraag. Een interessant voorbeeld is de HSL tussen 61
Parijs en Lyon die, naast een aanzienlijke substitutie van weg en vliegtuig naar HSL, ook een aanzienlijke toename van de totale vraag naar vervoer tussen Parijs en Lyon creëerde. Tweehonderd kilometer afstand werd opeens een ideale woon-werkafstand. Juist door deze bijzonderheid dient het overheidsbeleid ten aanzien van infrastructuur heel zorgvuldig opgebouwd te worden. Beleid Het overheidsbeleid met betrekking tot infrastructuur kon oorspronkelijk samengevat worden met de woorden ‘benutten, bebouwen en beprijzen’. De laatste beleidsoptie, eerst in de vorm van een spitsheffing en later de kilometerheffing, is vooralsnog op de lange baan geschoven, maar blijft in beleidsvoornemens een fundamentele rol spelen. Het huidige beleid heeft als doel om een minimumniveau van doorstroming te bereiken op het Nederlandse hoofdwegennet. De meetlat die daarbij gebruikt wordt is de ‘trajectsnelheid’. De doorstroming wordt als te laag aangemerkt wanneer de gemiddelde snelheid op een bepaald traject gedurende het drukste tijdstip van de dag onder de 60 km/h ligt. Wanneer dat niet gehaald wordt liggen er achtereenvolgens de opties van benutten, bebouwen en beprijzen open. Benutting heeft de hoogste prioriteit. Door allerhande maatregelen, zoals spitsstroken, toeritdosering en inhaalverboden voor vrachtauto’s kan de capaciteit van een weg worden verhoogd, zonder dat er nieuw asfalt wordt aangelegd. Wanneer deze maatregelen niet helpen zal overgegaan worden tot de verbreding van een weg. In principe legt de overheid geen geheel nieuwe tracés meer aan. Door het invoeren van een variabele beprijzing van het gebruik van de weg kan het gebruik zo gestuurd worden dat uitbreiding van de weg overbodig gemaakt kan worden. Maar, zoals eerder opgemerkt is, wordt er vooralsnog geen beprijzing ingevoerd die varieert in tijd en plaats (het onderwerp beprijzing wordt verder behandeld in de volgende paragraaf). Visie Voor mobiliteit is een goede infrastructuur onmisbaar. In het vorige hoofdstuk is geconcludeerd dat mobiliteit inherent is aan de bijbelse opdracht om de aarde te bebouwen en te bewaren en noodzakelijk is om invulling te geven aan de sociale verplichtingen die ieder mens 62
heeft. Gezien dit belang van mobiliteit is het de taak van de overheid om zorg te dragen voor de minimaal benodigde infrastructuur. De uitvoering van de verschillende taken die aan deze opdracht en plichten verbonden zijn, gebeurt immers op plaatsen die ruimtelijk van elkaar gescheiden zijn. Dit alles wil niet zeggen dat overal zo veel mogelijk infrastructuur dient te worden aangelegd. Er zijn duidelijk randvoorwaarden voor de aanleg van infrastructuur. Ten eerste zijn er randvoorwaarden die op het niveau van individuele projecten dienen te worden afgewogen. Het gaat dan om afwegingen zoals geluidsoverlast voor omwonenden, doorsnijding van natuurgebieden. Ook is de vraag relevant of een bepaalde weg niet meer nieuwe (onnodige) mobiliteit oproept. In dit verband dient ook de vraag opgeworpen te worden welk type mobiliteit met bepaalde infrastructuur wordt gefaciliteerd. Wanneer dat hoofdzakelijk het woon-werkverkeer over lange afstand is, dan is het de vraag of de overheid daarin wel een taak heeft. Hiermee zouden de facto wel eens hoofdzakelijk de hogere inkomens gesubsidieerd kunnen worden. De overheid zou een erg grote afstand tussen wonen en werken, ook gezien de negatieve consequenties voor mens en milieu, eerder moeten ontmoedigen dan dit met nieuwe infrastructuur te stimuleren. Deze vraag kan bijvoorbeeld gesteld worden bij de aanleg van een extra brug bij Vianen, en ook bij de aanleg van een magneetzweefbaan naar het Noorden. Ten tweede zijn er ook op het ‘totaalniveau’ randvoorwaarden. Het milieu heeft beperkte draagkracht en ook het landschap kan niet tot in het oneindige versnipperd worden. Daarom is het standpunt om in principe geen nieuwe tracés meer aan te leggen wel een goede waar alleen met heel sterke argumenten van afgeweken zou moeten kunnen worden. Zeker ook gezien het gegeven dat nieuwe infrastructuur altijd ook weer nieuwe mobiliteit oproept. De eindverantwoordelijkheid voor de aanleg van de infrastructuur mag de overheid nooit uit handen geven. Met name niet omdat bij de aanleg van infrastructuur ook ruimtelijke ordeningsaspecten, veiligheidsaspecten en dergelijke betrokken zijn. De ruimte in Nederland is schaars en de keuzes die gemaakt moeten worden, kunnen niet overgelaten worden aan het particulier initiatief. 63
Dit geldt niet alleen voor wegen maar ook voor railinfrastructuur. Dat privatisering van railinfrastructuur negatieve effecten kan hebben, bewijst de Engelse situatie. Daar heeft de privatisering van railinfrastructuur onder andere geleid tot achterstallig onderhoud als gevolg waarvan verschillende ongelukken hebben plaatsgevonden en de kwaliteit van het spoorvervoer aanzienlijk is teruggelopen. Overigens bewijst de Nederlandse situatie dat een ‘publiek’ beheer van railinfrastructuur nog geen garantie is voor voldoende onderhoud. Onderhoud van bestaande infrastructuur dient te allen tijde hoge prioriteit te hebben. In hoeverre de overheid de aanleg en het onderhoud uitbesteed aan private aannemers is een andere zaak. Dat kan vanuit efficiency oogpunt aantrekkelijk zijn. In dit verband kan ook de vraag gesteld worden of het principieel verdedigbaar is dat er tol wordt geheven op (delen) van het hoofdwegennet. Dit is immers vaak de consequentie van een grotere betrokkenheid van het bedrijfsleven bij de aanleg van infrastructuur. Dat zou er toe leiden dat de totale prijs die de gebruiker betaalt hoger wordt omdat de overheid vanuit efficiency overwegingen er voor gekozen heeft om het bedrijfsleven bij de aanleg en het beheer van de weg te betrekken. Gezien vanuit de plicht van de overheid om voor een basisniveau van infrastructuur te zorgen, is het bouwen van tolwegen alleen verantwoord als er een acceptabele alternatieve route voorhanden is, zodat mensen niet verplicht zijn om die hogere prijs te betalen. En dat laatste maakt juist dat tolheffing niet snel een aantrekkelijk alternatief voor het bedrijfsleven is. De aanleg van doelgroepstroken waar al dan niet extra voor moet worden betaald, lijkt wat dat betreft beter haalbaar. Over de rol die een speciale heffing op infrastructuur zou kunnen spelen, wordt in de volgende paragraaf nader ingegaan.
64
Casus 1: Aanleg A4-Delfland Het doortrekken van de A4 corridor van Amsterdam via Rotterdam naar het zuiden betekent dat de snelweg door Midden-Delfland, een natuurgebied, moet worden aangelegd. Zonder het meewegen van allerlei specifieke omstandigheden is het niet mogelijk om een goede beslissing te nemen. Maar vanuit de richtlijnen kunnen in ieder geval de volgende overwegingen worden meegegeven. Het bebouwingsmotief en efficiëntiemotief vragen om de aanleg van de A4 door Midden-Delfland. Het verbetert de internationale corridor sterk en zal een positieve uitstraling hebben op de bedrijvigheid in het westen van het land. Ook het fileprobleem rond Rotterdam, met de daarbij behorende verspilling en vervuiling, zal sterk worden teruggedrongen. De keerzijde van deze medaille is dat deze extra verbinding extra autoverkeer wordt opgeroepen. Onderzoek zou moeten uitwezen of hoe groot dit effect zal zijn. Het verliezen van een stuk natuurgebied is moeilijk te beoordelen vanuit de genoemde principes. Vanuit het rentmeesterperspectief zou je misschien moeten zeggen dat wanneer tot aanleg wordt besloten elders een vergelijkbaar stukje natuur moet worden aangelegd. Wanneer de natuur ter plaatse uniek is (vanwege bedreigde dier- en/of plantensoorten) dan weegt dit argument zwaarder. Ten slotte moet ook bedacht worden dat het doortrekken van de A4 geen positieve bijdrage levert aan richtlijnen met betrekking tot gerechtigheid, welzijn van gezin en naaste, etc. In hoeverre publiek-private financiering al dan niet een rol zou moeten spelen, is de vraag. Principieel gezien is er niets tegen een tolweg, gezien het feit dat voor de ‘basismobiliteit’ de A13 voldoet en het extra verkeersaanbod hoofdzakelijk bedrijfsmatig van aard is. Maar praktisch gezien blijken de belangen zodanig verschillend dat het moeilijk tot een dergelijke constructie komt. Het plan om de A4-Delfland mede met privaat geld aan te leggen strandde op de plannen voor de invoering van rekeningrijden. Dat zou ertoe leiden dat er te weinig auto’s van de A4 gebruik zouden gaan maken om de privaat gefinancierde weg rendabel te krijgen. Het is moeilijk om in dergelijke situaties publieke en private belangen gelijk te laten oplopen. De overheid zal daarbij altijd in het oog moeten houden dat bepaalde afspraken op lange termijn (over bijvoorbeeld de kilometerheffing) de beleidsvrijheid danig kunnen beknotten en dat is niet wenselijk.
65
4.3 Beprijzing van mobiliteit Kernboodschap: Beprijzing van mobiliteit dient zo goed mogelijk gedifferentieerd ze zijn naar tijd, plaats en vervuilingsniveau waarbij een basisaantal kilometers relatief goedkoop moet zijn en alles wat er extra wordt gereden substantieel duurder. Een kernthema binnen het verkeers- een vervoerbeleid is de beprijzing. Het is een complex thema, omdat verschillende afwegingen tegelijk een rol spelen. Bijvoorbeeld de afweging tussen beprijzen van autobezit en autogebruik, variabele of statische prijzen, accijnzen versus belastingen enzovoort. Daarbij komt dat beprijzing altijd zal leiden tot een bepaalde vorm van ontduiking of ontwijkgedrag. Beleid Het beleid met betrekking tot autobezit en autogebruik wordt niet gekenmerkt door een eenduidige koers. Tot de komst van het Nationaal Verkeers- en vervoerplan (NVVP) was dit beleid gericht op het terugdringen van (de groei van) het autogebruik. Variabilisatie van de kosten was daarbij een belangrijk instrument. De komst van het NVVP betekende een forse koerswijziging. Niet langer was het doel het terugdringen van het autogebruik maar het letterlijk en figuurlijk in goede banen leiden van het verkeer. Autorijden mag zolang de gebruiker maar betaalt. Om dit laatste te bereiken stelde het kabinet voor om een vorm van kilometerheffing in te voeren. In eerste instantie met één tarief en op langere termijn met een tarief dat variabel is per tijd, per weg en per voertuig. Met het afstemmen van het NVVP door de Tweede Kamer kwam de kilometerheffing op losse schroeven te staan. Officieel is invoering ervan stopgezet, maar de discussies erover blijven voortduren en ieder moment kan weer besloten worden een systeem van kilometerheffing in te voeren. Visie Er zijn weinig redenen om vanuit normatief perspectief autobezit te ontmoedigen. Vanuit de filosofie dat een bepaald minimum niveau aan mobiliteit nodig is voor een mens om op een christelijke wijze te kunnen functioneren, is autobezit positief te waarderen. Autobezit moet daarom ook niet onnodig zwaar worden belast door de overheid. 66
Het autogebruik vraagt om heel andere afwegingen. Het is vooral het autogebruik dat de negatieve effecten teweegbrengt. Het is daarom een goed streven om door middel van een kilometerheffing deze kosten te laten betalen door de veroorzakers27. Geconcludeerd is dat mobiliteit deels een opdracht is, of in ieder geval een noodzakelijke voorwaarde om aan de scheppingsopdracht in deze wereld gestalte te kunnen geven. Dat betekent dat een bepaald basisgebruik (bijvoorbeeld de eerste 12.000 kilometer per jaar) min of meer gegarandeerd en daarom goedkoop zou moeten zijn. Daarboven worden veelal extra kilometers gemaakt vaak vanwege een grote afstand voor het woon-werkverkeer of voor andere zakelijke doeleinden. In die gevallen zou de overheid meer restrictief dienen op te treden. Een kilometerheffing zou daarom een ‘progressief tarief’ moeten hebben. De lease-auto dient daarbij extra aandacht te krijgen, omdat de berijder van een lease-auto doorgaans niet geprikkeld wordt om zijn of haar kilometers en het verbruik beperkt te houden. Zij betalen immers vaak een vast bedrag per maand ongeacht het aantal privékilometers dat zij rijden en hoe zuinig ze rijden. In dit verband laat zich ook de vraag stellen of files als een probleem moeten worden gezien of niet. Vanuit de geschetste richtlijnen is het antwoord ambivalent. Enerzijds veroorzaken files inefficiency en extra uitstoot in vergelijking met rijdend verkeer. Anderzijds zijn het veelal de woon-werkers die in de file staan, en die hebben veelal een alternatief voorhanden. Daarbij komt dat vanuit efficiencyoogpunt het ook niet wenselijk is om alle infrastructuur op de ‘piek-capaciteit’ aan te passen. Om de fileproblematiek voor het zakelijk (niet woon-werk) verkeer zoveel mogelijk te verlichten, kunnen doelgroepenstroken worden aangelegd, maar dan wel (mede-)gefinancierd door de gebruikers ervan. Omdat verreweg de meeste problemen gerelateerd zijn aan autogebruik en niet aan autobezit is het bezit van meerdere auto’s per huishouden op zich geen probleem. Wel onderstreept de groei van het aantal auto’s de noodzaak om bewust gebruik van de auto te stimuleren door middel van een variabilisatie van de heffingen. Met name voor ritten over korte
27
Zie J.W. van Berkum e.a., Berekenend rijden, SGP-visie op rekeningrijden, Den Haag, 1999.
67
afstand (waar een tweede auto vaak voor wordt gebruikt) dient een ontmoedigingsbeleid gevoerd te worden (zie volgende paragraaf). Fiscaal beleid heeft zijn effect op verkeer en vervoer. Met name als het gaat om het gebruik van auto en openbaar vervoer. Het is onjuist als de overheid door middel van het belastingstelsel aan de extra kilometers die mensen maken omdat ze er voor gekozen hebben verder van hun werk te gaan wonen, zou meebetalen. Vanuit dit oogpunt is een verlaging van de bijtelling voor lease-auto’s en de verlaging van de belastingvrije kilometervergoeding een slechte zaak, zeker zolang leaseautorijders zelf geen financiële prikkels krijgen om bewust met ‘kilometers’ om te gaan. Uit de inmiddels afgeschafte milieupremie voor zuinige auto’s is gebleken dat dit soort instrumenten effect sorteert. Er zijn dus nog verschillende mogelijkheden om het prijsbeleid voor mobiliteit te ‘vergroenen’ en deze mogelijkheden dienen zeker te worden benut.
4.4 Langzaam verkeer en parkeerbeleid Kernboodschap: er moet veel nadrukkelijker gezocht worden naar mogelijkheden om autoritten over korte afstand terug te dringen. Misschien is een hoog starttarief (gekoppeld aan een systeem van kilometerheffing) op termijn wel het beste alternatief. Verplaatsingen over korte afstanden vormen het belangrijkste deel van alle verplaatsingen. Zo is meer dan de helft van alle autoritten korter dan 7,5 kilometer. Bij dergelijke afstanden krijgt de auto er verschillende ‘concurrenten’ bij: de fiets, de brommer en andere vormen van langzaam verkeer. Beleid Het overheidsbeleid is er op gericht om het langzaam verkeer te promoten voor korte afstanden die nu nog vaak met de auto worden afgelegd. Er moet een landelijk netwerk van fietspaden komen. Ook moet het grote aantal fietsdiefstallen worden teruggedrongen. Stimuleren van fietsen en lopen is een belangrijk onderdeel van gemeentelijk verkeers- en vervoerbeleid. Met name het zorgen voor vrij-
68
liggende fiets- en voetpaden en het creëren van goede fietsenstallingen is daarbij belangrijk. Parkeerbeleid, dat ook hoofdzakelijk een gemeentelijke aangelegenheid is, heeft ook mede als doel om andere vervoerwijzen (zoals openbaar vervoer en fiets) te stimuleren, om zo bereikbaarheidsproblemen in met name binnensteden te verkleinen. Visie Langzaam verkeer dient vanuit het geschetste perspectief en de daaruit voortvloeiende richtlijnen krachtig te worden gestimuleerd; zeker als vervanging van kortdurende autoritten. De laatste zijn bijzonder vervuilend. Ook vanuit het oogpunt van volksgezondheid zou langzaam verkeer stevig gestimuleerd dienen te worden. Toch zijn er verschillende externe factoren die autogebruik op korte afstanden doen toenemen. Uit onderzoek blijkt bijvoorbeeld dat de ontwikkeling van één- naar anderhalf- en tweeverdieners gezinnen een forse toename van het aantal autoritten (vooral over korte afstand) met zich meebrengt.28 Parkeerbeleid is in feite een gedecentraliseerd tariefbeleid. Om de decentrale overheden in de vormgeving van dit beleid vrij te laten zou het huidige locatiebeleid met vaste parkeernormen op de helling moeten. Een locatiegewijze onderhandeling tussen partijen over een goede balans tussen parkeerplaatsen, -tarieven en ruimtelijke ontwikkeling is een beter alternatief. Het nieuwe locatiebeleid zoals beschreven in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, die minder rigide is dan het oude ABClocatiebeleid, is wat dat betreft al een stap in de goede richting. Een brede invoering van betaald parkeren rond winkelcentra zou bijvoorbeeld mensen kunnen stimuleren een bewustere keuze te maken tussen de auto of andere alternatieven voor de korte afstand. Een alternatief op langere termijn zou kunnen zijn om, gekoppeld aan de invoering van de kilometerheffing, een bepaald starttarief in te stellen voor elke rit. Op deze manier worden korte ritten relatief duurder. Ter vergelijking: Je neemt normaal gesproken ook geen taxi om twee straten verder te komen. Er kunnen nogal wat praktische haken en ogen zitten 28 Mariette Pol en Yvonne Need, ‘Moderne lifestyle verhoogt mobiliteit’, in: Verkeerskunde, 2003-6.
69
aan de invoering ervan, maar datzelfde geldt voor de invoering van een kilometerheffing. Ook door middel van verkeersmanagement en ruimtelijke ordening kan het aantal korte autoritten worden ontmoedigd. Wanneer bijvoorbeeld een dorps- of stadscentrum lastig per auto en gemakkelijk per fiets kan worden bereikt (zoals bijvoorbeeld in Houten het geval is) dan leidt dit tot een toename van het fietsgebruik.
4.5 Openbaar vervoer Kernboodschap: een basisnetwerk van openbaar vervoer in het hele land is het uitgangspunt, maar efficiency is daarbij wel een randvoorwaarde De wereld van het openbaar vervoer is al jaren in beweging. Dat geldt niet alleen voor het busvervoer, maar ook voor het treinvervoer. Verschillende discussiepunten komen ook steeds weer terug. Met name gaat het dan om de mogelijkheden voor marktwerking en privatiseren in een nutssector als die van het openbaar vervoer en om de al dan niet vermeende milieuvoordelen en andere positieve externe effecten van openbaar vervoer. Beleid Met betrekking tot infrastructuur voor openbaar vervoer wordt ongeveer hetzelfde beleid gevoerd als voor weginfrastructuur: bestaande infrastructuur zo goed mogelijk benutten en alleen in uitzonderlijke gevallen nieuwe infrastructuur aanleggen. Op dit moment zijn wel enkele grote projecten in uitvoering (zoals de HSL-Zuid) en wordt nieuwe railinfrastructuur richting het noorden van het land overwogen (Zuiderzeelijn en Hanzelijn). Het randstedelijk openbaar vervoer moet worden gestimuleerd. Dit beleid betekent concreet het toewerken naar een vorm van ‘randstadrail’ waarbij de vier grote steden door snelle en hoogfrequente diensten worden bediend. Het doel hierachter is het bewaren c.q. herstellen van de (binnen-) stedelijke vitaliteit die nogal eens door congestie wordt bedreigd. Het concept van ‘ketenmobiliteit’ met de daarbij behorende
70
extra zorg voor aantrekkelijkheid van overstappunten is een belangrijk onderdeel van dit beleid. Het stads- en streekvervoer moet efficiënter en effectiever. Om dit gestalte te geven is het marktwerkingsbeleid opgezet. Daarbij is de vorm gekozen van beperkte concurrentie door middel van aanbestedingen. De aanbestedende overheden leggen daarbij in de aanbestedingsvoorwaarden de vereisten vast die vanuit publiek belang aan de openbaar vervoersdiensten gesteld worden. In ieder geval de busdiensten en in later stadium misschien ook raildiensten moeten maximaal om de zes jaar worden aanbesteed. Zowel binnen het stads- en streekvervoer als bij het railvervoer is sociale veiligheid een belangrijk beleidsonderwerp. Visie Over het nut en de noodzaak van een door de overheid gesubsidieerd netwerk van openbaar vervoer voorzieningen is al veel gedebatteerd. Ten gunste van overheidsingrijpen wordt de sociale functie van openbaar vervoer aangevoerd, en de milieuvriendelijkheid ervan. Het argument dat openbaar vervoer een instrument in de strijd tegen files is, heeft veel aan zeggingskracht ingeboet sinds diverse studies hebben aangetoond dat openbaar vervoer en automobiliteit niet echt communicerende vaten zijn. Ook het milieueffect is overigens beperkt. Milieuvoordeel wordt alleen behaald wanneer de bezettingsgraad van de voertuigen hoog is. Een volle bus stoot nu eenmaal minder uit dan 40 auto’s. Maar wanneer er met zo goed als lege bussen of treinen wordt gereden zou het milieuvriendelijker kunnen zijn om deze mensen met de auto te laten gaan. Het belangrijkste argument tegen de huidige bemoeienis van de overheid met openbaar vervoer is inefficiency van het systeem. In de praktijk valt er niet aan te ontkomen dat er een afweging gemaakt moet worden tussen het bieden van een vorm van basismobiliteit enerzijds en de efficiency van een dergelijk systeem anderzijds. Van belang is dan aan welk principe de grootste waarde wordt toegekend. Het belang van het garanderen van basismobiliteit dient het zwaarst te wegen. Dat betekent dat overheden die bevoegd zijn op het gebied van openbaar vervoer in principe moeten zoeken naar mogelijkheden om op de 71
één of andere manier de kernen met een openbaar vervoervoorziening met elkaar en met de grootste stad in de buurt te verbinden. Maar efficiency blijft daarbij wel een randvoorwaarde. Dat kan er in dunbevolkte gebieden toe leiden dat er voor een ander vervoerssysteem wordt gekozen. Ook in dergelijke gebieden zijn immers in het bijzonder ouderen en scholieren aangewezen op alternatieve vervoersvormen. Dergelijke groepen die om wat voor reden dan ook geen auto kunnen of willen rijden, zijn beter gebaat bij taxi-op-afroep faciliteiten dan met een bus die één keer per uur door het dorp rijdt. De overheid kan haar zorg voor zwakkere groepen in de samenleving waarmaken door dergelijke voorzieningen in het leven te roepen. In veel plaatsen bestaan dergelijke voorzieningen al. De overheid moet aan alle voorzieningen waarvoor ze verantwoordelijk is eisen stellen op het gebied van: punctualiteit, veiligheid en kwaliteit. Marktwerking is een belangrijk begrip in het openbaar vervoerbeleid van het laatste decennium. Op zichzelf genomen kan meer marktwerking een positieve bijdrage leveren aan efficiënter en kwalitatief beter openbaar vervoer. Maar het is wel van belang dat de overheid randvoorwaarden stelt die waarborgen dat een bepaald basisniveau van voorzieningen in tact blijft. Om dat goed te regelen is een sterke overheid nodig om er voor te zorgen dat dit vervoer volwaardig is, of wordt en blijft. Om beter de problemen tussen voor- en natransport van openbaar vervoer op te lossen en zo de aantrekkelijkheid van het openbaar vervoer te vergroten, moeten de mogelijkheden om te parkeren bij stations sterk worden uitgebreid. Omdat orde en veiligheid tot de kerntaken van de overheid behoort, is het ondenkbaar dat de bestrijding van sociale onveiligheid in het openbaar vervoer op de vervoerders alleen wordt afgewenteld.
72
Casus 2: Marktwerking in het openbaar vervoer Met de invoering van de Wet Personenvervoer 2000 en de daaraan gekoppelde Concessiewet heeft de Nederlandse overheid ervoor gekozen om (delen van) het openbaar vervoer via contracten aan te besteden aan private vervoerders. In deze aanbesteding zit een stuk marktwerking doordat gebruik gemaakt wordt van een tenderprocedure. Er vindt concurrentie plaats tussen de verschillende potentiële vervoerders die een dergelijk contract voor een bepaalde periode willen uitvoeren. Degene die met het beste bod komt in termen van kwaliteit en/of prijs krijgt het contract. In de economische literatuur wordt dit gereguleerde competitie genoemd of ook wel concurrentie om de markt (en dus niet op de markt). De idee achter dit marktmodel is dat overheden via het contract duidelijk maken wat de publieke eisen zijn aan het te leveren openbaar vervoer. Daarmee hebben overheden dus een enorm sterk middel in handen om te kunnen laten leveren wat maatschappelijk gewenst is. Indien de overheden instemmen met de visie van deze nota dat een bepaalde basishoeveelheid mobiliteit voor iedereen beschikbaar moet zijn om zijn/haar bijbelse opdracht uit te kunnen voeren, dan kunnen ze een beschrijving hiervan opnemen in de specificaties van het contract. De idee achter de concurrerende aanbesteding is dat vervoerders met een efficiënt aanbod komen. Daarmee wordt bewerkstelligd dat in te zetten overheidsgelden zo doelmatig mogelijk worden ingezet. De realiteit van dit marktmodel is echter weerbarstiger dan de ideale werking ervan. Overheden blijken moeite te hebben met het specificeren van de maatschappelijk gewenste kwantiteit en kwaliteit van het openbaar vervoer. Overheden hebben daarnaast schaarse middelen zodat ze wel veel kunnen vragen, maar van te voren reeds weten dat ze niet alles kunnen en/of willen betalen. Daarnaast hebben overheden te maken met potentiële vervoerders die binnen de marges van het contract in de eerste plaats zullen zoeken naar winstoptimalisatie en niet naar optimalisering van het maatschappelijk nut. Verder is het overgaan van de ene op de andere vervoerder niet zo gemakkelijk als het lijkt, zodat er toch sprake is van een relatieve monopoliepositie aan de kant van de vervoerder. In theorie kan deze vorm van marktwerking heel goed passen binnen de in hoofdstuk drie van deze nota opgestelde richtlijnen. De belangrijkste voorwaarden zijn dat overheden in staat zijn om de gewenste basisbehoefte aan mobiliteit adequaat te beschrijven en dat overheden nadat het contract ingegaan is voldoende sturingsmogelijkheden hebben om de vervoerder ook daadwerkelijk de gewenste mobiliteit te leveren zonder daarbij de efficiëntie van de vervoerder aan te tasten.
73
4.6 Verkeersveiligheid Boodschap: veiligheid moet ondubbelzinnig prioriteit hebben boven bereikbaarheid Verkeersveiligheid is een ‘dubbel’ thema. Enerzijds is het geen onderwerp dat maatschappelijk en politiek hoog scoort, anderzijds kan het een thema zijn dat je hele leven gaat beheersen: als je zelf of iemand in je directe omgeving bij een ernstig ongeval betrokken raakt. Beleid Het verkeersveiligheidsbeleid aan het begin van de 21e eeuw kenmerkt zich door de term ‘Duurzaam Veilig’. Met ‘duurzaam veilig’ wordt bedoeld een verkeerssysteem dat zo is ingericht dat zo veel mogelijk ongevallen voorkomen worden en dat, wanneer er onverhoopt een ongeval gebeurt, de gevolgen daarvan zo veel mogelijk beperkt blijven. Om deze duurzame vorm van veiligheid te kunnen bereiken, worden er op drie fronten maatregelen genomen: infrastructuur, educatie en handhaving. De infrastructuur krijgt daarbij vooralsnog de grootste aandacht. Wegen dienen zowel voor wat betreft de vormgeving als de maximumsnelheid aangepast te worden aan de functie die ze hebben. In een woonomgeving bijvoorbeeld mag niet harder dan 30 km/uur worden gereden en moet de weg zodanig zijn ingericht dat dit ook een logische snelheid is voor de weggebruiker. Op het gebied van educatie wordt gewerkt aan het verbeteren van de rij-opleiding en examinering voor auto’s en bromfietsen. Ook publiciteitscampagnes vallen hier onder. Ten slotte is handhaving ook een speerpunt. Op regionaal niveau zijn handhavingsteams opgezet die worden ingezet in overleg tussen politie, justitie en wegbeheerders. Het doel van het beleid was om binnen 10 jaar een substantiële reductie in het aantal verkeersslachtoffers te bereiken (van 1100 naar 750 verkeersdoden per jaar). De realisering hiervan ligt vooral op de schouders van decentrale overheden, die verantwoordelijk zijn voor het grootste 74
deel van het verkeersveiligheidsbeleid. Inmiddels is deze doelstelling naar boven bijgesteld omdat met de bezuinigingen ook een deel van het budget voor verbetering van de verkeersveiligheid is geschrapt. De doelstelling is nu 900 verkeersdoden per jaar. Visie Verkeersveiligheid is aan de ene kant een veelbesproken onderwerp maar aan de andere kant ook niet. Met name snelheidslimieten en de handhaving daarvan staan regelmatig in het centrum van de aandacht. Maar wanneer het gaat om het aantal slachtoffers dat er bij verkeersongelukken valt, is de aandacht van pers en politiek relatief zeer beperkt. Vanouds heeft de SGP ook sterk op de verantwoordelijkheid van de overheid voor verkeersveiligheid gewezen. Het bieden van veiligheid is immers één van de kerntaken van de overheid. Vanwege de beschermwaardigheid van het leven zou verkeersveiligheid een topprioriteit van het mobiliteitsbeleid moeten zijn. Aan de andere kant is het een legitieme vraag hoe ver deze verantwoordelijkheid gaat. Het ene uiterste is de redenering dat de overheid elk verkeersongeval moet zien te voorkomen. Het andere uiterste is de opvatting dat de overheid wel verantwoordelijk is voor een bepaald kader en zekere regels, maar dat iedere verkeersdeelnemer zelf verantwoordelijk is voor de risico’s die je in het verkeer loopt. Het leidend principe voor het verkeersveiligheidsbeleid zou moeten zijn het zo min mogelijk tot aantasting van het welzijn van de naaste leidt. Dat houdt onder andere in dat de overheid vooral het accent moet leggen op het in bescherming nemen van zwakkere verkeersdeelnemers zoals fietsers en voetgangers tegen andere verkeersdeelnemers. Daarnaast is het vanuit dit principe geredeneerd ook erg belangrijk om mensen te beschermen tegen roekeloze verkeersdeelnemers. Daarom moeten dronken rijders, hardrijders en agressieve rijders hard worden aangepakt. Zij vormen immers een extra groot risico voor de overige weggebruikers. Dit principe wordt in de uitvoering door andere principes begrensd. In extremo zou om alle verkeersongevallen te voorkomen het hele verkeer zo ongeveer stilgelegd moeten worden. Er zijn dus grenzen aan ver75
keersmaatregelen vanuit het perspectief van efficiency en ook van eigen verantwoordelijkheid. Waar verantwoordelijkheid voor de overheid wel evident is, is op het terrein van ‘haar eigen’ infrastructuur. De overheid als wegbeheerder is zonder meer verantwoordelijk voor de veiligheid van de weg. Daarbij kan gedacht worden aan voorkómen van te diepe spoorvorming; snoeien van struiken die het zicht belemmeren, het creëren van een veilige afzetting bij werkzaamheden etc. Tijdens de behandeling van de begroting van Verkeer en Waterstaat in 2002 is door de minister gesteld dat er te weinig geld is om de verkeersveiligheidsdoelstelling zoals beschreven in het (niet vastgestelde) NVVP te halen. Dat betekent dat de doelstelling om het aantal verkeersdoden tot 2010 terug te brengen naar 750 verkeersdoden per jaar ‘opgehoogd’ is naar 900 verkeersdoden per jaar. Het is onbegrijpelijk dat het Parlement hiermee zonder veel problemen akkoord is gegaan en dat de media er hoegenaamd geen aandacht aan hebben besteed. Kennelijk vind men het terugdringen van files (er worden in dezelfde begroting miljoenen extra uitgetrokken voor spits-, plus- en andere stroken) vanzelfsprekend veel belangrijker dan het voorkómen van verkeersslachtoffers. Vanuit christelijk perspectief roept dat vragen op. Casus 3: Intelligente Snelheids Adaptatie Het is de vraag of de overheid een instrument zoals ISA (intelligente snelheids adaptatie) zou moeten gaan gebruiken. ISA houdt in dat maximumsnelheden van buitenaf worden opgelegd, zodat de auto niet sneller kan rijden. Vaak wordt beweerd dat dit een te grote inbreuk zou zijn op de individuele vrijheid van de autorijder. Maar vanuit het bovengenoemd principe kan invoering goed verdedigd worden. Een hogere snelheid brengt een exponentieel hoger ongevalrisico met zich mee. En als mensen zich dat niet eigen kunnen of willen maken moet de overheid maar naar een dergelijk rigoureus middel grijpen om toch het welzijn van de naaste te beschermen.
4.7 Leefbaarheid Boodschap: Maatregelen die ondubbelzinnig bijdragen aan een verbetering van de leefbaarheid dienen gestimuleerd te worden.
76
Beleid Op het gebied van leefbaarheid en ruimtelijke ordening kunnen verschillende aspecten onderscheiden worden. Allereerst is dat de CO2 en andere luchtvervuilingsproblematiek. Dat zijn problemen met nationale en internationale dimensies. In de tweede plaats zijn dat stank- en geluidsoverlastproblemen. Deze categorie betreft hoofdzakelijk lokale problemen. Een belangrijk instrument om mobiliteit te sturen, zodat er zo min mogelijk overlast door ontstaat, is de zogenoemde wegcategorisering. Daarbij wordt aangegeven welke functie een weg heeft (bijv. stroomweg voor doorgaand verkeer en een erftoegangsweg voor aanwonenden). Het streven is dan om het doorgaand verkeer zo snel mogelijk richting die stroomwegen te krijgen zodat wegen van een lagere orde ontlast worden en omwonenden met zo min mogelijk geluids- en stankoverlast en milieuverontreiniging te maken krijgen. Om de leefbaarheid in woongebieden langs snelwegen zoveel mogelijk in stand te houden, worden snelheidsbeperkende maatregelen genomen. Visie In het verleden is op het gebied van milieuvervuiling van voertuigen grote winst geboekt door technologische vernieuwingen. De massale toepassingen van bijvoorbeeld katalysatoren en loodvrije benzine hebben de uitstoot van bepaalde vervuilende stoffen aanzienlijk teruggebracht. Ook op langere termijn is de meeste winst te verwachten van technologische vernieuwingen zoals het gebruik van waterstof, elektriciteit, etc. voor de aandrijving van voertuigen. De overheid zou deze ontwikkelingen actief moeten ondersteunen en stimuleren. Ook het op Europees niveau maken van afspraken over uitstootnormen (bijv. de Euro normen voor vrachtauto’s) werkt goed en stimuleert autofabrikanten om te zoeken naar mogelijkheden om de uitstoot van vervuilende stoffen te beperken. Vanuit het oogpunt van milieu en geluidsoverlast is op een deel van de A13 (langs Rotterdam Overschie) de maximumsnelheid op de autosnelweg als proef teruggebracht van 100 naar 80 kilometer per uur. Dit
77
heeft een gunstige uitslag opgeleverd. Daarom is bredere toepassing hiervan langs grote steden aan te bevelen.
4.8 Slot Jarenlang heeft de overheid geprobeerd het autobezit en gebruik te ontmoedigen door onder andere vormen van openbaar vervoer te stimuleren. In 1988 verscheen het Structuurschema Verkeer en Vervoer II waarin deze doelstelling heel nadrukkelijk naar voren komt. In het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan (NVVP) 2001-2020 dat in 2000 gepresenteerd werd, is deze doelstelling niet meer terug te vinden. De grondgedachte in het NVVP is dat mobiliteit mag. De toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat, mw. T. Netelenbos, sprak zelfs van ‘mobiliteit is fun’. Flankerende beleidsmaatregelen moesten ervoor zorgend dat de negatieve effecten van mobiliteit zoveel mogelijk terug worden dringen. Dit Verkeers- en Vervoersplan is echter vlak voor de verkiezingen in 2002 door de Tweede Kamer weggestemd. Sindsdien is het beleid stuurloos. De huidige minister van Verkeer, mw. K. Peijs, komt met een nieuw Nationaal Mobiliteitsplan. In deze nota zijn een aantal richtlijnen ontwikkeld die het waard zijn om in dit Nationaal Mobiliteitsplan te implementeren. In deze nota wordt gesteld dat mobiliteit geen vrijblijvende zaak is. Mobiliteit is noodzakelijk voor de mens om te leven zoals God dat van de mens vraagt. Dat betekent dat mobiliteit niet mag, maar moet. Dat wil niet zeggen dat mobiliteit een recht is waarop iedereen onbeperkt aansprak kan en mag maken. Er zijn grenzen aan mobiliteit. Negatieve effecten die ontstaan door een te grote totale mobiliteitsvraag moeten zoveel mogelijk teruggedrongen worden. Om daarvoor te zorgen wordt in deze nota gepleit voor een nader vast te stellen basisniveau mobiliteit dat voor iedereen beschikbaar en betaalbaar is. De kosten die verbonden zijn aan de mobiliteitsvraag die daar boven uit komt, dienen volledig voor rekening van de gebruiker te komen. Op deze wijze beoogt de SGP door middel van het mobiliteitsbeleid verantwoord rentmeesterschap te stimuleren. Enerzijds is mobiliteit onmisbaar om te kunnen leven. Anderzijds moeten negatieve effecten met betrekking tot milieu, onveiligheid en onleefbaarheid zoveel mogelijk worden teruggedrongen. 78
Literatuur Berkum, J.W. van, Berekenend rijden. SGP-visie op rekeningrijden, Den Haag, 1999 Calvijn, J. Institutie of onderwijzing in de christelijke godsdienst, Delft, 1949 Centraal Bureau voor de Statistiek, Statistisch Jaarboek 2003, Voorburg/Heerlen, 2003 Dijkgraaf, E., J. Mulder en J.J. Polder, ‘Een duurzame relatie. Over mens, milieu en medemens’, in Zicht, 2000-2 Ginkel, J. van, Movo ergo sum? Nee dus! Mobiliteit in Bijbels en beleidsmatig perspectief, Den Haag, 1999 Hupkes, G., Gasgeven of afremmen. Toekomstscenario’s voor ons vervoersysteem, Deventer, 1977 Maldegem, A. en Joh. Jansen, Zuinig en zorgzaam. Visie op toekomstig energiebeleid, Den Haag, 1996 Massink, H.F., Dienstbaar tot gerechtigheid. SGP-visie op de aard en omvang van de overheidstaak, Den Haag, 1993 Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Nationaal Verkeers- en Vervoersplan 2001-0202, Den Haag Pol, Mariette en Yvonne Need, ‘Moderne lifestyle verhoogt mobiliteit’ in Verkeerskunde, 2003-6 Polder, J.J. e.a., Tussen beginsel en belang. Normatieve gedachten over economie, markt en samenleving, Houten, 1998 Sabey, B.E. en H. Taylor, The know risk we run: The highway, Berkshire, 1980 Sociaal en Cultureel Planbureau, Mobiel in de tijd, Den Haag, 2003 79
Sociaal en Cultureel Planbureau, Trends in de tijd, Den Haag, 2001 Stoep, J. van der, Een kwestie van bereikbaarheid. Over mobiliteit en sociale verantwoordelijkheid, Nunspeet, 1996
80
