Riemen_150x230 26-01-11 13:07 Pagina 415
19 Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen
Het uitzicht was als een ansichtkaart. Vanaf de vijfde verdieping van het majestueuze Palais des Nations, gelegen op een heuvel hoog boven Genève, in een park met glooiende gazons en wuivende cipressen en pijnbomen, keek de nieuwbakken Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen uit over een panoramisch landschap. De besneeuwde Alpentoppen, met de Mont Salève en de Mont Blanc als ijkpunten, wit schitterend in de voorjaarszon, en diep in het dal het Meer van Genève waarin de beroemde Jet d’Eau een muur van 140 meter water omhoog spoot; de honderd jaar oude fontein was juist dat jaar geheel vernieuwd. Rond het meer stonden luxueuze hotels langs brede boulevards, gedomineerd door horlogerieën, dure modezaken en exquise restaurants. Aan de rijk gedekte tafels was de voertaal Engels in plaats van het lokale Frans, Genève was (en is) een chique diplomatenstad; Calvijn, die hier ooit zijn sobere geloofsbetuiging was begonnen, zou zijn gemeenschap van Geneefse ‘citoyens’ niet meer herkennen. Begin april 1951 was het gezin Van Heuven Goedhart vanuit het dommelige Amstelveen verhuisd naar deze mondaine Zwitserse stad. Dat wil zeggen: vader, moeder en dochter Bergliot; voor de oudste dochter Karin was besloten dat ze haar gymnasium in Nederland zou afmaken en zij werd ondergebracht bij kennissen in Amsterdam.1 Voor het drietal had het gezinshoofd een kapitaal landhuis gehuurd, Maison Mérimont in het gehucht Grand Saconnex, ver in de heuvels boven de stad; met inwonend personeel kwam het aantal bewoners op vijf. Als hij de berg af liep, was hij binnen een kwartier in het Palais des Nations, maar hij verkoos de auto, zo verknocht als hij daaraan was.2 In het voormalige Paleis van de Volkenbond was op die vijfde verdieping de bibliotheek ontruimd om de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen en zijn staf te huisvesten. Vooralsnog was er geen personeel te bekennen en Van Heuven Goedhart omschreef het begin van zijn carrière bij de Verenigde Naties later als volgt: ‘I found three empty rooms and a secretary and had to start from scratch.’ Een zin die eindeloos zou worden geciteerd om daarmee de 415
Riemen_150x230 26-01-11 13:07 Pagina 416
romantiek van de eerste jaren van de unhcr te verbeelden.3 Alleen betekende het voor Van Heuven Goedhart de harde werkelijkheid. Zijn eerste jaarbudget van 300.000 dollar was niet eens voldoende om de bureaukosten te betalen; de eerste Kerstmis in 1951 werd door de piepkleine unhcr met dertig personen gevierd rond de vleugel van de Hoge Commissaris in diens eigen woning.4 Hij wees een van de drie kamers aan als de zijne, liet een bureau, stoel en bescheiden zithoekje plaatsen en hing vervolgens zelf enkele hem dierbare en persoonlijke herinneringen op: een portret van Fridtjof Nansen, de beroemde Noorse Poolreiziger en de eerste Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen van de Volkerenbond; een ingelijst gedichtje dat zijn vader ooit van een zigeuner had gekregen en dat luidde: ‘Ein Mensch braucht ein Platzchen / Und war’s noch so klein / Von dem er kann sagen: / Sieh’ hier das ist mein. / Hier lebe ich, hier liebe ich, / Hier ruhe ich aus. / Hier ist meine Heimat, / Hier bin ich zu Haus.’5 Hij citeerde die woorden vaak bij officiële gelegenheden en in geschriften.6 En later bevestigde hij nog een kopie van de brief, die koningin Juliana in 1953 aan president Franklin Roosevelt schreef. De foto, het kleine versje en de koninklijke brief waren voor hem voorbeelden en drijfveren gedurende zijn loopbaan als Hoge Commissaris. En die had hij wel nodig, want de lengte van zijn functiebeschrijving stond in geen verhouding tot het gewicht dat daar internationaal aan werd toegekend. Toen Van Heuven Goedhart op 14 december 1950 gekozen werd tot Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen waren er rond de 400.000 vluchtelingen. Zij werden aangeduid als ‘hard-core’, een restant dat binnen enkele jaren gemakkelijk zou kunnen worden opgelost. Het mandaat van de hcr liep dan ook slechts tot 1953.7 Natuurlijk was 400.000 vluchtelingen een respectabel aantal maar zes jaar eerder, bij het einde van de Tweede Wereldoorlog, waren het dertig miljoen geweest. Zes miljoen van hen hadden met hulp van de United Nations Relief and Rehabilitation Administration (unrra) de weg terug naar huis gevonden, de meesten hadden dat op eigen gelegenheid moeten doen omdat ze niet onder de strikte criteria van de unrra vielen, namelijk dat ze direct oorlogsslachtoffer moesten zijn. Aan het einde van het mandaat van de unrra in 1947 waren er nog dik twee miljoen dakloze mensen over. Zij konden niet naar huis, of wilden dat niet meer. Voor hen werd de International Refugee Organization (iro) opgericht, die zich niet op repatriëring maar op hervestiging richtte, in de praktijk meestal emigratie. De iro verscheepte – vaak letterlijk – tussen 1946 en 1952 ruim anderhalf miljoen vluchtelingen naar immigratielanden als Canada, Australië, de Verenigde Staten en Israël.8
416
Riemen_150x230 26-01-11 13:07 Pagina 417
Een ‘tijdelijk’ probleem Dus die 400.000 vluchtelingen die volgens de tellingen van de internationale gemeenschap – lees: de Verenigde Naties en de iro – in 1951 nog over waren, vielen bij de voorgaande getallen in het niet. Van Heuven Goedhart moet die beeldvorming niet vreemd zijn geweest. Als voorzitter van de Derde Commissie van de Verenigde Naties, die zich met sociale zaken bezighield, was hij in 1949 en 1950 actief betrokken bij het vluchtelingenvraagstuk en ook bij de oprichting van het Hoge Commissariaat, dat hij uiteindelijk zelf zou bekleden.9 Het werd benaderd als een tijdelijk probleem, dat daarom slechts een tijdelijke oplossing behoefde. Daarin verschilden analyse en aanpak niet van de voorgaande dertig jaren, ook al was die benadering structureel fout gebleken: de diagnose en daarmee de medicatie waren beide verkeerd. Vluchtelingen zijn een fenomeen van alle tijden, maar de aard en de omvang daarvan waren aan het begin van de vorige eeuw drastisch veranderd. De ineenstorting van de grote Oost-Europese rijken en de opkomst van de natiestaat hadden als gevolg dat sommige bevolkingsgroepen stateloos werden of als minderheden werden vervolgd; het opkomend antisemitisme aan het eind van de negentiende eeuw en de Eerste Wereldoorlog had nog eens honderdduizenden mensen opgejaagd; een massaliteit die nooit eerder was voorgekomen. De Volkerenbond benoemde in 1920 de beroemde Poolreiziger Fridtjof Nansen als Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen, aanvankelijk met als enige taak om het probleem van de Russische vluchtelingen op te lossen, die door de burgeroorlog van 1918 ontheemd waren geraakt. Hij kreeg algauw ook te maken met Armeense vluchtelingen, een gevolg van de Turkse aanval op dit volk, en met Griekse verdrevenen door de Grieks-Turkse oorlog van 1922. Zijn meest revolutionaire succes was de introductie van het ‘Nansenpaspoort’, een internationaal erkend reisdocument waarmee vluchtelingen, zelf vaak zonder papieren, min of meer vrij konden reizen. Nansen had geen budget, hij was afhankelijk van giften van landen; met name de toenmalige grootmachten Engeland en Frankrijk waren belangrijke donoren. Hij stierf in 1930 en daarmee kwam ook een einde aan zijn Hoge Commissariaat; een bureau van de Volkerenbond nam zijn werk nog drie jaar waar. In 1933 greep Hitler de macht, een nieuwe exodus van vluchtelingen kwam op gang en daarvoor werd het Hoge Commissariaat voor Duitse vluchtelingen opgezet. Dit orgaan had helemaal geen geld, ook niet van particulieren, en de Hoge Commissaris James McDonald nam om die reden in 1936 gefrustreerd ontslag. De Volkerenbond stelde toen in 1938 een derde Hoge Commissariaat voor de Vluchtelingen in, dat niet alleen geen budget had, maar waarvoor de inter417
Riemen_150x230 26-01-11 13:07 Pagina 418
nationale gemeenschap zelfs geen verantwoordelijkheid wilde dragen. Dat functioneerde vanuit Londen daardoor zo goed maar meer zo kwaad als het kon tot het einde van de Tweede Wereldoorlog. Het bleek in geen enkel opzicht opgewassen voor de taak om tientallen miljoenen vluchtelingen op te vangen, die door die oorlog op drift waren geraakt.10 Dat gold ook voor het International Committee on Refugees, in 1938 op initiatief van de Amerikaanse president Franklin Roosevelt opgericht, en gaandeweg opgegaan in het Hoge Commissariaat, al was het maar omdat de directeur van het Committee en de Hoge Commissaris één en dezelfde persoon waren: Sir Herbert Emerson.11 Geallieerden en Sovjet-Unie zetten gezamenlijk in 1944 de unrra, op die met een staf van 27.800 man en een budget van 3,6 miljard dollar de stromen vluchtelingen weer huiswaarts probeerde te brengen.12 De unrra werd opgevolgd door de iro, die over een aanzienlijk minder maar nog steeds indrukwekkend budget mocht beschikken: 250 miljoen dollar in vijf jaar. Dat bedrag was zo exorbitant dat zelfs in de officiële balans de kritiek werd geuit dat de iro te duur en te weinig efficiënt was geweest en te weinig voor vluchtelingen had gedaan.13 In ieder geval speelde de enorme kostenfactor een rol bij de oprichting van de unhcr: dat moest vooral niet weer zo’n operationele organisatie worden als de voorgangers unrra en iro. Gezien het aantal resterende vluchtelingen werd ook niet meer nodig geacht; de United Nations High Commissioner for Refugees kreeg een toezichthoudende taak voor de bescherming van vluchtelingen.14 Het was niet de enige handicap waarmee de jonge organisatie reeds bij de geboorte werd opgezadeld. In de nasleep van de Tweede Wereldoorlog was een nieuwe stroom vluchtelingen op gang gekomen: jaarlijks ontvluchtten tienduizenden mensen de Sovjet-Unie en de landen die onder haar invloed stonden of kwamen. De unrra had hen aanvankelijk weer richting huis gebracht, geheel in de doelstellingen van deze repatriëringsorganisatie. De iro daarentegen was begonnen deze nieuwe generatie vluchtelingen elders te huisvesten, in landen die allesbehalve communistisch waren. Dat zette al bij de oprichting van de iro kwaad bloed bij de Sovjet-Unie, die de westerse landen verweet spionnen en anti-Sovjetelementen te rekruteren. Niettemin was het communistische blok wel in de iro vertegenwoordigd, al werd deze organisatie in het management gedomineerd door de Amerikanen. Het Westen op zijn beurt beschuldigde de Sovjet-Unie ervan vluchtelingen tot terugkeer te willen dwingen, bijvoorbeeld Russische joden die naar Israël waren geëmigreerd.15 In dit grimmige klimaat van de groeiende Koude Oorlog werd de unhcr gesticht. Op de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties van 14 december 1950 stemden alle aan de Sovjet-Unie gelieerde landen tegen. Vluch418
Riemen_150x230 26-01-11 13:07 Pagina 419
telingen waren ‘verraders die weigerden naar huis terug te keren om hun land te dienen’.16 Zij hielden deze houding nog jaren vol; Van Heuven Goedhart zou bij zijn leven niet anders meemaken dan een vijandige opstelling vanuit het Sovjetblok. Probleem was dat hij ook niet op Amerikaanse goedgezindheid kon rekenen, omdat hij en niet een Amerikaan was verkozen tot Hoge Commissaris. En in het verlengde daarvan, dat de Amerikanen niet voldoende greep hadden op de unhcr, zodat ze het vluchtelingenvraagstuk niet konden aanpakken zoals zij dat wensten.17 Hun tactiek bestond hieruit de unhcr weliswaar bestaansrecht te gunnen, maar dan zo bescheiden mogelijk. Vluchtelingenbeleid was volgens hen te belangrijk in de opkomende Koude Oorlog, dat wilden de Amerikanen graag in eigen hand houden. Uit angst voor communistische infiltratie ontwierpen zij in 1948 een wet die immigratie aan banden legde, een unicum in de geschiedenis van de Verenigde Staten.18 Zij waren ook de grote inspirators achter de oprichting van de United Nations Korean Reconstruction Agency (unkra), geleid door Kingsley, de oud-directeur van de iro en de gepasseerde Amerikaanse kandidaat voor de unhcr. Daarna werd de United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (unrwa) in het leven geroepen. Beide organisaties waren weliswaar formeel aan de vn gelieerd, maar de vs domineerde met donaties van respectievelijk 75 en 150 miljoen dollar, de grootste bijdragen. Zelf stichtte de Amerikaanse president Harry Truman in 1952 het United States Escape Program (usep), speciaal gericht op vluchtelingen afkomstig uit het Sovjetblok; het kreeg een jaarbudget van 45 miljoen dollar mee. usep voerde onder meer opvang- en emigratieprogramma’s uit voor het eind 1951 opgerichte Intergovernmental Committee for the Movements of Migrants (icem), een orgaan dat de overbevolking in Europa moest reguleren door middel van emigratieprogramma’s. De leiding werd ook al gedomineerd door de Amerikanen. Het icem kreeg de beschikking over de complete vloot van de in liquidatie verkerende iro.19 Aanvankelijk was de unhcr zelfs genegeerd bij de oprichting van de icem. Van Heuven Goedhart drong er vervolgens bij het invloedrijke Amerikaanse Democratische Congreslid Francis Walter op aan om de unhcr bij de icem te betrekken en een plaats te gunnen in het Advisory Committee. Die actie had succes en Van Heuven Goedhart kon bij de oprichtingsbijeenkomst in Brussel zelfs een toespraak houden, zij het op het nippertje. Hij vroeg de delegaties rekening te houden met de belangen van vluchtelingen in het migratiebeleid. ‘Vluchtelingen hebben geen regering die hen vertegenwoordigt. Daarom moeten hun belangen bijzonder gewaarborgd worden.’20 In 1953, het jaarbudget van de unhcr was toen 650.000 dollar, droegen de Verenigde Staten nog geen 200.000 dollar bij. Ze waren daarmee wel de 419
Riemen_150x230 26-01-11 13:07 Pagina 420
grootste donor, maar het bedrag viel in het niet bij de tientallen miljoenen die naar andere emigratie- en vluchtelingenorganisaties gingen. Ze maakten de nieuwe Hoge Commissaris bij diens eerste bezoek aan de Verenigde Staten in juni 1951 duidelijk dat ze niets op hadden met de unhcr en er ook geen stuiver meer in wilden stoppen dan ze hadden afgesproken.21 Toen Van Heuven Goedhart de Amerikaanse topdiplomaat Hugo Carusi wilde aanstellen als zijn tweede man – een poging om op die manier wat goodwill te kweken en zichzelf toegang te verschaffen tot de Amerikaanse diplomatie – weigerde het State Department medewerking. Het drong aan op de benoeming van de Fransman Rochefort, aan wie het de functie had toegezegd ingeval dat Kingsley benoemd zou zijn tot Hoge Commissaris. Van Heuven Goedhart merkte koeltjes op dat de Amerikanen niets te zeggen hadden over zijn benoemingenbeleid, omdat dat tot zijn competenties behoorde. Hij had formeel gelijk, maar vanaf dat moment zag hij zowel de Amerikanen als de Fransen (en met de laatsten ook de Italianen) tegenover zich, nog los van de Sovjetoppositie. Het State Department kwam hem vervolgens minzaam tegemoet door James Read voor te stellen, een Amerikaanse Quaker, met weinig banden met de Amerikaanse regering; hij werd de tweede man op het Hoge Commissariaat.22 Niets werd aan het toeval overgelaten om de pasgeboren unhcr van Van Heuven Goedhart te marginaliseren.23 Zo voelde hij dat zelf ook, hij ergerde zich aan al die verschillende structuren die zich met vluchtelingenproblematiek bezighielden, zonder onderling overleg en coördinatie en waarbij elke organisatie bovendien een eigen definitie hanteerde wie vluchteling was en wie niet. Was daar nu niet juist de unhcr voor opgericht?24 Om zich niet door politieke sentimenten te laten leiden, liet hij een wetenschappelijk rapport opstellen over de vraag wat anno 1951 het werkelijke vluchtelingenprobleem was. De Fransman Jacques Vernant zette zich, met financiële steun van de Rockefeller Foundation, aan het werk en produceerde een jaar later het boek The Refugee in the Post War World.25 Arabische en aan de Sovjet-Unie gelieerde landen frustreerden de publicatie: ze wilden niet dat de Verenigde Naties hun logo en handtekening verleenden aan het boek en ze kregen met hun actie de meerderheid achter zich. Ze verzetten zich onder meer tegen de beweringen van Vernant dat SudetenDuitsers vluchtelingen waren, en dat Syrië in Europa moslimstrijders zou hebben gerekruteerd om tegen Israël te vechten. Zo verscheen het boek zonder de signatuur van de vn-secretaris-generaal Trygve Lie, en schreef Van Heuven Goedhart in het voorwoord dat de auteur en die alleen verantwoordelijk was voor de inhoud.26
420
Riemen_150x230 26-01-11 13:07 Pagina 421
Vluchtelingenverdrag van Genève Maar hij had wel een getal. Er waren geen 400.000 vluchtelingen die onder zijn mandaat vielen, het waren er 2,1 miljoen. En dat aantal was gebaseerd op de criteria vastgelegd in de Convention and Protocol related to the Status of Refugees, kortweg het Vluchtelingenverdrag van Genève.27 Na maanden van voorbereidingen ging op 2 juli 1951 de conferentie van start die zou moeten leiden tot een definitie van en een verdrag voor vluchtelingen.28 Van alle uitgenodigde landen verschenen er slechts 26 en de pers gaf de bijeenkomst weinig kans van slagen.29 De Sovjet-Unie en andere Oostbloklanden schitterden door afwezigheid; de Amerikanen merkten aan de vooravond al op dat de kans dat ze het nog te maken verdrag zouden ondertekenen ‘unlikely’ was.30 Zij veronderstelden dat geen verdrag te maken viel als niet van tevoren bekend was over hoeveel vluchtelingen het precies ging, waar ze verbleven en wie ze waren. In die opstelling werden ze gesteund door Frankrijk. De Britten voerden de tegenpositie aan, zij wilden een zo breed mogelijke definitie van het begrip vluchtelingen, zowel nu als in de toekomst. Uiteindelijk werd een compromis gevonden: in de Conventie van 1951 werd vastgelegd dat iedereen die als gevolg van gebeurtenissen vóór 1951 vluchteling was geworden onder die definitie viel, waarin opgenomen alle vluchtelingen die vanaf het ‘tijdperk Nansen’ in verdragen als zodanig waren erkend. In het protocol werd vervolgens bepaald dat de term ‘gebeurtenissen’ betrekking had op situaties in Europa; een toevoeging die in de praktijk vooral bedoeld was om vluchtelingen uit Oost-Europa te kunnen opvangen. De Conventie stond in dat opzicht haaks op het Statuut van de Hoge Commissaris, die werd geacht op te komen voor vluchtelingen over de gehele wereld. Die ongerijmdheid bleef bestaan tot 1967, toen het Verdrag meer in overeenstemming werd gebracht met het Statuut van de hcr.31 Belangrijkste winst van de Conventie was echter dat rechten en plichten van de vluchteling en van de ‘“ontvangende” landen’ werden vastgelegd. Vluchtelingenbeleid werd ingebed in dat van de mensenrechten en paste zodoende in de jonge traditie van de Verenigde Naties. Vluchtelingen konden niet meer worden teruggestuurd (de bepaling van ‘non-refoulement’) naar het land waaruit ze gevlucht waren of een ander land; ze hadden recht op bescherming en op een identiteitsdocument; ze mochten niet vervolgd of aangesproken worden vanwege hun ras, geloof, politieke overtuiging, sekse; ze hadden recht op werk, sociale uitkering en toegang tot het rechtssysteem van het ontvangende land.32 Van Heuven Goedharts rol tijdens de drie weken durende conferentie was inhoudelijk beperkt; als Hoge Commissaris was hij vooral dienend aanwezig ten behoeve van de diplomatieke delegaties. Na 35 zittingen werd op 28 juli in het Palais des Nations het verdrag officieel vastgesteld en mocht de Hoge 421
Riemen_150x230 26-01-11 13:07 Pagina 422
Commissaris op de staatsiefoto plaatsnemen links naast de conferentievoorzitter, de Deense minister van Buitenlandse Zaken Kars Larsen. Die was blij dat Van Heuven Goedhart een Scandinavische taal sprak, maar hij spoorde hem vooral aan om aan de slag te gaan: ‘Everything I have said applies to them. They [the hcr] have to do the job now.’33 Die ‘job’ was een volstrekt nieuw vluchtelingenbeleid op te zetten en uit te voeren in een politiek klimaat dat hem liever zag gaan dan komen (het Sovjetblok), of hem op zijn best marginaliseerde (de Verenigde Staten). Tegelijkertijd moest hij de internationale gemeenschap overtuigen dat het vluchtelingenprobleem niet was opgelost, zoals deze veronderstelde. ‘The problem still exists and it requires the urgent attention of the United Nations.’34 Bovendien moest de unhcr daarvoor de middelen krijgen en dat was nu juist bij de opzet van de organisatie niet zo bedoeld. Hij ging op pad. Van Heuven Goedhart stuurde zijn tweedehands Studebaker naar de tweehonderd Europese vluchtelingenkampen: in Oostenrijk (45.000 mensen in kampen en het vijfvoudige aantal daarbuiten), Duitsland (248.000 ontheemden, waarvan 56.000 in kampen), Frankrijk (193.000), Italië (26.000), Griekenland (4200).35 Hij praatte met de mensen in die kampen, hoorde en noteerde hun verhalen. Soms, als hij was geraakt door een persoonlijk drama, bood hij persoonlijk hulp. Zoals voor de Russische dirigent die in een barak zat en de muziek zo miste: hij kocht voor hem van zijn eigen salaris een grammofoon. Of de vluchteling met zijn grote voeten die geen schoenen meer had: hij gaf hem zijn eigen exceptionele maat 47.36 Voor hen was hij niet alleen de Hoge Commissaris vóór de Vluchtelingen, maar ook en vooral ván, zoals hij later herinnerd zou worden.37 Kerstmis 1952 vierde hij samen met de vluchtelingen in een van de Oostenrijkse kampen, een plek bij Vocklabruck waar honderd mensen in holen onder de grond leefden.38 Hij kwam geschokt terug van die reizen en was dan thuis dagenlang niet goed aanspreekbaar. ’s Avonds na het eten zette hij zich aan het schrijven van toespraken voor die gremia waarvan de leden overtuigd moesten worden van de noodzaak om meer voor de vluchtelingen te doen. Hij las ze voor aan zijn vrouw en als die instemmend knikte, wist hij dat hij de juiste toon en inhoud had.39 Hij wilde dat zijn mandaat inhoudelijk betekenis kreeg, omdat hij met juridische bescherming alleen, zoals vastgelegd in de Conventie, niet veel voor de vluchtelingen kon betekenen. ‘Een paspoort alleen heeft weinig zin als je blind bent of honger lijdt.’ Hij had geld nodig om de tbc-patiënten in de kampen van Triëst te helpen, de scholing van kinderen in de barakken in Oostenrijk te betalen, de tienduizenden ouderen te helpen die geen toekomst meer hadden of de naar schatting 15.000 Europeanen in Hongkong, die uitzichtloos en desperaat bij elkaar zaten, gevlucht voor het maoïstische regime. Hij zei te ‘dromen’ van een lening van tien miljoen dollar, waarmee het vluchte422
Riemen_150x230 26-01-11 13:07 Pagina 423
lingenprobleem definitief opgelost zou kunnen worden. Maar hij besefte tegelijkertijd dat het wel altijd een droom zou blijven.40 Zijn speeches voor de Derde Commissie en de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties waren een verademing om naar te luisteren, mensen onderbraken hun kantoorwerk en spoedden zich naar de vergaderzaal als Van Heuven Goedhart het spreekgestoelte beklom.41 Hij had retorisch talent en wist zijn gehoor te boeien door zijn toespraken met praktische en persoonlijke voorbeelden te illustreren. Maar het effect was vooralsnog nihil. Bang dat de unhcr zou uitgroeien tot zo’n tweede geldverslindende iro, en ook uit rivaliteit met de net opgerichte icem, blokkeerden de Verenigde Staten, de Fransen en – om geheel andere redenen – de Sovjetstaten de bij herhaling uitgesproken verzoeken van de Hoge Commissaris. De unhcr mocht geen materiële ondersteuning geven aan vluchtelingen, op die 400.000 ‘hard-core’ gevallen na, die uit de boedel kwamen van de iro. En hij mocht zelf ook geen fondsen werven.42 Die iro bevond zich weliswaar in het stadium van liquidatie, maar zolang de organisatie nog niet geheel was opgeheven en de activiteiten beëindigd waren, werkte ze zij aan zij met de unhcr. In zijn toespraken bij publieke gelegenheden deed Van Heuven Goedhart dan ook voorkomen alsof alles pais en vree was tussen de iro en de unhcr en dat de taken, bevoegdheden en soms middelen rimpelloos in elkaar overgingen.43 Uit interne correspondentie bleek het tegendeel. De organisatie van zijn verslagen rivaal Kingsley had, tegen de afspraken in, al taken en middelen overgedragen aan servicecomités, vrijwilligersorganisaties op het gebied van vluchtelingenwerk. ‘Uit vrees dat er een gat zou vallen tussen opheffing iro en start unhcr.’ ‘Deplorable,’ kaatste Van Heuven Goedhart terug.44 Er was immers voorzien in een ruime overgangstijd: de unhcr ging in januari 1951 van start, de iro zou uiteindelijk in maart 1952 worden opgeheven.45
Koningin Juliana Een toeval viel de geplaagde vluchtelingencommissaris ten deel. Koningin Juliana trok zich het lot van vluchtelingen aan.46 Begin september 1951 belde ze met het Hoge Commissariaat voor de Vluchtelingen in Genève en nodigde Van Heuven Goedhart uit voor een bezoek op het Paleis op de Dam in Amsterdam. Het resultaat van dat gesprek was dat de koningin een brief zou schrijven aan de Amerikaanse president Truman, en hem zou proberen te overtuigen van de noodzaak om iets aan de problemen van de miljoenen vluchtelingen te doen.47 Minister van Buitenlandse Zaken Stikker was hoogst verbolgen over de actie, maar het eerste effect was wel dat het kabinet als geste tweehonderd vluchtelingen extra toeliet. Dat was een belangrijke koerswijziging, want de 423
Riemen_150x230 26-01-11 13:07 Pagina 424
regering onder leiding van premier Drees hanteerde een restrictief toelatingsbeleid, met als argument dat er een grote woningnood was.48 De koningin deed in haar publieke schrijven een dringend beroep op Truman vluchtelingen beter op te vangen en hen te integreren in de samenleving. ‘In veel gevallen zal dat verdere materiële hulp vereisen maar – zoals U met mij eens zult zijn – de hulp kan slechts doeltreffend zijn wanneer zij wordt gegeven in een Christelijke geest van onderlingen verantwoordelijkheid en liefde.’49 Anderhalf jaar later stuurde de koningin weer een brief, ditmaal aan de nieuwe president Dwight Eisenhower. Weer deed zij een beroep om het vluchtelingenprobleem aan te pakken, met een verwijzing naar de watersnoodramp in zuidwest-Nederland, net een maand daarvoor. Ze hoopte dat de Amerikanen bij de aanpak van vluchtelingen net zo genereus zouden zijn als ze met de hulpverlening in februari 1953 waren geweest. De brief werd meegenomen door prins Bernhard, die naar Amerika reisde om persoonlijk het ingezamelde hulpgeld in ontvangst te nemen. Met de inhoud ervan was hij minder content, want die was op instigatie van de toen al omstreden gebedsgenezeres Greet Hofmans geschreven, die sterke invloed op de koningin had, tot afgrijzen van de prins.50 Het directe effect van de koninklijke interventies richting de Amerikaanse presidenten was onduidelijk: Truman antwoordde de majesteit met een warme maar weinigzeggende brief (‘I note with satisfaction that your thoughtful letter speaks throughout from the compassionate heart of a mother’) en Eisenhower zei dat de Verenigde Staten altijd bereid waren te helpen als dat ergens nodig mocht zijn.51 Maar in januari 1952, vier maanden na de correspondentie met Truman, steunde de Amerikaanse vertegenwoordigster in de Verenigde Naties, Eleanor Roosevelt, wel voor het eerst een voorstel om een noodfonds op te richten voor hulp aan vluchtelingen: het Hoge Commissariaat mocht dit United Nations Refugee Emergency Fund (unref) gebruiken om urgente problemen aan te pakken. Daarvoor kreeg Van Heuven Goedhart voor het eerst ook toestemming om fondsen te werven: drie miljoen dollar. Het was een zware slag geweest: de Franse delegatie onder leiding van Rochefort vroeg zich af of de Hoge Commissaris het niet te hoog in zijn bol begon te krijgen. En Roosevelt stemde weliswaar voor, maar maakte direct al duidelijk dat de Verenigde Staten niet aan de benodigde drie miljoen dollar zouden bijdragen omdat de vs al veel geld stak in de unrwa en de unkra.52 Dus Van Heuven Goedhart had een fonds, er zat alleen niets in en de vraag of er iets in zou komen was voorlopig niet beantwoord. Hij moest het zelf vullen en bij wie hij kon aankloppen was onduidelijk, zeker door de stemming in de Algemene Vergadering. Alleen de Nederlandse delegatie, onder leiding van zijn vriend Beaufort, had het plan krachtig gesteund. Met enige 424
Riemen_150x230 26-01-11 13:07 Pagina 425
zelfspot en ironie noemde de Hoge Commissaris zichzelf vanaf dat moment ‘Wereldbedelaar nummer één’.53 Alleen, was het nu echt nodig dat deze ‘United Nations High Commissioner for Refugees spent such a considerable part of his time on fund-raising?’ vroeg Van Heuven Goedhart zich jaren later nog af.54 Het was duidelijk dat deze ‘cultivated man who was a product of interwar European culture and a fine orator’ (aldus de wetenschapper Gil Loescher) liever iets anders deed, meer constructief en inhoudelijk.55
Vluchtelingenbeleid Hij had in een halfjaar tijd een compacte en effectieve organisatie opgebouwd: een klein hoofdkantoor met ruim zestig man personeel op de vijfde verdieping van dat Palais des Nations, en dertig man staf verdeeld over elf veldkantoren (‘branche-offices’). Dat waren de ogen en oren van de Hoge Commissaris, ze hielden direct contact met de regio’s waarin ze werkten, met de daar verantwoordelijke regeringen en ook met de vluchtelingen. Hij had deze opzet afgekeken van Nansen, zijn grote voorbeeld op het terrein van vluchtelingenbeleid.56 Soms kreeg hij de gelegenheid wat dieper in te gaan op het werk dat hij verrichtte, bijvoorbeeld als hij werd uitgenodigd een academisch artikel te schrijven over vluchtelingenproblematiek, of als hij colleges kon geven aan de Haagse Academy of International Law.57 Hij schetste een wereld die de problematiek van vluchtelingen liever negeerde dan erkende, met als gevolg dat deze bleef bestaan. ‘Er bestaat een tendens in de wereld om problemen in stukjes op te lossen, in plaats van bij de wortels aan te pakken.’ Daartegenover plaatste hij de omvang en de ernst van de vluchtelingenzaak: twee miljoen mensen op drift, vaak in deplorabele omstandigheden, en aan wie in opvang noch in toekomstperspectief maar het minimale werd geboden. Dat aantal van twee miljoen vluchtelingen steeg bovendien elk jaar met tienduizenden door de exodus uit Oost-Europa. Een voorbeeld van verkeerd beleid was volgens hem de definiëring van Volksduitsers. Zij waren merendeels afkomstig uit Oost-Europa, maar na de oorlog naar Duitsland getrokken, omdat zij of hun (groot)ouders daar oorspronkelijk vandaag kwamen. Daar werden ze behandeld als vreemdelingen, maar omdat ze Duitsers waren, vielen ze niet onder het Vluchtelingenverdrag. Anders lag dat met de 140.000 Volksduitsers die in Oostenrijk terecht waren gekomen: dat waren daar vluchtelingen, want ze verbleven in een voor hen vreemd land. Maar hier stuitten de vluchtelingen op de bijzondere Oostenrijkse staatkundige situatie: het land werd bestuurd door de geallieerde mogendheden Verenigde Staten, Frankrijk, Groot-Brittannië en de SovjetUnie. Het was nog complexer omdat de Oostenrijkse regering zelf vluchte425
Riemen_150x230 26-01-11 13:07 Pagina 426
lingen alleen wilde integreren in de samenleving als ze een identiteitsbewijs uit het land van herkomst hadden; dat was voor Volksduitsers nu juist het probleem.58 Een andere situatie die telkens terugkwam in de artikelen en speeches van Van Heuven Goedhart waren de erbarmelijke omstandigheden waarin 6200 vluchtelingen in de ‘vrijstaat’ Triëst verkeerden. Een deel van Triëst werd bestuurd door de Amerikanen en de Britten en een ander deel door Joegoslavië. Er verbleven al enkele duizenden vluchtelingen van voor de Tweede Wereldoorlog toen de unhcr in 1952 het mandaat kreeg over de vier kampen. Het aantal vluchtelingen nam daarna toe door mensen die het communistische Joegoslavië en de Oostbloklanden ontvluchtten. In Triëst waren het de gezondheids- en hygiënische omstandigheden waarvoor Van Heuven Goedhart aandacht vroeg. Er was open tbc en veel patiënten konden daaraan niet worden geholpen omdat de unhcr geen geld had.59 Vielen Triëst en Oostenrijk nog binnen het mandaat van de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen, dat gold niet voor de naar schatting 15.000 vluchtelingen van Europese origine die in Sjanghai vast waren komen te zitten, nadat ze door het maoïstische regime tot daar uit de nieuwe Volksrepubliek China waren verjaagd. De situatie in de Chinese stad was voor hen afschuwelijk, omdat het voor hen vijandige communistische bewind geen voeding of verzorging toestond; de kampen waren provisorisch ingericht en boden aan nog niet de helft van het aantal mensen dat er verbleef onderdak.60 De vluchtelingen wilden via het Britse Hongkong naar Europa terug, maar de Britten stopten de stroom mensen omdat de opvang en zelfs de stad overvol dreigde te raken. Hongkong was tussen 1946 en 1949 gegroeid van 1,6 naar 1,8 miljoen mensen.61 Ofschoon of misschien juist omdat de Hoge Commissaris geen mandaat had voor deze zogenoemde Hongkong-vluchtelingen, besteedde Van Heuven Goedhart er tussen begin 1952 en eind 1954 veel tijd aan. Dat werd ook ingegeven door de druk die de Chinese autoriteiten van de Volksrepubliek aanvankelijk op hem uitoefenden. Die waren niet zozeer geïnteresseerd in de 15.000 Europese bannelingen, maar wel in de terugkeer van de naar schatting 170.000 Chinezen die de Volksrepubliek waren ontvlucht, de meesten naar Hongkong. Na maanden van diplomatieke druk ging de Chinese ambassadeur in Italië, die de belangen van zijn land bij de unhcr behartigde, overstag: hij erkende dat de meeste Chinese vluchtelingen in Hongkong eigenlijk economische motieven hadden en om die reden geen aanspraak konden maken op het mandaat en dus de belangenbehartiging van de hcr.62 Maar daarmee was de situatie van de Europese vluchtelingen, opgesloten in kamp Rennies Mill in Hongkong, nog niet opgelost, en evenmin de onbe426
Riemen_150x230 26-01-11 13:07 Pagina 427
reikbaarheid van diegenen die nog steeds in het communistische Sjanghai vastzaten. Dit was in de eerste plaats een humanitair drama: de mensen waren zo desperaat door honger, ziekte en uitzichtloosheid dat hongerstakingen en brandstichtingen plaatsvonden. De Britten dreigden daarom zelfs het kamp in Hongkong te ontmantelen. Uiteindelijk slaagde Van Heuven Goedhart samen met de icem erin een aantal westerse landen bereid te vinden om blanco visa af te geven voor zeshonderd ‘most difficult cases’. Deze mensen konden zo Sjanghai verlaten. De overigen kregen materiële ondersteuning dankzij een gift van de iro aan het unref. Een definitieve oplossing voor de vluchtelingenproblematiek in Sjanghai en Hongkong werd overigens pas zes jaar na Van Heuven Goedharts dood bereikt.63 Hij was ervan overtuigd dat hulpverlening en opvang, hoe noodzakelijk ook, uiteindelijk slechts lapmiddelen waren. Wie de essentie van de vluchtelingenproblematiek wilde aanpakken, moest accepteren dat hervestiging en assimilatie in het land van aankomst of een ander immigratieland de beste oplossingen boden, zo verkondigde Van Heuven Goedhart bij herhaling. Zeker, er waren opties van repatriëring, maar dat kon alleen op vrijwillige basis. Hervestiging of emigratie betekende dat vluchtelingen dezelfde kansen moesten krijgen als de inwoners van een land of als economische migranten. Ook al waren sommige landen van het naoorlogse Europa overbevolkt, de vluchteling kon daarvan niet de rekening gepresenteerd krijgen. ‘We moeten ons realiseren dat het vluchtelingenprobleem niet los kan worden gezien van zijn achtergrond. En dat heeft te maken met de verdediging van de fundamentele rechten van de mens. Een vluchteling komt hier omdat hij op de vlucht is voor tirannie, onderdrukking, gebrek aan vrijheid.’64 De verantwoordelijkheid om die persoon op te vangen ging de gehele internationale gemeenschap aan. ‘Als de vrije wereld er fier op is dat het vrijheid biedt, dan kan dat niet worden overgelaten aan de landen waar de vluchteling het eerst aankomt. Het is meer toeval dat bijvoorbeeld de Verenigde Staten niet zo’n land zijn en Oostenrijk wel.’65 Of, zoals hij een jaar daarvoor tot de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties had gezegd: ‘Both the refugees and the free world make sacrifices. The refugee’s sacrifice is to leave behind all that was dear to him for the sake of what he believes, our sacrifice is to receive the refugee in an adequate manner.’66
Ford Foundation schiet te hulp Anderhalf jaar nadat de Verenigde Naties het unref hadden goedgekeurd, bevatte het noodfonds exact $ 4235,–, na aftrek van de kosten die waren gemaakt om die enkele duizenden vluchtelingen in Sjanghai te helpen ($ 236.000,–, overigens rechtstreeks afkomstig uit de donatie van de iro).67 Toen eind 1954 427
Riemen_150x230 26-01-11 13:07 Pagina 428
de balans werd opgemaakt, was er van de benodigde drie miljoen dollar van het unref krap anderhalf miljoen binnen. Van Heuven Goedhart was ‘zwaar teleurgesteld’.68 De redding kwam echter ook nu weer uit onverwachte hoek. Op 4 augustus 1952 maakte de Ford Foundation bekend dat het 2,9 miljoen dollar beschikbaar stelde aan de unhcr. Daarvan moest de organisatie concrete projecten realiseren, gericht op zelfredzaamheid van vluchtelingen, integratie en directe materiële hulp. Het geld was niet bedoeld voor het unref, maar de unhcr was nu wel voor het eerst in zijn anderhalf jarig bestaan in staat om concrete plannen te maken en uit te voeren voor ‘zijn’ vluchtelingen.69 Omdat de Ford Foundation de miljoenen niet in het unref wilde stoppen, werd in samenspraak met Van Heuven Goedhart een constructie bedacht. Hij zou als Hoge Commissaris het geld op persoonlijke titel beheren. Om dat financieel en inhoudelijk in goede banen te leiden, nam hij de Nederlandse dominee Frans Kooyman aan in Genève. Die had zijn sporen verdiend bij het vluchtelingenwerk van de Duitse afdeling van de ymca.70 Paul G. Hoffman, de directeur van de Ford Foundation, zei bij de presentatie van de Ford-donatie dat zijn organisatie een bijdrage wilde leveren aan de oplossing van de vluchtelingenproblematiek, maar dat het aan de regeringen was om de problemen werkelijk aan te pakken. Daarmee maakte hij ook direct duidelijk waarom hij ‘zijn’ geld niet aan het unref beschikbaar stelde.71 De donatie was beschikbaar gekomen na intensief en persoonlijk overleg tussen Hoffman en Van Heuven Goedhart, ontstaan in de tijd dat de Ford Foundation had aangeboden hulp te bieden aan de Europese vluchtelingen die vastzaten in Sjanghai en Hongkong.72 Aan het definitieve groene licht was een studie van vier maanden voorafgegaan. Het bedrag van de Ford Foundation was als zodanig al indrukwekkend, maar juist omdat deze Amerikaanse stichting zich publiekelijk sterk maakte voor de unhcr kwam nu ook van andere particuliere instellingen geld. Uiteindelijk vloeide ruim acht miljoen dollar naar de kas van de vluchtelingenorganisatie, los van de Ford bijdrage van 2,9 miljoen.73 Kort daarop speelde een internationale politieke factor de unhcr in de kaart: Berlijn en het in Oost en West gedeelde Duitsland. Sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog en de deling van Duitsland in West, dat onder geallieerde invloed en beheer stond, en Oost, waar de Sovjets hun macht lieten gelden, waren al tienduizenden mensen van Oost- naar West-Duitsland gevlucht. Dat was niet moeilijk omdat nog steeds vrij verkeer tussen Oost- en West-Berlijn mogelijk was. Tussen 1951 en 1953 vluchtten een half miljoen mensen en in de daaropvolgende drie jaar zouden nog eens een miljoen mensen de sprong naar het Westen wagen.74 Die stroom Oost-Duitse vluchtelingen zwol vanaf eind 1952 binnen enkele maanden plotseling aan: van 15.000 in december 1952 naar 48.000 in 428
Riemen_150x230 26-01-11 13:07 Pagina 429
maart 1953.75 Die toename had te maken met de groeiende repressie van Sovjetleider Jozef Stalin, die zijn politieke greep op Oost-Duitsland verstevigde. Veel Oost-Duitsers, onder wie een relatief grote groep intellectuelen, vreesden dat hun land zou worden platgewalst door de Sovjet-Unie en ontkwamen naar het Westen. Op zijn beurt was Stalin juist bang dat Oost-Duitsland onder westerse invloed zou komen, daarom dwong hij de Oost-Duitse regering onder leiding van Walter Ulbricht tot een nog sterkere pro-Sovjetkoers. Stalin overleed echter plotseling op 5 maart 1953 en zijn opvolger Malenkov koos aanvankelijk voor wat toenadering met het Westen. De overgang van Stalins repressie naar de lichte (en tijdelijke) ‘detente’ van Malenkov was mede aanleiding voor heftige arbeidersrellen die in juli van dat jaar in Oost-Berlijn uitbraken.76 De tienduizenden vluchtelingen die maandelijks de grens overstaken, moesten in West-Duitsland worden opgevangen. Maar in dat land waren al 400.000 vluchtelingen, vooral als gevolg van de Tweede Wereldoorlog. Van hen verbleven er 100.000 in kampen; Van Heuven Goedhart merkte op dat die houten barakken ooit bedoeld waren voor tijdelijke opvang en niet voor de periode van ruim acht jaar waarin deze situatie nu al voortduurde.77 De Hoge Commissaris ontwierp daarop een plan. Nu hij de beschikking had over geld van de Ford Foundation kon hij eindelijk wat doen aan de opvang van de nieuwe stroom vluchtelingen. Hij adopteerde een idee van een Duitse architect, dr. Gerstenmaier, die prefab vierpersoons-houten woningen had ontworpen. Hij haalde 400.000 dollar uit het Ford fonds, kreeg de financiële en politieke steun van Zwitserland en Noorwegen, de medewerking van de West-Duitse regering en stuurde een unhcr-staflid uit Genève naar Berlijn om de opvang- en huisvestingsactie te coördineren.78 Zo werd de unhcr in 1953 de leidende organisatie op het gebied van de opvang van de honderdduizenden vluchtelingen uit het Oostblok. Van Heuven Goedhart speelde blufpoker: de mensen uit het Oostblok richting West Duitsland vielen niet zomaar onder zijn mandaat, de meesten waren immers Volksduitsers die volgens de letter der wet (en het Vluchtelingenverdrag) in eigen land verbleven. Maar hij pareerde die kritiek met de argumentatie dat het opvangprogramma de druk op de kampen wegnam en dat er zo plaats vrijkwam voor vluchtelingen die wel onder zijn mandaat vielen. Bovendien, zo zei hij, had hij zich te houden aan de criteria van de Ford Foundation en wilde hij geen hernieuwde discussie over wat nu wel of niet zijn mandaat was, die Ford-bijdrage was immers aan hem persoonlijk uitgekeerd.79 Belangrijker dan dat was dat zijn actie op het juiste moment en de juiste plaats kwam. Begin januari 1953 was de Republikein Dwight Eisenhower ingezworen als Amerikaans president. Die had bij die gelegenheid aangekondigd de communistische expansiedrift wereldwijd te zullen bestrijden. Berlijn was als (gedeelde en daardoor deels) vrije stad in het communistische 429
Riemen_150x230 26-01-11 13:07 Pagina 430
Oost-Duitsland een symbool van die nieuwe aanpak. Het programma van de unhcr kon daarom op een warm onthaal van de nieuwe Amerikaanse regering rekenen. En dus kwam er ook van de overige zestig landen, die hij op 31 januari telegrafisch had geïnformeerd, instemming.80 De beloning liet financieel evenmin lang op zich wachten. Naast de Ford-bijdrage stroomde er voor de ‘Berlijn-actie’ geld binnen van andere organisaties, en regeringen: ruim een half miljoen dollar, waarvan 300.000 afkomstig van de Verenigde Staten.81 Uit interne notities bleek dat de unhcr er alles aan gelegen was het succes optimaal uit te buiten: publicitair en politiek. De ‘Berlijn-actie’ moest regeringen overtuigen van nut en noodzaak van de organisatie, van zijn efficiënte en alerte manier van optreden. Het moest bijdragen aan verbetering van de relaties met Washington. En het zou een einde maken aan de ondermijnende pogingen van andere organen om zich met vluchtelingenbeleid bezig te houden, waarbij met name de icem en ook de Raad van Europa werden genoemd; de laatste stuurde aan op een idee zelf een Speciale Vertegenwoordiger voor Vluchtelingen en Overbevolking in te stellen. Dat plan stierf een stille dood.82
Verlenging mandaat De Berlijn-opvangoperatie had meer positieve effecten, wat verklaarde waarom de vluchtelingenorganisatie er veel aan gelegen was om het resultaat zo breed te etaleren. Dat bleek toen zich in april een meerderheid aftekende in de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, om het eind 1953 aflopende mandaat van de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen te verlengen. Een definitief besluit daarover moest in de najaarsvergadering vallen, maar The New York Times tekende op dat de Verenigde Staten de leiding zouden nemen met betrekking tot steun voor een nieuw mandaat.83 De unhcr werd voor de Verenigde Staten een nuttig instrument in de Koude Oorlog. Vluchtelingenbeleid speelde daarin voor de Amerikanen al jaren een belangrijke rol, zoals uit de bewuste politieke steun aan andere vluchtelingenopvangprogramma’s en organisaties bleek.84 Van Heuven Goedhart was niet ongevoelig voor de plotselinge Amerikaanse adhesie, maar hij bleef commissaris voor de vluchtelingen en wel voor allemaal. Begin 1953, midden in de ‘Berlijn-actie’, bezocht hij een kamp van vierduizend Oost-Europese vluchtelingen in het nota bene communistische Joegoslavië. Hij prees bij die gelegenheid de Joegoslavische regering voor haar inzet. Diplomatiek balanceren op politieke ijsschotsen was hem niet vreemd meer sinds hij op het wereldtoneel opereerde. Secretaris-generaal van de Verenigde Naties Dag Hammerskjöld vroeg hem bijvoorbeeld begin 1954 om 430
Riemen_150x230 26-01-11 13:07 Pagina 431
een unieke en stille missie naar Iran te ondernemen. Hij was door hem benaderd om zich te verdiepen in de problematiek van de Bahai, een religieuze minderheid in dat land, die vervolgd en gediscrimineerd werd. De keuze viel op Van Heuven Goedhart omdat hij Hoge Commissaris was en de Bahai deden een beroep op het vluchtelingenrecht. Maar minstens zo belangrijk was dat hij op vriendschappelijke voet stond met Amir Abbas Hoveida, Iraans diplomaat bij de Verenigde Naties en rechterhand van de sjah. De stille diplomatie die Van Heuven Goedhart betrachtte leverde de Bahai uiteindelijk niet zoveel op. In 1954 en 1955 bracht hij diverse keren een bezoek aan Teheran, maar zonder concreet resultaat want ook nadien werd de vn-secretaris-generaal nog met pleidooien van de religieuze Bahai geconfronteerd.85 Op de belangrijke vergadering van de Derde Commissie in april 1953, waar de leden overtuigd moesten worden van de verlenging van zijn mandaat, legde de Hoge Commissaris uit wat de inhoudelijke noodzaak van zijn organisatie betekende voor de miljoenen ontheemden wereldwijd. Het vluchtelingenprobleem was nog niet opgelost en naar het zich liet aanzien zou dat voorlopig de komende jaren ook niet het geval zijn. Om dat te onderstrepen personifieerde Van Heuven Goedhart de vluchtende mens, diens motieven en verwachtingen: ‘Never should we forget to see him behind our document, papers and discussions. We should always be aware of his being a man who in his little bundle with which he crosses the border carries a tremendously important decision. It is the decision to leave everything which was dear to him and walk into an unknown future with a deep confidence in freedom and in the reception which he will have in a free world.’86 Op 21 oktober 1953 stemde een ruime meerderheid van 43 lidstaten in de Derde Commissie van de Verenigde Naties voor de verlenging van het mandaat van het Hoge Commissariaat voor de Vluchtelingen met vijf jaar: slechts vijf landen stemden tegen. Van Heuven Goedhart werd met diezelfde stemverhouding voor diezelfde periode herbenoemd tot Hoge Commissaris. De vijf tegenstemmers waren alle lid van het Sovjetblok, die de herbenoemde diplomaat verweten dat hij aan de leiband liep van de Verenigde Staten en zich onvoldoende inzette voor repatriëring van vluchtelingen.87 Hij liet de kritiek voor wat ze was maar bij de eerste gelegenheid die zich voordeed, maakte hij duidelijk dat de ruime steun die hij nu genoot vertaald diende te worden in concrete hulp voor de miljoenen vluchtelingen over de gehele wereld. ‘Als de Verenigde Naties hun verantwoordelijkheid nemen, dan kan het vluchtelingenprobleem werkelijk worden opgelost.’88 Zijn woorden hadden meer effect dan een jaar eerder. De Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken John Foster Dulles ontbood de Hoge Commissaris en eind mei 1954 besloten de Verenigde Staten een half miljoen dol431
Riemen_150x230 26-01-11 13:07 Pagina 432
lar bij te dragen aan het unref. Een historische ommezwaai, omdat het geld bedoeld was voor een algemeen hulpfonds, en niet voor een specifiek doel, zoals met de Berlijn-actie het geval was geweest.89 Van Heuven Goedhart had een slag gewonnen, maar daarmee nog niet de oorlog. Met hernieuwde energie bedacht hij een revolutionair voorstel. In de zomer van 1954 werkte hij aan een vierjarenplan, met als doel het vluchtelingenprobleem definitief tot het verleden te laten behoren. Het stuk bevatte concrete plannen voor hervestiging, integratie, werkgelegenheid en emigratie van alle 87.000 nog in Europese kampen levende vluchtelingen, de hulp aan ‘difficult cases’ (doorgaans ouderen) en de evacuatie van de vluchtelingen in Hongkong. Geraamde kosten: ruim zestien miljoen dollar.90 De Algemene Vergadering van de Verenigde Naties ging in oktober 1954 akkoord met Van Heuven Goedharts vernieuwde aanpak van het unref, omdat die was gebaseerd op de uitgangspunten van de verlenging van zijn mandaat eind 1953: noodhulp, ‘difficult cases’ en hulp aan vluchtelingen in kampen.91 De Amerikaanse regering liet weten dat ze steun van het Congres wilden vragen voor deze aanpak.92 Maar een essentiële voorwaarde was wel dat de unhcr zijn programma moest afstemmen op dat van de icem en het United States Escape Program. In de eerste maanden van 1955 belegde Van Heuven Goedhart bijeenkomsten met die beide organisaties. De gesprekken verliepen ‘naar volle tevredenheid en harmonieus’, zo lieten Amerikaanse ambtenaren aan minister Dulles weten.93 Die arrangeerde daarop zelfs een ontmoeting tussen Van Heuven Goedhart en president Eisenhower. Op 29 maart 1955 werd een halfuurtje in de ochtend in de presidentiële agenda op het Witte Huis ingeruimd; dat was een belangrijke koerswijziging vergeleken bij de afwijzende en minimaliserende Amerikaanse houding van vier jaar geleden.94 Een aanvullende voorwaarde van de Amerikanen voor hun steun was dat het Adviserend Comité, dat de Hoge Commissaris sinds begin 1951 bijstond, moest worden vervangen door een speciaal unref Executive Committee, dat meer bevoegdheden kreeg en dichter op de huid van de hcr zat. Ten slotte zou de administratieve leiding van het unref in handen moeten komen van een Amerikaan. Dat laatste stuitte Van Heuven Goedhart tegen de borst; hij vond dat de integriteit van zijn bureau werd aangetast. Hij was ‘flabbergasted’, zei hij in een onderhoud met de Amerikaanse vertegenwoordiger G. Phillips bij de unhcr. In zijn emoties speelde mee dat de Amerikanen geen Nederlander wilden, met andere woorden: geen herhaling van het Ford Fonds dat door dominee Kooyman was geleid. De Hoge Commissaris vroeg zich af wat er mis was geweest met diens beleid. De betrokkene was bovendien kort geleden door de zware werkdruk aan een hartaanval overleden; Van Heuven Goedhart vond de Amerikaanse opstelling daarom ook van weinig piëteit getui432
Riemen_150x230 26-01-11 13:07 Pagina 433
gen.95 Ter nagedachtenis aan zijn medewerker en vriend stichtte hij een ‘Memorial Fund’.96 De vele noten op hun zang van de Amerikanen waren echter niet onterecht: de Verenigde Staten waren bereid om meer dan een kwart bij te dragen aan het vernieuwde noodfonds. Dat wil zeggen elk jaar ruim een miljoen dollar van de jaarlijks benodigde ruim vier miljoen, onder voorwaarde dat het geld pas werd overgemaakt als andere lidstaten gezamenlijk minimaal een derde van het benodigde jaarbudget hadden geleverd aan het unref. Indien dat niet werd gehaald, beperkte de vs zich tot dat percentage van hun eigen bijdrage, dat overeenkwam met wat bij het fonds was binnengekomen. Dus als het fonds een kwart van het streefbedrag van vier miljoen had, dan was de bijdrage van de Amerikanen ook een kwart van de toegezegde miljoen dollar.97 En juist dat zou de vluchtelingenorganisatie nog behoorlijk opbreken. Eind 1955, een jaar nadat het fonds was ingesteld, had de Hoge Commissaris nog maar de helft van het beloofde geld voor dat jaar bijeen. In een brief aan het hoofd van de Nederlandse Permanente Vertegenwoordiging bij de Verenigde Naties, dr. C.W.A. Schurmann, vroeg hij of deze koningin Juliana een publieke oproep kon laten doen bij gelegenheid van de in ontvangst name van de door hem ingestelde Nansen-medaille; Schurmann kreeg dat niet voor elkaar.98
Nederland in actie voor vluchtelingen Bij Van Heuven Goedhart groeide de frustratie. Het gebrek aan daadwerkelijke steun, nodig om de noden voor vluchtelingen op te lossen, bleef telkens uit. Hij ergerde zich meer en meer aan de discriminatie waaronder zijn organisatie leed op het gebied van fondswerving. Hij legde cijfers van vergelijkbare organisaties naast die van de unhcr: de unwra voor Palestijnse vluchtelingen had een doelstelling van 24 miljoen dollar, waarvan 98 procent was binnengehaald, unicef had een doelstelling van 17,5 miljoen dollar en die waren allemaal binnen. Het noodfonds van de unhcr had een jaarlijkse doelstelling van 4,2 miljoen dollar en daarvan ontbrak eind 1955 nog steeds ruim de helft. ‘Het betekent simpelweg,’ verzuchtte de Hoge Commissaris tijdens de jaarlijkse oktoberzitting van de Derde Commissie van de Verenigde Naties, ‘dat ik maar de helft van de mensen kan helpen.’99 Het lauwe enthousiasme van de regeringen voor het fonds schrijnde des te meer, omdat de helft van het bedrag dat in 1955 daadwerkelijk op de rekening van de unhcr stond, niet eens van hen afkomstig was. Ruim een miljoen dollar kwam van een particuliere inzameling, die in 1954 in Nederland was gehouden. Die actie was het resultaat geweest van frequent en intensief overleg tussen koningin Juliana en Van Heuven Goedhart. 433
Riemen_150x230 26-01-11 13:07 Pagina 434
Begin 1952 had de koningin het initiatief genomen voor de oprichting van een Nationale Commissie voor Vluchtelingenhulp in Nederland. Met de Hoge Commissaris organiseerde ze een bijeenkomst op paleis Soestdijk; als resultaat werd op 19 juni de Nationale Commissie ten doop gehouden, waarvan de koningin beschermvrouwe werd. Het doel was geld inzamelen ten behoeve van vluchtelingen in het buitenland; voor vluchtelingen in Nederland bestond al een interkerkelijke commissie. Op 1 januari 1955 gingen die twee commissies op in één organisatie, de Nederlandse Federatie voor Vluchtelingenhulp, voorloper van de huidige stichting Vluchteling.100 Het feit dat Van Heuven Goedhart als Nederlander de unhcr leidde en de positie van Hare Majesteit gaven aan de Nationale Commissie een voorname statuur. In april 1954 werd op plaatselijk niveau in Nederland al geld ingezameld voor vluchtelingennoden in de wereld; een voorloper van de landelijke actie die in oktober van dat jaar van start ging. Onder het motto ‘Een uur voor een Toekomst…’ organiseerden de Nederlandse vakbonden en kerken een nationale campagne waarin werknemers en werkgevers werd gevraagd om een uur salaris af te staan voor vluchtelingen, in het bijzonder het nieuwe Noodfonds van de unhcr. Daarvoor werd een speciaal Comité Vluchtelingenhulp 1954 in het leven geroepen.101 De actie was een groot succes, mede door een opvallend publiciteitsoffensief in dagbladen, op radio en televisie. Van Heuven Goedhart reisde persoonlijk door het land om publiekelijk speeches te houden. Het aanvankelijke doel om een half miljoen gulden bij te dragen aan het fonds werd ruimschoots overtroffen: er kwam in een halfjaar tijd ruim vier miljoen gulden binnen, oftewel een miljoen dollar.102 Dat was bijna een kwart van het benodigde jaarbudget van het Noodfonds, en dus uiteindelijk de helft van het werkelijke bijeenvergaarde bedrag in 1955. De Hoge Commissaris was trots met dit resultaat, vooral omdat het in zijn eigen land was geboekt. Een jaar eerder had hij een publiek appel gedaan op ‘de volkeren van de Verenigde Naties’ om financieel bij te dragen aan het toen nog bescheiden Noodfonds van drie miljoen dollar, zonder succes. Hij hoopte dan ook dat ‘Een uur voor een Toekomst…’ een voorbeeld zou zijn voor andere landen, maar tot zijn grote teleurstelling bleef de hulpbereidheid beperkt tot vaderlandse bodem.103 Gesterkt door het succes zette het Comité Vluchtelingenhulp een jaar later een nieuwe actie op, ‘De vluchteling wacht op Uw sleutel’; een kreet ontleend aan een ontmoeting die veel indruk op Van Heuven Goedhart had gemaakt. Hij had op een van zijn reizen een vluchteling in Griekenland gevraagd wat die het liefste wilde hebben. Waarop de aangesprokene antwoordde: ‘Een sleutel op een eigen deur…’104 Massaal moesten oude sleutels worden ingezameld en als schroot verkocht, waarvan de opbrengst dan voor de actie bedoeld was. Maar het enthou434
Riemen_150x230 26-01-11 13:07 Pagina 435
siasme van het jaar daarvoor leek verdampt, want de actiebereidheid was nihil. Aan het eind stond de balans op slechts 186.000 dollar, en dat was zelfs inclusief een bijdrage van de Nederlandse regering.105
435
