13 INTEGRAAL EN INTEGER PERSOONSBEELD: HOE THEORIE EN PRAKTIJK ELKAAR ONTMOETEN IN DE STRAFRECHTSKETEN

13

INTEGRAAL EN INTEGER PERSOONSBEELD: HOE THEORIE EN PRAKTIJK ELKAAR ONTMOETEN IN DE STRAFRECHTSKETEN

Wim Borst

13.1

INLEIDING

Ketens bestaan niet. Nauwkeuriger gezegd: ‘ketens’ als bedrjfs- of bestuurskun dig concept hebben een andere bestaanswijze dan ketens van ijzer en staal. De keten wordt in de bedrjfskunde en de bestuurskunde gehanteerd als een meta foor. Nu ‘bestaan’ getallen als pi (rt) of oneindig (oo) ook niet. Toch is de wiskunde on denkbaar zonder deze twee getallen. Ze hebben een functie, en een heel belangrij ke ook. Dat geldt wat mij betreft ook voor het ketenconcept: het heeft een belang rijke functie. In mijn opvatting is het ketenconcept dienstig als een bril en een ge reedschapskist. Mét een bril of een vergrootgias zie je scherper dan zonder. Je kunt dingen zien die je met het blote oog niet ziet. Daardoor kun je dingen beter van elkaar onderscheiden. Als je het verschil niet ziet tussen een paard en een koe, ga je misschien proberen een paard te melken en met een koe horden te springen. Dat gaat niet lukken. En een gereedschapskist heb je nodig om klussen te kunnen doen. Om spijkers in te slaan heb je een hamer nodig en om schroeven in te draaien een schroevendraaier. Maar die hamer en schroevendraaier moet je dan wel hebben. Het ketenbegrip valt als zodanig helder te definiëren. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) heeft de volgende definitie opgesteld: een keten is ‘een lineair proces waarin verschillende organisaties buiten hun eigen organisa tiegrenzen werken aan een gemeenschappelijk resultaat’ (WRR, 2010). Deze defi nitie bevat drie belangrijke elementen. Theorie Ik begin bij het gemeenschappelijk resultaat. Van tijd tot tijd komen er tegen woordig collega’s bij mij langs die bezig zijn een bepaald stukje beleid te orde nen. De vraag is dan: ‘Denk eens even mee.’ Ik laat de collega uitleggen wat de vraag is en waar het probleem zit. Altijd gaat het erover dat een aantal partijen met elkaar (willen of moeten) samenwerken, maar dat men niet scherp kan krij gen hoe dat precies in zijn werk moet gaan. Men kan het niet ordenen. Is het een keten of niet? En wat betekent dat dan? Hoe krijg je die samenwerking goed

Rijk inét Wetenschap

204

van de grond? Hoe orden je met name de onderscheiden taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden? Mijn eerste vraag is altijd: ‘Wat is het gemeenschappelijke product dat jullie willen c.q. moeten realiseren, de maatschappelijk relevante prestatie?’ Vaak wordt het dan even stil. Vervolgens komen er een paar antwoorden. Het is uiteraard niet aan mij als buitenstaander om te bepalen of die antwoorden goed of fout zijn. Maar wel kan ik wat doorvragen. Hoe dan ook, als er een aantal kandidaten be noemd is als zijnde het gemeenschappelijke resultaat van de samenwerking, is steevast mijn volgende vraag: ‘En zijn jullie het daar ook allemaal al over eens?’ Doorgaans is het antwoord: ‘Nou, nee...’ Daar begint dus het huiswerk. Wordt het eerst maar ‘ns eens over het gemeenschappelijke product van de keten. Mijn volgende opdracht is dan om het proces te beschrijven waarin het product tot stand komt. Want producten komen niet uit de lucht vallen, daar is menselij ke arbeid en inspanning voor nodig. Een proces is een reeks van activiteiten die op elkaar aansluiten. Die activiteiten kun je benoemen en dat doe je met een werkwoord; het gaat immers om activiteiten. Er zijn in principe twee, en niet meer dan twee, soorten processen: een transportproces en een productieproces. In het eerste geval gaat het over een product dat aan het begin en aan het einde van het proces precies hetzelfde moet zijn. Als de bloembollen die in Tokio uit de container komen ook maar iets afwijken van de bloembollen die in Aalsmeer in de container zijn gegaan, heeft iemand in de keten een probleem. Een productieproces daarentegen betekent dat er bewerkingen worden uitgevoerd: het product ondergaat transformaties. Bij de keten als transportproces hoort de metafoor van het buizenstelsel. Bij de keten als productie- of transformatieproces valt te denken aan de bekende ‘waardeketen van Porter’. Het proces moet je kunnen tekenen. Hier komt de notie van architectuur (‘eerst tekenen, dan timmeren’) om de hoek kijken (Rijsenbrij, 2004). Ook over het proces moet je het met elkaar eens worden. Je analyseert het in eerste instantie ‘top-down’. Je begint dus op een hoog abstractieniveau. Je abstra heert van allerlei details. Pas als je het eens geworden bent over de meest elemen taire schakels in de keten (= stappen in het proces), kun je gaan specificeren, in vullen, detailleren enzovoort. Als je het andersom doet, dus vanuit de details be gint, kan het soms erg lastig zijn om het met elkaar eens te worden, wat als oor zaak kan hebben dat mensen het zonder zich daarvan bewust te zijn nog niet eens zijn over de essentialia. —

—

Tot dit moment hebben we het nog niet gehad over organisaties, afdelingen of functionarissen. Zij zijn de partijen in de keten, de actoren, degenen die de activi teiten uitvoeren. Maar de activiteiten kan en moet je in de tweede stap be schrijven los van de partijen die de activiteiten uitvoeren. Met het benoemen van de partijen zijn we toe aan het derde element uit de definitie van de keten. In —

—

13 Integraal en integer persoonsbeeld

205

vergelijking met de beide voorgaande opgaven is dit doorgaans een Vrij gemak kelijke. In de praktijk doen mensen het meestal net andersom. Als ik vraag de keten te beschrijven, beginnen ze meestal met het noemen van de partijen in de keten. Vraag een willekeurige collega (of familielid) hoe de strafrechtsketen eruitziet en het antwoord zal meestal luiden: ‘De strafrechtsketeri? 0, dat is politie, Openbaar Ministerie, rechter, gevangeniswezen, reclassering.’ Fout, dus. Want je ziet hier heel veel partijen over het hoofd. Als je de strafrechtsketen gaat definiëren naar activiteiten en je begint bij de activiteit ‘opsporen’ en gaat vervolgens kijken welke partijen die activiteit uitvoeren, dan kom je niet alleen uit bij de politie, maar ook bij de Koninklijke Marechaussee, de vier bijzondere opsporingsdiensten en nog enige tienduizenden buitengewoon opsporingsambtenaren (BOA’s) die werkzaam zijn bij enige duizenden organisaties. Zo wordt het plaatje dus ineens heel anders. En hetzelfde geldt voor Openbaar Ministerie, rechter, gevangeniswe zen en reclassering. Deze hebben namelijk allemaal een bepaalde rol in elk van de elementaire activiteiten die samen de strafrechtsketen vormen (zie figuur 13.1). Figuur 13.1

opsporen

Strafrechtsketen —+

vervolgen

—+

berechten —4 ten uitvoer leggen -4 re-integreren]

En zoals in de schakel ‘opsporen’ niet alleen de politie actief is, zo zijn er ook in de schakel ‘ten uitvoer leggen’ veel meer actoren betrokken dan alleen het gevan geniswezen. En omgekeerd: een organisatie als de politie is actief in veel ketens. Het voert te ver om daar in het kader van dit hoofdstuk nader op in te gaan (Boorsma & Tijmans 2009, Borst 2010). Met deze analyse in drie stappen is de keten compleet in beeld gebracht en daar mee is de basis gelegd voor de beschrijving van de taken, bevoegdheden en ver antwoordelijkheden van alle partijen. Want taken, bevoegdheden en verantwoor delijkheden zijn altijd gedefinieerd in het kader van processen. En als het gaat om het openbaar bestuur, zit daar meestal ook een stuk regelgeving aan vast. In de strafrechtsketen is dat zelfs heel sterk het geval. Er is niet één keten die zo sterk wettelijk gereguleerd is als de strafrechtsketen. Dat is handig en lastig tegelijk. Handig, omdat alle bevoegdheden nauwkeurig zijn gedefinieerd in de wet (en de jurisprudentie). Lastig, omdat de taken en verantwoordelijkheden niet aljijd even duidelijk zijn gedefinieerd (de jurisprudentie maakt het er met haar talloze nuanceringen en verfijningen niet eenvoudiger op) en omdat de bevoegdheden soms wel eens wat knellen (Borst 1994). Maar dat laatste is de prijs die wij beta len voor de rechtsstaat.

Rijk niét Wetenschap

206

De drie stappen die ik hiervoor beschreven heb aan de hand van de WRR-defini tie van een ‘keten’, kun je ook kort samenvatten in de formule K = 3F. Om een keten te analyseren kijk je eerst naar het gemeenschappelijke product, het ketenproduct (= P1). Vervolgens kijk je in welk proces dat product tot stand komt (= P~). En als je dat gedaan hebt, ga je kijken welke partijen (P3) betrokken zijn bij de onderscheiden activiteiten die samen het ketenproces vormen. Uiteraard is er ook nog P0: het maatschappelijke probleem waarop het ketenproduct het ant woord beoogt te zijn, de maatschappelijke stand van zaken waaraan de keten haar bestaansrecht c.q. haar bestaansnoodzaak ontleent. De analyse daarvan gaat uiteraard vooraf aan de ketenanalyse. Nu zijn er nogal wat mensen die menen dat we niet meer moeten spreken over ketens, maar over netwerken. Het ketenconcept is volgens hen achterhaald. Ik denk daar anders over. De begrippen ‘keten’ en ‘netwerk’ zijn complementair, zij vullen elkaar aan. De keten als concept heeft betrekking op de abstracte logica van het proces. De onderscheiden stappen in het proces volgen logisch-noodzakelijk op elkaar, in die zin dat ‘(A) must act properly before (B) can act; and unless (B) acts, (A) can not solve its output problem’. Op dit abstracte niveau van analyse is er sprake van eenrichtingsverkeer. Elke eerdere stap is een noodzakelijke (maar niet per se voldoende) voorwaarde voor elke latere. Het netwerkconcept daarentegen heeft betrekking op de interacties tussen panij en. Zij praten met elkaar, bellen met elkaar, sturen elkaar e-mails en dossiers (op papier of digitaal), houden vergaderingen met elkaar, enzovoort. Die interacties gaan alle kanten uit. Als je toe bent aan de derde stap van de ketenanalyse, het benoemen van de partijen, kom je automatisch terecht op het niveau van het net werk. Het ketenconcept roept het netwerkconcept dus op. Maar niet omgekeerd: een netwerk hoeft niet per se iets van doen te hebben met één of meer ketens. Zie bijvoorbeeld intemet. Tot zover wat theorie.’ Dan nu naar de praktijk.

13.2

DE

PRAKTIJK: HET PROGRAMMA INFORMATIEVOORZIENING

STRAFRECHTSKETEN (PROGIS)

In 2002 ontstond binnen het ministerie van Justitie ~en ‘community of practice’ rond het thema ‘informatisering van de strafrechtsketen’. Een community of prac tice is, kort gezegd, een informeel verband van een aantal professionals binnen een Organisatie, waarbinnen ervaringen en ideeën worden uitgewisseld en/of ge vormd. Ze kunnen regelmatig of onregelmatig, fysiek of virtueel, bijeenkomen, hebben niet een heel strakke agenda en (het belangrijkste kenmerk) ze nemen 1.

Uitvoerig over dit alles Borst, 2010, hoofdstuk 3 (p. 101~150), met verwijzingen naar literatuur.


207

geen bindende besluiten.2 Er gebeurt in feite niets anders dan dat mensen na af loop van de bijeenkomst teruggaan naar hun werkplek met een pakketje nieuwe, goede ideeën onder de arm, en aldaar, op hun eigen werkplek, verder werken met die nieuwe ideeën in hun bagage. Dat lijkt niet veel, maar is wel veel. Toen de bewuste community of practice dan ook ter ore kwam van de toenmalige leden van de Bestuursraad van het ministerie, was er één lid dat reageerde met: ‘Een denktank? Daar leen ik mijn mensen niet voor! Er moet productie gedraaid worden!’ Een van de andere toenmalige leden van de Bestuursraad nam het ini tiatief evenwel in bescherming. Vanaf 2002 heeft het gezelschap bijna tien jaar lang gefunctioneerd, tot in 2011. Aanvankelijk kwam de groep om de andere week bijeen, later één keer in de maand. Er bleek veel terrein braak te liggen. En er bleken tal van medewerkers binnen allerlei onderdelen van organisaties op het brede terrein van justitie bezig met dezelfde thema’s, vaak zonder het te weten of zelfs zonder elkaar te kennen. Het werk nam snel in omvang toe. Maar het had nog geen structuur. In 2003 besloot de Bestuursraad van het ministerie dat in de sturing binnen het brede domein van justitie meer recht gedaan moest worden aan het bestaan van ketens. Dit als antwoord op de problemen die op dat gebied waren onderkend. Veel organisaties op het werkterrein van veiligheid en justitie dienen immers met elkaar samen te werken in ketens, dus ‘horizontaal’. Zij worden echter ‘verti caal’, kolomsgewijs, gestuurd vanuit de betrokken departementen en de verschil lende directoraten-generaal daarbinnen. De problematiek was al in tal van rap porten in kaart gebracht (Borst, 2010, p. 185-186). Maar de steen der wijzen was niet gevonden en is nog steeds niet gevonden; maar misschien bestaat die steen ook wel niet. Het was echter op zich al winst dat er meer aandacht kwam voor het probleem als zodanig en voor het fenomeen ‘keten’. De belangrijkste ke tens binnen het justitiedomein zijn de strafrechtsketen, de vreemdelingenketen (de politieke verantwoordelijkheid voor de vreemdelingenketen is overigens sinds 2010 overgeheveld naar de minister van Binnenlandse Zaken en Konink rijksrelaties) en de jeugdbeschermingsketen. (De jeugdstrafrechtsketen wordt dik wijls als afzonderlijke keten genoemd, maar is integraal onderdeel van de straf rechtsketen. Ook de zogenoemde executieketen is integraal onderdeel van de strafrechtsketen. De jeugdzorgketen valt onder verantwoordelijkheid van de mi nister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Er bestaat niet zoiets als ‘de jeugdketen’ of ‘de veiligheidsketen’; dit zijn mythen.) De directeur-generaal Rechtshandhaving werd binnen de Bestuursraad aangewezen als ‘portefeuillehouder ketencoördinatie’ voor de strafrechtsketen.3 —

2. Over het fenomeen ‘community of practice’: Wenger (1998) en: Wenger & Snyder (2000). 3. In het officiële document van de Bestuursraad van 3 oktober 2003 heette het: ‘portefeuillehouder ketencoördinatie voor de veffigheidsketen’; maar, zoals gezegd (zie in de tekst), ‘de veiligheidske ten’ is een mythe.

208

Rijk mét Wetenschap

De aanwijzing van de directeur-generaal Rechtshandhaving als portefeuillehou der ketencoördinafie was het startschot voor een zoektocht. Want wat betekende die aanwijzing? Wat hield ‘ketencoördinatie’ eigenlijk in? Wat moest er gebeu ren? En hoe? Deze zoektocht heeft ongeveer een jaar geduurd. Nu was het zo dat ook de hiervoor genoemde communLity of practice haar basis had in het direc toraat-generaal Rechtshandhaving. Dat was wellicht niet geheel toevallig. Hoe dan ook, de twee lijnen ketencoördjna~j~ en keteninformatisering kwamen in de loop van 2004 bij elkaar en dat leidde tot de inrichting van een Programma infor matievoorziening strafrechtsketen, afgekort: Progis. Keteninformatisering werd als aanvliegroute gekozen voor ketencoördinatje. Dat was op zichzelf niet nieuw. De vreemdelingenketen bijvoorbeeld was de strafrechtsketen al voorge gaan. Ook in de SUWI-keten was iets dergelijks al gedaan. Met de instelling van het programma en het programmabureau kreeg het werk aan de keteninformati sering in de strafrechtsketen structuur. Progis startte in 2005 en had als voornaamste doel het realiseren van het integraal en integer strafrechtelijk persoonsbeeld (Borst, 2007, 2010 p. 216-232, 2011a&b). Het integraal respectievelijk integer persoonsbeeld betreft het antwoord op de vragen: wat weten wij al van hem respectievelijk wie is het eigenlijk? Het gaat, kort gezegd, om een beperkt aantal vragen die voor vrijwel iedere functionaris in de keten van belang zijn: • Wie is deze verdachte of veroordeelde, wat zijn z’n personalia (naam, adres, woonplaats enzovoort)? • Wat voor zaken lopen er nog meer tegen deze verdachte of veroordeelde? • Wat zijn de criminele antecedenten van betrokkene? • Zijn er afspraken gemaakt ten aanzien van betrokkene? • Vertoont betrokkene bijzondere kenmerken waarmee de functionaris rekening moet houden bij het nemen van de beslissing of het uitvoeren van de hande ling? Bij een voorgenomen arrestatie kan het bijvoorbeeld van belang zijn te weten of betrokkene agressief is of vuurwapengevaarlijk Bij een behandeling in een penitentiaire inrichting is het bijvoorbeeld van belang te weten of be trokkene verslaafd is aan verdovende middelen dan wel psychiatrische ziektebeelden vertoont. Om draagvlak te creëren en afstemming tussen alle betrokken organisaties tot stand te brengen werd een overlegorgaan opgericht, de Coördinatiegroep infor matievoorziening strafrechtsketen (dS). Dit is niet een stuurgroep of ‘programme board’ in de strikte betekenis van het woord. De Coördinatiegroep heeft geen budget. Het programma als geheel had en heeft ook niet de kenmerken van een programma in de strikte betekenis van het woord, zoals bijvoorbeeld volgens de methodiek van MSP (Managing Successful Programmes).4 De CIS bestaat uit de 4. Zie www.msp-offjcjalsjte com~ en voor een korte karakterisering bijvoorbeeld Van Leeuwen & Van Leeuwen, 2009.


209

CIO’s van een groot aantal ketenorganisaties; voorzitter is de directeur-generaal Rechtspleging en rechtshandhaving. ‘Onder’ de CIS werd een Voorbereidings groep Keteninformatisering (VKI) geformeerd; deze Voorbereidingsgroep bestaat uit informatiemanagers van alle betrokken ketenorganisaties. Onder de VKI hangt weer een aantal werkgroepen, zoals de Werkgroep architectuur straftechts keten en de Werkgroep beheer Protocol identiteitsvaststelling. Het instellingsbesluit van de CIS is gepubliceerd in de Staatscourant (2005). Vol gens dat besluit houdt de CIS zich bezig, of kan zij zich in elk geval bezighouden, met een drietal onderwerpen: • de infrastructuur voor de operationele informatievoorziening in de strafrechts keten; • beleids- en managementinformatie over de strafrechtsketen;5 en • het functioneren van de straftechtsketen als zodanig: de business dus.6 In de loop van haar bestaan heeft de CIS zich echter volledig geconcentreerd op het eerste onderwerp. Dat is een belangrijke keuze geweest, die in hoge mate heeft bijgedragen aan het succes van het programma. Om een aantal redenen. De meest basale is wel dat elke organisatie, wil ze succesvol zijn, zich moet fo cussen, haar aandacht moet concentreren, op een beperkt aantal doelen en activi teiten.7 Dit is zo vanzelfsprekend dat het eigenlijk geen toelichting behoeft. Maar tegelijkertijd wordt tegen dit principe veelvuldig gezondigd. Een andere reden is dat er binnen de strafrechtsketen al vele fora en platforms bestaan waar gepraat wordt over beleids- en managementinformatie en over het functioneren van de keten als zodanig, al tientallen jaren. Het heeft weinig zin om daar nog weer een zoveelste forum aan toe te voegen. Waarbij men zich bovendien kan afvragen hoe belangrijk beleids- en managementinformatie überhaupt zijn; we weten im mers al lang dat managers omkomen in de informatie en dat zij hun beslissingen maar in heel beperkte mate baseren op de informatie die hun wordt aangereikt (Feldmann & March, 1981; Introna, 1997) maar dit terzijde. Een derde belangrijke reden is dat het werken aan de operationele informatie (verbeteren van de infor matievoorziening in het primaire proces) enerzijds en het praten over beleids- en managementinformatie anderzijds elkaar gemakkelijk in de weg kunnen zitten.

5. Voor het verschil tussen informatie ‘in’ en informatie ‘over’ de keten zie Borst, 2010, p. 53-57. 6. Ik gebruik de term ‘business’ niet in de zin van het New Public Management, maar in de beteke nis zoals die gehanteerd wordt in het Amsterdamse negenviak, dus ter onderscheiding va~ de do meinen ‘informatie’ en ‘ICT’ (vgl. Borst, 2010, p. 27, met literatuurverwijzingen). 7. Vergelijk Drucker, P. F. (‘the dean of this country’s business and management philosophers’ They must winnow out the fundamentals among the goals of a business so that the key resources of men, money, and physical facilities can be concentrated. They must therefore, be selective rather than encompass everything’), p. 32 (‘Many books have been written about every one of these areas [t.w. business objectives; WBI. But it is almost never stressed that objectives in these areas can be set only after two key decisions have been made: the decision on concentration, and the decision on market standing. (...) The concentration decision is (...) crucial’).

210

Rijk nzét Wetenschap

Verbeteren van de informatiepositie van de operationele functionaris wil ieder een. Het is immers de eer van de professional om zijn werk zo goed mogelijk te doen en, waar dat kan, voortdurend te werken aan kwaliteitsverbetering. Daar voor wordt dus iedereen enthousiast. Je krijgt er de werkvloer in mee en de ma nagers kunnen en willen niet achterblijven. Maar praten over beleids- en manage mentinformatie roept heel andere krachten op. Want daar komen wij al gauw in de sfeer van planning en control. En dan wordt het al gauw bedreigend om an deren in jouw keuken te laten kijken. De werkvloer heeft er ook geen boodschap aan. Wat moet de chirurg die bezig is met een moeilijke operatie op dat moment met de kengetallen, productiecijfers, ‘key performance indicators’ (PKI’s) en meer van dat moois van het ziekenhuis? Dus het genereert geen energie van onderop (bottom-up). De wens om over beleids- en managementinformatie te praten komt altijd van bovenaf (top-down), vanuit de politiek en het bestuur. Dat brengt managers in een positie ‘tussen hamer en aambeeld’: de stalen hamer van politiek en bestuur (het ‘political domain’) aan de ene kant en het gietijzeren aambeeld van de uitvoering (het ‘service domain’) aan de andere kant (Kouzes & Mico, 1979). Tot wat voor gedrag dat leidt, laat zich gemakkelijk raden. De CIS had en heeft, zoals gezegd, geen budget. Al snel na de start van Progis werd de problematiek van de identiteitsvaststelling (het integere persoonsbeeld) sterk dominant. Via een wetswijziging werd toegewerkt naar een veel degelijker manier van identiteitsvaststelling, waarbij meer dan voorheen gebruik werd ge maakt van identiteitsbewijzen, foto’s en vingerafdrukken. Dat vergt echter ook investeringen in infrastructuur, apparatuur, Organisatie en processen. En dus geld. Toen dat in de loop van 2006 duidelijk werd, is er voor de implementatie van een en ander (‘implementatie wet en Protocol identiteitsvaststelling’, afge kort: IWPI) een aparte besturingsstructuur gecreëerd naast de CIS. Het ging om een bedrag in de orde van grootte van € 100 miljoen (eenmalig). Dat geld zat bij de twee betrokken departementen: Justitie en BZK. Opdrachtgevers waren dus de twee direct betrokken directeuren-generaal: de directeur-generaal Veiligheid van BZK (tegenwoordig: de directeur-generaal Politie van het ministerie van Veilig heid en Justitie) en de directeur-generaal Rechtspleging en rechtshandhaving van het ministerie van (Veiligheid en) Justitie. Zij vormden dus het Opdrachtgeversoverleg (OGO). Binnen de kortste keren sloten echter andere partijen zich daarbij aan, zodat inmiddels zo ongeveer de halve CIS in het OGO zitting heeft. Dat is niet een onwenselijke doublure. De functies van de CIS en het OGO verschillen aanzienlijk. En dat een aantal personen zitting heeft in beide fora, is goed voor de afstemming. Inmiddels is de Wet identiteitsvaststelling verdachten, veroordeelden en getuigen op 1 oktober 2010 in werking getreden (Borst & Deudekom, 2010). Een van de (mogelijke) functies van een community of practice is volgens de literatuur: ‘they start new lines of business’ (Wenger & Snyder, 2000). Dat is precies wat hier ge beurd is. Intussen is er in het kader van Progis zoveel structureel en incidenteel


211

overleg tussen alle betrokkenen ontstaan, dat de community of practice, waar het allemaal is begonnen, overbodig is geworden.

13.3

ENKELE BESTUURLIJKE LESSEN VOOR DE KETENREGISSEUR

Het Programma informatievoorziening strafrechtsketen (Progis) markeert een co pernicaanse wending in de informatisering binnen de strafrechtsketen. De klassie ke automatisering en informatisering plachten zich te richten op de organisaties zelf. Men keek naar binnen, de eigen werkprocessen stonden centraal. Hoogstens bekreunde men zich om de communicatie met de directe buren in de keten. Dat is het oude denken. Het nieuwe denken, dat wil zeggen het ketendenken, stelt niet de eigen organisatie centraal, maar de cliënt. Dit is als zodanig al in veel pu blicaties over ketenmanagement beschreven. Maar om dit denken ook toe te pas sen op de informatisering, dat is door de Italiaan Marco Fabri aangemerkt als een ‘copernicaanse revolutie’.8 In het geval van de strafrechtsketen en dus binnen Progis is die ‘cliënt’ de verdachte of veroordeelde (Borst, 2010). Doel van Progis is de informatievoorziening rond de persoon van de verdachte of veroordeelde te ordenen en in te richten. Progis gaat dus over de persoonsgebonden informatie in de strafrechtsketen. Dit betreft de informatie die de individuele executieve functionaris in de keten nodig heeft om zijn werk goed doen: de opsporingsambtenaar (politieman of -vrouw, marechaussee, medewerker van een van de vier bijzondere opsporings diensten, BOA), de directeur van de penitentiaire inrichting, de bewaarder, de medewerker van de reclassering of de kinderbescherming of het Bureau Jeugdzorg, de rechter, de officier van justitie, de parketsecretaris, enzovoort, enzovoort. Het betekent verhogen van de kwaliteit van hun werk. En, zoals gezegd: daar gâât men voor. Er is dus energie van onderop (bottom-up). Dat is noodzakelijk voor het slagen van een progranuna als dit. Noodzakelijk, maar niet voldoende. Het moet worden aangevuld met kracht, energie, activiteiten, draagvlak, motiva tie en sturing van bovenaf: top-down. Beide zijn nodig. Met alleen bottom-up kom je er niet, met alleen top-down ook niet. Dat laatste verklaart de povere resultaten van vele automatiserings- c.q. informa tiseringtrajecten. Het gaat meestal in de eerste plaats over beleids- of manage mentinformatie en is dus ook meestal alleen top-down. (Daar komt bij dat in dergelijke projecten doorgaans niet begonnen wordt met de vraag te articuleren, maar te kijken wat er zoal is aan beschikbare informatie. Toen wij ooit in het kader van een project aan een aantal leidinggevenden binnen de politie de vraag stelden: ‘Wat hebben jullie zoal aan relevante informatie voor ons?’, was het ant —

—

—

8. Toespraak tijdens een congres van het Zweedse ministerie van Justitie in Stockholm, 12 oktober 2011 (niet gepubliceerd).

212


woord zo ongeveer: ‘Hoe wil je het hebben: per strekkende meter of per kubieke meter?’) Dat werk in beide richtingen (bottom-up én top-down) nodig is, maakt dat het zeer arbeidsintensief is: alle niveaus binnen alle relevante organisaties moeten worden betrokken. Dat is lastig, maar het is niet anders. Als je wilt, dan méét je. Je moet, als je iets wilt bereiken, de ‘lange mars door de instituties’ ondernemen. Wie dat niet wil, kan beter niet aan een dergelijk project of programma beginnen. Hiermee is tevens iets belangrijks gezegd over sturing in ketens. Ik onderscheid drie niveaus: ketencoördinatie, ketenregie en ketensturing. Ketencoördinatie is de minimumpositie. De coördinator kijkt rond wat er om hem heen gebeurt en probeert daarin wat coördinatie aan te brengen. Overleggen, en misschien wat faciliteren, teneinde samenhang en synergie te bevorderen meer niet. Dat is wat in veel ketens en andere contexten gebeurt. De maximumpositie daarentegen is ketensturing. Wie stuurt, is de baas, hij gaat erover. Hij heeft geld, macht en bevoegdheden, een hiërarchische positie ten op zichte van de anderen, doorzettingsmacht, ‘command & control’. Dit is in de kern van de zaak een verticaal arrangement. Ketenregie zit tussen deze twee uitersten in. De ketenregisseur is niet de baas over de andere partijen. Maar hij wacht ook niet passief af wat er allemaal om hem heen gebeurt. 1-Tij wil zelf iets. En dus môét hij iets. Hij wil een doel bereiken en moet anderen daarin mee zien te krijgen. Dat vergt niet alleen maar overleg, maar ook overreding. De regisseur heeft geen formele macht over de anderen. Hij moet het hebben van zijn gezag en overtuigingskracht. Vertrouwen winnen van de anderen. Zoals het Afrikaanse spreekwoord zegt: als je snel wilt zijn, ga dan alleen, als je ver wilt komen, ga dan samen (een prachtige definitie van het huwelijk, maar dit terzijde). Samenwerking brengt afhankelijkheid mee. En daar mee belanden we bij de bestuurlijke wetten voor ketenregie. Volgens de gangbare definitie hebben wij in de keten te maken met een aantal onderling autonome partijen. Niemand is de baas over anderen. Daarmee hebben wij dus in feite te maken met een vorm van ‘intergouvernementele’ besluitvor ming. Er kunnen besluiten worden genomen, maar alleen als iedereen ermee in stemt. Binnen de strafrechtsketen is dat evident. Partijen kunnen niet bij meerder heid van stemmen besluiten dat de politie systeem X moet aanschaffen of dat het gevangeniswezen procedure Y moet gaan implementeren. Besluiten zijn in deze context dus strikt genomen niet meer dan een vorm van zelfbinding. Zoals partij en niet de mogelijkheid hebben om bij meerderheid van stemmen te beslissen wat een van hen moet doen of laten, zo hebben ze o~k niet de mogelijkheid om een partij die zich niet aan de afspraken houdt dwingend tot de orde te roepen. Daarmee is niet gezegd dat besluitvorming onmogelijk is of dat genomen beslui ten waardeloos zijn. Besluiten hebben de betekenis van het afgeven van commit ment. En vastgelegde afspraken kunnen worden gemonitord. In hoeverre voeren de betrokken partijen ze uit? En ook al kun je een ‘achterblijvende’ partij niet dwingen, je kunt de partners in de keten wel bevragen op de reden van het ‘ach—


213

terblijven’. Zo ontstaat er een dialoog en dat klinkt misschien soft, maar het kan wel heel effectief zijn. Intussen is in het geval van de strafrechtsketen de ketenregisseur, de directeurgeneraal Rechtspleging en rechtshandhaving van het ministerie van Veiligheid en Justitie, tegelijkertijd beheersmatig verantwoordelijk voor een aantal partijen in die keten. Ten opzichte van die partijen heeft hij dus twee petten op. Hoe moet hij daarmee omgaan? Hij zal steeds zich bewust moeten zijn van de twee petten. En in overeenstem ming met dat bewustzijn zijn rollen goed moeten onderscheiden. In de rol van ketenregisseur staat hij voor het geheel en probeert hij overeenstemming te berei ken. Als die overeenstemming er eenmaal is, kan hij zijn andere pet opzetten en de organisaties die binnen zijn domein vallen aanspreken op de mate waarin en de wijze waarop zij gevolg geven aan de afspraken die in ketenverband gemaakt zijn. Bijvoorbeeld door in een jaarplanaanschrjving daar aandacht voor te vra gen. En in de planning- en controlcyclus erop te letten in hoeverre de desbetref fende organisatie waarmaakt wat zij heeft afgesproken of beloofd. Als deze rollen helder, integer en transparant onderscheiden worden, kan dit prima functioneren, zo is de ervaring van de directeur-generaal Rechtspleging en rechtshandhaving binnen de strafrechtsketen. (Misschien hebben we hier toch de steen der wijzen gevonden?) Door te focussen op de informatiepositie van de executieve functionaris in het primaire proces, werkt Progis aan verhoging van de effectiviteit van de keten. Hiermee houdt een andere belangrijke les voor de ketenregisseur verband: inves teer je gezag alleen in het verhogen van de effectiviteit, niet in het verhogen van de efficiency. Hiermee is niet gezegd dat efficiency niet belangrijk zou zijn. Maar het verbete ren daarvan kan gevoeglijk worden overgelaten aan de afzonderlijke partijen. Althans, in eerste instantie. Het krijgt zijn natuurlijke plek in de planning- en controlcyclus. Het enige waar de ketenregisseur voor moet waken is dat de par tijen met hun streven naar efficiëntie op organisatieniveau het functioneren van de keten als zodanig schaden. Van Duivenboden et al. hebben de hier bedoelde bestuurlijke les als volgt ver woord: standaardiseer wat moet vanuit de opdracht waarvoor de gezamenlijke schakels staan (vanuit de effectiviteitsvraag), niet wat kan (vanuit de efficiencyvraag) (Duivenboden et al., 2005; Borst, 2007). Je kunt deze les ook verbinden met een van de ‘ketenwetten’ van Grjpink, namelijk die betreffende het ‘dominante ke tenprobleem’. Het ‘dominante ketenprobleem’ wordt afgeleid van een fal~n dat de gehele keten in diskrediet brengt. Als een dergelijk falen zich voordoet of kan voordoen, is dât het ‘dominante ketenprobleem’. Op de strafrechtsketen toege past is dit heel helder: als niet de juiste sanctie wordt toegepast op de juiste per soon, zakt om zo te zeggen de hele keten door het ijs. ‘De juiste sanctie toepassen op de persoon’ verwijst naar het integrale persoonsbeeld; ‘de sanctie toepassen op de juiste persoon’ verwijst naar het integere persoonsbeeld. Aan het realiseren

214


dâ~rvan kan en moet dus de ketenregisseur zijn gezag verbinden, niet aan het verhogen van de efficiency. Dat wil overigens niet zeggen dat in afstemmingsoverleggen als bijvoorbeeld de eerdergenoemde dS niet gesproken zou mogen worden over efficiencyvraag stukken. Want ten eerste is er niets op tegen als één of meer partijen dat zelf op de agenda willen plaatsen. En bovendien staan effectiviteit en efficiency soms wel op gespannen voet met elkaar, maar niet per se en altijd. Sommige maatrege len die de effectiviteit bevorderen verhogen ook de efficiency. Denk aan het digi taal uitlezen van identiteitsbewijzen. Het voorkomt veel fouten met betrekking tot de administratieve persoonsgegevens. Dat komt de effectiviteit ten goede. Te gelijkertijd komt het de efficiency ten goede: het voorkomt ‘aan de voorkant’ veel tijdrovend handmatig tikwerk en bovendien ‘aan de achterkant’ veel reparatie werk als blijkt dat het handmatige tikwerk tot fouten heeft geleid. Hetzelfde geldt voor de realisatie van het digitaal strafdossier. Documenten worden van daag de dag bijna altijd digitaal, want met de computer, aangemaakt. Maar tot dusver is het nog steeds zo dat de digitaal opgestelde processen-verbaal van de politie worden geprint op het politiebureau, in een enveloppe worden gestopt en vervolgens met de post of per koerier worden verzonden naar het parket van het Openbaar Ministerie, teneinde aldaar prompt in een scanstraat weer te worden gedigitaliseerd (er worden pdf’s van gemaakt). Dat is in ketenperspectief bezien natuurlijk de mijl op zeven. Niet alleen is het heel inefficiënt, het vergt ook dat de personalia opnieuw worden ‘ingeklopt’. En dat niet alleen op het parket van het Openbaar Ministerie, maar tot dusver gebeurt dit zo ongeveer bij elke partner in de strafrechtsketen. Dat is vragen om fouten. Door de stukkenstroom te digita liseren maak je het hele proces aanzienlijk efficiënter en verminder je de kans op fouten eveneens aanzienlijk. Hier gaan effectiviteit en efficiency dus hand in hand. Ik ga langzamerhand toe naar een afronding. Allerlei ‘ketenwetten’ c.q. wijshe den voor ketencoördinatie die wij in het kader van Progis in praktijk brengen, zijn al meermalen in de literatuur beschreven.9 Zoals: • investeer in de relatie (Moss-Kanter, 1994); • bouw platforms voor overleg en besluitvorming; • werk met kopgroepen; • vorm alliartties (Boonstra, 2007); • maak grote doelen klein (‘maak brokken’), indacT~itig het adagium van Grij pink: ‘voor een grote oplossing is ieder draagvlak te klein’ (ook: Gazendam, 1997); • respecteer autonomie; • ‘eerst tekenen, dan timmeren’.

9.

(Zie Borst, 2010: 126-138, 149-150).


215

Eén ‘wet’ wil ik nog speciaal benoemen. Wij hebben in de praktijk geleerd dat het belangrijk is om een ‘turbo’ in het programma te hebben. Ik bedoel daarmee iemand die er achteraan zit. Die in de gaten houdt wat alle partijen doen en wat zij beloven. Die oplet of iedereen ook doet wat hij belooft. Die, als er een belang rijke vergadering is, met alle of in elk geval met de belangrijkste deelnemers al vooraf heeft gesproken, weet welke standpunten zij gaan innemen en ook weet hoe daarmee ter vergadering omgegaan kan worden. En dat ook met de voorzit ter (doorgaans de ketenregisseur zelf) heeft besproken, zodat die niet voor onaan gename verrassingen komt te staan. Deze ‘turbo’ hoeft niet per se een formele plek in de hiërarchie te hebben. In principe kan iedereen deze rol vervullen. Maar het maakt voor het succes van de keten wel veel uit déit die rol vervuld wordt.

13.4

BESLUIT

Werken in ketens is ingewikkeld. Zeker voor de ketenregisseur. Het is dan ook belangrijk dat deze sleutelfiguur zowel qua persoon als qua positie niet bedrei gend is voor de overige ketenpartners. Voor het overige maakt het niet uit wie de rol van ketenregisseur vervult. De ketenregisseur wordt niet benoemd of aan gewezen, hij hijst zichzelf in de regisseursstoel. Een van de belangrijkste dingen die hij moet doen is het enthousiasme erin houden. Het motto van Progis is daar om in de loop der jaren geworden: ‘makkelijker kunnen we het niet maken, daar om maken we het leuker’. Het is gebleken dat deze aanpak werkt. Mensen en organisaties zijn nog steeds enthousiast. Dat maakt het mogelijk om nu een doorstart te maken. Progis was begonnen met als doel het realiseren van het integraal strafrechtelijk persoons beeld. Gedurende een aantal jaren is dat, zoals gezegd, in hoge mate overscha duwd geweest door het werken aan het ‘integer persoonsbeeld’, oftewel de imple mentatie van de wet en het Protocol identiteitsvaststelling. Op dat front is nu in middels zoveel gebeurd, dat Progis terugkeert naar zijn oorspronkelijke doel: het integrale strafrechtelijke persoonsbeeld. Volgens een analyse die vorig jaar in het verband van de CIS is uitgevoerd, is het belangrijkste voertuig voor het realiseren daarvan het hiervoor ook al genoemde digitale strafdossier. In de loop der jaren is daar wel op geïnvesteerd, maar zon der veel regie. Daardoor is er weinig tot stand gekomen. De doorstart houdt in dat de komende tijd onder regie gewerkt gaat worden aan het realiseren van het digitaal strafdossier. Als het goed is, gaan wij daarmee een paar vliegen i~h één


216

klap vangen. Een overheid die veel gegevens over haar onderdanen registreert, moet het zich ook aantrekken als er in die registers fouten binnensluipen.’° Het blijkt in de praktijk buitengewoon lastig, om niet te zeggen bijna onmogelijk, om een eenmaal ingeslopen fout in alle bestanden waarin die zich heeft genesteld, te corrigeren. Maar als het lukt om de afzonderlijke registers via het digitaal straf dossier intelligent aan elkaar te knopen, gloort er op dit punt misschien hoop voor de (potentiële) slachtoffers van identiteitsverwisseling en identiteitsfraude (voor ons allemaal dus). En wie weet, gaan we met het digitaal strafdossier wel het werk van de operationele functionarissen in de strafrechtsketen niet alleen leuker maken, maar ook zelfs makkelijker...

LITERATUUR Boonstra,

J.J.

(2007). Ondernemen in allianties en netwerken. Een multidisciplinair perspectief. M&O,

mei/augustus, 5-35. Boorsma, J.S.W., & Tijhuis, A.J.G. (2009). Actoren in de strafrechtspleging. Een inleiding. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers. Borst, Wijn, & Deudekom, Kam

van (2010). De Wet identiteitsvaststelling verdachten, veroordeelden

en getuigen. Ars Aequi, 628-634. Borst, Wim (1994). Een Haagse motregen. NJB, 646-647. Borst, Wim (2010). Jegens en Wegens. Over persoonsgebonden informatie in de strafrechtsketen. Nijmegen: Wolf Legal Publishers (tweede druk), p. 44-52 en 152-160. Borst, Wim (2007). Beweging in de strafrechtsketen

-

de strafrechtsketen in beweging? In Grijpink,

Berkelaar, Van Breemen, Domrnisse & Steenkamp (red.), Geboeid door ketens. Samen werken aan ke teninformatisering (pp. 59-70). Den Haag: Platform Keteninformatisering. Borst, Wim (2011a). Keteninformatisering en de praktijk van informatiestrategie: de strafrechtketen. Journal of Chain Computerization. Information Exchange for Chain-Cooperation (http://jcc.library.uu. ni), 2, 49-55 (ook in het Engels). Borst, Wim (2011b). Het integraal en integer strafrechtelijk persoonsbeeld: systematiek, concepten en achtergronden. Delikt en Delinkwent. Tijdschrift voor Strafrecht, 797-812 Duivenboden, Hein van, l-Ieemslcerk, Patty, Luitjens, Steven & Meijer, Rob (2005). Jnformatisering in ketens. In M. Lips, V. Bekkers & A. Zuurmond, ICT en openbaar bestuur. Implicaties en uitdagingen van technologische toepassingen voor de overheid. Utrecht: Lemma, p. 351, 366. Drucker, P.F., The Essential Drucker. The Best of Sixty Years of Perer Drucker’s Essential Writings on Ma nagement. New York: Harper Business, p. 29. Feldman, M.S., & March, J.G. (1981). Information in Organizations as Signal and Symbol. Administra tive Science Quarterly, 26, 171-186.

10. Vgl. De Nationale Ombudsman (2008). De Nationale ombudsman schetst hierin de dilemma’s en de problemen die (kunnen) rijzen bij het werken in ketens en doet een aantal aanbevelingen om de problemen te beheersen. In het bijzonder vraagt hij aandacht voor fouten in registraties van (identificerende) persoonsgegevens.


217

Gazendam, H.W.M. (1997). Voorbij de dwang der techniek: Naar een pluriforme bestuurlijke informatie kunde. Rede uitgesproken bij de aanvaarding van het ambt van hoogleraar Bestuurlijke Informatie kunde voor de Publieke Sector, in het bijzonder Financiële Informatiesystemen, aan de Universi teit Twente op donderdag 16 oktober 1997. Introna, L.D. (1997). Management, Information and Power. London: Macmillan Press. Kouzes, J.M., & Mico, P.R. (1979). Domain Theory: An Introduction to Organizational Behaviour in Human Service Organizations. The Journal of Applied Behavioural Sciences, 15, 449-469. Leeuwen, H. van & Leeuwen, H. van (2009). Organisaties Veranderen met Programma’s. Praktijkboek Pro grainmamanagement. Zaitbommel: Van Haren Publishing, p. 240-242. Moss-Kanter, R. (1994). Collaborative Advantage: The Art of Alliances. Haroard Business Review, July August, 96-108. Nationale ombudsman (2008). De burger in de ketens. Den Haag: Bureau Nationale Ombudsman, p. 737. Rijsenbrij, D. (2004). Architectuur in de Digitale Wereld (versie 0.3). Staatscourant 2005, nr. 80, p. 9 Wenger, Etienne (1998). Communities of Practice. Learning as a Social System. The Systems Thinker, (5), June/July. Wenger, Etienne C., & Snyder, William M. (2000). Communities of Practice. The Organizational Bor der. Harvard Business Review, January-February, 139-145. WODC (2010). Criminaliteit en rechtshandhaving, http: / /wodc.nl/onderzoeksdatabase/cenr-2010. aspx?cp=44&cs=6798. WRR (2011). iOverheid. Amsterdam: Amsterdam University Press, p. 72.

RIJK MÉT WETENSCHAP

Bestuur is Informatie 2012

Onder redactie van: ASKE PLAAT GUIDO VAN Os MIRK0 NOORDEGRAAF

Boom Lemma uitgevers Den Haag 2012

13 INTEGRAAL EN INTEGER PERSOONSBEELD: HOE THEORIE EN PRAKTIJK ELKAAR ONTMOETEN IN DE STRAFRECHTSKETEN

Recommend Documents