Ministerie van Financiën
> Retouradres Postbus 20201 2500 EE Den Haag
De President van de Algemene Rekenkamer, mw. drs. S . J . Stuiveling, postbus 20015, 2500 EA Den Haag.
Directoraat-Generaal Belastingdienst Korte Voorhout 7 2511 c w Den Haag Postbus 20201 2500 EE Den Haag www.minfin.nl Inlichtingen dhr. Z. Dullinl< T 070-3427276 F 070-3427907
[email protected]
1 O APR. 2012 Datum Betreft Reactie op Conceptrapport "Bestrijding van accijnsfraude bij alcohol en tabak. EU-beleid: naleving en effecten".
Ons i<ennieri< DGB/2012/1964 Uw brief (itenmerlt) 12001332 R Bijlagen 1
Geachte mevrouw Stuiveling, Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het rapport van de Algemene Rekenkamer "Bestrijding van accijnsfraude bij alcohol en tabak". Het doel van het onderzoek van de Rekenkamer is om het inzicht te vergroten in de Nederlandse uitvoering van het EU-beleid voor de bestrijding van accijnsfraude bij tabaksproducten en alcoholhoudende dranken en in de naleving en effecten van het beleid in Nederland. In deze brief geef ik u mijn reactie.
Hoofdconclusie De hoofdconclusie luidt dat het Europese accijnsbeleid de accijnsfraude op het gebied van alcohol en tabak niet oplost. Deze conclusie deel ik evenals het belangrijkste argument dat hiervoor gegeven wordt, namelijk de binnen de interne markt sterk uiteenlopende accijnstarieven. Dat de invoering van een Europees geautomatiseerd gegevenssysteem rondom het vervoer van accijnsgoederen waarover nog geen accijns is betaald (EMCS) het fraudeprobleem niet in zijn geheel heeft opgelost deel ik, maar is ook nooit zo absoluut gesteld door mij. Wel kan straks op basis van EMCS de informatiepositie van de Douane verbeterd worden waardoor controles gerichter kunnen gaan plaatsvinden. Ik zal mij overigens de komende jaren inspannen om het toezichtsdeel van EMCS, zie in het vervolg mijn reactie op de aanbevelingen op dit punt, te versterken. Met name daar waar het gaat om een gerichtere aanpak van accijnsfraude en het beter inzichtelijk maken van de te leveren en geleverde inspanningen en de resultaten deel ik u conclusie dat verbeteringen noodzakelijk zijn. Voor zover het in de directe beïnvloedingssfeer van de Nederlandse overheid ligt zal ik maatregelen
Pagina 1 van 9
Directoraat-Generaal
treffen ter verdere objectivering, intensivering en rationalisatie van het toezicht en Belastingdienst de fraudeaanpak door de Douane respectievelijk FIOD. Het toezicht en de fraudebestrijding wordt voor een belangrijk deel ook in Europees verband vorm
kenmerk DGB/2OI2/I964
gegeven. Ik ben daarbij afhankelijk van het tempo en de mate waarin de fraudebestrijding binnen de Europese Unie nader vorm wordt gegeven. Waar mogelijk zal daarbij door mij invloed worden uitgeoefend om de bestrijding van accijnsfraude binnen Europa meer prioriteit te geven. Reactie op de aanbevelingen Hierna geef ik per aanbeveling mijn reactie. Aanbeveling (op Europees niveau) Onderzoek nog dit jaar de mogelijkheden om het EMCS zodanig op te tuigen dat het ook veraccijnsd vervoer omvat. Stimuleer bij de Europese Commissie en de Riaad van Ministers dat dit ook in de praktijk wordt aangepast, zodat deze vorm van accijnsfraude beter kan worden bestreden Aan deze aanbeveling wordt inmiddels al uitvoering gegeven. Het Accijnscomité heeft recent namelijk besloten om, afhankelijk van het beschikbare budget, in het tweede kwartaal van dit jaar te starten met de Fiscaliswerkgroep 'duty paid', die zal bezien of het mogelijk is om vervoer van veraccijnsde goederen onder het EMCS te brengen. Aanbeveling (op nationaal niveau) Zorg ervoor dat de Douane nog dit jaar onverwachte controles bij gecertificeerde handelaren gaat uitvoeren op basis van een geautomatiseerde, aselecte steekproef. Hiermee kan worden voorkomen dat deze handelaren zekerheid hebben dat ze niet gecontroleerd worden. Er vinden aselect, dan wel op basis van risicoselectie, fysieke controles plaats. Hiervoor geldt dat deze niet worden aangekondigd. De Douane zal deze controles, bij accijnsvergunninghouders, intensiveren. In dit kader zal een plan van aanpak worden gemaakt, waarvan de uitvoering nog dit jaar wordt gestart. Klanten met een accijnsvergunning worden op basis van risicoanalyses ook administratief gecontroleerd. Het beleid van de Belastingdienst is om administratieve controles altijd aan te kondigen, tenzij er gegronde redenen zijn voor fraude.
Pagina 2 van 9
Aanbeveling Voer bij de Douane een functiescheiding door tussen controle en relatiebeheer van 'individuele klanten' om de risico's van de huidige praktijk weg te nemen.
Directoraat-Generaal Belastingdienst
kenmerk DGB/2012/1964
De uitvoering van deze controles vindt plaats door controleurs uit andere douaneprocessen. De klantmanager is de handhavingsregisseur en daarmee eindverantwoordelijk voor het toezicht op een individuele klant. Hij stelt het behandelplan voor het toezicht op. De klantmanagers voeren geen administratieve dan wel fysieke controles uit. Daarnaast vindt er met zekere regelmaat roulatie van klantmanagers plaats. Verder zal de Douane een collegiale toetsing instellen, waarbij klantmanagers eikaars behandelplannen toetsen. Ik zal de Rijksauditdienst verzoeken hierop expliciet te toetsen. Aanbeveling Leg in de sturingsdocumenten van de Douane en de FIOD vast welke prestaties Financiën op het terrein van de bestrijding van accijnsfraude van beide organisaties verwacht In het stuurcontract tussen de directeur-generaal Belastingdienst en de algemeen directeur Douane zal expliciet worden vastgelegd welke prestaties van Douane verwacht worden op het gebied van het toezicht op accijnzen. Dit overeenkomstig de lijn uit de door Douane in maart 2012 opgestelde kadernota Handhaving Accijns 2012-2015. In deze nota is opgenomen dat de controle-inzet en het effect op de naleving van accijnswetgeving in de verslaglegging tastbaarder moet worden; dat moet ook leiden tot het aanleveren van meer fraudezaken aan de FIOD. In het stuurcontract van de FIOD zal hier voldoende tijd voor vrijgemaakt worden. De uiteindelijke keuze van de onderzoeken wordt gemaakt in het tri-partite overleg waarbij de Douane, FIOD en het Openbaar Ministerie besluiten welke onderzoeken in behandeling worden genomen. Aanbeveling Verplicht de Douane om minstens elke drie jaar inzichtelijk te maken hoeveel controles er worden uitgevoerd op het terrein van accijnzen, tegen welke kosten en met welk effect. De Douane zal, binnen de bestaande controleaanpak, maatregelen treffen om beter inzichtelijk te maken welke inspanningen er geleverd worden op het
Pagina 3 van 9
specifieke gebied van accijns, wat - voor zover benaderbaar - de hiermee gemoeide kosten zijn en welke resultaten worden geboekt. Dit betekent dat voor specifieke accijnscontroles de opdrachten en uitkomsten jaarlijks worden
Directoraat-Generaal Belastingdienst Ons kenmerk DGB/2012/1964
verantwoord. Daarnaast zal worden onderzocht of het voor generieke controles mogelijk is de "bijvangst" beter te administreren. De Kadernota Handhaving Accijns 2012-2015 zal tot slot in 2016 worden geëvalueerd. Aanbeveling Voer de voor 2010 in het vooruitzicht gestelde evaluatie van 'horizontaal' toezicht nog dit jaar uit, en maak de effecten van horizontaal toezicht duidelijk Over 2011 is circa € 2,5 miljard aan tabaksaccijns en circa € 1 miljard aan alcoholaccijns ontvangen. Van de ontvangen tabaksaccijns is circa 91% afkomstig van vier grote ondernemingen. De alcoholaccijns is voor circa 50% afkomstig van acht grote ondernemingen. Het merendeel van deze klanten bevindt zich in een traject van horizontaal toezicht. Uit uw rapport maak ik op dat u zorgen heeft dat bedrijven die de Douane onder horizontaal toezicht heeft gebracht mogelijk onvoldoende worden gecontroleerd. Eind vorig jaar is onder voorzitterschap prof. dr. L.G.M. Stevens een commissie van externe deskundigen ingesteld die als opdracht heeft het horizontaal toezicht door de Belastingdienst te evalueren. De centrale vraag in het onderzoek is of de Belastingdienst horizontaal toezicht efficiënt en effectief invult en of de bereidheid van ondernemers om aan hun belastingverplichtingen te voldoen door horizontaal toezicht wordt vergroot. Ook wordt gekeken hoe de meest betrokken partijen (bedrijfsleven, advieswereld en medewerkers Belastingdienst) omgaan met horizontaal toezicht. De commissie zal in het voorjaar 2012 haar rapport overhandigen. De uitkomsten van het onderzoek zullen, los van de andere in deze reactie genoemde maatregelen, door Douane betrokken worden op accijnzen. Aanbeveling Pas de Nederlandse invulling van het EMCS zo snel mogetijk zodanig aan dat het uitvoeren van risicoanalyses beter en makkelijker mogelijk wordt. Laat de Douane daarnaast voor een aansluiting zorgen van het EMCS met andere douanesystemen, zodat accijnsfraude bij tabak en alcohol effectiever bestreden kan worden. Het in Europees verband ontwikkelde EMCS is met name gebouwd vanuit de optiek van een geautomatiseerd vervoerssysteem, met daaraan gekoppeld
Pagina 4 van 9
Directoraat-Generaal
administratieve controle. Het is zoals de Algemene Rekenkamer terecht opmerkt,
Belastingdienst
op dit moment niet ingericht als een systeem waarmee risicoanalyse uitgevoerd
onskenmerk
kan worden op het vervoer. Onder de noemer EMCS FS NL werkt de Douane aan
DGB/2012/I964
een oplossing om sneller over informatie te kunnen beschikken teneinde de risicoanalyse beter en makkelijker te maken. Na de implementatie van EMCS FS NL, naar verwachting in de loop van 2013, ontstaat een geautomatiseerde koppeling tussen EMCS en het Electronic Data Warehouse (EDW), waarmee het ook mogelijk wordt om op basis van risicoafweging administratieve dan wel fysieke controles in te stellen. Tot het realiseren van deze geautomatiseerde koppeling met het EDW zal worden gewerkt met een tijdelijke oplossing die naar verwachting medio 2012 beschikbaar is. Op dit moment is de koppeling tussen EMCS en het Export Control System technisch niet haalbaar. In Europees verband is dit momenteel onderwerp van onderzoek.
Aanbeveling Verzamel systematisch accijnsgoederen
informatie
en de hoeveelheid
over de omvang van de zwarte markt accijns die de schatkist jaarlijks
voor
misloopt.
Formuleer op basis daarvan heldere en concrete doelen en een aanpak voor de bestrijding
van
accijnsfraude.
De Douane heeft in maart 2012 de kadernota Handhaving Accijns 2012-2015 opgesteld waarin ook de versterking van de fraudebestrijding wordt benoemd. Op basis van deze kadernota worden initiatieven ontplooid en geïmplementeerd om de fraudebestrijding ten aanzien van accijnzen te versterken. Voor deze versterking waarin analyse een belangrijke rol speelt, wordt in de komende jaren meer capaciteit ter beschikking gesteld. Eind 2011 heeft de Douane al vorm gegeven aan een pilot fraudeteam. Dit team is operationeel geworden in januari 2012 en heeft tot doel het zodanig opwerken van fraudesignalen, waaronder accijnsfraude, dat er gerichte controles kunnen worden uitgevoerd die leiden tot vervolgingswaardige zaken. Vanaf het eerste signaal wordt samen met de FIOD bekeken of de melding voldoende potentieel heeft; ook de boetefraudecoördinator is vanaf aanvang betrokken bij de behandeling van signalen en het vervolg. Op deze wijze weet de FIOD tijdig wat er mogelijk komt en kan ze capaciteit reserveren. Het team heeft een drietal speerpunten benoemd die als eerste zullen worden opgepakt. Een van deze speerpunten is accijns, met name tabak en alcohol.
Pagina 5 van 9
Directoraat-Generaal
Er worden geregeld onderzoeken gedaan naar omvang van de NedeHandse zwarte
Belastingdienst
markt voor accijnsgoederen. Zo is in december 2011 een onderzoek naar "zwart
Ons kenmerk DGB/2012/1964
roken" afgerond. Daaruit bleek dat het nog wel mogelijk is om te bepalen wat buiten de Nederlandse heffing is gebleven, maar dat het moeilijk zo niet onmogelijk is om vast te stellen of dat terecht was. Door de FIOD is inzake sigarettensmokkel onlangs een Criminaliteitsbeeldanalyse opgesteld. Hieruit blijkt dat Nederland voornamelijk als doorvoeHand fungeert.
Nakoming overeenkomsten door tabaksfabrikanten U geeft onder 2.2.3 (Realisatie EU-beleidsdoelstellingen in NedeHand) aan dat in NedeHand geen informatie beschikbaar is over de mate waann de tabaksfabrikanten waarmee de EU overeenkomsten heeft gesloten, aan hun verplichtingen voldoen. Dit is niet juist. Deze jaaHijkse rapportage (het zogeheten STAR-report) wordt door de Europese Commissie ter vertrouwelijke kennisneming aan de lidstaten (waaronder Nederland) ter beschikking gesteld en gezamenlijk met de tabaksfabnkanten besproken. De rapportage is op mijn departement beschikbaar. Voor zover het rapport van belang is voor activiteiten op het terrein van toezicht of fraudebestrijding, wordt het daarvoor ook gebruikt.
Tot slot Het rapport bevat op een aantal punten feitelijke onjuistheden. Zonder iets af te doen aan de door u getrokken conclusies, hecht ik er aan dat deze onjuistheden worden gecorrigeerd. In de bijlage treft u mijn opmerkingen daarover aan.
Hoogachtend, de staatssecretans van Financiën,
mr. drs. F.H.H. Weekers
Pagina 5 van 9
Bijlage met feitelijke onjuistheden
Directoraat-Generaal Belastingdienst Ons kenmerk DGB/2012/1964
Pagina 7 De taken/werkzaamheden van de Douane m.b.t. heffing van accijns zijn onvolledig weergegeven. Niet alleen verricht Douane controles aan de buitengrens bij binnenkomen accijnsgoederen, maar ook bij uitvoer/uitgaan accijnsgoederen. Niet alleen controles in het binnenland bij bedrijven met een accijnsvergunning, maar in het algemeen op de productie, het voorhanden hebben, het leveren en het vervoer binnen, vanuit, naar en door Nederland, al dan niet onder schorsing van accijns, van accijnsgoederen. Dit komt ook terug in deel 2 van het rapport onder H 1.1.5 in het tweede tekstblok en bij H 3.2.2.1 eerste tekstblok. De FIOD spoort op. Vervolging is het prerogatief van het Openbaar Ministerie. Pagina 17 De Algemene Rekenkamer beveelt aan dat de Douane nog dit jaar onverwachte controles bij gecertificeerde handelaren gaat uitvoeren. Het in de aanbeveling gehanteerde begrip gecertificeerde handelaren moet vervangen worden door klanten die een accijnsvergunning hebben. Pagina 52 (en 13) Zoals in een eerdere reactie is aangegeven zijn de weergegeven cijfers in tabel 12 en de daarop gebaseerde conclusie onjuist. Concreet gaat het om de in paragraaf 3.2.2.2. op pagina 52 weergegeven tabel 12 'Trends in douanecontroles (20052011)'. Hier wordt de volgende conclusie getrokken: "De totale trend van deze controles is afnemend (69.179): de totale afname (133.516 controles) is groter dan de totale toename (64.337 controles)." Door de cijfers op deze manier te presenteren ontstaat echter een verkeerd beeld. De verschillen worden namelijk ten dele veroorzaakt door het feit dat we in de loop van de jaren controlevormen apart zijn gaan onderscheiden. De gepresenteerde af- en toenamen zijn derhalve niet zo groot als nu wordt gepresenteerd. Daarnaast wordt de volgende onjuiste berekening gemaakt. In de tabel wordt een toename bij 'Controles koeriers en post' gepresenteerd van 40.404 en een afname bij 'Controles vracht' van 105.221. Het zou hier gaan om verschillen tussen het aantal controles in 2005 en 2011. In het eerder aan de ARK aangeleverde cijfermateriaal zijn over 2005 echter geen aantallen aangeleverd voor 'Controles koeriers en post' omdat die in het desbetreffende jaar nog onder 'Controles vracht' werden geadministreerd. Het is niet afleidbaar hoe de stijging van 40.404 is berekend (het lijkt erop dat het hier gaat om het verschil tussen 2011 en 2006), maar als een vergelijking tussen 2005 en 2011 wordt gemaakt zouden deze beide controlevormen bij elkaar opgeteld moeten worden. Dan ontstaat het volgende beeld (zie volgende pagina).
Pagina 7 van 9
Controles vracht
2005
2011
214.162
108.941
-105.221
129.793
-1- 129.793
238.734
+ 24.752
Controles koeriers en post TOTAAL
214.162
Verschil
Directoraat-Generaal Belastingdienst Ons kenmerk DGB/2012/1964
In tabel 12 werkt dit als volgt uit: Toename Controle koeriers/vracht
24.752
Scancontroles fysiek
23.933
Afname Fysiek toezicht Administratieve controles Ambulante controles Saldo toename
22.903 1 714 3.678 20.390
In tegenstelling tot de, ook op pagina 13 getrokken, conclusie dat er sprake is van een daling van het aantal controles is er dus juist sprake van een stijging. Als verdere toelichting op de op basis van tabel 12 getrokken conclusie dienen nog de volgende kanttekeningen ter nuancering meegenomen te worden: • Voor de als 'Fysiek toezicht (fysiek = Toezicht op Opslaginstituten) genoemde aantallen geldt dat vanaf 2005/2006, als gevolg van gewijzigde regelgeving, het aantal 'Entrepot type B' in Nederland sterk is afgenomen en uiteindelijk tot nul gereduceerd. Het aantal hierop betrekking hebbende controles is hierdoor navenant afgenomen; • De daling bij ambulante controles heeft te maken met de overdracht van controles op BPM aan de Belastingregio's. Tegelijkertijd is het aantal voor toezicht binnenland beschikbare uren gelijk gebleven; • Bij de Administratieve controles (AC) worden groepsgewijs behandelde klanten op een aantal specifieke vergunningen vanaf 2006 niet meer als 'AC-waardig' aangemerkt met als gevolg een daling van het aantal hierop van toepassing zijnde controles. Dit verklaart een deel van de daling. Pagina 64 Opgemerkt wordt dat het realtime volgen van accijnsgoederen nog steeds niet mogelijk is. EMCS is nadrukkelijk niet zo ontworpen omdat er ook geen reden hiertoe is. Waar het om gaat is dat bij Douane bekend is dat goederen zijn verzonden en dat ze de bestemming ongewijzigd hebben bereikt. Controle onderweg is voor dit doel derhalve niet nodig. Wat wel kan is dat het huidige systeem het mogelijk maakt aan de hand v a n de door A R C - c o d e controles in te stellen langs de weg. Daarmee is het voor de Douane mogelijk om (real-time) informatie over die zendingen te verkrijgen. Pagina 69 en 70 Er wordt in een opmerking gemaakt waarbij een verhouding wordt verondersteld tussen het aantal in beslag genomen sigaretten en de Nederlandse zwarte markt (zie ook tabel 18 en 19). Deze verhouding bestaat niet omdat het gros van de in
Pagina 8 van 9
Directoraat-Generaal
beslag genomen sigaretten bestemd was voor de buitenlandse zwarte markt. Daarmee is ook de veronderstelde discrepantie verklaard waarover halverwege bladzijde 70 wordt geschreven. De veronderstelling dat de cijfers niet accuraat zijn wordt door deze vaststelling dan ook niet onderbouwd. Het feit dat vastgestelde cijfers redelijk overeenkomen met de uitkomsten van het STAR-report, één van de rapportageverplichtingen van PMI, voortvloeiend uit de Overeenkomst versterken juist het inzicht dat de genoemde cijfers redelijk accuraat zijn.
Belastingdienst DGB/2012/I964
Pagina 70 Eén na laatste alinea wordt de vraag gesteld of onderzocht zou kunnen worden of Nederland gebruikt wordt als opslag of overslagplaats voor het VK en Ierland. Deze cijfers worden weergegeven in de jaarlijkse overzichten van het Coördinatie Punt Accijns die ter beschikking zijn gesteld. In 2011 was 9 8 % van de in beslag genomen sigaretten bestemd voor het VK en Ierland. Pagina 71 De toename van 2 6 % in beslag genomen "echte" sigaretten is te verklaren uit het feit dat in de laatste maand van 2011 bijna 20 miljoen sigaretten in beslag zijn genomen die als echt zijn bestempeld in verband met de overeenkomst met Philip Morris. Eigenlijk zijn het cheap whites. Het merk is GOLDEN EAGLE. De producent is gevestigd in Vietnam. Omdat PMI voor 2 % aandeelhouder is van de producent en ergens op het pakje de naam van PMI staat is deze inbeslagneming, die 2 4 % uitmaakt van de totaal in 2011 in beslag genomen sigaretten, ingebracht in een claim op basis van de overeenkomst met PMI. Door deze éénmalige gebeurtenis is er een uitschieter naar 2 6 % . Wanneer deze geëlimineerd wordt, blijft circa 2 % over, hetgeen volledig in het beeld past.
Pagina 9 van 9
