1.
Inleiding
1.1
Aanleiding voor het onderzoek
De Stichting Tamboer en Majorettenkorps Meerestein ontving al jaren subsidie van de gemeente Beverwijk, toen in 1976 de subsidie werd beëindigd vanwege zeer onzorgvuldig financieel beheer en problemen binnen het bestuur van de Stichting. Verschillende pogingen om de interne organisatiestructuur te verbeteren hadden niet tot de gewenste resultaten geleid. In de daarop volgende jaren vonden er wel interne veranderingen plaats en werden de statuten ingrijpend gewijzigd ter bewerkstelliging van een meer democratische besluitvorming binnen de Stichting. Desalniettemin werd de nieuwe subsidie-aanvraag voor het jaar 1980 afgewezen. Het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk achtte het risisco op een herhaling van de problemen uit het verleden te groot. Slechts op voorwaarde dat de Stichting haar rechtsvorm verliet en in plaats daarvan een vereniging op zou richten, zou er subsidie worden verstrekt, zo deelde het college mee. Wat op het eerste gezicht een onenigheid op lokaal niveau lijkt, is in werkelijkheid een goed voorbeeld van overheidsoptreden door middel van subsidiëring dat veel vragen van rechtsstatelijke aard oproept. Subsidiënten plegen subsidie-aanvragers bij het verstrekken van subsidies te confronteren met allerlei verplichtingen, criteria, voorwaarden, voorschriften en dergelijken, die binnen dit onderzoek met de term verplichtingen zullen worden aangeduid. Aan welke grondslag subsidiënten de bevoegdheid tot het opleggen van deze verplichtingen ontlenen, is in veel gevallen niet duidelijk. Desalniettemin wordt een subsidie-ontvanger of aanvrager die niet aan zijn verplichtingen voldoet gekort op de subsidiegelden of hij komt in het geheel niet in aanmerking voor subsidie. Het doel van subsidieverplichtingen is meestal het waarborgen van een doelmatige en rechtmatige aanwending van de subsidiegelden door de subsidie-ontvanger. In dat kader wordt van subsidie-ontvangers bijvoorbeeld verlangd dat zij het bestuursorgaan de benodigde informatie verstrekken, de boekhouding laten controleren door een accountant of een aansprakelijkheidsverzekering afsluiten. Daarnaast willen subsidiënten vaak nadere eisen stellen aan de vorm, de inhoud en de omvang van de gesubsidieerde activiteiten, om zo hun beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren. Met andere woorden: een bestuursorgaan wil de activiteiten waarvoor subsidie wordt verstrekt (gedetailleerd) kunnen sturen. Zo worden er eisen gesteld aan bijvoorbeeld de maximale of minimale omvang van de gesubsidieerde activiteiten, het opleidingsniveau van de personen die de gesubsidieerde activiteiten verrichten of de personen aan wie de activiteiten ten goede moeten komen. Ten slotte komt het voor dat subsidiënten subsidieverstrekkingen gebruiken om iets te bereiken dat niet (direct) te maken heeft met het doel dat door de gesubsidieerde activiteiten wordt gediend. Men kan daarbij denken aan een gemeentebestuur dat de bouw van een jeugdhonk subsidieert met het oog op de verbetering van de gemeentelijke voorzieningen voor jongeren en daarbij de verplichting oplegt om een werkervaringsplaats beschikbaar te stellen voor een schoolverlater. Op die manier slaat de subsidiënt twee vliegen in één klap. Immers, naast de verbetering van de recreatieve voorzieningen voor jongeren kan een verlaging van de werkloosheid onder jongeren worden gerealiseerd; een vorm van geïntegreerde beleidsvoering dus. De verplichting voor de Stichting Tamboer en Majorettenkorps Meerestein om haar rechtsvorm om te zetten in een vereniging trok indertijd veel aandacht. De Stichting legde de subsidieweigering in een voorlopige voorziening-procedure voor aan de rechter. Zijn uitspraak was de eerste waarin een rechterlijk oordeel werd geveld over een zogenaamde ‘democratiseringsverplichting’. In die tijd, waarin democratisering van de samenleving hoog op de politieke agenda stond, zag men in dergelijke 1 subsidieverplichtingen een mogelijkheid tot democratisering van het maatschappelijk middenveld. Vraag was natuurlijk wel of een verplichting als opgelegd door het college van B&W van Beverwijk, niet in strijd zou komen met bijvoorbeeld de grondwettelijk gewaarborgde vrijheid van vereniging of een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, zoals het verbod van détournement de pouvoir. Mocht de subsidieverplichting worden gebruikt om iets anders na te streven dan de stimulering van fanfaremuziek, namelijk democratisering van de besluitvorming binnen een particulier samenwerkingsverband? De uitspraak van de Voorzitter van de ARRS was daarover niet echt duidelijk. Zonder uitgebreide motivering noemde hij de 2 verplichting gezien het verleden ‘alleszins aanvaardbaar’, anderzijds sprak hij uitdrukkelijk over ‘dit geval’. De uitspraak was een logisch gevolg van het gebrek aan een juridisch beoordelingskader waaraan subsidieverplichtingen konden worden getoetst. Dat een dergelijk kader ontbrak was al eerder opgemerkt. In 3 1977 verschenen er twee preadviezen voor de Nederlandse Juristen Vereniging over subsidievoorwaarden. Met name adviseur Van Kreveld trachtte in de juridische leemte te voorzien door de ontwikkeling van een 1
Commissie Van der Burg 1977 en Van Wersch 1979. WndVzARRS 29 februari 1980, tB/S XI, 25, m.aant. AR, Gst. 6633, 6, m.nt. JMK. F.H. van der Burg, Is het wenselijk dat de overheid maatregelen neemt tot ordening en publicatie van bestaande subsidievoorwaarden?, J.H. van Kreveld, In hoeverre mogen en moeten bij het verlenen van subsidie voorwaarden worden gesteld?, Preadviezen NJV, Zwolle 1977. 2
3
code voor geoorloofde subsidievoorwaarden, waarbij hij veel aandacht besteedde aan de relatie tussen overheid en gesubsidieerd particulier initiatief. Niet erg bemoedigend voor dit onderzoek is het gegeven dat 4 Van Kreveld zelf reeds in zijn inleiding vermeldde niet in zijn opzet te zijn geslaagd. Het uitwerken van algemene rechtsstatelijke beginselen - want andere handvatten waren er op dat moment niet - naar concrete rechtsregels bleek niet eenvoudig. Ondertussen is er veel veranderd. Een aantal pioniers heeft het subsidierecht, dat tot dat moment weinig ontwikkeld en slecht toegankelijk was, beter in kaart gebracht en aanzetten gegeven tot verdere 5 ontwikkeling. Bovendien leidden twee grote subsidieschandalen, de eerste rond het RSV-concern en een 6 tweede rond de zogenaamde bouwsubsidies , ook bij niet-juristen tot het besef dat de wettelijke normering van het beleidsinstrument ‘subsidie’ ver was achtergebleven bij de enorme omvang en maatschappelijke betekenis die het subsidiebeleid ondertussen had gekregen. Nederland kent honderden subsidiestromen waarmee jaarlijks miljarden guldens zijn gemoeid. Daarmee is de subsidie een van de belangrijkste beleidsinstrumenten van de overheid geworden, waarmee zij de samenleving vaak effectief kan sturen. In 1986 was echter 56 % van de 418 door de Algemene Rekenkamer onderzochte rijkssubsidies waarmee meer 7 dan 1 miljoen gulden was gemoeid, niet op een (formele) regeling gebaseerd. Bovendien was vaak niet duidelijk hoe de subsidiestromen werden gecontroleerd. Langzaam brak in Den Haag het besef door dat het juridisch kader rond de subsidie moest verbeteren. 8 De Kaderwet verstrekkingen financiële middelen EZ vormde een eerste aanzet, maar grote stappen werden pas gezet bij het ontwerpen van een algemene regeling voor subsidiëring, die onderdeel uit moest gaan maken van de Awb. Het voorontwerp van de derde tranche van de Awb, waarin een 9 subsidietitel was opgenomen, werd op 5 december 1991 gepresenteerd. Het wetsvoorstel voor de derde tranche van de Awb werd in 1994 aan de Tweede Kamer aangeboden en zou uiteindelijk op 1 januari 1998 10 in werking treden. Met de subsidietitel (titel 4.2 Awb) is een groot deel van het ongeschreven subsidierecht gecodificeerd en bovendien veel ‘nieuw’ subsidierecht vastgelegd. In de subsidietitel is ook een afdeling gewijd aan de ‘verplichtingen van de subsidie-ontvanger’ (afdeling 4.2.4). Daarin is een begin van een kader voor de beoordeling van de rechtmatigheid van subsidieverplichtingen geschapen. Er blijven echter veel vragen over. 1.2
Probleemstelling
Dat de subsidie - en in het verlengde daarvan de subsidieverplichting – lange tijd op weinig belangstelling van de wetgever en juristen mocht rekenen, vloeide onder andere voort uit de idee dat overheidshandelen op dit punt niet hoefde te voldoen aan de legaliteitseis. De klassieke invulling van het legaliteitsbeginsel hield in dat de overheid voor ingrepen in de vrijheid of het eigendom van burgers over een wettelijk vastgelegde bevoegdheid moest beschikken. Subsidiëring werd niet beschouwd als inbreuk op de vrijheid en het eigendom van de burger, maar veeleer als een prestatie vanwege de overheid; een vorm van Leistungsverwaltung. Immers, een subsidiënt legt geen geboden of verboden op aan de burger, maar verleent een ‘gunst' in de vorm van een financieel voordeel. Ook al kunnen er verplichtingen aan deze gunst zijn verbonden, zo redeneerde men, dan geldt nog dat niemand kan worden gedwongen tot het aannemen van een subsidie. Eventuele 11 verplichtingen worden dus in vrijheid aanvaard. Langzamerhand veranderde deze visie. In de loop der jaren werd duidelijk dat de overheid met de subsidie een krachtig instrument in handen heeft waarmee activiteiten van burgers effectief kunnen worden gestuurd. Steeds vaker werd de vraag opgeworpen of de bevoegdheid tot het gebruik van een dergelijk instrument niet bij wettelijk voorschrift behoort te worden toegekend en geregeld. Daarnaast speelde een rol dat veel subsidie-ontvangers in de praktijk zodanig afhankelijk bleken te zijn van overheidsfinanciering, dat zij geen andere keus hadden dan de subsidie te aanvaarden; voor het voortbestaan van de instelling of organisatie en hun activiteiten waren (en zijn) de subsidiegelden onontbeerlijk. Voor die groep ontvangers doet het feit dat een subsidieverplichting juridisch niet kan worden gelijk gesteld met een wettelijk ge- of verbod, niet erg ter zake. 4
Van Kreveld 1977, p. 66. Onder dezen: I.C. van der Vlies, Subsidiëring, in: Praktijkboek administratief recht (losbl. Kluwer), A.J.G. Reinders, Subsidiëring van instellingen, Deventer/Zwolle 1981, L.J.A. Damen, Ongeregeld en ondoorzichtig bestuur, Staatsrechtelijke beschouwingen naar aanleiding van de steunverlening aan individuele ondernemingen (diss. RUG), Deventer 1987, E.M.H. Hirsch Ballin, Rechtsstaat, grondrechten en subsidieverhoudingen, VAR-geschriften XCIX, Alphen aan den Rijn 1988 en J.H. van Kreveld, Juridische ontwikkeling van subsidieverhoudingen, VAR-geschriften XCIX, Alphen aan den Rijn 1988. 6 Parlementaire enquête RSV: Kamerstukken II, 17 817. Parlementaire enquête bouwsubsidies: Kamerstukken II 19 623. 7 Kamerstukken II, 1988-1989, 21 080, nr. 2, p. 43. 8 Stb. 1991, 767. Deze wet is inmiddels vervangen door de Kaderwet EZ-subsidies (Stb. 1996,180). 9 Commissie Scheltema 1991. 10 KB 11 december 1997, Stb. 1997, 581. 11 Zie over de relatie tussen subsidieverplichtingen en het legaliteitsbeginsel paragraaf 5.4 en 5.5. 5
Zij worden door een subsidieverplichting evenzeer in hun handelingsmogelijkheden beperkt. Met andere woorden: juridische vrijheid kan illusoir worden door feitelijke omstandigheden. Hierbij in aanmerking genomen dat subsidieverplichtingen behoorlijk ingrijpend kunnen zijn, is de vraag gerechtvaardigd of het opleggen van subsidieverplichtingen niet ook op een wettelijke bevoegdheid zou moeten berusten. Gezien deze ontwikkelingen is het begrijpelijk dat de Awb, voor zover het subsidieverplichtingen betreft, vooral procedurele bepalingen bevat. In de subsidietitel is bepaald dat zowel voor subsidieverstrekking, als voor het opleggen van subsidieverplichtingen, in beginsel een wettelijke basis in een subsidieregeling is vereist. Er zijn echter uitzonderingen. Belangrijk is in dat verband de vraag waarop de bevoegdheid tot subsidiëren en het opleggen van subsidieverplichtingen berust wanneer een dergelijke wettelijke grondslag ontbreekt. Ook de rechtsvorm van de subsidie stelt ons voor ingewikkelde kwesties. In de subsidietitel is de mogelijkheid van een uitvoeringsovereenkomst opgenomen (art. 4:36 Awb). Wanneer van deze rechtsvorm gebruik wordt gemaakt, is de aard van de rechtsverhouding tussen subsidiënt en subsidie-ontvanger deels civielrechtelijk van aard. Heeft dit consequenties voor de rechtmatigheid van subsidieverplichtingen die binnen deze subsidierelatie worden opgelegd aan de ontvanger? Daarnaast staat vast dat ook criteria van materiële aard een rol kunnen spelen bij de beoordeling van de rechtmatigheid van een subsidieverplichting. Zo bleek uit de casus Meerestein dat subsidieverplichtingen op gespannen voet kunnen staan met grondwettelijk gewaarborgde vrijheden en het verbod van détournement de pouvoir. Moeten dergelijke verplichtingen voldoen aan de grondwettelijke beperkingsystematiek? En in hoeverre worden bestuursorganen in hun beleidsvrijheid bij het opleggen van subsidieverplichtingen beperkt door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur? Voor de beantwoording van deze meer inhoudelijke vragen met betrekking tot subsidieverplichtingen biedt de subsidietitel weinig aanknopingspunten. Bij de ontwikkeling van een beoordelingskader voor de geoorloofde subsidieverplichting zal op die punten dus (nog steeds) aansluiting moeten worden gezocht bij algemene rechtsstatelijke beginselen en de algemene leerstukken van het bestuursrecht. Gezien de bovenstaande vragen is een onderzoek naar de rechtmatigheid van subsidieverplichtingen relevant. De vraagstelling die in dit proefschrift wordt onderzocht luidt daarom: Welke verplichtingen mogen er aan een subsidieverstrekking worden verbonden? 1.3
Afbakening van het onderzoek
Bij een onderzoek op grond van een dergelijke brede vraagstelling moeten keuzen worden gemaakt. Er zijn sinds de inwerkingtreding van de subsidietitel zoveel bijzondere subsidieregelingen tot stand gekomen die een rol kunnen spelen bij de beoordeling van de rechtmatigheid van een concrete verplichting, dat een complete behandeling daarvan onmogelijk is. Ik zal moeten volstaan met een bespreking van enkele van deze regelingen als voorbeeld. Ook is het onmogelijk gebleken aan alle subsidieverplichtingen die in de praktijk worden opgelegd apart aandacht te besteden. Regelgevers en subsidiërende bestuursorganen blijken bijzonder creatief in het uitwerken van subsidieverplichtingen. Dit heeft geleid tot een enorme diversiteit aan subsidieverplichtingen, waaraan binnen het bestek van een promotie-onderzoek slechts door middel van een categorale bespreking recht kan worden gedaan. Het grootste deel van het onderzoek zal gericht zijn op het Nederlandse recht. De literatuur over Europeesrechtelijke aspecten van steunverlening is overvloedig; deze aspecten zullen hier slechts aan de orde komen voor zover zij bij de bespreking van casus relevant blijken. Wel wordt in het hoofdstuk over de relatie tussen subsidiëring en grondrechten aandacht besteed aan de spanning tussen subsidieverplichtingen en vrijheidsrechten die worden beschermd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM) en de vraag of subsidie kan worden gekwalificeerd als eigendom in de zin van artikel 1 Eerste Protocol (EP) EVRM. 1.4
Onderzoeksmethode
De centrale vraag zal zoveel mogelijk worden beantwoord aan de hand van positief recht (algemeen verbindende voorschriften, jurisprudentie en kamerstukken) en juridische literatuur over subsidies en verplichtingen. Omdat de doctrine betreffende de subsidieverplichting nog in de kinderschoenen staat, zijn hier en daar uitstapjes naar het privaatrecht gemaakt. Zo wordt in hoofdstuk 4 onderzocht in hoeverre een subsidiebeschikking en de aanvaarding daarvan tezamen kunnen worden gekwalificeerd als een wederkerige overeenkomst. In het kader van de vraag of de overheid door middel van een subsidieverplichting inbreuk kan maken op een grondrecht van de ontvanger, is in hoofdstuk 6 een zelfde vraag gesteld ten aanzien van het contractsbeding. Voorts bevat hoofdstuk 9 van dit boek een beschrijving van het Duitse recht rond de subsidieverplichting. Voor een rechtsvergelijkend onderzoek kunnen veel redenen worden aangevoerd. Een
blik naar het Duitse subsidierecht laat zich onder andere hierdoor rechtvaardigen dat de Nederlandse en de Duitse rechtscultuur aan elkaar verwant zijn en de Nederlandse en Duitse sociale en economische 12 omstandigheden veel op elkaar lijken. Bovendien hebben de Duitse rechtsgeleerden oog voor de grote rol van het subsidie-instrument binnen het overheidsbeleid en voor de gecompliceerdheid en veelzijdigheid van 13 het subsidierecht. Te verwachten viel dat het Duitse leerstuk over bedingen verbonden aan begunstigende beschikkingen een inspiratiebron zou vormen voor de verdere vormgeving van een normatief kader voor subsidieverplichtingen. 1.5
Plan van behandeling
Voordat men kan spreken over subsidieverplichtingen dient duidelijk te zijn wat wordt verstaan onder het begrip subsidie. Daarom zal in hoofdstuk 2 een onderzoek worden gedaan naar de subsidiedefinitie. In hoofdstuk 3 komt vervolgens de subsidieverplichting aan de orde. Subsidieverplichtingen moeten goed worden onderscheiden van andersoortige bedingen die aan beschikkingen kunnen worden verbonden, omdat daarvoor (vaak) een ander rechtsregime geldt. Naast de benodigde afbakening zal in dit hoofdstuk een beeld worden geschetst van de verschillende soorten subsidieverplichtingen die in de praktijk aan subsidie-ontvangers worden opgelegd en de motieven die de subsidiënt daarvoor heeft. In hoofdstuk 4 wordt titel 4.2 van de Awb besproken. De subsidietitel vormt het algemene deel van het subsidierecht dat in bijzondere regelingen verder kan en moet worden uitgewerkt en toegespitst op de omstandigheden van het geval. Eerst wordt de achtergrond van titel 4.2 besproken, waarna onderwerpen als de juridische vormgeving van de subsidieverhouding en de rechtsvorm waarin de subsidie wordt verstrekt aan bod komen. Bijzondere aandacht zal – uiteraard - uitgaan naar afdeling 4.2.4 Awb, waarin het onderwerp subsidieverplichtingen is geregeld. Onderzocht wordt welke subsidieverplichtingen de Awb onderscheidt, welk rechtskarakter de Awb toekent aan subsidieverplichtingen, in welke situaties subsidiënten bevoegd zijn tot het opleggen van subsidieverplichtingen en welke sancties kunnen worden opgelegd wanneer een subsidie-ontvanger zijn verplichtingen niet nakomt. Ten slotte zal kort worden ingegaan op de consequenties die de inwerkingtreding van de vierde tranche van de Awb zal hebben voor het algemene subsidierecht. In hoofdstuk 4 zal al enige aandacht worden besteed aan het vereiste van een wettelijke grondslag voor subsidieverstrekking als geregeld in artikel 4:23 Awb. In hoofdstuk 5 wordt de relatie tussen het legaliteitsbeginsel en het subsidiebeleid verder worden uitgewerkt. Zoals vermeld werden subsidieverstrekkingen jarenlang als begunstigende beschikkingen gekwalificeerd, zij het dat de bedoelde beschikkingen door bestuursorganen vaak zonder (expliciete) wettelijke grondslag werden gegeven. De visie op het legaliteitsbeginsel is echter veranderd. Daardoor ontstond discussie over de bevoegdheid tot het verstrekken van subsidies en meer in het bijzonder over de bevoegdheid tot het opleggen van verplichtingen aan subsidie-ontvangers. Deze discussie wordt besproken, waarna de legaliteitseis ten aanzien van subsidieverstrekkingen en subsidieverplichtingen, zoals neergelegd in de subsidietitel van de Awb, zal worden bestudeerd. De voorwaarden die de Awb stelt aan de bevoegdheidsgrondslag van subsidieverplichtingen vormen belangrijke bouwstenen van het beoordelingskader voor rechtmatige subsidieverplichtingen. Dit beoordelingskader zal verder worden uitgebouwd door een onderzoek naar de relatie tussen grondrechten en het subsidiebeleid. In hoofdstuk 6 wordt getracht de relevantie van grondrechten voor het subsidiebeleid uit een te zetten. Binnen de grondrechtendoctrine werd tot op heden niet veel aandacht geschonken aan de subsidie als sturingsinstrument van de overheid. Als gezegd is de subsidie gedurende lange tijd min of meer als gunst beschouwd; nu niet direct iets waartegen de burger bescherming behoeft. Echter, de erkenning van sociale grondrechten naast de klassieke vrijheidsrechten en de notie dat voor de realisering van klassieke grondrechten ook een actieve overheidsinspanning vereist kan zijn, hebben ertoe geleid dat sommige auteurs de subsidie beschouwen als een instrument dat uitstekende diensten kan (of moet) bewijzen bij de realisering van beide soorten grondrechten. Deze visie, die het subsidie-instrument een duidelijker plaats geeft binnen de democratische rechtstaat, zal worden besproken. Daarnaast is het besef gegroeid dat sommige subsidieverplichtingen op gespannen voet staan met de grondrechten van subsidie-ontvangers of andere burgers. Onderzocht wordt of met een subsidieverplichting inbreuk kan worden gemaakt op de grondrechtelijk beschermde vrijheden van de burger en aan welke criteria de rechtmatigheid van grondrechtbeperkende subsidieverplichtingen kan worden getoetst. 12
Zie voor deze en andere redenen die kunnen leiden tot een vergelijking tussen Duitse en Nederlandse juridische normen Hirsch Ballin 1986, p. 81. Zie ook Hirsch Ballin en Verheij 1994, p. 371 en 373 e.v. 13 Slechts enkele uitgebreide werken op dit terrein kunnen als voorbeeld worden genoemd: A. Bleckmann, Subventionsrecht, Stuttgart 1978, A. Bleckmann, Ordnungsrahmen für das Recht der Subventionen, pre-advies 55e DJT (1984), H.P. Ipsen, Subventionen in Erscheinung und Bereichen, in: J. Isensee, P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, Heidelberg 1990 en R. Stober, Subventionsrecht, in: Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, Stuttgart 1998.
In hoofdstuk 7 volgt een onderzoek naar de grenzen die algemene beginselen van behoorlijk bestuur stellen aan de geoorloofde subsidieverplichting. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur spelen een belangrijke rol binnen het subsidierecht. Veel subsidieregelingen hebben namelijk een kaderachtig karakter en laten daarmee veel beleidsvrijheid aan het subsidiërend bestuursorgaan. Een inhoudelijke normering van het beleid (en dus ook van de op te leggen subsidieverplichtingen) ligt derhalve niet in de toepasselijke wettelijke voorschriften. Het gevolg daarvan is dat subsidieverplichtingen die per beschikking aan subsidie-ontvangers worden opgelegd, door de rechter slechts aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur kunnen worden getoetst. Wanneer het algemene subsidierecht, zoals neergelegd in titel 4.2 Awb en de belangrijkste rechtsstatelijke beginselen (legaliteit, grondrechten, algemene beginselen van behoorlijk bestuur) in relatie tot de subsidieverplichting zijn onderzocht, zijn daarmee de belangrijkste bouwstenen voor een kader voor de beoordeling van de rechtmatigheid van subsidieverplichtingen vergaard. In hoofdstuk 8 zullen de subsidiepraktijken van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties worden geschetst en op een enkel punt diepgaander worden onderzocht. Het gaat daarbij om cultuursubsidies en subsidies voor politieke partijen. Aan de hand van deze praktijkbeschrijvingen zal worden getoetst of de (voornamelijk theoretisch gefundeerde) bevindingen van de voorgaande hoofdstukken aansluiten bij de subsidiepraktijk, waarbij waar mogelijk voorstellen tot verbetering zullen worden gedaan. Voor verdere inspiratie volgt in hoofdstuk 9 een bespreking van de Duitse rechtsregels die van belang zijn voor subsidieverplichtingen. In het Duitse Verwaltungsverfahrensgesetz komt het begrip subsidieverplichting niet voor, wel kent de Duitse doctrine een leer rond de ‘Nebenbestimmungen’ (bedingen) die aan Verwaltungsakten kunnen worden verbonden. In de slotbeschouwingen van hoofdstuk 10 worden de bevindingen van dit onderzoek samengebracht. Het antwoord op de vragen die in dit inleidende hoofdstuk werden gesteld zal zo duidelijk mogelijk worden geformuleerd. Waar nodig (of zeer verleidelijk) heb ik een aanzet gegeven voor de verdere ontwikkeling van het leerstuk rond de subsidieverplichting.
