Jaarverslag 2006 Adviescommissie voor bezwaar- en beroepschriften van de gemeente Eemsmond Inleiding Voor u ligt het jaarverslag van de vaste commissie van advies voor de bezwaar- en beroepschriften van de gemeente Eemsmond. Dit verslag heeft betrekking op de bezwaarschriften die in de periode van 1 januari 2006 tot en met 31 december 2006 zijn ingediend. De commissie is bevoegd de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester van de gemeente Eemsmond te adviseren over bezwaarschriften op alle beleidsterreinen, met uitzondering van bezwaarschriften die zijn ingediend tegen besluiten inzake gemeentelijke belastingenaanslagen1. Het nu voorliggende verslag kan vanwege de signaalfunctie en de leerfunctie die de bezwaarschriftprocedure eigen is, een belangrijk bijdrage betekenen voor de juridische kwaliteitszorg van de gemeente. Hierover worden in paragraag 1 enkele punten aangestipt. In dit verslag wordt verder aandacht geschonken aan de samenstelling van de commissie (paragraaf 2). In paragraaf 3 wordt belicht hoe de commissie te werk gaat binnen de bezwaarschriftenprocedure. Paragraaf 4 geeft een overzicht van het aantal bezwaarschriften dat in 2006 is ingediend en behandeld. Tevens wordt daarbij een vergelijking gemaakt met de voorgaande jaren. Daarna wordt een beeld geschetst van het werk van de commissie in het jaar 2006 (paragraaf 5). Verder wordt een korte opmerking gemaakt over de wettelijke termijnen voor de behandeling van bezwaarschriften. Tenslotte wordt een enkele afsluitende opmerking gemaakt.. Paragraaf 1 Algemene beschouwing Binnen de rechtsbescherming tegen de overheid heeft de bezwaarschriftprocedure een hele eigen plaats. Het vormt de procedure waarbinnen de bestuurlijke heroverweging plaatsvindt. Indien een burger opkomt tegen een besluit dat hem aangaat en in bezwaar gaat, wordt door het bestuursorgaan dat het besluit genomen heeft, dit besluit nog eens tegen het licht gehouden. Er wordt onderzocht of het besluit de toetsing aan doelmatigheid en rechtmatigheid kan doorstaan. Binnen de bezwaarprocedure kan het bestuursorgaan tot de conclusie komen dat het primaire besluit aanscherping of aanpassing behoeft. In die zin vormt deze procedure een verlengstuk van de besluitvormingsfase. In de praktijk, ook in de gemeente Eemsmond, blijkt dit voor alle partijen een effectieve en prettige wijze van handelen te zijn. Het indienen van een bezwaarschrift is een laagdrempelige manier om op te komen tegen een besluit. Er zijn geen verplichte kosten aan deze procedure verbonden en je hoeft als burger niet per sé een (juridische) deskundige in de arm te nemen om de procedure te doorlopen. Daarnaast heeft deze procedure, meer dan de beroepsprocedure bij de Rechtbank, een wat informeel karakter en kunnen naast juridische gronden ook andersoortige argumenten naar voren worden gebracht. Door tussenkomst van een bezwaarschriftencommissie worden sommige voordelen nog eens versterkt. Hoewel formeel gezien het bestuursorgaan zelf beslist op het bezwaar, is er toch een onafhankelijke commissie die de inhoud van het bezwaar bestudeerd. Deze onafhankelijkheid brengt verder als voordeel mee dat bij de behandeling van het bezwaar tijdens de hoorzitting meer mogelijkheden bestaan om eventueel geschonden vertrouwen tussen partijen te herstellen. Ook de bemiddelende of mediatorrol van de commissie moet niet worden onderschat. Indien blijkt dat tussen partijen mogelijkheden bestaan om tot een oplossing te geraken, zal de commissie niet nalaten deze mogelijkheden op tafel te leggen en te bespreken.
1
De bezwaarschriften in het kader van de gemeentelijke belastingen en de WOZ worden namelijk behandeld zonder tussenkomst van een commissie.
Paragraaf 2 Samenstelling van de commissie Zoals de verordening regelt, treedt de commissie in zijn geheel af op de dag van het aftreden van de gemeenteraad. Omdat met de gemeenteraadsverkiezingen van 7 maart 2006 een nieuwe gemeenteraad is verkozen en benoemd, diende ook de commissie opnieuw te worden benoemd. In de openbare vergadering van de raad van de gemeente Eemsmond van 8 juni 2006 zijn de volgende personen unaniem (her)benoemd: voorzitter: plaatsvervangend voorzitter: plaatsvervangend voorzitter: leden:
plaatsvervangend lid:
de heer mr. J.H.M. Pauw de heer mr. F.R. Vermeer mevrouw mr. H.K. Naves mevrouw mr. M.H.M. van der Werff mevrouw mr. V.M. Reimert de heer drs. S.Y. Leistra de heer mr. J.J. van den Berg de heer mr. T. Knoop
Ten opzichte van de voorgaande commissie is de heer Knoop toegevoegd als plaatsvervangend lid. Voor het overige hebben zich geen wijzigingen voorgedaan. De samenstelling van de commissie is in de loop van de verslagperiode niet gewijzigd. Drie kamers De werkzaamheden van de commissie zijn verdeeld over drie kamers. In onderstaand overzicht wordt de verdeling weergegeven. Kamer Sociale zaken Voorzitter:
de heer mr. J.H.M. Pauw
Leden:
mevrouw mr. M.H.M. van der Werff mevrouw mr. V.M. Reimert
Kamer Overige zaken Voorzitter:
de heer mr. F.R. Vermeer
Leden:
mevrouw mr. H.K. Naves de heer drs. S.Y. Leistra
Kamer Ambtenarenzaken Voorzitter:
de heer mr. J.H.M. Pauw
Leden:
de heer mr. F.R. Vermeer de heer mr. J.J. van den Berg
Plaatsvervangend lid
de heer mr. T. Knoop
Bij verhindering van één der leden kan een ander lid als plaatsvervangd lid optreden. De kamer Overige zaken houdt zich in beginsel bezig met bezwaarschriften gericht tegen besluiten gebaseerd op overige regelgeving. Hierbij kan worden gedacht aan bezwaarschriften tegen verleende dan wel geweigerde bouwvergunningen. Omdat er in 2006 verhoudingsgewijs veel bezwaarschriften waren ingediend met betrekking tot sociale regelgeving, heeft ook de kamer Overige zaken in de verslagperiode dergelijke zaken behandeld.
Secretariaat De commissie wordt ondersteund door een secretaris. Deze ondersteuning bestaat uit verschillende onderdelen. De secretaris ondersteunt de commissie op juridisch-inhoudelijk gebied. Dat betekent dat voorafgaande aan de hoorzitting de secretaris alle relevante stukken verzameld en een juridische verhandeling over het bezwaarschrift schrijft. Daarin wordt de toepasselijke regelgeving en eventuele jurisprudentie belicht. Daarnaast coördineert de secretaris de behandeling van het bezwaarschrift vanaf ontvangst tot aan de uiteindelijke advisering. In de verslagperiode is mevrouw mr. C.L.I. van Ruitenbeek-van Schaik werkzaam geweest als secretaris. In verband met detachering bij een andere gemeente is zij vanaf 1 juli 2006 tot en met 31 december 2006 vervangen door mevrouw mr. R.P. Doting.
Paragraaf 3 Behandeling van bezwaarschriften Als een burger zich niet kan vinden in een besluit van het bestuursorgaan, waarbij hij als belanghebbende betrokken is, kan hij een bezwaarschrift indienen. Dit bezwaarschrift wordt gericht aan het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. In de meeste gevallen is dat het college van burgemeester en wethouders2. Na ontvangst van het bezwaarschrift ontvangt de bezwaarmaker een ontvangstbevestiging van het college van burgemeester en wethouders. Daarin wordt vermeld dat het bezwaarschrift ter advisering in handen zal worden gesteld van de commissie voor bezwaar- en beroepschriften. In gevallen waarbij meer partijen als belanghebbende zijn betrokken, worden deze op de hoogte gesteld van het ingediende bezwaarschrift. Vervolgens wordt het bezwaarschrift aan de commissie doorgestuurd. De secretaris van de commissie informeert de betrokken afdeling. Daarnaast verzamelt de secretaris alle stukken die op de zaak betrekking hebben. De belanghebbenden ontvangen van de commissie een uitnodiging voor de hoorzittingen tezamen met de relevante stukken. Tevens worden de stukken gedurende een week voorafgaand aan de hoorzitting op het gemeentehuis ter inzage gelegd. De hoorzittingen vinden meestal, al dan niet in het openbaar, op een tweetal woensdagen in de maand plaats. Tijdens de hoorzittingen hoort de commissie de bezwaarde, eventueel andere belanghebbenden, en een vertegenwoordiger van het bestuursorgaan (meestal de bij het besluit betrokken ambtenaar). Van de hoorzitting maakt de secretaris een verslag. Aan de hand van het verhandelde ter zitting en het dossier gaat de commissie zich beraden over de gegrondheid van het bezwaarschrift. De uitkomst daarvan wordt in een advies aan het college neergelegd. Mede aan de hand van dit advies neemt het college uiteindelijk een besluit op het bezwaar. Dit besluit wordt aan de bezwaarmaker toegezonden. Komt het collegebesluit overeen met het advies van de commissie, dan kan het college voor de motivering verwijzen naar het advies. Besluit het college anders dan door de commissie is geadviseerd, dan dient dit in het besluit op bezwaar uitdrukkelijk te worden gemotiveerd. Indien de bezwaarmaker zich niet kan vinden in het besluit op bezwaar, dan staat voor hem door het indienen van een beroepschrift de weg open naar de rechtbank.
primair besluit
2
bezwaarschrift
hoorzitting
advies
besluit op bezwaar
beroep bij de rechtbank
uitspraak
In uitzonderlijke gevallen is er een ander bestuursorgaan bij betrokken zoals de gemeenteraad of de burgemeester.
De procedure zoals hierboven uiteengezet en in een schema is uitgebeeld, geeft de normale gang van zaken aan. Uiteraard doen zich in de praktijk veelvuldig uitzonderingen voor. Soms gebeurt het dat er zodanige gebreken aan het bezwaarschrift kleven, bijvoorbeeld bij een te laat ingediend bezwaarschrift, dat deze niet kan worden ontvangen. Dit leidt tot de conclusie dat het bezwaar niet-ontvankelijk is. Om tot dit oordeel te komen is in beginsel geen hoorzitting nodig. Verder kunnen bezwaarmakers op ieder moment van de procedure besluiten het bezwaarschrift in te trekken. Dit gebeurt bijvoorbeeld nadat men een toelichting heeft gehad op het besluit. Daarnaast komt het voor dat de bezwaarmaker en het bestuursorgaan tijdens de hoorzitting nader tot elkaar komen, zodat dat een directe aanleiding is om het bezwaar in te trekken. Ook is het mogelijk dat het bestuursorgaan tot de conclusie komt dat een besluit de toets der kritiek niet kan doorstaan en het besluit om die reden intrekt.
Paragraaf 4 Bezwaarschriften 2006 Het jaar 2005 vormde een trendbreuk met de daaraan voorafgaande jaren: het aantal bezwaarschriften was gedaald. Ten opzichte van 2005 is het aantal bezwaarschriften in 2006 verder afgenomen. In het verslagjaar zijn in totaal 66 bezwaarschriften behandeld. Het aantal bezwaarschriften was in de afgelopen jaren enigszins geflatteerd, aangezien er in die jaren een aantal keren veel bezwaarschriften tegen één specifieke beschikking zijn ingediend. Dat is in dit jaar ook het geval. In dit jaarverslag wordt er daarom, om vergelijking met andere jaren mogelijk te maken, voor gekozen om te kijken naar het aantal beschikkingen waartegen een bezwaarschrift is ingediend. Dit jaar komt dit aantal op 53. Daarnaast wordt er in dit jaarverslag voor gekozen de zaken waarin het bezwaarschrift uiteindelijk is ingetrokken in het jaarverslag te betrekken.
100 80 60 40 20 0 aantal bezwaarschriften
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
25
22
44
79
91
75
53
2007
Wat de achtergrond is van de afname van het totale aantal bezwaarschriften is moeilijk te achterhalen. De instroom van zaken in een bepaald jaar is van tevoren moeilijk in te schatten. Bij een enkel besluit valt te verwachten dat er procedures uit voortvloeien omdat ze politiek of maatschappelijk gevoelig liggen. Daarnaast brengt soms nieuwe regelgeving een aantal extra bezwaarschriften met zich mee. Omdat hiervan het afgelopen jaar geen duidelijke sprake was, zou dat een deel van de teruggang kunnen verklaren.
Bezwaarzaken per afdeling De uitsplitsing van het aantal bezwaarschriften naar de afdeling geeft het volgende beeld. Over de hele linie is een gestage daling zichtbaar. De uitzondering op dit beeld is het aantal bezwaarschriften inzake de besluiten van de afdeling P&O. In het afgelopen jaar is er binnen de gemeentelijke organisatie een aantal functies opnieuw beschreven en gewaardeerd. Dit leverde een aantal bezwaarprocedueres op.
Afdeling
voorbeelden van zaken
2006
2005
2004
2003
Beheer
verkeersbesluiten kapvergunningen
9
27
10
9
Bouw en woningtoezicht
bouwvergunning sloopvergunning
7
16
7
16
Ontwikkeling
windmolens
6
Personeel en Organisatie
functiewaardering
7
2
2
1
Publiekszaken
gehandicaptenkaart persoonsgegevens
2
4
0
3
Samenlevingszaken
kampeervergunning
2
0
0
0
Sociale zaken
bijstandsuitkering
25
37
65
49
wet voorzieningen gehandicapten
6
4
15
5
subsidieverstrekking
2
4
5
1
Welzijn
Paragraaf 5 Adviezen In de verslagperiode zijn uiteindelijk 66 bezwaarschriften ingediend. De commissie heeft in 23 zaken advies uitgebracht. De uitkomsten van deze adviezen zijn als volgt: ?
advies om het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren:
7
?
advies om het bezwaar ongegrond te verklaren:
12
?
advies om het bezwaar gegrond te verklaren:
4
Nadat de commissie een advies aan het college heeft gezonden, dient dit college het uiteindelijke besluit op bezwaar te nemen. In de meeste gevallen zal het college het advies volgen. Evenwel bestaat de bevoegdheid om anders te besluiten dan is geadviseerd. Daarover dient in het besluit uitdrukkelijk een motivering te worden opgenomen. In de verslagperiode is uiteindelijk slechts eenmaal van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Zoals vaker is gebeurd, is een groot aantal bezwaarschriften ingetrokken: 28. Door tussenkomst van het secretariaat in de voorfase of de commissie tijdens de hoorzitting komt de bezwaarmaker geregeld tot de conclusie dat het bezwaarschrift ingetrokken kan worden. Soms gebeurt dat nadat de burger nadere informatie heeft gekregen over het besluit, soms ook nadat het bestuursorgaan een bepaalde toezegging heeft gedaan. Uiteraard bestaat er dan geen aanleiding meer voor een apart advies en een besluit op bezwaar. De overige zaken (15) zijn thans nog niet afgerond. Voor een deel gaat het om zaken die naar aanleiding van de behandeling tijdens de hoorzitting opnieuw door het bestuursorgaan in overweging
zijn genomen. In het geval van deze aangehouden zaken vindt overleg plaats, zowel intern als met de bezwaarmaker. Het blijft overigens van belang om de voortgang in deze procedures te waarborgen. Een ander deel zit nog in de voorfase. Dat betekent dat deze zaken nog op hoorzitting moeten worden behandeld dan wel dat een advies moet worden geschreven. Tenslotte is er nog een aantal zaken waarin reeds advies is uitgebracht, maar waarin het college nog een beslissing op bezwaar moet nemen. Bijzondere zaken In het verslagjaar is een groot scala aan onderwerpen aan de orde geweest. Sommige zaken, met name in het kader van de sociale wetgeving zijn heel persoonlijk van aard. Bij de vraag over het al of niet verstrekken van een bijstandsuitkering is vaak slechts één persoon of één huishouden direct betrokken. Aan de andere kant zijn er zaken waarvan de reikwijdte een stuk verder gaat. Daarbij kan gedacht worden aan zaken op het terrein van subsidieverstrekking, maar ook op het terrein van de ruimtelijke ordening. In dit verslag wordt één bezwaarzaak uitgelicht. Het betreft een zaak die zeer bewerkelijk was omdat er een groot aantal partijen bij betrokken is geweest en omdat het juridisch en beleidsmatig lastige materie betrof. Bezwaar tegen de verlening van bouwvergunningen windmolens Het bestaande bestemmingsplan van het Eemshavengebied en de Emmapolder bood geen ruimte voor het ontwikkelen van een windmolenpark. Bij besluit van 30 maart 2006 stemde de Raad in met de hoofdlijnen van het ontwerpbestemmingsplan Windpark Eemshaven. Dit plan kon, met behulp van artikel 19, lid 2, Wet op de Ruimtelijke ordening, als basis dienen voor de verlening van de bouwvergunningen. Het college heeft in juni 2006 aan een groot aantal aanvragers bouwvergunningen voor het plaatsen van één of meer windturbines verleend. Tegen de verleende bouwvergunningen is door een drietal belanghebbenden bezwaar gemaakt. Eén van hen heeft het bezwaarschrift lopende de bezwaarprocedure ingetrokken. Ten aanzien van de overige twee bezwaarmakers zag de commissie zich allereerst gesteld voor de vraag of deze als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht kunnen worden aangemerkt. Bezwaarden stelden dat zij met de verleende vergunningen rechtstreeks in hun belangen waren getroffen omdat zij private rechten bezitten om windturbines te bouwen en te exploiteren op een aantal percelen in de directe omgeving van de locatie waar het windmolenpark komt. De commissie is tot de conclusie gekomen dat de bezwaarden niet hebben aangetoond dat zij eigendom of andere zakelijke rechten bezitten in de buurt van het plangebied. Voorzover de bezwaarden een belang zouden hebben, gaat het om een afgeleid belang. Dit is evenwel onvoldoende om in de bezwaarprocedure te worden ontvangen. Daarnaast overwoog de commissie dat bezwaarden evenmin een concreet en actueel belang hebben, nu niet is gebleken dat zij verzoeken bij de gemeente hebben ingediend om windturbines te realiseren. De commissie heeft het college dan ook geadviseerd om de bezwaarschriften niet-ontvankelijk te verklaren. Dit advies is door het college overgenomen. In vervolg op deze procedure heeft één van de bezwaarde partijen beroep ingesteld bij de rechtbank Groningen. Thans bevindt deze procedure zich nog in de voorfase bij de rechtbank. Een datum voor behandeling ter zitting is nog niet bekend. Beroepschriften Als het college uiteindelijk een besluit op bezwaar neemt, al dan niet conform het advies van de commissie, dan bestaat voor de bezwaarmaker de mogelijkheid om binnen zes weken beroep in te stellen tegen het besluit op bezwaar. Dit beroep moet worden ingediend bij de Rechtbank Groningen. Op basis van de gegevens die thans beschikbaar zijn, blijkt tegen vier beslissingen op bezwaarschriften die in 2006 zijn ingediend, beroep ingesteld te zijn bij de Rechtbank. Eén van de beroepschriften is ingetrokken. Hierboven is reeds gewezen op een andere beroepsprocedure. De derde beroepsprocedure is in maart 2006 door de rechtbank behandeld. Bij uitspraak van 30 maart 2007 is het bestreden besluit vernietigd. Het college moet in die zaak opnieuw op het bezwaar beslissen. Over de uitkomst van de vierde procedure is op dit moment nog geen duidelijkheid. De behandeling van dit beroep bevindt zich nog in de voorfase.
Doorlooptijden De kwaliteit van de afhandeling van bezwaarschriften is voor het belangrijkste deel af te meten aan de juridisch-inhoudelijke kant van de zaak. Daarnaast mag een burger ook van het gemeentebestuur verwachten dat bezwaarschriften binnen een redelijke termijn worden afgehandeld. De Algemene wet bestuursrecht heeft daarvoor termijnen van orde opgenomen. Indien advies wordt ingewonnen van een commissie is deze termijn in beginsel 10 weken. Deze termijn kan door de gemeente eenzijdig met 4 weken worden verlengd. Na het verstrijken van deze 14 weken kan alleen in overleg met de bezwaarde de termijn verder worden verlengd. Er dient op gewezen te worden dat het hier een termijn van orde betreft. Dat houdt in dat er geen directe sanctie staat op het overschrijden van de termijn. Wel kan een bezwaarde bij overschrijding van de termijn hiertegen beroep instellen bij de rechter. De rechter kan in zo'n geval bepalen dat de gemeente alsnog binnen een bepaalde termijn dient te beslissen. Daarbij kan de rechtbank het bestuursorgaan een dwangsom opleggen voor elke dag dat deze in gebreke blijft. In de praktijk blijkt dat van deze beroepsmogelijkheid zelden gebruik wordt gemaakt. De tijdige behandeling van bezwaarschriften is in de afgelopen jaren een belangrijk aandachtspunt van de commissie geweest. Met name in de eerdere verslagperioden waarin het aantal bezwaarschriften fors toenam, bleek het een grote opgave om de tijdigheid van de afhandeling te waarborgen. Het jaar 2005 gaf een verbetering te zien ten opzichte van het jaar daarvoor. Ook in 2006 is op dit punt goed gepresteerd. Zoals het nu lijkt zijn de doorlooptijden verbeterd ten opzichte van 2005. Omdat deze doorlooptijden de afgelopen jaren extra aandacht vroegen, heeft het college besloten om op dit punt in een apart onderzoek te betrekken. De uitkomsten van dit onderzoek zullen naar verwachting op korte termijn (april 2007) gereed komen. Derhalve wordt u voor een exacte beschrijving en vergelijking van de termijnen over 2005 en 2006 verwezen naar dat rapport. Paragraaf 6 Afronding Geconstateerd kan worden dat in de verslagperiode minder bezwaarschriften zijn ingediend dan in de voorafgaande jaren. De commissie heeft deze zaken goed kunnen behandelen om tot een afgewogen advies aan het college te kunnen komen. Het aantal afgedane zaken is zodanig dat aan het einde van de verslagperiode geen voorraden zijn overgebleven.
