1. 0. Inhoudsopgave READER forum plattelandsontwikkeling (Agenda)

1. 0. Inhoudsopgave READER forum plattelandsontwikkeling (Agenda)

¶)RUXPSODWWHODQGVRQWZLNNHOLQJQXSUDWHQRYHUPRUJHQ·+DDUOHP  ,1+28'623*$9(5($'(5   $57,.(/(15$33257(1LQFKURQRORJLVFKHYROJRUGH   D¶1DDUHHQLQWHJUDOHEHQDGHULQJYDQGXXU]DPHODQGERXZHQJH]RQGHYRHGLQJ· 3XEOLFDWLHYDQGH:HWHQVFKDSSHOLMNH5DDGYRRU,QWHJUDOH'XXU]DPH/DQGERXZHQ 9RHGLQJHGUXNMDQXDUL E6DPHQYDWWLQJYDQKHWUDSSRUW %URQZZZULGOYQO   ¶5XLPWHYRRUGXXU]DPHODQGERXZ· $GYLHVYDQGH5DDGYRRUGHOHHIRPJHYLQJHQLQIUDVWUXFWXXU5/, PDDUW %URQZZZYURPUDDGQO   ¶.ZDUWDDOUDSSRUWDJH*HPHHQVFKDSSHOLMN/DQGERXZEHOHLG· %ULHIVWDDWVVHFUHWDULV(FRQRPLVFKH=DNHQDDQ7ZHHGH.DPHUPDDUW %URQZZZULMNVRYHUKHLGQO   ¶1DDUHHQHIIHFWLHIDJUDULVFKQDWXXUEHKHHU· 9HUEHWHUYLVLHYDQ1DWXXUPRQXPHQWHQ/DQGVFKDSVEHKHHU1HGHUODQGGH /DQGVFKDSSHQHQ9ROJHOEHVFKHUPLQJ1HGHUODQGPDDUW %URQZZZQDWXXUPRQXPHQWHQQO   ¶/LEHUDOLVHULQJ(XURSHHVODQGERXZEHOHLGLVULVLFRYRRUGXXU]DPHODQGERXZHQ YRHGLQJGHVXLNHUELHWDOVFDVXV²¶  3XEOLFDWLHYDQGH:HWHQVFKDSSHOLMNH5DDGYRRU,QWHJUDOH'XXU]DPH/DQGERXZHQ9RHGLQJ PDDUW %URQZZZULGOYQO   ¶*/%KHUYRUPLQJXSGDWHPHL· %URQZZZOWRQRRUGQO   ¶2QEHSHUNWKRXGEDDU1DDUHHQUREXXVWQDWXXUEHKHHU· $GYLHVYDQGH5DDGYRRUGHOHHIRPJHYLQJHQLQIUDVWUXFWXXU5/, PHL %URQZZZYURPUDDGQO   $OJHPHQHLQIRUPDWLH  ¶+HUYRUPLQJ*HPHHQVFKDSSHOLMN/DQGERXZEHOHLG·DOJHPHQHLQIRUPDWLH  %URQZZZULMNVRYHUKHLGQO  2YHULJHZHEVLWHV ZZZWRHNRPVWJOEQO*H]DPHQOLMNHZHEVLWHULMNVRYHUKHLGHQSURYLQFLHV • • ZZZGHOHSHODDUFRP:HEVLWHYDQELRORJLVFKG\QDPLVFKWXLQGHUVEHGULMI'H/HSHODDUYDQ SDQHOOLG-DQ6FKULMYHU • ZZZGLHQVWODQGHOLMNJHELHGQO • KWWSHXURSDHXSRODJULQGH[BQOKWP

2. 1a. Rapport RIDLV - Naar een integrale benadering van duurzame landbouw en gezonde voeding - 2012 (Agenda)

Naar een integrale benadering van duurzame landbouw en gezonde voeding Publicatie RIDL&V December 2011

Naar een integrale benadering van duurzame landbouw en gezonde voeding Visie van de Wetenschappelijke Raad voor Integrale Duurzame Landbouw en Voeding

December 2011 Herziene versie Januari 2012

Dit rapport is een uitgave van de Wetenschappelijke Raad voor Integrale Duurzame Landbouw en Voeding Eerste druk: december 2011 Tweede herziene druk: januari 2012

Foto’s kaft: Louis Bolk Instituut, Fingerprint, Dick Boschloo

© Wetenschappelijke Raad voor Integrale Duurzame Landbouw en Voeding Citeren toegestaan mits met bronvermelding.

Te refereren als: RIDL&V, 2011. Naar een integrale benadering van duurzame landbouw en gezonde voeding. www.ridlv.nl, 40 pagina’s

Mede mogelijk gemaakt door: Triodos Foundation

Contactadres: [email protected]

Voorwoord Voor u ligt de eerste publicatie van de Wetenschappelijke Raad voor Integrale Duurzame Landbouw en Voeding (RIDL&V). Hierin presenteren wij een nieuwe, integrale visie op duurzame landbouw en gezonde voeding. Voorafgaand analyseren we de huidige, gescheiden aanpak van beide vraagstukken. De visie mondt uit in een nieuwe onderzoeksagenda.

Onze visie komt voort uit een zorg die de leden van onze Raad delen. Niet alleen maken wij ons zorgen over de nog weinig duurzame landbouw en vaak ongezonde voeding, maar ook over het feit dat deze vraagstukken doorgaans gescheiden worden benaderd. Daardoor blijven belangrijke relaties tussen beide onderbelicht en worden kansen op synergie gemist. Actueel voorbeeld is het excessieve gebruik van antibiotica in de veehouderij. Dat heeft resistente bacteriën gegenereerd die zijn doorgedrongen tot in ons voedsel en in ziekenhuizen.

Centraal in de analyse van de Raad staat dat onduurzame landbouw en ongezonde voeding voor een belangrijk deel zijn terug te voeren op verstoorde ecologische en sociale samenhangen en relaties. Herstel en versterking van deze relaties is cruciaal.

Dit document is met name gericht op beleidsmakers in de landbouw-, voedings- en gezondheidswereld, op politici en op wetenschappers. De Raad is voornemens deze visie komend jaar handen en voeten te geven in enkele casussen.

Onze dank gaat uit naar de volgende personen die eerdere versies van commentaar hebben voorzien en/of informatie hebben aangeleverd: Emiel Elferink, Kees-Jaap Hin, Peter Leendertse, Carin Rougoor, Bert van Ruitenbeek, Frits van der Schans, Sjef Staps en Paul Struik.

Deze herziene versie is op enkele kleine punten aangepast.

Edith Lammerts van Bueren voorzitter Januari 2012

3

Inhoudsopgave Samenvatting

7

Landbouw niet duurzaam, voeding niet gezond

8

Remmende factoren

10

Integrale visie

18

Rol van de Raad

27

Een onderzoeksagenda voor integrale duurzame landbouw en voeding

28

Bijlagen

31

5

Samenvatting Duurzame landbouw en gezonde voeding staan hoog op de maatschappelijke agenda. Aan beide uitdagingen wordt gewerkt en daarbij zijn diverse successen geboekt. Maar er zijn nog grote veranderingen nodig en sommige problemen zijn juist toegenomen. Hoewel landbouw en voeding nauw samenhangen worden beide vraagstukken nog vaak gescheiden aangepakt. Dat werd onder meer duidelijk door de recente proliferatie van antibiotica-resistente bacteriën die zijn ontstaan in de veehouderij en slachtoffers hebben gemaakt tot in ziekenhuizen. De problemen met landbouw en voeding hebben diverse oorzaken. Volgens de Raad voor Integrale Duurzame Landbouw en Voeding is er één belangrijke maar onderbelichte oorzaak: dat voedselproductie goeddeels is losgemaakt uit zijn ecologische en sociale context. Daardoor zijn vitale relaties en interacties verloren gegaan. De ecologische context van de landbouw is verengd tot systemen met verstoorde kringlopen en lage biodiversiteit, waarin weinig zelfregulering plaatsvindt. Zulke landbouwsystemen zijn sterk afhankelijk van externe inputs van meststoffen, bestrijdingsmiddelen en diergeneesmiddelen. In de sociale context van de landbouw zijn de relaties tussen consument en producent goeddeels verloren gegaan. De geografische afstand tussen beide is toegenomen, evenals het aantal schakels in de voedselproductieketen. Veel voedsel is bewerkt en voor de consument anoniem. Daardoor voelt de consument zich nauwelijks verantwoordelijk voor de productiewijze en het agro-ecosysteem. Dat geldt ook voor tussenliggende schakels: zij zijn gespecialiseerd in hun eigen deel van de keten, zonder zicht te hebben op de hele keten. Zo is een systeem van "georganiseerde onverantwoordelijkheid" ontstaan. Weliswaar probeert elke schakel in de keten te verduurzamen, maar dat hoeft geen duurzame keten op te leveren. Volgens de Raad is er behoefte aan een integrale aanpak in drie opzichten: a) zowel sociale als ecologische duurzaamheid, b) alle schakels van de keten, en c) zowel landbouw als voeding. Centraal daarbij staat dat voedsel weer een zichtbare verbinding met zijn ecologische en sociale context heeft zodat relaties en samenhangen worden hersteld. Daarbij past dat voedselproductie uit de anonimiteit wordt gehaald en weer een gezicht en een verhaal krijgt. Dat kan vaak makkelijker als voedsel uit de eigen regio komt. De lineaire voedselketen moet plaatsmaken voor een circulaire voedselketting, waarbij consument en producent weer op enigerlei wijze met elkaar communiceren en zich verantwoordelijk voor elkaar voelen. Dat kan resulteren in meer ecologische veerkracht en sociaal draagvlak, risicoreductie en -spreiding, herstel van kringlopen en betere voedselkwaliteit. Zowel op lokaal niveau als in enkele grote ketens worden al stappen in deze richting gezet. De Raad wil deze ontwikkelingen stimuleren. Omdat hiervoor nieuwe inzichten en kennis nodig is, heeft de Raad als eerste stap een onderzoeksagenda opgesteld, m.b.t. het herstel van agro-ecologische, sociale en maatschappelijke relaties.

7

Landbouw niet duurzaam, voeding niet gezond Duurzame landbouw en gezonde voeding staan hoog op de agenda van de samenleving. Toch zijn we daar nog ver van verwijderd. Steeds meer mensen eten ongezond - teveel "snelle" koolhydraten, verzadigde vetten - en lijden mede als gevolg daarvan aan overgewicht en daaraan gerelateerde diabetes, hart- en vaatziekten en andere chronische ziekten.1 In de VS zijn 6 van de 10 belangrijkste doodsoorzaken gerelateerd aan voeding.2 Daarbij doet zich het opmerkelijke fenomeen voor dat overvoede mensen steeds vaker tegelijk ondervoed zijn in termen van micronutriënten.3 Dat geldt ook voor het agro-ecosysteem: dat wordt enerzijds overvoerd met stikstof, fosfaat en bestrijdingsmiddelen, maar tegelijk wordt de bodem niet zelden "ondervoed" in termen van organische stof en sommige micronutriënten, zoals bijvoorbeeld selenium. In verschillende Europese landen is het organische-stofgehalte van de bodem de laatste decennia achteruitgegaan.4 Deficiënties van micronutriënten doen ook afbreuk aan de productkwaliteit. Op wereldschaal draagt de landbouw bij aan klimaatverandering. Vooral de veehouderij produceert veel broeikasgassen - met name methaan, lachgas en kooldioxide. Tegelijk legt de landbouw steeds meer beslag op slinkende natuurlijke hulpbronnen. Water wordt in steeds meer regio's schaars. Het gebruik van fossiele energie - direct gebruik op het landbouwbedrijf naast indirect gebruik via kunstmest en veevoer - is hoog. Naast de organische stof loopt ook de biodiversiteit in agro-ecosystemen terug, zowel in de bodem als boven de grond. De variatie aan gewas- en veerassen - en daarmee de variatie in het voedsel - slinkt eveneens. Verwacht wordt dat de mondiale voorraden fosfaat en zink in deze eeuw schaars gaan worden. Al deze schaarsteproblemen worden verscherpt door de opmars van gewassen geteeld voor de energieproductie. In de tropen wordt het landbouwareaal nog steeds uitgebreid ten koste van natuurgebieden, vooral van savannen en regenwouden in

1

Zelfs in sloppenwijken van India zijn chronische ziekten (m.n. hart- en vaatziekten en kanker) inmiddels veruit de belangrijkste doodsoorzaak onder volwassenen (voor jonge kinderen zijn dat infectieziekten). Zie: Suman Kanungo 2010. Use of verbal autopsy to determine mortality patterns in an urban slum in Kolkata, India. Bull. World Health Organ. 88: 667–674 | doi:10.2471/BLT.09.073742. Deze ziekten zijn overigens niet alleen gerelateerd aan voeding, maar ook aan beweging en leeftijd. 2

Zie o.a. http://www.health.ny.gov/prevention/nutrition/ en: G. Danaei et al. 2009. The Preventable Causes of Death in the United States: Comparative Risk Assessment of Dietary, Lifestyle, and Metabolic Risk Factors. PLoS Med 6(4): e1000058. doi:10.1371/journal.pmed.1000058 3 Eén hypothese die kan helpen dit te verklaren is dat als het lichaam een tekort aan een bepaald micronutriënt vaststelt, het stimulansen kan afgeven om door te eten. Er zijn ook aanwijzingen dat sommige tekorten kanker kunnen veroorzaken. Het fenomeen dat veel voedingsmiddelen, waaronder frisdranken, arm zijn aan voedingsstoffen, kunnen we zien als het voedingsequivalent van inflatie. Zie: M. Pollan 2009. Een pleidooi voor echt eten, pp. 107 en 110. Van macronutriënten krijgen we meer dan genoeg binnen. In 1960 consumeerde de Nederlandse bevolking bijvoorbeeld al 23 kg eiwit, terwijl we slechts 18 kg nodig hebben. In 2007 was de consumptie zelfs gestegen tot meer dan 30 kg per jaar, waarvan 60% dierlijk eiwit. Zie: Wageningen World nr. 2, 2011, nr 2, p. 36. 4 In Nederland is teruggang van organische stof in jaren ’80 en ’90 vastgesteld op veel percelen op zandgronden. Zie: M. Hanegraaf et al. 2009. Trends in soil organic matter contents in Dutch grasslands and maize fields on sandy soils. European J. Soil Science 60: 213-222. Vooral continuteelt van maïs is schadelijk gebleken.

8

Zuid Amerika. Dat gebeurt mede ten behoeve van sojaproductie voor de Nederlandse veestapel. Aan al deze problemen is en wordt gewerkt, en op diverse terreinen is flinke vooruitgang geboekt: bestrijdingsmiddelen, meststoffen, ammoniak en dierenwelzijn. De vooruitgang beperkt zich niet langer tot nichemarkten, zoals biologisch, streekproducten en Fair Trade. Koffie met het keurmerk Utz Certified is mainstream geworden. Bedrijven als Unilever en Albert Heijn zetten duurzaamheidsstappen over de volle breedte van hun assortiment en over de hele keten. En Unilever heeft voor zijn complete assortiment ambitieuze doelstellingen geformuleerd op het gebied van sociale en ecologische duurzaamheid. Intussen zijn de problemen nog groot en sommige zijn zelfs toegenomen. Zo is het gebruik van antibiotica in de Nederlandse veehouderij het afgelopen decennium explosief gestegen. Dat heeft geleid tot een opmars van resistente bacteriën die een groot risico vormen voor de veestapel, de veehouder en de volksgezondheid tot in het ziekenhuis - omdat ze niet meer zijn te bestrijden. Ook de vee- en vleessector heeft recent erkend dat deze situatie 5

onhoudbaar is geworden.

5

In het september 2011 gesloten Verbond van Den Bosch hebben partijen in de keten, waaronder ook supermarkten, afgesproken om het gebruik van antibiotica vanaf 2012 fors terug te dringen. Alle vlees duurzaam in 2020. Rapport van de Commissie Van Doorn, september 2011. Vleesgigant Vion heeft inmiddels besloten geen vee meer te kopen dat is behandeld met antibiotica van de 3e en 4e generatie – de antibiotica waar we het meest zuinig op moeten zijn.

9

Remmende factoren Wat zijn de oorzaken van deze problemen? Een hoofdoorzaak is dat onze voedselproductie is losgemaakt uit zijn ecologische en maatschappelijke context. Meer specifiek: gewassen en vee zijn losgemaakt uit de context van het ecosysteem, voedingstoffen uit de context van voedsel, voedsel uit die van het voedingspatroon, en het voedingspatroon uit die van de leefstijl.6 Daarbij zijn relaties en samenhangen verloren gegaan en voelen consument en producent zich amper nog verantwoordelijk voor elkaar. Dit meervoudige reductie-, isolatie- en vervreemdingsproces is te verklaren uit een elftal factoren:

1.

Versimpeling van het agro-ecosysteem Landbouw is per definitie een versimpeling van het agro-ecosysteem doordat boeren één of enkele soorten bevoordelen en de meeste andere soorten terugdringen of elimineren. Maar de versimpeling is in veel praktijken verder gegaan dan nodig en doelmatig. Het assortiment rassen is sterk versmald. Gewassen en vee zijn vaak eenzijdig veredeld op hoge productie, ten koste van hun natuurlijke weerstand. Ook kent het systeem steeds minder wilde soorten planten, dieren en micro-organismen en daardoor ook steeds minder relaties tussen soorten. Gevolg is dat tal van natuurlijke mechanismen van zelfregulering verloren zijn gegaan. Die zijn vervangen door synthetische inputs zoals kunstmest, bestrijdingsmiddelen en diergeneesmiddelen, waaronder antibiotica. Die middelen leiden vervolgens vaak tot verdere uitschakeling van natuurlijke mechanismen. Daarmee is het agro-ecosysteem sterk afhankelijk geworden van de industrie. De afnemende biodiversiteit is ook ten koste gegaan van de diversiteit - en daarmee de gezondheid - van ons voedsel. In de VS zijn slechts vier gewassen - maïs, tarwe, rijst en soja – direct of indirect verantwoordelijk voor tweederde van het aantal calorieën dat burgers consumeren. Ook de relatie tussen de boer en zijn vee is versmald als gevolg van schaalvergroting. Het dier is steeds meer ding geworden.

2.

Toenemende afstand en vervreemding tussen de schakels van de voedselketen Deze vervreemding is het gevolg van doorgeschoten specialisatie, globalisering en gebrek aan transparantie. Doorgeschoten specialisatie heeft ertoe geleid dat het productieproces verregaand is opgesplitst in losse schakels. Zo zijn bijvoorbeeld grote delen van de keten geïndustrialiseerd. Betrokkenen voelen zich verantwoordelijk voor hun eigen schakel,

6

De laatste drie contexten zijn verwoord door de Amerikaanse hoogleraar Marion Nestle in Food Politics (2002). Voor genetische modificatie kunnen we hier nog een vijfde context aan toevoegen: genen worden geïsoleerd uit hun genomische context, ad random ingebracht in een andere, voor hen “vreemde” biologische context, terwijl de wetenschap nog nauwelijks kennis heeft van de talrijke en complexe interacties tussen genen.

10

maar niet voor de gehele keten. De meeste spelers proberen te optimaliseren binnen hun eigen schakel of koker, niet tussen schakels en kokers. Daardoor heeft de specialisatie het niveau bereikt dat zij contraproductief is geworden. Globalisering heeft de afstand tussen producent en consument steeds verder vergroot. Ook dat heeft het verantwoordelijkheidsgevoel aangetast. Gebrek aan transparantie heeft dat verantwoordelijkheidsgevoel nog verder ondermijnd. Waarom zou ik me verantwoordelijk voelen voor iets dat ik niet weet of iemand die ik niet ken? Het meeste voedsel is anoniem geworden. Dat komt door industrialisering, schaalvergroting - ook in de retail7 - en een toenemend aantal bewerkingstappen.8 We hebben nauwelijks zicht op herkomst en productiewijze en voelen ons daardoor niet medeverantwoordelijk voor de duurzaamheid daarvan, laat staan dat we bereid zijn er meer voor te betalen of juist minder van te consumeren. We hebben amper zicht op hoe de boer met zijn vee omgaat. Dat boontjes uit Egypte, rozen uit Kenya en asperges uit Peru ten koste gaan van de lokale watervoorziening en voedselproductie blijft buiten beeld. Vervolgens kunnen producenten en retailers zich beroepen op de consument, die "nu eenmaal het goedkoopste product wil." Evenzo beseft de veehouder nauwelijks dat er bossen en savannen worden geveld ten behoeve van het veevoer dat hij heeft aangekocht. Voor hem is dat een "ver-van-mijn-bed-show." Zo worden problemen elders neergelegd, buiten het blikveld van de producent en de consument.9 We kunnen welhaast spreken van "georganiseerde onwetendheid en onverantwoordelijkheid".10

7 Het beleid van grote supermarktketens om steeds meer producten onder huismerk te verkopen heeft de herkenbaarheid van het voedsel nog verder ondermijnd. Producten onder huismerk moeten immers uitwisselbaar zijn, hun herkomst en identiteit mag niet zichtbaar zijn. Opmerkelijk is dat de leveranciers van eieren uit de diervriendelijke Rondeelstallen er wel in zijn geslaagd hun identiteit overeind te houden. Die is zelfs te zien aan de ronde vorm van het doosje. 8

Bewerking komt lang niet altijd ten goede aan de voedingswaarde van het product. Witbrood (en zelfs veel bruin brood) is ontdaan van de meest waardevolle graanbestanddelen en bevat vooral snel verteerbare, dus dikmakende koolhydraten. Dat geldt ook voor witte rijst. Ook toevoeging van vitaminen hoeft geen verbetering te zijn, omdat vitaminen buiten hun context vaak niet gezond zijn. Ter wille van de houdbaarheid verwijdert de industrie o.a. vaak componenten die omega-3 vetzuren bevatten. Mede daardoor is de verhouding tussen omega-3 en omega-6 vetzuren in onze voeding scheefgegroeid. Dieptepunt in de bewerkingsgeschiedenis was de omzetting van vloeibare plantaardige vetzuren in vaste vetzuren - zgn. transvetzuren - in margarine. Die veroorzaken hartfalen en zijn inmiddels weer geruisloos uit de margarine verwijderd.

9

Een ander neveneffect van globalisering is dat steeds meer soorten planten, dieren en microorganismen opzettelijk of ongemerkt uit andere werelddelen worden geïntroduceerd. Dat leidt steeds vaker tot schadelijke bio-invasies. Zie: W. van der Weijden, R. Leewis en P. Bol 2007. Biological globalisation - Bio-invasions and their impacts on nature, the economy and public health. Klassiek voorbeeld is de Phytophthora-schimmel, in 1846 of al eerder in Europa ingevoerd, waarschijnlijk met pootaardappelen uit Mexico. Gevolg was een epidemie van de aardappelziekte, die enorme schade aanrichtte in Noordwest Europa, vooral in Ierland. Vandaag is Phytophthora in Nederland nog altijd oorzaak nr 1 van bestrijdingsmiddelgebruik. Recent voorbeeld van een bio-invasie is de antibioticaresistente EHEC-bacterie in Duitsland en Frankrijk in 2011, die afkomstig was van een partij verontreinigde fenegriekzaden uit Egypte. Enkele andere soorten die onbedoeld werden geïmporteerd: aardappelcystenaaltje, Coloradokever, witte vlieg en het blauwtongvirus. 10

Deze term werd in 2010 gebruikt in het manifest Pleidooi voor een duurzame veehouderij - einde aan de georganiseerde onverantwoordelijkheid van een groot aantal hoogleraren. http://www.duurzameveeteelt.nl/

11

3.

Toegenomen afstand tussen boer en beleid Het landbouwbeleid en het milieubeleid worden grotendeels gemaakt in Brussel, ver van de boer. Ook de Nederlandse overheid heeft vandaag minder zicht op de praktijk, mede doordat zij de rijkslandbouwvoorlichting heeft geprivatiseerd. Sturing vindt soms plaats via overdreven gedetailleerde regels. Zo werden bijvoorbeeld akkerbouwers die dieper dan 40 cm wilden ploegen enkele jaren geleden verplicht om een aanlegvergunning aan te vragen.11 Daarnaast worden regels om afvalwater op te vangen en te reinigen ook toegepast op condenswater dat tijdens het koelproces van de verdamper van de koelinstallatie afloopt. Dat zijn uit de lucht gevangen waterdeeltjes, dus zo zuiver als maar mogelijk is. Er zijn wel diverse stimuleringsregelingen, maar zelfs die werken soms demotiverend.12 Dat kweekt aversie bij boeren tegen overheid en milieubeleid.

4.

Een markteconomie waarin externe kosten niet of nauwelijks in de prijs worden doorberekend Als externe kosten niet worden doorberekend leid concurrentie haast onvermijdelijk tot ecologische en sociale schade. De EU kent weliswaar een steeds beter stelsel van milieunormen en sociale normen, maar die dekken niet alle externe kosten (bijvoorbeeld niet de kosten van de uitstoot van broeikasgassen) en gelden bovendien niet voor producten die van elders worden ingevoerd, zoals soja.13 Daardoor dreigt liberalisering van het landbouw- en het handelsbeleid steeds weer te leiden tot een race to the bottom. Liberalisering leidt bovendien tot steeds grotere markten waarin steeds grotere spelers domineren, die in staat zijn om hun leveranciers lage prijzen te dicteren - prijzen waarbij duurzaam produceren niet (meer) mogelijk is. Ruimer geformuleerd: ecologische duurzaamheid maakt alleen kans als zij wordt gecombineerd met sociale duurzaamheid.

5.

Een verlaagd ambitieniveau van de Nederlandse overheid op milieugebied Liep Nederland rond 1990 met milieu- en natuurbeleid nog voorop in Europa, vandaag geldt in Den Haag het gelijke speelveld (level playing field) als hoogste wijsheid. Elke

11

Later is onder druk van de Kamer de maximale diepte vergroot tot 50cm.

12

Voorbeeld 1: de MIA/VaMil regeling die is bedoeld om via belastingvoordelen milieu-investeringen te stimuleren. Daarbij worden zodanig gedetailleerde voorwaarden gesteld dat maar weinig milieuinvesteringen ervoor in aanmerking komen. Bovendien maakt het bedrijf door de investering minder of geen winst, waardoor minder of geen aftrek meer mogelijk is. Voorbeeld 2: de subsidieregeling voor duurzame stallen. Daarvoor bestaat in de praktijk veel meer interesse dan er budget beschikbaar is. Oplossing: loten! Dat werkt demotiverend. Het zou beter zijn de subsidie enigszins te verlagen dan wel te reserveren voor de beste stallen. Voorbeeld 3: het verlenen van innovatiesubsidies, maar dan alleen voor het kennisdeel en niet voor “hardware”. De innoverende agrariër heeft vaak al lang een goed idee doordacht, maar de bouw van een prototype machine is extreem duur omdat het maatwerk is en geen massaproductie. De boer mag dan wel ingenieurs inhuren om een prijzig rapport te schrijven, maar niet het mechanisatiebedrijf om de hoek om het prototype te bouwen. Bovendien belandt hij met ingenieurs al snel in claims over patentrecht

13

De WTO verbiedt duurzaamheidseisen door de overheid aan import al snel wegens "marktverstoring". Grosso modo worden alleen eisen geaccepteerd die zijn gebaseerd op mondiale verdragen, zoals het Montreal Protocol voor bescherming van de ozonlaag. De EU mag bijvoorbeeld niet eisen dat voor geïmporteerde soja geen regenwoud of savanne is ontgonnen (private bedrijven mogen dat overigens wel). Ook wordt de grond die Brazilië in delen van het Amazonegebied gratis aan boeren ter beschikking stelt, niet gezien als verkapte, marktverstorende subsidie, die in aanmerking komt voor verplichte vermindering.

12

"kop" boven op het Europese milieu- en natuurbeleid wordt weggesnoeid. Gevolg is dat Nederland op internationale ranglijsten van milieuprestaties is weggezakt naar de onderste regionen.14 Alleen op het gebied van dierenwelzijn worden nog koppen geaccepteerd.

6.

De doorgeschoten ideologie van "eigen verantwoordelijkheid" Deze thans dominante ideologie legt een zware last op de schouders van de individuele ondernemer en de individuele consument. Door de privatisering van de landbouwvoorlichting is de ondernemer voor zijn informatievoorziening afhankelijk geworden van zijn leveranciers van veevoer, kunstmest, bestrijdingsmiddelen en kapitaal (banken). Zelfs dierenartsen zijn voor een belangrijk deel leveranciers van inputs (i.c. diergeneesmiddelen) geworden. De adviezen van deze "erfbetreders" sporen niet altijd met het belang van de boer en staan soms ook haaks op duurzaamheid.

Voor collectieve belangen rekent de overheid steeds meer op zelfregulering. Maar hoewel zelfregulering enkele successen heeft opgeleverd - vooral voor het dierenwelzijn - zijn ook monsters gebaard, zoals multiresistente bacteriën. Na het verbod op toediening van antibiotica als groeibevorderaar van vee, vertrouwde de overheid op de eigen verantwoordelijkheid van dierenartsen. Maar zij gingen veel meer antibiotica voorschrijven als "geneesmiddel". De overheid miskende het sociale dilemma: terwijl het voor het behoud van een gemeenschappelijk goed (i.c. werkzame antibiotica) nodig is dat iedere veehouder en dierenarts zich matigt, kan het voor het individu juist lonen om zich niet te matigen. Ook wat betreft voedingspatronen hamert de overheid op eigen verantwoordelijkheid. Op het terrein van tabak en alcohol ziet men nog wel een taak voor de overheid, maar beïnvloeding van voedingspatronen wordt al snel gezien als betutteling en bemoeizucht.15 Wel blijft de overheid voorlichting door het Voedingscentrum faciliteren, zij het dat het budget daarvoor wordt gekort. Maar dat budget viel reeds in het niet bij de enorme reclamebudgetten van het voedingsbedrijven en supermarkten. Nu doet het bedrijfsleven al enkele jaren aan zelfregulering - o.a. via het Convenant Gezond Gewicht - maar de consument krijgt dagelijks een stroom reclame over zich heen die meer focust op lage prijzen - en bijkomende zaken zoals voetbalplaatjes - dan op kwaliteit, gezondheid en duurzaamheid. Eigenlijk zou reclame nodig zijn voor meer verse producten en minder bewerkt voedsel, maar dat staat haaks op de belangen van de voedingsindustrie. Intussen moet de consument moeite doen om betrouwbare informatie over gezonde voedingspatronen en leefstijlen te vinden.

14

Stichting Natuur en Milieu. 2011. Ranking the stars. Utrecht.

15

Op het terrein van tabak heeft het kabinet recent stappen terug gezet: roken in kleine café's wordt weer gedoogd, ondersteuning van stoppen met roken is uit het basispakket van de verzekering gehaald, voorlichtingscampagnes worden gestopt en Stivoro - sinds de jaren '70 de waakhond van de tabaksbestrijding - wordt opgegeven. J. Mackenbach en O. van Schayk, Nederland steunt tabaksindustrie. NRC Handelsblad 21 september 2011.

13

7.

Onvoldoende regie in de voedselketen Door gebrekkige ketenregie voelde tot voor kort geen enkele schakel zich verantwoordelijk voor de hele keten. Maar hier is wel een kentering ten goede. Rond voedselveiligheid is integraal ketenbeheer nu gebruikelijk. Wakker geschud door enkele grote affaires met voedselveiligheid, met name de BSE crisis, heeft de EU ketenaansprakelijkheid ingevoerd, met systemen van tracking and tracing. Daarmee is ketenbeheer voor bedrijven een economische noodzaak geworden. Maar dit beheer schiet nog tekort, getuige bijvoorbeeld de proliferatie van antibiotica-resistente bacteriën in vlees en soms zelfs in groenten.

De laatste jaren is ook ketenregie ontstaan rond gezondheidsaspecten van voedsel, mede als uitvloeisel van het Convenant Gezond Gewicht. Resultaat 1: lagere gehalten van verzadigde vetten en toegevoegde suikers en zout in een flink aantal voedingsmiddelen. Resultaat 2: een tweetal gezondheidslabels - “Gezonde keuze” en “Ik kies bewust” – die worden toegepast op een flink aantal voedingsmiddelen. Het betreft vooral verpakte en bewerkte producten - inclusief nauwelijks gezond te noemen voedingsmiddelen zoals chips. Veel minder worden ze gebruikt voor verse producten, hoewel die vaak gezonder zijn.16

Ook rond milieu is ketenbeheer in opmars. Dat begon al in de jaren '70 met ketens rond biologische landbouw. In de jaren ‘90 volgden mainstream voedingsindustrieën en supermarktketens. De milieuzorg beperkte zich tot voor kort tot de plantaardige ketens zoals die van aardappelen, groenten en fruit - en het gebruik van bestrijdingsmiddelen. Maar enkele supermarkten en voedingsindustrieën zijn begonnen met meer integrale milieuzorg, inclusief klimaat. In de dierlijke keten laten supermarkten de milieuzorg nog grotendeels over aan de industrie. Die beperkt zich tot dusver goeddeels tot enkele thema's, zoals soja in veevoer uit Zuid Amerika.17 Maar op het gebied van dierenwelzijn zijn interessante vorderingen gemaakt: het batterij-ei is uit de schappen verdwenen en Albert Heijn verkoopt alleen nog varkensvlees met tenminste één ster van de Dierenbescherming. Er zijn ook al voorbeelden van internationaal ketenbeheer gericht op integrale sociale en ecologische duurzaamheid: in nichemarkten o.a. Fair Trade, in mainstream markten o.a. Utz (koffie) en Unilever (diverse levensmiddelen).18

16

Los daarvan is de EFSA is begonnen met een systematische wetenschappelijke toetsing van specifieke gezondheidsclaims op voedsel. Het betreft vooral functional foods, voedsel waaraan voedingsstoffen zijn toegevoegd. Tot dusver zijn veruit de meeste claims afgewezen. De meerwaarde van functional foods t.o.v. “echt” voedsel lijkt dus beperkt.

17

Voorlopers in milieuzorg bij de teelt waren Albert Heijn en Unilever. Inmiddels zijn bijvoorbeeld ook Heineken en Mars zeer actief. 18

Unilever heeft in zijn Sustainable Living Plan (2010) een integraal ketenbreed programma gelanceerd waarin de volgende thema’s worden geadresseerd: verbetering gezondheid, vermindering milieu-impact (klimaat, water, afval) en verbetering leefomstandigheden (duurzaam inkopen, kleine boeren). Dat is veelbelovend, maar een beperking is dat gezondheid van voedsel vooral wordt opgevat als sleutelen aan voedsel (minder verzadigd vet, geen transvet, minder zout, suiker en calorieën), niet als promotie van “echt” voedsel. Het programma is wat dat betreft minder integraal dan bepleit door de Raad.

14

Bij al deze vormen van ketenbeheer biedt het systeem van tracking and tracing ingevoerd ten behoeve van voedselveiligheid – een goede basis. De tendens bij leidende supermarkten om meer lange-termijnrelaties aan te gaan met preferred suppliers maakt die basis nog breder. Maar er moet nog veel gebeuren.

8.

De machtsconcentratie in de voedingsindustrie19 en de supermarkten Door machtsconcentratie staan voedingsindustrie en de supermarkten steeds sterker tegenover enerzijds agrariërs en anderzijds consumenten. Bij boeren en tuinders kunnen ze dermate lage prijzen bedingen dat arbeidsomstandigheden, dierenwelzijn en biodiversiteit permanent onder druk staan.20 Maar supermarkten hebben - zeker in Nederland - weinig ruimte om de consument hogere prijzen in rekening brengen doordat ze onderling scherp moeten concurreren, vooral op prijs. Wel kunnen ze met hun enorme reclamebudgetten het koop- en eetgedrag van de consument beïnvloeden. Dat alles kan resulteren in onduurzame producten tegen lage prijzen. Extreem voorbeeld uit de vleessector: de kiloknaller.21

9.

Het mededingingsbeleid van de EU en de Nederlandse overheid In theorie kunnen boeren hun marktkrachten bundelen om een groter deel van de marge te bedingen. Maar dat wordt bemoeilijkt door het mededingingsbeleid. Daardoor krijgen boeren slechts een klein deel van de toegevoegde waarde en moeten zij permanent opereren op het scherpst van de snede. Weliswaar stellen voedingsindustrie en retail steeds meer eisen op het gebied van milieu en dierenwelzijn, maar zij betalen daar nog zelden een meerprijs voor. Zijn zij toch bereid daar afspraken over maken, dan kunnen ook zij stuiten op het mededingingsbeleid. Recent voorbeeld: van de koppels kippen waarvan slachterij Plukon vlees afneemt wordt tenminste 40% antibioticumvrij gehouden tegen een wat hogere verkoopprijs. Maar nu de pluimveehouderij daarover sectorbreed

19

In de VS hebben drie ontwikkelingen in de jaren '70 een enorme invloed gehad op voedsel, voedingspatronen en voedingswetenschappen. Toen in 1971 demonstraties plaatsvonden uit protest tegen sterk gestegen voedselprijzen, besloot de regering-Nixon tot prijsbevriezing en een beleid om de landbouwproductie te verhogen om zo de prijzen structureel omlaag te krijgen. Dat beleid bleek effectief, maar de grotere volumes en lage prijzen droegen ook bij aan de opkomst van de fast food industrie. In 1973 maakte het congres onder druk van de voedingsindustrie een einde aan de verplichting om aan ieder voedingsproduct dat een imitatie was ook te labelen als “imitatie”. Dat nam een obstakel weg voor het toevoegen en verwijderen van voedingsstoffen en versterkte het reductionistische denken in voedingsstoffen i.p.v. intact voedsel. En in 1977 kwam een senaatscommissie die was ingesteld om slechte voeding uit te bannen met een aanbeveling om minder rood vlees en zuivel te eten. Maar onder druk van de vlees- en de zuivellobby slikte de commissie dit advies binnen enkele weken in om het te vervangen door het – wetenschappelijk zwak onderbouwde advies om minder verzadigd vet te eten. Ook die ommezwaai bevorderde het denken in voedingsstoffen. Gevolg was dat honderden traditionele middelen die iedereen kende begonnen aan een lange aftocht uit de schappen. Zie: M. Pollan 2009. Een pleidooi voor echt eten. 20 Daarbij speelt ook mee dat in de Nederlandse varkens- en pluimveehouderij sprake is van overproductie, waardoor een kopersmarkt met lage prijzen is ontstaan. 21

Het lijkt er overigens op dat de kiloknaller op zijn retour is, vooral dank zij publiekscampagnes van Stichting Wakker Dier.

15

afspraken wil maken, dreigt de NMA in te grijpen met het argument dat de concurrentie zou worden verstoord.22

10. Patentrecht Steeds vaker wordt het patentrecht toegepast op eigenschappen van planten of een techniek in de plantenveredeling, met als gevolg dat plantenrassen indirect onder de octrooibescherming vallen. Dat ondermijnt het kwekersrecht en de ruimte voor veredelaars om bestaande rassen als basis voor verdere gewasontwikkeling te benutten.23 Het octrooirecht beperkt dus zowel de broodnodige diversiteit van rassen als die van kwekers. De voedselvoorziening dreigt daarmee meer en meer in handen te komen van een steeds kleinere en dominante groep van zaadbedrijven.

11. Reductionisme, specialisatie en tunnelvisie in de wetenschap en de financiering van onderzoek In de wetenschap wordt volop gereduceerd: het agro-ecosysteem tot een klein aantal componenten, de voedselketen tot aparte schakels zonder veel overall samenhang, voedsel tot voedingsstoffen die naar believen kunnen worden verwijderd of toegevoegd en voeding tot een biologische activiteit, los van zijn sociaal-culturele context.24 Voor het complete systeem met al zijn complexe biologische en sociale relaties en samenhang is nog weinig aandacht. Daardoor kon het bijvoorbeeld gebeuren dat slachtafval als een "gewone" bron van eiwitten werd verwerkt in voer voor herbivore dieren, met name koeien. Daarop werden eerst koeien ziek en vervolgens consumenten. De nieuwste inzichten in de plantenfysiologie duiden op mogelijk zeven tot tienduizend verschillende componenten in een enkel plantaardig product. Onze huidige kennis van voedingsstoffen betreft dus slechts het topje van de ijsberg. Mogelijk speelt in voedsel het totaal aan stoffen - en de nog nauwelijks begrepen interacties daartussen - een belangrijke rol naast de "klassieke" voedingsstoffen. Zo is bijvoorbeeld aangetoond dat vis, graan, groenten en melk een extra gezondheidseffect hebben t.o.v. hun componenten (zoals omega-3 vetzuren, vitaminen, antioxidanten).25 Knelpunt is dat veel voedingsonderzoek wordt gefinancierd door de industrie, die meer interesse heeft in

22

Dat hoeft overigens niet te betekenen dat de dieren ook op jonge leeftijd geen antibiotica hebben gekregen. 23

Zie Rapport Veredelde Zaken, uitgebracht door het Centrum voor Genetische Bronnen Nederland (CGN) en aangeboden en besproken in de Tweede Kamer april 2011. 24

Eén van de eerste reductionisten op het gebied van landbouw en voeding was Justus von Liebig, die meende dat planten kunnen volstaan met stikstof, fosfor en kalium. Mensen zouden kunnen volstaan met eiwitten, koolhydraten, vetten en enkele metalen. Later zijn daar vitaminen, mineralen, essentiële vetzuren en antioxidanten aan toegevoegd, maar ook dat is nog niet het hele verhaal. Met moderne technieken worden steeds meer secundaire voedingsstoffen ontdekt. 25

D.R. Jacobs et al. 2007. Food, Not Nutrients, Is the Fundamental Unit in Nutrition. Nutrition Reviews 65: 439-450. En in de Volkskrant van 17 oktober 2011 stellen de Wageningse hoogleraren Frans Kok en Ellen Kampman - in antwoord op de vraag “Kunnen vitamines in een pil groente en fruit vervangen?” dat groente en fruit hun gezondheidsbevorderende effect danken aan de wisselwerking tussen een groot scala aan bestanddelen. Kok: “Met multivitamines en mineralensupplementen kun je de cocktail in groenten en fruit niet nabootsen.” Kampman: “De doses vitamines zijn anders dan in groenten en fruit en soms werken synthetische vitamines anders dan die in voeding”.

16

patenteerbare producten26 dan in "systeemvragen" zoals de relatie tussen biodiversiteit en de duurzaamheid van de productie, de effecten daarvan op de kwaliteit van het voedsel en de effecten dáárvan op de gezondheid en het welbevinden van de consument.

Kortom, er bestaat behoefte aan een meer integrale visie op landbouw en voedsel die zich richt op het totale systeem met al zijn verbindingen en samenhang. De Wetenschappelijke Raad voor Integrale Duurzame Landbouw en Voeding presenteert hierbij haar visie.

26

Voor een niet-patenteerbare component als vitamine D heeft de industrie weinig belangstelling, hoewel er aanwijzingen zijn dat deze vitamine veel belangrijker is dan tot voor kort werd aangenomen.

17

Integrale visie Zoals aangegeven herleidt de Raad de huidige problemen rond duurzame landbouw en gezonde voeding voor een belangrijk deel tot verlies van samenhang en tot verarmde of verstoorde relaties: tussen consument en boer, tussen consument en voedsel, tussen boer en ecosysteem en tussen mens en dier. Centrale opgave is dus het herstellen van relaties en samenhang. De Raad heeft zijn integrale visie verwoord in de volgende vijftien stellingen:

1.

De mens en de voedselketen zijn en blijven onderdeel van - en onlosmakelijk verbonden met - de natuur. Voedsel en landbouw zijn als het ware de navelstreng waarmee de mens met de natuur is verbonden. Voeding is zelfs een bij uitstek intieme relatie met de natuur omdat wij “een stukje buitenwereld" in de vorm van voedsel opnemen in ons lichaam. Daarom zijn de gezondheid van gewassen, vee en consumenten mede afhankelijk van de gezondheid van de natuur: One Nature, One Health.27

Omgekeerd hebben we via ons voedsel grote effecten op het agro-ecosysteem en de natuur. Amerikaanse opinieleiders hebben dat kernachtig samengevat in de woorden: Eating is an agricultural act. En: Eating is a moral act.28 We zouden daar aan toe kunnen voegen: Eating is an ecological act.29 Bij de keuze van ons voedsel past dus respect en verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van die levende buitenwereld en een balans tussen halen en brengen. Deze wederkerige relatie is van vitaal belang voor de toekomst van de driehoek mens/landbouw/natuur.

In dat verband is het ook van belang dat voedsel weer herkend gaat worden als méér dan een pakketje voedingsstoffen, namelijk als een integraal product van een samenhangend biologisch systeem. Voedsel kan niet uit dat systeem worden losgemaakt.30

27

De Wereldgezondheidsorganisatie gebruikt dit motto voor infectieziekten, maar het geldt evenzeer voor de voedselkwaliteit.

28

Het eerste citaat is van de Amerikaanse boer/schrijver/opinieleider Wendell Berry, het tweede van de Amerikaanse landbouw- en milieuactivist David Andrews.

29

Traditioneel maakt voedsel ook deel uit van de sociale context van de gezamenlijke maaltijd. We kunnen dus ook zeggen: Eating is a social act. Die context is door de opkomst van eenpersoonshuishoudens, fast food en kant-en-klaar maaltijden ten dele verloren gegaan. Daar staat tegenover dat het gezamenlijk eten in restaurants sterk is toegenomen. Overigens zouden we - gelet op de toenemende industriële bewerking die veel voedsel ondergaat vandaag ook kunnen zeggen: Eating is an industrial act.

30

Voedsel is deels uit zijn ecologische context losgemaakt in de substraatteelt in de glastuinbouw en dat dreigt nog veel sterker te gebeuren bij de “voedselflats” en “parkeergarageteelt” en “kantoorteelt” die nu in hoog tempo worden ontwikkeld in het kader van lokale voedselvoorziening. Zie www.verticrop.com en www.plantlab.nl. Het betreft hydrocultuur waarin planten worden gevoed met nutriëntenoplossingen in een steriele omgeving - zodat geen bestrijdingsmiddelen nodig zijn - en vaak met LED-verlichting -

18

Een ander aspect van de verbondenheid met de natuur is dat we steeds meer worden geconfronteerd met de eindigheid van natuurlijke hulpbronnen, zoals vruchtbare grond, water en straks ook energie, fosfaat en biodiversiteit. 2.

De natuur is niet zelden een geduchte concurrent van de mens is – denk aan landbouwplagen en concurrentie om grond en water met natuurgebieden. Toch is de natuur primair een (potentiële) partner. Om te beginnen is een levende, gezonde bodem de basis van alle landbouw en dus van bijna al ons voedsel. We moeten de bodem sparen en gezond houden. Ook de diversiteit aan soorten en reguleringsmechanismen die de natuur biedt moeten we koesteren en waar mogelijk benutten. Terwijl in gangbare landbouwsystemen evenwichten steeds meer worden bewaard door externe inputs, valt er veel te zeggen voor meer natuurlijke, zelfregulerende systemen die zelf hun evenwichten bewaren, met een minimum aan externe inputs.31 De boer richt zich dan niet primair op productieverhoging, maar op handhaving, versterking en benutting van dat zelfregulerend vermogen (Figuur 1).32

Figuur 1. Van een productiesysteem gecontroleerd door een hoog niveaus van externe inputs naar een ecologisch weerbaar en veerkrachtig productiesysteem met minimale externe inputs. Het tweede systeem vangt verstoringen (zoals bijvoorbeeld ziektedruk) grotendeels op in het systeem zelf; de externe inputs zijn geminimaliseerd tot de hoogst noodzakelijke. Naar: Ten Napel et al., 2006. Transforum, Inventions for a sustainable development of agriculture. Working Papers 1.

Stabiliteit kan slechts ten dele worden bereikt op het niveau van het individuele landbouwbedrijf, want landbouw is overal onderdeel van een groter ecosysteem. Stabiliteit moet vooral ook worden nagestreefd op de schaal van het landschap. En uiteindelijk ook op mondiale schaal door maatschappij-brede verlaging van de emissies van broeikasgassen om de klimaatverandering te temperen.

zodat geen zonlicht nodig is. De gedachte is dat zo op locatie het jaar rond verse, onbespoten producten kunnen worden geteeld, zonder vervuiling door transport. Zo’n systeem kan bijdragen aan duurzaamheid in technische zin, maar nauwelijks in biologische zin. De vraag is bijvoorbeeld hoe veerkrachtig zo’n systeem is en wat – ook gelet op nieuwe inzichten uit de plantenfysiologie - de voedingswaarde van de producten is, vergeleken met producten uit de volle grond. 31

Ook hygiëne wordt in gangbare systemen steeds belangrijker. En ook hygiëne is in zeker zin een "input", gericht op het uitsluiten van infecties. Al te strikte hygiëne kan echter het zelfregulerend vermogen van gewassen en vee aantasten en kan het systeem dus extra gevoelig maken voor infecties. Waar het optimum ligt, is nog lang niet duidelijk. 32 Optimaal gebruik van ecologische mechanismen is minstens zo belangrijk als optimaal gebruik van technologie. Het laatste noemen we high tech, voor het eerste kennen we geen goede term, maar we zouden het high eco kunnen noemen. Optimaal duurzame landbouw maakt gebruik van beide.

19

3.

In onze relatie tot dieren is meer respect nodig. In de voedselproductie is het dier in tegenstelling tot andere huisdieren - steeds meer "ding" geworden. De weerstand daar tegen is sterk gegroeid. Door druk vanuit de samenleving is dierenwelzijn hoog en kamerbreed op de politieke agenda gekomen. De relatie zal meer moeten worden gebaseerd op respect.33 Daarin krijgt het dier meer ruimte voor natuurlijk gedrag.34

4.

Diversiteit is van cruciaal belang, niet alleen diversiteit in de natuur maar ook in het landbouwsysteem, ons voedsel en onze cultuur. Bij diversiteit in het landbouwsysteem gaat het om soorten gewassen en vee, rassen, wilde soorten (ook in de bodem) en bedrijfssystemen. Die diversiteit kan bijdragen aan stabiliteit en veerkracht35, onder meer tegenover plagen, extreem weer en klimaatverandering. Diversiteit in gewassen inclusief rassen kan ook bijdragen aan gezonde voeding door tegemoet te komen aan een belangrijk voedingsadvies: eet gevarieerd. Hoe meer soorten gewassen en variëteiten we eten, hoe meer verschillende essentiële voedingsstoffen we binnen krijgen.36 Diversiteit in onze eetcultuur is een waarde op zich. Omgekeerd dragen we met een gevarieerd voedingspatroon bij aan de diversiteit van landbouw en landschap.

Primair van belang is dat we de genetische biodiversiteit van rassenkoesteren, onderhouden en versterken. Dat vergt onder meer dat het kwekersrecht blijft prevaleren boven het patentrecht. Daarnaast is actief beleid nodig voor het behoud van wilde rassen en oude cultuurrassen. Bovendien moeten boeren krachtige stimulansen krijgen om de biodiversiteit van “wilde” soorten - zowel in als boven de grond - op hun bedrijf te bevorderen.

33

Respect voor voedsel en vee staat ook centraal in: Louise Fresco 2005. Nieuwe Spijswetten – Over voedsel en verantwoordelijkheid. Zij wijst ook op de religieuze wortels van dat respect.

34

In de melkveehouderij hebben dieren nog vrij veel ruimte voor natuurlijk gedrag, maar die wordt ingeperkt nu steeds meer koeien jaarrond op stal worden gehouden. De zuivelcoöperaties CONO en FrieslandCampina geven hun veehouders/leveranciers een toeslag op de melkprijs voor weidegang. Interessant voorbeeld van een modern bedrijfssysteem waar de dieren veel ruimte hebben voor natuurlijk gedrag zijn de Rondeel stallen voor pluimvee in Barneveld (Gld) en Wintelre (Br).

35

Voor een overzicht, zie bijv. B.B. Lin 2011. Resilience in agriculture through crop diversification: adaptive management for environmental change. BioScience 61: 183-193. Resilience, of veerkracht is een begrip dat wordt gehanteerd in de ecologie, de biologie, de sociale wetenschappen en sinds kort in de gezondheidswetenschappen. Recent is voorgesteld om veerkracht op te nemen in een nieuwe definitie van gezondheid: "Just as environmental scientist describe the health of the earth as the capacity of a complex system to maintain a stable environment within a relatively narrow range, we propose the formulation of health as the ability to adapt and to self manage." Zie: M. Huber et al. 2011. How should we define health? BMJ 21011;343:d4163 36

Dat geldt ook voor secundaire stoffen. Sommige planten maken secundaire stoffen o.a. aan om zich te beschermen tegen natuurlijke vijanden, stress en de schadelijke werking van zuurstof - dat laatste met name in de bladeren, waar de fotosynthese plaatsvindt. Alleen al tijm bevat 34 verschillende antioxidanten. Wilde planten bevatten vaak meer secundaire stoffen dan gekweekte gewassen. Bij hoge bemesting vermindert het gehalte aan deze plantgezondheidsbevorderende stoffen; dat is één van de redenen waarom biologische producten – die worden geteeld bij lagere bemestingsniveaus -hogere gehalten aan dergelijke antioxidanten bevatten. Zie o.a. K. Brandt et al. 2011. Agroecosystem Management and Nutritional Quality of Plant Foods: The Case of Organic Fruits and Vegetables. Critical Reviews in Plant Sciences 30: 177-97.

20

5.

De voedselketen moet niet langer eendimensionaal streven naar hoge productie, winst en materiële welvaart op korte termijn, maar naar maatschappelijke toegevoegde waarde op korte én lange termijn. Anders gezegd: op values for money.37 Meer concreet: winst voor gezondheid en welzijn van de consument, voor het producerend en zelfregulerend vermogen van agro-ecosystemen, en voor de meerwaarde van de landbouw in de vorm van ecosysteemdiensten.38

6.

Duurzame landbouw en gezonde voeding zijn vraagstukken die niet gescheiden maar in samenhang moeten worden benaderd. Bekend voorbeeld is dat zuinig gebruik van pesticiden en antibiotica de voedselveiligheid verhoogt. Maar er is meer nodig. Deeloplossingen moeten plaatsmaken voor systeemveranderingen, zowel in het agro-ecologische systeem als in het sociale systeem rond de voedselketen. Voorbeeld: terugdringen van het gebruik van antibiotica kan niet louter worden bereikt door betere hygiëne, maar vergt aanpassingen van de veestapel (minder snelle groei, meer natuurlijke weerstand, andere rassen, meer genetische diversiteit), van de stallen (minder chronische stress), van het management (rantsoen, dierzorg) en van de bedrijfsstructuur (minder grote veestapels, grotere afstand tussen stallen). Ook “erfbetreders” zoals dierenartsen en veevoederindustrie zullen de bakens moeten verzetten. Ook via het voedingspatroon hangen duurzame landbouw en gezonde voeding samen. Eten volgens de Richtlijnen Goede Voeding (minder eten, met name minder vlees en zuivel) komt door de bank genomen ook ten goede aan duurzaamheid.39

7.

Integrale duurzame landbouw en gezonde voeding zijn pas werkelijk mogelijk als vitale relaties zijn hersteld c.q. verbeterd. Kenmerken van die relaties zijn:

37

x

meerdere dimensies (biologisch, sociaal, cultureel en economisch);

x

geen anonimiteit maar transparantie en communicatie;

x

respect;

x

balans tussen geven en nemen;40

x

besef van medeverantwoordelijkheid voor de partners in de voedselketen.

Formulering van Tim Lang, hoogleraar Food Policy in Londen.

38

Een ecosysteemdienst is een dienst die door een ecosysteem aan mensen wordt geleverd. Het betreft het verstrekken van een product door het ecosysteem (bijvoorbeeld voedsel of drinkwater), van een regulerende dienst (bijvoorbeeld bestuiving van gewassen), van een culturele dienst (bijvoorbeeld gelegenheid geven tot recreatie) of van een dienst die de voorgaande diensten ondersteunt (bijvoorbeeld de kringloop van nutriënten). nl.wikipedia.org/wiki/Ecosysteemdienst 39 Zie o.a. Richtlijnen goede voeding ecologisch belicht. Publicatie nr 2011/08 van de Gezondheidsraad, te downloaden via www.gr.nl. Deze Raad heeft gekeken naar drie duurzaamheidsthema's: landgebruik, uitstoot van broeikasgassen en biodiversiteit. Ze stelt dat het advies om minder zuivel en vlees te eten bijdraagt aan duurzaamheid, maar het advies om 2x per week vis eten juist niet. Interessant is recent onderzoek waaruit blijkt dat een caloriearm dieet de levensduur van een breed scala van organismen van gisten en wormen tot muizen en mensen - aanmerkelijk verlengt. Bij de mens geldt dat zelfs bij minder calorieën dan doorgaans wordt geadviseerd. L. Fontana et al. 2010. Extending Healthy Life Span From Yeast to Humans. Science 328: 321-26. DOI: 10.1126/science.1172539. 40 Richting ecosysteem kunnen we bij “geven” denken aan het (terug)brengen van mineralen en organische stof (bijv. in de vorm van hoogwaardige dierlijke mest), natuurlijke bestuivers (bijen) en antagonisten (bijv. sluipwespen), maar ook aan (ruimte voor) wilde planten in perceelsranden.

21

8.

Bij goede relaties maakt vervreemding plaats voor verbinding. Dan kan het systeem van georganiseerde onverantwoordelijkheid overgaan in een systeem van georganiseerde mede-verantwoordelijkheid. Sterk versimpeld moeten we van een lineaire "keten" naar een circulaire "ketting" (zie Figuur 2), waarbij consument en producent weer op enigerlei wijze met elkaar communiceren. Voedsel moet weer identiteit krijgen, een gezicht en een verhaal.41 Daarvoor bestaan al legio aanzetten: boer of koe op de melkverpakking, verkoop vanaf de boerderij, groenteabonnementen, boerenmarkten, Open Dagen, kamperen bij de boer, Bed & Breakfast op de boerderij, "buurderijen", volkstuinen, stadslandbouw, locale stad/landprojecten42, zichtstallen, webcams in de stal, en boeren die op LinkedIn volgers in de stad hebben.43 In de toekomst zullen sociale media hierbij een grote rol gaan spelen, ook over grotere afstanden.44

Dit hoeft niet te betekenen dat de grote spelers in de voedingsindustrie en de retail onbelangrijk worden. Wel dat ze steeds meer rekening zullen moeten houden met signalen die voortkomen uit de nieuwe, directe communicatienetwerken. En dat ze een wat ruimer aandeel in de margeverdeling moeten gunnen aan boeren.

41 Een gezicht en een verhaal zijn veel eenvoudiger te bieden bij enkelvoudig, “echt” voedsel dan bij samengesteld en bewerkt voedsel. 42

Voor een beknopt overzicht, zie: Een welvarend PLATTELAND begint in de STAD – Aanbevelingen van de Comunity of Practice “Naar een nieuwe generatie stad-land relaties”. www.multifunctionelelandbouw.nl/download.php?file_id=942

43

Niet onvermeld mag blijven de TV-serie Boer zoekt Vrouw, die al meermalen kijkcijferrecords heeft gebroken. Daarbij spelen meerdere factoren een rol: prille relaties tussen man en vrouw, maar ook relaties tussen burger enerzijds en boer/vee/landbouw/natuur anderzijds. Het lijkt niet aannemelijk dat "Timmerman zoekt Vrouw" of "Bankmedewerker zoekt Vrouw" evenveel kijkers had getrokken. Overigens kwam de relatie met voedsel zelden ter sprake. 44

Sociale media kunnen wellicht ook een rol gaan spelen bij de oplossing van het sociale dilemma ofwel de tragedy of the commons. Dat doet zich voor bij natuurlijke hulpbronnen die in gemeenschappelijke bezit zijn: common pool resources. Elk individu probeert een zo groot mogelijk deel van de hulpbron te gebruiken, maar als alle individuen dat doen, raakt de hulpbron uitgeput. Standaardoplossingen zijn nationalisering of privatisering. De Amerikaanse Elinor Ostrom - in 2009 de eerste vrouwelijke winnaar van de Nobelprijs economie - heeft op basis van internationaal onderzoek aangetoond dat onder bepaalde voorwaarden een derde weg mogelijk is: gemeenschappelijk beheer. Voorwaarden zijn: 1) heldere afbakening van de groep, 2) gebruiksregels, 3) hoog percentage gebruikers, 4) monitoring door erkende monitoren, 5) sancties, 6) geschilprocedures, 7) erkenning door hogere autoriteiten. http://en.wikipedia.org/wiki/Elinor_Ostrom. Sociale media kunnen onder meer een rol spelen bij de monitoring.

22

Figuur 2. Van een rechte lijn (lineaire keten, huidige situatie) naar een cirkel ("ketting") waarin boer en consument weer een relatie met elkaar hebben. De rode communicatielijnen zijn nog onderontwikkeld.

9.

Voedsel moet zoveel mogelijk worden betrokken uit de eigen regio. Preciezer: van zo dichtbij als mogelijk en zo ver weg als nodig. Voor de argumentatie zie Box 1.

10. Landbouw is meer dan voedselproductie. Van oudsher draagt de landbouw ook bij aan de energievoorziening, productie van grondstoffen (zoals vezels en kleurstoffen), productie van geneesmiddelen etc. Voor deze non-food producten bestaat hernieuwde belangstelling in het kader van de biobased economy. Deze ontwikkeling verdient steun zolang ze niet ten koste gaat van bodemvruchtbaarheid, voedselproductie en natuur. Ook is er toenemende erkenning voor door de landbouw geleverde common goods, met

23

name landschap, schoon water en diensten zoals toerisme en zorg.45 Daarvoor bestaan groeiende publieke en private geldstromen. Deze ontwikkeling verdient eveneens steun, des te meer omdat hiermee nieuwe verbindingen ontstaan tussen voedselproductie en samenleving. Daarom geldt ook voor deze verbrede landbouw dat de kansen beter zijn naarmate de afstand tussen producenten en consumenten kleiner is. Burgers voelen zich nu eenmaal het meest betrokken bij het landschap in hun eigen regio.

Box 1. Landbouw regionaliseren of globaliseren? Er zijn goede ecologische en sociale argumenten te geven waarom voedsel uit de eigen regio in beginsel de voorkeur verdient boven voedsel van ver weg: 1. De betrokkenheid en het verantwoordelijkheidsgevoel van de consument neemt vaak af met de afstand. 2. Transport kost energie en gaat dus gepaard met emissie van CO2. Transport per schip kost weliswaar veel minder energie dan per vliegtuig, maar daar staat tegenover dat onderweg vaak conservering nodig is door koeling die eveneens energie kost en/of door vergassing met gifstoffen. 3. Bij transport overzee is er bovendien een risico van bio-invasies: introductie van schadelijke planten, dieren en micro-organismen uit een andere biologische regio. Dat risico is het grootst bij transport vanuit andere gematigde gebieden, zoals Oost-Azië en Noord Amerika.46 De handel beperkt dat risico door te “gassen”, maar vervangt daarmee een biologisch risico door een chemisch risico. 4. Productie van voedsel en veevoer overzee gaat vaker ten koste van natuurgebieden dan productie in Europa, waar door de doorgaande stijging van de productiviteit steeds meer landbouwgrond "overblijft". 5. Hoe meer van ons basisvoedsel en veevoer we overzee kopen, hoe kwetsbaarder we worden voor de grillen van de geopolitiek.47

45

De landbouw kan ook bijdragen aan biodiversiteit, maar die bijdrage loopt grosso modo terug naarmate de productie per ha stijgt. Wel blijven er bij goed beheer wereldwijd kansen in bijvoorbeeld perceelsranden, op natte rijstvelden, in koffie- en cacaotuinen etc. In Groningen en Drente zijn sommige akkervogels teruggekeerd dank zij perceelsrandbeheer. Ook is het aantal ganzen op grasland en akkerland sterk toegenomen, zelfs zozeer dat ze voor boeren en voor Schiphol een plaag zijn geworden. Voor een wereldwijd overzicht, zie: W. van der Weijden, P. Terwan en A. Guldemond 2010. Farmland birds across the world.

46 De meeste schadelijke (plaag)organismen uit de tropen kunnen hier in het vrije veld niet overleven, of hooguit in kassen en gebouwen. Het uitgebreide stelsel van internationale handelsregels voor de veiligheid van plant, dier en mens verhindert niet dat met enige regelmaat ziekten en plagen opduiken in nieuwe gebieden. Recent voorbeeld: voorjaar 2011 zijn in Duitsland meer dan 50 mensen overleden en meer dan 4000 mensen ziek geworden als gevolg van import van met de EHEC bacterie besmette fenegriekzaden uit Egypte. 47

Platform Landbouw, Innovatie en Samenleving 2011. De kwetsbaarheid van het Europese landbouwen voedselsysteem voor calamiteiten en geopolitiek (2011 – 2020). Een reëel risico is bijvoorbeeld dat China, als de binnenlandse voedselprijzen sterk stijgen, alle op de wereldmarkt aangeboden soja opkoopt. Dat zou een crisis veroorzaken in grote delen van de Europese - vooral ook de Nederlandse veehouderij.

24

Toch hoeft niet alle voedsel uit de eigen regio te komen. Slechts weinig consumenten zouden bijvoorbeeld afstand willen doen van koffie, thee, chocolade en tropische vruchten. Bovendien is de footprint van voedsel van overzee soms juist kleiner dan die van een vergelijkbaar product uit Nederland. Dat geldt bijvoorbeeld voor sommige producten uit onze nog altijd energie-intensieve glastuinbouw. Ook is een deel van de lokale productie in Nederland “losgezongen” van de natuur: glastuinbouw met substraatteelt48 en straks nog sterker hydrocultures met LED-verlichting in flats. Daar komt bij: met moderne ICT is communiceren over grote afstanden mogelijk. Bepalend is de vraag of consumenten dan wel hun vertegenwoordigers een relatie aan kunnen gaan met producenten en zich medeverantwoordelijk voelen voor de productie en de duurzaamheid daarvan. Dat is ten dele gerealiseerd bij Fair Trade koffie en chocolade. Ook voor ontwikkelingslanden kan regionalisering van de voedselproductie een verstandige strategie zijn. Er zijn diverse voorbeelden van export naar Europa die ten koste gaat van de lokale voedselproductie en/of waterhuishouding. Teelt van bonen in Kenya legt bijvoorbeeld beslag op schaarse watervoorraden, waar veehouders van afhankelijk zijn. En garnalenkweek in Zuidoost Azië gaat ten koste van mangrovebossen, waar vissers van afhankelijk zijn. Omgekeerd is import van rijst uit Vietnam en de VS - de laatste zelfs gesubsidieerd in Ghana, Honduras en Indonesië ten koste gegaan van lokale rijstteelt in Afrika en Midden Amerika. Evenzo heeft import van kippenvleugels uit de EU pluimveehouders in Ghana uit de markt gedrukt. De Afrikaanse landbouw heeft een enorm groeipotentieel.49 De agrarische ontwikkeling zou er bij gebaat kunnen zijn als Afrika zijn markten met invoertarieven zou beschermen tegen goedkope importen van overzee. Daarnaast is dan institutionele ondersteuning van de landbouw nodig in de vorm van marktontwikkeling, bescherming van landrechten, kredietverlening en voorlichting. De Europese Unie heeft met dergelijk beleid haar landbouw na WO II gemoderniseerd en meer concurrerend gemaakt. Wereldbank en IMF zouden daar meer ruimte voor moeten bieden en niet direct moeten dreigen met het intrekken van leningen, zoals zij al meermalen hebben gedaan. Wel zouden Afrikaanse landen hun onderlinge tariefmuren kunnen verlagen. Wat ook zou helpen is als de EU een eind zou maken aan de zogeheten tariefescalatie, waarbij primaire landbouwproducten worden ingevoerd tegen laag tarief, maar bewerkte producten tegen hoog tarief. Gelijktrekken van deze tarieven zou meer kansen bieden voor de opbouw van een voedingsindustrie in Afrikaanse en andere ontwikkelingslanden.50 Samenvattend zou een stelregel voor voedselproductie kunnen zijn: regionaliseren waar mogelijk, globaliseren waar nodig.

48 Daar staat tegenover dat de glastuinbouw voorloper is op het gebied van biologische plaagbestrijding. In dat opzicht staat zij juist dichter bij de natuur. 49

Interview met prof. R. Rabbinge in NRC Handelsblad 24 november 2011.

50

Dat is al het geval voor de armste ontwikkelingslanden, waarvoor de EU een nultarief hanteert over de hele linie (uitgezonderd wapens).

25

11. Externe kosten, met name milieukosten, moeten worden doorberekend in de prijzen van landbouwproducten. Dat kan ervoor zorgen dat het marktmechanisme geen race to the bottom oplevert, maar eerder een race to the top. Doorberekenen kan moeilijk op wereldschaal, maar kan wel in de EU.

12. Landbouwmarkten moeten beschermd blijven tot het niveau dat nodig is voor duurzaamheid. Dat is ten eerste gunstig voor de noodzakelijke relaties tussen producenten en consumenten. Ten tweede moet worden voorkomen dat markten waarin externe kosten worden doorberekend in de prijzen, worden overspoeld door goedkopere producten uit landen waar dat niet het geval is. Zowel mondiale als regionale verdragen (o.a. met de Mercosur landen51) moeten daarop worden getoetst, uiteraard naar beide kanten. Ontwikkelingslanden moeten de kans krijgen om hun boeren met importbeperkingen te beschermen tegen invasies van goedkope producten uit rijke landen.52 13. De positie van agrariërs in de keten moet worden versterkt. Dat vergt onder meer transparantie van de margeverdeling in de keten en aanpassing van het mededingingsrecht zodanig dat marktpartijen meer ruimte krijgen om prijsafspraken te maken ten behoeve van een meer duurzame productiewijze. 14. Er is meer coherentie nodig tussen de beleidsterreinen landbouw, voedsel, milieu, natuur, energie en volksgezondheid. Dat geldt zowel voor Nederland als voor de EU. Voorbeeld: terugdringen van antibiotica kan bijdragen aan diergezondheid, milieu, voedselveiligheid en volksgezondheid. Een gevarieerd menu kan bijdragen aan gezondheid, biodiversiteit, de veerkracht van de landbouw en landschappelijke variatie. En minder vlees en zuivel consumeren kan bijdragen aan gezondheid, energiebesparing, milieu, klimaat en het sparen van natuurgebieden.

15. Er is meer onderzoek, voorlichting en onderwijs nodig over bovengenoemde relaties en systemen en over gezonde voedingspatronen. Kennis daarover moet worden geïntegreerd in het reguliere onderwijs. Het onderzoek zal niet alleen meerdere disciplines moeten integreren (ecologie, economie, sociale wetenschappen), maar ook schakels in de voedselketen.53 Een groter deel van het onderzoek zal een interactief karakter moeten hebben, met participatie van boeren en burgers. En ook in het onderzoek is diversiteit van groot belang, vooral ook diversiteit in visies, onderzochte productiesystemen en voedselketens.

51

Mercosur: Brazilië, Argentinië, Uruguay, Paraguay en Venezuela.

52

In de WTO hebben ontwikkelingslanden ruimte om hun boeren te beschermen tegen goedkope importen, maar als zij daar gebruik van willen maken worden zij vaak teruggefloten door Wereldbank en IMF. A. Paasch et al. 2007. Trade Policies and Hunger – The impact of trade liberalisation on the right to food of rice farming communities in Ghana, Honduras and Indonesia. Ecumenical Advocacy Alliance, Geneva. 53

Zulke integratie werd recent met kracht bepleit door het Standing Committee on Agricultural Research van de Europese Commissie. Zie: The 3rd SCAR Foresight Exercise 2011. Sustainable food consumption and production in a resource-constrained world.

26

Rol van de Raad Gegeven deze uitgangspunten ziet de Raad het als haar taak om bijdragen te leveren aan een samenhangende ontwikkeling van integrale duurzame landbouw en gezonde voeding. De Raad wil dat doen door: 1.

bewustmaking van de samenhang tussen duurzame landbouw en gezonde voeding via publicaties, debat, onderwijs, voorlichting en adviezen;

2.

bevorderen van onderzoek ter ondersteuning van deze ontwikkeling. Voor een voorlopige onderzoekagenda: zie de volgende paragraaf;

3.

bevorderen van netwerken, praktijk en beleid die aan deze ontwikkeling bijdragen;

4.

andere passende middelen.

Als eerste concrete activiteit heeft de Raad een onderzoekagenda opgesteld.

27

Een onderzoeksagenda voor integrale duurzame landbouw en voeding Hieronder presenteert de Raad een aantal vragen voor onderzoek:

1.

Agro-ecologische relaties x

Hoe werken de biodiversiteit en de veerkracht van de bodem door in de gezondheid van gewas en vee, de kwaliteit van het voedsel en de gezondheid van de consument? En kunnen moderne teeltsystemen, zoals hydrocultures, een voldoende niveau van veerkracht realiseren?

x

Omgekeerd: wat zijn de effecten van biologische en sociaal-culturele diversiteit van de voeding op de duurzaamheid, veerkracht en gezondheid van bodem, gewassen, vee en consument?

x

Welke natuurlijke mechanismen kunnen (beter) worden benut om agroecosystemen meer zelfregulerend te maken? En hoe kan die benutting worden bevorderd?

2.

Sociale relaties x

Wat is nodig en mogelijk om de relaties tussen consument en voedsel te herstellen c.q. verbeteren? En wat zijn daarvan de effecten op het eetgedrag van de consument?

x

Idem voor de relatie tussen consument en boer?

x

Idem voor de relatie tussen boer, vee en agro-ecosysteem?

x

Welke communicatiemethoden passen daarbij? Er bestaat al veel ervaring met keurmerken, maar minder met blogs, websites, webcams, sociale media. Kan dat alleen in korte ketens of ook in lange of zelfs mondiale ketens? Zijn intermediaire spelers in de keten daarbij een obstakel of kunnen ze juist bijdragen aan transparantie en communicatie? Hoe kan de tracking and tracing, die steeds verder in de voedselketen wordt doorgevoerd ten behoeve van voedselveiligheid, tevens helpen om voedsel uit de anonimiteit te halen, een gezicht en verhaal te geven en duurzamer te maken?

x

Welke effecten van herstelde c.q. verbeterde relaties zijn te verwachten op het denken en doen van consument en boer? Voelen zij zich meer verantwoordelijk voor elkaar en het ecosysteem? Wat zijn de effecten op bedrijfsvoering, voedingsgewoonten, gezondheid en welzijn?

28

3.

Maatschappelijke relaties x

Welke rol spelen intermediaire partijen tussen boer en consument in de ontwikkeling van het landbouwsysteem en de voedselketen? Denk aan de inputindustrieën (bestrijdingsmiddelen, veevoer, kunstmest, diergeneesmiddelen), banken, accountants, coöperaties, voedingsindustrie, retail en onderzoek. Waar dragen zij bij aan vervreemding, waar aan verbinding? Welke veranderingen zijn hier nodig om de kansen voor duurzame landbouw en gezonde voeding te verbeteren?

x

Hoe kan de margeverdeling in de keten rechtvaardiger worden, in combinatie met verdere stappen naar duurzame landbouw?

x

Welke institutionele veranderingen zijn nodig om integraliteit, relaties, diversiteit, veerkracht en innovaties te stimuleren? Denk aan veranderingen in netwerken, organisaties voor ketenbeheer, financiële prikkels, regelgeving, landbouwbeleid en handelsbeleid. De huidige instituties zijn nog eenzijdig gericht op schaalvergroting, kostprijsverlaging en uniformiteit.

x

Hoe kan de verkokering in het onderzoek – met name die tussen landbouw, ecologie en voedingswetenschappen - worden doorbroken en plaatsmaken voor integratie en synergie?

x

Hoe kan kennis over systemen, relaties, veerkracht en duurzaamheid worden geïntegreerd in de onderwijscurricula in het agrarische, biologische en voedingskundige onderwijs?

Beantwoording van deze vragen kan belangrijk bijdragen aan een integrale duurzame landbouw en voeding, gebaseerd op respect en wederkerige relaties tussen consumenten, boeren, vee en ecosystemen.

29

Bijlagen De bijlagen bevatten concrete voorbeelden ter illustratie van de meer globale, abstracte analyse en visie van de RIDL&V. Ze zijn zeer beknopt en vereenvoudigd beschreven, met weglating van details en nuances.

31

Bijlage 1 Schade van eendimensionale, op korte termijn productiviteit gerichte landbouw voor gezondheid, natuur en de landbouw zelf Landbouw die eenzijdig is gericht op korte termijn productiviteit kan schade berokkenen aan gezondheid, natuur en de landbouw zelf. Hieronder geven we een aantal voorbeelden.

Schaalvergroting in de veehouderij Schaalvergroting wordt door overheid en banken nog altijd aangeprezen als een belangrijke strategie voor veehouders om kosten te besparen en te overleven. Maar daarmee worden ook steeds grotere kweekvijvers van virussen en bacteriën gecreëerd. Dat leidt tot een toenemende infectiedruk, toenemend gebruik van antibiotica en vaccins, maar ook tot het ontstaan van nieuwe, meer virulente pathogenen. Recent voorbeeld is een nieuwe variant van Coxiella burnetii, de bacterie die Q-koorts veroorzaakt, die zich in de periode 2007-2010 snel kon verspreiden door de uitbreiding en schaalvergroting van de geitenhouderij. Ca. 3500 mensen werden ziek, waarvan er 14 zijn overleden. Een ander effect van schaalvergroting is standaardisering, waarbij diversiteit in het ecosysteem en in producten steeds meer als hinderlijk wordt ervaren. Dat gaat ten koste van de veerkracht van het systeem, de aantrekkelijkheid van het landschap en de keuzemogelijkheden van de consument. Antibiotica Antibiotica worden niet alleen curatief gebruikt om zieke dieren gezond te maken, maar ook preventief om te voorkomen dat ze ziek worden en om de groei te versnellen en zo de productie te verhogen. In Nederland is het gebruik de afgelopen 10 jaar explosief toegenomen. Het komt voor dat een pluimveehouder die een handvol zieke dieren aantreft, direct het complete koppel met 10.000 dieren via het drinkwater antibiotica toedient. Door deze ontwikkeling zijn steeds meer bacteriesoorten antibiotica-resistent geworden. Dat is een ernstig gezondheidsrisico voor de veestapel, de veehouder en de consument. Een varkenshouder die in het ziekenhuis wordt opgenomen, wordt apart gehouden omdat hij een risico is voor artsen, verplegend personeel en medepatiënten. In sommige dorpen raken kinderen van varkenshouders sociaal geïsoleerd. Multiresistente ESBL bacteriën uit de pluimveehouderij zijn niet alleen terechtgekomen in kippenvlees, maar ook - via mest en oppervlaktewater - in groenten en fruit.54 Dat is niet alleen een direct maar ook een indirect gezondheidsrisico: het kan nadelig uitpakken voor de groente- en fruitconsumptie, die gemiddeld toch al lager dan gezond is. Antibiotica tasten ook de diversiteit van de darmflora van mensen aan. De darmflora speelt een belangrijke rol bij het weren van ziekmakende bacteriën. Bij een lagere diversiteit is de flora daar vermoedelijk minder goed toe in staat, hetgeen de kans op infecties verhoogt.55 Dat zal waarschijnlijk evenzeer gelden voor de darmflora van dieren en de pensflora van herkauwers. Herstel van de diversiteit van de darmflora vergt tenminste twee maanden.

54

ESBL is een stam van de veel voorkomende darmbacterie E. coli. Een andere stam, de virulente EHECbacterie, is voorjaar 2011 aangetroffen in kiemgroenten in Duitsland en Frankrijk. Zij heeft meer dan 4000 mensen besmet en 49 dodelijke slachtoffers geëist. Volgens de EFSA was zij hoogstwaarschijnlijk ingevoerd met één of meer partijen fenegriekzaden uit Egypte. Besmetting aldaar heeft waarschijnlijk plaatsgevonden door contact met dierlijke of menselijke fecaliën. Ook in het laatste geval kan vee de primaire bron zijn geweest. De multi-antibioticaresistente Klebsiella pneumoniae bacterie die recent dodelijke slachtoffers heeft gemaakt in het Rotterdamse Maasstad Ziekenhuis is vermoedelijk meegenomen door een patiënt die in een buitenlands ziekenhuis had gelegen, en vindt daar mogelijk eveneens zijn oorsprong in de veehouderij. K. pneumoniae komt veel voor in de melkveehouderij, ook in Nederland, en multiresistente stammen zijn o.a. aangetroffen in kalkoenen, rundvee en kippen in de VS (Journal of Food Protection 2005 68: 2022-29). 55

Microbioloog Prof. W. de Vos, geciteerd in: N. Beintema, De darmflora bedreigd. NRC Weekend 5 november 2011.

33

Het lijkt onvermijdelijk dat antibioticagebruik ook – indirect - effecten heeft op het bodemleven. Daarover is nog weinig bekend, maar wel is vastgesteld dat ook in de bodem resistente bacteriën optreden.56 Ook bekend is dat koeienmest die antibiotica bevat veel trager in de bodem integreert en minder biodiversiteit oplevert, inclusief minder voedsel voor weidevogels.57 In Amerikaans onderzoek is bovendien aangetoond dat het antibioticum chloortetracycline, als het via mest in de bodem is beland, door het gewas kan worden opgenomen en zo kan terugkeren in de voedselketen.58 Het lijkt aannemelijk dat het langs die route ook in veevoer terecht kan komen. Dat impliceert extra risico’s op resistentieontwikkeling en dus voor de gezondheid van mens en vee. Diermeel Slachtafval wordt al eeuwen verwerkt in varkensvoer. In de jaren '80 besloot de Britse regering om het ook toe te laten in voer van rundvee. Dat is tegennatuurlijk, want rundvee is strikt herbivoor. Al snel werden koeien ziek door BSE en vervolgens stierven consumenten die vlees van besmette dieren hadden gegeten. Oorzaak bleken niet virussen of bacteriën maar eiwitten, zgn. prionen. De totale schade voor de economie liep in de miljarden euro's en loopt nog steeds op. De Britse overheid en de EU reageerden met een algeheel verbod op het gebruik van diermeel in veevoer. Daarop gingen Europese veevoerfabrikanten op zoek naar een eiwitrijk alternatief. Dat vonden zij in soja. De invoer van soja nam van 1999 tot 2007 toe met 50%. Dat ging gepaard met grote ecologische schade: naar schatting werd ca. 10 miljoen ha extra savanne en regenwoud in Zuid Amerika ontgonnen.59 Zo leidde gebrek aan respect voor het (herbivore) dier tot schade voor de volksgezondheid en zelfs tot giga-schade voor de veehouderij, de economie en de natuur overzee. Fungiciden In de akker- en tuinbouw worden op grote schaal fungiciden gebruikt. Daardoor zijn sommige schimmelsoorten resistent geworden tegen sommige fungiciden. De laatste jaren worden bijvoorbeeld steeds vaker resistente stammen van de schimmel Aspergillus fumigatus aangetroffen in ziekenhuizen. Het betreft resistentie tegen azolen. Die worden weliswaar ook gebruikt in het ziekenhuis zelf en in huishoudelijke producten, zoals zeep, desinfecterende middelen en verf, maar in veel kleinere hoeveelheden. Daarom is de kans dat de resistentie daar is ontstaan veel kleiner. Bovendien is de schimmel op verschillende plaatsen in het milieu aangetroffen, o.a. in compost. Naar schatting overlijdt in Nederland gemiddeld al één patiënt per week aan deze schimmel.60 Fungiciden kunnen ook nuttige schimmels doden, met name mycorrhiza's: wortelschimmels die de groei en robuustheid van gewassen kunnen bevorderen. Zo kunnen fungiciden de veerkracht van het gewas verzwakken. Insecticiden Reeds in de jaren '50 is vastgesteld dat insecten resistent kunnen worden tegen DDT en andere bestrijdingsmiddelen. Naast de milieuschade was dat één van de redenen om met DDT te stoppen.61 In de akker- en tuinbouw wordt sinds 1991 een nieuwe klasse van insecticiden gebruikt: neonicotinoiden. Deze zijn extreem effectief. Het zijn persistente middelen die vermoedelijk mede oorzaak zijn van de achteruitgang van de honingbij en andere insecten. Dat slaat terug op de landbouw

56

C.W. Knapp et al. 2010. Evidence of increasing antibiotic resistance gene abundances in archived soils since 1940. Environmental Science and Technology 44: 580–87. 57

K. van Veluw 2011. Binnen vijf jaar is een antibiotica-arme sector haalbaar. Ekoland 6-2011: 14-15.

58

K. Kumar et al. 2005. Antibiotic uptake by plants from soil fertilised with animal manure. Journal of Environmental Quality 34: 2082-85. 59

Elferink, E.V., S. Nonhebel en A.J.M. Schoot Uiterkamp 2007. Does the Amazon suffer from BSE Prevention? Agriculture, Ecosystems and Environment 120: 467-69. 60

J.W.M. van der Linden et al. 2011. Clinical Implications of Azole Resistance in Aspergillus fumigatus, the Netherlands, 2007-2009. Emerging Infectious Diseases 17: 1846-54. 61

Overigens kan een plaag ook resistent worden tegen een natuurlijke vijand, maar dan zal die vijand de resistentie vaak - via hetzelfde evolutiemechanisme - vroeg of laat doorbeken.

34

zelf, want bijen zijn belangrijke bestuivers van gewassen als appel, bloemkool en ui. Deze insecticiden verzwakken dus het zelfregulerend vermogen van het agro-ecosysteem. Ontwormingsmiddelen De laatste jaren wordt ook resistentie vastgesteld bij maag-darmwormen van rundvee, namelijk tegen ontwormingsmiddelen. Hetzelfde geldt voor middelen tegen coccidiose bij pluimvee. Zulke evolutionaire reacties zijn vaak slechts een kwestie van tijd. Nieuwe middelen komen niet of nauwelijks op de markt. Daar komt bij dat door veelvuldig gebruik van ontwormingsmiddelen de diversiteit aan nuttige insecten en daarmee de vertering van organische stof in de mest en bodem wordt verstoord.62 Bemesting en bestrijdingsmiddelen In Engeland is vastgesteld dat de gehalten fosfor, koper en ijzer in groenten, fruit en vlees tussen 1940 en 1990 aanmerkelijk zijn gedaald. Dat geldt ook voor het gehalte aan selenium in producten uit sommige gebieden.63 Dit is des te relevanter omdat uit gegevens van het RIVM blijkt dat de voeding van de Nederlandse bevolking gemiddeld te weinig fosfor, koper en selenium bevat, en dat de kans op ijzertekort vrij groot is bij opgroeiende kinderen en zwangere vrouwen. De verklaring van de teruglopende gehalten lijkt deels gelegen in eenzijdige bemesting, deels in gebruik van andere cultivars. Bemesting en gewasbescherming kunnen ook nadelig uitpakken voor de gehalten van antioxidanten in groenten. Hoge stikstofgiften verlagen met name de gehalten van “defensieve” antioxidanten: secundaire metabolieten die de plant aanmaakt ter verdediging tegen natuurlijke vijanden. Omgekeerd komen in de biologische landbouw – die geen kunstmest gebruikt – meer van zulke metabolieten in de producten voor.64 Ook in Nederland is vastgesteld dat groenten uit de “gangbare” teelt gemiddeld lagere gehalten antioxidanten bevatten dan die uit de biologische teelt.65 Een mogelijk verklaring is dat de biologische landbouw nauwelijks chemische bestrijdingsmiddelen gebruikt. Daardoor heeft het gewas meer defensieve metabolieten nodig. Een ander nadeel van hoge stikstofgiften is dat gewassen meer last hebben van luizen. Daardoor nemen boeren vaker hun toevlucht tot insecticiden. Fijnstof De veehouderij is een belangrijke bron van fijnstof, bacteriën en endotoxinen. Dat is een gezondheidsrisico voor veehouders en omwonenden. Daarom heeft de GGD recent voorgesteld om een minimumafstanden van 250 meter aan te houden tussen (nieuw te bouwen) intensieve veebedrijven en woningen.66 Versmalling spectrum gewassen Het spectrum aan gewassen dat we consumeren is verarmd. De mensheid heeft historisch gezien zo’n 80.000 eetbare soorten geconsumeerd, waarvan er 3.000 wijdverbreid gebruikt zijn. Met de ontwikkeling van de landbouw, 10.000 jaar geleden, is dat spectrum sterk versmald. De landbouw verhoogde de hoeveelheid voedsel maar reduceerde de diversiteit ervan tot een handvol gewassen. Dat

62 A.B.A. Boxall et al. 2003. Are veterinary medicines causing environmental risks? Environ Sci Technol 37: 286A–294A; Geiger et al. 2010. Persistent negative effects of pesticides on biodiversity and biological control potential on European farmland. Basic and Applied Ecology 11: 97105.

63

D. Thomas 2003. A study on the mineral depletion of the foods available to us as a nation over the period 1940 to 1991. Journal of Nutrition Health and Aging 7: 85-115. 64

K. Brandt et al. 2011. Agroecosystem Management and Nutritional Quality of Plant Foods: The Case of Organic Fruits and Vegetables. Critical Reviews in Plant Sciences 30: 177-97.

65

L. van de Vijver et al. 2009. Voedselkwaliteit, veiligheid en gezondheid van biologische producten – Update van de literatuur. Louis Bolk Instituut en Rikilt. Biologische producten hebben ook andere voedings-plussen: meer vitamine C, minder schimmeltoxines, minder nitraat en minder residuen van bestrijdingsmiddelen. En in melk meer omega-3 en CLA vetzuren. Daar staat tegenover dat biologische granen minder eiwitten bevatten, maar van een betere kwaliteit, terwijl eieren van biologische kippen meer dioxines bevatten als gevolg van de vrije uitloop.

66

http://www.ed.nl/specials/veehouderij/9713141/GGD-250-meter-afstand-tussen-huis-en-stal.ece

35

kan helpen verklaren dat mensen in die periode minder lang (en dus waarschijnlijk minder gezond) werden.67 Het is bijvoorbeeld denkbaar dat naast infectieziekten68 ook voedingsgerelateerde chronische ziekten zijn toegenomen als gevolg van verminderde of eenzijdiger consumptie van groenten en fruit. In de loop der eeuwen is het spectrum aan gewassen enorm verbreed, maar in de afgelopen eeuw lijkt weer een verarming te zijn ingetreden. Dat geldt althans voor de VS, waar vandaag tweederde van de hoeveelheid geconsumeerde calorieën direct of indirect afkomstig is van slechts vier gewassen - maïs, tarwe, rijst en soja. Het is de vraag of Amerikanen al hun essentiële voedingstoffen uit dat eenzijdige menu kunnen halen.69 Wel staat vast dat schaalvergroting en monocultures de biodiversiteit in de landbouw hebben versmald en haar meer kwetsbaar hebben gemaakt voor epidemieën van besmettelijke plantenziekten. Gentech Gentechnologie biedt in beginsel mogelijkheden voor meer productieve, efficiënte en veerkrachtige gewassen. Enerzijds kan met “genomics” de klassieke veredeling worden versneld. Door moleculaire merkers als selectiemiddel te gebruiken kunnen veredelaars zeer gericht op specifieke kenmerken selecteren zonder te hoeven wachten tot de plant is volgroeid. Deze techniek is niet controversieel en wordt breed geaccepteerd. Anderzijds kan door genetische modificatie (GM) een gewenste eigenschap rechtstreeks uit het genoom van een andere soort in het genoom van de plant worden ingebracht. Die techniek is wel omstreden: omdat natuurlijke kruisingsbarrières worden doorbroken en omdat de onzekerheden en biorisico's groter worden geacht dan bij klassieke veredeling. Tevens bestaat er bij veel consumenten weerstand en - al dan niet terechte - bezorgdheid over eventuele gezondheidsrisico’s van GM voedsel. Daar komt bij dat gentech grotendeels wordt gestuurd door multinationals gepaard met de nodige patenten. Dat is een bedreiging voor de innovatie door het legioen van plantenkwekers en kan zo ten koste gaan van de gewasdiversiteit. En dat kan op lange termijn juist ten koste gaan van de productiviteit, efficiëntie en veerkracht van de landbouw. Ook de dierlijke sector loopt dergelijke risico's. GM wordt vooral toegepast in gewassen die op zeer grote schaal worden geteeld met slechts enkele rassen zoals katoen, maïs en soja. Dat verhoogt de kans op ongewenste resistentie bij andere soorten. Zo heeft grootschalig bespuiten van Roundup Ready soja met het herbicide glyfosaat (Roundup) geleid tot het ontstaan van resistente onkruiden, die moeilijker te bestrijden zijn. Recent bleek ook dat maïswortelkevers in Iowa resistent waren geworden tegen de transgene Bt-maïs, waardoor oogstschade optrad. Het ontstaan van zulke resistenties is vaak slechts een kwestie van tijd: zo werkt de evolutie. Daar merkergestuurde veredeling aanzienlijk minder tijd en geld kost dan het ontwikkelen en op de markt brengen van een GMO, is de grote schaal per ras hier een minder dwingende economische voorwaarde.

67

L. Reijnders 2005. Eetpatronen - De evolutie van ons eetgedrag.

68

De ontwikkeling van de landbouw ging hand in hand met de opkomst van de steden, waar de infectiedruk hoog was. Er ontstond een urban disease pool. Zie: J. McNeill 1998. Plagues and peoples. 69

M. Pollan. Een pleidooi voor echt eten, p. 106. Strikt genomen zeggen zulke macro-cijfers overigens niet zo veel over de diversiteit in het menu van de modale consument. Daarvoor is meer gedetailleerd onderzoek nodig.

36

Bijlage 2 Deeloplossingen kunnen verkeerd uitpakken voor duurzaamheid Op tal van terreinen wordt gewerkt aan duurzame productie en consumptie van voedsel. Vaak betreft het deeloplossingen. Die kunnen averechts uitpakken op andere duurzaamheidsthema’s of in andere schakels van de keten.

Visconsumptie Voedingsdeskundigen zijn tot de conclusie gekomen dat de meeste consumenten te weinig vis eten, vooral vanwege de essentiële omega-3 vetzuren die in vis zitten. De adviesnorm is tweemaal per week vette vis eten. Maar als de hele wereld dat gaat doen zullen de mondiale visvoorraden snel uitgeput raken. Alternatief is dat de viskwekerij enorm gaat uitbreiden, maar dat brengt risico’s mee in termen van eutrofiëring, ziektedruk, gebruik van antibiotica etc. Beter lijkt het om omega-3 vetzuren te produceren met algen. Biobrandstoffen Steeds meer landen proberen het gebruik van fossiele energie terug te dringen om minder afhankelijk te worden van import en/of om de uitstoot van het broeikasgas CO2 te verminderen. Ook wordt gepoogd de inkomens van de boeren te ondersteunen. Eén van de alternatieve bronnen is biobrandstof uit energiegewassen zoals suikerriet (Brazilië), maïs (vooral VS) en koolzaad (vooral EU). Hoe goed bedoeld ook, deze methode is vaak weinig effectief. Bij de meeste energiegewassen is de energiebalans nauwelijks positief. Ook de uitstoot van broeikasgassen loopt nauwelijks terug of neemt zelfs toe. Bovendien concurreren energiegewassen in sommige regio's met food, feed en natuur. Daarom wordt wel gepleit voor de "tweede generatie" biobrandstoffen, die wordt gewonnen uit organisch afval. Maar dat kan schadelijk zijn voor duurzame landbouw, want een deel van het organisch afval is nodig om de bodemvruchtbaarheid op peil te houden. Biogasproductie uit dierlijke mest gaat ten koste van het C-gehalte van de mest en dat kan ten koste gaan van het organische stofgehalte van de bodem. Concentratie van veebedrijven Veel Nederlandse natuurgebieden worden overbelast met ammoniak afkomstig van veehouderijen in de omgeving. Daarom hebben provincies LandbouwOntwikkelingsGebieden (LOG's) gecreëerd. Veehouders kunnen hun bedrijf verplaatsen van nabij een natuurgebied naar zo’n LOG. Dit beleid kan inderdaad natuurgebieden ontlasten, maar heeft twee neveneffecten: x

In de LOG's zorgen de bedrijven voor extra luchtvervuiling (stank, fijn stof, ammoniak) en wegverkeer. In diverse regio's verzet de plaatselijke bevolking zich tegen de komst van de bedrijven.

x

De veterinaire infectiedruk neemt toe doordat de bedrijven dichter opeen komen te staan en de beheersbaarheid van besmettelijke dierziekten kleiner wordt. Dat is een risico voor de veehouderij en de volksgezondheid.

Kortom, deeloplossingen zijn niet altijd effectief en kunnen bovendien ongewenste neveneffecten hebben voor de landbouw zelf, de volksgezondheid en de natuur.

37

Bijlage 3

Natuurlijke partners van de boer

In de gewasbescherming wordt de natuur (ziekten, plagen, onkruiden) vaak behandeld als vijand of concurrent. Dat is deels terecht en begrijpelijk. De natuur is echter niet alleen een Doos van Pandora, maar ook een schatkamer van (potentiële) partners. De laatste decennia is daarvoor meer oog ontstaan. Enkele voorbeelden. Natuurlijke antagonisten70 Elk organisme heeft natuurlijk vijanden. Ook gewassen en vee worden permanent belaagd door ziekten en plagen. Daarom is landbouw en veehouderij niet mogelijk zonder ziekte- en plaagregulering. Daarbij wordt al 120 jaar actief gebruik gemaakt van het feit dat ook pathogenen en plaagorganismen hun natuurlijke vijanden hebben. Voor de boer zijn dat potentiële natuurlijke partners. Een breed scala organismen wordt ingezet: insecten, roofmijten, schimmels, virussen, bacteriën, vogels etc. Wereldwijd zijn al 7000 keer soorten geïntroduceerd en daarvan is 10% effectief gebleken. Daarnaast worden 170 soorten geproduceerd op commerciële basis voor de regulering van meer dan 100 ziekten en plagen op in totaal 350 miljoen ha (10% van het mondiale landbouwareaal). De totale economische waarde van alleen al de door ecosystemen geleverde natuurlijke biologische plaagregulering is geschat op $ 400 miljard per jaar.71 Daarnaast zijn er bijdragen aan voedselzekerheid, voedselkwaliteit, milieu, biodiversiteit en instandhouding van andere ecosysteemdiensten. Vergeleken met chemische bestrijding kent biologische bestrijding lagere ontwikkelingskosten, een hoger succespercentage van geteste agentia, een betere kosten/baten verhouding, meer specifieke werking, minder risico van resistentie en minder schadelijke neveneffecten. Op één punt scoort biologische bestrijding minder goed: het risico van ongewenste bio-invasies. Recent voorbeeld is het Aziatisch lieveheersbeestje Harmonia axyridis, dat in Europa is ingevoerd voor de bestrijding van luizen, maar sindsdien ook inheemse soorten lieveheersbeestjes verdringt. Daarom zijn de toelatingseisen van natuurlijke vijanden aangescherpt. Het potentieel van biologische bestrijding is enorm. Toch is de industrie meer geïnteresseerd in chemische bestrijdingsmiddelen omdat men daar patent op kan krijgen, op natuurlijke vijanden niet. Daarom was het belangrijk dat de Nederlandse overheid in de periode 1990-2000 in haar onderzoeksbeleid prioriteit gaf aan biologische en geïntegreerde gewasbescherming. Maar daarna werd dat minder. Wat ook niet helpt is dat Nederland op milieugebied niet langer inzet op een voorhoederol in Europa maar op een level playing field. Volgens het CBS is het bestrijdingsmiddelengebruik zelfs weer gegroeid: van 6,6 kilo per ha in 2004 naar 6,9 kilo in 2008. In de EU zijn de vooruitzichten voor biologische bestrijding gunstig: de toelatingseisen voor bestrijdingsmiddelen zijn aangescherpt, een toenemend aantal middelen verliest zijn effectiviteit doordat ziekten en plagen resistent worden en supermarkten stellen steeds strengere eisen aan residuen in groenten en fruit. Wel is recent een nieuwe drempel opgeworpen voor introductie van natuurlijke vijanden uit andere continenten: het Nagoya Protocol on Access and Benefit Sharing (ABS), dat in 2010 in Nagoya is overeengekomen op basis van de Convention on Biological Diversity. Een land kan nu geld eisen voor de export van nuttige organismen. Waar nodig zou de Nederlandse overheid daarbij financieel kunnen bijspringen, ook in het kader van innovatiebeleid. In Nederland worden torenvalken ingezet tegen muizen, roofmijten tegen mijten, sluipwespen tegen insectenlarven, lieveheersbeestjes tegen luizen, en schimmels tegen nematoden en insecten.72 Vooral in

70

Grotendeels ontleend aan: J. van Lenteren 2010. Ecology: cool science, but does it help? Afscheidsrede Wageningen Universiteit. En: P. Leendertse, CLM, in email. 71

R. Costanza et al. 1997. The value of the world's ecosystem services and natural capital. Nature 387: 252-260.

72

Recent zijn ook schimmels gevonden die werkzaam zijn tegen de soort knut die het virus overbrengt dat paardenziekte veroorzaakt. M.A. Ansari et al. 2011. Entomopathogenic Fungus as a Biological Control for an Important Vector of Livestock Disease: The Culicoides Biting Midge. PLoS ONE 6(1): e16108. Mogelijk zijn schimmels ook inzetbaar tegen de soort knut die blauwtong (een ziekte van schapen, geiten en runderen) overbrengt.

38

de glastuinbouw wordt daar steeds meer gebruik van gemaakt. In de vruchtgroenteteelt worden natuurlijke vijanden zelfs al ingezet op meer dan 90% van het areaal. Ook in de sierteelt en de boomteelt kunnen natuurlijke vijanden nog veel meer worden benut. Zelfs in de veehouderij worden al natuurlijke vijanden ingezet, namelijk roofmijten tegen bloedmijten in kippenstallen. Een nieuwe ontwikkeling is de inzet van natuurlijke vijanden voor de conservering van levensmiddelen. In de VS worden bacteriofagen gebruikt tegen Salmonella in de pluimveehouderij. Onderzocht wordt of fagen ook bruikbaar zijn bij de conservering van voedsel. Chemische "hulpkreten" Planten die worden aangevallen door herbivore insecten scheiden soms signaalstoffen (zgn. synomonen) uit die carnivore insecten lokken. Voorbeeld: koolplanten die worden aangevreten door rupsen van het koolwitje lokken sluipwespen aan. Dit mechanisme is ontdekt door de Wageningse hoogleraar Marcel Dicke, die hiervoor de Spinozaprijs heeft gekregen. Recent is ontdekt dat de sluipwespen de plant nog op een andere manier helpen: door haar minder aantrekkelijk te maken voor de koolmot, die pas later in het seizoen arriveert.73 Er liggen belangrijke nieuwe mogelijkheden voor plaagregulering en vermindering van het gebruik van insecticiden. Immuunsysteem Natuurlijke antagonisten zijn er niet alleen in het ecosysteem, maar ook binnen organismen: planten, dieren en de mens. Vooral het immuunsysteem van dieren en mensen is een verbluffend staaltje van zelfregulering. Er zijn twee systemen: het algemene, aangeboren of “natuurlijke” systeem en het specifieke, adaptieve systeem. Sinds twee eeuwen maken we actief gebruik van het specifieke systeem door mensen en dieren te vaccineren. De laatste jaren richten immunologen zich meer op het algemene afweersysteem. Daar valt nog een wereld te winnen als het gaat om de veerkracht van de mens en de veestapel. Insecten als bestuivers Het zijn niet alleen natuurlijke antagonisten die de boer te hulp kunnen komen, maar ook natuurlijke partners van het gewas. Insecten zorgen wereldwijd voor bestuiving van landbouwgewassen, vooral ook groenten en fruit. De totale economische waarde van deze "ecosysteemdienst" werd voor 2005 geschat op € 153 miljard, ofwel 9,5% van de waarde van de landbouwproductie voor voedsel.74 In Europa zorgen alleen al bijen voor de bestuiving van 84% van de 264 landbouwgewassen, waaronder appel, peer, pruim, asperge, bloemkool en ui. De economische waarde is geschat op € 22 miljard. In Nederland bedraagt de geschatte waarde € 1,1 miljard. Niet alleen de honingbij, maar ook tal van wilde bijensoorten dragen aan de bestuiving bij.75 We moeten bijen dus koesteren en niet schaden met insecticiden. Symbiotische bacteriën Planten kunnen geen stikstof uit de lucht binden, maar sommige bacteriën kunnen dat wel. Een flink aantal plantensoorten, o.a. van de familie der vlinderbloemigen, is daarom een symbiose aangegaan met Rhizobium bacteriën. De bacterie levert stikstof, de plant levert in ruil andere voedingsstoffen. Ook sommige landbouwgewassen kunnen zo'n symbiose aangaan: klavers, lupine, soja. Vooral de biologische landbouw maakt daar intensief gebruik van en heeft daarom geen stikstofkunstmest nodig. Omgekeerd kan gebruik van stikstofkunstmest de biologische stikstofbinding remmen. De laatste jaren zijn er ook aanwijzingen gevonden dat sommige bacteriën - in symbiose met planten schadelijke schimmels kunnen uitschakelen. Hier liggen interessante kansen om gewassen weerbaar te maken en het gebruik van fungiciden te verminderen.76

73

M. Kouwen 2011. Rupsenparasiet beschermt plan tegen vraat. Bionieuws 26 november.

74

N. Gallai et al. 2009. Economic valuation of the vulnerability of world agriculture confronted with pollinator decline. Ecological Economics 86: 810-821. 75

J. Scheper et al. 2011. De relevantie van wilde bijen voor de bestuiving van landbouwgewassen. De Levende Natuur 112: 124-125. 76

Mendes et al. 2011. Deciphering the rhizosphere microbiome for disease-suppressive bacteria. Science 332: 1097-1100.

39

Symbiotische schimmels: mycorrhiza's Veel planten leven in symbiose met wortelschimmels, zogenaamde mycorrhiza's. Deze kunnen voor de plant moeilijk toegankelijke mineralen zoals fosfaat uit de bodem opnemen. Als "beloning" levert de plant suikers en andere voedingsstoffen.77 Mycorrhiza's kunnen de gewasproductie verhogen, de plant meer weerbaar maken tegen droogte en plagen en daardoor bestrijdingsmiddelengebruik deels vervangen. Dat zijn eigenschappen die ook worden nagestreefd met gentech. Dat de industrie meer belangstelling voor gentech heeft dan voor mycorrhiza's komt doordat gentech-gewassen patenteerbaar zijn, mycorrhiza's niet.

Samenvattend: het is niet alleen de kunst om de natuur waar nodig uit te schakelen, maar ook om haar waar mogelijk in te schakelen c.q. te activeren en mobiliseren.

77 Evolutiebiologen hebben zich vaak afgevraagd waarom er geen schimmels zijn die "misbruik" maken van de symbiose door wel suikers op te nemen maar weinig of geen fosfaat af te geven. Die vraag is recent beantwoord: delen van plantenwortels “meten” hoeveel fosfaat ze krijgen en belonen meer fosfaat met meer suikers. Omgekeerd dwingen schimmels de plant tot samenwerking door alleen meer fosfaat af te geven als ze meer suikers krijgen. Zie: T. Kiers et al. 2011. Reciprocal rewards stabilize cooperation in the mycorrhizal symbiosis. Science 333: 880-882. Zo heeft de natuur een oplossing gevonden voor het freerider probleem, dat ook bekend is uit de economie en de landbouwcoöperaties.

40

Over de Wetenschappelijke Raad voor Integrale Duurzame Landbouw en Voeding De Wetenschappelijke Raad voor Integrale Duurzame Landbouw en Voeding (RIDL&V) stelt zich als hoofddoel om vanuit wetenschap en maatschappij oplossingsrichtingen aan te dragen die de ontwikkeling naar een integrale aanpak voor een duurzame landbouw en voeding leiden en die uitgaan van een koppeling van duurzame landbouw en gezonde voeding. De Raad richt zich daarbij in eerste instantie op Nederland, maar met het besef dat Nederland deel uitmaakt van een internationale gemeenschap. De Raad wordt gevormd door een interdisciplinaire denktank van personen, zonder last of ruggespraak, met bewezen expertise in integraal systeemdenken op dit terrein. De Raad heeft zichzelf in juni 2010 opgericht. Werkwijze De Raad zal gevraagd en ongevraagd adviezen opstellen om op lange termijn bovengenoemde knelpunten aan te pakken: • De Raad richt zich met name op voorstudies en conceptfasen van adviezen van anderen • De Raad richt zich op een vertaalslag hiervan naar een toekomstgerichte onderzoekagenda Daarnaast wil de Raad het actuele politieke en maatschappelijke debat voeden over verduurzaming van de landbouw en gezonde voeding. Stappen • De Raad treedt actief in contact met adviesorganen en organisaties op het terrein van landbouw en voeding. Eerste gesprekken hebben plaatsgevonden met onder meer de Gezondheidsraad, de Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid, de Raad Landelijk Gebied en ZonMw. • De Raad zal ideeën aanreiken hoe vanuit de wetenschap een bijdrage kan worden geleverd aan een integrale benadering van duurzame landbouw en gezonde voeding, en hoe die kunnen worden vertaald in onderzoekagenda’s. • De leden van de Raad nemen deel aan (inter)nationale conferenties over beleid en wetenschap op dit thema. Leden van de Raad hebben bijgedragen aan de werkconferentie Goede en Duurzame Voeding, georganiseerd door de Gezondheidsraad. • Op termijn wil de Raad ook eigen activiteiten op dit terrein organiseren. • De leden van de Raad zoeken actief de dialoog met onderzoekers, beroepsgroepen en het bredere publiek. Samenstelling Raad Voorzitter: Prof.dr.ir. Edith Lammerts van Bueren, buitengewoon hoogleraar Biologische Plantenveredeling, Wageningen Universiteit en Louis Bolk Instituut Secretaris: Dr.ir. Theo Jetten, secretaris Onderzoekschool Production Ecology and Resource Conservation, Wageningen Universiteit Leden: Peter Blom, directievoorzitter Triodos Bank Prof.ir. Klaas van Egmond, hoogleraar Geowetenschappen, Universiteit van Utrecht Drs. Machteld Huber, arts en senioronderzoeker voeding en gezondheid, Louis Bolk Instituut Prof.dr.ir. Ludwig Lauwers, wetenschappelijk directeur Eenheid Landbouw en Maatschappij, Instituut voor Landbouw- en Visserijonderzoek, en gastprofessor Agrarische Bedrijfseconomie, Universiteit Gent Dr.ir. Ben van Ommen, hoofd Systeem Biologie, TNO Ir. Anton van Vilsteren, biologisch teler in Marknesse, voorzitter van de coöperatie Nautilus Drs. Wouter van der Weijden, directeur Stichting Centrum voor Landbouw en Milieu Prof.dr. Herman Wijffels, hoogleraar Duurzaamheid en Maatschappelijke Verandering, Universiteit Utrecht Prof.dr.ir. Akke van der Zijpp, emeritus hoogleraar Dierlijke Productiesystemen, Wageningen Universiteit. Contact Dr. Theo H. Jetten Email: [email protected]

3. 1b. Samenvatting rapport RIDLV (Agenda)

Samenvatting van het rapport ‘Naar een integrale benadering van duurzame landbouw en gezonde Voeding’ RIDL&V, December 2011. Naar een integrale benadering van duurzame landbouw en gezonde voeding. www.ridlv.nl, 40 pagina’s Duurzame landbouw en gezonde voeding staan hoog op de maatschappelijke agenda. Aan beide uitdagingen wordt gewerkt en daarbij zijn diverse successen geboekt. Maar er zijn nog grote veranderingen nodig en sommige problemen zijn juist toegenomen. Hoewel landbouw en voeding nauw samenhangen worden beide vraagstukken nog vaak gescheiden aangepakt. Dat werd onder meer duidelijk door de recente proliferatie van antibiotica-resistente bacteriën die zijn ontstaan in de veehouderij en slachtoffers hebben gemaakt tot in ziekenhuizen. De problemen met landbouw en voeding hebben diverse oorzaken. Volgens de Raad voor Integrale Duurzame Landbouw en Voeding is er één belangrijke maar onderbelichte oorzaak: dat voedselproductie goeddeels is losgemaakt uit zijn ecologische en sociale context. Daardoor zijn vitale relaties en interacties verloren gegaan. De ecologische context van de landbouw is verengd tot systemen met verstoorde kringlopen en lage biodiversiteit, waarin weinig zelfregulering plaatsvindt. Zulke landbouwsystemen zijn sterk afhankelijk van externe inputs van meststoffen, bestrijdingsmiddelen en diergeneesmiddelen. In de sociale context van de landbouw zijn de relaties tussen consument en producent goeddeels verloren gegaan. De geografische afstand tussen beide is toegenomen, evenals het aantal schakels in de voedselproductieketen. Veel voedsel is bewerkt en voor de consument anoniem. Daardoor voelt de consument zich nauwelijks verantwoordelijk voor de productiewijze en het agro-ecosysteem. Dat geldt ook voor tussenliggende schakels: zij zijn gespecialiseerd in hun eigen deel van de keten, zonder zicht te hebben op de hele keten. Zo is een systeem van "georganiseerde onverantwoordelijkheid" ontstaan. Weliswaar probeert elke schakel in de keten te verduurzamen, maar dat hoeft geen duurzame keten op te leveren. Volgens de Raad is er behoefte aan een integrale aanpak in drie opzichten: a) zowel sociale als ecologische duurzaamheid, b) alle schakels van de keten, en c) zowel landbouw als voeding. Centraal daarbij staat dat voedsel weer een zichtbare verbinding met zijn ecologische en sociale context heeft zodat relaties en samenhangen worden hersteld. Daarbij past dat voedselproductie uit de anonimiteit wordt gehaald en weer een gezicht en een verhaal krijgt. Dat kan vaak makkelijker als voedsel uit de eigen regio komt. De lineaire voedselketen moet plaatsmaken voor een circulaire voedselketting, waarbij consument en producent weer op enigerlei wijze met elkaar communiceren en zich verantwoordelijk voor elkaar voelen. Dat kan resulteren in meer ecologische veerkracht en sociaal draagvlak, risicoreductie en -spreiding, herstel van kringlopen en betere voedselkwaliteit. Zowel op lokaal niveau als in enkele grote ketens worden al stappen in deze richting gezet. De Raad wil deze ontwikkelingen stimuleren. Omdat hiervoor nieuwe inzichten en kennis nodig is, heeft de Raad als eerste stap een onderzoeksagenda opgesteld, m.b.t. het herstel van agro-ecologische, sociale en maatschappelijke relaties.

Over de Wetenschappelijke Raad voor Integrale Duurzame Landbouw en Voeding De Wetenschappelijke Raad voor Integrale Duurzame Landbouw en Voeding (RIDL&V) stelt zich als hoofddoel om vanuit wetenschap en maatschappij oplossingsrichtingen aan te dragen die de ontwikkeling naar een integrale aanpak voor een duurzame landbouw en voeding leiden en die uitgaan van een koppeling van duurzame landbouw en gezonde voeding. De Raad richt zich daarbij in eerste instantie op Nederland, maar met het besef dat Nederland deel uitmaakt van een internationale gemeenschap. De Raad wordt gevormd door een interdisciplinaire denktank van personen, zonder last of ruggespraak, met bewezen expertise in integraal systeemdenken op dit terrein. De Raad heeft zichzelf in juni 2010 opgericht. Werkwijze De Raad zal gevraagd en ongevraagd adviezen opstellen om op lange termijn bovengenoemde knelpunten aan te pakken: • De Raad richt zich met name op voorstudies en conceptfasen van adviezen van anderen • De Raad richt zich op een vertaalslag hiervan naar een toekomstgerichte onderzoekagenda Daarnaast wil de Raad het actuele politieke en maatschappelijke debat voeden over verduurzaming van de landbouw en gezonde voeding. Stappen • De Raad treedt actief in contact met adviesorganen en organisaties op het terrein van landbouw en voeding. Eerste gesprekken hebben plaatsgevonden met onder meer de Gezondheidsraad, de Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid, de Raad Landelijk Gebied en ZonMw. • De Raad zal ideeën aanreiken hoe vanuit de wetenschap een bijdrage kan worden geleverd aan een integrale benadering van duurzame landbouw en gezonde voeding, en hoe die kunnen worden vertaald in onderzoekagenda’s. • De leden van de Raad nemen deel aan (inter)nationale conferenties over beleid en wetenschap op dit thema. Leden van de Raad hebben bijgedragen aan de werkconferentie Goede en Duurzame Voeding, georganiseerd door de Gezondheidsraad. • Op termijn wil de Raad ook eigen activiteiten op dit terrein organiseren. • De leden van de Raad zoeken actief de dialoog met onderzoekers, beroepsgroepen en het bredere publiek. Samenstelling Raad Voorzitter: Prof.dr.ir. Edith Lammerts van Bueren, buitengewoon hoogleraar Biologische Plantenveredeling, Wageningen Universiteit en Louis Bolk Instituut Secretaris: Dr.ir. Theo Jetten, secretaris Onderzoekschool Production Ecology and Resource Conservation, Wageningen Universiteit Leden: Peter Blom, directievoorzitter Triodos Bank Prof.ir. Klaas van Egmond, hoogleraar Geowetenschappen, Universiteit van Utrecht Drs. Machteld Huber, arts en senioronderzoeker voeding en gezondheid, Louis Bolk Instituut Prof.dr.ir. Ludwig Lauwers, wetenschappelijk directeur Eenheid Landbouw en Maatschappij, Instituut voor Landbouw- en Visserijonderzoek, en gastprofessor Agrarische Bedrijfseconomie, Universiteit Gent Dr.ir. Ben van Ommen, hoofd Systeem Biologie, TNO Ir. Anton van Vilsteren, biologisch teler in Marknesse, voorzitter van de coöperatie Nautilus Drs. Wouter van der Weijden, directeur Stichting Centrum voor Landbouw en Milieu Prof.dr. Herman Wijffels, hoogleraar Duurzaamheid en Maatschappelijke Verandering, Universiteit Utrecht Prof.dr.ir. Akke van der Zijpp, emeritus hoogleraar Dierlijke Productiesystemen, Wageningen Universiteit. Contact Dr. Theo H. Jetten Email: [email protected] Tel: 0317- 483687

A | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW 4. 2. Ruimte voor duurzame landbouw, advies RLI, maart 2013 (Agenda)

HOOFDSTUK 1 DEEL 1 | ADVIES

MAART 2013

RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Raad voor de leefomgeving en infrastructuur De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) is het strategische adviescollege voor regering en parlement op het brede domein van duurzame ontwikkeling van de leefomgeving en infrastructuur. De raad is onafhankelijk en adviseert gevraagd en ongevraagd over langetermijnvraagstukken. Met een integrale benadering en advisering op strategisch niveau wil de raad bijdragen aan de verdieping en verbreding van het politiek en maatschappelijk debat en aan de kwaliteit van de besluitvorming.

Samenstelling raad Mr. H.M. (Henry) Meijdam, voorzitter A.M.A. (Agnes) van Ardenne-van der Hoeven Ir. M. (Marjolein) Demmers E.H. (Eelco) Dykstra L.J.P.M. (Léon) Frissen Ir. J.J. (Jan Jaap) de Graeff Prof. dr. P. (Pieter) Hooimeijer Prof. mr. N.S.J. (Niels) Koeman Ir. M. E. (Marike) van Lier Lels Prof. dr. ir. G. (Gerrit) Meester Prof. dr. W.A.J. (Wouter) Vanstiphout Algemeen secretaris Dr. R. (Ron) Hillebrand Raad voor de leefomgeving en infrastructuur Nieuwe Uitleg 1 Postbus 20906 2500 EX Den Haag [email protected] www.rli.nl

MAART 2013

RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Bij dit advies is een film beschikbaar. Zie www.rli.nl

INHOUD

INHOUD

3 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

DEEL 1: ADVIES 1 Achtergrond van dit advies 1.1 Aanleiding 1.2 Adviesvraag

2 Betekenis van de land- en tuinbouw 2.1 De Nederlandse land- en tuinbouw van nationaal belang 2.2 Maatschappelijke effecten steeds bepalender

3 Verduurzaming noodzakelijk 3.1 Verdere en snellere verduurzaming 3.2 Verduurzamingsopgaven in drie dimensies

4 Verduurzamingsopgaven per bedrijfsvorm 4.1 Drie bedrijfsvormen 4.1.1 Het gespecialiseerde rurale bedrijf 4.1.2 Het quasi-industriële bedrijf 4.1.3 Het stedelijk georiënteerde bedrijf 4.2 Uitdagingen 4.2.1 De uitdagingen voor het gespecialiseerde rurale bedrijf 4.2.2 De uitdagingen voor het quasi-industriële bedrijf 4.2.3 De uitdagingen voor het stedelijk georiënteerde bedrijf 4.3 Sterkte-zwakteanalyse 4.4 Verschillende strategieën en opgaven naast en in interactie met elkaar 4.5 Beantwoording adviesvraag

5 Versnellen verduurzaming 5.1 Rol rijksoverheid verandert 5.2 Ruimte voor verscheidenheid 5.3 Belemmeringen identificeren en wegnemen 5.3.1 Ontbreken van een gemeenschappelijke visie 5.3.2 Gebrek aan ruimtelijke en logistieke mogelijkheden 5.3.3 Onvoldoende overdracht van kennis 5.3.4 Financiële, juridische en fiscale belemmeringen 5.3.5 Maatschappelijke betrokkenheid

6 7 7 8 9 9 11 13 13 15 17 17 17 18 19 20 20 20 22 22 22 24 25 25 27 28 29 29 30 31 32

INHOUD

4 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

DEEL 2: ANALYSE 1 Situatieschets 1.1 De agrofoodsector in beweging 1.2 Uitdaging in perspectief gezet: mondiaal, Europees, nationaal

2 Terugblik 2.1 Toename van de arbeidsproductiviteit 2.1.1 Gunstige omstandigheden 2.1.2 Kennisintensieve landbouw 2.1.3 Landbouwbeleid 2.1.4 Grenzen aan het landbouwbeleid 2.2 Schaalvergroting 2.2.1 De institutionele omgeving 2.2.2 Een schifting tussen sectoren 2.3 De relatie met de samenleving: dichterbij en toch verder weg 2.3.1 Stedelijke betrokkenheid 2.3.2 Een nieuwe verhouding tussen landbouw en samenleving 2.3.3 Op weg naar gesloten kringlopen 2.3.4 De samenleving en de rijksoverheid 2.3.5 Open innovatiebeleid 2.3.6 Financiële, juridische en fiscale aspecten

3 De Nederlandse land- en tuinbouw 3.1 De land- en tuinbouw als deel van de agrofoodsector 3.1.1 De agrofoodsector als bron van inkomen 3.1.2 Werkgelegenheid 3.1.3 Netto-exportbijdrage 3.1.4 Energieverbruik 3.1.5 Grondstoffen 3.1.6 Logistiek 3.1.7 Institutionele context 3.1.8 De betekenis van de primaire sector voor de agrofoodsector 3.1.9 Conclusie 3.2 De primaire land- en tuinbouwsector in zijn omgeving 3.2.1 Inkomsten uit bedrijf en andere inkomsten 3.2.2 Dynamiek binnen en tussen sectoren 3.2.3 Ruimtegebruik 3.2.4 Milieu 3.2.5 Landschap en natuur 3.2.5.1 Landschap 3.2.5.2 Natuur

34 35 35 38 41 41 41 42 42 44 45 45 47 49 49 50 52 53 54 55 57 58 59 62 64 68 72 76 78 79 80 81 81 87 90 91 97 97 99

5 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 1 DEEL 1 | ADVIES

3.2.6 Organisatie- en rechtsvormen 3.2.7 Verschillen tussen deelsectoren 3.2.7.1 Gezinsbedrijven en quasi-industriële bedrijven 3.2.7.2 Verschillen in bedrijfsomvang 3.2.7.3 Grondgebonden en gebouwgebonden bedrijven 3.2.7.4 Multifunctionele bedrijven 3.2.7.5 Sympathie van de burger 3.2.7.6 Energie 3.2.8 Conclusie

4 Drie bedrijfsvormen 4.1 Het gespecialiseerde rurale bedrijf 4.2 Het quasi-industriële bedrijf 4.3 Het stedelijk georiënteerde bedrijf 4.4 Het voorkomen van de drie bedrijfsvormen 4.5 Duurzaamheidsopgaven voor de drie bedrijfsvormen 4.5.1 Uitdagingen voor het gespecialiseerde rurale bedrijf 4.5.2 Uitdagingen voor het quasi-industriële bedrijf 4.5.3 Uitdagingen voor het stedelijk georiënteerde bedrijf

5 Huidige en toekomstige ontwikkelingen 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 5.10 5.11

De samenleving stelt meer en hogere eisen Zorg voor maatschappelijk goed Voedsel wordt onderdeel van leefstijlen Onderscheid tussen oriëntatie op keten of omgeving in primaire productie High-tech leidt tot verandering bij producent en consument Marktpartijen en niet-gouvernementele organisaties nemen leiding in veranderingsproces Sterke prijsbewegingen bij gemiddeld hogere prijsniveaus Verschuivende evenwichten door hogere energieprijzen Schaarste aan grondstoffen maakt terugwinnen nog meer nodig Het Europees landbouwbeleid na 2013 Verduurzaming

LITERATUUR BIJLAGE Totstandkoming advies

101 104 104 106 106 107 109 111 112 115 116 116 117 118 124 125 126 129 131 131 131 132 132 133 134 134 135 135 135 136

139

147 147

DEEL 1 | ADVIES

7 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 1 DEEL 1 | ADVIES

ACHTERGROND VAN DIT ADVIES 1.1 Aanleiding De Nederlandse land- en tuinbouw bevindt zich in een spanningsveld. Aan de ene kant staan scherpe concurrentieverhoudingen op de wereldmarkt, met schommelende prijzen. Aan de andere kant staat de samenleving die steeds hogere eisen stelt. Politieke en economische veranderingen, nationaal en internationaal, roepen fundamentele vragen op over de toekomstige plaats van de land- en tuinbouw in de Nederlandse samenleving (zie Deel 2, hoofdstuk 1). Die veranderingen worden aangejaagd door de maatschappelijke discussie over de landbouw, maar ook door het krimpende aantal agrarische bedrijven en de verwachte wijziging in aard en omvang van de vraag naar voedsel. De maatschappelijke discussie strekt zich uit van de verdeling van de marges binnen de keten tot het welzijn en de gezondheid van dieren, en van de risico’s van grote stallen tot de noodzakelijke overgang van fossiele naar hernieuwbare energie. De vraag naar voedsel verandert onder invloed van stijgende welvaart in verschillende delen van de wereld. Er treden verschuivingen op naar dierlijke producten, verwerkte producten en versproducten, waaronder groenten en fruit. Aanleiding voor dit advies van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) is ook de verschuiving naar een meer voorwaardenscheppende rol van de rijksoverheid, die meer ruimte geeft aan decentrale overheden, markt en samenleving. De laatste tijd hebben verschillende adviezen over de land- en tuinbouw in Nederland1 het politieke en maatschappelijke debat gevoed2 (zie Deel 2, hoofdstuk 1). Kenmerkend voor dit debat zijn de felheid waarmee posities worden verdedigd, het onderlinge onbegrip tussen voor- en tegenstanders van specifieke ontwikkelrichtingen en de verlammende werking van dat onbegrip op het debat. De ethische dimensie en de verschillende beelden over voedselkwaliteit en gezondheidsrisico’s bepalen voor een groot deel de felheid waarmee het debat wordt gevoerd. Helderheid en richting zijn in dit tijdsgewricht nodig, terwijl tegelijkertijd zoekruimte en een voortdurende aandacht voor de mogelijkheid van verdere ontwikkeling vereist is om vooruit te komen.

1 2

Zoals Topsector Agro & Food (2011), Topsector Tuinbouw en Uitgangsmaterialen (2011), Ministerie van EL&I (2011) en Commissie-Van Doorn (2011). Zie onder meer Dijkhuizen (2012), Fresco (2012) en Kamerdebatten.

1

8 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 1 DEEL 1 | ADVIES

1.2 Adviesvraag De Rli meent de voor het maatschappelijk debat vereiste helderheid en richting te kunnen bieden met dit advies, waarvoor de raad als centrale vraag heeft geformuleerd: Is het wenselijk of zelfs noodzakelijk om de land- en tuinbouw in Nederland in de toekomst ruimte te geven voor verdere ontwikkeling, en zo ja, op welke wijze? Om het antwoord op die vraag te vinden, zijn de volgende aspecten onderzocht: Het belang van de land- en tuinbouw voor Nederland; t
de maatschappelijke effecten van de land- en tuinbouw; t
de noodzaak om te verduurzamen;3 t
de verduurzamingsopgaven voor de land- en tuinbouw; t
de verduurzaming als sturingsvraagstuk, en de rol van de (rijks)overheid daarbij; t
de belemmeringen bij verduurzaming. De Rli heeft in de beantwoording van deze vraag gekozen voor een brede benadering. De land- en tuinbouw wordt bezien vanuit maatschappelijk, economisch en ecologisch oogpunt, met de focus op de middellange en lange termijn. De tijdshorizon, 2025-2040, staat voor het Nederland zoals we dat voor onze kinderen en kleinkinderen mogelijk willen maken.

3

In dit advies gebruikt Rli de term verduurzaming om het procesmatige karakter te beschrijven van het steeds verder integreren van de drie p’s: people, planet en profit in het handelen van bedrijven, organisaties en individuen, en het creëren van voorwaarden hiervoor met het oog op de behoeften van toekomstige generaties (Brundtland, 1987, Elkington, 1994).

9 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 2 DEEL 1 | ADVIES

BETEKENIS VAN DE LAND- EN TUINBOUW Om de wenselijkheid van toekomstige ontwikkelingsruimte voor de Nederlandse land- en tuinbouw te kunnen beoordelen, is inzicht nodig in het belang van de sector voor Nederland. De grootte van dat belang is van invloed op de wenselijkheid of de noodzaak. Dit hoofdstuk geeft het oordeel van de Rli op dit punt weer en schetst de uitdagingen.

2.1 De Nederlandse land- en tuinbouw van nationaal belang De raad is, na analyse van de in paragraaf 1.2 genoemde aspecten, tot het oordeel gekomen dat de Nederlandse land- en tuinbouw als basis voor het agrofoodcomplex een groot nationaal en internationaal economisch en innovatief belang en een groot omgevingsbelang voor de Nederlandse samenleving vertegenwoordigt. Het antwoord op het eerste deel van de adviesvraag is dus bevestigend. Daarbij betrekt de raad het volgende: Hoewel de land- en tuinbouw zelf beperkt en steeds minder aan economie en werkgelegenheid bijdraagt (Deel 2, paragraaf 3.1), is de sector toch een belangrijke schakel in het agrofoodcomplex, dat wil zeggen de hele keten van toeleverende en verwerkende bedrijven, handel en distributie. Zonder land- en tuinbouw zou de basis wegvallen voor een deel van de Nederlandse voedingsen genotmiddelenindustrie. Ook zou onze handelsbalans sterk veranderen door meer import van voedsel en grondstoffen en door het wegvallen van agrarische export gebaseerd op binnenlandse productie. Terwijl juist de handel in agrarische producten een belangrijke motor is voor de economie. Daarnaast zou de invloed van Nederland op kwaliteitsborging, voedselveiligheid en (volks)gezondheidsaspecten van het voedselsysteem in de EU en de wereld verminderen, zou een belangrijke prikkel voor kennis en innovatie wegvallen en zou het beheer van twee derde van het landoppervlak anders moeten worden georganiseerd. Ten slotte zou het ontstaan van nieuwe waardeketens uit de biomassa van de primaire land- en tuinbouw wegvallen, waardoor de ontwikkeling van een biobased economy zou worden geremd. De land- en tuinbouwbedrijven leveren hun bijdrage op veel manieren. Ze produceren grondstoffen van hoge kwaliteit, ze jagen handel en logistiek aan, ze passen kennis en innovatie toe en leveren die ook zelf op. Ze dienen als

2

10 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 2 DEEL 1 | ADVIES

thuismarkt voor toeleverende bedrijven in bijvoorbeeld uitgangsmateriaal, machines en stalsystemen en voor agrarische dienstverleners als banken, verzekeringsmaatschappijen, dierenartsen en adviseurs. Naast het voortbrengen van landbouwproducten heeft de agrarische bedrijvigheid dus een belangrijke functie als broedplaats voor innovaties en nieuwe toepassingen, bijvoorbeeld van geïntegreerde en biologische productiewijzen, kwaliteitsborgingsystemen, van preventie van dierziektes, terugdringen van antibioticagebruik en van het opnieuw gebruiken van reststromen. Daardoor is ze een belangrijk onderdeel van de voornaamste Nederlandse maakindustrie: de voedings- en genotmiddelenindustrie. Bovendien is de sector sterk internationaal gericht: in 2009 kon 65% van de toegevoegde waarde en 68% van de werkgelegenheid in het gehele agrofoodcomplex aan export worden toegeschreven (Deel 2, paragraaf 2.1.3). Door de noodzakelijke overgang van een op fossiele brandstof gebaseerde economie naar een energieleverende, circulaire en biobased economie, nemen ook de ontwikkelingsmogelijkheden en -kansen voor de land- en tuinbouw toe. De land- en tuinbouw heeft een sterke cultuur gecreëerd van vakmanschap en ondernemerschap, van oudsher ondergebracht in wijdvertakte netwerken en vormen van samenwerking. Het organiserend vermogen is groot, zoals blijkt uit de ontwikkeling van coöperaties, de beheersing van het water door waterschappen en de uitgebreide samenwerking met kennisinstellingen. De grondgebonden landbouw beheert twee derde van het Nederlandse landareaal en is daarmee een belangrijke partij bij het bodem- en waterbeheer en het behoud van biodiversiteit en luchtkwaliteit. Daarnaast is de land- en tuinbouw nauw verbonden met de identiteit van het landelijk gebied en met het karakter van het landschap, en daardoor medebepalend voor de kwaliteit van de leefomgeving. Mondiaal gezien heeft Nederland zowel door de voedselproductie, als door zijn technologische kennis en innovatiekracht rond agrofood, een positie opgebouwd die in het licht van het wereldvoedselvraagstuk verantwoordelijkheden met zich meebrengt. De wereldbevolking zal naar verwachting groeien van zeven miljard mensen in 2012 naar negen miljard in 2050. De vraag naar voedsel stijgt daardoor, maar de toenemende koopkracht en de verdergaande verstedelijking leiden ook wereldwijd tot andere voedingsgewoonten. Nederland is de derde landbouwexporteur ter wereld (Deel 2, paragraaf 2.1.3). De verantwoordelijkheden en kansen die met deze positie gepaard gaan, zijn niet alleen economisch van aard, maar liggen juist ook in het overdragen van kennis, innovatie en kwaliteitsborging voor de wereldvoedselvoorziening in de komende decennia. De vervolgvraag is op welke wijze die ontwikkeling moet worden vormgegeven. In dit advies onderbouwt de raad de stelling dat daarvoor voortgaande innovatie

11 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 2 DEEL 1 | ADVIES

en een versnelde verduurzaming dringend nodig zijn. Het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties (ngo’s) moeten daarbij het voortouw blijven nemen, mede gestimuleerd door een levendig maatschappelijk debat (zie paragraaf 2.2). De rijksoverheid moet zich blijven richten op het bepalen van de nationale speelruimte en moet zich daarnaast meer richten op de rol van bruggenbouwer en facilitator.

2.2 Maatschappelijke effecten steeds bepalender Hoewel ontwikkelingskansen voor de land- en tuinbouw door de raad van groot belang worden geacht, laat de analyse in dit advies zien dat die ontwikkelingskansen pas te verzilveren zijn als maatschappelijke voorwaarden leidend worden voor de ontwikkeling. De Nederlandse agrofoodsector zal zich verder moeten ontwikkelen binnen deze steeds strakker wordende economische, ecologische en sociale voorwaarden. De te verwachten verdere schaalvergroting en specialisatie moeten daarbij worden ingezet om met hoogwaardiger producten efficiënter, dus met een kleiner beslag op productiemiddelen, in te kunnen spelen op steeds dynamischer markten en stringentere maatschappelijke eisen. Sinds de jaren vijftig van de vorige eeuw neemt het aantal bedrijven in de landen tuinbouw in Nederland sterk af: van 410.000 in 1950 naar 178.000 in 1970 en 70.390 in 2011. Dat proces zal zich naar verwachting voortzetten met een daling tot minder dan 50.000 in 2020. Voor de grondgebonden sectoren als de akkerbouw en de melkveehouderij betekent dat een groeiende oppervlakte per bedrijf en minder, maar grotere bedrijfsgebouwen. Voor gebouwgebonden sectoren als de glastuinbouw en de intensieve veehouderij voltrekt zich deze ontwikkeling in grotere gebouwen, zoals kassencomplexen, en in stallencomplexen met grote aantallen dieren per bedrijf. Een aantal van de bedrijven die in dit proces niet mee willen of kunnen gaan, verbreden hun economische basis en ontwikkelen producten en diensten voor lokale en regionale markten, zoals streekproducten, kamperen bij de boer, dagopvang en conferentievoorzieningen. Een groter aantal wordt beëindigd, hetzij actief of door gebrek aan opvolging (Deel 2, paragraaf 2.2). Op internationale markten eisen opkomende economieën hun plaats op, waardoor de concurrentie op zowel de grondstoffen- als de afzetmarkt toeneemt. Grondstoffen worden daardoor schaarser en prijsniveaus blijvend hoger. Daarnaast leiden veranderende klimatologische omstandigheden (droogte, slechte oogsten) in combinatie met veranderingen in de vraag tot grotere prijsschommelingen op de wereldmarkt. In productie, verwerking, logistiek en transport veranderen hightechinnovaties het beeld van de keten ingrijpend. Op de land- en tuinbouwbedrijven valt daarbij onder andere te denken aan precisielandbouw, weefselkweek,

12 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 2 DEEL 1 | ADVIES

robottechniek en koppeling van voedermethoden en diergezondheidsmonitoring. Verderop in de keten kan het gaan om de ontwikkeling van producten met gezondheidsbevorderende eigenschappen of met een betere carbon footprint. Deze innovaties leiden tot veranderingen in ketens en nieuwe koppelingen tussen agrarische en andere sectoren. Er tekenen zich nieuwe samenwerkingsverbanden af die primaire bedrijven voor fundamentele keuzes stellen: meer binding in ketenverband en/of met andere partijen in de regio, of afbouwen dan wel beëindigen van het bedrijf. Technologische ontwikkelingen brengen bovendien verschillen aan het licht in de betekenis die zowel producenten als consumenten hechten aan perspectieven van verduurzaming. Daarbij doen zich regelmatig ingewikkelde ethische dilemma’s voor zoals over de intrinsieke waarde van dieren, over genetische modificatie, eerlijke handel en de ecologische voetafdruk. Consumenten hechten een groeiend belang aan de samenstelling, kwaliteit en herkomst van voedsel. Het gaat bovendien steeds meer om de juiste nutriënten. Daarnaast is er de maatschappelijke zorg over afnemende biodiversiteit en veranderende landschappen. De maatschappelijke voorwaarden voor agrarische producten en productiewijzen nemen toe. Om de daarmee verbonden kosten te dekken, moet de agrarisch ondernemer in de toekomst nog meer dan nu al het geval is, concurreren op andere factoren dan alleen de kostprijs. Hij heeft nieuwe marktstrategieën, nieuwe vormen van risicomanagement en aanvullende financiering nodig. Kennis en dialoog worden steeds belangrijker om uit de patstellingen te komen tussen voor- en tegenstanders van schaalvergroting, van nieuwe technologische toepassingen en van stedelijke functies op het platteland. Kennis over mogelijke effecten van technologische ontwikkelingen, participatie in innovatieprocessen en dialoog over onderliggende waarden en opvattingen zijn hierbij nodig. Burgers voelen zich als consument, bewoner of recreant niet altijd serieus genomen in hun zorgen over ontwikkelingen rond voedsel en land- en tuinbouw. Ngo’s en bedrijfsleven hebben elkaar gevonden en treden steeds vaker samen op om verduurzaming in de keten en een hogere kwaliteit van voedsel tot stand te brengen. Zo wordt op mondiaal niveau door de Round Table on Responsible Soy (RTRS) een certificeringsysteem ontwikkeld voor duurzame soja, terwijl in Nederland de Dierenbescherming samen met de veehouderijsector het Beter Leven kenmerk tot stand bracht. Regionaal zijn er nieuwe samenwerkingsverbanden om een vitaal platteland te ontwikkelen, zoals het Groene Woud in de gemeente Boxtel.

13 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 1 | ADVIES

VERDUURZAMING NOODZAKELIJK In dit hoofdstuk wordt op grond van het belang van de sector en de toenemende maatschappelijke voorwaarden de noodzaak uiteengezet van verdere en versnelde verduurzaming van de land- en tuinbouw. Daarbij wordt aandacht besteed aan de drie dimensies waarin die verduurzaming vorm moet krijgen: ecologisch, economisch en sociaal, en aan de veranderde omstandigheden waaronder ze moet plaatsvinden, namelijk complexere uitdagingen, andere spelers en een andere rol van de overheid.

3.1 Verdere en snellere verduurzaming De land- en tuinbouw staat voor ingewikkelder uitdagingen dan ooit tevoren: efficiënter omgaan met vruchtbaar land, zoet water en nutriënten, terugdringen van emissies, opruimen van huidige vervuiling (fosfaatverzadiging, zware metalen), beter en anders bestrijden van plagen en dierziektes, verbeteren van dierenwelzijn, bewaken van de volksgezondheid (zoönose, ESBL4), bevorderen van goede arbeidsomstandigheden, eerlijk delen en voor de samenleving transparant opereren. De uitdagingen zijn niet alleen ingewikkelder, maar ook anders en complexer dan voorheen. Er zijn andere spelers opgestaan om uiting te geven aan verlangens van consumenten en maatschappelijke groepen, en daarmee invloed uit te oefenen op de wijze van produceren en de gevolgen daarvan. En de rol van de rijksoverheid als bepalende en sturende factor is teruggedrongen, mede ten gunste van die andere spelers. Voor de Rli staat vast dat vrijwel elk agrarisch bedrijf kan en op termijn zal moeten verduurzamen. Verduurzaming is het antwoord op deze uitdagingen waarmee de land- en tuinbouw zijn licence to operate én zijn concurrentiepositie kan behouden. Dit is een continu proces, want verschillende dimensies van verduurzaming verhouden zich niet altijd in harmonie, en soms zelfs gespannen tot elkaar. Niet zelden blijkt dat het oplossen van één knelpunt weer tot nieuwe knelpunten leidt: werken aan één dimensie van verduurzaming kan strijd opleveren met een andere dimensie ervan. Verduurzaming vraagt een continue zorg en aandacht voor onbedoelde gevolgen en voor het voorkomen van tegenstrijdigheden en afwenteling. 4

Het ESBL-enzym wordt door sommige darmbacteriën aangemaakt en zorgt ervoor dat antibiotica beperkt of niet werkzaam zijn.

3

14 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 1 | ADVIES

Stringentere eisen vanuit internationale en nationale regelgeving moeten worden opgenomen in bedrijfsvoering en in ketenafspraken. Nederlandse bedrijven zijn al een heel eind in het terugdringen van emissies en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en antibiotica. Maar er is nog een hele weg te gaan voordat de gestelde doelen gehaald zijn (zie Deel 2, paragraaf 3.2.4). Tegelijkertijd moet worden ingespeeld op maatschappelijke eisen en op wensen van kritischer consumenten, in Nederland en daarbuiten. Maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven maken wereldwijd ketenafspraken om verduurzaming stap voor stap verder te brengen. Op lokaal niveau geven burgerinitiatieven5 uiting aan de zorg voor de omgeving en voor de impact van productiewijzen. De Nederlandse land- en tuinbouw produceert op bedrijven die ingebed zijn in het agrarisch cultuurlandschap, in de ‘achtertuin’ van de Nederlandse burger. Boer en burger zullen met elkaar tot een modus vivendi moeten komen, gebaseerd op de wederzijdse erkenning van elkaars betekenis en belang. Verduurzaming is daarmee ook de motor van een voortgaand innovatieproces waarmee Nederland z’n voorsprong behoudt. Verduurzaming leidt er toe dat land- en tuinbouwbedrijven optimaal kunnen bijdragen aan maatschappelijke functies, zoals natuur en milieu, gezondheid, welvaart en welzijn, als dit zich ook bedrijfseconomisch vertaalt in perspectieven. De urgentie van verduurzamen is hoog en tegelijkertijd zijn de kansen groot. Voor de Nederlandse agrofoodsector zijn er bijvoorbeeld mogelijkheden om hightechinnovaties te combineren met ecologische en sociale innovaties. Samen met partijen in de keten of in de regio kunnen bijvoorbeeld restproducten een economische waarde krijgen of kunnen geheel nieuwe producten op de markt worden gebracht. De kringlopen en de koppelingen tussen sectoren die op die manier tot stand komen, dragen bij aan een circulaire en biobased economie, gebaseerd op hernieuwbare grondstoffen. Daarbij groeit het belang van kennis over het proces van verduurzaming als exportproduct van de Nederlandse agribusiness en het daarbij betrokken onderzoek. Immers, de vraagstukken over agrarische productie in en voor een verstedelijkende en welvarende samenleving zullen zich elders ook aandienen. Hierbij is niet alleen samenwerking nodig tussen ketenpartijen, maar ook met kennis- en innovatie-instellingen, maatschappelijke organisaties en overheden. Eén van de punten van zorg is de neiging tot het afschermen van kennis, vooral als die met publiek geld is verkregen. Begeleiding van het proces vanuit onderzoek, en monitoring van de effecten van oplossingen, zijn daarnaast belangrijk. Van de overheid mag daarbij worden verwacht dat ze bij deze aspecten faciliterend optreedt en zo veel mogelijk belemmeringen wegneemt die dit verduurzamingsproces in de weg staan. Er zijn mechanismen nodig om tijdig signalen op te vangen als iets mis dreigt te gaan. 5

Zie bijvoorbeeld het Burgerinitiatief ‘Megastallen Nee!’ in de provincie Noord-Brabant.

15 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 1 | ADVIES

De beslissing over de wijze waarop is het resultaat van een zoekproces, maar één ding is volgens de raad duidelijk: als door de overheid het proces van verduurzaming voortvarend wordt begeleid kan de land- en tuinbouw in Nederland ook op de iets langere termijn, zeg 2040, een solide positie verwerven te midden van de samenleving en een bloeiende circulaire en biobased economie. In kwalitatieve termen ziet de raad daarvoor de volgende streefbeelden.

Streefbeelden van een maatschappelijk gewaardeerde land- en tuinbouw (2040) t
Bindingen in en tussen ketens en in de lokale omgeving hebben verduurzaming voortgestuwd en een bloeiende circulaire en biobased economie gecreëerd. t
Externe kosten zijn geïnternaliseerd en afval (ook mest) is grondstof geworden. Agrarische bedrijven zijn producent van energie geworden. Kringlopen zijn gesloten. t
Burger en boer hebben elkaar gevonden in hun respect voor de intrinsieke waarde van plant en dier. De onderlinge dialoog is levendig en wederzijds verrijkend. t
Bodem, water en lucht zijn schoon: de leefomgeving is gezond. Het landschap is functioneel en aantrekkelijk. Het platteland is economisch vitaal en veelzijdig. De natuur floreert en biodiversiteitsbehoud is gegarandeerd. t
De overheid heeft freeridergedrag van bedrijven die zich niet aan ketenafspraken houden of niet meedoen effectief uitgesloten. t
Ten slotte: welzijn en gezondheid van mens en dier staan voorop, terwijl Nederland (nog altijd) proeftuin en ontwikkellaboratorium is voor een duurzame land- en tuinbouw met internationale spin-off.

3.2 Verduurzamingsopgaven in drie dimensies Alle landbouwbedrijven in Nederland hebben te maken met verduurzamingsopgaven. Die kunnen variëren van permanente druk om te concurreren en toenemende afhankelijkheid van grondstoffenstromen, tot het beheersen van emissies en afvalstromen, het bevorderen van dierenwelzijn en het voorkomen van risico’s voor de menselijke gezondheid. Tegelijkertijd, en wellicht juist daarom, zijn agrarische ondernemers de drijvende kracht in de ontwikkeling naar een duurzamer land- en tuinbouw, die steeds duidelijker wordt geprikkeld en getrokken door de dialoog tussen deze ondernemers en ngo’s. Voorlopers trekken volgers mee, en naarmate de druk van de markt en de ketenpartners groter wordt, komen de achterblijvers in beweging of beëindigen zij hun bedrijf. Biologische landbouw is een van de voorbeelden van die ontwikkeling.

16 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 1 | ADVIES

Deze Europees gecertificeerde landbouwvorm houdt rekening met dierenwelzijn, milieu en natuurlijke kringlopen en wijst het gebruik van kunstmest of chemische bestrijdingsmiddelen af. Biologische landbouw is daardoor niet alleen een reactie op de reguliere, op de inzet van chemische middelen gebaseerde landbouw, maar ook een bron van kennisontwikkeling voor deze landbouw. Dat blijkt bijvoorbeeld op de gebieden van zaadteelt, gewasbescherming, bodembeheer en dergelijke. Door de druk op land- en tuinbouwbedrijven om te verduurzamen, valt de neiging tot agrocentrisch denken weg. Het proces van verduurzaming is gaande op landen tuinbouwbedrijven, in de hele keten en op lokaal niveau. Dat betekent dat de economische, sociale en ecologische dimensies van verduurzaming als opgave worden onderkend en op eigen wijze worden opgenomen in verdienmodellen, ketenafspraken en lokale samenwerkingsverbanden. De drie dimensies zijn voor de land- en tuinbouwsector als volgt te omschrijven: Economisch (p van profit): het verankeren van de land- en tuinbouwsector in zijn diverse vormen en gedaanten als robuuste en veerkrachtige economische bron van inkomen, ondernemerschap en innovatie in Nederland. Goed opgeleide arbeidskrachten, goede logistieke voorwaarden, kennis, educatie en consumenteninformatie en het meekoppelen van andere maatschappelijke belangen, waaronder groenblauwe diensten, zijn nodig voor de verduurzaming in economische zin. Sociaal (p van people): het bereiken dat de land- en tuinbouw het respect en vertrouwen terugverdient van burgers en consumenten, bewoners en recreanten, door hun zorgen serieus te nemen, erover in gesprek te gaan en oplossingen te bieden voor verduurzaming in de keten en in de omgeving. Hadden die zorgen in vorige decennia vooral betrekking op de gevolgen voor milieu en dierenwelzijn, tegenwoordig gaat het ook om dier- en volksgezondheid (bacteriële infecties als EHEC, besmetting met ESBL, zoönose, preventief antibioticagebruik) en om gezond en hoogwaardig voedsel. Het gezinsbedrijf wordt in de lokale gemeenschap vaak gezien als een waarborg voor de sociale verankering van de land- en tuinbouw. Voor de samenleving zijn eerlijk delen, transparantie over voedselkwaliteit en aandacht voor ethische kwesties rond dier en plant nodig om in sociale zin te verduurzamen. Ecologisch (p van planet): het bijdragen aan een circulaire en biobased economie door het tot stand brengen van kringlopen, het hergebruik van afvalstoffen en het omzetten van mest in economisch waardevolle producten, het leveren van energie, efficiënt omgaan met grondstoffen en water, terugdringen van emissies, vasthouden van koolstof, behoud van biodiversiteit (in Nederland en elders) en ecologische veerkracht. De land- en tuinbouw zal door samenwerking met andere bedrijfs- en waardekolommen (energiesector, chemiesector, watersector, natuursector, enzovoort) verduurzaming in ecologische zin bevorderen. Adequate ruimtelijke en logistieke voorwaarden dragen hieraan bij.

17 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 4 DEEL 1 | ADVIES

VERDUURZAMINGSOPGAVEN PER BEDRIJFSVORM De Nederlandse land- en tuinbouw kent een grote verscheidenheid in bedrijfstypen, productierichtingen, oriëntaties, schaalgroottes en mate van specialisatie. Bezien vanuit de verduurzamingsopgaven zijn er in die verscheidenheid op hoofdlijnen drie bedrijfsvormen te onderscheiden, die zich ieder op hun eigen wijze richten op een economisch, ecologisch en sociaal toekomstperspectief. Die bedrijfsvormen worden in Deel 2 (hoofdstuk 4) beschreven als: het gespecialiseerde rurale bedrijf, het quasi-industriële bedrijf en het stedelijk georiënteerde bedrijf. In de agrarische praktijk zijn tal van combinaties en tussenvormen van deze drie te onderkennen.

4.1 Drie bedrijfsvormen De drie onderscheiden bedrijfsvormen zijn voortgekomen uit ondernemerschap onder verschillende economische, ruimtelijke en politieke voorwaarden. Ieder van deze vormen heeft zijn eigen waarden, en eigen sterke en zwakke punten op het gebied van verduurzaming. In de maatschappelijke discussie spelen die waarden een belangrijke rol in de standpunten van verschillende partijen, die het vaak opnemen voor deze of gene bedrijfsvorm als de meest perspectiefrijke. De drie bedrijfsvormen kennen niet alleen een eigen set van waarden,6 maar ook eigen combinaties van netwerken en kennisontwikkeling en verschillende, niet altijd expliciet gemaakte, wegingen van de drie dimensies van verduurzaming (people, planet, profit). In de volgende paragrafen wordt dit nader toegelicht. 4.1.1 Het gespecialiseerde rurale bedrijf Dit is in Nederland over het algemeen een melkveehouderijbedrijf met soms ook andere graasdieren of een bedrijf met akkerbouw- en/of tuinbouwteelten in de open grond. Deze bedrijfsvorm maakt overwegend gebruik van arbeid en kapitaal uit het gezin. De omvang van het bedrijf past daarbij, maar dat stond en staat een snelle schaalvergroting niet in de weg. Bij die schaalvergroting past ook specialisatie: wanneer de veehouder, akkerbouwer of tuinder zich toelegt op één product of productietak, staat dat binnen de gegeven bedrijfsomvang een grotere productieschaal toe. 6

De indeling vertoont overeenkomst met de discoursen in het werk van Frouws (1998), Termeer (2006), Hermans (2011) en Hinssen & Smulders (2011). Deze sociologen en bestuurskundigen hebben in discoursanalyses beschreven hoe de werkelijkheid op hele verschillende wijze betekenis krijgt voor mensen door de wijze waarop zij die werkelijkheid ervaren.

4

18 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 4 DEEL 1 | ADVIES

Degenen die van deze bedrijfsvorm een duurzame toekomst verwachten, zien de land- en tuinbouw als onlosmakelijk onderdeel van het landelijk gebied, en het gezinsbedrijf als onlosmakelijk onderdeel van de lokale gemeenschap. De agrariër is vakman en hoeder van het agrarisch cultuurlandschap en de natuur. Zelfsturing, zorgvuldig omgaan met dier, plant en bodem, en continuïteit over de generaties heen zijn kernwaarden. Het agrarisch bedrijf heeft als midden- en kleinbedrijf, geïntegreerd in de productieketen, bij het mkb passende juridische bedrijfsvormen, zoals de veel voorkomende maatschap (Deel 2, paragraaf 3.2.6) maar kiest waar nodig ook voor nieuwe juridische rechtsvormen en financieringswijzen. De druk om te specialiseren en op grotere schaal te produceren, staat op gespannen voet met de schaal en waarden van het traditionele agrarische cultuurlandschap. De koe staat steeds vaker het hele jaar op stal. Aan de andere kant vormt het gezinsbedrijf ook een zekere garantie dat de schaalvergroting binnen die schaal en waarden zal blijven. Mede door een langdurig proces van beeïndiging van kleinere bedrijven, heeft het gezinsbedrijf bewezen over economische spankracht te beschikken en aan degenen die erop werken een goed bestaan te kunnen bieden (Deel 2, paragraaf 3.2.1). Ook het respect en het vertrouwen van de burgers bevinden zich overwegend in de veilige zone (Deel 2, paragraaf 3.2.7.5). Groenblauwe diensten kunnen ervoor zorgen dat maatschappelijke wensen op terreinen als natuur, landschap, waterbeheer en recreatie worden opgenomen in de bedrijfsvoering. Om de kwaliteit en toegankelijkheid van een gebied te verhogen, is bijvoorbeeld een kostendekkende vergoeding voor deze diensten een mogelijkheid. 4.1.2 Het quasi-industriële bedrijf Deze bedrijfsvorm wordt vrijwel alleen aangetroffen in de gebouwgebonden sectoren: de glastuinbouw en de intensieve veehouderij. Hier gaat het om bedrijven die hun productie vaak los van de grond onder geconditioneerde omstandigheden ver boven het niveau van het gezinsbedrijf uitbreiden en daarbij gebruikmaken van zowel vreemde arbeid als vreemd kapitaal, zoals in de glastuinbouw. Bij de intensieve veehouderij is de inschakeling van vreemde arbeid minder aan de orde. In de glastuinbouw is teelt onder gecontroleerde omstandigheden volledig ingeburgerd. Substraatteelt, die helemaal los van de grond plaatsvindt, is er een vergaand voorbeeld van. In de dierhouderij binden de afhankelijkheid van veevoer en de afzetmogelijkheden voor mest de bedrijven nog aan de grond. Bij gebouwgebonden bedrijven wordt deze binding echter al indirecter door het gebruik van veevoer uit voedselresten, bierbostel, perspulp en restafval uit de aardappelindustrie en de verwerking van mest tot verkoopbare producten en/ of energie. Op deze bedrijven wordt veel vertrouwen gesteld in een technischwetenschappelijke aanpak van de verduurzaming van de land- en tuinbouw, die aansluit bij de circulaire en biobased economie. Verdere schaalvergroting, grotere efficiëntie, sterke ketenintegratie en het tot stand brengen van kringlopen staan

19 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 4 DEEL 1 | ADVIES

centraal. De schaal van de productie en de grotere financiële draagkracht van de quasi-industriële bedrijven, maken investeringen haalbaar in technisch-industriële toepassingen om reststromen tot waarde te brengen. Hier kunnen dus juist weer bedrijfseenheden worden toegevoegd, zoals verwerking tot vleesproducten bij intensieve veehouderij en op specifieke marktsegmenten gerichte verwerking en verpakking op tuinbouwbedrijven. Onder gecontroleerde omstandigheden kunnen zowel diergezondheid als dierenwelzijn worden veiliggesteld. De ontwikkeling van systemen die bijdragen aan oplossingen op deze vlakken, is gaande. Er wordt gezocht naar mogelijkheden voor clustering van bedrijvigheid met intersectorale koppelingen op daarvoor – ook qua logistiek – geschikte locaties. Dergelijke systemen passen in een circulaire en biobased economie. 4.1.3 Het stedelijk georiënteerde bedrijf Deze bedrijfsvorm kent een verdienmodel waarbij niet in de eerste plaats de productieomvang en de specialisatie, maar juist de combinatie van verschillende agrarische en niet-agrarische functies het toekomstperspectief moet veiligstellen. Het gaat dan om bedrijven die zijn verbreed met een of meer takken, gericht op overwegend niet-agrarische of stedelijke belangstelling zoals kinderopvang, rechtstreekse verkoop van eigen producten, recreatie of natuurbeheer. Het landelijk gebied en de land- en tuinbouw worden vanuit een stedelijke invalshoek bezien, waarbij een diversiteit aan nieuwe vormen van land- en tuinbouw mogelijk wordt. Oriëntatie op activiteiten buiten de land- en tuinbouw zelf staat centraal. Het landelijk gebied wordt een ‘dienstenlandschap’. Tijd, identiteit en kleinschaligheid zijn belangrijker dan efficiëntie, massa en schaal. De agrariër zoekt als groene ondernemer de verbinding met de stedeling en biedt diensten en producten aan die op allerlei manieren bijdragen aan het beleven van het landelijk gebied, van voedsel tot zorg en recreatie. Verbreding vindt zowel op bedrijven plaats, als door combinaties met nieuwe economische functies op het platteland (gastvrijheid, consultancy, zingeving, kunst en cultuur, zorg, zakelijke diensten). Nu al weten meerdere bedrijven zeer professioneel en marktgericht elementen van de agrarische en de dienstverlenende takken te combineren. Kenmerkend, zeker wanneer sprake is van boerderijverkoop (local for local), is de verhoogde verbondenheid van de stedeling met de productie van voedsel en met het landelijk gebied. Deze verbondenheid uit zich in actieve maatschappelijke organisaties, en aandacht in de (sociale) media. De gemengde bedrijvigheid die goed bij het stedelijk georiënteerde bedrijf past, leent zich ook goed voor hergebruik van producten en afvalstoffen en kan daardoor bijdragen aan de circulaire economie. Kleinschalige technologische innovaties, ict-oplossingen en stadsdistributie zijn in ontwikkeling en jagen de professionaliteit van deze bedrijven aan.

20 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 4 DEEL 1 | ADVIES

Gemeenten spelen op de ontwikkeling van deze bedrijfsvorm in door lokale voedselstrategieën te ontwikkelen. Zo zijn er gemeenten die het lokale inkoopbeleid richten op regionaal duurzaam voedsel, die ruimte bieden aan streekmarkten en die stadslandbouw in diverse vormen stimuleren.

4.2 Uitdagingen Ieder van de beschreven bedrijfsvormen heeft waarden en sterke punten op het gebied van verduurzaming. Daar staat tegenover dat ook iedere bedrijfsvorm zijn specifieke uitdaging kent in het proces van verduurzaming. De figuur op de volgende pagina laat dat in schematische vorm zien. De volgende paragrafen beschrijven de uitdaging voor elk van de drie op hoofdlijnen onderscheiden bedrijfsvormen. 4.2.1 De uitdagingen voor het gespecialiseerde rurale bedrijf Het is vooral de ecologische dimensie (de p van planet) die voor het gespecialiseerde rurale bedrijf een uitdaging vormt. Het grondgebonden karakter maakt het moeilijk om milieu- en gezondheidseffecten van de productie voldoende onder controle te krijgen. Om zorgvuldig beheer van bodem, biodiversiteit en water vorm te geven, emissies en gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en antibiotica te verminderen, zijn innovaties nodig zoals precisielandbouw, nieuwe vormen van gemengd bedrijf en het inbouwen van agrobiodiversiteit in de bedrijfsvoering. De schaal van de productie en de financiële draagkracht zijn echter beperkt als het erom gaat technologische en industriële processen op gang te krijgen die een sluitende productiekringloop tot stand brengen. Een alomvattende ketenaanpak is nodig om de voordelen van een gesloten kringloop in de bedrijfsvoering van de boer tot uiting te laten komen. Bovendien vormen, zeker in combinatie met andere functies, verspreide grondgebonden veehouderijbedrijven een risico bij het uitbreken van dierziekten. Voor het verkleinen van dergelijke risico’s zullen oplossingen moeten worden gevonden. 4.2.2 De uitdagingen voor het quasi-industriële bedrijf Deze bedrijfsvorm stuit, vooral in de dierlijke productie, het duidelijkst op maatschappelijke weerstanden, met name op het vlak van volksgezondheid, ethiek en dierenwelzijn. Dat leidt ertoe dat plannen voor grote nietgrondgebonden bedrijven die op industriële schaal dieren willen gaan houden, op de plank blijven liggen. De consumptie van dierlijk eiwit en daarmee de afhankelijkheid van geïmporteerde soja als veevoer leidt tot vragen over de relaties tussen mens, dier en plant. Het zijn dan ook de sociale aspecten (de p van people) die voor deze bedrijfsvorm de grootste uitdaging vormen: geloofwaardig maken dat deze wijze van productie diervriendelijk en gezond kan plaatsvinden, en daarvoor maatschappelijke steun verwerven. In een vroeg stadium zullen partijen aan tafel uitgenodigd moeten worden die de zorgen van burgers

HOOFDSTUK 4 DEEL 1 | ADVIES

21 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Verduurzamingsopgaven van de drie bedrijfsvormen Gespecialiseerd ruraal bedrijf

Economisch

Sociaal

Quasi industrieel bedrijf

Stedelijk georiënteerd bedrijf

Ecologisch

De figuur laat drie bedrijfsvormen in de land- en tuinbouw in hun verhouding tot de drie dimensies van verduurzaming: ‘economisch’, ‘ecologisch’ en ‘sociaal’ zien. De lijnen die de cirkel vormen representeren de sterke kanten; de paarse pijlen representeren uitdagingen. Het gespecialiseerde rurale bedrijf optimaliseert economische en sociale dimensies en heeft een uitdaging in ecologie; het quasi-industriële bedrijf optimaliseert economische en ecologische dimensies en treft een uitdaging in de sociale dimensie; het stedelijk georiënteerde bedrijf optimaliseert sociale en ecologische dimensies en heeft zijn uitdaging op de economische dimensie.

kunnen verwoorden, zodat de aandacht niet alleen is gericht op de technische ontwerpeisen, maar ook op de ethische kwesties, institutionele inbedding en kwaliteitsborging in de hele keten. Als de Nederlandse overheid deze aanpak met onderzoek en middelen ondersteunt, kunnen technische kennis en systemen op een maatschappelijk verantwoorde wijze worden ontwikkeld. Dat betekent: in een vroeg stadium van ontwikkeling aandacht geven aan dierenwelzijn, ethische kwesties rond toepassing van technologie en kwaliteit van het landschap.

22 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 4 DEEL 1 | ADVIES

Over de hele wereld gezien zal de intensivering van de landbouw doorgaan. Juist daarom kan een Nederlandse voorlopersrol op het gebied van verduurzaming van de intensieve dierhouderij een grote bijdrage leveren aan onze exportpositie én aan de verduurzaming van de landbouw op mondiale schaal. 4.2.3 De uitdagingen voor het stedelijk georiënteerde bedrijf Het verweven van functies, zoals dat bij het stedelijk georiënteerde bedrijf hoort, is gunstig voor de beleveniseconomie, maar kan ook overlast, risico’s en wrijving meebrengen. Het voorkomen van milieuhinder en van verspreiding van dierziekten is bij kleine en verspreid liggende bedrijvigheid even noodzakelijk als bij grootschalige en gespecialiseerde bedrijven. Investeringen moeten intussen wel, zoals bij alle bedrijven, terug te verdienen zijn en dat staat vaak op gespannen voet met de schaal van deze ondernemingen. Juist de winstgevendheid (de p van profit) vormt dan ook de grootste uitdaging voor de praktijk van deze bedrijfsvorm, die zich op kleinere bedrijven eerder blijkt te ontwikkelen dan op grotere (Deel 2, paragraaf 3.2.7.4).

4.3 Sterkte-zwakteanalyse Alle drie de bedrijfsvormen met hun verduurzamingsperspectieven hebben sterke en zwakke kanten. Het schema op de volgende pagina geeft in het kort een sterkte-zwakteanalyse van de drie bedrijfsvormen weer, gevolgd door een overzicht van de probleemeigenaren bij overheden en belemmeringen die bij die bedrijfsvormen een rol kunnen spelen. Verdeeld naar thema’s, zijn dat: 1) ruimte en logistiek, 2) kennis en innovatie, 3) financiële, juridische en fiscale ruimte en 4) maatschappij. De belemmeringen worden in de onderste helft van het schema toegelicht en verder uitgewerkt in hoofdstuk 5.

4.4 Verschillende strategieën en opgaven naast en in interactie met elkaar Ieder van de bedrijfsvormen waarin de bedrijfstypen van land- en tuinbouw zich hebben ontwikkeld, heeft sterke en zwakke kanten als het gaat om de vraag hoe ze kunnen verduurzamen. Daarom is de discussie over de vraag welke bedrijfsvorm superieur is niet zinvol om de noodzakelijke verduurzaming op gang te brengen. Integendeel, zo’n discussie belemmert een vruchtbare uitwisseling tussen de onderscheiden bedrijfsvormen. Juist die interactie is volgens de raad nuttig, perspectiefvol en in feite zelfs onmisbaar, zoals de interactie tussen de biologische en de reguliere landbouw ook tot vooruitgang binnen beide systemen heeft geleid. Biologische landbouw is binnen alle hier onderscheiden bedrijfsvormen mogelijk, al zal de eis van natuurlijkheid tot andere vormen leiden in de gebouwgebonden veehouderij dan in de grondgebonden landbouw.

HOOFDSTUK 4 DEEL 1 | ADVIES

23 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Sterkte-zwakteanalyse van de drie bedrijfsvormen Gespecialiseerd ruraal

Quasi-industrieel

Stedelijk georiënteerd

Huidige kenmerken landbouw

Gespecialiseerd Grondgebonden 75-80% van bedrijven Economisch goed/ redelijk Gezinsbedrijven Verspreide ligging

Gespecialiseerd Gebouwgebonden 7-10% van bedrijven Economisch sterk Vreemde arbeid en vreemd kapitaal Regionale clustering

Verbreed (producten/ diensten) 10-15% van bedrijven Economisch perspectief? Gezinsbedrijven Regionaal gedifferentieerd

Sterke punten

Veerkracht/ aanpasbaarheid Gezinsbedrijf

Gesloten systemen Reduce, reuse, recylce

Verbinding stad/natuur Local for local / verkorten van ketens

Zwakke punten

Sluiten kringlopen (water, bodem, natuur), Biodiversiteits- behoud

Ethische dilemma’s / maatschappelijke weerstand

Rentabiliteit Sluiten kringlopen Risico’s door menging functies (dierziektepreventie)

Probleemeigenaar bij overheid

Provincies / Rijk

Provincies / Rijk

Provincies/steden

Analyse

Aanzet voor invulling naar thema Ruimte en logistiek

Schaal van bedrijf knelt met schaal landschap

Specifieke locaties nodig

Last mile / kleinschaligheid Functiemenging

Kennis en innovatie

Onvoldoende toepassing kennis over agroecologie en techniek (gps, no-tillage etc.)

Sterk science based, plannen blijven liggen

Kennisnetwerken aangepast aan niche-ontwikkeling

Financieel, juridisch en fiscaal

Nieuwe juridische bedrijfsvormen (maatschappen, franchise binding) financieringsvomen en vergroenen belastingsysteem

Flexibele publiek-private Collectieven / lokale beheersconstructies arrangementen (zoals havenbedrijf) en financieringsvormen (revolving funds)

Maatschappij

Schaal bedrijfsvoering versus schaal landschap

Onvoldoende ethische en educatieve begeleiding

Strijdige functies

Daarnaast ziet de raad ook nieuwe varianten en combinaties van bedrijven ontstaan met nieuwe verduurzamingsopgaven. Deeltijdlandbouw, die nu al wordt beoefend op akkerbouwbedrijven van uiteenlopende omvang, is dankzij de melkrobot wellicht ook mogelijk op grotere melkveehouderijbedrijven. Deeltijdbedrijven bieden door grotere economische armslag ook de ruimte voor verdere ontwikkeling op de sociale en ecologische dimensie van verduurzaming – een ruimte die op voltijdsgezinsbedrijven niet altijd vanzelfsprekend is. Het

24 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 4 DEEL 1 | ADVIES

combineren van agrarische en niet-agrarische activiteiten hoeft daarnaast niet altijd op kleinere bedrijven plaats te vinden of het resultaat te zijn van bewust streven naar het voorzien in de behoefte van stedelingen. Het opwekken van energie, al dan niet in combinatie met mestverwerking op het bedrijf, maar ook het beheren van grotere oppervlaktes natuur, laten zich bijvoorbeeld goed combineren met een gespecialiseerd ruraal bedrijf. Ook verschijnen met name in de glastuinbouw en in niches van andere sectoren vormen van verticale integratie in de keten waarbij producten op het bedrijf worden verwerkt en verpakt alvorens ze aan de handel of het winkelbedrijf te worden geleverd. Kortom: de verduurzaming van alle landbouwvormen in Nederland is nodig om de toekomst van de sector te verzekeren en om de mogelijkheden van de verschillende bedrijfsvormen ten volle te benutten. Het stimuleren van verduurzaming in drie dimensies is dan ook volgens de raad de enige manier om de noodzakelijke omslag te bewerkstelligen. Voor elk van de drie bedrijfsvormen en voor alle tussenvarianten is het beantwoorden aan de eigen opgave een voorwaarde om op die weg verder te komen. Met de erkenning van de uiteenlopende bedrijfsvormen en daaraan verbonden sterke en zwakke punten, ligt de weg open om de noodzakelijke verduurzaming van alle landbouwbedrijven in Nederland tot stand te brengen. Alvorens in te gaan op de mogelijkheden daarvoor, worden hieronder eerst de belemmeringen op die weg besproken.

4.5 Beantwoording adviesvraag De in hoofdstuk 1 geformuleerde adviesvraag kan nu volledig worden beantwoord. In hoofdstuk 2 is al vastgesteld dat de land- en tuinbouw als basis voor het agrofoodcomplex een zodanig groot economisch, omgevings- en innovatief belang voor de Nederlandse samenleving vertegenwoordigt, dat een verdere ontwikkeling van de land- en tuinbouw ook in de toekomst mogelijk moet worden gemaakt. Het tweede deel van de adviesvraag betreft de wijze waarop dat moet worden gedaan. Ter beantwoording daarvan geldt dat er slechts één weg is: die van de verduurzaming. Alleen door de verduurzaming te versnellen en te intensiveren ontstaat zicht op een vitale en maatschappelijk geacccepteerde land- en tuinbouw in de verdere toekomst. In het volgende hoofdstuk zal worden ingegaan op de wijze waarop die verduurzaming kan worden versneld en zullen daarvoor concrete adviezen worden gegeven. In de paragrafen 5.1 en 5.2 schetst de raad de algemene strategie en in paragraaf 5.3 wordt deze verder ingevuld.

25 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 5 DEEL 1 | ADVIES

VERSNELLEN VERDUURZAMING Als de meerledige verduurzaming van de land- en tuinbouw voortvarend wordt aangepakt, kan de land- en tuinbouw in Nederland ook op de langere termijn (2025 - 2040) welvarend en maatschappelijk ingebed zijn, en bijdragen aan een veelzijdig, aantrekkelijk en gezond leefmilieu. Tegelijk kan de sector een belangrijke bijdrage blijven leveren aan een circulaire en grondstofefficiënte economie. Bij die voortvarende aanpak heeft de overheid een belangrijke, zij het niet steeds een leidende rol. Ondernemers willen steeds meer vanuit een eigen drive tegemoet komen aan de eisen die markt en samenleving stellen aan productiewijze en productieomstandigheden.7 Thans is het aan de overheid om verduurzaming mogelijk te maken en te stimuleren door er ruimte voor te scheppen en belemmeringen weg te nemen. Het rijk draagt eindverantwoordelijkheid voor het geheel en treedt ook naar de regionale overheden stimulerend op waar wenselijk en sturend op waar nodig.

5.1 Rol rijksoverheid verandert De rol van de rijksoverheid voor de land- en tuinbouw is veranderd. Hoe die rol zich de laatste jaren ontwikkelt, is niet voor iedereen duidelijk. Een aantal taken is gedecentraliseerd, waaronder ruimtelijke ordening, landinrichting en natuurbeleid. Daarnaast is Europese en andere internationale wet- en regelgeving op veel voor de land- en tuinbouw belangrijke terreinen in toenemende mate leidend geworden. Het publieke debat gaat over steeds wisselende issues (EHEC-bacterie, megastallen, Q-koorts, fijnstof, bijensterfte) en neemt soms verlammende vormen aan. De rijksoverheid acteert bij crises, maar is niet meer voldoende richtinggevend in het afbakenen van de ontwikkelruimte voor landen tuinbouw. Duidelijkheid over die ruimte is wel nodig om ondernemers de zekerheid te bieden waardoor ze durven te investeren in verdere verduurzaming. Wil Nederland ook de komende decennia een vooraanstaande landbouwnatie blijven, dan moet de rijksoverheid op zo kort mogelijke termijn definiëren in welke situatie zij welke rollen moet oppakken vanuit het belang van de sector. 7

Zie jaarverslag Solidaridad 2011, p.17

5

26 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 5 DEEL 1 | ADVIES

Daarbij gaat het om rollen als: t
onderhandelaar over en uitvoerder van internationale afspraken; t
marktmeester in de handel met de EU en met internationale handelspartners; t
aanstuurder en medefinancier van kennisinstellingen en planbureaus; t
instantie die kaders stelt en toezicht houdt op het bedrijfsleven en maatschappelijke instellingen; t
facilitator en stimulator van de gewenste verduurzaming; t
gespreksleider over ethische vraagstukken in de samenleving; t
ontwikkelaar van strategie over onderwerpen van nationaal belang. Door deze rollen strategisch in te zetten, kan de rijksoverheid invulling geven aan zijn systeemverantwoordelijkheid. Uit het oogpunt van verduurzaming is het van belang dat voorbij de electorale cyclus en kortetermijnmarktbelangen wordt gekeken, en dat er oog is voor de andere spelers op het internationale en nationale speelveld: regio, kennisinstellingen, bedrijfsleven en samenleving.8 De genoemde rollen zijn op zichzelf niet nieuw. Ze moeten echter in het perspectief van de huidige uitdagingen met nieuw elan worden opgepakt, met de lange termijn en het nationale belang van de land- en tuinbouw voor ogen. Juist voor die lange termijn en het nationaal belang moet de rijksoverheid aanspreekbaar zijn, ook in een tijd waarin bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en burgerinitiatieven steeds meer het voortouw nemen in de verduurzaming. De rijksoverheid kan bruggenbouwer en facilitator zijn in dit proces en daarnaast bevorderen dat het speelveld verder verruimd wordt naar bijvoorbeeld alternatieve waardeketens of groenblauwe diensten. Ze heeft daarbij een reeks mogelijkheden zoals het inzetten van gelden uit het Europese gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB), ruimtelijke ordening, toepassen milieubeleid, heffingen, innovatiesubsidies, horecawetgeving en vestigingsvergunningen. De rijksoverheid kan zo extra stimuleren dat maatschappelijk gewaardeerde effecten worden bereikt en beloond. In paragraaf 2.2 zijn al voorbeelden gegeven hoe de samenwerking tussen bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties zowel internationaal als nationaal kan leiden tot certificeringssystemen en regionale initiatieven voor een vitaal platteland. Men beseft steeds meer dat zich regionaal, nationaal en internationaal vraagstukken voordoen waarvan de oplossing om collectieve actie vraagt. Onderzoek naar de voorwaarden om zulke acties van de grond te krijgen (Ostrom, 2004) bracht de noodzaak aan het licht van een gedeelde overtuiging dat het gemeenschappelijk belang om een oplossing te vinden groot is, een zekere mate van autonomie, en van vertrouwen in elkaar en in een gemeenschappelijke toekomst. 8

Het nationale belang van de landbouw wordt bijvoorbeeld niet genoemd in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte uit 2012.

27 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 5 DEEL 1 | ADVIES

De beoogde strategie vraagt dan ook om betrokkenheid van alle relevante partijen vanaf het begin. Een mogelijkheid om die betrokkenheid te creëren is het borgen van rechten en plichten. Door gebruik te maken van ervaringen van geslaagde collectieve acties kan het vertrouwen groeien dat een gemeenschappelijke strategie kan worden gevonden en uitgevoerd. Dit betekent fors investeren in het voortraject om daarmee draagvlak te vergroten en juridische hobbels later in het proces zoveel mogelijk te vermijden. Onder andere in de ruimtelijke ordening en de infrastructuurplanning is hiermee inmiddels de nodige ervaring opgedaan. Dit advies is voorbereid in een tijd van wisselende en soms hevige meningsverschillen over de wenselijkheid van nieuwe ontwikkelingen binnen de land- en tuinbouw, met name binnen de gebouwgebonden veehouderij. Het maatschappelijk debat is mede door toedoen van de rijksoverheid gevoerd in commissies, dialogen, enquêtes, onderzoek van de Tweede Kamer en sociale media. De Rli is van mening dat het huidige tijdsgewricht erom vraagt dat dit debat systematischer en constructiever wordt gevoerd. Als de rijksoverheid ervoor kiest om het maatschappelijk effect van de land- en tuinbouw nadrukkelijk voorop te zetten en het aan de sector over te laten hoe de verduurzaming vorm wordt gegeven, krijgt het maatschappelijk debat een andere functie. Maatschappelijke output is dan sturend, en niet volgend. Daarom zou de overheid haar rol moeten ontwikkelen als facilitator van het maatschappelijke debat over de land- en tuinbouw in Nederland, en de dialoog met burgers moeten versterken.

5.2 Ruimte voor verscheidenheid Veel provincies kiezen nu impliciet of expliciet tegen verdere ontwikkeling van in het bijzonder de gebouwgebonden landbouw, maar ook tegen sommige vormen van grondgebonden landbouw. Gemeenten die hun agrarische bedrijven wel ontwikkelruimte willen geven voor verdere verduurzaming, ondervinden de beperkingen van onder andere de milieuwetgeving. Met instrumenten als de in ontwikkeling zijnde Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) wordt ernaar gestreefd om ontwikkelruimte te bieden voor agrarische bedrijvigheid. Veel steden ontwikkelen lokale voedselstrategieën en ontdekken daarbij dat ze op weerbarstige sturingsvragen stuiten. Het ontbreekt aan integrale afwegingskaders: hulpmiddelen om het nemen van beslissingen te laten leiden door alle drie dimensies van verduurzaming. Voor een klein, dichtbevolkt en vruchtbaar deltagebied als Nederland, met een sterke kennis- en handelsgedreven land- en tuinbouw is het belangrijk dat de kansen die een circulaire en biobased economie biedt, ten volle worden benut. Een en ander pleit voor een duidelijke keuze van de rijksoverheid om ruimte te geven aan ieder van de hiervoor beschreven bedrijfsvormen met de daarbij behorende verduurzamingsopgaven. Dat betekent het creëren van ruimte en mogelijkheden voor het gespecialiseerde rurale bedrijf, voor het quasi-industriële en het stedelijk georiënteerde bedrijf.

28 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 5 DEEL 1 | ADVIES

De Rli vindt het daarnaast nodig dat ook de ontwikkeling van geclusterde bedrijvigheid van agrarische en niet-agrarische activiteiten op agro-science parken wordt gestimuleerd en gefaciliteerd. Juist deze geclusterde bedrijfsvormen zijn proeftuinen voor het ontwikkelen van systemen die vervolgens ook in de andere verduurzamingsvarianten kunnen worden toegepast en geëxporteerd naar andere landen. Zorgvuldige doorontwikkeling van met name de gebouwgebonden dierhouderij in combinatie met niet-agrarische bedrijvigheid (energiewinning, recycling van grondstoffen) op daartoe aangewezen locaties geeft ruimte voor andere en meer grondgebonden vormen in het landelijk gebied. De Rli ziet graag dat de overheid ook via deze agro-scienceparken een hefboom creëert om de land- en tuinbouw een nieuwe dynamiek te geven. De spin-off van een dergelijke keuze zal in alle drie de p’s doorwerken: de Nederlandse kenniseconomie en handelsbalans stimuleren, de milieudruk terugdringen, biodiversiteit en karakteristieke landschappen behouden, dierenwelzijn verbeteren en stedelingen de mogelijkheid bieden om te ervaren hoe voedsel geproduceerd wordt. Bovendien kan, mits goed door de overheid begeleid, de overgang naar een circulaire en biobased economie versneld tot stand komen. Het aantal bedrijven in de land- en tuinbouw neemt zeer snel af en in sommige gebieden staan mede daardoor steeds meer agrarische bedrijfsgebouwen leeg. Vanuit de sector is de vraag naar deze gebouwen gering. Als er in gebouwen geïnvesteerd wordt, dan is dat veelal in nieuwe, efficiënte en grootschalige gebouwen, waardoor de leegstand van bestaande gebouwen nog groter wordt. Van buiten de agrarische sector is de vraag klein zolang op die gebouwen een agrarische bestemming rust. Dit kan tot verval en verpaupering leiden, en daarmee tot een verlies aan economische en cultuurhistorische waarde. Hergebruik voor andere dan agrarische doeleinden kan juist voor behoud van waarden en een vitalisering van de plattelandseconomie zorgen mits te combineren met de nodige ontwikkelruimte voor verduurzaming van de land- en tuinbouw. Hier is maatwerk bij nodig. Het is daarom van belang dat de overheid in wetten en regels belemmeringen wegneemt voor het moderniseren en verduurzamen van de land- en tuinbouw, zodanig dat doelen worden beschreven en niet de wijze waarop die behaald moeten worden.

5.3 Belemmeringen identificeren en wegnemen Verduurzaming van de Nederlandse land- en tuinbouw op drie dimensies is vereist en mogelijk. De invulling van dit streven is echter sterk afhankelijk van het accent dat wordt gelegd op een of meer van de besproken bedrijfsvormen en hun specifieke verduurzamingsopgaven. Er is sprake van een spanning tussen de verschillende belangen: hoe moeten aspecten van dierenwelzijn, landschap, gezondheid, rentabiliteit, voetafdruk en internationaal concurrentievermogen zich tot elkaar verhouden? Door belemmeringen die bij die afweging spelen te identificeren en weg te nemen kan de overheid bijdragen aan het versnellen van de verduurzaming.

29 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 5 DEEL 1 | ADVIES

5.3.1 Ontbreken van een gemeenschappelijke visie Om verandering op gang te brengen, is het nodig dat de hier geschetste visie van de Rli door het Rijk en betrokken partners verder wordt ontwikkeld en ieder van de onderscheiden bedrijfsvormen met hun specifieke verduurzamingsopgaven daarin een plek krijgt. De dynamiek en veelzijdigheid die zo kenmerkend zijn voor de land- en tuinbouw in ons welvarende en dichtbevolkte land moeten ruimte krijgen in die visie. Erkennen van het nationale belang van de land- en tuinbouw – ook voor de toekomst – is daarin een eerste stap. Wordt dat belang onvoldoende erkend, dan is dat een belemmering om tot een gemeenschappelijke visie te komen. De raad vindt het van nationaal en internationaal belang om met de hier opgebouwde innovatieve kennis over verduurzaming van de voedselvoorziening bij te dragen aan soortgelijke vraagstukken die zich elders voordoen of zullen voordoen. Nederland heeft in elk van de drie genoemde bedrijfsvormen sterke voorlopers. Die kennis is van grote betekenis als exportproduct. Advies 1: Werk een uitvoeringsgerichte strategie uit t
Werk op basis van dit advies binnen een jaar een uitvoeringsgerichte strategie uit die de voorwaarden bevat voor een verduurzaming van de land- en tuinbouw in drie dimensies en daarmee ruimte creëert voor de land- en tuinbouw in de toekomst. t
Formuleer in die strategie concrete verduurzamingsdoelstellingen voor bestaande en nieuwe bedrijven in die sector voor 2025 en 2040. t
Pas de regelgeving zo aan dat bestaande en nieuwe bedrijven geprikkeld worden om te verduurzamen. 5.3.2 Gebrek aan ruimtelijke en logistieke mogelijkheden De ontwikkeling van de land- en tuinbouw is afhankelijk van ruimtelijke en logistieke mogelijkheden. Vooral de gebouwgebonden landbouw zit in veel gevallen opgesloten in een landelijk gebied dat niet is ingericht voor een doorontwikkeling van deze landbouwvorm. In veel provinciale structuurvisies en verordeningen is geen ruimte voor de gebouwgebonden land- en tuinbouw. Ook gemeentelijke bestemmingsplannen bieden die ruimte vaak niet. Lokale gemeenschappen verzetten zich regelmatig tegen het ontwikkelen van meer industriële productievormen op grond van overwegingen als volksgezondheid, geurhinder, aantasting van het landschap, dierenleed en verkeersonveiligheid op smalle landwegen (Deel 2, paragraaf 3.2.7.5). Er is sprake van een mismatch tussen de nagestreefde verduurzamingsstrategie en de sociale en ruimtelijke omgeving. Advies 2: Geef ruimte aan de onderscheiden bedrijfsvormen met ieder hun eigen specifieke verduurzamingsopgave t
Stimuleer dat in de provinciale ruimtelijke verordeningen en/of in gemeentelijke bestemmingsplannen mogelijkheden ontstaan voor maatwerk voor alle drie genoemde bedrijfsvormen. t
Wijs in overleg met alle betrokken partijen een locatie aan voor de ontwikkeling

30 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 5 DEEL 1 | ADVIES

van een nieuw geclusterd agro-sciencepark, dat een voorbeeld wordt van verduurzaming en innovatie en dat aan binnen- en buitenland laat zien hoe de Nederlandse land- en tuinbouw kan bijdragen aan een maatschappelijk breed gewaardeerde gebouwgebonden landbouw in zowel de dierlijke als de plantaardige sectoren. t
Stimuleer soortgelijke voorbeeldprojecten in de gespecialiseerde grondgebonden sectoren waarbij de verschillende verduurzamingsopgaven integraal worden aangepakt. Daarbij kunnen bijvoorbeeld decentrale energieopwekking, verminderde CO2-uitstoot en slim omgaan met water, bodem en biodiversiteit samengaan in een toekomstbestendig verdienmodel. t
Ga met steden in overleg over het oplossen van bestuurlijke vraagstukken rond lokale voedselstrategieën om zo meer stedelingen te betrekken bij de verduurzaming van hun voedselvoorziening en leefomgeving. 5.3.3 Onvoldoende overdracht van kennis De land- en tuinbouw ontleent zijn internationale en nationale positie voor een groot deel aan een hoog niveau van kennis, onderwijs en voorlichting. Het topsectorenbeleid borduurt wat betreft de agrofoodsector voort op dat hoge niveau. Het bedrijfsleven is nu aan zet om het topsectorenbeleid verder te brengen. De land- en tuinbouw is een sector met een mkb-karakter. Bovendien overschrijden de huidige uitdagingen de grenzen van een sectorale kennis- en innovatieagenda. De horizon moet dan ook ruimer zijn. Daarom is een breder georiënteerd vertrekpunt nodig. Een vertrekpunt dat de maatschappelijke effecten van de land- en tuinbouw vooropstelt en leidt naar een kennis- en innovatiesystematiek die de nodige verduurzaming van deze sector ondersteunt. Nieuwe kennis en innovatie komen vooral voort uit samenwerking tussen wetenschap, bedrijfsleven en andere actoren. Als beschikbare kennis niet wordt toegepast of als kennisvragen niet worden vertaald naar onderzoek, belemmert dat duurzame ontwikkeling. In de land- en tuinbouw vraagt duurzame ontwikkeling om nieuwe uitwisseling van kennis en innovaties, niet alleen binnen die sector, maar ook met bedrijfstakken en kennisgebieden daarbuiten, zoals rond biobased economy gebeurt. Effecten van de ontwikkeling rond de circulaire en biobased economie moeten daarbij wel kritisch worden gevolgd om tijdig nieuwe problemen te kunnen onderkennen en te voorkomen. Zo heeft de bijmengverplichting van biobrandstoffen internationaal tot een verhoogde vraag naar land en druk op voedselprijzen geleid. Daarnaast is fundamenteel onderzoek nodig om de combinatie van verschillende lastige verduurzamingsopgaven aan te kunnen. De vraag is hoe dat effectief kan worden georganiseerd. De bekende gouden driehoek van overheid, bedrijfsleven en onderzoek is al een gouden vierhoek aan het worden doordat ngo’s een vanzelfsprekende plek aan tafel krijgen. De raad verwacht veel van het verbinden en integereren van kennis en ervaring uit het agrarische en niet-agrarische bedrijfsleven.

31 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 5 DEEL 1 | ADVIES

Advies 3: Zet kennis en innovatie in als motor achter het proces van verduurzaming t
Formuleer op rijksniveau een kennis- en innovatieagenda die beantwoordt aan de uitdagingen voor de land- en tuinbouw en het mkb-karakter daarvan. Werk die agenda uit voor de verschillende bedrijfsvormen met hun specifieke verduurzamingsopgave en zorg dat bij het uitvoeren ervan alle betrokken partijen aan tafel zitten, ook maatschappelijke organisaties. t
Verbeter de aansluiting tussen het topsectorenbeleid en de onderscheiden agrarische bedrijfsvormen met hun specifieke verduurzamingsopgave. Zorg voor samenwerking met andere sectoren op regionaal niveau. t
Stimuleer en faciliteer kennisoverdracht over best agricultural practices tussen agrarische en niet-agrarische ondernemers in Nederland en tussen Nederlandse (agrarische) ondernemers en ondernemers in andere landen, met name in ontwikkelingslanden. 5.3.4 Financiële, juridische en fiscale belemmeringen De land- en tuinbouw heeft te maken met een fijnmazig net van wetten en regels. Het huidige recht op beroep geeft zekerheid, maar betekent ook stroperigheid. De regeldichtheid en detaillering van regels is groot. Middelvoorschriften werken remmend voor innovatie en verduurzaming. Steeds meer gaat daarom de voorkeur van het bedrijfsleven uit naar doelvoorschriften. Het is soms puzzelen om binnen het fijnmazige net van regels ruimte te maken voor verduurzaming, innovatie en modernisering. Daarom wordt steeds meer gepleit voor een stabiele financiële, juridische en fiscale bedding die tegelijkertijd flexibiliteit en dynamiek toelaat en zelfs stimuleert.9 Overheden op verschillende niveaus zouden zich die pleidooien aan moeten trekken en zorgen voor adequate financiële, juridische en fiscale ruimte. Agrarische ondernemers willen ruimte om te ontwikkelen en te experimenteren. De buren van agrariërs willen bescherming tegen overlast, risico’s en waardevermindering. Komende generaties zullen een schoon en vruchtbaar land willen overnemen. Een adequate en transparante belangenafweging moet door passende wetten en regels worden geborgd. Dat betekent zowel het opschonen en afschaffen van verouderde wetten en regels, als het maken van nieuwe wetten en regels om freeridergedrag10 te voorkomen en de kosten daar in rekening te brengen waar ze veroorzaakt worden. Er is dus ingekaderde ontwikkelruimte nodig. Advies 4: Zorg voor adequate financiële, juridische en fiscale ruimte t
Loop de bestaande wet- en regelgeving systematisch na op de aanwezigheid van bepalingen die het verduurzamen, innoveren en moderniseren van de landen tuinbouw belemmeren en neem deze belemmeringen weg. Kijk daarbij ook naar Europese, regionale en locale wet- en regelgeving en kies voor doel- in plaats van middelvoorschriften. 09 Zie onder andere Hazeu en Silvis (2011). 10 Freeridergedrag houdt in dat men gebruik maakt van het systeem zonder eraan te bijdragen.

32 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 5 DEEL 1 | ADVIES

t
Stimuleer het ontstaan van beheersvormen die de flexibiliteit en vernieuwing ondersteunen, en stel revolving funds in om de cirkelgang van innovatie en investeringen gemakkelijker te maken. Overweeg daarvoor ook GLB-gelden in te zetten. t
Benut de nationale ruimte binnen het nieuwe GLB en de daaraan verbonden Europese geldstromen om te verduurzamen, innoveren en moderniseren volgens de drie verduurzamingsperspectieven.11 5.3.5 Maatschappelijke betrokkenheid Nederland heeft een goed ontwikkeld netwerk in en rond de land- en tuinbouw. Dat is een sterk punt. Niet voor niets wordt gesproken over de gouden driehoek, bestaande uit bedrijfsleven, kennisinstituten en overheid. Het gevaar van dat sterke netwerk is dat de oriëntatie op de wereld erbuiten afneemt. Signalen vanuit de samenleving klinken dan onvoldoende snel door. Dat leidt tot weerstand vanuit de samenleving, zoals de risico’s voor de volksgezondheid en de afwentelingsmechanismen die daarbij een rol spelen. Resistentie van bacteriën en hoge kosten bij dierziekteuitbraken zijn daar voorbeelden van (zie Deel 2, paragraaf 3.2.7.5). Ethische dilemma’s worden onvoldoende snel onderkend en uitgediept in een transparante maatschappelijke dialoog om de maatschappelijke weerstand te verlagen. De land- en tuinbouw heeft lange tijd een vanzelfsprekende, sterke positie gehad in ons land. Die vanzelfsprekendheid brokkelt af, en de Rli ziet daarin positieve aspecten. Alleen door zich rekenschap te geven van haar eigen positie en verscheidenheid, en van de verduurzamingsopgaven die daarbij horen, kan de land- en tuinbouw worden opgenomen in een nieuwe circulaire economie en te midden van de samenleving zijn positie herdefiniëren. De splendid isolation van de land- en tuinbouw moet dan ook blijvend tot het verleden behoren. De in dit advies geschetste uitdagingen vragen om een land- en tuinbouw die tevoren rekening houdt met maatschappelijke effecten en daarop stuurt. Naarmate de sector dat meer weet te bereiken zal de bemoeienis met het ‘hoe’ steeds minder worden. Dat kan dan voor een groot deel worden overgelaten aan het bedrijfsleven zelf en zal steeds meer door ketenafspraken en in lokale samenwerkingsverbanden zijn vorm krijgen. Advies 5: Zorg voor breed maatschappelijk draagvlak t
Ontwikkel de rol van het Rijk als facilitator van het maatschappelijke debat over de land- en tuinbouw in Nederland en versterk de dialoog met burgers. t
Laat de in advies 1 genoemde uitvoeringsstrategie tot stand komen door een gestructureerde aanpak op basis van brede maatschappelijke betrokkenheid. t
Betrek bedrijfsleven, provincies en gemeenten, consumenten, milieuorganisaties en dierenbeschermers vanaf het begin bij de discussie over die strategie. 11 Zie Rli-advies ‘Het Europees landbouwbeleid als transitie-instrument voor de land- en tuinbouw’: Raden voor de leefomgeving en infrastructuur [2011].

33 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 5 DEEL 1 | ADVIES

DEEL 2 | ANALYSE

35 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 1 DEEL 2 | ANALYSE

SITUATIESCHETS De Nederlandse agrofoodsector ondervindt in deze tijd de invloed van heftige bewegingen op de markten in de wereld en hoog oplopende maatschappelijke discussies. Dat maakt het niet makkelijk om een visie op de toekomst van de landbouw te ontvouwen. In dit inleidende hoofdstuk wordt een beknopt beeld geschetst van de nationale en internationale ontwikkelingen die de sector in hun greep hebben, en die de achtergrond vormen van dit advies.

1.1 De agrofoodsector in beweging Zowel in eigen land als internationaal heeft de Nederlandse agrofoodsector een toppositie opgebouwd. Dat ging in het verleden niet vanzelf, en in de toekomst zal dat nog minder het geval zijn. De internationale markten veranderen in snel tempo, onder meer door de invloed van nieuwe economieën als China en Brazilië. Schaarste aan grondstoffen, water en land leidt tot nieuwe spelregels. De rol van de overheid verandert en de samenleving als geheel wordt ingewikkelder. De agrofoodsector bevindt zich in een spanningsveld tussen scherpe concurrentieverhoudingen op de wereldmarkt met schommelende marges enerzijds, en steeds hogere eisen vanuit de samenleving anderzijds. Om uit dit spanningsveld te komen is een proces van verduurzaming nodig waarbij de concurrentiepositie niet alleen door kostprijsverlaging wordt versterkt maar ook door maatschappelijke eisen te integreren.1 Zowel consumenten als de overheid stellen nieuwe eisen aan producten (voedselkwantiteit, -kwaliteit en -veiligheid), productiewijzen (dierziektepreventie, milieu, dierenwelzijn, genetische modificatie) en de omgang met de omgeving (natuur, landschap, water, klimaat). Agrarische ondernemers moeten door deze steeds hogere maatschappelijke eisen efficiënter en meer produceren, en betere producten op de markt brengen. Dat vraagt om investeringen, waarvoor de beslissingen in een complexe en turbulente omgeving genomen moeten worden (KPMG, 2012a). De agrarische ondernemer zet naast kennis en techniek de productiefactoren arbeid, kapitaal en grond in om met inachtneming van de omgevingseisen 1

In dit advies gebruikt Rli de term verduurzaming om het procesmatige karakter te beschrijven van het integreren van de drie p’s: people, planet , profit in het handelen van bedrijven, organisaties en individuen, en het creëren van voorwaarden hiervoor met het oog op de behoeften van toekomstige generaties (World Commission on Environment and Development, 1987; Elkington, 1997). De noodzaak van een groene, biobased en circulaire economie en een adequaat aansturing daarvan staan internationaal hoog op de agenda (Rio 20+). Verduurzaming is de motor achter een groene, biobased en circulaire economie.

1

36 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 1 DEEL 2 | ANALYSE

voldoende rentabiliteit te halen om zijn bedrijf te kunnen voortzetten. Meer met minder is simpel gezegd de leidraad, en schaalvergroting het gevolg. De burger als consument ziet deze ontwikkeling en keert zich daar regelmatig van af, zoals soms gebeurt bij zeer grote stallen binnen de dierhouderij. Agrariërs die niet mee kunnen of mee willen in de doorgaande schaalvergroting houden op met boeren, verdienen bij buiten de landbouw of zoeken alternatieve strategieën in de multifunctionele landbouw. Deze laatste vorm van landbouw lijkt qua beeldvorming hoge ogen te gooien, maar heeft nog een beperkte rol voor de nationale economie en voor het inkomen van de boer. De mogelijkheden om maatschappelijke diensten (natuurbeheer, recreatie, zorg) economisch tot waarde te brengen zijn beperkt, en de verkoop van streekproducten is voornamelijk beperkt tot lokale nichemarkten. Bovendien kopen de meeste consumenten hun voedsel nog altijd graag zo goedkoop mogelijk in, dus bij de supermarkt. Tegenover deze tendens tot verbreding staat de afgelopen jaren een discussie over verdere intensivering van de landbouw om zo bij te dragen aan de oplossing van het wereldvoedselvraagstuk: sustainable intensification (Garnett & Godfray, 2012). In Nederland hebben recentelijk bestuursvoorzitter Dijkhuizen (2012) van Wageningen UR, het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en prof. Louise Fresco daaraan hun bijdrage geleverd. Eerstgenoemde pleit voor een intensivering van de landbouw binnen milieuvoorwaarden. Het Planbureau laat in ‘Balans van de Leefomgeving’ (PBL, 2012a) zien hoe een duurzaam voedselsysteem vanuit verschillende aangrijpingspunten kan worden aangepakt: efficiënter produceren (meer met minder), zorgvuldiger produceren en/of anders consumeren. Fresco (2012) wijst erop dat ons denken over natuur, landbouw en voedsel wordt beïnvloed door de metafoor van het paradijs: een onmogelijk stabiel, divers en productief ecosysteem dat niet bestaat en ook nooit heeft bestaan. Zij pleit ervoor om stap voor stap de tekortkomingen van het huidige systeem weg te werken. Het probleem wordt daarbij volgens haar eerder gevormd door grenzen aan ons vertrouwen in wetenschappelijke en technische oplossingen, dan door biologische grenzen.

Selectie van recente adviezen Topteam Agro&Food (juni, 2011): Rapportage Topsector Agro&Food: Agro&Food: De Nederlandse groeidiamant. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken, Landbouw & Innovatie (EL&I). Het topsectoradvies Agro&Food pleit voor een sector die in 2020 duurzaam produceert, meer hoogwaardige producten voortbrengt en internationaal een toppositie bekleedt. Hiertoe zet het advies in op economic diplomacy, een level playing field, kennis en innovatie, duurzaamheid en draagvlak voor de sector in de maatschappij. vervolg op volgende pagina

37 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 1 DEEL 2 | ANALYSE

Topteam Tuinbouw en uitgangsmaterialen (juni, 2011): Bron voor Groene Economie; Wereldoplossingen voor werelduitdagingen. Greenport Holland. Het topsectoradvies Tuinbouw en uitgangsmaterialen zet in op de ontwikkeling van kennis en innovatie op internationaal topniveau, een koppositie in de mondiale markt en verduurzaming. Hiertoe moet de toegevoegde waarde van de sector verdubbelen, moet zowel publiek als privaat geld worden vrijgemaakt en moeten (kennis)infrastructuur en een slagvaardige en verantwoorde sector(organisatie) worden opgezet. Commissie-Van Doorn (september, 2011). Al het vlees duurzaam: De doorbraak naar een gezonde, veilige en gewaardeerde veehouderij in 2020. Den Bosch: Commissie van Doorn. Als reactie op toenemende maatschappelijke druk op de varkenshouderij schetst de commissie Van Doorn een routekaart naar vleesproductie die in 2020 volledig duurzaam is. Om dit te bereiken wordt een ketenbrede aanpak geadviseerd waarin retailers een leidende rol hebben, freeridersgedrag niet langer loont en een blijvende dialoog tussen alle stakeholders bijdraagt aan duurzaam geproduceerd vlees. H. Alders (september, 2011). Van mega naar beter: rapportage van de maatschappelijke dialoog over schaalgrootte en toekomst van de veehouderij. Den Haag: Tweede Kamer. Burgerpanels, wetenschappers en ondernemers gaven hun visie op de toekomst en schaalgrootte van de veehouderij in Nederland. Alders concludeert dat duidelijke doelen, tijdspaden en bindende afspraken moeten bijdragen aan maatschappijbrede acceptatie van de veehouderij en een acceptabele schaalgrootte. Wetenschappelijke Raad voor Integrale Duurzame landbouw en voeding (RIDL&V) (december, 2011). Naar een integrale benadering van duurzame landbouw en gezonde voeding. Utrecht: Wetenschappelijke Raad voor Integrale Duurzame landbouw en voeding. Dit advies pleit voor het herstellen van de verbinding tussen consument en voedsel door middel van een circulaire voedselketen waarbij zowel sociale, ecologische als economische duurzaamheid wordt bevorderd. In het advies is een kennisagenda opgesteld die inzet op eco-agrarische, maatschappelijke en sociale relaties.

Over onderdelen van deze dynamiek, de spanningen die eruit voortkomen en de oplossingen die zich aandienen hebben in de afgelopen jaren vele commissies en onderzoeksinstellingen zich gebogen (zie kader op deze en vorige pagina).

38 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 1 DEEL 2 | ANALYSE

1.2 De uitdaging in perspectief gezet: mondiaal, Europees, nationaal In 2020 zal de wereldbevolking naar schatting uit 7,6 miljard mensen bestaan, en in 2050 uit 9 miljard. Zij hebben samen meer voedsel nodig dan er nu wordt geproduceerd. Door een grotere welvaart en verstedelijking verandert de vraag naar voedsel ook in kwalitatieve zin: meer dierlijke producten, meer groenten en fruit en meer verwerkte producten. Daarom zal de wereld nog meer behoefte hebben aan een efficiënte, kennisintensieve, duurzame voedselproductie en -verwerking (Organization for Economic Cooperation and Development [OECD], 2012). De primaire land- en tuinbouw wordt steeds meer onderdeel van mondiale ketens. Multinationale bedrijven zijn drijvende krachten achter hoogtechnologische ontwikkelingen, sterkere ketenintegratie en een efficiëntere omgang met grondstoffen. Het ontstaan van nieuwe waardeketens uit reststromen ontwikkelt zich verder (biobased economy, circulaire economie). Het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en kunstmest wordt minder, onder meer door het toepassen van gps-systemen en nieuwe rassen. De agrofoodsector gebruikt nog altijd voornamelijk fossiele brandstoffen. De toepassing van biomassa - die sterk afhankelijk is van de prijzen van aardolie en van alternatieve grondstoffen, het energiebeleid en de vraag naar nieuwe producten zoals cosmetica, medicijnen, wasmiddelen - wordt steeds breder. Daardoor ontstaat een steeds nauwere verweving met andere sectoren zoals de farmaceutische industrie en de producenten van verpakkingsmaterialen, cosmetica etc. Een nieuwe groene revolutie wordt van verschillende kanten bepleit om aan de vraag naar landbouwproducten tegemoet te komen. Dat vraagt aan de ene kant om een hogere productie per hectare, om grotere efficiëntie en, wellicht, om een groter landbouwareaal. Om de biodiversiteit te beschermen zou echter de uitbreiding van het areaal ingetoomd moeten worden. Ook andere overwegingen zoals klimaat en de behoefte aan grond voor niet-agrarische doeleinden pleiten ervoor om het wereldlandbouwareaal zo weinig mogelijk uit te breiden (zie o.m. Westhoek et al., 2010). In dat licht wordt, aan de andere kant, gepleit voor het beperken van de grote verliezen aan voedsel in de keten, voor het tegengaan van de uitputting van goede landbouwgronden en voor een ander eetpatroon waarin de rol van dierlijke eiwitten wordt teruggedrongen (Westhoek et al., 2011, PBL, 2012c). Ook transparantie in de keten en verdelingsvraagstukken zijn onderwerpen die aandacht vragen in het perspectief van de groeiende vraag naar landbouwproducten. Nieuwe ontwikkelingen in ICT en logistiek, en in de organisatie van het productieproces, leiden tot nieuwe hindernissen èn kansen in de internationale handel. Het klassieke antwoord op handelsbarrières in de vorm van afbouwen van handelstarieven in World Trade Organization (WTO)-verband, lijkt niet meer afdoende. De afloop van de Doha-ronde is zeer onzeker (Baldwin, 2012).

39 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 1 DEEL 2 | ANALYSE

Het streven om de toevoer van grondstoffen veilig te stellen creëert nieuwe afhankelijkheden tussen landen en leidt tot WTO-disputen, zoals onlangs toen de Verenigde Staten, Japan en de Europese Unie China hebben aangesproken op zijn handelsbeleid met betrekking tot essentiële metalen en grondstoffen (World Trade Organzation, 2012). Handelsverdragen tussen groepen van landen (FTA’s) zijn belangrijker geworden. Daarnaast wordt het streven naar duurzaamheid steeds meer overgenomen door toonaangevende particuliere organisaties zoals het World Wildlife Fund in samenwerking met het bedrijfsleven, en omgezet in bovenwettelijke standard setting. De WTO zal moeten reageren op deze ontwikkelingen om haar doel, een vrijere handel over de hele wereld, te kunnen realiseren. In Europa is voedselzekerheid geen probleem, al moet de Europese Unie wel oliezaden, eiwitgewassen, essentiële grondstoffen als fosfaat en andere (micro-) nutriënten (Udo de Haes et al., 2009; Smit et al., 2009) en natuurlijk energie importeren. Naar verwachting zal de zelfvoorzieningsgraad van voedsel in Europa blijven stijgen door verdere groei van de productiviteit en een stagnerende vraag. Die stagnatie wordt veroorzaakt door het feit dat de Europese bevolking niet meer groeit maar nog wel veroudert en door verzadiging, ook van dierlijke producten. Tegelijkertijd verschuift de vraag naar meer hoogwaardige producten, met duurzaamheid en gezondheid als grootste uitdagingen. Daarnaast is de kwaliteit van de leefomgeving Europees en nationaal een blijvende zorg. In Nederland is de kwaliteit van de leefomgeving in de laatste jaren over het geheel genomen toegenomen. Het Kyotodoel wordt waarschijnlijk gehaald. Zo niet, dan zijn extra emissiebeperkingen nodig. De achteruitgang van de biodiversiteit is in Nederland wel geremd, maar niet gestopt. Planten, diersoorten en ecosystemen die gevoelig zijn voor versnippering en milieudruk hebben het nog steeds moeilijk. Zowel een lagere milieudruk als effectief natuurbeleid zijn nodig om verdere achteruitgang van biodiversiteit te stoppen (PBL, 2010a). De Nederlandse land- en tuinbouw zal dus zijn plaats moeten definiëren in een land waarin de concurrentie om de ruimte toeneemt en de eisen aan de wijze van produceren steeds dwingender worden. Intussen verschuiven economische verhoudingen en relaties in de wereld snel en worden consumptie en productie van voedsel nog meer onderdeel van een mondiaal systeem waarin mondiale ketens de boventoon voeren, terwijl de behoefte aan voedsel even hard groeit als de noodzaak om de ecologische voetafdruk van de productie te verkleinen.

40 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 1 DEEL 2 | ANALYSE

Het vervolg van deze analyse zal de lezer het analytische fundament bieden waarop het advies ‘Ruimte voor duurzame landbouw’ wordt gebaseerd, met als doel: t
het schetsen van de historische en institutionele context van de hoogproductieve en kennisintensieve land- en tuinbouw in Nederland; t
het schetsen van de huidige positie van de Nederlandse land- en tuinbouw en de agrofoodsector zowel internationaal als binnen de Nederlandse economie en samenleving, en binnen het landelijk gebied; t
het aangeven van ontwikkelingsrichtingen binnen de land- en tuinbouw en in de rol die overheden, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties hebben gespeeld bij het ontstaan daarvan; t
het geven van inzicht in de rol die de nationale en Europese overheden hebben gespeeld bij de ontwikkeling van de land- en tuinbouw in Nederland en met name de veranderende rol van overheden, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties; t
het schetsen van trends die belangrijk zijn voor de verdere ontwikkelingsmogelijkheden van de land- en tuinbouw.

41 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 2 DEEL 2 | ANALYSE

TERUGBLIK Voor een beter begrip van de huidige Nederlandse land- en tuinbouw biedt dit hoofdstuk een blik op de ontwikkeling van de sector sinds de Tweede Wereldoorlog. Kenmerkend daarvoor was een voortdurende stijging van de arbeidsproductiviteit, voor een groot deel bereikt door schaalvergroting die op zijn beurt in de laatste decennia weer bijdroeg aan een groeiende waardering voor duurzaamheid als productiekenmerk. In de volgende paragrafen komen deze drie factoren afzonderlijk aan de orde.

2.1 Toenemende arbeidsproductiviteit Voortdurend stijgende arbeidsproductiviteit was de rode draad in de ontwikkeling van de land- en tuinbouw na de oorlog. De stuwende factoren en de verschillende vormen die deze ontwikkeling aannam worden in deze paragraaf beschreven. 2.1.1 Gunstige omstandigheden Na de Tweede Wereldoorlog werd het gezinsbedrijf 2 in de Nederlandse land- en tuinbouw nog meer de dominante bedrijfsvorm. Dat was daarvoor ook al zo geweest, maar toen kwamen vooral in de kustprovincies ook veel bedrijven voor waarin de gezinsarbeid werd aangevuld met één of meer knechts. De akkerbouw werd in die provincies in de negentiende en de eerste helft van de twintigste eeuw gekenmerkt door herenboerenbedrijven met vijf, tien of twintig arbeiders. Een eerste aanslag op die bedrijfsvorm was de grote landbouwcrisis van 1880: de langdurig lage graanprijzen hadden veel grotere bedrijven in problemen gebracht. Juist de kleinere, vaak gemengde gezinsbedrijven met hun vermogen om de buikriem aan te halen en geringere financiële verplichtingen hadden al in deze crisis een groter incasseringsvermogen getoond dan de grotere bedrijven (Bieleman, 2008). In deze crisisperiode werd ook de basis vernieuwd voor de concurrerende en internationaal georiënteerde land- en tuinbouwsector zoals die zich in de twintigste eeuw verder zou ontwikkelen. In de nabijheid van steden en rivierdelta was in de voorafgaande eeuwen een hoogproductieve landbouw ontstaan, die op zijn beurt weer groei van de stedelijke bevolking mogelijk maakte. Het waterrijke

2

Onder het gezinsbedrijf wordt in het algemeen het bedrijf verstaan waarop voornamelijk arbeid en kapitaal uit het gezin worden ingezet. Daarbij wordt het begrip gezin dan ruim opgevat. Het LEI Wageningen UR voegt nog enkele elementen aan zijn definitie (zie paragraaf 3.5) toe, waaronder de keukentafel als beslislocatie. Voor empirische doeleinden wordt in deze analyse als norm gehanteerd dat op een gezinsbedrijf meer dan de helft van de arbeid wordt geleverd door gezins- en familieleden die niet in loondienst zijn.

2

42 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 2 DEEL 2 | ANALYSE

karakter van ons land droeg bij aan de goede omstandigheden voor de landbouw, maar vormde natuurlijk ook een bedreiging. Om het water de baas te blijven kwam al in de middeleeuwen zelfregulering tot stand in de vorm van water- en hoogheemraadschappen (Van de Ven, 1993). In combinatie met de Nederlandse koopmanstraditie en de vroege ontwikkeling van bankwezen, handel, scheepvaart naar de koloniën en andere verre oorden, havens en van andere infrastructuur, kon de landbouw in de kustprovincies zich oriënteren op het buitenland: bijvoorbeeld op de export van boter, vee en bloembollen (Bieleman, 2008; Renes, 2011). 2.1.2 Kennisintensieve landbouw Juist door die handelsoriëntatie maakte de Nederlandse regering een voor het Europese vasteland afwijkende keus toen de goedkope Amerikaanse granen in de jaren tachtig van de negentiende eeuw de Europese graanprijzen deden instorten. Ze koos niet voor protectionisme, maar voor het verhogen van de concurrentiekracht van de Nederlandse land- en tuinbouw door investeringen in onderwijs, voorlichting en onderzoek, bekend geworden als ovo-drieluik. In paragraaf 3.1.7 komt aan de orde hoe dit drieluik een belangrijk bijdrage leverde aan het behoud en de uitbreiding van het kennisintensieve karakter van de Nederlandse land- en tuinbouw. Dat paste in een lange traditie van kennisverspreiding en voorlichting die begon met de eerste wandelleraren die aan het eind van de negentiende eeuw als mobiele veldinstructeurs van boerderij naar boerderij liepen (Meer et al., 1991). De investeringen in kennis en kennisoverdracht werden gecombineerd met ontginningen, waarbij organisaties met verlichte doelstellingen, zoals de Heidemaatschappij, een belangrijke rol speelden. Later kwam daar ruilverkaveling bij om de structuur van de landbouw te verbeteren (Van den Bergh, 2004). Particulier initiatief en overheidshandelen gingen hand in hand. Aanzienlijke handelsbelangen speelden een rol bij die samenwerking die gelijk de basis was voor de concurrentiekracht en exportoriëntatie die de sector de hele twintigste eeuw tekenden. De crisis van de jaren dertig van de twintigste eeuw begon niet in de landbouw, maar kreeg die sector wel snel in zijn greep. De lage prijzen in deze periode leidden weliswaar tot een meer gericht overheidsbeleid om vooral kleine bedrijven te helpen, maar dat waren terughoudende vormen van protectionisme in vergelijking met andere landen. Het waren opnieuw de gezinsbedrijven die de langste adem bleken te hebben. Veel mensen bleven overigens ook op die bedrijven werken omdat de door crisis geplaagde industriesector hen geen werkgelegenheid bood (Van Bruchem, 2009). 2.1.3 Landbouwbeleid Na de oorlog werd de positie van het gezinsbedrijf in de land- en tuinbouw nog dominanter. In de akkerbouw waren er nog wel een aantal herenboerenbedrijven, maar het aantal arbeiders liep daar snel terug door de stagnerende rentabiliteit, de mechanisatie en de groeiende werkgelegenheid in de stad. Datzelfde lot ondergingen de grotere melkveebedrijven in het noorden en westen van het land, waar de aanwezigheid van een of twee knechts tot dan toe heel gewoon was.3 3

Zie bijvoorbeeld Maris et al. (1954), p. 13 e.v.

43 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 2 DEEL 2 | ANALYSE

Langzamerhand verdwenen de meeste knechts van het toneel en benaderden dus ook de grotere melkveebedrijven de proporties van het gezinsbedrijf. Vanaf de jaren zestig liepen ook de aantallen bedrijven terug. Bij een productie die zowel fysiek als in waarde almaar bleef stijgen, betekent dat dat er tegelijkertijd een sterke stijging van de arbeidsproductiviteit plaatsvond. Vanaf de oorlog was dat overigens ook een uitgesproken doelstelling van het beleid van de overheid (De Groot & Bauwens, 1990), die in relatief lage voedselprijzen een voorwaarde zag voor de gewenste economische groei. Schaalvergroting was dan ook niet alleen het middel waar de boeren en tuinders vanuit bedrijfseconomisch oogpunt wel naar moesten grijpen. Het was ook uitdrukkelijk onderdeel van de doelen van het overheidsbeleid die voor, in en tot lang na de oorlog door een actief inpolderingsbeleid onder meer ruimte probeerden te scheppen voor moderne en efficiënte landbouw. Modern ingestelde boeren konden vanaf het oude land, waar vaak onvoldoende ruimte was, naar de polders - Wieringermeer, Noordoostpolder, Flevoland - om daar een efficiënt nieuw bedrijf te stichten. In de land- en tuinbouw komen de prijzen op de markt tot stand. Die markt bestaat voor een deel uit de wereldmarkt en voor een ander deel uit de Europese markt. Direct na de oorlog zorgde de Nederlandse overheid voor een zekere matiging van de invloed van de wereldmarkt op de prijzen in de belangrijke grondgebonden sectoren. In de eerste naoorlogse jaren leidde die invloed namelijk tot sterke prijsstijgingen, en het beleid van de regering was er op gericht de levensmiddelenprijzen in de hand te houden. Daardoor konden ook de lonen gematigd blijven, wat belangrijk was voor de wederopbouw. Aan de andere kant garandeerde de toenmalige minister van Landbouw Mansholt ‘lonende prijzen’, zodat de boeren hun productie snel konden opvoeren. Zowel het goedkope voedselpakket als de stijgende agrarische productie tegen prijzen die ruim onder het West-Europese gemiddelde lagen, waren wenselijk om de export te bevorderen. Die was, op zijn beurt, weer dringend nodig om deviezen binnen te halen. Het motto van minister Lieftinck van Financiën was: ‘exporteren of sterven’ (Van Merriënboer, 2006). Al na enkele jaren echter, begonnen de wereldmarktprijzen te dalen en sloeg het Nederlandse beleid om naar het beschermen van de binnenlandse prijzen tegen de neerwaartse invloed van de wereldmarkt. Vanaf de jaren zestig nam de Europese Unie (EU)4 die taak over met een beleid waarin aanvankelijk de zogenaamde ‘zware marktordeningen’ een centrale rol speelden. Die waren erop gericht om door maatregelen in de markt en aan de buitengrens van de EU de prijzen van een aantal belangrijke producten - graan, suiker, rundvlees, zuivel, wijn en olijfolie - op een bepaald richtniveau te houden. Dat niveau ten opzichte van de wereldmarkt werd in stand gehouden door een systeem van exportsubsidies en importheffingen en intern door interventies in de markt die behalve tot acceptabele prijsniveaus in de eerste jaren, ook tot de spreekwoordelijke boter- en (melk)poederbergen hebben geleid.

4

Na de inwerkingtreding van het Verdrag van Rome (1958) werden bestaande nationale interventiemechanismen vervangen door gemeenschappelijke interventiemechanismen van de Europese Gemeenschap, later de Europese Unie.

44 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 2 DEEL 2 | ANALYSE

In de loop van de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw bleek dat het systeem zo ‘goed’ werkte dat de agrarische productie in de toenmalige Europese Economische Gemeenschap zich voor belangrijke producten tot voorbij de grens van zelfvoorziening had ontwikkeld (Meester et al., 1985). Dat betekende ook dat de kosten steeds hoger werden, zowel voor het Europese landbouwbeleid als uit het oogpunt van milieu, natuur, landschap en volksgezondheid. De kosten van exportsubsidies werden niet meer goedgemaakt door de opbrengsten van importheffingen; de kosten van interventies om de interne prijzen te beschermen stegen en dreigden nog verder te stijgen. 2.1.4 Grenzen aan het landbouwbeleid De maatschappelijke aandacht voor de externe gevolgen van de land- en tuinbouwproductie groeide onder invloed van de oplaaiende internationale discussie5 en van nationale initiatieven (Bleumink et al., 2011).6 In 1972 werd het Ministerie van Volkshuisvesting en Milieuhygiëne opgericht en dat bracht een urgentienota uit over de problemen rond mestoverschotten. Het Ministerie van Landbouw en Visserij verbood in 1973 het gebruik van DDT en hexachloorbenzeen vanwege de risico’s voor de volksgezondheid. Van de rijksoverheid werd in die tijd verwacht dat ze grenzen zou stellen aan de landbouw. Sinds de oprichting van de Europese Unie werd het milieubeleid ook door de EU aangedreven. Door wet- en regelgeving werden marktpartijen in de keten gedwongen om externe effecten te beperken of voorkomen op straffe van sanctie. Pas in de laatste decennia zien de marktpartijen het als hun eigen verantwoordelijkheid om externe effecten en maatschappelijke zorgen te integreren in hun bedrijfsvoering onder de noemer van maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO). Om dat te kunnen doen is een zekere schaal en efficiëntie nodig, naast onderling vertrouwen in de keten. De fusiegolf, de ontwikkeling naar schaalvergroting, begon al in de jaren zeventig, maar ketenintegratie en interne kwaliteitssystemen zijn van recenter datum. Vanaf de jaren tachtig werden productiebeperkende maatregelen ingesteld, en kaders voor voedselveiligheid vastgesteld. Vanaf het begin van de jaren negentig werd het markt- en prijsbeleid van de EU stapsgewijs verder aangepast. Er kwamen begeleidende (milieu) maatregelen, die in 2000 werden samengevoegd met het overige beleid voor plattelandsontwikkeling (de zogenaamde tweede pijler van het beleid, naast de eerste pijler: het markt- en prijsbeleid). Steun werd niet meer werd gekoppeld aan producten, maar aan hectares of bedrijven. Dat moest het productieopdrijvende effect van het beleid wegnemen, en de productie koppelen aan maatschappelijke eisen (cross compliance). 5 6

In 1962 verscheen Rachel Carsons ‘Silent Spring’ (Carson, 1962) , in 1972 hielden de VN een milieuconferentie in Stockholm, en het rapport Grenzen aan de groei van de Club van Rome (Meadows et al., 1972) werd gepubliceerd. In 1971 werd Milieudefensie opgericht, en in 1972 Stichting Natuur en Milieu die meteen in de aanval ging tegen de ‘Bio-industrie’ door een gelijkluidende publicatie.

HOOFDSTUK 2 DEEL 2 | ANALYSE

45 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Figuur 1: Uitgaven voor het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid Miljard euro

% van het BIP

70

0,7

60

0,6

50

0,5

40

0,4

30

0,3

20

0,2

10

0,1

0

0 1980

1985

1990

Uitvoersubsidies Andere vormen van marktondersteuning Gekoppelde rechtstreekse betalingen

1995

2000

2005

2009

Ontkoppelde rechtstreekse betalingen Plattelandsontwikkeling % van het BIP van de EU

Bron: Europese Commissie - DG Landbouw en plattelandsontwikkeling

Ontwikkeling van verschillende soorten uitgaven voor het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid 1980-2009; de vervanging van exportsubsidies en marktondersteunende maatregelen door rechtstreekse betalingen. Bron: Europese Commissie - DG Landbouw en plattelandsontwikkeling.

Zoals figuur 1 laat zien, werden per saldo de marktondersteunende maatregelen, waaronder exportsubsidies, steeds meer vervangen door rechtstreekse betalingen die in de loop van het eerste decennium van deze eeuw in snel tempo werden losgekoppeld van de feitelijke productie per bedrijf, en steeds meer gekoppeld aan maatschappelijke eisen. De mogelijke ontwikkeling van het Europees landbouwbeleid na 2013 komt in paragraaf 5.10 aan de orde.

2.2 Schaalvergroting 2.2.1 De institutionele omgeving De stijgende arbeidsproductiviteit bleef een constante factor. Eerst verlieten de landarbeiders het toneel. Buiten de landbouw was meer te verdienen. Binnen de sector probeerden boeren en tuinders na de Tweede Wereldoorlog door mechanisatie de behoefte aan menselijke arbeidskrachten en natuurlijke paardenkrachten terug te dringen. De trekker veroverde het Nederlandse platteland in hoog tempo, met in zijn kielzog een heel scala aan andere mechanisatie, waaronder de melkmachine en de maaidorser. Dat proces ging door nadat de landarbeider een zeldzaam verschijnsel was geworden. Er kwamen meer koeien per boer, meer hectares per boerderij, meer varkens per

HOOFDSTUK 2 DEEL 2 | ANALYSE

46 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Figuur 2: Opbrengsten en kosten op melkveebedrijven Euro per bedrijf 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Betaalde kosten (incl. rente) Berekende kosten eigen arbeid en kapitaal Opbrengsten

Opbrengsten en bedrijfseconomische kosten op melkveebedrijven 2001-2011; de feitelijke opbrengsten zijn in geen enkel jaar genoeg om de kosten te dekken als daarin ook een marktconforme beloning van gezinsarbeid en –kapitaal wordt meegerekend. Schaalvergroting op basis van extra marktconform te belonen arbeid en dito vreemd vermogen is geen voor de hand liggende optie. Bron: LEI, 2012.

varkenshouder, grotere stallen, zwaardere machines, efficiëntere melkstallen en uiteraard ook een hogere productie per are, hectare en dier. Ontmenging, die schaalvergroting van een van de bedrijfsonderdelen mogelijk maakt, was ook een belangrijk onderdeel van het proces naar grotere arbeidsproductiviteit. In de melkveehouderij waren de ligboxenstallen, waardoor het vanaf eind jaren zestig mogelijk was om met dezelfde menskracht veel meer koeien ‘aan huis’ en op één plaats te melken, symbolisch voor deze ontwikkeling. De door de EU ingestelde rentesubsidies en, wat later, de WIR-investeringspremies7 van de Nederlandse overheid, hielpen vele ondernemers hun schroom voor de vereiste investeringen te overwinnen. Die schroom was tot dan toe een belangrijk onderdeel van de cultuur op grote delen van het platteland, waar ‘schulden maken’ werd gezien als onwenselijk. Niet alleen subsidies, maar vooral ook de institutionele omgeving in de vorm van voorlichtingsorganisaties - zowel vanuit de eigen land- en tuinbouworganisaties als vanuit de overheid - en natuurlijk de Raiffeissen- en Boerenleenbanken speelden een rol bij het ontwikkelen van modern ondernemerschap. Ook de coöperaties hadden, met bijvoorbeeld de invoering van kwantumkortingen of -premies en het invoeren van de verplichte 7

Premies volgens de Wet op de Investeringsrekening (WIR) van 1988

HOOFDSTUK 2 DEEL 2 | ANALYSE

47 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Figuur 3: Opbrengsten en kosten op glastuinbouwbedrijven Euro per bedrijf 1.800.000 1.600.000 1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Betaalde kosten (incl. rente) Berekende kosten eigen arbeid en kapitaal Opbrengsten Opbrengsten en bedrijfseconomische kosten op glastuinbouwbedrijven 2001-2011. De omzet per bedrijf ligt aanzienlijk hoger (en dat moet ook wel, vanwege de kleinere marges) dan op melkveebedrijven doordat meer gebruik wordt gemaakt van extra marktconform te belonen arbeid en kapitaal. Het aandeel daarvan is dan ook aanmerkelijk hoger dan op melkveebedrijven. De opbrengst dekt in een enkel jaar zowel gezins- als externe arbeid en kapitaal. Bron: LEI, 2012.

melktank op het bedrijf, invloed op hun leden in de richting van schaalvergroting. Kleinere bedrijven, die de investeringen in die mechanisatie niet konden of wilden opbrengen, vloeiden af of werden gesaneerd - opnieuw met begeleiding vanuit de voorlichtingsapparaten van de boeren- en tuindersorganisaties, agrarisch sociale voorlichting (asv) en economisch-sociale voorlichting (esv). 2.2.2 Een schifting tussen sectoren In 1970 waren er in Nederland nog circa 200.000 land- en tuinbouwbedrijven, nu zijn er nog circa 70.000. In de grondgebonden sectoren kwam de grond van de ‘wijkers’ vaak terecht bij de zogenaamde ‘blijvers’. In de sectoren waarin de productie in gebouwen gebeurt, vooral de intensieve veehouderij, vond een soortgelijk proces plaats. De beschikbaarheid van grond speelde in deze gebouwgebonden bedrijven weliswaar geen rol van betekenis bij eventueel uitbreiden (wel voor de afzet van mest), maar de productiecapaciteit kwam op steeds minder en grotere bedrijven terecht. De omvang van bedrijven groeide hier gestaag en doet dat nog steeds. Een verschil met de meeste andere deelsectoren was dat het proces van schaalvergroting hier ook met enige regelmaat zeer grote bedrijven voortbracht. Die konden zich veroorloven een schaalsprong te maken en zo boven de proporties van het gezinsbedrijf uit te groeien. De gemiddelde rentabiliteit van deze bedrijven bleek

48 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 2 DEEL 2 | ANALYSE

voldoende om het schaalniveau boven dat van het gezinsbedrijf uit te tillen met behulp van vreemde arbeid (die volgens respectievelijk cao- en marktvoorwaarden moet worden beloond) en vreemd kapitaal (waarvoor geen ‘zachte voorwaarden’ gelden, zoals binnen familieverband meestal wel het geval is). Ditzelfde proces van schaalvergroting naar boven het niveau van het gezinsbedrijf was vanaf de jaren zeventig van de vorige eeuw te zien in de glastuinbouw, waar nu het gezinsbedrijf in zijn klassieke vorm in de minderheid is. In de grondgebonden sectoren wordt geïnvesteerd om een zo hoog mogelijke productie te halen binnen de grenzen van de beschikbare hoeveelheid gezinsarbeid en met een relatief hoog eigen vermogen. Bij de schaalsprong die in de gebouwgebonden sectoren vaak is te zien is het juist de extra, externe, arbeid die een productieniveau helpt realiseren waardoor investeringen (met geleend kapitaal) kunnen worden terugverdiend. Dat laatste is echter alleen mogelijk als de rentabiliteit in de sector marktconforme beloning van zowel vreemde arbeid als vreemd kapitaal toelaat en dat bleek vooral het geval in de gebouwgebonden sectoren. Ook de beperkte beschikbaarheid van grond zal zeker invloed hebben gehad op het verschil tussen grondgebonden en gebouwgebonden sectoren als het gaat om schaalvergroting. De invloed van schaalvergroting in de niet grondgebonden sectoren was anders dan in de melkveehouderij en akkerbouw. Bedrijven in de glastuinbouw en de intensieve veehouderij groeiden vaak in productieomvang én in personeel, en keken in toenemende mate naar het buitenland om daar met nieuwe vestigingen te kunnen profiteren van de nabijheid van de afzetmarkt, lagere arbeidskosten of een beter ondernemersklimaat. Dit proces van semigratie, waarbij onder de vleugels van één bedrijf of holding de geïndustrialiseerde productie op meer plaatsen als het ware wordt gedupliceerd, kennen de grondgebonden sectoren niet of veel minder. Daar wordt wel weer meer geëmigreerd, meestal als gezinsbedrijf. Bij de akkerbouw- en veehouderijbedrijven die vooral in Oost-Europa door Nederlanders worden opgezet gaat het in het algemeen om emigratie, waarbij soms zakelijke banden met familie of dienstverleners wel blijven bestaan. In de grondgebonden sectoren voltrokken intensivering en schaalvergroting zich binnen het gezinsbedrijf, eventueel aangevuld met een enkele medewerker in loondienst. Er kwamen steeds meer grote bedrijven en er verdwenen steeds meer kleinere, maar de omvang van de grootste bedrijven, in dieren of hectares, groeide niet uit boven die van de recordhouders uit de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw. De melkveehouderijbedrijven die destijds om hun omvang van rond duizend koeien bekend stonden, bestaan niet meer. Volgens statistieken van het Centraal bureau voor de Statistiek en het LEI Wageningen UR (2012) waren er in 2010 zes en in 2011 elf melkveebedrijven met meer dan vijfhonderd koeien. De allergrootste akkerbouwbedrijven, met bewerkbare oppervlaktes van 650 tot 1200

49 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 2 DEEL 2 | ANALYSE

hectare, zijn in de afgelopen vijftig jaar niet in aantal gegroeid en in sommige gevallen (zoals De Bathpolders N.V. in Rilland en de Ambachtsheerlijkheid in Cromstrijen) juist in omvang afgenomen. In de akkerbouw kwam na de eerste pittige hervormingen in het landbouwbeleid onder de Europese landbouwcommissaris MacSharry in het begin van de jaren negentig het accent op intensivering te liggen: vergroting van de oppervlakte intensieve gewassen binnen het beschikbare areaal, met meer inzet van (gezins)arbeid en een hoger saldo per hectare dan de traditionele akkerbouwgewassen, bijvoorbeeld met uien, vollegrondsgroenten, spruiten of bloembollen. In de melkveehouderij ging de schaalvergroting, uitgedrukt in dieren of hectares per bedrijf, wel door na de invoering van de melkquota in de eerste helft van de jaren tachtig. In eerste instantie zorgden nieuwe types melkstallen, zoals de melkcarroussel, ervoor dat grotere bedrijven een nog hogere productie konden realiseren met een vergelijkbare hoeveelheid arbeid. Later, aan het begin van de eenentwintigste eeuw, deed de melkrobot zijn intrede: meer melk per koe en opnieuw minder arbeid per kilogram melk. Voor alle investeringen in innovaties geldt overigens dat ze niet alleen schaalvergroting mogelijk maakten, maar andersom die schaalvergroting ook nodig hadden om financieel ‘uit’ te kunnen. Toch voltrekt de invoering ervan zich steeds binnen de proporties van het gezinsbedrijf.

2.3 De relatie met de samenleving: dichterbij en toch verder weg 2.3.1 Stedelijke betrokkenheid Vanaf de jaren zeventig kreeg een andere factor de land- en tuinbouw steeds meer in zijn greep, gedeeltelijk aangejaagd juist door het proces van schaalvergroting. Dat was de veranderende relatie tussen de land- en tuinbouw en de samenleving. Aan de ene kant kwam de stedelijke bevolking op steeds grotere afstand te staan van de agrarische productie. De gestegen welvaart deed het belang van voedsel en de export ervan voor de economie relativeren of vergeten. De industriële verwerking van landbouwproducten zorgde voor grotere houdbaarheid en voor diversificatie van producten. Ook hierdoor groeide de denkbeeldige afstand tussen de primaire productie en de stedelijke consument. Het slinken van de agrarische bevolking en het afnemend economisch belang van de primaire sector (zie hoofdstuk 3) dragen bij aan die afstand. Aan de andere kant was er juist een toenemende betrokkenheid van de samenleving bij het platteland en zijn producten. Het platteland werd steeds meer als een plek gezien voor recreatie en voor tweede woningen, en de belangstelling voor de kwaliteit, gezondheidsaspecten en herkomst van voedsel nam juist toe. De stedelijke bevolking, waarin het aantal kinderen en kleinkinderen van de boerderij relatief steeds kleiner werd, stelde zich niet meer afzijdig op tegenover de schaduwkanten van de agrarische productie, vaak neveneffecten van het proces van schaalvergroting. Ze ging die schaduwkanten juist actief benoemen

50 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 2 DEEL 2 | ANALYSE

als kwaliteitsaspecten van het voedsel zoals dat in de winkel werd aangetroffen. Grootschaligheid werd buiten de land- en tuinbouw niet meer automatisch als teken van vooruitgang gezien. Het adagium ‘small is beautiful’ dat in de jaren zeventig opgeld deed (Schumacher, 1973) getuigt daarvan, evenals het in die tijd revolutionaire en mede daardoor onsterfelijk geworden ‘Grenzen aan de Groei’ van de Club van Rome (Meadows et al., 1972). Zo werd het landschap steeds minder gezien als een zaak waarover in de eerste plaats de boer beslist, en de aanpassing van dat landschap aan de efficiency-eisen van de agrarische productie navenant minder als aanvaardbaar of wenselijk. Milieueffecten van mest uit dierlijke productie, en van gewasbeschermingsmiddelen in de plantaardige sectoren, worden niet meer voor lief genomen. Veehouders moeten toezien hoe burgers zich mengen in de discussie over het waterpeil in ‘hun’ polders en zich verzetten tegen de levensomstandigheden van hun dieren. 2.3.2 Een nieuwe verhouding tussen landbouw en samenleving In het overheidsbeleid kreeg deze veranderende relatie in de jaren zeventig het eerst gestalte in aandacht voor milieuhygiëne en voor het mestoverschot. Een beperkend mestbeleid kwam pas in de jaren tachtig tot stand, met in stappen – mede door Europese regelgeving – steeds doeltreffender wetgeving. Aan de ene kant werd mest niet meer gezien als vruchtbare groeibevorderaar maar als vervuiler, en aan de andere kant kwam er meer aandacht voor de snelle groei van het aantal dieren in de intensieve veehouderij waarbij de mestproductie steeds meer los raakte van grondoppervlak. Dierziektes - en het ruimen van dieren dat daar het gevolg van was - leidden tot een reductie van de veestapel, en daarmee ook tot een kleiner mestoverschot. Er kwam discussie op gang over de relatie tussen landbouw aan de ene kant en natuur en landschap aan de andere. ‘Pootaardappelen zijn mooi, maar de Waddenzee is nog mooier,’ zei minister-president Van Agt toen zijn regering in 1979 een streep haalde door de plannen om een kuststrook van de Waddenzee in te polderen (Oosterveld, 2011). Vier jaar eerder was de Relatienota verschenen, waarin voor het eerst de betekenis van ‘natuur en landschap’ voor de samenleving werd erkend. Landbouwhistoricus Jan Bieleman (2008) schrijft dat er ‘meer en meer werd aangestuurd op een synthese tussen de belangen van de landbouw en van de natuur- en landschapsbescherming.’ Mede onder invloed daarvan werd de ruilverkaveling vanaf de jaren zeventig anders. Omdat de bestaande Ruilverkavelingswet niet genoeg mogelijkheden bood om grotere oppervlakten toe te delen aan niet-agrarische bestemmingen, werden voor een aantal regio’s speciale wettelijke voorzieningen getroffen die dat wel mogelijk maakten, aldus Bieleman. De Reconstructiewet MiddenDelfland (1977), ook bedoeld als proefproject voor de in voorbereiding zijnde nieuwe Landinrichtingswet, en de Herinrichtingswet voor Oost-Groningen en de Gronings-Drentse Veenkoloniën (1979) zijn bekende voorbeelden. Uiteindelijk werd de oude Ruilverkavelingswet van 1954 vervangen door de

51 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 2 DEEL 2 | ANALYSE

Landinrichtingswet, die in 1985 van kracht werd. Dit betekende een omslag van een sterke agrarische belangenvertegenwoordiging naar een meer integrale afweging van belangen. In de jaren tachtig was er een ‘beleidsexplosie’ (Bleumink et al., 2011) op het gebied van ruimtelijke ordening, milieu, natuur en landschap. ‘Er verschenen talloze nota’s, meerjarenplannen, visies en actieprogramma’s, vaak met hoge ambitieniveaus en grote consequenties voor de landbouw. De kroon op dat werk was misschien wel het Nationaal Milieubeleidsplan uit 1989.’ Sinds 1995 zijn belangrijke bevoegdheden op het gebied van landinrichting overgedragen aan de provincies, en in 2006 werden de wetten rond ruilverkaveling en landinrichting gebundeld in de Wet inrichting landelijk gebied. Met de uitbraak van de varkenspest in 1997 kwam er een omslag in het denken over de locatie van intensieve veehouderijbedrijven. Het werd duidelijk dat het platteland een grondige kwaliteitsverbetering nodig had: een reconstructie. Bij zo’n reconstructie zou niet alleen een oplossing worden gezocht voor de situatie in de intensieve veehouderij, maar tegelijk ook een opeenstapeling van problemen op het platteland integraal worden aangepakt. Centraal in de aanpak stond een ruimtelijke zonering in extensieve landbouwgebieden, verwevingsgebieden en landbouwontwikkelingsgebieden. Dit beleid richtte zich op de zandgebieden, waar de intensieve veehouderij zich van oudsher concentreert. De vijf reconstructieprovincies Overijssel, Gelderland, Utrecht, Limburg en Noord-Brabant, ontwikkelden beleid om tot een integrale reconstructie te komen, gevolgd door de vaststelling van de Reconstructiewet in 2000. Een lang en ingewikkeld proces volgde waarbij het oorspronkelijke doel – zoneren als middel om ziekte-uitbraken te beheersen – verbreed werd tot het transformeren van het landelijk gebied. In dezelfde periode veranderde de taakverdeling tussen Rijk, provincie en gemeenten: de eerder ingezette decentralisering zette door. Naast dierziektepreventie kreeg de veehouderij vanaf de jaren negentig steeds meer te maken met wetgeving en regels op het gebied van dierenwelzijn. In dezelfde periode werden de regels voor gewasbescherming aangescherpt: bestrijdingsmiddelen werden steeds moeizamer toegelaten, er kwamen spuitvrije zones, en een gewasbeschermingsplan en bijbehorend logboek werden verplicht. Aandacht van consument en beleid - waaronder van het toenmalige Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit - voor biologische landbouw, lagere publieke tolerantie bij de bestrijding van dierziekten, strengere welzijnseisen voor dieren, meer aandacht voor de natuur en voor de invloed van de agrarische productie daarop, het waren allemaal verschijnselen van de veranderde verhouding tussen landbouw en samenleving.8 Onder invloed van de schaduwzijden van de intensieve veehouderij en van schaalvergroting werd kleinschaligheid door de samenleving steeds meer als een kwaliteit gezien. Grootschaligheid werd een kenmerk dat zich op gespannen voet zou bevinden met de kwaliteit van het landschap en van duurzaamheid in 8

Zie TNS-NIPO, 2005 en Tweede Kamer, 2007.

52 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 2 DEEL 2 | ANALYSE

het algemeen. De intensieve veehouderij ondervond dat in de vorm van groeiend verzet tegen de vestiging van bedrijven buiten traditionele concentratiegebieden als Brabant, Limburg en Gelderland (de ‘roze invasie’) en tegen ‘megastallen’, ook binnen deze concentratiegebieden. Er kwam meer aandacht voor een ‘zorgvuldige veehouderij’ (Taskforce Zorgvuldige Veehouderij, 2010). De glastuinbouw kwam er hard mee in aanraking door de imagocrisis van de tomaat in de jaren negentig, waarbij op de Duitse markt (een belangrijke exportmarkt voor de Nederlandse tuinbouw) voortdurend het contrast tussen de ‘industriële tuinbouw’ in Nederland en de eigen ambachtelijke productie werd onderstreept. De grotere bedrijven in akkerbouw en melkveehouderij, die zich hebben ontwikkeld tot op of vlak boven het schaalniveau van het gezinsbedrijf, is deze maatschappelijke kritiek goeddeels bespaard gebleven (Magris, 2012), al kampen de melkveehouders met een teruglopende acceptatie van het jaarrond binnen houden van koeien. Een stap verder in de keten worden zij er evenwel ook mee geconfronteerd. De consument vraagt steeds meer en steeds uitdrukkelijker om duurzaam voortgebrachte artikelen (Tweede Kamer, 2007) en om bewijzen dat producten in een verantwoord ketenproces zijn geproduceerd. Duurzaamheid is in de land- en tuinbouw een belangrijk begrip geworden. In de beginjaren van deze eeuw werd de waardering voor principes als cradle-to-cradle en local-for-local productie onder consumenten een opmerkelijke, zij het geen dominante stroming. 2.3.3 Op weg naar gesloten kringlopen De hiervoor bedoelde tendensen sluiten aan bij een discussie die al langer gaande was: over de wenselijkheid voor de Nederlandse land- en tuinbouw om zich af te wenden van de massale en efficiënte productie waar ze vanouds zo goed in is, en zich te wenden tot bijzondere producten, relatieve nicheproducten, en speciaalproducten met meerwaarde. Op den duur zouden de kosten onder de Nederlandse productieomstandigheden namelijk te hoog zijn om de concurrentie met het buitenland vol te houden. Dat zou des te meer gelden als de tendens doorzet van het afbouwen van de Europese bescherming van agrarische producten. Aan de andere kant is het niveau van kennis en techniek in ons land zo hoog dat de voorwaarden hier relatief gunstig zijn voor het produceren van speciaalproducten. Een adviescommissie onder leiding van oud-minister Van der Stee (Van der Stee, 1989) was in 1989 de eerste die met deze visie een brede publieke discussie op gang wist te brengen. Overwegingen rond natuur en milieu speelden in de rapportage van zijn commissie een minder grote rol dan tegenwoordig. In de huidige maatschappelijke discussie is het tot stand brengen van gesloten kringlopen - dus het hergebruiken van afvalstoffen voor de productie van innovatieve producten - een belangrijk onderwerp. Opvallend is de parallel met het gedachtegoed van Van der Stee. Ook in de huidige discussie heeft het aanvankelijke enthousiasme voor een vorm van bulkproductie -

53 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 2 DEEL 2 | ANALYSE

die van biobrandstoffen - moeten wijken voor het inzicht dat de toekomst van een biobased economie juist ligt in het voortbrengen van hoogwaardige speciaalproducten, waarbij bulkgebruik als veevoer of brandstof alleen als oplossing aan het eind van de pijplijn aanvaardbaar wordt geacht. Deze aanpak, die mooi wordt belichaamd in het principe van cascadering (Wetenschappelijke en Technologische Commissie voor de Biobased Economy [WTC], 2011), is op commerciële én op kringlooptechnische overwegingen gefundeerd. 2.3.4 De samenleving en de rijksoverheid Ook het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) kwam in de laatste decennia van de vorige eeuw in een ingrijpend veranderingsproces terecht. Lange tijd stond het bekend als een goed functionerende overheidorganisatie. Verandering daarin werd aangekondigd door scherpe koerswijzigingen als de invoering van de superheffing om de melkproductie terug te brengen en de plotselinge beperking van de intensieve veehouderij via de Interimwet van 1984, en door de spraakmakende affaire rond de ontduiking van de Europese visquotaregeling aan het eind van de jaren tachtig. Het ministerie moest een fundamentele omslag maken. In 1992 ging het omvangrijke Zwaluwproject van start. Het Ministerie van LNV moest zich veel meer op de samenleving oriënteren: ‘van buiten naar binnen’ werd het nieuwe motto (Bekke et al., 1994). Dit veranderingsproces is nog steeds gaande. De reflex om de buitenwereld binnen te halen vanuit oude technisch-zakelijke waarden is nog groot, schetst professor Katrien Termeer in haar inaugurele rede ‘Vitale verschillen’ (2006). Het overheidsapparaat is niet voldoende uitgerust om met andere waarden, relaties, vanzelfsprekendheden en sturingsfilosofieën om te gaan. De ervaring met het gebruik maken van maatschappelijke dialogen en interactieve processen groeit langzaam.9 Terwijl het Ministerie van LNV bezig was met de omslag in denken van buiten naar binnen, werd op andere beleidsgebieden veel aandacht besteed aan het versnellen van grootschalige projecten (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid [WRR], 1994; Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten, 2004). De vertraging in die projecten bleef ondanks wijzigingen in de planvorming een punt van zorg. Er kwam een parlementair onderzoek naar de ‘werkelijke oorzaken van de vertraging in grote infrastructuurprojecten’ en in 2008 werd de commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele projecten onder leiding van voormalig DSM-bestuursvoorzitter Peter Elverding ingesteld. Dit leidde tot een nieuwe aanpak, neergelegd in het rapport met de titel ‘Sneller en beter’: ruime participatie in de verkenningsfase levert draagvlak op voor een snellere uitvoering. De verkenningsfase wordt afgesloten door een voorkeursbeslissing, 9

Zie de maatschappelijke dialoog onder leiding van Hans Alders: Tweede Kamer (2011).

54 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 2 DEEL 2 | ANALYSE

die inhoudt dat er een keuze is voor één alternatief. Daarbij is zicht op financiering en er is een bestuurlijke overeenkomst over de gemaakte keuze gesloten. Deze aanpak wordt nu in verschillende lichtere en zwaardere varianten toegepast bij het realiseren van grote infrastructurele en ruimtelijke projecten. 2.3.5 Open innovatiebeleid De Nederlandse land- en tuinbouw ontleent zijn internationale en nationale positie voor een groot deel aan een hoog kennisniveau. Na de oorlog was er lange tijd overeenstemming over hetgeen de landbouw te doen stond tussen alle betrokken partijen: agrariërs, toeleveranciers, afnemers, voorlichters, docenten, onderzoeker en ambtenaren (Rutten en Van Oosten, 1999). Het productievolume moest hoger, de kostprijs lager en de kwaliteit van de producten beter. Het Ministerie van Landbouw stippelde het beleid uit en zorgde voor de nodige ondersteuning door het stimuleren van onderzoek, voorlichting en onderwijs – het zogenaamde OVO-drieluik – en de agrariërs werden op eenduidige wijze begeleid om daarin mee te gaan. Deze eendimensionale periode is inmiddels voorbij. Er zijn nu meer antwoorden denkbaar op de vele uitdagingen en problemen en die worden ook in de praktijk gebracht en door verschillende partijen verdedigd. ‘De neuzen staan niet meer dezelfde kant op,’ schreef Frouws in 1998 en ook Termeer (2006) wijst erop dat de landbouw om moet weten te gaan met andere waarden en andere complexiteiten. In navolging hiervan pleitte de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2008) voor een open innovatiebeleid. Innovatie komt tot stand door samenwerking over grenzen heen: grenzen van landen, sectoren, technologieën en regio’s. Het is nodig om ruimte te scheppen voor ontmoetingen en verrassingen: third space, waar bedrijfsleven en universiteiten elkaar ontmoeten en inspireren, aldus de WRR. Het Standing Committee on Agricultural Research van de Europese Unie maakt onderscheid tussen onderzoek dat door wetenschap wordt gedreven en onderzoek dat door innovatie wordt gedreven, waarbij het laatstgenoemde type plaatsvindt met en voor betrokken partijen (Standing Committee on Agricultural Research & Collaborative Working Group on Agricultural Knowledge and Innovation Systems, 2012). Intussen heeft de rijksoverheid een nieuw bedrijvenbeleid ingezet waarbij ze niet stuurt met regels en subsidies, maar waarbij bedrijven de ruimte krijgen om te ondernemen, te investeren, te innoveren en te exporteren. Voor dit zogenaamde topsectorenbeleid dat in 2011 werd gelanceerd, zijn ondernemers en onderzoekers uit negen (top-)sectoren gevraagd om voorstellen te doen die de Nederlandse concurrentiekracht versterken. De ambitie is om in 2020 de Nederlandse inspanningen voor research and development naar 2,5% van het Bruto Binnenlands Product te hebben gestuwd en ons land in dat jaar in de Top 5 van kenniseconomieën in de wereld te krijgen. In 2015 moeten publieke en private partijen in Topconsortia voor Kennis en Innovatie participeren voor meer dan

55 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 2 DEEL 2 | ANALYSE

€ 500 miljoen, waarvan tenminste 40% gefinancierd door het bedrijfsleven. In dit beleid is het bedrijfsleven aan zet om innovatie verder te brengen. Negen sectoren zijn geselecteerd om boegbeeld voor de Nederlandse kenniseconomie te zijn. Agrofood en Tuinbouw & Uitgangsmaterialen zijn daar twee van. Het is de vraag of de horizon ruim genoeg zal zijn en of aan alle partijen, ook de maatschappelijke organisaties, voldoende inbreng zal worden geboden zodat de maatschappelijke effecten van de land- en tuinbouw gëintegreerd kunnen worden in de nieuwe kennis- en innovatiesystematiek. 2.3.6 Financiële, juridische en fiscale aspecten In de afgelopen tien jaar is de aandacht gegroeid voor financiële, juridische en fiscale aspecten en de kansen en belemmeringen daarvan in de land- en tuinbouw. De sector kent een fijnmazig net van wetten, regels, subsidies en fiscale voorzieningen. Het huidige recht op beroep geeft zekerheid, maar betekent ook stroperigheid. De regeldichtheid en detaillering van regels is groot. Fiscale voorzieningen werken vaak een status quo in de hand in plaats van verduurzaming te bevorderen. Middelenvoorschriften werken te sturend en soms zelfs remmend voor verduurzaming. Steeds meer gaat daarom de voorkeur uit naar doelvoorschriften. Het is soms erg puzzelen om verduurzaming, innoveren en moderniseren tot stand te laten komen binnen dit fijnmazige web van regels. Vandaar dat er regelmatig voor wordt gepleit om een stabiele financiële, juridische en fiscale bedding te creëren die tegelijkertijd flexibiliteit en dynamiek toelaat en zelfs stimuleert.10

10 Zie onder andere Hazeu & Silvis (2011) Juridisering in de agrosector: Verkenning van een veelkoppig fenomeen. LEI, en Werkgroep Belemmeringen ondernemerschap plantaardige sectoren (2005).

56 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 2 DEEL 2 | ANALYSE

57 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

DE NEDERLANDSE LAND- EN TUINBOUW Nederland ligt in de delta van twee grote Europese rivieren, tussen het Ruhrgebied en de Noordzee, en is bezaaid met steden, wegen, havens, industrieterreinen en vliegvelden, met daartussenin weilanden, kassen en velden. Die vormen een groene lappendeken met blauwe aderen, gevormd door sloten en vaarten. Elke vierkante meter lijkt benut. Dit is de thuisbasis van een van de meest productieve agrofoodsectoren in de wereld. Hier worden voedsel en sierteeltproducten geproduceerd, doorgevoerd en verwerkt, niet enkel voor de eigen bewoners, maar vooral voor heel Noordwest-Europa en daarbuiten.

Productiviteit en handelsgerichtheid zijn typische kenmerken van de Nederlandse agrofoodsector, voortkomend uit de ligging in een vruchtbare delta, de fijnmazige infrastructuur en de eeuwenlange traditie van handel en transport. Figuur 4 (zie volgende pagina) geeft een indruk van het contrast tussen de bescheiden gemiddelde oppervlakte van een Nederlands agrarisch bedrijf en de economische omvang ervan, in vergelijking met de situatie in andere lidstaten van de Europese Unie. Een contrast dat mede wordt bepaald door een flinke glastuinbouwsector, waarin kleine oppervlaktes en grote economische omvangen bij uitstek samengaan. Niet alleen de primaire sector11 in Nederland staat te boek als modern, innovatief en groot qua productieomvang. Ook grote delen van de verwerkende bedrijvigheid, zoals de zuivelcoöperaties, de aardappelmeelindustrie, de afzetcoöperaties voor groenten en bloemen en vleesverwerkende bedrijven zijn vaak groot en hebben op hun beurt die productiegroei en de daarvoor nodige modernisering en innovatie aangejaagd. Datzelfde geldt voor de toeleverende industrie, zoals bedrijven voor veevoer, mechanisatie, stallen- en kassenbouw en koel- en verwarmingstechniek. De kennisintensieve primaire sector in Nederland is voor hen ook de uitvalsbasis voor de ontwikkeling en productie van innovatieve technieken en systemen waarvan de afzetmarkt tot ver buiten de grenzen van ons land reikt. Uit deze symbiose van primaire productie enerzijds en verwerkende en toeleverende industrie en handel anderzijds, is de vooraanstaande positie 11 Met primaire productie wordt de productie bedoeld op de land- en tuinbouwbedrijven (de primaire sector); met verwante handel en industrie (secundaire sector) de economische activiteiten die plaatsvinden op basis van de primaire productie: verwerking, toelevering, handel, transport e.d.

3

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

58 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Figuur 4: Bedrijfsgrootte in de Europese Unie EU-27 Verenigd Koninkrijk Polen Nederland Italië Frankrijk Spanje Ierland Roemenië 0

50

100

150

200

250

300

Areaal in ha Omvang in standaardopbrengst Gemiddelde oppervlakte in hectares en gemiddelde economische omvang in SO, 2010.12 Bron: LEI op basis van Eurostat.

ontstaan van de Nederlandse agrofoodsector, zowel wat betreft het technische niveau als de productiviteit en concurrentiekracht. Tegelijk brengt die positie juist in een dichtbebouwd en -bevolkt land als Nederland ook complicaties met zich mee op het gebied van ruimtebeslag, natuur, milieu, dierenwelzijn en preventie van dierziektes. Vooral de veehouderij is in de afgelopen decennia met haar eigen grenzen geconfronteerd, maar ook de andere deelsectoren staan voor belangrijke vraagstukken op het gebied van duurzaamheid.

3.1 De land- en tuinbouw als deel van de agrofoodsector In dit eerste deel van dit hoofdstuk wordt allereerst de aandacht gericht op de betekenis van de agrofoodsector, als geheel en als samenspel van primaire bedrijvigheid en verwante handel en industrie. Daarbij wordt getracht enig licht te werpen op de betekenis en de onderlinge verwevenheid van primaire en overige onderdelen van de agrofoodsector. Anderzijds is er in deze eerste paragraaf aandacht voor de vraag welke onderdelen van de sector wel en welke niet of minder op die verwevenheid zijn aangewezen. Hieruit komt naar voren dat de economische groei in de agrofoodsector in de laatste decennia vooral is 12 SO of standaardopbrengst is sinds 2010 de maat voor bedrijfsomvang die binnen de Europese Unie wordt gebruikt om verschillende bedrijfstypen met elkaar te kunnen vergelijken. Het is de opvolger van de nge (Nederlandse Grootte-Eenheid) die daarvoor werd gebruikt. Meer informatie: De Bont en Van Everdingen, 2010.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

59 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

teweeggebracht door de verwante handel en industrie, en daarbinnen weer door dat gedeelte dat voor zijn bestaan niet afhankelijk is van de Nederlandse primaire sector. Ook blijkt dat het gedeelte van de agrofoodsector dat daarop wel is aangewezen, nog steeds van grote betekenis is voor de nationale economie. 3.1.1 De agrofoodsector als bron van inkomen De agrofoodsector, dat wil zeggen de land- en tuinbouw en de daarmee samenhangende handel en industrie, mag dan op diverse fronten nog steeds een vooraanstaande positie innemen, dat neemt niet weg dat het aandeel in de Nederlandse economie sinds de Tweede Wereldoorlog gestaag is gedaald. Vooral de primaire sector is verantwoordelijk voor deze daling. De onafgebroken afname van het aantal arbeidskrachten daarin wijst niet alleen op schaalvergroting en modernisering. Door de jaren heen gingen steeds meer mensen hun brood buiten de land- en tuinbouw verdienen, zoals te verwachten valt in een economie die zich eerst in industriële richting ontwikkelt en waarin vervolgens de dienstensector de overhand heeft gekregen. Was de primaire sector in 1960 nog goed voor 10,6% van het nationaal inkomen, in 1970 was dat aandeel gedaald tot 6,2% en in 1980 tot 4,1%. Na een lichte stijging in de jaren tachtig trad in het laatste decennium van de vorige eeuw weer een geleidelijke, maar vergeleken met andere Europese landen trage, daling in waardoor het cijfer aan het eind van het eerste decennium van deze eeuw uitkwam rond de 2%. Figuur 5 laat het nationaal inkomen naar bedrijfstak in 2010 zien.

Figuur 5: Nationaal inkomen naar bedrijfstak %

3 2

3 12

22

2 1 5

12 19 6 8

5

Landbouw, bosbouw en visserij Delfstoffenwinning Industrie Energiebedrijven Waterleingbedrijven en afvalbeheer Bouwnijverheid Handel, vervoer en horeca Informatie en communicatie Financiële dienstverlening Exploitatie van handel in onroerend goed Zakelijke dienstverlening Overheid en zorg Cultuur, recreatie, overige diensten

Nationaal inkomen: toegevoegde waarde als percentage van het bruto binnenlands product naar bedrijfstak, 2010. Bron: LEI/CBS, 2012.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

60 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Tabel 1: Toegevoegde waarde met en zonder buitenlandse grondstoffen Bruto toegevoegde waarde (factorkosten) van het agrocomplex (mld. euro), 1995, 2004 en 2009 Sector

Agrocomplex, totaal a)

Agrocomplex, binnenlandse agrarische grondstoffen

1995

2004

2009

1995

2004

2009

9,5

9,0

8,9

8,7

7,0

6,3

- akkerbouw

1,1

0,8

0,9

- tuinbouw

3,6

4,4

3,9

-veehouderij

3,4

1,7

1,3

- visserij

0,4

0,2

0,1

Land- en tuinbouw

Verwerkende industrie

8,8

10,9

14,3

3,1

3,9

4,7

Toegeleverde industrie

9,4

13,2

15,8

6,6

8,9

10,5

Distributie

5,7

9,1

12,4

2,4

2,7

3,3

Agrocomplex

33,3

42,1

51,4

20,9

22,5

24,9

In % van het nationaal totaal

12,3

9,6

10,0

7,7

5,2

4,8

a) Totale agrocomplex is inclusief visserij, hovenierssector, agrarische dienstverlening, bosbouw en de op buitenlandse agrarische grondstoffen gebaseerde voedingsmiddelenindustrie (inclusief cacao, drank, tabak).

Ontwikkeling van de bruto toegevoegde waarde van het Nederlandse agrocomplex (factorkosten), in miljarden euro’s in 1995, 2004 en 2009. Bron: Algemene en agrarische input-outputtabel, bewerking LEI.

Wanneer naast de primaire sector ook de toeleverende en verwerkende bedrijvigheid in ogenschouw wordt genomen, wordt het beeld anders. De agrofoodsector blijkt dan de grootste van de op maakindustrie gebaseerde sectoren, ofwel industriële sectoren zoals het Topteam Agro&Food (2012) ze noemt. Alleen de financiële dienstverlening, de zorg, de overheid, en handel en reparatie hebben een groter aandeel in het nationaal inkomen dan dat van de agrofoodsector. De industrie, het vervoer, de bouw, de energiesector en de delfstoffenwinning, bijvoorbeeld, hebben kleinere aandelen dan de agrofoodsector.13 Gezien de beschreven daling van het aandeel van de primaire land- en tuinbouw moeten er wel belangrijke verschuivingen hebben plaatsgevonden en dat blijkt ook het geval. De prijzen van primaire producten konden in de afgelopen decennia de inflatie minder goed bijhouden dan die van de toeleverende en verwerkende industrie. Bovendien werd juist in de laatstgenoemde industriële sector steeds meer toegevoegde waarde gerealiseerd in de vorm van productdifferentiatie, speciaalproducten, voorverpakking en allerhande 13 Het rapport van de Topsector hanteert een aparte categorie voor bos- en tuinbouw, die ook kleiner is.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

61 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Figuur 6: Land- en tuinbouw en samenhangende bedrijvigheid Mld. euro 60 50 40 30 20 10 0 2005

1995

2009

Samenhangende handel en industrie, buitenlandse grondstoffen Samenhangende handel en industrie, binnenlandse grondstoffen Primaire sector Bron: Van Leeuwen et al., 2012

Ontwikkeling van de bruto toegevoegde waarde (factorkosten) van de primaire land- en tuinbouw, de samenhangende handel en industrie op basis van binnenlandse grondstoffen, en de samenhangende handel en industrie op basis van buitenlandse grondstoffen. Bron: Van Leeuwen et al., 2012.

consumentgerichte extra’s. De verhoudingen verschoven dus ten nadele van de primaire sector en ten gunste van de daarmee samenhangende handel en industrie. De relatieve omvang van de primaire sector nam voortdurend af; die van de handel en industrie ook, maar minder sterk. Zo konden deze toch een substantieel aandeel handhaven in het geheel van de Nederlandse economie. Gemeten over het laatste decennium is het aandeel van de agrofoodsector in de nationale toegevoegde waarde ongeveer 10%, wanneer daartoe ook de verwerkende industrie wordt gerekend die voornamelijk niet in Nederland verbouwde grondstoffen verwerkt. Als dat deel van de verwerkende industrie (die bijvoorbeeld koffie, bier, sinaasappelsap en margarine produceert), niet meegerekend wordt, dan blijft ruwweg de helft van dat percentage over. In beide gevallen daalt het aandeel geleidelijk, terwijl in absolute zin de toegevoegde waarde toeneemt zoals tabel 1 laat zien (Berkhout et al., 2012). Tussen 1995 en 2009 steeg de toegevoegde waarde voor het gehele agrocomplex, zoals het LEI de agrofoodsector noemt, met rond 50% naar ruim 51 miljard euro, en het gedeelte dat Nederlandse grondstoffen verwerkt met ongeveer 20% naar 25 miljard euro. Ook binnen de met de primaire sector samenhangende handel en industrie zijn de verhoudingen dus veranderd.

62 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

De betekenis van het deel dat Nederlandse primaire producten verwerkt is veel minder snel gegroeid dan het deel dat grondstoffen uit het buitenland verwerkt (zie figuur 6 op de vorige pagina). Had het eerstgenoemde deel in 1995 nog een aandeel van 63% in het totale inkomen van het agrocomplex, in 2009 was dat met een kwart afgenomen tot 48%. Samenvattend kan worden gesproken van een Nederlandse agrofoodsector met een substantieel economisch belang en een dito groei, waarvan het leeuwendeel echter voor rekening komt van de verwante handel en industrie en daarbinnen van het gedeelte dat draait op producten die niet in Nederland worden verbouwd. Figuur 6 (zie vorige pagina) laat dat zien. 3.1.2 Werkgelegenheid Net zoals dat geldt voor de toegevoegde waarde, blijkt ook de bijdrage aan de nationale werkgelegenheid van de agrofoodsector aanzienlijk te zijn. Over 2009 ging het volgens het LEI om 701 duizend arbeidsjaren (Van Leeuwen et al., 2012), wanneer wordt gerekend met de gehele sector inclusief het gedeelte dat voornamelijk op buitenlandse grondstoffen draait.14 Dat komt overeen met 10,4% van de totale werkgelegenheid, een percentage dat in het laatste decennium tamelijk constant is gebleven. Ook hier geldt dat het binnen de agrofoodsector vooral de verwante handel en industrie is, en daarbinnen de industrie die gebruik maakt van buitenlandse grondstoffen, die de werkgelegenheid in absolute aantallen op peil heeft gehouden terwijl deze tegelijkertijd in de primaire land- en tuinbouw terugliep. Sinds halverwege de jaren negentig is het aandeel van de primaire sector in de werkgelegenheid van de agrofoodsector op basis van binnenlandse grondstoffen gekrompen van ruim 44% (447 duizend) naar ruim 41% (388 duizend) in 2009. De agrofoodsector als geheel noteerde in dezelfde periode daarentegen een lichte stijging van de werkgelegenheid, van 685 duizend in 1995 naar de eerder genoemde 701 duizend in 2009. Het aandeel van de werkgelegenheid in agrofood in de totale Nederlandse werkgelegenheid is dus aanzienlijk en in toenemende mate gebaseerd op de activiteit en groei van de toeleverende en verwerkende industrie en distributie, met name die welke grondstoffen verwerkt die niet in Nederland zijn geproduceerd. Wordt alleen naar de primaire sector gekeken, dan springt in het oog dat het aandeel van de tuinbouw daarin groeide, terwijl dat van de veehouderij terugliep en dat van de akkerbouw hetzelfde bleef. Dit hangt samen met het feit dat het proces van schaalvergroting zich met name in de glastuinbouw snel kon afspelen boven het niveau van arbeidsbezetting van het gezinsbedrijf, terwijl diezelfde ontwikkeling zich in de grondgebonden sectoren ontrolde binnen de proporties van het gezinsbedrijf, zoals ook in hoofdstuk 2 is toegelicht. 14 Inclusief de hovenierssector, de agrarische dienstverlening en de bosbouw.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

63 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Figuur 7: Gezinsarbeid en vreemde arbeid 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 1980

1991

2000

2011

Gezinsarbeidskrachten Vreemde arbeidskrachten

Ontwikkeling van gezinsarbeid en vreemde arbeid op land- en tuinbouwbedrijven, 1980-2011. Bron: LEI/CBS, 2012.

Figuur 8: Gezinsarbeid en vreemde arbeid naar sector Mld. euro 100.000 90.000 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 Akkerbouw

Tuinbouw

Blijvende teelten

Graasdier bedrijven

Hokdier bedrijven

Gewassen/ Gewassen Veelteelt veeteeltcombinaties combinaties combi's

Gezinsarbeidskrachten Vreemde arbeidskrachten

Aantallen gezins- en vreemde arbeidskrachten naar deelsector in 2009. Bron: LEI/CBS, 2012.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

64 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

In de primaire land- en tuinbouw is over de laatste dertig jaar het aantal gezinsarbeidskrachten, zowel mannelijk als vrouwelijk, voortdurend gedaald terwijl het grootste deel van die periode een continue toename plaatsvond van het aantal vreemde arbeidskrachten (zie figuur 7 op de vorige pagina). Deze laatste stijging, die de laatste tien jaar overigens deels weer teniet is gedaan, is vrijwel exclusief toe te schrijven aan de glastuinbouw (zie figuur 8 op de vorige pagina). In deze deelsector heeft zich een groot aantal niet-gezinsarbeidskrachten kunnen handhaven, terwijl het aantal bedrijven terugliep. Dat wijst op een groeiend aantal werknemers per bedrijf. In 2011 waren er meer dan 39 duizend niet-gezinsarbeidskrachten in de glastuinbouw op een totaal van ruim zestig duizend. Dat betekent ruwweg dat op elke gezinsarbeidskracht er in deze sector twee niet-gezinsarbeidskrachten aan het werk zijn. In 1993 lag het absolute aantal vreemde arbeidskrachten iets hoger, maar toen waren er nog veel meer bedrijven zodat de verhouding gezinsarbeid/ vreemde arbeid in dat jaar 45/55 was. Uitgedrukt in arbeidsjaren was de gehele tuinbouw in 2009 goed voor 70 duizend van de 161 duizend die de primaire landen tuinbouw aan werkgelegenheid te bieden heeft (LEI, 2012). Dat laatste aantal vertegenwoordigt op zijn beurt minder dan de helft van de werkgelegenheid in het gehele agrocomplex, die op basis van binnenlandse agrarische grondstoffen 388 duizend arbeidsjaren telt. Tabel 2 laat de samenstelling van dat getal zien. 3.1.3 Netto-exportbijdrage Onder de 27 lidstaten van de EU hoort Nederland tot de grootste agrarische producenten. In de EU top tien van 2010 nam ons land de vijfde plaats in, achter grote productielanden als Frankrijk, Duitsland, Spanje en Italië, maar voor lidstaten als het Verenigd Koninkrijk, Polen en Denemarken. Tabel 2: Werkgelegenheid op basis van binnenlandse grondstoffen Sector

Arbeidsjaren x 1000

Land- en tuinbouw

161

- Akkerbouw

16

- Tuinbouw

70

- Veehouderij

73

- Visserij

2

Verwerkende industrie

38

Toeleverende industrie

135

Distributie Totaal agrocomplex In procenten van nationale werkgelegenheid

54 388 5,7

Werkgelegenheid in het agrocomplex op basis van binnenlandse agrarische grondstoffen, in arbeidsjaren * 1000, 2009. Bron: Van Leeuwen et al., 2012.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

65 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Figuur 9: Grootste agrarische productielanden in de EU Mld. euro 10 Denemarken 9 Griekenland 8 Roemenië 7 Polen 6 Verenigd Koninkrijk 5 Nederland 4 Spanje 3 Italië 2 Duitsland 1 Frankrijk 0

10

20

30

40

50

60

70

Plantaardig Dierlijk Niet bekend De tien grootste agrarische productielanden in de EU naar productiewaarde van plantaardige en dierlijke producten in miljarden euro’s, 2010. Bron: LEI/CBS, 2012.

Wordt echter niet naar de totale productiewaarde gekeken maar naar de export, dan blijkt Nederland op dat gebied een van de belangrijkste landen in Europa en in de wereld. Ons land heeft vanouds een sterk handelsoriëntatie en de Nederlandse agrarische sector is in feite al eeuwen een belangrijke speler op internationale markten, zoals die voor vee, kaas en boter. Aan dat rijtje zijn in de loop der tijd met name vlees, bloemen en groenten toegevoegd. Vooral door de oprichting en de respectievelijke uitbreidingen van de EU kon de agrarische export in de tweede helft van de vorige eeuw in hoog tempo blijven groeien, zodat in de jaren negentig rond 68% van zowel toegevoegde waarde als werkgelegenheid in het agrocomplex aan de uitvoer kon worden toegeschreven. Sindsdien is dat aandeel licht gedaald. In 2009 lag het op respectievelijk 65,1 en 67,6% (LEI/CBS, 2012). Een zeer groot gedeelte van de Nederlandse agroexport, namelijk meer dan vier vijfde, gaat naar de landen van de EU, waarvan Duitsland met meer dan een kwart de belangrijkste importeur is. Gaat het om de agro-import, dan zijn de landen van de EU samen nog steeds de belangrijkste handelspartner van Nederland, maar hun aandeel is nog maar drie vijfde. Het verschil wordt voor een belangrijk deel opgevuld door Brazilië, Argentinië en andere Zuid-Amerikaanse toeleveranciers van veevoergrondstoffen. Op zijn beurt is het aandeel van het agrocomplex in de totale Nederlandse export sinds de jaren negentig in snel tempo gedaald. Het saldo van agro-import en -export

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

66 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Figuur 10: Belangrijkste handelslanden in de wereld Brazilië Argentinië Nederland Thailand Indonesië Canada Australië Nieuw Zeeland VS Maleisië Frankrijk India Duitsland Italië Rusland China Verenigd Koninkrijk Japan -150

-100

-50

0

50

100

150

Balans Export Import

Agrarische export, import en handelssaldo van de belangrijkste agrarische handelslanden in de wereld in dollars in 2008. Bron: LEI/Comtrade

was in 1995 11,6 miljard euro: een kwart van het totale nationale handelssaldo. In 2009 was het bedrag licht opgelopen naar 12,6 miljard. De groei van het saldo is doorgezet en was in 2012 13,6 miljard. Intussen was echter het nationale handelssaldo mede door toedoen van die andere grote exporteur, de chemische industrie, gestegen tot 84,4 miljard euro, zodat het agrarisch aandeel daarin terugliep tot een zevende deel (LEI, 2012). Die relatieve daling kan echter niet wegnemen dat een saldo van 12,6 miljard euro - 38,2 miljard export minus 25,6 import - nog steeds zeer aanzienlijk is. Dat beeld wordt ook bevestigd als de Nederlandse export wordt vergeleken met die van andere landen. Zoals figuur 10 laat zien is het Nederlandse agro-handelssaldo het derde in de wereld achter dat van Brazilië en Argentinië.15 Wanneer alleen 15 De derde - en soms de tweede - plaats wordt al tientallen jaren door Nederland bezet. Nieuw is dat in de laatste tien jaar de Verenigde Staten en Frankrijk van de eerste twee plaatsen zijn verdreven door de grote Zuid-Amerikaanse exporteurs van veevoedergrondstoffen.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

67 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Figuur 11: Agrarische handel In mrd. euro Granen, zaad, peulvruchten, aardappelen Veevoeders, excl. granen Graanbereidingen, zetmeel Sierteeltproducten, planten Groenten

Fruit, noten en specerijen Bereidingen v.aardappelen, groenten, fruit Vlees

Zuivel

Vis

Margarine, vetten, oliën Koffie, thee, cacao

Tabak

EU 2009 2011 niet-EU 2009 2011 EU 2009 2011 niet-EU 2009 2011 EU 2009 2011 niet-EU 2009 2011 EU 2009 2011 niet-EU 2009 2011 EU 2009 2011 niet-EU 2009 2011 EU 2009 2011 niet-EU 2009 2011 EU 2009 2011 niet-EU 2009 2011 EU 2009 2011 niet-EU 2009 2011 EU 2009 2011 niet-EU 2009 2011 EU 2009 2011 niet-EU 2009 2011 EU 2009 2011 niet-EU 2009 2011 EU 2009 2011 niet-EU 2009 2011 EU 2009 2011 niet-EU 2009 2011

-4

-2 Import 2009 Import 2011

0

2

5

6

Export 2009 Export 2011

Samenstelling van de Nederlandse agrarische import en export met de lidstaten van de EU en met derde landen, 2009-2011. Bron: LEI/Comtrade

8

68 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

naar de export wordt gekeken, dus niet naar het saldo van export en import, komt Nederland zelfs op de tweede plaats, maar dan achter de Verenigde Staten en juist voor Duitsland en Frankrijk. In ons land wordt op het gebied van export de agrosector alleen overtroffen door de chemie, die zijn export sinds 1999 zag stijgen van 29 naar 71 miljard euro en het handelssaldo van 9 naar bijna 24 miljard euro (Vereniging van de Nederlandse Chemische Industrie [VNCI], 2012). Binnen het agrocomplex zijn het vooral de sierteelt, de groenteteelt en de vleessector die zich onderscheiden door hun exportgerichtheid. Ook zuivel en veevoer (behalve granen) scoren hoog, maar bij deze sectoren bepaalt ook de aanzienlijke import mede het saldo, zoals blijkt uit figuur 11 (zie vorige pagina). De hoge exportcijfers van met name de sierteelt en de glasgroenteteelt laten ook iets zien van de ontwikkeling van de economische verhoudingen binnen de primaire agrarische sector, waar de veehouderij als grootste sector in de afgelopen vijftien jaar is voorbijgestreefd door de glastuinbouw. 3.1.4 Energieverbruik Agrarische productie - zelfs die in de glastuinbouw - draait vanuit zijn wezen voor een groot deel op zonne-energie. Het groeiproces van de gewassen bestaat immers in belangrijke mate uit het omzetten van zonne-energie in plantaardige en later dierlijke producten. Omdat deze energie gratis is, wordt hij niet in energiebalansen en overzichten van het energieverbruik aangetroffen, maar hij verklaart wel mede waarom sectoren als de veehouderij en de akkerbouw extreem weinig energie verbruiken. Voor de glastuinbouw geldt dit natuurlijk niet, al is er vergevorderd onderzoek naar methodes om in die sector meer zonne-energie te benutten en zo uiteindelijk op een energieleverende kas uit te komen. Zoals de zaken er nu voorstaan, is de glastuinbouw een grootverbruiker van energie voor verwarming en verlichting. Wanneer dan ook wordt geconstateerd dat de agrofoodsector met zijn totale energieverbruik van 271 petajoules (in 2009, gebaseerd op binnenlandse grondstoffen) of 9,7% van het nationale verbruik, relatief energie-intensief is, moet daarbij worden bedacht dat die getallen zijn samengesteld uit zeer sterk uiteenlopende onderdelen. Dat blijkt ook uit tabel 3. Akkerbouw en veehouderij zijn met hun gezamenlijke verbruik van 20 petajoule in 2009 energie-arme sectoren. In dit cijfer is het verbruik van brandstof door trekkers en andere motorwerktuigen overigens niet meegenomen. Het verbruik schommelt rond 14,5 petajoule per jaar: 10 petajoule bij agrarische bedrijven en nog eens 4,5 petajoule door loonwerkers. Met bijna de gehele oppervlakte van de bewerkbare grond (zie paragraaf 3.2.3) zijn de grondgebonden sectoren goed voor 0,6% van het landelijke energieverbruik van 3260 petajoule (Agentschap NL/LEI Wageningen UR, 2011). De primaire tuinbouw daarentegen is met het zesvoudige daarvan, 3,75% van de nationale energieconsumptie, een aanzienlijke speler.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

69 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Er ontstaat een ander beeld als ook de toeleverende industrie (bijvoorbeeld kunstmest), de verwerkende industrie en de distributie worden meegeteld. Samen hadden die in 2009, voor zover het gaat om de verwerking van in Nederland geproduceerde grondstoffen, net zo veel energie nodig als de glastuinbouw, namelijk 122 petajoule. Het totale verbruik van het aldus gedefinieerde agrocomplex kwam daarmee in 2009 op 271 petajoule. Binnen de verwante handel en industrie is de toeleverende industrie verantwoordelijk voor het grootste deel van het energieverbruik: hier tellen de energiemeters bijna drie keer zo veel petajoules als in de verwerkende industrie of in de distributie. Wordt bij het agrocomplex ook de verwerking meegerekend van geïmporteerde grondstoffen, dan bedraagt het energieverbruik 413 petajoule of 14,8% van het nationale getal (zie tabel 3). Dat aandeel is hoog vergeleken met het aandeel in de nationale toegevoegde waarde of in de werkgelegenheid. Het aandeel van het agrocomplex mét de verwerking van buitenlandse grondstoffen in het nationale energieverbruik is overigens in de periode tussen 2004 en 2009 vrijwel gelijk gebleven. Dat van het agrocomplex voor zover dat op binnenlandse grondstoffen draaide, liep enigszins terug. Tabel 3: Energieverbruik Energieverbruik van het agrocomplex (petajoules), 2004 en 2009 Sector

Agrocomplex, totaal a)

Agrocomplex, binnenlandse agrarische grondstoffen

2004

2009

2004

2009

159

151

167

149

4

4

137

122

-veehouderij

15

16

- visserij

11

7

Land- en tuinbouw - akkerbouw - tuinbouw

Verwerkende industrie

79

71

32

25

Toegeleverde industrie

115

105

74

70

69

86

25

27

Agrocomplex

422

413

298

271

In % van het nationaal energieverbruik

14,7

14,8

10,3

9,7

Distributie

a) Totale agrocomplex is inclusief visserij, hovenierssector, agrarische dienstverlening, bosbouw en de op buitenlandse agrarische grondstoffen gebaseerde voedingsmiddelenindustrie (inclusief cacao, drank, tabak).

Energieverbruik in het Nederlandse agrocomplex in 2004 en 2009, met en zonder buitenlandse agrarische grondstoffen, in petajoules. Bron: Van Leeuwen et al., 2012.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

70 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Het verbruik van aangekochte energie in de primaire land- en tuinbouwsector is voor het overgrote deel gebaseerd op fossiele grondstoffen. Alleen de aanvoer van warmte van buiten de sector, met name naar de glastuinbouw, is hierop een uitzondering. Zoals uit figuur 12 blijkt, is aardgas op afstand de meest gebruikte energiedrager in de primaire sector. Deze brandstof wordt in de glastuinbouw gebruikt voor verwarming van de kassen, en sinds een aantal jaren ook steeds meer voor het opwekken van elektriciteit voor assimilatiebelichting én verkoop aan afnemers buiten de sector. De constatering van de VN Voedsel- en Landbouworganisatie FAO in een rapport van eind 2011 (FAO, 2011), dat de landbouw zijn afhankelijkheid van fossiele brandstoffen zou moeten verminderen, kan dus ook op Nederland worden betrokken. De betekenis van die constatering is groter voor de glastuinbouw dan voor de grondgebonden sectoren, omdat die tot de kleine verbruikers behoren. Naast het verbruik, is de productie van - liefst duurzame - energie een relevante factor om de positie van de sector in de energiemarkt te beoordelen. Wat dit betreft heeft de land- en tuinbouw sinds de eeuwwisseling een opvallende ontwikkeling doorgemaakt, mede onder invloed van het in 2008 gesloten Agroconvenant (Ministerie van LNV, 2008). Dat heeft ervoor gezorgd dat de sector in 2010 verantwoordelijk was voor 44% van de landelijke productie van duurzame Figuur 12: Energieverbruik naar energiedrager PJ 200 160 120 80 40 0 -40 1990

1995 Aardgas Elektriciteit

2000

2005

2010*

Aangevoerde warmte Overige fossiele brandstoffen

Totaal energieverbruik in de land- en tuinbouw naar energiedrager. Het negatieve verbruik van elektriciteit duidt vooral op leveringen door de glastuinbouw, die met behulp van aardgas en warmtekrachtkoppeling zelf energie opwekt. Daardoor wordt ook de stijging van het aardgasverbruik sinds 2006 grotendeels verklaard. Bron: PBL, 2012a.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

71 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

energie wanneer de levering wordt meegerekend van biomassa aan bedrijven die administratief bij andere sectoren zijn ingedeeld (Agentschap NL/LEI Wageningen UR, 2011). Binnen de zogenaamde ATV-sectoren (akkerbouw, tuinbouw open grond en veehouderij), dat is dus de agrarische sector minus de glastuinbouw, is het verbruik van hernieuwbare energiebronnen sinds 2000 toegenomen tot de helft van het totale energieverbruik in 2009, zoals figuur 13 laat zien. De verkoop van energie in de vorm van electriciteit, met name uit windenergie en biogas, overstijgt zelfs sinds 2007 de inkoop binnen deze sectoren. Datzelfde geldt overigens sinds 2006 ook voor de glastuinbouw, zoals eerder in deze paragraaf al aan de orde kwam. Hier ligt echter geen windenergie of biogas, maar een hoger verbruik van aardgas aan de basis van de positieve electriciteitsbalans. Op gas draait de in deze sector veel toegepaste en energieefficiënte warmtekrachtkoppeling, die per saldo veel meer electriciteit oplevert dan de sector zelf kan gebruiken voor assimilatiebelichting. Het surplus wordt verkocht aan de energiebedrijven. Zoals eerder in dit hoofdstuk naar voren kwam, geldt ook hier dat de glastuinbouw zo sterk verschilt van de andere agrarische sectoren, dat een afzonderlijke indruk van deze sector een betrouwbaarder beeld oplevert dan een geaggregeerde schets. In tegenstelling tot de ATV-sectoren met hun relatief lage verbruik, heeft de glastuinbouw als grootverbruiker van energie bijvoorbeeld nog nauwelijks een noemenswaardig aandeel duurzame energie. In 2010 bedroeg Figuur 13: Opkomst duurzame energie in de landbouw PJ 35 30 25 20 15 10 5 0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Fossiel Wind Biomassa Finaal energieverbruik agrarische sectoren zonder glastuinbouw tussen 2000 en 2009. Bron: AgentschapNL/LEI Wageningen UR, 2011.

2009

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

72 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

dat aandeel 1,6% (Luijt & Voskuilen 2011), een tiende procentpunt meer dan het jaar ervoor. In totaal ging het in 2010 om een verbruik van 2110 terajoule aan duurzame energie, waarvan 37% voor rekening kwam van zonne-energie, 28% werd gedekt door de inkoop van duurzame elektriciteit en 13 respectievelijk 14% tot stand kwam door het gebruik van aardwarmte en biobrandstof. Hoewel dus de glastuinbouw op het gebied van duurzame energie nog geen grote staat van dienst heeft, is er op het gebied van energie-efficiency wel veel tot stand gebracht. In 2010 verbruikte de sector 53% minder primaire brandstof per eenheid product dan in 1990. De energie-efficiency was dus 47% en dat was nog maar vier procentpunten verwijderd van het doel van 43% dat in het convenant Glastuinbouw en Milieu (GlaMi) is gesteld voor het jaar 2020. 3.1.5 Grondstoffen Eerder in dit hoofdstuk bleek al dat binnen het agrocomplex in de loop van de tijd de verwante handel en industrie een steeds groter deel van de toegevoegde waarde voor zijn rekening is gaan nemen. Tabel 1 (zie pagina 60) laat bijvoorbeeld zien dat de toegevoegde waarde van de primaire land- en tuinbouw tussen 1995 en 2009 iets afnam van 9,5 naar 8,9 miljard euro, terwijl de toegevoegde waarde van de verwante handel en industrie toenam van 23,9 naar 42,5 miljard euro. Laatstgenoemde sector wist daarmee zijn aandeel in de nationale toegevoegde waarde op 10% te houden, terwijl dat van de primaire sector verder terugliep van Figuur 14: Toegevoegde waarde in vijf productieketens % 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Glastuinbouw Opengrondstuinbouw Akkerbouw

Distributie Verwerking

Grondgeb. veeh.

Intensieve veeh.

Primair Toelevering

Procentuele verdeling van de toegevoegde waarde binnen vijf agrarische productieketens, op basis van binnenlandse grondstoffen, 2011. Bron: Van Leeuwen et al., 2012.

73 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

3,5% in 1995 tot minder dan 2% in 2009. Ook hier geldt weer dat de toegevoegde waarde van het agrocomplex als geheel in feite bestaat uit zeer uiteenlopende bestanddelen. De verdeling van de toegevoegde waarde tussen de primaire sector enerzijds en de toeleverende industrie, verwerkende industrie en distributie anderzijds, verschilt aanzienlijk tussen de sectoren, zoals figuur 14 laat zien. Er tekent zich een onderscheid af tussen de plantaardige sectoren enerzijds en de veehouderijcomplexen aan de andere kant. Bij de eerstgenoemde is het aandeel van de toelevering weliswaar aanzienlijk, maar minder groot dan bij de veehouderijcomplexen. Een veel groter onderscheid komt naar voren in de verwerking en distributie, die in beide tuinbouwcomplexen een veel kleiner aandeel opeisen dan in de akkerbouw- en veehouderijcomplexen, terwijl de aandelen van de primaire sector in de tuinbouwcomplexen juist aanzienlijk groter zijn dan elders. Dit alles is niet heel verwonderlijk, omdat immers al bekend is dat bloemen en planten vrijwel geen, en groenten relatief weinig, bewerkingen ondergaan in het stadium tussen productie en winkelschap, maar het verschil is desondanks opvallend. De belangrijke rol van veilingen en handelshuizen bij de afzet en distributie van tuinbouwproducten is dus onderdeel van het relatief kleine aandeel van 8%, respectievelijk 11% in de totale toegevoegde waarde van glastuinbouw en vollegrondstuinbouw. Tot nu toe is er in deze analyse onderscheid gemaakt tussen het agrofoodcomplex voor zover de verwerkende industrie daarbinnen gebruik maakt van binnenlandse grondstoffen en datzelfde complex waarin ook de industrie is meegerekend die vanuit het buitenland geïmporteerde grondstoffen verwerkt. In de eerste categorie valt de bedrijvigheid die logischerwijs met de Nederlandse land- en tuinbouw wordt geassocieerd, zoals de productie en verwerking van melk, vlees, groente, bloemen, suiker, aardappelen en granen. In de tweede categorie vallen bedrijven die zich bewegen op terreinen die weinig of niets met de nationale land- en tuinbouw te maken hebben, zoals voor de productie van koffie, bier, chocola, margarine en tabak. Het onderscheid is belangrijk om de betekenis van de primaire sector voor het agrofoodcomplex te kunnen beoordelen: is een bepaald gedeelte van dat complex wel of niet verbonden met het bestaan van de primaire sector in ons land? Figuur 15 (zie volgende pagina) geeft een beeld van dat onderscheid en laat ook zien dat het overgrote deel van de economische activiteit op basis van geïmporteerde grondstoffen in de statistieken is terug te vinden als onderdeel van het akkerbouwcomplex. Dat laatste is niet helemaal onverwacht, omdat het onderscheid tussen binnenlandse en buitenlandse grondstoffen wordt gemaakt op basis van de verwerkende industrie: waar haalt die zijn grondstoffen vandaan? Tot het akkerbouwcomplex wordt daardoor ook bedrijvigheid als de omvangrijke margarine- en bierindustrie gerekend.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

74 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Figuur 15: Toegevoegde waarde en herkomst grondstoffen % 30 25 20 15 10 5 0 Glastuinbouw

Opengrondstuinbouw

Akkerbouw

Grondgebonden veehouderij

Intensieve veehouderij

Binnenlandse grondstoffen Buitenlandse grondstoffen Toegevoegde waarde voor vijf deelcomplexen in miljarden euro’s, verdeeld naar binnenlandse of buitenlandse herkomst van de grondstoffen voor de verwerkende industrie. Bron: van leeuwen et al., 2012.

Een andere kijk op de rol van buitenlandse grondstoffen is die waarin met name de aanvoer naar de primaire sector onder de loep ligt. Dan gaat het niet om de vraag of een onderdeel van de agrofoodsector het zonder de Nederlandse landen tuinbouw kan stellen, maar om een aanwijzing of door het vervoer van die grondstoffen de nationale en mondiale footprint beïnvloed zou kunnen worden. De laatstgenoemde vraag wordt regelmatig gesteld met betrekking tot bijvoorbeeld de Nederlandse intensieve veehouderij, die tot de grootste importeurs behoort binnen de agrofoodsector. Samen met de grondgebonden veehouderij en de buitenlandse ontvangers van geëxporteerd veevoer, zorgt deze sector ervoor dat Nederland in de wereld tot de grootste importeurs van soja behoort. Figuur 16, die laat zien voor welk bedrag elk onderdeel van de verschillende deelcomplexen importeert, illustreert dat inderdaad de veehouderijcomplexen verantwoordelijk zijn voor de meeste import. Ook blijkt daaruit dat daarvoor in hoge mate de toeleverende industrie tekent en dat binnen de import door deze industrie die van grondstoffen voor veevoer een vooraanstaande plaats inneemt. In het intensieveveehouderijcomplex vertegenwoordigt veevoer zelfs een derde van het totale importbedrag van 3,2 miljard euro. Voor een beoordeling van het relatieve gewicht van de import binnen het totale deelcomplex, moet deze uiteraard worden vergeleken met de economische omvang van dat complex. Daarvan geeft figuur 14 (zie vorige pagina) een indruk.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

75 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Figuur 16: Verdeling importwaarde binnen vijf productieketens Mln euro’s 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 Glastuinbouw

Distributie Verwerking Primair

Opengrondstuinbouw

Akkerbouw

Grondgebonden veehouderij

Intensieve veehouderij

Toelevering veevoer Toelevering exclusief veevoer

Verdeling van de importwaarde in miljoenen euro’s binnen vijf agrarische productieketens. Bron: Rli op basis van LEI-gegevens.

De conclusie uit het voorgaande is tweeërlei. Aan de ene kant blijkt dat bij het beoordelen van het belang van de primaire sector voor het agrofoodcomplex een helder onderscheid moet worden gemaakt tussen het gedeelte van dat complex dat gebaseerd is op het verwerken van niet uit Nederland afkomstige grondstoffen, en het gedeelte dat juist wel op grondstoffen vanuit de nationale land- en tuinbouw draait. In voorgaande paragrafen bleek al dat met name het laatstgenoemde deel van het agrofoodcomplex minder hard groeit dan het deel dat de productie van buitenlandse leveranciers van grondstoffen verwerkt. Aan de andere kant komt duidelijk naar voren dat import een aanzienlijk deel uitmaakt van de toegevoegde waarde van vooral de veehouderijsectoren, en dat binnen die import het aandeel van veevoer in die sectoren aanzienlijk is, met de intensieve veehouderij als uitschieter. Het eerstgenoemde onderscheid, dat op het niveau van de verwerkende industrie plaatsvindt, is van belang om de verbondenheid te beoordelen van de primaire productie met de onderdelen van de keten die daarna komen. Dit onderscheid is vooral in het akkerbouwcomplex te zien. Het tweede onderscheid, dat op het niveau van de primaire land- en tuinbouwbedrijven wordt gemaakt en met name in de veehouderijsectoren relevant blijkt, kan worden betrokken bij het beoordelen van de footprint van de diverse deelsectoren of complexen.

76 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

3.1.6 Logistiek De bloei van belangrijke agrarische takken in ons land, zoals varkens- en pluimveehouderij, melkveehouderij, maar ook glastuinbouw, houdt sterk verband met de nabijheid van stedelijke centra in Noordwest-Europa zoals het Ruhrgebied, de grote steden in België, Noord-Frankrijk en Engeland. Voor de spreiding binnen Nederland zijn daarnaast factoren als beschikbaarheid van grond, grondsoort, ondernemerschap en sociaal-historische achtergronden verantwoordelijk. Figuur 17 brengt die interne spreiding in beeld voor de melkveehouderij, waarbij naast de productie-eenheden ook de bedrijven zijn weergegeven die zich met de verwerking bezighouden. Voor de intensieve veehouderij in het bijzonder geldt dat de ligging van het concentratiegebied Noord-Brabant gunstig is ten opzichte van zowel de Randstad als de grote stedelijke centra in Noord-Frankrijk, Duitsland en Engeland. In de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw heeft ook de nabijheid van de Rotterdamse haven, waar het geïmporteerde veevoer ons land binnenkwam, eraan bijgedragen dat deze sector een grote vlucht nam. In die periode lagen de interne graanprijzen in de Europese Unie nog aanmerkelijk hoger dan de wereldmarktprijzen. Daardoor was het aantrekkelijk om veevoergrondstoffen als soja en tapioca, waarvoor geen of zeer beperkte Europese bescherming gold, te importeren en die aantrekkelijkheid werd des te groter naarmate het aantal kilometers vanaf de haven kleiner was. Dit zogenaamde ‘gat van Rotterdam’ is inmiddels gedicht doordat de prijssteun (voor granen in dit geval) in het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) is vervangen door inkomenstoeslagen. Historisch gezien is de vestigingsplaats van grote glastuinbouwcentra dichtbij de steden Amsterdam, Rotterdam en Den Haag zeker beïnvloed door de nabijheid van die steden, naast klimatologische factoren zoals het licht en de matigende invloed van de zee. De bedrijven in deze sector zijn intussen echter zo sterk op de export georiënteerd dat de nabijheid van Schiphol en goede verbindingen met de snelwegen naar het oosten in dit opzicht relevanter zijn geworden dan de nabijheid van de Randstad. Op basis van de concurrentietheorie van Michael Porter heeft het Platform Agrologistiek een ranglijst opgesteld van Nederlandse exportproducten met het grootste aandeel op de wereldmarkt. Mede door de kwaliteit van de Nederlandse agrologistiek blijkt Nederland internationaal sterk onderscheidend te zijn voor meerdere agrarische producten. Bij een groot deel daarvan gaat het overigens om buitenlandse grondstoffen die worden verwerkt en verhandeld door het deel van de agrofoodsector dat geen of weinig relatie heeft met de primaire land- en tuinbouw. Nederland is volgens het platform de ‘mondiale draaischijf’ voor sierteeltproducten (84% van de wereldmarkt) en voor bloembollen (83%),

77 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

Figuur 17: Verspreiding van melkveehouderij en zuivelindustrie Zuivelindustrie aantallen werknemers 1 - 20 21 - 50 51 - 100 101 - 200 201 - 500 >500

Melkveehouderij nge/km2 1 - 20 21 - 50 51 - 100 101 - 150 151 - 200 >200

Vestigingen van zuivelindustrie naar aantal werknemers en concentratie van melkveehouderij naar economische omvang in aantal nge per vierkante kilometer. Bron: Kuhlman, 2004.

terwijl producten als kokosolie, cacaoboter en cacaopoeder eveneens zeer onderscheidend blijken in mondiaal perspectief (Nederland Distributieland/ Holland International Distribution Council & TNO Business Unit Mobiliteit en Logistiek, 2009). Voor wat de sierteelt betreft wordt het draaischijfeffect geïllustreerd door het feit dat tegenover een export ter waarde van 8,1 miljard euro (in 2011) inmiddels ook een import staat van 1,3 miljard euro.

78 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

Ook op lokaal niveau zijn de agrologistieke operaties indrukwekkend. Werden de supermarkten tien jaar geleden twee tot drie keer per week bevoorraad, tegenwoordig is dat dagelijks of zelfs meerdere keren per dag. Bovendien is het assortiment veranderd: meer kant-en-klaarproducten, meer verpakt en meer vers. Dat vraagt om andere logistieke concepten (Van der Vlist, 2007). Het wegvervoer speelt met een aandeel van 95% in het vervoer van agroproducten van Nederland naar Europa een dominante rol (Van der Vorst, 2011) ten opzichte van andere vormen van vervoer. In tonnen uitgedrukt is het aandeel van de agrologistiek in het Nederlandse wegvervoer 28%. Voor de EU ligt dat aandeel op 20%. Daarbij is het goed te bedenken dat Nederland als grootste exporteur van agrarische producten in de EU veel belang heeft bij het vervoer van agrarische producten binnen de EU, mede omdat de export naar de EU vaak door Nederlandse transporteurs wordt verzorgd, zij het niet altijd met Nederlandse chauffeurs. Volgens gegevens van het platform Agrologistiek Nederland waren in 2008 zo’n 1600 transportbedrijven met gezamenlijk 126 duizend werkzame personen (voltijds) geheel of gedeeltelijk werkzaam in de agrologistiek. 3.1.7 Institutionele context Het belang en de technisch en economisch vooraanstaande positie van de Nederlandse land- en tuinbouw kunnen moeilijk worden begrepen zonder daarbij de institutionele context te betrekken. Die context bestaat in de eerste plaats uit een reeks overheids- en semioverheidsinstellingen die zich de laatste jaren weliswaar enigszins terugtrekken, maar die lange tijd van grote betekenis waren voor de ontwikkeling van de sector en dat deels ook nu nog zijn. Het tot aan de start van het kabinet Rutte-Verhagen bestaan van een afzonderlijk Ministerie van Landbouw (met varianten in visserij, natuur en voedselkwaliteit) (Ministerie van LNV, 2009) naast dat van Economische Zaken, illustreert die betekenis. De keuze voor het zogenaamde ovo-drieluik (onderzoek, voorlichting en onderwijs) is al aan het eind van de negentiende eeuw gemaakt (zie ook hoofdstuk 2) als een strategische beweging om de concurrentiekracht en het eigen ontwikkelingsvermogen van de agrarische bedrijven te bevorderen. In het kielzog van de natuurlijke krimp van het aantal bedrijven en opvolgers is ook de getalsmatige rol van het zelfstandige lager en middelbaar landbouwonderwijs teruggelopen, net als die van de landbouwvoorlichting. In het politieke klimaat van de terugtredende overheid en de economische crisis trekken momenteel ook bezuinigingen op het landbouwkundig onderzoek de aandacht. Dat neemt echter niet weg dat het ontwikkelen en verspreiden van technische kennis van cruciale betekenis was en, op een meer netwerkachtige basis, nog steeds is voor de bedrijfsontwikkeling in de sector. De internationaal vooraanstaande positie van Wageningen University en de daaraan verbonden onderzoek-instituten getuigen daarvan. Ook de land- en tuinbouworganisaties hebben tot in de jaren negentig van de vorige eeuw een belangrijke rol gespeeld in de verspreiding van kennis met hun eigen (van rijkswege gesteunde) voorlichtingsdiensten en hun sterke lobby bij de nationale en Europese overheid.

79 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

Van groot belang voor de ontwikkeling van de primaire sector is daarnaast de coöperatieve structuur, die zich sinds het eind van de negentiende eeuw uitstrekte over vrijwel alle onderdelen van toelevering, verwerking en last but not least financiering. Terwijl in de primaire productie de schaal van het gezinsbedrijf de norm bleef (zie ook hoofdstuk 2), konden de coöperaties zich in de loop van de jaren ontwikkelen tot grootschalige en sterke, vaak internationaal vooraanstaande concerns, verantwoordelijk voor het inkopen van grondstoffen en het tot waarde brengen van de boerderijproducten. De namen van VION Food Group (vlees),16 Royal FrieslandCampina (zuivel), AVEBE (zetmeel), HZPC (pootaardappelen), FloraHolland (bloemen) en Rabobank (geld) volstaan om dat in dit internationale jaar van de coöperatie (2012) te illustreren. De aanwezigheid van deze – soms voormalige – coöperaties heeft het bestaan van particuliere ondernemingen niet verhinderd, maar in vrijwel alle productierichtingen hebben de coöperaties zich tot marktleiders ontwikkeld en in veel gevallen tot veruit de grootste verwerker of aanbieder op hun gebied. Veel van deze coöperaties hebben eigen voorlichters in dienst en zij begeven zich actief op het gebied van de bedrijfsvoering van hun leden - vrijblijvend, met financiële prikkels of eenvoudigweg met bindende voorschriften. Hier betreden ze het terrein van ketenintegratie, waarop de vraag zich soms opdringt waar het zwaartepunt ligt in de beslissingen over aard en omvang van de productie. Primaire producenten zijn in toenemende mate aangewezen op de eisen en specificaties van hun afnemers, die op hun beurt hun heil in die eisen en specificaties moeten zoeken in de slag om een perspectiefvolle marktpositie. Steeds meer gaan verwerkende coöperaties (en particuliere afnemers) hun primaire leveranciers de specificaties aanbevelen of voorschrijven waaronder geleverd kan worden. Waren aanvankelijk kostenbeheersing en marktbewerking daarin de belangrijkste drijfveren, tegenwoordig speelt het door de markt afgedwongen streven naar maatschappelijk verantwoord ondernemen en duurzaamheid daarin een groeiende rol. Voorbeelden zijn de Corporate Social Responsibility strategie van VION en het programma Duurzame Melkveehouderij van FrieslandCampina. 3.1.8 De betekenis van de primaire sector voor de agrofoodsector In het voorafgaande (paragraaf 3.1.2, 3.1.3) is aan de orde geweest dat de groei van de agrofoodsector in de laatste decennia voor een belangrijk deel is toe te schrijven aan de toeleverende en verwerkende industrie, terwijl omgekeerd het relatieve belang van de primaire sector kleiner werd, uitgedrukt in toegevoegde waarde en werkgelegenheid. Dat mag echter geen aanleiding zijn om het belang van de primaire sector voor de verwante industrie en handel te onderschatten. De sector voorziet door zijn nabijheid en efficiency in een omvangrijke afzet- en aanvoerstroom die de fysieke basis vormt waarop afnemende en toeleverende bedrijven hun expansie buiten de landsgrenzen kunnen bouwen. Ook, en niet minder belangrijk, levert de kennisintensieve en innovatiegerichte primaire sector 16 In zijn huidige gedaante geen coöperatie, maar (indirect) eigendom van landbouworganisatie ZLTO.

80 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

in Nederland een vruchtbare bodem voor het ontwikkelen en produceren van innovatieve technieken en systemen die later kunnen worden geëxporteerd. Dat geldt bijvoorbeeld voor de veevoerindustrie, maar ook voor de leveranciers en bouwers van stallen, melktechnieken, kassen, koel- en verwarmingstechnieken, machines, voor de wereldwijd opererende fokkerijorganisaties en voor de producenten en veredelaars van zaden. 3.1.9 Conclusie De positie overziend van de agrofoodsector in Nederland kan worden geconcludeerd dat het om een economisch sterke en innovatieve sector gaat met een aanzienlijke bijdrage aan het inkomen, de werkgelegenheid en zeker aan de export van ons land. Die conclusie kwam ook duidelijk naar voren uit de rapportages van de Topsector Agro&Food (2011) en het Topteam Tuinbouw en Uitgangsmaterialen (2011). Tegelijk past een kanttekening bij die constatering om het relatieve belang van de primaire land- en tuinbouwsector in het juiste licht te zetten. Zowel bij het inkomen, als bij de werkgelegenheid en de exportbijdrage blijkt dat de groei in toenemende mate is toe te schrijven aan de verwante handel en industrie. Met deze verwante delen van de keten meegerekend blijft het economisch belang van de agrofoodsector op niveau, of tekent zich een lichte daling af. Zonder die onderdelen, dus wanneer het alleen om de primaire land- en tuinbouwproductie gaat, is er over de gehele linie sprake van een daling - soms een sterke daling van het relatieve belang. Zo is het aandeel van de primaire agrarische sector in de nationale werkgelegenheid teruggelopen tot rond de 2%. In dat licht dringt de vraag zich op in hoeverre de Nederlandse agrofoodsector werkelijk is aangewezen op het verwerken en verhandelen van Nederlandse agrarische producten. Voor het antwoord op die vraag is van belang dat binnen de gehele agrofoodsector de groeikracht van het gedeelte dat op geïmporteerde grondstoffen draait die van het deel dat Nederlandse grondstoffen verwerkt, flink overstijgt. Zo steeg bijvoorbeeld de bruto toegevoegde waarde van het totale agrocomplex tussen 1995 en 2009 met meer dan 50%, terwijl datzelfde groeipercentage voor het agrocomplex op basis van binnenlandse grondstoffen nog geen 20% bedroeg. Tegelijk moet erop worden gewezen dat ook de agrofoodsector voor zover die op binnenlandse agrarische grondstoffen is gebaseerd nog steeds van aanzienlijke economische betekenis is. Het feit dat die betekenis in het geheel van de Nederlandse economie relatief is gedaald, mag geen aanleiding zijn om haar te onderschatten. Daarbij is het ook goed om te bedenken dat handel en aanvoer vanuit het buitenland voor sommige sectoren, zoals de sierteelt, juist kunnen gedijen dankzij de aanwezigheid van een omvangrijke, hoogwaardige en kennisintensieve primaire productie in dit land.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

81 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

3.2 De primaire land- en tuinbouwsector in zijn omgeving Dit tweede deel van hoofdstuk 3 concentreert zich op de land- en tuinbouw in zijn omgeving. Hier komt ook de inmiddels gespannen relatie met andere ruimtegebruikers, en met natuur, milieu en duurzaamheidseisen aan de orde. Op de meeste van die gebieden is substantiële vooruitgang geboekt, zo komt aan het licht. Inmiddels is echter de noodzaak van verduurzaming zo groot dat niet de vraag welke afstand is afgelegd beslissend is voor het maatschappelijk oordeel en de te maken beleidskeuzes, maar de vraag welke afstand nog is te gaan. 3.2.1 Inkomsten uit bedrijf en andere inkomsten Als er een gemeenschappelijk kenmerk genoemd zou moeten worden van de inkomens in de land- en tuinbouw, dan is dat zeker de zeer sterke variatie daarin in de tijd, tussen en binnen bedrijfstypen. Op zichzelf is die variatie niet verwonderlijk als de verschillen in aanmerking worden genomen tussen markten, bedrijfsomvang, omstandigheden en natuurlijk van de capaciteiten van de ondernemer. Toch blijven de afstanden tussen inkomens op bedrijven van hetzelfde type, of tussen inkomens in twee opeenvolgende jaren, een opvallend kenmerk. Figuur 18 laat de schommelingen zien van de gemiddelde gezinsinkomens in de gehele landen tuinbouwsector in de laatste tien jaar. Die zijn al heel aanzienlijk, met een factor 3,25 tussen het slechtste en het beste jaar. Omdat echter de verschillen tussen de diverse deelsectoren altijd aanzienlijk zijn geweest, mag worden aangenomen dat daarvan op deze gemiddelde cijfers een zeker matigend effect Figuur 18: Schommelingen in het gezinsinkomen 1000 euro 70 60 50 40 30 20 10 0 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Gezinsinkomen uit bedrijf, gemiddeld over alle sectoren binnen de land- en tuinbouw, 2001-2011. Bron: LEI/CBS, 2012.

2011

82 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

is uitgegaan. Als - wel enigszins extreem - voorbeeld kan het verschil dienen tussen de gezinsinkomens in de leghennenhouderij (233 duizend euro) en de glasgroenteteelt (165 duizend euro negatief) in het jaar 2009, of dat tussen de gesloten varkensbedrijven (108 duizend euro) en de champignonbedrijven (17 duizend euro negatief) in 2005. Figuur 19, die de verschillen naar bedrijfstak weergeeft in twee opeenvolgende jaren biedt ook een indicatie. Zou dus figuur 18 (zie vorige pagina) tot de conclusie kunnen leiden dat ondernemers in de land- en tuinbouw geen buitengewoon slechte, maar ook geen exorbitant hoge inkomens verdienen met hun bedrijf, de praktijk is dat beide voorkomen, maar dat moeilijk te voorspellen valt waar dat in een bepaald jaar het geval zal zijn. Daarvoor is de invloed van fluctuaties in zowel afzet- als inkoopprijzen te groot. Nu het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid overwegend inkomenstoeslagen in plaats van prijsondersteuning inhoudt, kennen vrijwel alle agrarische producten een vrije prijsvorming, met alle jaarlijkse of meerjaarlijkse schommelingen van dien. Bij de aankoop van grondstoffen komen bedrijven diezelfde schommelingen tegen. Wel zijn er natuurlijk bedrijven die vaker aan de onderkant van het spectrum uitkomen of juist aan de bovenkant - gerelateerd aan betrekkelijk constante factoren als bedrijfsomvang, bedrijfsomstandigheden en ondernemerschap. Zoals ook in hoofdstuk 2 aan de orde is geweest, zijn deze verschillen niet alleen een resultaat van ontwikkeling en innovatie, maar zelf ook weer een sterke drijfveer daarachter. Het beëindigen van bedrijven levert in de meeste gevallen ook weer de ruimte (het land, het quotum) op die groeiende ondernemers kunnen gebruiken voor de ontwikkeling van hun bedrijf. De hoogte van het inkomen is zeker niet de enige factor die bepaalt of een bedrijf zal worden voortgezet of niet, maar wel een heel belangrijke. In de statistieken wordt het beëindigen van bedrijven veel vaker toegeschreven aan het feit dat er geen opvolger beschikbaar is, dan aan de hoogte van het inkomen - maar die twee variabelen zijn onderling wel weer sterk gerelateerd. Bedrijven waar een goed inkomen kan worden verdiend, zullen eerder tot de verbeelding spreken van de aanwezige potentiële opvolgers, en omgekeerd zullen bedrijven waar zo’n opvolger niet aanwezig is eerder worden ‘afgebouwd’ en daardoor in de statistieken terecht komen met inkomens onder het gemiddelde. Overigens geeft het kengetal ‘gezinsinkomen-uit-bedrijf’ het totale inkomen weer dat door verschillende gezinsleden op het agrarisch bedrijf is verdiend en biedt het dus een enigszins geflatteerd beeld van de verdiencapaciteit van het bedrijf wanneer het wordt vergeleken met inkomens buiten de agrarische sector. Aan de andere kant zijn de inkomsten van gezinsleden die worden verdiend buiten het agrarisch bedrijf geen onderdeel van dit kengetal. De feitelijke inkomenssituatie op veel bedrijven zal dus gunstiger zijn dan uit de weergave van het gezinsinkomen-uit-bedrijf valt af te lezen.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

83 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Figuur 19: Inkomensverschillen tussen deelsectoren Totaal land- en tuinbouw Melkveebedrijven Vleeskalverbedrijven Varkensbedrijven Fokvarkensbedrijven Vleesvarkensbedrijven Gesloten varkensbedrijven Leghennenbedrijven Vleeskuikenbedrijven Akkerbouywbedrijven Glastuinbouwbedrijven (GTB), totaal GTB: groentebedrijven GTB: snijbloemenbedrijven GTB: pot- en perkgoedbedrijven Opengrondgroentebedrijven Bloembollenbedrijven Fruitbedrijven Boomkwekerijbedrijven -400

-300

-200

-100

0

100

200

300

2010 2011

Gemiddeld gezinsinkomens uit bedrijf per deelsector in de jaren 2010 en 2011. Bron: LEI/CBS, 2012.

Zoals uit figuur 20 (zie volgende pagina) blijkt, zijn er inderdaad betrekkelijk veel bedrijven met wat door het CBS genoemd wordt ‘neveninkomsten’. Dergelijke inkomsten kunnen overigens hoger zijn dan de inkomsten die het agrarisch bedrijf oplevert, zodat dan strikt genomen sprake is van agrarische neveninkomsten naast niet-agrarische hoofdinkomsten. Ook hoeven ze niet letterlijk uit nevenactiviteiten voort te komen: het kan ook gaan om sociale of andere uitkeringen. Voor zo ver het wel om nevenactiviteiten gaat laten gezinsbedrijven, die het meest voorkomen in de sector, die relatief gemakkelijk toe. Dat geldt natuurlijk vooral als er productiefactoren over zijn, en als de nevenactiviteiten min of meer zijn verbonden aan de aard van het bedrijf zoals het geval is bij huisverkoop of verblijfsrecreatie. Daarbij geldt vaak, maar niet altijd als voorwaarde dat de gezinsleden die zich op nevenactiviteiten richten op het bedrijf beschikbaar blijven voor - wat meestal genoemd wordt - inspringtaken. Steeds meer worden ook neven- of andere inkomsten ingebracht door partners die bijvoorbeeld als verpleegster of leerkracht buitenshuis werken.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

84 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Figuur 20 Neveninkomsten en bedrijfsomvang 1000 euro > 3000 1500-3000 1000-1500 500-1000 250-500 100-250 25-100 3-25 0

10

20

30

40

50

60

70

Procentueel aandeel van de bedrijven met ‘neveninkomsten’ naar standaardopbrengst van het bedrijf, 2010. Bron: CBS, 2012c

Niet alleen laat het agrarisch bedrijf nevenactiviteiten toe, het vraagt er vaak ook om als de inkomsten van het bedrijf onvoldoende zijn om in een volwaardig inkomen te voorzien. Niet zelden vallen zulke omstandigheden samen met een bedrijfsomvang die onvoldoende is om de beschikbare gezinsleden volledig aan het werk te houden. Uit figuur 20 komt ook naar voren dat neveninkomsten relatief vaker voorkomen op bedrijven die releatief klein zijn. Neveninkomsten kunnen overigens voortkomen uit elke vorm van economische activiteit, dus ook uit activiteiten die los staan van het agrarisch bedrijf of zelfs uit een baan buitenshuis. De definitie is dus aanmerkelijk breder dan die van ‘verbreding’, waarbij een duidelijke koppeling aanwezig is met het agrarisch bedrijf. Verbredingsactiviteiten worden, zoals elders in deze analyse aan de orde komt, relatief vaak op melkveebedrijven ontwikkeld. Met name de glastuinbouw onderscheidt zich door duidelijk lagere percentages bedrijven met neveninkomsten, terwijl aan de andere kant de grondgebonden veehouderij en akkerbouw de hoogste percentages hebben. Los van deze economische overwegingen is ook de maatschappelijke ontwikkeling van de laatste decennia, dat in steeds meer huishoudens twee partners ieder hun eigen inkomen hebben, niet aan de land- en tuinbouw voorbij gegaan. Het is niet meer vanzelfsprekend dat een vrouw die met een boer trouwt ook op en in het bedrijf van die boer aan het werk zal gaan. Volgens gegevens van het CBS (2012a) bestaat 63% van alle paren in ons land uit twee werkende partners. In dat licht gezien is het niet heel verbazend dat volgens hetzelfde instituut op 52% van de land- en tuinbouwbedrijven sprake is van neveninkomsten.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

85 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Figuur 21: Neveninkomsten per bedrijfstype % Akkerbouwbedrijven Glasgroentebedrijven Snijbloemenbedrijven Pot- en perkplantenbedrijven Opengrondsgroentenbedrijven Bloembollenbedrijven Boomkwekerijbedrijven Fruitbedrijven Melkveebedrijven Vleeskalverenbedrijven Schapenbedrijven Geitenbedrijven Varkensbedrijven Pluimveebedrijven Overige bedrijven

0

10 Akkerbouw Glastuinbouw Open teelten

20

30

40

50

60

70

Graasdierbedrijven Intensieve veehouderij Overige bedrijven

Procentueel aandeel bedrijven met ‘neveninkomsten’ per bedrijfstype, gegroepeerd naar akkerbouw, glastuinbouw, tuinbouw open teelten, grondgebonden veehouderij en intensieve veehouderij, 2010. Bron: CBS, 2012b.

Er vanuit gaande dat de neveninkomsten vaker door de partner dan door het bedrijfshoofd worden verdiend, hetgeen aannemelijk is, lijkt de land- en tuinbouw met die 52% nog enigszins ‘achter’ te lopen op de maatschappelijke ontwikkeling die in toenemende mate twee inkomens onder één dak meebrengt. Die conclusie houdt echter geen rekening met het feit dat in de agrarische sector ook nog heel veel partners meewerken op het bedrijf zelf, dus zonder dat dit het predicaat ‘nevenactiviteit’ krijgt. Enig inzicht in het verloop in de tijd van de aanwezigheid van nevenactiviteiten geeft, ook op basis van CBS-gegevens, tabel 4 (zie volgende pagina) waarin echter de belangrijkste nevenactiviteit ontbreekt, namelijk de baan buitenshuis. Zo’n baan wordt in het algemeen wel als nevenactiviteit gezien, maar niet als verbreding - het begrip dat in de tabel centraal staat en waarbij een duidelijke relatie tussen bedrijf en nevenactiviteit wordt verondersteld.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

86 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Tabel 4: Ontwikkeling verbrede bedrijven

1998

Verkoop aan huis Stalling van goederen of dieren

2005

2011

n

%

n

%

n

%

4101

3,9

4529

5,5

3300

4,7

2929

3,6

3349

4,8

.

Agrotoerisme

2955

2,8

2893

3,5

2884

4,1

Verwerking landbouwproducten

1261

1,2

1057

1,3

1211

1,7

318

0,3

541

0,7

931

1,3

Zorglandbouw Aquacultuur

.

50

0,1

27

0,0

Loonwerk voor derden

.

3617

4,4

4357

6,2

13210

16,2

8280

11,8

Agrarisch natuur- en landschapsbeheer

3454

3,3

Agrarische kinderopvang

.

.

209

0,3

Boerderij educatie

.

.

791

1,1

70392

100

Totaal aantal landbouwbedrijven

104873

100

81750

100

Aantallen en percentages verbrede bedrijven in Nederland naar verbredingsactiviteit, 1998-2011. Bron: CBS, 2012b

Hieruit komt naar voren dat het aantal bedrijven met nevenactiviteiten in de afgelopen dertien jaar in alle categorieën behalve aquacultuur, agrarisch natuurbeheer en huisverkoop relatief is gestegen, en daarnaast dat de ontwikkeling niet altijd in een rechte lijn verloopt.17 Kijken we naar de cijfers in absolute zin, dan zien we een dalend of stabiel aantal in de traditionele verbredingsactiviteiten zoals agrarisch natuurbeheer, verwerking en verkoop van landbouwproducten en agrotoerisme. De activiteiten verbonden aan sociale dienstverlening – zorglandbouw, kinderopvang en boerderijeducatie – stijgen, al gaat het hier om niet meer dan enkele honderden; opgeteld tegen de 2000 bedrijven. De bedrijven die neveninkomsten zoeken in stalling van goederen of dieren en loonwerk voor derden, stijgen in zowel aantal als percentage (zie ook paragraaf 3.2.7.4). Deze activiteiten kunnen een vrij voor de hand liggende vorm van neveninkomsten zijn voor bedrijven die opslagruimte, stalruimte en/of eigen arbeid eventueel met eigen machines vrij kunnen maken. Hiermee zullen ze zichzelf hoogstwaarschijnlijk niet als een verbreed bedrijf beschouwen, tenzij ze deze activiteiten combineren met sociale en/of meer traditionele verbredingsactiviteiten.

17 Als gevolg van verschillende definities wijkt het beeld in tabel 4 sterk af van hetgeen in paragraaf 3.2.7.4 uit cijfers van de Task Force Multiculturele Landbouw naar voren komt.

87 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

3.2.2 Dynamiek binnen en tussen sectoren Een vraag die voor de hand ligt als het gaat om de flexibiliteit van ondernemers en sectoren, is die naar de dynamiek tussen sectoren. Zal een ondernemer gemakkelijk overstappen van de ene productietak naar de andere als het erop lijkt dat zijn inkomsten blijvend tegenvallen? Beginnen er nieuwe ondernemers in sectoren waar de inkomens zich enige tijd gunstig ontwikkelen? En is dit in het verleden vaak gebeurd? Zeker is dat in de akkerbouw in de jaren negentig van de vorige eeuw een verschuiving heeft plaatsgevonden naar meer intensieve teelten toen de ondersteuning van de graanprijzen door de EU langzamerhand minder werd. Die vond niet overal tegelijk plaats. Kleinere akkerbouwers begonnen zich eerder op de teelt van spruiten, witlof of bloembollen te richten dan de grotere bedrijven. Hoewel empirische data over de motieven van de akkerbouwers ontbreken, is het dus wel duidelijk dat binnen deze sector een zekere dynamiek mogelijk is die ook werkelijk kan worden waargenomen. Remmende factoren kunnen de investeringen zijn in machines, of de langjarige contracten die bijvoorbeeld zijn afgesloten met handelshuizen voor de afzet van aardappelen of uien. Ook factoren zoals de grondsoort beperken de keuzemogelijkheden voor de akkerbouwer: niet elke teelt kan op elke grondsoort met (financieel) succes worden gedaan. De investeringen zijn echter in veel gevallen voor rekening van de loonwerker gebleven en/of er zijn geen langjarige contracten afgesloten. Akkerbouwers investeren natuurlijk ook in werktuigenschuren, die overigens voor meer doelen inzetbaar zijn, en in bewaarschuren waar het vanwege de koeling om hogere bedragen gaat en die minder goed voor andere doelen zijn te gebruiken. Toch zijn dergelijke investeringen niet van een vergelijkbare omvang als die in bijvoorbeeld de melkveehouderij, waar het vaak gaat om bedragen van meer dan een miljoen euro voor stallen die moeilijk voor andere doeleinden zijn te gebruiken en waarvan de afschrijving in het algemeen over dertig jaar plaatsvindt. Soortgelijke overwegingen gelden voor de intensieve veehouderij, waar de veranderlijkheid van de prijsniveaus nog een extra rem vormt op eventueel overstappen: ook al is de prijs een aantal jaren slecht in de vleesvarkenshouderij en wellicht goed in de fokkerij, dan is er nog geen enkele zekerheid dat dat patroon over enkele jaren, als de verbouwing van de stal moet worden terugverdiend, nog hetzelfde zal zijn. Een in de sector vaak aangehaald voorbeeld van beweging tussen deelsectoren is de massale overstap van glasgroentetelers naar de sierteelt onder glas in de jaren tachtig en negentig, als gevolg van de aanhoudend slechte prijzen en inkomens in de eerstgenoemde deelsector. Hoewel concrete cijfers over die overstap zelf niet beschikbaar zijn, is aan de hand van de aantallen bedrijven wel een indruk te krijgen van de omvang ervan, zoals figuur 22 (zie volgende pagina) laat zien. Terwijl in tien jaar tijd het aantal bedrijven in de hele glastuinbouw terugliep met 8%, bedroeg de krimp in de glasgroenten 24% en noteerde de sierteelt onder glas een stijging van 6% (tussen 1985 en 1990 zelfs van 11%).

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

88 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Figuur 22: Verschuiving binnen de glastuinbouw Aantal 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 1985

1990

1995

Glasgroenten Glasbloemen De aantallen glasgroenten- en glasbloemenbedrijven in Nederland van 1985 tot 1995 laten een verschuiving zien van de groenten naar de sierteelt. Bron: LEI/CBS, 2012.

Hier ging het vaak om aanzienlijke desinvesteringen in oude inventaris en investeringen in nieuwe, plus investeringen in kennis en knowhow met betrekking tot de nieuwe teelt, maar de kassen zelf konden blijven staan zodat verhoudingsgewijs een groot deel van het geïnvesteerde vermogen ‘mee’ kon naar de nieuwe bedrijvigheid. Afgezien van deze relatief massale beweging in de laatste decennia van de vorige eeuw, lijkt het er dus op dat dynamiek binnen de primaire agrarische sector vrij beperkt van omvang is door de combinatie van desinvestering in het oude bedrijfstype, steeds hogere nieuwe investeringen in het nieuwe bedrijf en het hoge specialistische kennisniveau in elk van de afzonderlijke productierichtingen. Waar wel mobiliteit is te bespeuren, is tussen deelsectoren die dicht tegen elkaar aan liggen en waar dus minder investering en desinvestering én minder nieuwe kennis aan te pas komen. Theoretisch is dynamiek ook denkbaar door het toetreden van ondernemers van buiten de agrarische sector. In de praktijk zijn dergelijke bewegingen zelden waar te nemen in statistisch interessante omvang. Dat hangt aan de ene kant samen met de reeds genoemde relatief hoge investeringsdrempel die ook overstappen tussen sectoren hindert, en die des te meer een rem vormt op ‘externe’ toetreders zonder het relatieve voordeel van eigen grond en een gunstige financiering binnen de familie. Aan de andere kant is ook de relatief lage rentabiliteit in de verschillende sectoren een deel van de verklaring. Waar deze in de loop der jaren

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

89 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

zelden boven de 100% komt, betekent dat dat zowel arbeid als kapitaal zullen worden ingezet tegen een gemiddeld lagere beloning dan de marktwaarde. Blijft het aandeel vreemd vermogen door de aanwezigheid van een behoorlijk eigen vermogen beperkt en wordt er relatief veel gezinsarbeid ingezet, dan is dat bezwaar overkomelijk. Maar voor ondernemers van buiten de sector, die overwegen om een agrarisch bedrijf te gaan exploiteren, zal het moeilijk zijn om aan die voorwaarden te voldoen. Bekend, maar slecht gedocumenteerd, is overigens wel dat in de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw de vleesvarkenshouderij, die toen nog op een veel kleinere schaal werd beoefend dan tegenwoordig, een grote aantrekkingskracht had op werknemers ten plattelande. Vaak ging het om bouwvakkers die met eigen arbeid in hun vrije tijd een stal konden neerzetten en in een beperkte omvang varkens gingen houden. Sommigen bleven de vleesvarkenshouderij beoefenen naast hun arbeid in loondienst. Anderen groeiden uit tot fulltime varkenshouders. Toch lijkt deze ontwikkeling beperkt te zijn tot die periode en tot deze sector, vooral omdat ook hier de investeringsdrempels en het vereiste niveau van vakmanschap verder stegen door de grotere schaal die vereist was om een rendabele productie te kunnen realiseren. Een vorm van dynamiek die vooral de laatste tien jaar tot trend lijkt uit te groeien is wat genoemd zou kunnen worden ‘verticale dynamiek’: de primaire Figuur 23: Bodemgebruik

Figuur 24: Gebruik van cultuurgrond

13 19

29

1 8 55

0

3 2

5 12

Landbouw Bos en Natuur Recreatie

53

Verkeer Bebouwd Overig

Water

Procentuele verdeling van de oppervlakte van Nederland inclusief water, naar bodemgebruik. Bron: LEI/CBS, 2012.

Akkerbouw Grasland Glasteelten Voedergewassen Tuinbouw open grond Procentuele verdeling van de oppervlakte cultuurgrond in Nederland exclusief water, naar deelsectoren. Bron: LEI/CBS, 2012.

90 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

producent trekt bepaalde onderdelen naar zich toe die voorheen verderop in de keten plaatsvonden. Aardappeltelers wassen en verpakken hun aardappelen zelf, groentetelers wassen en snijden hun producten zelf en verkopen die niet zelden, al dan niet onder contract met een winkelketen, onder merknaam. Ook onder glasbloementelers hebben zich groepen telers gevormd die gezamenlijk en onder eigen merknaam de marketing en verkoop van hun producten ter hand nemen. 3.2.3 Ruimtegebruik Ondanks de gestage groei van steden, industrieterreinen en infrastructuur wordt nog steeds ruim meer dan de helft van de oppervlakte van ons land gebruikt voor de agrarische productie. Figuur 23 (zie vorige pagina) laat zien dat het huidige areaal cultuurgrond 55% van de totale oppervlakte van Nederland omvat als het water wordt meegerekend. Wordt alleen naar het land gekeken, dan is zelfs 67% daarvan in gebruik als cultuurgrond. De oppervlakte cultuurgrond is nauwelijks veranderd in de afgelopen jaren en bedraagt bijna 2 miljoen hectare. Dit betekent dat verreweg de meeste grond van bedrijven die opgeheven worden, wordt overgenomen door boeren die uitbreiden. De geleidelijke vermindering van het areaal cultuurgrond is in ons land voornamelijk het gevolg van de uitbreiding van de oppervlakte stedelijke bebouwing, industrieterreinen en infrastructuur. Vanaf de jaren dertig tot in de jaren zeventig kwamen er flinke hoeveelheden cultuurgrond bij door de inpoldering van het IJsselmeer, maar sinds het droogleggen van Zuidelijk Flevoland is daarvan geen sprake meer en zet de daling van het areaal zich geleidelijk aan door. Binnen de agrarische sector is de melkveehouderij de grootste gebruiker van cultuurgrond. Meer dan de helft van de oppervlakte cultuurgrond is grasland en nog eens 13% wordt gebruikt voor voedergewassen zoals maïs. De akkerbouw is goed voor ruim een kwart van het areaal en de vollegrondstuinbouw voor 5%. Deze categorie biedt onderdak aan zeer uiteenlopende bedrijfstakken zoals de hoogintensieve boomkwekerij en bloembollenteelt aan de ene kant, en aan de andere de minder intensieve teelt van groenten in de vollegrond. Opvallend is het aandeel van de glastuinbouw. Van deze sector, die in productiewaarde per oppervlakte-eenheid met kop en schouders boven alle andere uitsteekt, is het gezamenlijke areaal van tienduizend hectare zo klein dat het taartdiagram in figuur 24 (zie vorige pagina) het nog wel laat zien maar dat het niet meer in een afgerond percentage is uit te drukken. In de afgelopen tien jaar is binnen het totale areaal cultuurgrond het areaal vollegrondsgroenten licht toegenomen terwijl de oppervlakte akkerbouwgewassen relatief sterk verminderde. Tegenover die laatste daling stond gedeeltelijk een groei van akkerbouwbedrijven. Ook het areaal groenvoergewassen zoals snijmais, luzerne en voederbieten nam toe. Tabel 5 geeft een beeld van deze interne verschuivingen.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

91 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Tabel 5: Ontwikkeling agrarisch grondgebruik Agrarische grondgebruik a), 2000-2010 Areaal (1.000 ha)

Verschil (% per jaar) 2000-2009

2000

2005

2009

2010 a)

1.036,7

1.000,0

1.017,1

995,3

-0,2

Groenvoedergewassen b)

212,8

241,7

248,0

237,5

1,7

Akkerbouw

634,4

604,1

554,1

542,1

-1,5

Tuinbouw open grond

81,1

81,4

87,9

87,1

0,9

Tuinbouw onder glas

10,5

10,5

10,3

10,3

-0,2

1.975,5

1.937,7

1.917,4

1.872,3

-0,3

Grasland

Cultuurgrond, totaal

a) In 2010 is het perceelregister aangepast, waardoor het areaal cultuurgrond is afgenomen; b) Snijmais, luzerne en voederbieten. Agrarisch grondgebruik 2000-2010, arealen x 1000 ha. Bron: CBS-landbouwtelling, bewerking LEI.

3.2.4 Milieu De land- en tuinbouw draagt aanzienlijk bij aan de milieudruk in Nederland door de productie van mest en broeikasgassen, de eisen die aan de productieomgeving worden gesteld (peilbeheer, grondontsmetting, en dergelijke) en door de productiewijze (kunstmest, gewasbescherming, grondbewerking, enzovoort). Het aantal dieren dat in de loop van de jaren in Nederland wordt gehouden, vertoont sterke schommelingen als gevolg van veranderende wetten en regels en door het ruimen van dieren rond uitbraken van epidemieën als de varkenspest, mond- en klauwzeer en de vogelpest. Over het geheel genomen is er sinds het jaar 2000 sprake van een licht dalende omvang van de veestapel. Stijgingen zijn er sindsdien nog te zien bij geiten, vleeskalveren en leghennen, en bij recreatiedieren als paarden en pony’s. In 2010 waren er in Nederland: t
vier miljoen runderen, een kwart minder dan in 1980 toen er 5,2 miljoen werden geteld; t
twaalf miljoen varkens: een vijfde méér dan in het referentiejaar 1980, maar drie miljoen minder dan in het ‘topjaar’ 1997; t
ruim 100 miljoen kippen - een kwart meer dan in 1980 - naast 350.000 geiten en 1,1 miljoen schapen (zie ook figuur 25 en 26 op de volgende pagina). De mestproductie is dankzij wet- en regelgeving en een dalend aantal dieren terug op het niveau van 1970. Door de verlaging van het mineralengehalte in veevoer liepen de voor het milieu gevoelige hoeveelheden stikstof en fosfaat in dierlijke mest nog sterker terug. Na een flinke groei in de jaren zeventig en tachtig bereikte die een top in 1986. Als gevolg van de Beschikking Superheffing van 1984, de mestwetgeving (1987) en het terugdringen van het fosfaatgehalte van krachtvoer

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

92 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Figuur 25: Ontwikkeling van de veestapel Aantallen 16.000 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 1970

1980

1990

2000

2011

Melkkoeien x 1.000 Varkens x 1.000 Pluimvee x 10.000

Ontwikkeling van het aantal stuks melkkoeien, varkens en pluimvee 1970-2011. Bron: LEI/CBS, 2012.

Figuur 26: Geïndexeerde ontwikkeling van de veestapel Index (2000=100) 250

200

150

100

50

0 1980

1985 Rundvee Paarden en pony's Schapen

1990

1995

2000

2005

2010

Geiten Kippen Varkens

Bron: PBL, 2012a

Index (2000 = 100) van de ontwikkeling van de veestapel op landbouwbedrijven. Het aantal stuks rundvee, varkens, kippen en schapen is gedaald; dat van de paarden en pony’s en vooral van de geiten is gestegen. Bron: PBL, 2012a.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

93 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

is sinds dat jaar de mineralenproductie gedaald om vanaf 2005 te stabiliseren, zoals blijkt uit tabel 6 (zie ook figuur 27). De effecten van de sterke stijging van de productie van mest en mineralen tot halverwege jaren tachtig ijlen nog wel na. Teveel mest – zowel mest van dierlijke oorsprong als kunstmest – leidt tot een ophoping van stikstof en fosfaat in de bodem en tot uitspoeling naar het grond- en oppervlaktewater, met alle gevolgen van dien voor de drinkwatervoorziening en de ecologische kwaliteit van het oppervlaktewater. De stikstof- en fosfaatproductie verschilt sterk per regio zoals Tabel 6: Mineralen in mest 1986

2005

2011

Stikstof

545

420

423

Fosfaat

260

170

171

Stikstof

500

279

220

Fosfaat

81

49

31

In dierlijke mest:

In kunstmest:

Hoeveelheden mineralen in dierlijke mest en in kunstmest, 1986-2011, in miljoenen kg. Bron: PBL, 2012a.

Figuur 27: Stikstof en fosfaat per landbouwgebied Index (1970=100) 250

200

150

100

50

0 1970

1980

1990

2000

Stikstof Fosfor

Hoeveelheid stikstof- en fosfaatproductie per landbouwgebied, 2010.. Bron: PBL, 2012a.

2010

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

94 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

te zien is in figuur 28. De grootste concentraties worden aangetroffen in de zandgebieden waar de intensieve veehouderij zich het verst heeft ontwikkeld. Door de ophoping van mineralen uit het verleden heeft Nederland 1,3 miljoen hectare fosfaatverzadigde gronden. Op een totale oppervlakte van circa 2 miljoen hectare is dat ruim meer dan de helft van alle landbouwgronden. De fosfaatconcentratie in de bodem heeft nadelige gevolgen voor de kwaliteit van het oppervlaktewater en voor waterecosystemen. De bodem in landbouwgebieden ondervindt ook de gevolgen van het verwerken van afval (stedelijk, industrie) en van atmosferische depositie met een ophoping van zware metalen tot gevolg. Dit heeft negatieve effecten voor het bodemecosysteem en kan ook gevolgen hebben voor de akkerbouw en vollegrondstuinbouw. De emissie van ammoniak is afgenomen door het afnemen van de veestapel en vooral door het invoeren van regels voor het uitrijden van mest en eisen aan nieuwe stallen. De emissie van broeikasgassen is eveneens gerelateerd aan de omvang van de veestapel en/of aan de productiewijze. De uitstoot van methaan, dat vooral vrijkomt bij de spijsvertering van koeien, is met name afgenomen door de inkrimping van de rundveestapel sinds 1990. Sinds enkele jaren is er weer een toename door de groei van de veestapel en, vooral, door de ruimere toepassing van warmtekrachtkoppeling in de glastuinbouw. Datzelfde geldt voor de uitstoot van kooldioxide door deze sector, die overigens sinds 1990 een daling heeft laten zien. De uitstoot van distikstofoxide (lachgas) is sinds 1990 met ruim 35% gedaald (zie figuur 28). Figuur 28: Emissie van broeikasgassen Index (1990 = 100) 150 125 100 75 50 25 0 1990

1995

2000

2005

2010

Kooldioxide (CO2) Methaan (CH4) Distikstofoxide (N2O) Index (1990 = 100) van de emissie van kooldioxide, methaan en distikstofoxide naar de lucht vanuit de land- en tuinbouw. Bron: PBL, 2012a.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

95 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Naast de effecten van de veehouderij binnen ons land, verdient uit het oogpunt van duurzaamheid de voetafdruk van de sector buiten onze landsgrenzen afzonderlijke aandacht. Van het krachtvoer voor de dieren komt immers een groot deel uit het buitenland.18 Zo wordt 90% van alle in Nederland geïmporteerde soja verwerkt in veevoeder, waarvan een deel later weer wordt geëxporteerd. Deze soja komt voornamelijk uit de Verenigde Staten en Zuid-Amerikaanse landen als Brazilië en Argentinië. Van de wereldproductie aan sojabonen importeerde ons land in 2010 bijna 4%. Dit is ruim 3 miljard kilo sojabonen, bijna 6 miljard kilo sojaschroot en bijna 0,1 miljard kilo sojaolie (Van Oorschot et al., 2012). Omdat er relatief weinig mest wordt geëxporteerd - zo’n 15% van de forfaitaire mestproductie in Nederland (Berkhout en Roza 2012, p.120) - draagt dit bij aan het nationale mineralenoverschot. Dit probleem is inmiddels ook onderkend door het bedrijfsleven, dat een gezamenlijke Taskforce in het leven heeft geroepen (www.taskforceduurzamesoja.nl) om naar oplossingen te zoeken. Figuur 29: Ontwikkeling van het nutriëntenoverschot

Stikstof hoeveelheid (kg/ha) 75 of minder 75 – 175 175 – 250 250 – 300 Meer dan 300

Fosfor hoeveelheid (kg/ha) 35 of minder 35 – 65 65 – 100 100 – 120 Meer dan 120

Index (1970 = 100) van het overschot aan stikstof en fosfor in de landbouw. Bron: PBL, 2012a.

18 Het Louis Bolk instituut heeft in 2005 berekend dat meer dan 70% van het krachtvoer uit het buitenland komt.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

96 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Ook de akker- en tuinbouw hebben milieueffecten - niet alleen door het gebruik van dierlijke mest en kunstmest, maar ook door het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. De belasting van oppervlaktewater door dergelijke middelen is sterk gedaald, maar de doelen voor 2010 zijn nog niet gehaald. Teeltvrije zones, emissiereducerende apparatuur en andere combinaties van gewasbeschermingsmiddelen hebben tot een reductie geleid met 85% in 20082010 ten opzichte van 1997-1999 (het in de Nota duurzame gewasbescherming geformuleerde doel was 95%; Tweede Kamer, 2004). Toch waren in 2009 op ruim de helft van de meetlocaties de concentraties van een of meer gewasbeschermingsmiddelen in het oppervlaktewater hoger dan de geldende waterkwaliteitsnormen (zie figuur 30). Figuur 30: Milieubelasting door gewasbeschermingsmiddelen Index (1997-1999 = 100) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Oppervlakte- water

Grondwater

Bodem

Vogels

1997 - 1999 2004 - 2005 2008 - 2010 Figuur 30: Milieubelasting door gewasbeschermingsmiddelen in open teelten in Nederland, berekend door het Planbureau voor de Leefomgeving op basis van de afzet van middelen. Bron: PBL, 2012a.

97 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

3.2.5 Landschap en natuur 3.2.5.1 Landschap De ontwikkeling van de landbouw en de veranderingen in de productiewijze die daarmee gepaard gaan, hebben hun invloed op de omgeving en daarmee op natuur en landschap. Het boerenland is door de decennia heen veranderd: heggen zijn geslecht, beken recht getrokken, kavels vergroot, akkers met gras ingezaaid en grasland op zijn beurt gescheurd. De boer komt ook eerder in het jaar het land op om te maaien en hij maait vaker. De machines zijn zwaarder, het ploegen gaat dieper. Door dieper ontwateren is het land droger. De maatschappelijke acceptatie van veranderingen in het landschap en de natuur, geur- en lichthinder, toenemend verkeer met zware landbouwmachines, melk- en veevoerwagens, transport van levend vee en zeer grote varkens- en pluimveestallen wordt minder. De mate waarin het ‘oorspronkelijke’ landschap is veranderd, is ook een van de meetbare criteria waaraan de invloed van de landen tuinbouw kan worden afgemeten.19 Volgens de Nationale Natuurverkenning van het toenmalige Milieu- en Natuurplanbureau (MNP, 2002) was rond de eeuwwisseling al ‘de historische identiteit van de helft van de Nederlandse cultuurlandschappen aangetast’. De aantasting betreft ook internationaal belangrijke landschappen zoals droogmakerijen, oude zeekleipolders en de veenontginningen in laag Nederland’. Naast verstedelijking werden intensivering en schaalvergroting in de landbouw als oorzaken genoemd, en die oorzaken zijn ook daarna van kracht gebleven. Het Planbureau voor de Leefomgeving spreekt van ‘de mate waarin de historische identiteit van cultuurlandschappen wordt aangetast’ (PBL, 2012b). Uitgedrukt in percentages loopt deze aantasting in verschillende gebieden in Nederland hoog op, zoals figuur 31 (zie volgende pagina) met gegevens van Alterra illustreert. Maar het behoud van de historische identiteit van een landschap is niet de enige maatstaf waaraan de kwaliteit ervan kan worden afgemeten. Het gaat ook om de gebruiks- en belevingswaarde voor burgers en passanten. Het boerenland is ook een deel van de identiteit van de Nederlander, en de achtertuin van de stedeling en van burgers op het platteland. Hun betrokkenheid lijkt in de nieuw te ontwikkelen natuurvisie van het Ministerie van Economische Zaken meer dan tot nu toe accent te krijgen. De polders en dijken, de kanalen en sloten, de koe in de wei en de tulpen in de bollenvelden, de cultuurhistorische elementen in het landschap - ze dragen allemaal bij aan een gevoel van identiteit en ergens bij horen. Burgers genieten van de open ruimte, de rust en verandering van de seizoenen, ze lezen de geschiedenis van ons land in het landschap, en ze hebben ook steeds vaker een oordeel over de ontwikkelingen die ze als een bedreiging ervaren van die geneugten.

19 Zie bijvoorbeeld www.landschapsbeheer.nl.

98 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

De VROM-raad (2011) definieerde het begrip ‘ruimtelijke kwaliteit’ als: ‘de balans (de ‘fit’) tussen gebruikswaarde, toekomstwaarde en belevingswaarde’. Aangevuld met het criterium van de historische identiteit is deze definitie ook goed bruikbaar voor de landschappelijke kwaliteit en daaruit blijkt meteen de interne spanning die er kan bestaan bij het beoordelen van de landschappelijke kwaliteit. Behoud van de historische identiteit hoeft immers niet vanzelf samen te gaan met de gebruiksen toekomstwaarde van een landschap. Figuur 31: Veranderend landschap Aantasting (%) Minder dan 25 25 - 50 50 - 75 Meer dan 75 Niet beschouwd

Mate van aantasting van het ‘oorspronkelijk’ landschap (op het moment van ontginning): percentage van de oppervlakte dat is afgegraven, opgehoogd of geëgaliseerd, en de mate waarin de ontginningsgeschiedenis van het landschap nog herkenbaar is. Bron: vrij naar Alterra, 2001.

99 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

3.2.5.2 Natuur De verandering van het landschap in de loop van de tijd heeft ook weer invloed op de geschiktheid als leefgebied voor een variëteit aan planten en dieren. Veel dieren hebben op het boerenland hun schuil- en nestgelegenheid en vinden er hun voedsel. Die variëteit zelf is sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw steeds meer een maatstaf geworden voor de kwaliteit van natuur: biodiversiteit is niet alleen in Nederland, maar in de hele wereld een cruciaal criterium geworden waaraan de kwaliteit van onze natuurlijke leefomgeving wordt afgemeten. Naast verstedelijking, infrastructurele ontwikkeling en industrialisering speelt de landbouw zijn eigen, niet onbelangrijke rol in de bedreiging van die biodiversiteit. Daarbij is de eveneens meetbare invloed van de ‘drie ver-s’: verdroging (door een voor natuurdoeleinden te laag waterpeil), vermesting (door ruime toepassing van de meststoffen stikstof en fosfaat) en verzuring (door het neerslaan van ammoniak uit dierlijke mest) belangrijk. In de vorige eeuw is de kwaliteit van de natuur in agrarische gebieden dan ook sterk afgenomen - volgens de Natuurbalans 1999 van het toenmalige Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM, 1999) zelfs met 60% sinds 1950. Zoals figuur 32 (zie volgende pagina) toont is er sindsdien door verschillende vormen van beleid aanzienlijke vooruitgang geboekt in de zin dat de drie ‘ver-s’ zijn teruggedrongen, maar de doelen zijn nog verre van gehaald. Parallel daaraan valt waar te nemen dat ook de achteruitgang van de biodiversiteit - waarop weliswaar niet alleen de landbouw invloed heeft - is afgeremd, maar nog niet voldoende om te kunnen spreken van een veilige situatie voor het merendeel van de in het natuurbeleid gedefinieerde ‘doelsoorten’ (zie ook figuur 33 op de volgende pagina, waarin met name de factoren ‘verdroging’ en ‘vermesting’ de invloed van de landbouw weerspiegelen). Waar het om de invloed van de land- en tuinbouw op de biodiversiteit gaat is er dus vooruitgang geboekt. De vooruitgang gaat echter nog niet zo ver dat er ook sprake is van een duurzaam herstel van de nagestreefde soortenrijkdom. Voor zulk herstel is meer nodig dan alleen het bevorderen van een landbouw die speciaal voor dat doel wordt beoefend. Ook van de land- en tuinbouw die zich in de eerste plaats op de agrarische productie richt, wordt echter in toenemende mate gevraagd om zich binnen grenzen te bewegen die het herstel van de biodiversiteit in ons land helpen bevorderen volgens de doelstellingen van het Europese Natura 2000-beleid. In de praktijk is dat nu al het geval waar de uitbreiding van (veehouderij)bedrijven die stikstof uitstoten in of rond de 133 stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden bijna niet mogelijk is. Vergunningen die daarvoor zouden worden verleend, zijn in het algemeen vatbaar voor vernietiging op grond van strijdigheid met de instandhoudingsdoelen vanuit de Europese Habitat- en Vogelrichtlijn.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

100 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Figuur 32: Ontwikkeling milieudruk ten opzichte van doel

Soorten waarvoor huidige milieu en omvang en type natuur voldoet

Belangrijkste knelpunten voor overige soorten

42%

17%

Oppervlakte

17%

Versnippering

14%

Verdroging

10%

Vermesting

Stand van verschillende indicatoren van milieudruk vanuit (behalve NOx) de landbouw ten opzichte van het duurzame streefniveau. Bron: Bredenoord et al, 2011.

Figuur 33: Knelpunten behoud biodiversiteit Index (niveau voor duurzame instandhouding natuur = 100) 300 250 200 150 100 50 0 1990

2000 Realisatie Verdroging Vermesting zoet water Vermesting zout water Verzuring land (NOx en SO2) Stikstofdepositie land

2010

2020

2030

Doel Verdroging Vermesting zoet water Verzuring land Stikstofdepositie land Niveau voor duurzame instandhouding natuur

Knelpunten in het behoud van biodiversiteit volgens het Planbureau voor de Leefomgeving in 2011. Op dit moment zijn voor ruim 40% van de doelsoorten (broedvogels, dagvlinders en planten) de condities in Nederland duurzaam. Dit betekent dat er genoeg leefgebied van voldoende kwaliteit is om een landelijk robuuste populatie te huisvesten. Overige soorten worden bedreigd door vermindering oppervlak, versnippering, verdroging en vermesting. Bron: PBL, 2012a.

101 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

De Programmatische Aanpak Stikstof 20 waaraan door de Ministeries van Economische Zaken en van Infrastructuur en Milieu samen met de provincies wordt gewerkt, beoogt zulke uitbreidingen wel weer mogelijk te maken, maar dan onder stringente voorwaarden die het realiseren van die doelstellingen moeten garanderen. 3.2.6 Organisatie- en rechtsvormen Eerder in dit hoofdstuk bleek dat het gezinsbedrijf eigenlijk altijd de overheersende bedrijfsvorm was en is in de Nederlandse land- en tuinbouw. Daarbij werd deze bedrijfsvorm gezien als een waarbij minstens de helft van de arbeid niet in loondienst wordt geleverd door gezinsleden in de ruime zin van het woord (man, vrouw, broers, kinderen, vader, moeder, zus, zwager). Er zijn andere beschrijvingen in omloop, zoals de wat minder duidelijk onderscheidende van het LEI Wageningen UR: “Een traditioneel gezinsbedrijf is een bedrijf waar vrijwel alle arbeid wordt geleverd door de ondernemer en meewerkende gezinsleden, en dat grotendeels is gefinancierd met eigen vermogen van de ondernemer. De ondernemersbeslissingen worden ‘aan de keukentafel’ genomen en de verwevenheid tussen gezin en bedrijf is groot. De meeste gezinsbedrijven zijn eenmanszaken of kleine maatschappen. Het traditionele gezinsbedrijf is al geruime tijd in de familie en wordt liefst via opvolging van ouders op kinderen voortgezet. Geleidelijk aan is de definitie van het gezinsbedrijf opgerekt. Een bedrijf met één of enkele arbeidskrachten en een beperkt aandeel vreemd vermogen wordt als gezinsbedrijf beschouwd, zolang arbeid en kapitaal grotendeels door de ondernemer en zijn gezin worden ingebracht en de beslissingen ‘aan de keukentafel’ worden genomen” (Backus et al., 2009). In de praktijk wordt een gezinsbedrijf meestal als eenmanszaak geëxploiteerd, maar ook de maatschap - tussen man en vrouw, vader en zoon, of tussen broers - is een veel voorkomende vorm. In theorie is het ook denkbaar dat een gezinsbedrijf als een besloten vennootschap (bv) wordt geëxploiteerd, maar in de praktijk komen dergelijke constructies bij dit type bedrijf niet of vrijwel niet voor. Gaat het om een bv of een vennootschap onder firma (vof), dan is er vrijwel altijd sprake van grotere bedrijven, zoals ook blijkt uit een studie die het LEI aan dit onderwerp besteedde (zie figuur 34 op de volgende pagina). Met name de besloten vennootschap is als rechtsvorm geschikt voor bedrijven waarvan de investeringen zulke hoge bedragen vergen dat het aantrekkelijk wordt om daarvoor als ondernemers slechts beperkt hoofdelijk aansprakelijk te zijn. In lijn met het onderscheid tussen gezinsbedrijven en quasi-industriële bedrijven dat in hoofdstuk 4 wordt gemaakt, blijkt dat de bv als rechtsvorm vooral in de gebouwgebonden sectoren wordt aangetroffen en daarbinnen met name in de glastuinbouw die verreweg het grootste aantal van deze bedrijven telt. Ook de intensieve veehouderij, waar zeer grote bedrijven worden aangetroffen 20 Zie: pas.natura2000.nl.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

102 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Figuur 34: Rechtsvormen % 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Bedrijven

Productiewaarde

Eenmanszaak Man-vrouwmaatschap Overige maatschappen

Investeringscapaciteit

VOF BV

Procentuele verdeling van rechtsvormen naar aantal bedrijven, productiewaarde en investeringscapaciteit. Bron: Backus et al., 2009.

Tabel 7: Rechtspersoon per type bedrijf Aantal bedrijven Alle bedrijven

MFL bedrijven

Aantal rechtspersonen

Percentage rechtspersoon

Alle bedrijven

Alle bedrijven

MFL bedrijven

MFL bedrijven

Akkerbouw

10.923

1.146

547

34

5

3

Melkvee

18.326

3.737

134

20

1

1

Overig graasdieren

18.797

2.361

677

116

4

5

Intensief

5.336

215

566

11

11

5

Overig landbouw

7.402

999

348

51

5

5

Glastuinbouw

4.464

101

1.061

7

24

7

Overig tuinbouw

7.760

745

794

31

10

4

73.008

9.304

4.127

270

6

3

Totaal NL

Aantallen al of niet multifunctionele bedrijven, ingeschreven als rechtspersoon (bv of nv) per deelsector Bron: Roest en Jager, 2011.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

103 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

en het quasi-industriële bedrijf hier en daar de kop opsteekt, onderscheidt zich door relatief veel besloten vennootschappen (zie tabel 7). Niettemin blijken ook onder de multifunctionele bedrijven de besloten en naamloze vennootschappen ingang te hebben gevonden, zij het verhoudingsgewijs minder dan in de land- en tuinbouw als geheel. Dat zou erop kunnen wijzen dat zich in deze sfeer ook bedrijven met een sterk bovengemiddelde grootte en wellicht ook quasi-industriële bedrijven ontwikkelen. Een manier om schaalvoordelen te boeken in delen van het productieproces, of zelfs in dat proces als geheel, is samenwerken zonder daarbij de verantwoordelijkheid als individueel ondernemer af te hoeven staan. Samenwerken in de vorm van productiecoöperaties tussen landbouwbedrijven wordt vaak naar voren gebracht als manier om de druk op de inkomens in de sector het hoofd te bieden. Toch heeft deze vorm in de primaire sector nooit een grote vlucht genomen, afgezien van kleinschalige vormen rond het gebruik van oogstmachines of het inhuren van loonwerkers door twee, drie of vier ondernemers. In de praktijk wordt in toenemende mate gekozen voor juridische vormen waarin afspraken zijn vastgelegd, constateert het LEI. Het agrarisch natuurbeheer is voor een groot deel georganiseerd in lokale Agrarische Natuurverenigingen (AVN) waarin agrariërs en burgers samenwerken om agrarisch natuurbeheer te stimuleren en uit te voeren. Circa 10% van de agrariërs is hierbij betrokken en meer dan honderd lokale verenigingen zijn aangesloten bij de koepelorganisatie Natuurlijk Platteland Nederland. Figuur 35: Samenwerking tussen bedrijven % 70 60 50 40 30 20 10 0 Akkerbouw

Glasgroenten

Glasbloemen

Opengronds tuinbouw

Melkveehouderij

Varkenshouderij

Overige hokdieren

Procentueel aandeel van samenwerkende bedrijven in het totaal per bedrijfstype. Bron: backus et al., 2009.

Totaal

104 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

Samenwerken rond specifieke delen van productie of afzet zoals verpakking, kwaliteitsborging, merkenbeleid en afzet valt steeds meer waar te nemen in telersverenigingen en producentenorganisaties. Sommige vormen van verdergaande samenwerking doen het in delen van de land- en tuinbouw zelfs erg goed. Zo zijn telersverenigingen vooral in de tuinbouw populair, en in de glasgroenteteelt zelfs dominant, zoals figuur 35 (zie vorige pagina) illustreert. Overbekende voorbeelden zijn Tasty Tom (tomaten) en Purple Pride (aubergines) die met succes gezamenlijke eigen merken in de markt exploiteren. 3.2.7 Verschillen tussen deelsectoren 3.2.7.1 Gezinsbedrijven en quasi-industriële bedrijven Uit de voorgaande paragrafen zijn al de grote verschillen gebleken tussen de deelsectoren in de primaire land- en tuinbouw. Op sommige gebieden zijn die zo groot, dat de vraag gerechtvaardigd is of er nog wel kan worden gesproken van ‘de’ land- en tuinbouw. Vooral bij de glastuinbouw ligt die vraag voor de hand. Ook belangenbehartigers stellen hem regelmatig, wat er bijvoorbeeld toe heeft geleid dat de glastuinbouw zich in het eerste decennium van deze eeuw met de organisatie Glaskracht enige tijd losmaakte van de sectorbrede LTO-organisatie. Boeren en tuinders worden allemaal in het algemeen aangeduid als ondernemers, maar door de veel grotere economische omvang van hun bedrijven, investeringen en personeelsbestand (paragraaf 3.1.2) heeft dat ondernemerschap in de glastuinbouw toch een andere betekenis dan in met name de grondgebonden sectoren. Werkgeverschap, het afsluiten van cao’s en het steeds weer opduiken van de illegalenproblematiek, zijn bijvoorbeeld duidelijke issues in de verschillende tuinbouwsectoren (de champignonteelt meegerekend) terwijl akkerbouwers en melkveehouders zich daarover nauwelijks zorgen hoeven te maken. Op eenzelfde manier onderscheiden zich sommige takken binnen de intensieve veehouderij, zoals de pluimveehouderij en de zeugenhouderij, van de andere dierlijke sectoren. Globaal kan worden vastgesteld dat in de grondgebonden veehouderij en akkerbouw het gezinsbedrijf, dat wil zeggen het bedrijf waarop overwegend niet in loondienst geleverde arbeid van gezinsleden wordt ingezet, veruit de overheersende bedrijfsvorm is. In de glastuinbouw, maar ook in de bloembollenteelt en de vollegrondstuinbouw, zijn bedrijven in de meerderheid waar het aandeel van vreemde arbeid die in loondienst wordt geleverd, vergelijkbaar is met of groter is dan dat van de gezinsarbeid. In de intensieve veehouderij is het gezinsbedrijf nog duidelijk in de meerderheid, maar in tegenstelling tot de situatie in de akkerbouw en grondgebonden veehouderij is in deze sector daarnaast ruimte gebleken voor de ontwikkeling van bedrijven die de proporties van het gezinsbedrijf flink overstijgen.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

105 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Figuur 36: Economische omvang in de dierlijke sectoren % 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 3-10

10-25

25-100

100-150

Melkveebedrijven Overige graasdierbedrijven Fokzeugenbedrijven

150-250

250-350 350-500

5001000

10001500

15003000

3000 +

Vleesvarkenbedrijven Pluimveehouderij

Procentuele verdeling van de bedrijven in de dierlijke sectoren naar economische omvang, uitgedrukt in nge. Bron: LEI/CBS, 2012.

Figuur 37: Economische omvang in de plantaardige sectoren % 30 25 20 15 10 5 0 3-10

10-25

25-100

100-150

150-250

250-350 350-500 500-1000

10001500

15003000

3000 +

Akkerbouw Glastuinbouw Andere tuinbouw Procentuele verdeling van de bedrijven in de plantaardige sectoren naar economische omvang, uitgedrukt in nge. Bron: LEI/CBS, 2012.

106 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

3.2.7.2 Verschillen in bedrijfsomvang In samenhang daarmee laten de figuren 36 en 37 op de vorige pagina zien dat zowel tussen de dierlijke als tussen de plantaardige sectoren een schifting optreedt naar de gemiddelde economische bedrijfsomvang. Vooral de categorie ‘overige graasdierbedrijven’, waarin alle bedrijven met graasdieren zijn ondergebracht behalve de melkveebedrijven, valt op door de relatief kleine omvang die overigens mede wordt veroorzaakt doordat in deze categorie ook veel hobbymatige en afbouwende bedrijven met een klein aantal dieren worden meegeteld. Boven de 100 nge 21 nemen de percentages snel af. In die buurt wordt het aandeel van de melkveehouderijbedrijven juist snel groter en waar dit op zijn hoogst is, tussen de 150 en 350 nge, begint het percentage pluimvee- en fokzeugenbedrijven pas te stijgen. Beide laatstgenoemde bedrijfstypen scoren het hoogst in de groottecategorie van 500 tot 1000 nge en zijn daarboven ook nog heel goed vertegenwoordigd, terwijl de vleesvarkensbedrijven relatief het meest gelijkmatig zijn verdeeld over de categorieën. Een soortgelijk verschil in verdeling naar bedrijfsgrootte laten de plantaardige sectoren zien. Hier zijn het de akkerbouwbedrijven, en achter hen in mindere mate de tuinbouwbedrijven zonder glas, die zich overwegend in de kleinere klassen ophouden, terwijl het merendeel van de glastuinbouwbedrijven zich juist in de klassen boven de 350 nge bevindt. 3.2.7.3 Grondgebonden en gebouwgebonden bedrijven In hoofdstuk 4 komt de betekenis van deze verschillen verder aan de orde, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen bedrijven die voor schaalvergroting zijn aangewezen op uitbreiding van hun oppervlakte (de grondgebonden bedrijven) en die waarvan de kleinere of grotere schaal zich in de eerste plaats in een gebouw aftekent (de gebouwgebonden bedrijven). Opvallend is daarbij dat schaalvergroting buiten de proporties van het gezinsbedrijf, dus in min of meer ‘industriële’ verhoudingen, zich in Nederland lijkt te beperken tot de gebouwgebonden bedrijfstypes. Tussenvormen met veel ingehuurde seizoenarbeid komen overigens ook in de open teelten veel voor. Duidelijk is dat wanneer voor de glastuinbouw factoren als personeelsomvang, grondgebruik, teelt los van de grond, toegevoegde waarde, belichting, energiegebruik, juridische rechtspersonen en vestigingsflexibiliteit (de mogelijkheid om op een andere plaats een of meer nieuwe bedrijven op te richten) in ogenschouw worden genomen, de bedrijven een meer industrieel karakter krijgen. 21 De Nederlandse grootte-eenheid (nge) is een door het LEI gebruikte reële economische maatstaf, gebaseerd op het brutostandaardsaldo (opbrengsten minus bepaalde kosten). De economische omvang van agrarische activiteiten kan ermee worden gemeten en vergeleken.

107 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

Afgezien van het energieverbruik, gelden dezelfde overwegingen voor de zeer grote intensieveveehouderijbedrijven die vooral in de fokzeugen- en pluimveesector kunnen worden aangetroffen. Deze kunnen in meerderheid nog wel over enkele hectares grond beschikken - net iets meer dan de helft had in 2011 vijf of meer hectare land - maar die oppervlakte staat in het algemeen niet in verhouding tot de voederbehoefte of de capaciteit om mest op te nemen. Ook hier kan dus worden gesproken van gebouwgebonden bedrijven waarvan de productie op een zeer grote schaal plaatsvindt op een zeer kleine oppervlakte grond, en waarvan de locatie voor de bedrijfsvoering in feite van ondergeschikt belang is. Dat laatste blijkt ook uit het - weliswaar mislukte streven naar concentratiegebieden in verschillende provincies, en uit het feit dat met enige regelmaat in politiek en beleid de vraag wordt opgeworpen of de grotere intensieveveehouderijbedrijven niet beter op hun plaats zouden zijn op industrieterreinen dan op het platteland. 3.2.7.4 Multifunctionele bedrijven Een gebied waarop ook differentiatie kan worden waargenomen, is dat van de mate van specialisatie op activiteiten in de keten. Delen van het bedrijf die ook wel als ‘nevenactiviteiten’ worden aangeduid, zoals recreatie en boerderijverkoop (zie ook paragraaf 3.2.1), worden sinds de jaren negentig van de vorige eeuw steeds vaker gezien als onmisbare onderdelen van een nieuw ontwikkelingsmodel dat juist berust op een optimaal gebruik van alle mogelijkheden die een plattelandsbedrijf biedt. Al of niet ‘agrarisch’ natuurbeheer is ook een belangrijk onderdeel van dit model, dat in eerste instantie ‘verbrede bedrijfsvoering’ werd genoemd, maar dat tegenwoordig wordt aangeduid als ‘multifunctioneel bedrijf’. Ook relatief nieuwe bedrijfsonderdelen die wat minder direct voortvloeien uit het agrarisch karakter van het bedrijf, zoals kinderopvang en zorg, komen veel voor op dit multifunctionele bedrijf (zie tabel 8 op pagina 108). Het is nu breed geaccepteerd en wijd verbreid, en zelfs de laatste vier jaar gestimuleerd door een speciale Taskforce van het toenmalige Ministerie van Economische Zaken, Landbouw & Innovatie. Volgens de meest recente gegevens van deze Taskforce waren er in 2009 9300 multifunctionele bedrijven, breed gedefinieerd als bedrijven waarop één of meer multifunctionele activiteiten een plaats hebben (zie ook paragraaf 3.2.1). Wordt de belangrijke tak agrarisch natuurbeheer weggelaten, dan krimpt dit getal tot iets meer dan de helft: bijna 4700. Uit gegevens van diezelfde Taskforce (Roest & Jager, 2011) blijkt verder dat de zo gedefinieerde multifunctionele bedrijven zich over het geheel genomen maar weinig onderscheiden in bedrijfsomvang, maar dat hun verdeling over de deelsectoren wel sterk afwijkt van die van de niet-multifunctionele bedrijven. Dat de bedrijfsomvang van multifunctionele bedrijven zich in de buurt van het gemiddelde bevindt, lijkt in tegenspraak met de vaak gehoorde opvatting dat nevenactiviteiten vooral op kleine bedrijven te vinden zijn. Ze zouden immers daar ingang vinden waar de omvang van het agrarisch bedrijf tekortschiet voor

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

108 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Tabel 8: Omzet op multifunctionele bedrijven Aantal bedrijven Sectoren Zorglandbouw Agrarische kinderopvang Boerderijverkoop Natuurbeheer Recreatie Educatie

Totale omzet in mln. euro

2007

2009

2011

2007

2009

2011

756

870

1.050

45

63

80

20

64

209

4

14

20

2.850

3.000

3.300

89

128

147

13.700

13.660

14.000

90

79

86

2.432

2.240

2.884

92

121

156

500

500

800

Totaal

1,5

1,7

2,2

322

407

491

Aantal multifunctionele bedrijven en omzet in miljoenen euro’s, naar type activiteit. Bron: Roest et al., 2010.

Figuur 38: Multifunctionaliteit en bedrijfsomvang % 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 <16nge

16-40

40-70

70-100

100-150

Aandeel groter 50% MFL Aandeel 10% tot 50% MFL Aandeel tot 10% MFL Verdeling van multifunctionele bedrijven naar omzetaandeel van de multifunctionele activiteiten (MFL) per grootteklasse. Bron: Roest & Jager, 2011.

>150 nge

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

109 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

een goed inkomen en/of waar de mogelijkheden ontbreken om de schaal van het bedrijf te vergroten door bedrijfsuitbreiding. Het aandeel van de multifunctionele activiteiten in de totale bedrijfsomzet neemt echter duidelijk af naarmate de bedrijven groter worden (zie figuur 38). Onder de bedrijfstypes blijken de graasdierbedrijven, en daarna de akkerbouwbedrijven, sterk oververtegenwoordigd te zijn in het multifunctionele segment. Gezien de aard van belangrijke activiteiten in dit segment is dat niet verbazend. Verkoop aan huis, natuurbeheer, kinderopvang en verblijfsrecreatie kunnen weliswaar met elk bedrijfstype worden gecombineerd, maar lijken door hun aard net iets beter aan te sluiten bij met name de graasdierhouderij. Tabel 9 laat zien dat vooral in de verblijfsrecreatie de verschillen groot zijn. Over de gehele multifunctionele landbouw gezien, springt vooral het contrast tussen de grondgebonden sectoren en de gebouwgebonden sectoren eruit (zie figuur 39 op de volgende pagina). 3.2.7.5 Sympathie van de burger Dit contrast komt ook terug wanneer wordt gekeken naar de verschillen in de mate waarin deelsectoren kunnen rekenen op de sympathie van de burgerbevolking. Uit de beschikbare onderzoekgegevens blijkt in elk geval dat melkveebedrijven relatief goed te boek staan bij de burgers, die ze vooral zien als traditioneler en kleinschaliger, maar ook als moderner dan andere veehouderijbedrijven. Ook worden deze bedrijven gezien als iets milieuvriendelijker en diervriendelijker, terwijl landschapsbeheer in de ogen van de ondervraagde burgers beter bij deze bedrijfsvorm lijkt te passen dan bij die van intensieve veehouders (TNS NIPO, 2005). Dat laatste gaat overigens ook op voor akkerbouwbedrijven, die naast exportgericht en modern eveneens als ‘traditioneel’ worden gezien – een kwalificatie die in de sector zelf niet snel als compliment zal worden opgevat, maar die aan het maatschappelijk imago wellicht eerder positief dan negatief bijdraagt. Tabel 9: Verblijfsrecreatie op agrarische bedrijven Akkerbouwbedrijven

327

Graasdierbedrijven

938

Intensieve veehouderij Gemengd bedrijf Glastuinbouw Vollegrondstuinbouw Totaal Nederland

79 191 10 125 1670

Aantal bedrijven met verblijfsrecreatie naar hoofdbedrijfstype, 2005. Bron: Oltmer et al., 2007.

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

110 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Figuur 39: Aandeel van multifunctionele landbouw % 30 25 20 15 10 5 0 akkerbouw melkvee

overig intensief graasdieren

overig landbouw

glastuinbouw

overig tuinbouw

totaal Nederland

Bedrijven Oppervlakte in ha Bedrijfsomvang in nge Percentage van het aantal bedrijven, van de oppervlakte en van de economische bedrijfsomvang per bedrijfstype. Bron: Roest & Jager, 2011.

Melkvee- en andere graasdierbedrijven staan ook bovenaan in de rangorde van bedrijven met verblijfsrecreatie, zoals blijkt uit tabel 9 (zie pagina 109) waarin ze direct, maar op afstand gevolgd worden door akkerbouwbedrijven. Een soortgelijk beeld komt naar voren uit recent imago-onderzoek dat werd gedaan in opdracht van het LTO-blad NieuweOogst. Met rapportcijfers van 7,2 tot 7,5 kwamen daaruit de melkveehouderij, de voedingstuinbouw, de akkerbouw en de sierteelt tevoorschijn als best gewaardeerde sectoren bij ‘de Nederlandse bevolking’. Op enige afstand volgden de schapen- en geitenhouderij, de varkenshouderij en de pluimveehouderij met cijfers tussen de 6,5 en 6,8. Als enige scoorde de pelsdierenhouderij onvoldoende met een rapportcijfer van 4,5 (Magris, 2012). Gaat het om intensieve veehouderij, dan blijken daarover bij ‘het publiek’ duidelijk minder positieve beelden te bestaan dan over de melkveehouderij, maar nog steeds gemiddeld genomen geen negatieve beelden (Tweede Kamer, 2007). Zo waren in 2007 zes van de tien Nederlanders van mening dat pluimveehouders en varkenshouders goed voor hun dieren zorgen, terwijl ruim een op de drie de kwalificatie ‘(tamelijk) slecht’ aan die zorg verbindt. Voor de melkveehouderij ligt de waardering aanmerkelijk hoger. Negen van de tien burgers oordelen dat ondernemers in die sector goed voor hun dieren zorgen. Veelzeggend is ook de volgende passage uit een rapport dat door Bureau Veldkamp (Verheu et al., 2011) werd opgesteld voor de in 2011 gehouden

111 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

Maatschappelijke Dialoog Megastallen: “De veehouderijsector roept zowel positieve als negatieve gevoelens op. Positieve associaties hebben te maken met de zichtbaarheid van dieren in het landschap en de indruk dat er in de sector hard wordt gewerkt. Negatieve associaties zijn vaak terug te voeren op het industriële karakter dat de sector in de ogen van veel burgers heeft. Van melkveehouderijen heeft men het positiefste beeld: men ziet positieve effecten op het landschap, schat het niveau van dierenwelzijn hoog in, ziet weinig risico’s voor de volksgezondheid en een groot belang voor de economie. Minder positief is men over de varkenshouderij en pluimveesector. Men maakt zich bij deze sectoren zorgen over het dierenwelzijn en de landschappelijke gevolgen, maar ziet ook dat deze sectoren veel economische waarde vertegenwoordigen”. De breed gedeelde bedenkingen bij de intensieve veehouderij hebben er inmiddels toe geleid dat vrijwel alle provincies in ons land beperkingen hebben opgelegd aan bedrijfsuitbreidingen en nieuwe vestigingen in deze sector. Op het gebied van milieuvriendelijkheid scoren zowel de groenteteelt als de sierteelt hoger dan de andere sectoren. De groenteteelt wordt daarnaast gezien als grootschalig, concurrerend, exportgericht en modern. Voor de sierteelt onder glas komen daar nog de kwalificaties ‘innovatief’ en ‘winstgevend’ bij. Hoewel de burger in zijn gedaante van consument vertrouwen heeft in de producten van de glastuinbouw, blijkt hij tamelijk onverschillig te staan tegenover de bedrijfstak als geheel. Naast het vertrouwen in de producten en het relatief positieve oordeel over de relatie met het milieu bestaan er ook negatieve beelden, vooral op afzonderlijke onderwerpen zoals bedrijfsprocessen, transportcongestie, gewasbescherming, illegale werknemers en het omgaan met energie en milieu. 3.2.7.6 Energie Wordt tenslotte naar het energiegebruik gekeken (paragraaf 3.1.4), dan blijkt het energieverbruik van de agrofoodsector vrij aanzienlijk, terwijl de opwekking van duurzame energie niet in de schaduw van dat verbruik kan staan. Tegelijk zijn de verschillen tussen aan de ene kant de glastuinbouw en aan de andere kant alle andere deelsectoren zo groot dat het eigenlijk weinig zinvol lijkt om uitspraken te doen over ‘het energieverbruik’ van ‘de land- en tuinbouw’. De gezamenlijke deelsectoren, exclusief de glastuinbouw, waren in 2009 in totaal goed voor 18 petajoule, die werd verbruikt door 70 duizend bedrijven, terwijl de glastuinbouw met net iets meer dan vijf duizend bedrijven tot een verbruik van 122 petajoule kwam. Het totaalverbruik in de glastuinbouw is ruwweg zes keer zo hoog als dat in de ATV-sectoren. Juist in die laatstgenoemde sectoren heeft echter inmiddels de opwekking van duurzame energie in de vorm van windenergie en biogas, een vlucht genomen zodat daar van een behoorlijk en sterk groeiend aandeel kan worden gesproken. De glastuinbouw loopt weliswaar voorop in de toepassing van energie-efficiënte warmtekrachtkoppeling, maar de opwekking van duurzame energie staat er nog in de kinderschoenen.

112 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

3.2.8 Conclusie Als het om de primaire land- en tuinbouw gaat is in het voorafgaande duidelijk aan het licht gekomen dat er tussen deelsectoren zulke grote verschillen bestaan dat het vaak moeilijk is om verantwoorde conclusies te trekken over het geheel. Vooral de verschillen tussen de glastuinbouw aan de ene kant - en tot op zekere hoogte ook de grootste bedrijven in de intensieve veehouderij - en de overige bedrijven aan de andere kant springen in het oog. Op de gebieden van werkgelegenheid, energieverbruik, perspectieven van duurzame energie, inkomens en ruimtegebruik is er eigenlijk sprake van verschillende werelden. Een van de in het oog springende verschillen is het ontstaan van zeer grote bedrijven, met aantallen medewerkers in loondienst die het aandeel van de gezinsarbeid overtreffen, in de gebouwgebonden sectoren. In de glastuinbouw vormen ze een aanzienlijke groep, in de intensieve veehouderij zien we zulke bedrijven ook ontstaan, maar in de grondgebonden sectoren ontwikkelt het proces van schaalvergroting zich binnen de proporties van het gezinsbedrijf. Door hun omvang zijn de quasi-industriële bedrijven al kwetsbaar voor maatschappelijke kritiek, en hun gebouwgebonden karakter maakt die kwetsbaarheid nog groter. Dat karakter bepaalt immers mede dat er twijfels ontstaan over de noodzaak om een bepaald bedrijf met discutabele effecten op de omgeving precies op deze plaats en niet ergens anders te vestigen. Op het gebied van milieueffecten en landschappelijke invloed zijn er grote verschillen, al is het duidelijk dat geen deelsector geheel ontkomt aan de conclusie dat die effecten en invloeden er zijn, en dat ze een factor van gewicht vormen als de perspectieven voor de komende decennia moeten worden gewogen. In de veehouderijtakken is het mestprobleem een overheersende factor, in de intensieve veehouderij komen daar de landschappelijke en de ethische bezwaren tegen de als industrieel ervaren grootbedrijven bij. In de glastuinbouw springt het energieverbruik met de daaraan gekoppelde CO2-productie het meest in het oog, maar ook hier zijn omgevingseffecten en landschappelijke invloeden vaak onderwerp van discussie. In de grondgebonden open teelten staat naast de landschappelijke invloed van schaalvergroting en specialisatie in de eerste plaats het milieueffect van de gebruikte gewasbeschermingsmiddelen in de belangstelling. De bedenkelijke invloeden vanuit verschillende land- en tuinbouwsectoren op het milieu (verdroging, vermesting, verzuring, uitstoot van broeikasgassen, effecten van gewasbeschermingsmiddelen) zijn in de afgelopen jaren aanzienlijk teruggedrongen, maar zeker nog niet weggenomen. Daar is dus nog een weg te gaan die niet steeds even gemakkelijk zal zijn, omdat het laatste deel van dergelijke aanpassingsprocessen nu eenmaal altijd moeizamer neigt te verlopen en meer inspanning vraagt dan het eerste. Op het gebied van efficiënter gebruik van grondstoffen, is in elk geval nog vooruitgang mogelijk. Een soortgelijke conclusie valt te trekken waar het om natuurwaarden gaat (zie figuur 33 op pagina 100), en in algemene zin om de ontwikkeling van de biodiversiteit in en buiten de sector.

113 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

Daar staat tegenover dat er voor een innoverende landbouw die bereid en in staat is te veranderen ook veel kansen liggen, juist door de unieke rol die de sector heeft als beheerder van het landelijk gebied dat door de samenleving steeds meer wordt gezien en erkend als drager van belangrijke natuur- en milieuwaarden. Als het om het gebruik van de ruimte gaat, kan er niet worden gesproken van een structureel negatieve of dreigende invloed van de agrarische bedrijvigheid - eerder andersom omdat het in het algemeen de agrarische bedrijven zijn die het veld moeten ruimen voor andere doeleinden. In de krimpgebieden speelt regelmatig de vraag hoe moet worden omgegaan met leegstaande agrarische bebouwing en verpaupering van het land. Bovendien zijn het juist de land- en tuinbouw die, naast invloeden die als discutabel of bedreigend worden ervaren, ook een scheppende en onderhoudende rol hebben in het voortbestaan van 67% van het open Nederlandse landschap. Dat neemt echter niet weg dat de concurrentie om de ruimte in een dichtbevolkt land als Nederland steeds intensiever wordt en dat zich allerlei maatschappelijke doeleinden en waarden aandienen waarvan de vervulling zich op agrarische grond zou kunnen uitrollen. Valt er op dit front aan de ene kant een zekere strijdigheid waar te nemen tussen agrarische en verschillende maatschappelijk gedefinieerde bestemmingen, aan de andere kant geldt ook hier dat de nieuwe bestemmingen ook nieuwe kansen en mogelijkheden inhouden voor innovatieve ondernemers.

114 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 3 DEEL 2 | ANALYSE

115 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 4 DEEL 2 | ANALYSE

DRIE BEDRIJFSVORMEN Het maatschappelijk streven naar duurzaamheid zoals dat tegen het eind van hoofdstuk 2 steeds duidelijker naar voren kwam, is intussen zelf een duurzaam verschijnsel gebleken. Het is steeds dieper geworteld in het beleid van overheden, in de strategie van bedrijven, en in het handelen van consumenten. Overheidsbeleid op het gebied van duurzaamheid draagt overigens ook bij aan de tendens naar grotere bedrijven. Verplichte investeringen zoals in de mestinjecteur op melkveebedrijven (al of niet via de loonwerker) en in luchtwassers in de intensieve veehouderij leiden niet tot meeropbrengst maar wel tot hogere kosten, die moeten worden terugverdiend.

Bedrijven die zich in de toekomst willen handhaven, zullen linksom of rechtsom aan de eisen van duurzaamheid moeten voldoen en spannen zich daar in het algemeen nu al voor in. Ze doen dat echter niet allemaal op dezelfde manier. Afhankelijk van een aantal factoren, waarvan de gebondenheid aan grond of gebouw een belangrijke is, vallen er drie bedrijfsvormen te onderscheiden die ieder in hun eigen recht uitzicht bieden op een toekomst onder de nieuwe voorwaarden van duurzaamheid en maatschappelijke acceptatie. Voor de bedrijven die ver zijn gegaan in het proces van schaalvergroting, is er wat dat betreft geen weg terug mogelijk. Het zijn de bedrijven die zich voor hun afzet, al of niet via coöperaties, richten op consumenten buiten hun dorp of regio. Ze produceren voor de keten, en binden zich aan kwaliteitseisen die in die keten worden gesteld. Dat geldt evenzeer voor grootschalige gezinsbedrijven in akkerbouw en melkveehouderij, als voor de bedrijven met meer of minder werknemers in glastuinbouw en intensieve veehouderij. Natuurlijk is aardappelverkoop aan huis of een kindercrèche op het erf van een flink veehouderijbedrijf heel goed denkbaar en ook in de praktijk waar te nemen, maar die activiteiten zullen in het algemeen de schaalontwikkeling van het agrarisch productiegedeelte niet in de weg staan. In deze groep bedrijven die hun toekomst ieder op hun eigen manier in schaalvergroting zoeken, zijn twee typen te onderscheiden: het gespecialiseerde rurale bedrijf en het quasi-industriële bedrijf. Beide typen, die aan de orde komen in de volgende paragrafen, zullen zich steeds meer moeten richten naar de maatschappelijke eis van duurzaamheid. Hoe verschillend hun bedrijfsmodel ook is, ze zullen dat toch voornamelijk op dezelfde technisch-wetenschappelijke manier doen, al krijgt de innovatie steeds meer vorm vanuit samenwerking met stakeholders, en minder vanuit de geslotenheid van laboratoria en onderzoekafdelingen. Een derde type is meer - zij het niet exclusief - verbonden met de bedrijven die minder ver gaan of kunnen gaan met schaalvergroting. Dit type wordt in het hierna volgende beschreven als het stedelijk georiënteerde bedrijf.

4

116 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 4 DEEL 2 | ANALYSE

4.1 Het gespecialiseerde rurale bedrijf In de grondgebonden sectoren, waartoe de meeste agrarische bedrijven gerekend mogen worden, en in de intensieve veehouderij is het gezinsbedrijf ondanks alle schaalvergroting nog steeds de dominante bedrijfsvorm. Vanwege die schaalvergroting en het streven om daarbinnen de kaarten zoveel mogelijk op een specialisme met sterke marktperspectieven te zetten, spreken we hier van het gespecialiseerde rurale bedrijf. Binnen de proporties van dat bedrijf zullen de ondernemers blijven streven naar schaalvergroting en naar vormen van duurzaamheid die zich daarmee laten combineren. Dat betekent dat er gekozen zal worden voor hightechoplossingen om de verduurzaming naar een hoger niveau te krijgen (zie voetnoot 1, paragraaf 1.1. deel 2). Op hun beurt brengen die hightechoplossingen kosten met zich mee voor de producent die niet altijd in de markt kunnen worden terugverdiend, deels omdat ze niet in op de markt herkenbare producteigenschappen omgezet kunnen worden, deels omdat de consument er niet of alleen tijdelijk een meerprijs voor wil betalen. Ook die kosten zullen weer invloed uitoefenen in de richting van grootschaliger productie omdat ze terugverdiend moeten worden. In de grondgebonden sectoren krijgt het streven naar duurzaamheid vooral de vorm van een reeks technische en met research onderbouwde maatregelen op het gebied van dierenwelzijn, diergezondheid, milieu, arbeidsomstandigheden en traceerbaarheid. Die maatregelen maken de producten op de verre, anonieme markten acceptabeler, maar komen niet tegemoet aan de behoefte aan overzichtelijkheid en kleinschaligheid van de regionaal georiënteerde consumenten. Dat laatste doen de producten van veel verbrede of stedelijk georiënteerde bedrijven (4.3) wel, die zoeken de verduurzaming juist in een hechtere relatie met natuur en biodiversiteit en in het integreren van meer fasen van de productie op één bedrijf.

4.2 Het quasi-industriële bedrijf Onder de bedrijven die het verste gaan in grootschaligheid en oriëntatie op anonieme (wereld)markten vinden we in de gebouwgebonden sectoren ook het type dat zich boven de proporties van het gezinsbedrijf uit in industriële richting ontwikkelt en het proces van schaalvergroting met behulp van vreemde arbeid en vreemd kapitaal kan voortzetten. Door zijn grote schaal is dit quasi-industriële bedrijf nog beter dan het gespecialiseerde gezinsbedrijf in staat om, al of niet in de nabijheid van andere onderdelen van de keten, onderdeel te worden van biobased processen en met een technologische aanpak tot oplossingen voor welzijn en gezondheid van mens en dier te komen. De glastuinbouw is een goed voorbeeld van deze hightechduurzaamheid. Werkomstandigheden, milieuvriendelijke productie en energiebesparing en -terugwinning staan daar al op een hoog niveau. Ook bestaat daar veel aandacht voor de relatie met consumenten in de vorm van merkenbeleid en (traceerbare)

117 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 4 DEEL 2 | ANALYSE

speciaalproducten, maar wel altijd op een niveau dat dat van de afzet in dorp of regio verre overstijgt. Voor kleinschalige kringlopen en een local-for-local benadering met lokale consumenten en gemengde bedrijvigheid waarbij de aanwezige dieren zich over afvalproducten uit andere onderdelen van de keten kunnen ontfermen, lijkt in de glastuinbouw geen plaats. Ook niet in de andere gebouwgebonden sector waar dit type quasi-industrieel bedrijf ingang vindt: de intensieve veehouderij. De productie is er te grootschalig en geconcentreerd in vergelijking met de mogelijk nabije aantallen consumenten - en de techniek om duurzaamheid en gesloten kringlopen te bereiken is ook een andere.

4.3 Het stedelijk georiënteerde bedrijf Er is echter ook een derde weg, die vooral open lijkt te liggen voor gezinsbedrijven. Hier gaat het overwegend om bedrijven die zich voor hun afzet minder oriënteren op de nationale of internationale keten, en meer op de eigen omgeving: dorp en regio, maar vooral ook de stad, omdat van daaruit de grootste belangstelling bestaat voor dit type, dat ook wel ‘multifunctioneel’ of ‘verbreed’ wordt genoemd. Het kunnen bedrijven zijn die zich richten op hogere marges en/of meer omzet door verwerking en verkoop naar zich toe te trekken of door het binnenhalen van extra, veelal regionaal georiënteerde activiteiten. Het kunnen ook bedrijven zijn die daartoe min of meer worden gedwongen omdat ze te klein zijn en weinig mogelijkheden hebben om uit te breiden. Zulke multifunctionele bedrijven kunnen zich dan toch blijven ontwikkelen door het entameren van agrarisch natuurbeheer, verkoop van streekproducten, het maken van boerenkaas of activiteiten in de sfeer van kinderopvang, zorglandbouw, recreatie en allerlei combinaties daarvan. Dergelijke bedrijfsonderdelen sluiten overigens goed aan bij het rijtje van reeds eerder bestaande nevenactiviteiten zoals stalling van caravans en paarden, loonwerk en windenergie, die niet altijd vanzelfsprekend als ‘multifunctioneel’ worden gezien. Volgens sommige definities (Van der Ploeg & Frouws, 1990) is er ook sprake van een multifunctioneel bedrijf wanneer een gedeelte van de beschikbare gezinsarbeid buiten het agrarisch bedrijf wordt ingezet. De betrokkenheid op de maatschappelijke omgeving wordt daar vaak groter van, en het agrarisch gehalte van het multifunctionele bedrijf relatief kleiner. De overeenkomst met nevenactiviteiten die dichter bij de primaire productie staan, is in elk geval dat door het extra inkomensbestanddeel de noodzaak om te investeren in schaalvergroting wat minder wordt. De meeste van deze multifunctionele varianten hebben een sterk streekkarakter en spelen in op de belangstelling van burgers. Zodoende komen de bedrijven die zich volgens dit model ontwikkelen het dichtste bij het local-for-local model dat de aandacht van de media en een deel van de stedelijke bevolking heeft. De drie p’s en de toepassing van technologie hebben hier een kleinschaliger karakter en beantwoorden daarmee aan de verwachtingen van een ander, nabijer en

118 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 4 DEEL 2 | ANALYSE

veeleisender deel van de op duurzaamheid georiënteerde consumenten. Dat deel van de consumenten is echter wel bereid en in staat om de portemonnee verder open te trekken voor producten die aan de verwachte kenmerken voldoen. De hogere marges die hierdoor mogelijk zijn maken het gebrek aan schaalgrootte voor een deel goed en dragen daardoor bij aan het toekomstperspectief voor dit type bedrijven.

4.4 Voorkomen van de drie bedrijfsvormen Van de drie hiervoor onderscheiden bedrijfsvormen is in alle subsectoren het gespecialiseerde rurale bedrijf het meest voorkomende. In de glastuinbouw hebben zich nog de meeste bedrijven doorontwikkeld in de richting van het quasi-industriële bedrijf. Afhankelijk van de grens die wordt gehanteerd om deze bedrijfsvorm van het gespecialiseerde rurale bedrijf te onderscheiden, blijft echter deze laatstgenoemde vorm in uiteenlopende mate toch de overheersende. Voor de intensieve veehouderij geldt dat laatste nog meer. In deze sector zijn veel grote bedrijven binnen de proporties van het gezinsbedrijf tot grote omvang doorgegroeid. Daarnaast bestaan daar nu ook zeer grote bedrijven met een belangrijk aandeel arbeid en vermogen van buiten het ondernemersgezin, maar getalsmatig is hun aandeel beperkt. In de grondgebonden sectoren akkerbouw en veehouderij is dat aandeel zelfs vrijwel niet-bestaand. Op deze bedrijven, van klein tot groot, draait de bedrijvigheid in vrijwel alle gevallen om arbeid uit de betrokken gezinnen, soms aangevuld met een of twee medewerkers op de loonlijst. Hoewel vreemd vermogen inmiddels volledig is ingeburgerd, zal het aandeel ervan op deze bedrijven zelden dat van het eigen vermogen overstijgen. Van quasiindustriële bedrijven kan dus in deze sectoren niet of nauwelijks worden gesproken. Een grensgeval vormen de open teelten zoals de gespecialiseerde vollegrondsgroententeelt, de bloembollenteelt en de boomkwekerij. Hier is wel vaak sprake van grootschalige productie met veel vreemde arbeid, maar deze arbeid is dan in de meeste gevallen seizoensarbeid die voor een relatief korte periode op de loonlijst staat. Welbeschouwd zouden dergelijke bedrijven eerder het predicaat ‘gespecialiseerd gezinsbedrijf’ verdienen dan de aanduiding ‘quasiindustrieel bedrijf’. Stedelijk georiënteerde bedrijven laten zich in theorie met elke productierichting combineren en in de praktijk gebeurt dat ook. Toch zijn er duidelijke verschillen in de mate waarin zulke bedrijven in de verschillende subsectoren voorkomen, zoals in paragraaf 3.2.7.4 al bleek. De scheidslijn loopt hier vooral tussen de grondgebonden en de gebouwgebonden sectoren. Bedrijven in de laatstgenoemde sectoren beantwoorden door hun intensiteit, hun omvang en in het geval van dierhouderij hun om hygiënische redenen vaak gesloten karakter minder aan het beeld dat stedelingen en niet-agrariërs koesteren van

HOOFDSTUK 4 DEEL 2 | ANALYSE

119 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Figuur 40: Bedrijfsvormen Grondgebonden sectoren

Rundveehouderij

Gespecialiseerde rurale bedrijven Stedelijk georiënteerde bedrijven

Akkerbouw

Gespecialiseerde rurale bedrijven Stedelijk georiënteerde bedrijven

Open teelten

Gespecialiseerde rurale bedrijven Stedelijk georiënteerde bedrijven

Gebouwgebonden sectoren

Glastuinbouw

Gespecialiseerde rurale bedrijven (Stedelijk georiënteerde bedrijven) Quasi-industriële bedrijven

Intensieve veehouderij

Gespecialiseerde rurale bedrijven (Stedelijk georiënteerde bedrijven) Quasi-industriële bedrijven

Voorkomen van verschillende bedrijfsvormen naar bedrijfstak.

de boerderij. Ook de combinatie met natuurbeheer, recreatie en, opnieuw in het geval van dierhouderij, boerderijproducten is moeilijker te maken. Precies het omgekeerde geldt daarentegen voor grondgebonden sectoren, waar dan ook verreweg de meeste stedelijke georiënteerde bedrijven worden aangetroffen (zie figuur 40). De twee bedrijfsvormen die zich in hun ontwikkeling wat verwijderen van de meest voorkomende vorm, namelijk de quasi-industriële bedrijven en de stedelijk georiënteerde bedrijven, worden het meest aangetroffen waar ze op grond van hun ontstaansgeschiedenis verwacht mogen worden (zie figuur 41 en 42 op de volgende pagina). Voor de zeer grote, quasi-industriële bedrijven in de intensieve veehouderij zijn dat de gebieden waar zich die bedrijfstak sowieso al concentreert, zoals Oost-Brabant, Noord-Limburg en de westelijke Veluwe. Voor de glastuinbouw gaat het om de traditionele concentratiegebieden Westland, Oostland, Aalsmeer en in mindere mate West-Friesland en Noord-Limburg.

120 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 4 DEEL 2 | ANALYSE

Figuur 41: Verspreiding van gebouwgebonden bedrijven (per km2) Totaal (12.432) 0 > 0 - 0,2 > 0,2 - 0,8 > 0,8 - 1,5 > 1,5 - 2,5 > 2,5 - 3,5 > 3,5 Bebouwd gebied Bestaande natuur Water (meren, rivieren) Provinciegrens

Aantallen gebouwgebonden bedrijven (n=12.432) per vierkante kilometer in Nederland in 2010, dierlijk en plantaardig. Bron: Alterra Wageningen UR, H. Naeff, T. Hermans, 2012.

121 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 4 DEEL 2 | ANALYSE

Figuur 42: Verspreiding van grote gebouwgebonden bedrijven (per km2) Totaal (12.432) Groot Bedrijf (=> 750 kSO) Plantaardig (1.937) Dierlijk (1.800) 0 > 0 - 0,2 > 0,2 - 0,8 > 0,8 - 1,5 > 1,5 - 2,5 > 2,5 - 3,5 > 3,5 Bebouwd gebied Bestaande natuur Water (meren, rivieren) Provinciegrens

Stippenkaart van de verspreiding van grote gebouwgebonden bedrijven (> 750.000 euro standaardopbrengst, n=3.737) in Nederland in 2010, dierlijk en plantaardig. Bron: Alterra Wageningen UR, H. Naeff, T. Hermans, 2012.

122 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 4 DEEL 2 | ANALYSE

Figuur 43: Verspreiding van multifunctionele bedrijven (per km2) Totaal (14.041) 0 > 0 - 0,2 > 0,2 - 0,8 > 0,8 - 1,5 > 1,5 - 2,5 > 2,5 - 3,5 > 3,5 Bebouwd gebied Bestaande natuur Water (meren, rivieren) Provinciegrens

Aantallen multifunctionele bedrijven (n=14.041) per vierkante kilometer in Nederland in 2010. Bron: Alterra Wageningen UR, H. Naeff, T. Hermans, 2012.

123 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 4 DEEL 2 | ANALYSE

Figuur 44: Verspreiding van multifunctionele bedrijven zonder natuurbeheer (per km2) Overige activiteiten (4.740) 0 > 0 - 0,2 > 0,2 - 0,8 > 0,8 - 1,5 > 1,5 - 2,5 > 2,5 - 3,5 > 3,5 Bebouwd gebied Bestaande natuur Water (meren, rivieren) Provinciegrens

Aantallen multifunctionele bedrijven (n=4.740) voorzover niet overwegend bij agrarisch natuurbeheer betrokken, per vierkante kilometer in Nederland in 2010. Bron: Alterra Wageningen UR, H. Naeff, T. Hermans, 2012.

124 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 4 DEEL 2 | ANALYSE

En wat de multifunctionele bedrijven betreft (zie figuur 43 op de vorige pagina) valt op dat deze het meest te vinden zijn in de traditionele veehouderijgebieden waar de bedrijfsstructuur niet het meest gunstig is voor grootschalige bedrijfsontwikkeling: het Utrechtse, Zuid-Hollandse en Noord-Hollandse veenweidegebied, het noordoosten van Friesland en het zuidwesten van Groningen. Ook op Walcheren, dat een lange traditie van boerderijkamperen kent, en in Zuid-Limburg zijn de aandelen van multifunctionele of stedelijk georiënteerde bedrijven hoog. Dit zijn natuurlijk geen verbazingwekkende gegevens, maar ze tonen wel waar zich in de toekomst knelpunten kunnen voordoen. Dat geldt met name voor de intensieve veehouderij, die de laatste jaren juist op het platteland verzet moet incasseren tegen investeringen in bedrijven die de maat van het gespecialiseerde rurale bedrijf ver overstijgen (Ministerie van EL&I, 2011). Dergelijke bedrijven vestigen zich, mede op grond van het gangbare ruimtelijkeordeningsbeleid, tot nu toe juist daar waar sowieso veel intensieve veehouderijbedrijven te vinden zijn, en niet op bijvoorbeeld industriële locaties die zich daarvoor uit oogpunt van logistiek en schaalgrootte wellicht beter zouden lenen. Een soortgelijke gevolgtrekking gaat op voor de multifunctionele bedrijven, die zich vooral daar lijken te ontwikkelen waar de bedrijfsstructuur weinig ruimte biedt voor schaalvergroting in de primaire productie - maar niet noodzakelijkerwijs in de buurt van de steden, waar de vraag naar verbrede diensten het grootst is. Naast de bedrijfsstructuur is de aanwezigheid van ‘consumeerbare’ agrarische natuur een belangrijke verklaring voor de concentratie van multifunctionele bedrijven, waarvan volgens tabel 8 (zie pagina 108) meer dan 60% zich op het gebied van agrarisch natuurbeheer beweegt. Figuur 44 (zie vorige pagina) laat dan ook zien dat de genoemde regionale concentratie verdwijnt wanneer wordt gekeken naar multifunctionele landbouw zonder natuurbeheer. Die figuur toont echter tegelijk dat van een duidelijke concentratie van de overige stedelijk georiënteerde bedrijven rond de steden geen sprake is. Voorlopig zullen de stedelijke bewoners zich met hun belangstelling voor plattelandscultuur en -producten zelf naar dat platteland moeten begeven. Dat is geen bezwaar in het geval van agrarische natuur en recreatie, maar voor de ontwikkeling van andere verbrede activiteiten zoals boerderijverkoop en kinderopvang zou een grote afstand tot de stedelijke centra een belemmering kunnen vormen.

4.5 Duurzaamheidsopgaven voor de drie bedrijfsvormen De drie bedrijfsvormen hebben alle hun sterke en zwakke punten op het gebied van duurzaamheid, en dus hun eigen opgaven en uitdagingen. Ze zijn in zekere zin een weerspiegeling van verschillende wegen waarlangs naar een hogere graad van duurzaamheid kan worden gestreefd, die echter ook ieder hun eigen beperkingen kennen.

125 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 4 DEEL 2 | ANALYSE

4.5.1 Uitdagingen voor het gespecialiseerde rurale bedrijf Sterke punten van het gespecialiseerde rurale bedrijf liggen vooral op de economische en maatschappelijke dimensie van duurzaamheid. Dit bedrijf heeft over het algemeen een goede reputatie bij de burgers en een behoorlijk maatschappelijk krediet. Omdat het vaak als gezinsbedrijf of daarop gelijkende bedrijfsvorm wordt geleid door een hardwerkende man, vrouw en vaak ook kinderen, houden de grootschalige aspecten die ook deze bedrijven kennen voor het oog van de burgers toch enigszins de menselijke maat waaraan zoveel belang wordt gehecht. Hoewel er jaar in jaar uit bedrijven worden beëindigd, waarbij de economische perspectieven geen onbelangrijke rol spelen, heeft deze bedrijfsvorm toch een relatief duurzaam economisch karakter, juist door de grote economische veerkracht van het gezinsbedrijf ten opzichte van andere bedrijfsvormen. Door het grote aandeel familiearbeid en familievermogen, waarvoor niet altijd een marktconforme beloning hoeft te worden geïncasseerd, kan deze bedrijfsvorm grotere klappen opvangen en heeft het meer uithoudingsvermogen dan bijvoorbeeld de besloten of naamloze vennootschap

Een typisch gespecialiseerd ruraal bedrijf in het noorden van het land t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t


(F[JO
WBEFS



NPFEFS



[PPO



EPDIUFS



TDIPPOWBEFS


&YUFSOF
BSCFJE
BWPOENFMLFS
WJFS
EBHFO
JO
EF
XFFL 2VPUVN

LJMP
NFML (SPOEHFCSVJL

IB
HSBT

IB
NBÕT
 
IB
PWFSJH "BOUBM
LPFJFO
 "BOUBM
LPFJFO
NFU
WJFS
PG
NFFS
MBDUBUJFT
 "BOUBM
TUVLT
KPOHWFF
 +BBSQSPEVDUJF
QFS
LPF

LJMP
NFML
NFU
 
WFU
FO
 
FJXJU -FWFOTQSPEVDUJF
CJK
BGWPFS

LJMP
NFML "BOUBM
IPOEFSEUPOOFST
LPFJFO
EJF
NFFS
EBO

LH
NFML
HBWFO 
 "BOUBM
UJFOUPOOFST
LPFJFO
EJF
FFO
KBBSQSPEVDUJF
WBO

LH
NFML
haalden): 1 "GWPFSQFSDFOUBHF
 5BOLDFMHFUBM

DFMMFONM 5VTTFOLBMGUJKE

EBHFO 3VJNF
GSJTTF
TUBM
NFU
XBUFSCFEEFO
FO
TUSPIPLLFO
[PSHU
WPPS
MBOHFS
MFWFO
van de koeien 7FFM
XFJEFHBOH
A.FU
[P
XFJOJH
NPHFMJKL
FOFSHJFJOQVU
[PWFFM
NPHFMJKL
NFML
QSPEVDFSFO #FESJKG
PQFOHFTUFME
WPPS
CF[PFLFST22

22 Ontleend aan Veeteelt, januari 1/2, 2012, www.veeteelt.nl/node/55808.

126 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 4 DEEL 2 | ANALYSE

die weer meer voorkomt onder de bedrijven met een quasi-industrieel karakter (zie paragraaf 3.5). Bij het streven naar duurzame productie lijkt de zwakke plek van het gespecialiseerde rurale bedrijf vooral op het terrein van de ecologie te liggen. Het vaak grondgebonden karakter van deze bedrijven brengt mee dat een sterk beroep wordt gedaan op de veerkracht van bodem, bodemwater en oppervlaktewater, omdat daar grotendeels de meststoffen, hulpmiddelen en toevoegingen terechtkomen die niet door de gewassen worden opgenomen. Dat geldt voor gewasbeschermingsmiddelen, maar ook voor het gebruik van meststoffen (natuurlijke en kunstmest), dat heeft geleid tot het stikstofoverschot en de fosfaatverzadiging die nu grote delen van de cultuurgrond in Nederland kenmerken. Hoewel het gebruik van zowel mest als gewasbeschermingsmiddelen in de afgelopen twintig jaar flink is teruggedrongen en er ook veel is gebeurd op het gebied van spuittechniek, zullen deze toepassingen op dit type bedrijven vermoedelijk nodig blijven en daarom ook aandacht blijven vragen. Daarnaast brengt het streven naar een zo efficiënt mogelijke productie binnen de verhoudingen van dit rurale bedrijf ook een voortdurende druk mee op de landschappelijke omgeving en de biodiversiteit ter plaatse. De invloed van die druk kan worden afgeremd met subsidies of arrangementen voor bijvoorbeeld landschapsonderhoud, maar de druk zelf zal niet gemakkelijk verdwijnen. Het gespecialiseerde rurale bedrijf is voor zijn economisch voortbestaan nu eenmaal grotendeels aangewezen op technisch-wetenschappelijke oplossingen die deels gebruik maken van schaalvergroting, en die deels ook gefinancierd moeten worden met behulp daarvan. Een beperking ten opzichte van de quasiindustriële bedrijven is ook dat zowel schaal als landschappelijke inpassing en financiële spankracht vaak de oplossingen in de weg staan die daar opgeld doen: fysieke koppeling met andere productiefases in de keten en grootschalige technische oplossingen om de keten op duurzame wijze te sluiten. Het zoeken naar innovatieve toepassingen, technieken en bedrijfsmodellen - mogelijk op basis van samenwerking om schaalbeperkingen te overwinnen - die duurzame productietechnieken binnen bereik brengen op de schaal van het gespecialiseerde rurale bedrijf, zal dus een belangrijke uitdaging blijven voor deze bedrijfsvorm. 4.5.2 Uitdagingen voor het quasi-industriële bedrijf Het quasi-industriële bedrijf beschikt door zijn schaal en grotere financiële spankracht - in principe - over de mogelijkheden en de omstandigheden om aan het ecologische front te investeren in grootschalige voorzieningen om de grondstoffenketen op een economisch verantwoorde manier te sluiten. Dat kan zijn in de vorm van eigen warmtevoorziening of gebruik van zonne-energie op tuinbouwbedrijven, in de vorm van mestverwerking in een biogasinstallatie op het eigen erf, of in de vorm van het samenbrengen van verschillende fases van de productieketen op één plaats, zoals de productie van biggen, het afmesten van vleesvarkens en een slachterij. Bedrijven met zeer veel dieren zijn over het

127 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 4 DEEL 2 | ANALYSE

algemeen beter in staat om ziektes te beheersen en voorkomen (Leenstra et al., 2010), en om voorzieningen te treffen die het overslaan van ziektes op de mens onmogelijk maken, zeker als bijvoorbeeld fokkerij en het houden van vleesvarkens worden gecombineerd. In de glastuinbouw hebben maatregelen op het gebied van recycling van substraat, gesloten systemen, biologische bestrijding, en beperking van lichtuitstraling al breed ingang gevonden. Ook op de people-dimensie kan deze sector bogen op prestaties, bijvoorbeeld door goede arbeidsomstandigheden van het talrijke personeel. Toch zijn het ook hier vaak de allergrootste bedrijven die eerder de financiële ruimte vinden voor grote investeringen in bijvoorbeeld warmteopslag, warmte- en CO2 -levering van buiten het bedrijf (vaak in samenwerking met een groep bedrijven) en andere hightechtoepassingen op het gebied van milieu, energiebesparing en beperking van de ecologische footprint. Logischerwijs worden op zulke bedrijven ook eerder en ‘gemakkelijker’ kosten gemaakt voor een verantwoord en eigentijds humanresourcesmanagement. Terwijl dus aan de ene kant de voorwaarden voor een duurzaam karakter van de quasi-industriële bedrijven in ecologisch en economisch opzicht gunstig zijn doordat hightech, schaalgrootte en financiële kracht samengaan, heeft deze bedrijfsvorm aan de andere kant een zwakke plek op de people-dimensie. Grootschaligheid laat zich namelijk moeilijk combineren met de factoren die juist vaak voor publieke sympathie zorgen: overzichtelijke verhoudingen, familiearbeid, nabijheid tot de natuur, ambachtelijke productie. Bovendien zorgt die grote schaal ook zelf voor frequentere wrijving met individuele en publieke posities op het gebied van landschappelijke inpassing, stankoverlast,

Een typisch quasi-industrieel intensieveveehouderijbedrijf in het zuiden van het land t
t
t
t
t
t
t
t


"BOUBM
NFEFXFSLFST
 
GPL[FVHFO

WMFFTWBSLFOTQMBBUTFO 
WMFFTWBSLFOT
QFS
KBBS
OBBS
TMBDIUFSJK
WPMHFOT
A#FUFS
-FWFODPODFQU 
CJHHFO
WBO

LJMP
OBBS
WMFFTWBSLFOTCFESJKWFO
QFS
KBBS #JPHBTJOTUBMMBUJF
PQ
WBSLFOTNFTU
FO
WPFETFMSFTUFO
MFWFSU
&MFLUSJDJUFJU
WPMEPFOEF
WPPS

IVJTIPVEFOT 
MBHFSF
carbon footprint dan gemiddeld. 7PFEFS

VJU
CJKQSPEVDUFO
WBO
EF
WPFEJOHTNJEEFMFOJOEVTUSJF
OJFU
geschikt voor menselijke consumptie t
"OUJCJPUJDB
JO
ESJF
KBBS
NFU

WFSNJOEFSE
EPPS
TUSFOHF
IZHJÑOF t
-VDIUXBTTFST
PQ
EF
TUBMMFO23

23 Ontleend aan Food & Agri High Tech Tour, www.hightechtour.com/nl en www.houbensteyngroep.nl

128 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 4 DEEL 2 | ANALYSE

horizonvervuiling, lichthinder, verkeershinder, dierenwelzijn en volksgezondheid. Er worden dus meer kritiekpunten aan deze bedrijven gezien en de tolerantie van de maatschappelijke omgeving is minder. Kenmerkend voor deze dubbele invloed zijn in de intensieve veehouderij de protesten tegen bedrijven die als ‘mega’ worden ervaren. Daarbij spelen vaak ook dierenwelzijn, volksgezondheid en stankoverlast een rol terwijl die factoren op de grootste bedrijven in het algemeen niet minder en soms zelfs beter onder controle zijn dan op bedrijven van gemiddeld (gespecialiseerd ruraal) formaat.

Een typisch stedelijk georiënteerd fruitteeltbedrijf in het westen van het land t

IFDUBSF
CPPNHBBSEFO t
0WFSXFHFOE
BQQFMCPNFO
PQ
MBBHTUBN
EBBSOBBTU
QFSFO
QSVJNFO
FO
kersenbomen, hoogstamboomgaard aangeplant in 1996 t
1SPEVDUJF
HFIFFM
CJPMPHJTDI
FO
WPMHFOT
&,0LFVSNFSL t
"QQFMSBTTFO
"MLNFOF
3PEF
#PTLPPQ
(PVESFJOFUUF


$PYT
0SBOHF
&MTUBS
Jonagored, Jonagold; recentelijk geplant: Santana, (Rode) Topaz (Evita), Dalinco, Rubinola, Autento en Collina t
1FSFOSBTTFO
POEFS
NFFS
$POGFSFODF
%PZFOOÏ
EV
$PNJDF
5SJPNQIF
EF
Vienne en Beurré Alexander Lucas, Doyenné du Comice Bronzée en diverse stoofperenrassen t
;FMGQMVL
EPPS
IFU
QVCMJFL
JT
IFU
CFMBOHSJKLTUF
BG[FULBOBBM
EPPS
NJEEFM
WBO
vrije toegang maar ook in verschillende arrangementen t
0PL
JT
IFU
NPHFMJKL
FFO
BQQFMCPPN
UF
BEPQUFSFO
PG
DBEFBV
UF
HFWFO t
&S
JT
FFO
MBOEHPFEXJOLFM
NFU
QSPEVDUFO
WBO
FJHFO
CFESJKG
FO
BOEFSF
ambachtelijke bedrijven in de omgeving, die ook fungeert als natuurvoedingswinkel voor een groot gebied t
%BBSOBBTU
[JKO
FS
BDUJWJUFJUFO
WPPS
CF[PFLFST
[PBMT
mFUTFO
PQ
FO
SPOE
IFU
landgoed, Halloween, kinderpartijtjes, wandelen, kunst op het landgoed, rondleidingen, workshops en een natuurspeurtocht t
,VOTUFOBBST
FO
BOEFSF
BNCBDIUFMJKLF
CFESJKWFO
WFSSVJNFO
IFU
BBOCPE
WBO
producten t
&S
XPSEFO
WFSTDIJMMFOEF
SVJNUFT
WFSIVVSE
DBQBDJUFJU
WBO

UPU

personen), zoals een stijlkamer, de Appelkamer, het Boshuis en een complete boerderij. Deze verhuur is zowel gericht op de zakelijke (vergaderingen, trainingen, seminars) als op de particuliere markt (feesten, partijen en bruiloften)24

24 Ontleend aan: Landgoed de Olmenhorst, www.olmenhorst.nl

129 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 4 DEEL 2 | ANALYSE

In de glastuinbouw onderscheiden de grootste bedrijven zich niet sterk van de kleinere op het gebied van maatschappelijke kritiek op bijvoorbeeld lichthinder, landschappelijke belasting of de tewerkstelling van illegalen - in het laatste geval eerder andersom - , maar kunnen ze wel invloed ondervinden van de lagere maatschappelijke goodwill. Een bedrijf met tientallen werknemers en een grote parkeerplaats voor de deur zal in geval van een dreigend conflict met zijn omgeving niet snel een beroep kunnen doen op de maatschappelijke sympathie voor ambachtelijke productie. In de intensieve veehouderij is er wel sprake van zo’n onderscheid, zoals de discussie rond de grootte van de bedrijfskavels illustreert. Juist sommige aspecten die de quasi-industriële bedrijven in de intensieve veehouderij een voorsprong geven op het gebied van diergezondheid en het voorkomen van zoönosen, tellen in hun nadeel als het om de maatschappelijke waardering gaat. Door hun om hygiënische redenen vaak gesloten karakter krijgen ze er een geheimzinnige dimensie bij die verlies aan maatschappelijk draagvlak met zich meebrengt. Zo ligt er dus voor het quasi-industriële bedrijf een belangrijke uitdaging in het winnen van maatschappelijk draagvlak, door transparantie en het werken aan innovaties en verbeteringen die maatschappelijke knelpunten ondervangen. 4.5.3 Uitdagingen voor het stedelijk georiënteerde bedrijf Juist dit aspect van openheid en het daarmee verbonden maatschappelijk draagvlak behoort tot de sterke punten van het stedelijke georiënteerde bedrijf. Het toelaten en stimuleren van bezoekers om kennis te nemen van het bedrijf en wat erin omgaat is een integraal onderdeel van de bedrijfsopzet, of het nu gaat om een kampeerboerderij, een boerderij met zorg- of kinderopvangafdeling, een bedrijf met boerderijverkoop of met bed- and breakfastvoorzieningen (voor bedrijven met agrarisch natuurbeheer gaat dit minder op). De people-dimensie is dan ook bij uitstek de sterke kant van veel stedelijk georiënteerde bedrijven, voor zover daarmee het maatschappelijk draagvlak wordt aangegeven. Veel van deze bedrijven zijn, juist ook met het oog op het bezoek van en de afzet bij niet-agrariërs, ecologisch of biologisch en vaak wordt er ook meer dan één productietak of fase in de productieketen aangetroffen. Het verbouwen van voederbieten voor het vee, eigen opfok van kalveren en eigen verwerking van boerderijmelk op melkveebedrijven of van fruit op fruitteeltbedrijven zijn daar voorbeelden van. Ook de integratie van deze bedrijven in landschap en natuur zal, door hun gemiddeld kleinere schaal en hun gerichtheid op de belangstelling van stedelingen en burgers, minder problemen opleveren dan bij het gespecialiseerde rurale bedrijf of bij het quasi-industriële bedrijf. Een soortgelijke redenering gaat op voor het dierenwelzijn dat op deze publieksvriendelijke bedrijven in elk geval als beter zal worden ervaren dan op grotere, meer gesloten bedrijven. Hebben dus de people- en planet-dimensies van duurzaamheid op de stedelijk georiënteerde bedrijven zeker een goed uitgangspunt, dat gaat minder op voor

130 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 4 DEEL 2 | ANALYSE

de profit-dimensie. Uit figuur 38 (zie pagina 108) bleek al dat weliswaar zowel kleine als grotere bedrijven multifunctioneel kunnen zijn (welk begrip in dit rapport dezelfde betekenis heeft als ‘stedelijk georiënteerd’), maar dat een aandeel van de multifunctionele activiteiten van boven de 20% in de bedrijfsomzet gemiddeld alleen wordt aangetroffen op bedrijven tot 16 nge. Omgekeerd blijkt op bedrijven van 100 nge en groter gemiddeld nog slechts minder dan 5% van de bedrijfsomzet te worden gehaald uit de multifunctionele activiteiten. Dat betekent toch wel dat bedrijven die voor een aanzienlijk deel van hun inkomsten zijn aangewezen op multifunctionele activiteiten, over het algemeen kleinere bedrijven zullen zijn. Volgens grondprijzenonderzoeker Jan Luijt van het LEI gaat het ook vaak om bedrijven waarvan de toekomst door verwachte toekomstige stadsuitbreiding, maar ook door de bedrijfsomvang onzeker is, en die hun bestaan met behulp van verbrede activiteit langer kunnen volhouden (Luijt & Voskuilen, 2011). De verbrede activiteit is dan een manier om de geringe mogelijkheden voor schaalvergroting, door gebrek aan ruimte en gebrek aan investeringsvermogen, een tijdlang te compenseren, maar maskeert tegelijkertijd het feit dat de achterstand op het gebied van bedrijfsgrootte groter wordt en daarmee de agrarische toekomstkansen van het bedrijf kleiner. Deze zienswijze is ook vanuit de georganiseerde land- en tuinbouw vaak in stelling gebracht tegen een al te grote afhankelijkheid van agrarisch natuurbeheer wanneer die niet voor een zeer lange termijn kan worden vastgelegd. Een bedrijf legt zijn ontwikkeling geheel of gedeeltelijk stil voor het beheren van boerennatuur, maar als op enig moment de financiële compensatie daarvoor weg zou vallen, is intussen de achterstand op het gebied van schaal en moderniteit zo groot geworden dat daarmee ook het toekomstperspectief voor het bedrijf zou verdwijnen. Deze dreiging op het gebied van de economische kracht wordt nog versterkt doordat sommige zwakke punten van het gespecialiseerde rurale bedrijf ook voor de stedelijk georiënteerde bedrijven opgaan. Zo zijn de meeste van deze bedrijven grondgebonden, net als de gespecialiseerde rurale bedrijven, en zullen ze dus dezelfde uitdagingen tegenkomen op het gebied van het uitspoelen van gewasbeschermingsmiddelen en overschotten aan nutriënten. Wellicht nog meer dan voor de gespecialiseerde bedrijven geldt dat oplossingen, als ze niet in samenhang met schaalvergroting kunnen worden gevonden, een extra beroep kunnen doen op de financiële spankracht van de bedrijven. Overigens wordt vanuit onderzoek van en voor de multifunctionele sector juist bestreden dat het om bedrijven gaat met een dubieuze toekomst. Zo benadrukt het onderzoekprogramma Dynamiek en Robuustheid van de Multifunctionele Landbouw dat uit onderzoek blijkt ‘dat multifunctionele landbouw niet voor stoppende boeren is maar voor ondernemers die flink investeren in de toekomst’ (Seuneke & Lans, 2011). Herman Wijffels, voormalig Rabobankdirectievoorzitter en hoogleraar duurzaamheid in Utrecht, wordt vanuit hetzelfde programma geciteerd met de verzekering dat ‘multifunctionele landbouw een voorbeeld [is] van de economie van de 21ste eeuw’ (Seuneke & Lans, 2011).

131 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 5 DEEL 2 | ANALYSE

HUIDIGE EN TOEKOMSTIGE ONTWIKKELINGEN 5.1 De samenleving stelt meer en hogere eisen De samenleving kijkt steeds aandachtiger, vanuit de ratio van de consument/ gebruiker, naar de manier waarop boeren en tuinders hun bedrijf voeren en naar de producten die dat oplevert. Als het gaat om het kopen van producten, worden de eisen steeds specifieker en gaan ze meer over duurzaamheid: gezondheid, dierenwelzijn, natuurlijk karakter, milieuvriendelijkheid. Het burgerlijk perspectief leidt echter niet alleen tot een ander aanbod in de winkelschappen; de invloed ervan reikt tot op het platteland zelf, waar inmiddels veel meer mensen wonen met een niet-agrarische achtergrond. Meer mensen hebben een mening over inrichting en beheer van het platteland, zoals over het waterpeil, de teelt van mais en het omgronden van grasland voor de bloembollenteelt. Dat komt tot uiting in eisen die niet alleen over de producten gaan, maar ook over de bedrijfsvoering zelf. Hier en daar worden die omgezet in wetten en regels (mestwetgeving, gewasbescherming), op andere gebieden komen ze tot uitdrukking in convenanten of eisen van de verwerkende industrie (koeien in de wei, convenant glastuinbouw en milieu), in vergunningenbeleid voor grote bedrijven en bedrijfsgebouwen, of ze krijgen vorm in vrijwillige initiatieven of samenwerkingsverbanden vanuit de primaire producenten (biologische landbouw, Zeeuws Vlegelbrood, Beter Leven kenmerk-sterren). De sturingsvraagstukken die hierdoor ontstaan zijn volop in discussie (WRR, 2012; Hajer, 2011). Denken vanuit het perspectief van de burger en het vergroten van de mogelijkheden voor betrokkenheid van burgers zijn hierbij de uitdagingen.

5.2 Zorg voor maatschappelijk goed In en buiten de land- en tuinbouw groeit het idee dat de elementen waarin het agrarisch productieproces zich afspeelt, een maatschappelijk goed vertegenwoordigen. Het gebruik van lucht, water, levende have en grond voor economische doeleinden heeft implicaties die veel verder reiken dan de bedrijfsboekhouding van de boer. Het verband tussen landbouw enerzijds en landschap, milieu, biodiversiteit en natuur anderzijds wordt herontdekt en in verschillende gedaantes, met verschillende snelheden, weer ingebouwd in de agrarische productie. Ook dit proces speelt zich af in het continuüm tussen verplicht en vrijwillig, collectief en individueel. Als onderdeel van dit proces zien we dat agrarische belangen zelfs tot aan de rechtbank toe botsen met andere

5

132 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 5 DEEL 2 | ANALYSE

belangen zoals die van natuurbescherming of, bij stankoverlast, van burgers. Protesteerde de boer in het verleden tegen een rol als ‘parkwachter’, nu neemt hij natuur op in zijn verdienmodel, mede gestimuleerd door regelgeving uit Den Haag en Brussel (KPMG, 2012b). Die stimulans wordt alleen maar groter door de vergroeningsmaatregelen in de wetgevingsvoorstellen van de Europese Commissie waar in 2013 over besloten zou moeten worden.

5.3 Voedsel wordt onderdeel van leefstijlen Voedsel wordt een onderdeel van de leefstijl en is daardoor een kristallisatiepunt voor de maatschappelijke discussies over verduurzaming van de land- en tuinbouw. Het is een voor de consument zichtbaar punt en het leent zich voor het formuleren van kwaliteitswensen en -eisen met betrekking tot product en productiewijze. De associatie met gezondheid werkt daarbij als versneller. In het maatschappelijk en ook het wetenschappelijk debat komt ook de relatie aan de orde tussen de kwaliteit van voedsel en moderne gezondheidsproblemen als obesitas. Het castreren van biggen, het gebruik van kippenrassen die niet zijn opgewassen tegen een langer leven dan de zes weken waarin ze slachtrijp worden gemest, de leefoppervlakte van kippen en varkens, het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen, de leefruimte per dier, snavelbranden, staarten couperen, het weidevogelbeleid, het knotten van wilgen, het rooien van heggen – het zijn allemaal onderwerpen die in de vorm van regels, merken, keurmerken en keuzes in de winkelschappen tot uitdrukking komen. In die keuzes valt dan weer een variatie te onderscheiden op het continuüm tussen slowfood en hightech. De marktaandelen van de niet-gangbare producten blijven overigens bescheiden, wat mogelijk mede verklaart waarom ngo’s als de Dierenbescherming en Wakker Dier een actievere rol in de discussie op zich nemen en zich steeds vaker direct tot de verwerkende industrie en het grootwinkelbedrijf richten.

5.4 Onderscheid tussen oriëntatie op keten of omgeving in primaire productie Binnen de primaire landbouwproductie valt een steeds duidelijker onderscheid te maken tussen aan de ene kant geïntegreerde, verduurzaamde hightechproductie en aan de andere kant een meer op de relatie met de omgeving gerichte bedrijvigheid.25 Eerstgenoemde is geheel op de keten gericht, waarbij een hoog investeringsniveau moet worden gecompenseerd door een hoog schaalniveau van de productie en dus meestal specialisatie. Deze stroming gaat meer letten op slimheid, efficiency en het sluiten van kringlopen door het tot waarde brengen van reststromen in nieuwe waardeketens. In de tweede stroming gelden juist 25 ‘Meer met minder’ en ‘Meer met zorg’, zie Blonk et al., 2011.

133 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 5 DEEL 2 | ANALYSE

kleinschaligheid en minder techniek als kwaliteiten. Deze aanpak heeft een betere aansluiting op het consumentenverlangen naar ‘natuurlijke’ productie en consumptie, het versterken van de omgevingskwaliteit en het zoveel mogelijk lokaal sluiten van kringlopen waarbij specialisatie eerder als nadeel geldt. De omgevingsgerichtheid en de korte keten tussen producent en consument bieden ook kansen voor het ontwikkelen van aanvullende activiteiten, zoals recreatie, zorg of kinderopvang, en maakt het mogelijk om bij te verdienen. Deze stroming sluit ook aan bij de lokale voedselstrategieën waaraan door verschillende gemeenten wordt gewerkt om kennis en bewustzijn te bevorderen over de oorsprong van voedsel en de manier waarop voedselproductie kan bijdragen aan duurzame ontwikkeling (Agricola et al., 2011). Naast de kwaliteit van voedsel draait het daarbij om kortere ketens, minder afval en hergebruik daarvan, en een lagere carbon footprint.

5.5 Hightech leidt tot verandering bij producent en consument Door de keten heen wordt hightech een belangrijker kenmerk van de productie. Genomica, bio- en nanotechnologie, sensortechnologie, robotica en ICT dringen vanuit het toegepaste onderzoek steeds verder door in de productiesfeer (Leenstra et al., 2009, Silvis et al., 2009). In de primaire sector is dat te zien aan precisielandbouw, aan weefselkweek in de sierteelt, en aan melkrobots, computergestuurde voedermethodes en gezondheidsmonitoring in de veehouderij. Verderop in de keten worden nieuwe methodes toegepast om gezondheidsbevorderende eigenschappen aan producten toe te voegen of nieuwe producten te maken met een vegetarische of een carbon footprint propositie, zoals half of volledig plantaardige gehaktballen of dito rookvlees. Zulke technologie vraagt zowel in de primaire sector als in de aangrenzende industrie om investeringen die de financiële draagkracht van de bedrijven op de proef stellen. Een aantal producenten zal zijn toekomst bedreigd zien door het hogere investeringsniveau dat ermee gepaard gaat. Ook brengt de technologische ontwikkeling verschillen aan het licht in de betekenis die zowel producenten als consumenten hechten aan het begrip duurzaamheid. Een gedeelte van beide partijen associeert duurzaamheid sterk met verkorting van de keten en het ontbreken of beperkt houden van technologische ingrepen. Een duidelijk voorbeeld van het laatste is immunosterilisatie, de techniek om het castreren in de vleesvarkenshouderij overbodig te maken. Deze ligt klaar voor gebruik, maar wordt niet toegepast vanwege de te verwachten bezwaren van de consumentenkant tegen het gebruik van een techniek die de hormoonhuishouding van het dier stuurt.

134 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 5 DEEL 2 | ANALYSE

5.6 Marktpartijen en niet-gouvernementele organisaties nemen leiding in veranderingsproces Beslissende keuzes en voorschriften worden zowel op wereldschaal (Round Table on Responsible Soy en GlobalGAP), als nationaal (kippenvlees van Unilever) en Europees in toenemende mate tot stand gebracht door marktpartijen en niet meer door overheden. Dat komt aan de ene kant doordat overheden niet meer zijn opgewassen tegen de omvang van de maatschappelijke vraag en tegen de snelle ontwikkelingen op dit gebied. Aan de andere kant neemt het bedrijfsleven zelf steeds meer initiatieven, al dan niet daartoe aangezet door niet-gouvernementele organisaties (ngo’s) en actiegroepen. Vooral de marktleiders liggen vaak onder vuur van zulke organisaties, die hebben ontdekt dat het via hen mogelijk is om bewegingen over de breedte van de markt in gang te zetten. In Nederland zijn het Beter Leven Kenmerk van de Dierenbescherming en de invloed van actiegroepen als Wakker Dier op supermarktketens over het al of niet verkopen van kippen van snelgroeiende rassen daar voorbeelden van. In Nederland dwingt de sterke marktoriëntatie van de land- en tuinbouw maatschappelijk verantwoord ondernemen af. Niet voor niets lopen vanuit ons land opererende multinationals, mede door de Sociaal-Economische Raad (SER, 2008) aangespoord, hierin voorop. Er ontstaan in dit kader nieuwe samenwerkingsverbanden, zoals de Dutch Sustainable Growth Coalition (Davos, februari 2012). Schaarste en de groeiende noodzaak om reststromen tot waarde te brengen leiden tot meer efficiency in alle fasen van het productieproces, cross-overs tussen landbouwsector en andere sectoren (biobased economie) en verdere integratie en verduurzaming van handels- en productieketens.

5.7 Sterke prijsbewegingen bij gemiddeld hogere prijsniveaus Op de wereldmarkt vormen sterke en snelle prijsbewegingen het overheersende patroon, terwijl in veel gevallen is waar te nemen dat die bewegingen zich op een gemiddeld hoger niveau afspelen dan lange tijd gebruikelijk was. De toegenomen volatiliteit van de prijzen wordt onder meer toegeschreven aan klimaatverandering, misoogsten en woestijnvorming, insectenplagen, stijgende energieprijzen, beweeglijke wisselkoersen, handelsbeperkingen, speculatie en een stijgende vraag (OECD-FAO, 2011). Een steeds verder groeiende wereldbevolking en vooral een snel toenemende koopkracht in grote delen van de wereld zorgen voor een continu stijgende voedselbehoefte en daardoor voor een opwaartse druk op de prijzen. Uiteraard speelt in die prijzen de omvang van de voedselproductie een even belangrijke rol, maar tevoren is zeker dat de invloed van de stijgende vraag in elk geval niet neerwaarts zal zijn. De wereldwijde landbouwproductie groeide in de afgelopen vijftig jaar nog sterker dan de wereldbevolking. Voor ieder lid van de wereldbevolking was er in 2009 in theorie 29% meer voedsel dan in 1960 (The Royal Society, 2009). De stijging vlakt echter af: van jaarlijks 2,6%

135 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 5 DEEL 2 | ANALYSE

in de afgelopen tien jaar naar 1,7% nu. Het aandeel van ontwikkelingslanden in de stijging van de voedselproductie per inwoner neemt gestaag toe, met grote verschillen tussen de werelddelen. Vele jaren waren de wereldmarktprijzen van voedingsgrondstoffen niet alleen standaard aanzienlijk lager dan in Europa maar ook lager dan in andere handelsblokken met ontwikkelde economieën. De, weliswaar beweeglijke, ontwikkeling van de laatste en komende jaren lijkt in tegenovergestelde richting te werken.

5.8 Verschuivende evenwichten door hogere energieprijzen De stijging van de energieprijzen lijkt in de komende jaren door te zullen zetten of in elk geval niet ongedaan te worden gemaakt. Naast een stimulans voor de productie van energie uit biomassa valt daarvan een opwaartse invloed op de transportkosten te verwachten die op zijn beurt weer invloed zal hebben op de afstanden tussen productie- en consumptielocaties, dus op de concurrentieverhoudingen tussen productiegebieden. Voor de sterk op internationale afzet georiënteerde land- en tuinbouw in Nederland zal dit in veel gevallen een extra druk betekenen op de concurrentiekracht. Uiteraard staat daar een toenemende prikkel tegenover om te innoveren. De vraag is welke kracht wint, maar het is wel zeker dat evenwichten zullen verschuiven door de stijgende energieprijzen, en dat dit ook zijn ruimtelijke weerslag zal hebben op locatie, transport en productiewijze van de primaire land- en tuinbouw in Nederland.

5.9 Schaarste aan grondstoffen maakt terugwinnen nog meer nodig Grondstoffenschaarste wordt een belangrijk thema zowel in de wereldhandel en de mondiale ontwikkeling van de landbouwproductie, als voor de landbouw in Nederland. Het voor kunstmest onmisbare fosfaat (De Haas et al., 2009) is maar op enkele plaatsen in de wereld te winnen (Marokko, China, Zuid-Afrika). Met het vooruitzicht van dreigende schaarste vindt onderzoek plaats naar mogelijkheden voor terugwinning, beter benutten van het beschikbare fosfaat door bijvoorbeeld precisielandbouw en minder verlies in de voedselketen. De noodzaak van efficiëntie en om de aanvoer van grondstoffen te verzekeren is een drijvende kracht binnen het Nederlandse agrofoodcluster en dwingt innovaties af.

5.10 Het Europees landbouwbeleid na 2013 Voorjaar of zomer 2013 worden waarschijnlijk besluiten genomen over het nieuwe Europees landbouwbeleid (GLB). In een eerder briefadvies heeft de Rli beklemtoond dat de Nederlandse land- en tuinbouw gediend is bij een verbreding van het perspectief op het GLB. Het Europese beleid rond de interne markt, de

136 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 5 DEEL 2 | ANALYSE

versterking van de euro en de sociale, economische en territoriale samenhang in Europa wordt door de raad van groot belang geacht voor de toekomstige positie van de Nederlandse land- en tuinbouw (Buijink, 2011). Andere Europese kaders zoals voor milieubeleid (Vogel- en Habitatrichtlijn, Nitraatrichtlijn en Kaderrichtlijn Water), gezondheidsbeleid (voor mens, plant en dier), mededingingsbeleid, grondstoffenefficiëntie en het kennis- en innovatiebeleid zijn van minstens zo grote betekenis voor de sector als de instrumenten van het GLB (Oskam et al., 2011). De betalingen in het kader van het GLB moeten volgens Rli (2011) een tijdelijk karakter hebben en op drie doelen worden gericht: t
innovatie, concurrentiekracht en verduurzaming van de productie op de primaire bedrijven en in productieketens, in het bijzonder binnen die sectoren en bedrijven die nu sterk afhankelijk zijn van de bestaande toeslagen, omdat vooral daar transitiegerichte betalingen nodig zijn om de verdiencapaciteit te vergroten; t
andere door de samenleving gewenste verbeteringen van de bedrijfsvoering en het omgevingsbeheer (onder andere verbonden aan bodem en landbeheer, en aan dierenwelzijn); t
mogelijk stimuleren van door het bedrijfsleven zelf gefinancierde risicoinstrumenten voor prijs- en inkomensschommelingen en voor andere calamiteiten, waaronder weerrisico’s, plant- en dierziekten. De noodzaak om een meer doel- en resultaatgericht beleid te voeren wordt ook onderstreept door de Europese Rekenkamer (European Court of Auditors, 2012). Dat doel- en resultaatgerichte beleid binnen het GLB wordt mede aangedreven door de uitvoering van Europa 2020-strategie: een slimme, duurzame en inclusieve economische groei waarin bevolkingsgroepen en ondernemers worden meegenomen in de transitiebeweging en niet buitengesloten. In het kader hiervan heeft de Europese Commissie een routekaart naar een grondstofefficiëntie Europa en wordt een mededeling over Duurzaam voedsel voorbereid (in 2013 verwacht). Het Europees landbouwbeleid komt in een veel breder kader terecht waarbij grondstofefficiëntie, het voedselsysteem als geheel en kennis en innovatie de drijvende krachten zijn van verandering. In hoeverre dit ten volle geïntegreerd zal zijn in het nieuwe GLB na 2013, is nog de vraag. Gevestigde belangen van lidstaten en belangengroepen zullen de overgang naar een meer duurzaam en concurrerende land- en tuinbouw hoogst waarschijnlijk afremmen.

5.11 Verduurzaming Twintig jaar geleden werd in Rio de Janeiro Agenda 21, de Verklaring van Rio inzake Milieu en Ontwikkeling, getekend, voortbouwend op de VN-conferentie over het milieu in Stockholm, 1972. Gedurende deze veertig jaar heeft het milieu zich ontwikkeld van een zaak van overheden en regelgeving naar een verbreed vraagstuk van verduurzaming van economie en samenleving. In

137 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 5 DEEL 2 | ANALYSE

2012 stonden twee onderwerpen op de agenda bij de VN-conferentie over duurzame ontwikkeling in Rio de Janeiro: verduurzaming van de economie én governance. Ook werden voor het eerst ngo’s uitgenodigd. De veranderende verhoudingen tussen overheid, markt en samenleving zijn ook doorgedrongen tot de onderhandelingstafels van de VN. Deze ontwikkeling vindt van mondiale tot regionale schaal plaats. Ook de Nederlandse land- en tuinbouw is op zoek naar een evenwichtiger verhouding tussen sociale, economische en ecologische aspecten om zo haar licence to produce veilig te stellen. Duurzame productiewijzen en producten worden steeds meer onderdeel van maatschappelijk verantwoord ondernemen. Ze worden in ketenverband of door andere samenwerkingsverbanden, zoals agrarische natuurverenigingen, gestimuleerd of zelfs afgedwongen (Latesteijn et al., 2011). Duurzaamheid wordt daardoor steeds meer een integraal onderdeel van de bedrijfsvoering en zal naar verwachting in steeds sterkere mate de (economische) overlevingsstrategie van agrarische bedrijven vormen. Zo beperken banken bijvoorbeeld nu al de looptijd van kredieten als (agrarisch) ondernemers onvoldoende inzetten op duurzaamheid. Daarnaast kan duurzaam produceren een reductie van kosten betekenen, temeer wanneer vitale grondstoffen in de toekomst schaarser worden. De agrarisch ondernemer die duurzaam produceert kan ook concurrentievoordeel bereiken ten opzichte van ondernemers die ‘achterblijven’ als duurzaamheid fundamenteel onderdeel blijft van de mondiale ontwikkeling (Nidumolu et al., 2009). Vanuit de sector is naast oog voor economische- ook groeiende aandacht voor ecologische aspecten te herkennen. De primaire landbouw werkt met bodem, plant en dier. In de sector bepalen uitdagingen als bodemvruchtbaarheid, zorgen om zoet water en klimaatvraagstukken in toenemende mate de agenda. Ook speelt de eindigheid van grondstoffen een toenemende rol bij het proces van verdere verduurzaming in de landbouw. Het sluiten van kringlopen wordt gezien als een oplossing voor dit probleem, maar kan ook een bijdrage leveren aan het tot waarde brengen van reststromen en het inperken van verspilling van producten in de keten. De sector zal in de relatie dierlijke en humane gezondheidszorg stappen blijven maken, bijvoorbeeld door het effectief bestrijden van zoönose en het terugdringen van antibioticagebruik. Evengoed zal het verbeteren van de positie van het dier binnen de veehouderij verder doorzetten. Deze ontwikkelingen vinden steeds meer los van overheden plaats en zullen, zoals eerder opgemerkt, meer en meer via afspraken tussen maatschappij en ketenpartijen verlopen (Hajer, 2011). Tevens zal de agrarisch ondernemer zich steeds meer bewust moeten worden van zijn rol als drager van het cultuurlandschap. Het buitengebied is niet langer voorbestemd als productiegrond en de herverdeling tussen natuur en landbouw zal ook in de toekomst tot discussie blijven leiden, waarbij gestreefd wordt naar een duurzame verdeling van grond en grondgebruik. Het creëren van ruimtelijke voorwaarden voor de verschillende ontwikkelingsrichtingen zal samen moeten gaan met de wensen van de samenleving.

138 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

LITERATUUR

139 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Agentschap NL/LEI Wageningen UR (2011). Energie- en klimaatmonitor agrosectoren 2011: Resultaten van het innovatie- en actieprogramma agrosectoren. Utrecht: Agentschap NL. Agricola, H.J., Stuiver, M. & Fontein, R.J. (2011). Kennis voor duurzame voedselsystemen. Alterra-rapport 2258. Wageningen: Alterra Wageningen UR. Backus, G., Baltussen, W., Galen, M. van, Meulen, H. van der & Poppe, K. (2009). Voorbij het gezinsbedrijf?: Organisatie van het agrarische bedrijf, nu en in de toekomst. Rapport 2009-051. Den Haag: LEI Wageningen UR. Baldwin, R. (2012). Bilateralism and Plurilateralism: Rethinking trade integration for the 21st century. Wilton Park seminar, 7 February 2012. Bekke, H., Vries, J. de & Neelen, G. (1994). De salto mortale van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink. Bergh, S. van den (2004). Verdeeld land: De geschiedenis van de ruilverkaveling in Nederland vanuit lokaal perspectief, 1890-1985. Wageningen: Nederlands Agronomisch Historisch Instituut. Berkhout, P. & Van Bruchem, C. (Red.) (2011). In perspectief: Over de toekomst van de Nederlandse agrosector. Rapport 2011-051. Den Haag: LEI Wageningen UR. Berkhout, P., Roza, P. (Red.) (2012). Landbouw-Economisch Bericht 2012. Den Haag: LEI Wageningen UR. Bieleman, J. (2008). Boeren in Nederland: geschiedenis van de landbouw 1500-2000. Amsterdam: Boom uitgevers. Bleumink, H., Leendertse, P., Guldemond, A., Hees, E., Kuneman, G. & Schans, F. van der (Red.) (2011). Dwars denken, samen doen: Een kleine schets van vijftig jaar landbouw en milieu (1971-2021). Culemborg: CLM. Blonk, H., Pluimers, J. & Broekema, R. (Red.) (2011). Economische dimensie verduurzaming voedsel. Gouda: Blonk Milieu Advies BV. Bont, C.J.A.M. de, Everdingen, W.H. van (2010). Bedrijfsomvang en -type: overstap van NGE naar SO. In: Agri-Monitor, november 2010. Bruchem, C. van (2009). Landbouw in tijden van recessie: een vergelijking met de jaren dertig. In: Agri-Monitor, december 2009. Bredenoord, H., Hinsbergen, A. van, Kneg, B. de & Leneman, H. (2011). Herijking van de ecologische hoofdstructuur: Quick Scan van varianten. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Buijink, C. (2011). Pieken in Europa. In: Economisch Statistische Berichten (ESB) 96 (4601), 6-9. Carson, R. (1962). Silent Spring. Boston: Houghton Mifflin Harcourt. Centraal Bureau voor de Statistiek (2012a). Arbeidsdeelname; paren met en zonder meer- en minderjarige kinderen. Den Haag/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek. Geraadpleegd via http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?VW=T& DM=SLNL&PA=71854ned&LA=NL Centraal Bureau voor de Statistiek (2012b). Landbouwtellingen. Geraadpleegd via: http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/landbouw/methoden/dataverzameling/ korte-onderzoeksbeschrijvingen/landbouwtelling-ob.htm

LITERATUUR

140 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Centraal Bureau voor de Statistiek (2012c). Ruim helft boerenbedrijven heeft neveninkomsten. Den Haag/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek. Geraadpleegd via: http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/landbouw/publicaties/ artikelen/archief/2012/2012-3606-wm.htm Commissie Van Doorn (2011). Al het vlees duurzaam: De doorbraak naar een gezonde, veilige en gewaardeerde veehouderij in 2020. Vergaderjaar 2011-2012, bijlage bij 28 973, nr. 85. Den Bosch: Commissie van Doorn. Dijkhuizen, A. A. (2012). Speech bij opening Academisch Jaar Wageningen UR 2012-2013. Eerdt, M. van, Dam, J. van, Tiktak, A., Vonk, M., Wortelboer, R. & Zeijts, H. van (2012). Evaluatie van de nota Duurzame gewasbescherming. Bilthoven: Planbureau voor de Leefomgeving. Elkington, J. (1997). Cannibals with Forks: The triple bottom line of 21st century business. Oxford: Capstone. European Court of Auditors (2012). The effectiveness of the Single Area Payment Scheme as a transitional system for supporting farmers in the new Member States. Special Report No 16 2012. Luxembourg. Farjon, J.M.J., Dirkx, J., Koomen, A., Vervloet, J. & Lammers. W. (2001). Neder-landschap Internationaal: bouwstenen voor een selectie van gebieden landschapsbehoud. Rapport 358. Wageningen: Alterra. http://www2.alterra.wur.nl/ Webdocs/PDFFiles/Alterrarapporten/AlterraRapport358.pdf Food and Agriculture Organization of the United Nations (2011). ‘Energy-smart’ food for people and climate. Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations. Fresco, L.O. (2012). Hamburgers in het paradijs: Voedsel in tijden van schaarste en overvloed. Amsterdam: Prometheus-Bert Bakker. Frouws, J. (1998). The contested redefinition of the countryside: an analysis of rural discourses in the Netherlands. In: Sociologia Ruralis, 1998 vol 38 (1), 21-68. Garnett, T., Godfray, C. (2012). Sustainable intensification in agriculture: Navigating a course through competing food system priorities. Food Climate Research Network and the Oxford Martin Programme on the Future of Food, University of Oxford. Oxford. Groot, M.N. de & Bauwens, A.L.G.M. (1990). Vijftig jaar landbouwbeleid in Nederland; consensus en conflict. In: Agrarisch Bestaan: Beschouwingen bij vijftig jaar Landbouw-Economisch Instituut. Assen-Maastricht: Van Gorcum, 146-169. Hajer, M. (2011). De energieke samenleving: Op zoek naar een sturingsfilosofie voor een schone economie. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Hazeu, C.A., Silvis, H.J. (2011). Juridisering in de agrosector: Verkenning van een veelkoppig fenomeen. Den Haag: LEI Wageningen UR. Hermans, F. (2011). Social Learning in Innovation Networks: How multisectoral collaborations shape discourses of sustainable agriculture. Wageningen: Wageningen UR. Hinssen, J. & Smulders, H. (2011). Van dingen beter doen naar betere dingen doen: Vergelijkende analyse Agroparken in Nederland. Tilburg: Telos.

LITERATUUR

141 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

KPMG (2012a). Expect the unexpected: Building business value in a changing world. Z.p.: KPMG International. KPMG (2012b). TEEB voor het Nederlandse bedrijfsleven: The economics of ecosystems & biodiversity. Z.p.: KPMG Advisory NV. Kuhlman, J.W. (2004). Het agrocomplex in cijfers en kaarten. Agri-Monitor oktober 2004. Den Haag: LEI Wageningen UR. Latesteijn, H. van., Andeweg, K. (Eds.) (2011). The TransForum model: transforming agro innovation towards sustainable development. Z.p.: Springer. LEI Wageningen UR/Centraal Bureau voor de Statistiek (2012). Land- en tuinbouwcijfers. Geraadpleegd via: http://www3.lei.wur.nl/ltc/Classificatie.aspx. LEI Wageningen UR (2012). Binternet. Geraadpleegd via: http://www3.lei.wur.nl/ BIN_ASp/frm_start_binternet.aspx?Database=LTC Leenstra, F., Bergevoet, R.H.M., Kimman, T.G. & Vriesekoop, P.W.J. (2010). Diergezondheid in de veehouderij, op weg naar duurzaamheid. Lelystad: Wageningen UR Livestock Research. Leenstra, F., Peet, G. van der (2009). Technologische verkenningen voor de agrosector. Lelystad: Wageningen UR Aninmal Sciences Group. Leeuwen, M. van, Kleijn, T. de & Pronk, B. (2012). Het Nederlandse agrocomplex 2011. Den Haag: LEI Wageningen UR. Luijt, J., Voskuilen, M. (2011). Grond voor schaalvergroting: Achtergronddocument. Den Haag: LEI Wageningen UR. Magris (2012). Imago-onderzoek Nederlandse boer en tuinder; resultaten. In: Nieuwe Oogst, 16 - 19, augustus 2012. Maris, A, Visser, M.A.J. & Rijneveld, R. (1954). De landarbeiders in Nederland: Een beroepsgroep in beweging. Den Haag, LEI Wageningen UR. Merriënboer, J. van (2006). Mansholt: Een biografie. Amsterdam: Boom. Meadows, D. (Ed.) (1972). The limits to growth: a global challenge. Massachusetts: Chelsea Green Publishing. Meer, C.L.J. van der, Rutten, H. & Dijkveld Stol, N.A. (1991). Technologie in de landbouw: effecten in het verleden en beleidsoverwegingen voor de toekomst. Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Meester, G., Strijker, D. (1985). Het Europees landbouwbeleid voorbij de scheidslijn van zelfvoorziening. Den Haag: Staatsuitgeverij. Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (2008). Convenant Schone en Zuinige Agrosectoren. Den Haag: Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (2009). Het verhaal van LNV. Den Haag: Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Milieu- en Natuurplanbureau (2002). Nationale Natuurverkenning 2: 2000-2030. Bilthoven: Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu. Nederland Distributieland/Holland International Distribution Council & TNO Business Unit Mobiliteit en Logistiek (2009). De agrologistieke kracht van Nederland 2009. Zoetermeer: Nederland Distributieland/Holland International Distribution Council.

LITERATUUR

142 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Nidumolu, R., Prahalad, C.K & Rangaswami, M.R. (2009). Why sustainability is now the key driver of innovation. Londen: Harvard Business Review, 88-(9), 1-10. Oltmer, K., Jager, J., Uenk, C. & Venema, G. (2007). Bedrijfsontwikkeling in zorg en recreatie in de agrarische sector: Aspecten rond investeringen en financiering. Den Haag: LEI Wageningen UR. Oorschot, M. van, Rood, T., Vixseboxse, E., Wilting, H. & Esch, S. van der (2012). De Nederlandse voetafdruk op de wereld: hoe groot en hoe diep? Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Oosterveld, H.R. (2011). Een wereld van verschil: Veertig jaar beleid in het Waddengebied. Leeuwarden: Waddenacademie. Organization for Economic Cooperation and Development (2012). Food and Agriculture. OECD Green Growth Studies. Paris: OECD Publishing. Organization for Economic Cooperation and Development - Food and Agriculture Organization of the United Nations (2011). Agricultural Outlook 2011-2020. Parijs: Organization for Economic Cooperation and Development. Oskam, A.J., Meester, G. & Silvis, H.J. (Eds.) (2011). EU policy for agriculture, food and rural areas. Wageningen: Wageningen Academic Publishers. Ostrom, E. (2004). Understanding Collective Action. In: R.A. Meinzen-Dick, M. Di Gregorio, Collective action and property rights for sustainable development (brief 2 of 16). Washington D.C.: International Food Policy Research Institute. Planbureau voor de Leefomgeving (2010a). Balans voor de leefomgeving 2010. Den Haag/Bilthoven: Planbureau voor de Leefomgeving. Planbureau voor de Leefomgeving (2010b). Milieudruk op natuur. Geraadpleegd via www.compendiumvoordeleefomgeving.nl/cijfers/nl1522001g02.html Planbureau voor de Leefomgeving (2011). Presentatie, gegeven op conferentie How to integrate agriculture and environmental stakes in foresights. Beijing, 16 oktober 2011. Bilthoven/Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Planbureau voor de Leefomgeving (2012a). Compendium voor de Leefomgeving. Geraadpleegd via http://www.compendiumvoordeleefomgeving.nl Planbureau voor de Leefomgeving (2012b). Mate van aantasting van h et landschap. Geraadpleegd via http://www.compendiumvoordeleefomgeving.nl/indicatoren/nl1035-Aantastingvan-Nederlandse-cultuurlandschappen.html?i=12-62 Planbureau voor de Leefomgeving (2012c). Balans van de Leefomgeving 2012. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Ploeg, J.D. van der & Frouws, J. (1990). Om schone zakelijkheid: het geknor voorbij: Perspectieven voor de agrarische sector in Nederland. Wageningen: Wageningen UR. Renes, H. (2011). Op zoek naar de geschiedenis van het landschap: Handleiding voor onderzoek naar onze historische omgeving. Hilversum: Uitgeverij Verloren. Raden voor de leefomgeving en infrastructuur (2011). Het Europees landbouwbeleid als transitie-instrument voor de land- en tuinbouw. Den Haag: Raden voor de leefomgeving en infrastructuur.

LITERATUUR

143 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

LITERATUUR

Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (1999). Natuurbalans 99. Alphen aan de Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink b.v. Roest, A., Oltmer, K., Jager, J., Venema, G., Voskuilen, M., Schoorlemmer, H. & Hendriks-Goossens, V. (2010). Kijk op multifunctionele landbouw: Omzet en omvang. Den Haag: LEI Wageningen UR. Roest, A.E., Jager, J. (2011). Kijk op Multifunctionele Landbouw, Addendum. Den Haag: LEI Wageningen UR. Rutten, H., Oosten, H.J. van (Red.) (1999). Innoveren met ambitie: Kansen voor agrosector, groene ruimte en vissector. Den Haag: Nationale Raad voor Landbouwkundig Onderzoek. Schumacher, E.F. (1973). Small is beautiful: Economics as if people mattered. Londen: Blond & Briggs Ltd. Seuneke, P., Lans, T. (2011). Dynamiek en robuustheid van de multifunctionele landbouw: Rapportage onderzoeksfase 3: leren en competentieontwikkeling. Wageningen: Wageningen UR. Sociaal-Economische Raad (2008). Verklaring inzake internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen. Den Haag: Sociaal-Economische Raad. Silvis, H.J., Bont, C.J.A.M. de, Helming, J.F.M., Leeuwen, M.G.A. van, Bunte F. & Meijl J.C.M van (2009). De agrarische sector in Nederland naar 2020: Perspectieven en onzekerheden. Den Haag: LEI Wageningen UR. Smit, A.L., Bindraban, P.S., Schröder, J.J., Conijn, J.G. & Meer, H.G. van der (2009). Phosphorus in agriculture: global resources, trends and developments. Wageningen: Plant Research International Wageningen University. Standing Committee on Agricultural Research & Collaborative Working Group on Agricultural Knowledge and Innovation Systems (2012). Agricultural knowledge and innovation systems in transition – a reflection paper. Brussels. Stee, A.P.J.M.M. van der (1989). Om schone zakelijkheid: perspectieven voor de agrarische sector in Nederland; rapport van de Adviescommissie Perspectieven voor de Agrarische Sector in Nederland aan het Landbouwschap. Den Haag: Landbouwschap. Taskforce Zorgvuldige Veehouderij (2010). Over zorgvuldige veehouderij: Veel instrumenten, één concert. Wageningen: Wageningen UR. Termeer, C.J.A.M. (2006). Vitale verschillen: Over publiek leiderschap en maatschappelijke innovatie. Wageningen: Wageningen UR. The Royal Society (2009). Reaping the benefits: Science and the sustainable intensification of global agriculture. London: The Royal Society. Topteam Agro&Food (2011). Topsector Agro&Food: Agro&Food: De Nederlandse groeidiamant. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. TNS-NIPO (2005). Het imago van de agrarische ondernemer. Den Haag: Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Topteam Tuinbouw en Uitgangsmaterialen (2011). Bron voor Groene Economie: Wereldoplossingen voor werelduitdagingen: Topsectoradvies Tuinbouw en Uitgangsmaterialen. (Z.p.) Topteam Tuinbouw en Uitgangsmaterialen.

144 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Tweede Kamer (2000). ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur: Nota natuur, bos en landschap in de 21e eeuw. Ministeries van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Vergaderjaar 2000-2001, 27 235, nr. 1. Tweede Kamer (2004). Nota Duurzame gewasbescherming - beleid voor gewasbescherming tot 2010. Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Vergaderjaar 2003-2004, 27 858, nr. 47. Tweede Kamer (2007). Publieksonderzoek Toekomstvisie GLB. Bijlage bij brief van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Vergaderjaar 2006-2007, bijlage bij 28 625, nr. 49. Tweede Kamer (2011). Van mega naar beter: rapportage van de maatschappelijke dialoog over schaalgrootte en toekomst van de veehouderij. Vergaderjaar 20112012, bijlage bij 28 973, nr. 79. Udo de Haes, H.A., Jansen, J.L.A., van der Weijden, W.J. & Smit, A.L. (2009). Fosfaat, van te veel naar tekort. Den Haag: Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Velden, N.J.A. van der & Smit, P.X. (2011). Energiemonitor van de Nederlandse glastuinbouw 2010. Den Haag: LEI Wageningen UR. Ven, G.P. van de (Red.) (1993). Leefbaar laagland: Geschiedenis van de waterwinning en landaanwinning in Nederland. Utrecht: Matrijs. Vereniging van de Nederlandse Chemische Industrie (2012). Feiten en cijfers van de Nederlandse chemische industrie in 2011. Geraadpleegd via: http://www.vnci.nl/ feiten/chemie-in-nederland.aspx Verhue, D., Vieira, V., Koenen, B. & Kalmthout, R. van (2011). Opvattingen over megastallen. Amsterdam: Veldkamp. Vlist, P. van der (2007). Synchronizing the retail supply chain. Rotterdam: Erasmus Universiteit. Vorst, G.A.J. van der (2011). Toekomstverkenning transitie tot 2040 voor de topsectoren agrofood en tuinbouw vanuit logistiek perspectief. Den Haag: Raden voor de leefomgeving en infrastructuur. VROM-raad (2011). Ruimtelijke kwaliteit: Verkenning. Den Haag: VROM-raad. Werkgroep Belemmeringen ondernemerschap plantaardige sectoren (2005). Van regels naar ondernemersverantwoordelijkheid: Belemmeringen door wet- en regelgeving voor de plantaardige sectoren. PPO nr. 718. Wageningen: Wageningen UR. Westhoek, H.J., Oostenbrugge, R. van, Faber, A., Prins A.G. & Vuuren, D.P. van (2010). Voedsel, biodiversiteit en klimaatverandering: Mondiale opgaven en nationaal beleid. Den Haag/Bilthoven: Planbureau voor de Leefomgeving. Westhoek, H., Rood, T., Berg, M. van den, Janse, J., Nijdam, D., Reudink, M. & Stehfest, E. (2011). The Protein Puzzle. The consumption of meat, dairy and fish in the European Union. Den Haag: PBL Netherlands Environmental Assessment Agency.

LITERATUUR

145 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

Wetenschappelijke en Technologische Commissie voor de Biobased Economy (2011). Naar groene chemie en groene materialen: Kennis- en innovatieagenda voor de biobased economy. Den Haag: Wetenschappelijke en Technologische Commissie voor de Biobased Economy. Wetenschappelijke Raad voor Integrale Duurzame landbouw en voeding (2011). Naar een integrale benadering van duurzame landbouw en gezonde voeding. Utrecht: Wetenschappelijke Raad voor Integrale Duurzame landbouw en voeding. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2008). Innovatie vernieuwd: Opening in viervoud. Den Haag/Amsterdam: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid/Amsterdam University Press. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2010). Minder pretentie, meer ambitie: Ontwikkelingshulp die verschil maakt. Den Haag/Amsterdam: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid/Amsterdam University Press. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2012). Vertrouwen in burgers. Den Haag/Amsterdam: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid/ Amsterdam University Press. World Commission on Environment and Development (1987). Our Common Future: Report of the World Commission on Environment and Development. Oxford: Oxford University Press. World Trade Organization (2012). Dispute settlement: DISPUTE DS433. China, Measures Related to the Exportation of Rare Earths, Tungsten and Molybdenum. World Trade Organization, september 2012.

LITERATUUR

146 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

BIJLAGE

147 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

BIJLAGE | TOTSTANDKOMING ADVIES

TOTSTANDKOMING ADVIES In juni 2011 brachten de Raden voor de leefomgeving en infrastructuur - een samenwerkingsverband van de Raad voor het Landelijk Gebied, de Raad voor Verkeer en Waterstaat en de VROM-raad - een briefadvies uit over Nederlandse uitgangspunten voor het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) van de Europese Unie na 2013.26 Dat briefadvies ging over het faciliteren van de overgang naar een concurrerend, innovatief en duurzaam agrofoodcomplex in Nederland. Het huidige advies is een vervolg op dat eerdere briefadvies. De voorbereiding ervan is gestart door de Raad voor het Landelijk Gebied (RLG) en een breed samengestelde raadscommissie met leden uit wetenschap, bestuur en maatschappelijke organisaties onder voorzitterschap van ing. A.J.A.M. Vermeer (tot 1 januari 2012). Er zijn vele gesprekken gevoerd en veldbezoeken gehouden, die tezamen de basis hebben gelegd voor de analyse en het advies. Het advies is afgerond door de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli). In 2012 is de raadscommissie onder leiding van prof. mr. N.S.J. Koeman acht keer bij elkaar gekomen. Het LEI, Alterra en het Planbureau voor de Leefomgeving hebben bijdragen geleverd in de vorm van basismateriaal, speciaal ontwikkelde kaarten en kritische reflectie. Er zijn twee expertmeetings gehouden met deskundigen en vertegenwoordigers van de sector en maatschappelijke organisaties ter toetsing van de advieslijn. De bijeenkomsten en gesprekken hebben veel informatie opgeleverd, die gebruikt is bij het opstellen van het advies. Het advies is als geheel voor verantwoordelijkheid van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur. Samenstelling van de raadscommissie Prof. mr. N.S.J. Koeman, voorzitter Prof. dr. ir. G. Meester Prof. dr. ir. J.T. Mommaas Ir. S. Thijsen M.A.J. van der Tas Ing. P.J.H.D. Verkoelen Mr. N.J. Westdijk Prof. dr. ir. B.C.J. Zoeteman Samenstelling van het projectteam Drs. E.A. Andersson, projectleider, vanaf 1 oktober 2011 Drs. M.P. Hoogbergen, projectleider, tot 1 oktober 2011 26 Het Europees landbouwbeleid als transitie-instrument voor de land- en tuinbouw.

148 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

BIJLAGE | TOTSTANDKOMING ADVIES

Ir. M.N. de Groot, extern projectmedewerker, vanaf 1 maart 2012 I. Haimé, projectassistent Ir. Y.M. Oostendorp, projectmedewerker, vanaf 1 juni 2012 Dr. ir. H. Swinkels, extern projectmedewerker Drs. M.M. de Vries, projectmedewerker, vanaf 1 september 2011 Geraadpleegde deskundigen Ir. P. Berkhout, LEI Wageningen UR Dr. H. Bleker, Ministerie EL&I Drs G.J. Borgman, Ministerie IenM Dr. ir. G.J.H. Bieleman, Wageningen UR Drs. M. Dolman, LEI Wageningen UR Dr. H.O. Dijstelbloem, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid Dr. M. Fischer, Taskforce Multifunctionele Landbouw Ir. F. Flapper, Ministerie EL&I Prof. dr. ir. L.O. Fresco, Universiteit van Amsterdam Ir. H. Koutstaal, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid Dr. L. den Hartog, Nutreco Ir. N. Hazendonk, Ministerie EL&I Prof. dr. L.J. Hellebrekers, Koninklijke Nederlandse Maatschap voor Diergeneeskunde Ir. C.M.L. Hermans, Alterra Wageningen UR Mr. dr. J.P Hoogeveen MPA, Ministerie EL&I J. de Jong, Ministerie EL&I Drs. H. Kool, Ministerie EL&I Ir. W.J.G. Laan, Unilever NV Ir. R.P. Lapperre, Ministerie EL&I Dr. H.C. van Latesteijn, TransForum Drs. K. Lever, ministerie EL&I Prof. dr. ir. R. Rabbinge, Wageningen UR Drs. H.J. Riphagen, Ministerie EL&I Drs. R.M. Simoncelli, Ministerie IenM Drs. I.J. Smits, Ministerie IenM Mr. drs. J. Staman, Rathenau Instituut Prof. dr. E.N. Stassen, Wageningen UR Drs. V. Steultjens, Ministerie EL&I Ir. A.S.M. Tabak, Ministerie EL&I Prof. dr. ir. H.A.P. Urlings, VION Food Group en Animal Science Group Wageningen UR Drs. M. de Vos, NRC Dr. H. Westhoek, Planbureau voor de Leefomgeving Ir. H. van Zeijts, Planbureau voor de Leefomgeving

149 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

BIJLAGE | TOTSTANDKOMING ADVIES

Deelnemers expertmeeting duurzaamheidperspectieven voor de land- en tuinbouw in Nederland op 20 september 2012 S. Akkerman, Stichting Natuur en Milieu Ir. P. Berkhout, LEI Wageningen UR M.G. Bongers , Het Portaal Drs. J.A. Boone, LEI Wageningen UR Ir. G.J. van den Born, Planbureau voor de Leefomgeving W.A.M. de Bruijn, Platform Verduurzaming Voedsel W.S.J.M Buck, Friesland Campina A.M.P.A. Canjels, Provincie Limburg Mr. R.S. Cazemier, Gemeente Dinkelland Ir. M.P. Cuijpers, LTO-Nederland Ir. M.A. Dolman, LEI Wageningen UR Dr. ir. A.M. van Doorn, Alterra Drs. M.M. van Eerdt, Planbureau voor de Leefomgeving J. Hilhorst, Nederlands Agrarisch Jongeren Kontact W. de Jong, Nederlands Agrarisch Jongeren Kontact Drs. ing. J.P.M. Klitsie, Ministerie IenM Ir. H. Koutstaal, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid Dr. H.C. van Latesteijn, Value Mediation Partner Drs. H.F. Massink, Ministerie EL&I Dr. ir. M.D. Merbis, SOW-VU G.W. Sikken, Unilever N.V./ Suikerunie Dr. ir. H.J. Silvis, LEI Wageningen UR Dr. P.J.A.M. Smeets, Alterra Wageningen UR Mr. drs. J. Staman, Rathenau Instituut Ir. M. Steekelenburg, Provincie Zuid-Holland Drs. G.S. Venema, Wageningen UR J.W. Vermeulen, Gemeente Amsterdam Dr. ir. J.G. de Wilt, Innovatie Netwerk Drs. W. van der Weijden, Centrum voor Landbouw en Milieu Ir. H. van Zeijts, Planbureau voor de Leefomgeving Deelnemers diner pensant 20 september 2012 Ir. D. van Doorn, Commissie-Van Doorn Dr. A.A. Dijkhuizen, Wageningen UR Mr. J. van Groningen, Den Hollander Advocaten H.G. Hoeksema, Gemeente Oss H. Huijbers, ZLTO Ir. M. de Jong-Timmerman, Dierenbescherming Ir. W.J.G. Laan, Unilever NV Dr. H.C. van Latesteijn, Value Mediation Partners Ir. C.H.C. van Rooij, Gemeente Horst aan de Maas Dr. ir. H. Silvis, LEI Wageningen UR

150 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

BIJLAGE | TOTSTANDKOMING ADVIES

Mr. drs. J. Staman, Rathenau Instituut Prof. dr. E.N. Stassen, Wageningen UR Ir. R. Tijssens, Agrifirm Ing. K. van Vliet, ING Prof. dr. L.C. Zachariasse, Groene Kennis Coöperatie en Wetenschappelijke en Technologische Commissie Biobased Economy Externe reviewers Prof. dr. ir. L.O. Fresco, Universiteit van Amsterdam Dr. H.C. van Latesteijn, Value mediation partners Drs. W.J van der Weijden, Centrum voor Landbouw en Milieu Dr.ir. H. Silvis, LEI Wageningen UR

151 | RUIMTE VOOR DUURZAME LANDBOUW

HOOFDSTUK 1 DEEL 1 | ADVIES

Colofon Eindredactie Catherine Gudde, Paradigma Producties Illustratie kaft Jasper Kuipers Grafisch ontwerp 2D3D Design Druk Ando bv, Den Haag Publicatie RLI 2013/01 Maart 2013 Film Een korte film met de titel ‘Ruimte voor duurzame landbouw’ geeft in animaties de kern van het advies weer. Productie:Mannen met Plannen, Utrecht. Animaties: Jasper Kuipers. De film is beschikbaar via www.rli.nl of YouTube. Vertaling Het advies is vertaald in het Engels en te downloaden via www.rli.nl. DBF Communicatie, Alphen aan de Rijn ISBN 978-90-77166-48-2 NUR 740

5. 3. Kamerbrief Kwartaalrapportage GLB, maart 2013 (Agenda)

> Retouradres Postbus 20401 2500 EK Den Haag

De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 2513 AA ’s-GRAVENHAGE

Directoraat-generaal Agro Directie Europees Landbouwbeleid en Voedselzekerheid Bezoekadres Bezuidenhoutseweg 73 2594 AC Den Haag Postadres Postbus 20401 2500 EK Den Haag Factuuradres Postbus 16180 2500 BD Den Haag Overheidsidentificatienr 00000001003214369000

Datum Betreft

8 maart 2013 Kwartaalrapportage Gemeenschappelijk Landbouwbeleid - maart 2013

T 070 379 8911 (algemeen) www.rijksoverheid.nl/ez

Ons kenmerk DGA-ELV / 13027973

Geachte Voorzitter, Hierbij ontvangt u de kwartaalrapportage aangaande de stand van zaken van de onderhandelingen over de hervorming van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) in 2013. Deze kwartaalrapportage heeft betrekking op de periode januari tot maart 2013. In deze kwartaalrapportage kijk ik terug op de eerste maanden van het Ierse voorzitterschap. Ik besteed kort aandacht aan de behandeling van de GLB-wetgevingsvoorstellen in het Europees Parlement (EP). Vervolgens stel ik u op de hoogte van de ontwikkelingen rondom het Meerjarig Financieel Kader (MFK). Ook komen de huidige ontwikkelingen in de vier GLBverordeningen aan bod (directe betalingen, plattelandsbeleid, integrale gemeenschappelijke marktordening en horizontale verordening). Tot slot zal ik u informeren over de voortgang van de maatschappelijke dialoog. Planning Iers voorzitterschap Het Iers voorzitterschap is vol energie van start gegaan. Op de eerste Landbouw- en Visserijraad van dit jaar heeft het zijn ambitieuze planning gepresenteerd. De eerste stap in deze planning is het bereiken van een Raadspositie in maart. Daarna zet het voorzitterschap in op een definitief akkoord tussen Raad, Europese Commissie (EC) en EP in juni 2013. De planning staat uitgebreid omschreven in het verslag van de Landbouw- en Visserijraad van 28 januari (Kamerstuk 21 501-32, nr. 685). Dit akkoord tussen Raad, EC en EP is voor het landbouwbeleid een novum. Het gevolg is dat het resultaat dat ik samen met mijn collega’s hopelijk in maart bereik, op onderdelen nog zal wijzigen als gevolg van de trilogen tussen Raad, EC en EP. GLB-wetgevingsvoorstellen in Europees Parlement In het verslag van de Landbouw- en Visserijraad van 28 januari (Kamerstuk 21 501-32, nr. 685) heb ik uw Kamer uitgebreid geïnformeerd over de uitslag van de stemming van de Commissie Landbouw en Plattelandsontwikkeling (COMAGRI). In de afgelopen periode hebben zich op dit punt geen belangrijke wijzigingen voorgedaan. Meerjarig Financieel Kader 2014-2020 (MFK) De Europese Raad (ER) is op 8 februari tot een akkoord gekomen over het Meerjarig Financieel Kader (MFK) voor de periode 2014-2020. Uw Kamer is hierover door de minister

Pagina 1 van 9

Directoraat-generaal Agro Directie Europees Landbouwbeleid en Voedselzekerheid

DGA-ELV / 13027973

van Buitenlandse Zaken geïnformeerd op 11 februari (Kamerstuk 21501-20, nrs. 753). Achtereenvolgens is op 13, 22 en 27 februari aanvullende informatie verstrekt (respectievelijk Kamerstukken 21501-20, nr 754, 761; Minbuza-2013.117934). Hiermee is er nog geen definitief akkoord. De Europese Raad kan het MFK pas vaststellen nadat het Europees parlement (EP) zich erover zal hebben uitgesproken (goedkeuringsrecht). Verwacht wordt dat het EP een aantal aanpassingen zal wensen alvorens in te stemmen en dat een definitief akkoord later dit jaar haalbaar is. Daarmee zullen de financiële uitgaven- en inkomstenkaders voor de EU voor de komende zeven jaar zijn vastgesteld. Gevolgen van het MFK akkoord op het GLB Op basis van voorlopige interne berekeningen verwacht het kabinet dat de Nederlandse ontvangsten aan directe betalingen in de periode 2014-2020 gemiddeld 7% zullen dalen: van € 5,8 miljard in de periode 2007-2013 naar ca. € 5,4 miljard in de periode 2014-2020 (lopende prijzen). Deze daling wordt veroorzaakt door een algehele verlaging van het landbouwbudget en de afgesproken herverdeling van de directe betalingen tussen lidstaten. Daardoor komt de relatief hoge Nederlandse hectarevergoeding iets dichterbij het EU-gemiddelde ten gunste van lidstaten met een hectarevergoeding ruim onder het EU-gemiddelde. De voor Nederland beschikbare directe betalingen (in lopende prijzen) zijn op basis van voorlopige interne berekeningen voor 2020 voorlopig geraamd op ca. € 735 miljoen. In 2013 is dat € 830 miljoen. De Nederlandse hectarevergoeding blijft daarbij in 2020 een van de hoogste in de EU. Voor het plattelandsbeleid verwacht het kabinet op basis van een voorlopige kennisgeving van de Europese Commissie dat de totale ontvangsten voor Nederland in de periode 2014-2020 met circa gemiddeld 2,5% zullen stijgen van € 593 miljoen in de periode 2007-2013 naar ca. € 607 miljoen in de periode 2014-2020 (lopende prijzen). Na een MFK-akkoord met het EP zal de Europese Commissie een definitieve plattelandsenveloppe voor Nederland bekendmaken. In het akkoord zijn voor een aantal lidstaten, niet voor Nederland, specifieke regelingen opgenomen ten bedrage van ruim € 5,5 miljard. Het voor Nederland beschikbare plattelandsbudget (in lopende prijzen) is voor 2020 geraamd op ca. € 86 miljoen. In de periode 2007-2013 is het budget toegenomen van € 71 miljoen in 2007 tot € 103 miljoen in 2013, mede als gevolg van de verplichte modulatie. Over de gehele periode 2007-2013 was het budget gemiddeld € 85 miljoen per jaar. Voor de periode 2014-2020 zijn de volgende financiële afspraken vastgelegd: • In het kader van het begrotingsbeheer blijft het beginsel van financiële discipline van toepassing op het gehele GLB budget; • Lidstaten moeten jaarlijks 30% van hun nationale plafond voor de directe betalingen reserveren voor de vergroening van het GLB; • De vereiste om op elk landbouwbedrijf ecologische aandachtsgebieden aan te wijzen zal zodanig worden aangepast dat het betrokken bouwland niet uit productie moet worden genomen en dat ongerechtvaardigde inkomensverliezen voor de landbouwers worden voorkomen; • De directe betalingen voor ontvangers worden door de lidstaten op vrijwillige basis geplafonneerd (‘capping’);

Pagina 2 van 9

Directoraat-generaal Agro Directie Europees Landbouwbeleid en Voedselzekerheid

DGA-ELV / 13027973

Lidstaten kunnen besluiten om maximaal 15% van hun jaarlijkse maxima aan directe betalingen in de eerste pijler van het GLB over te hevelen naar de tweede pijler ten behoeve van het plattelandsontwikkelingsprogramma. Hiervoor is geen nationale cofinanciering nodig. Lidstaten kunnen ook besluiten om maximaal 15% van de tweede pijler over te hevelen naar de eerste pijler. De lidstaten bij wie de directe betalingen per hectare onder het EU-gemiddelde blijven, mogen 10% extra van de tweede naar de eerste pijler overhevelen; • In de tweede pijler verschuift de verhouding tussen EU-bijdrage en nationale cofinanciering, voor Nederland, van 50/50 naar 53/47. De minimum EU-bijdrage bedraagt 20%. Voor maatregelen die bijdragen aan de doelstellingen milieu, klimaatadaptatie en -mitigatie is de maximale EU-bijdrage 75%. • Bij de uitvoering van plattelandsmaatregelen wordt meer financiële flexibiliteit geboden. De maximale periode tussen het aangaan van een verplichting en de laatste, afrondende betaling wordt 3 in plaats van 2 jaar. • In het GLB is een nieuwe reserve voor crisissituaties in de landbouwsector opgenomen ten bedrage van € 2,8 miljard (prijzen 2011). De reserve wordt jaarlijks gevuld vanuit de directe betalingen. De in enig jaar niet gebruikte middelen vloeien terug naar de directe betalingen.

•

Directe betalingen Onderstaand schets ik u de ontwikkelingen binnen de verordening directe betalingen. Waarbij ik achtereenvolgens de stand van zaken zal aangeven over de opzet van het nieuwe GLB, de interne convergentie, de basispremie, de vergroening, de regeling voor jonge boeren en de regeling voor ontvangers van lage toeslagen. Opzet van het nieuwe GLB In het oorspronkelijke voorstel van de EC is voorgesteld dat het nieuwe GLB alleen toegankelijk is voor de bedrijven die in 2011 ook al deelnamen aan het GLB. Dit wordt door de EC aangevuld met enkele sectoren zoals groente- en fruitteelt. Ik zet mij er voor in dat ook sectoren als de bollen- en boomteelt toegang kunnen krijgen tot het nieuwe GLB. Daarnaast ben ik blij dat in de huidige voorstellen van het voorzitterschap de eis vervalt dat bedrijven in het verleden deelgenomen moeten hebben. De keuze tussen het wel of niet verplicht stellen van deelname in het verleden is een belangrijke politieke overweging en een nationale keuze, met mogelijk grote uitvoeringsconsequenties. Zodra het beeld over het nieuwe GLB compleet is, zal ik een keuze voor één van beide opties voorleggen aan uw Kamer. De basispremie Een belangrijk onderdeel van de voorstellen van de EC betreft de invoering van de gelijke hectarebetaling (flat rate). Deze moet in beginsel in elke lidstaat uiterlijk aan het einde van de komende GLB-periode worden bereikt (2019-2020). Nederland stemt hiermee in. Dit is een stap in de richting naar de uiteindelijke omvorming van de directe betalingen naar doelgerichte betalingen. De huidige betalingen zijn, in de landen met het historisch model, gebaseerd op de in het verleden gerealiseerde productie en toen ontvangen premies.

Pagina 3 van 9

Directoraat-generaal Agro Directie Europees Landbouwbeleid en Voedselzekerheid

DGA-ELV / 13027973

Doelgerichte betalingen worden ingezet voor maatschappelijke prestaties en versterking van de concurrentiekracht. De voorzitter van de Raad heeft nu enkele voorstellen gedaan die afwijken van deze gelijke hectarebetaling mogelijk maakt. Ik ben daar in beginsel geen voorstander van. Eventuele afwijkingen van het principe van één gelijke hectare betaling dienen begrensd te zijn. Interne convergentie Zoals ik heb toegezegd aan uw Kamer zet ik mij sterk in voor een soepele, stapsgewijze overgang van de huidige directe betalingen naar de gelijke hectarebetaling. Ik ben dan ook blij u te kunnen melden dat de huidige voorzitter enkele voorstellen heeft opgenomen waarmee de Nederlandse inzet kan worden gerealiseerd. Het betreft met name de verkleining van de verplicht voorgeschreven ‘eerste stap’ en de mogelijkheid om voor ‘speciale toeslagrechten’ een stapsgewijze uitfasering mogelijk te maken. Gezien het krachtenveld in de Raad verwacht ik dat deze voorstellen ook deel zullen uitmaken van het uiteindelijke politiek akkoord. Dit is vanzelfsprekend mede afhankelijk van de opstelling van het EP. Ik heb goede hoop dat ook het EP ruimte zal willen bieden. Waar mogelijk zal ik mij blijven inzetten voor een positief onderhandelingsresultaat. Vergroening Het afgelopen kwartaal zijn geen ontwikkelingen te melden in de Landbouwraad over de vergroening van het nieuwe GLB, anders dan hetgeen ik u al heb gemeld in het kader van het MFK. Naar verwachting zal de vormgeving van de vergroening worden geagendeerd voor de Landbouwraad van maart a.s. Vanzelfsprekend blijft mijn inzet gericht op een serieuze vergroening van het GLB. Hierbij blijf ik mij inzetten voor de mogelijkheid om de vergroening ook te realiseren via deelname aan duurzaamheidcertificaten en/of agrarisch natuurbeheer mits de resultaten daarvan dan minstens equivalent zijn aan de door de EC voorgestelde drie vergroeningsmaatregelen. Tevens zal op een zo eenvoudig mogelijke manier dubbele betaling moeten worden voorkomen van maatregelen die zowel via de vergroeningspremie als via de vergoeding voor agrarisch natuurbeheer worden gestimuleerd. Met deze inzet geef ik invulling aan de motie Dik-Faber (Kamerstuk 21501-32, nr. 669) waarin de regering wordt opgeroepen zich sterk te maken voor een ambitieuze vergroening met een flexibel keuzemenu. Jonge boeren Zoals ik heb aangegeven in het AO over de Landbouwraad van februari 2013, zet ik mij in voor een verplichte regeling voor een extra directe betaling aan jonge boeren. Dit punt is op ambtelijk niveau besproken waarin de Nederlandse stellingname met kracht naar voren is gebracht. Het is gebleken dat een meerderheid van de lidstaten pleiten voor een optionele regeling. Ik verwacht dat dit punt ook nadrukkelijk aan de orde zal komen in de komende onderhandelingen met het EP. COMAGRI van het EP heeft gestemd voor een verplichte regeling. Ontvangers van lage toeslagen In de huidige voorzitterschapsvoorstellen is opgenomen dat een aparte betalingsregeling voor ontvangers van lage toeslagen optioneel zal worden voor lidstaten. De huidige voorzitter heeft voorstellen ter tafel gelegd voor een optionele, vereenvoudigde regeling. Ik ben blij met die keuzevrijheid. De regeling is ondanks doorgevoerde vereenvoudigingen nog steeds

Pagina 4 van 9

Directoraat-generaal Agro Directie Europees Landbouwbeleid en Voedselzekerheid

DGA-ELV / 13027973

ingewikkeld en heeft negatieve consequenties voor handhaving. Zodra de implementatie in Nederland van het nieuwe GLB aan de orde is, zal ik mijn voorstel voor het al dan niet invoeren van deze regeling in Nederland aan u ter bespreking voorleggen. Plattelandsbeleid De belangrijkste openstaande punten voor het plattelandsbeleid zijn de ‘baseline’, risicobeheersmaatregelen en het inkomensstabilisatiefonds. Verder wordt tijdens het Ierse voorzitterschap gesproken over de bevoegdheidsverdelingen tussen de Europese Raad en de EC (als gevolg van het verdrag van Lissabon) en verschillende voor Nederland minder belangrijke onderwerpen zoals irrigatie en gebieden met een handicap. Baseline Voor Nederland is de belangrijkste discussie of de vergroeningsvoorwaarden onderdeel moeten uitmaken van de zogenaamde ‘baseline’. Deze baseline houdt in dat agromilieubetalingen verder moeten gaan dan de huidige verplichtingen (cross compliance en specifieke regelingen in de tweede pijler). In deze discussie gaat het over het wel of niet aan de baseline toevoegen van de nieuwe vergroeningsvoorwaarde uit de eerste pijler. Hiervoor kan gekozen worden om in de tweede pijler prestaties te stimuleren die verder gaan dan de vergroening in de eerste pijler en om (de schijn van) dubbele betalingen te voorkomen. Ik ben geen voorstander van het opnemen van vergroening als onderdeel van de baseline. Dit om een complexe en kostbare uitvoeringsystematiek te voorkomen. Wel moeten dubbele betalingen tussen vergroening in de eerste pijler en agromilieu- en klimaatbetalingen in de tweede pijler voorkomen worden. Dubbele betalingen kunnen zich enkel voordoen als de vergroeningsmaatregelen in de eerste pijler wordt ingevuld met agromilieu- en klimaatbetalingen uit de tweede pijler. Ik heb voorgesteld in deze gevallen de tweede pijler agromilieu- en klimaatbetalingen te korten met een nader te bepalen forfaitair bedrag. Dit voorstel heeft vooralsnog geen steun gekregen van de andere lidstaten. Risicobeheersmaatregelen en inkomensstabilisatie instrumenten Afgelopen kwartaal is op ambtelijk niveau gesproken over de technische aspecten van de risicobeheersmaatregelen, het inkomensstabilisatiefonds en de mogelijkheden om bij verzekeringspremies gebruik te maken van zogenaamde geïndexeerde systemen. Lidstaten krijgen naar verwachting de keus om gebruik te maken van een inkomenstabilisatiefonds. Vanuit dit fonds kan een betaling worden gedaan aan landbouwers. Deze betaling compenseert gedeeltelijk in het geval van langdurige lage prijzen en lage inkomens. Ik vind dat, buiten de mogelijkheden die worden geboden binnen het markt- en prijsbeleid en de mogelijkheden in het plattelandsbeleid om steun te verlenen voor risicobeheer (w.o. verzekeringen), er geen aanvullende publieke rol is voor het generiek stabiliseren van inkomens. De uitvoeringskosten voor een inkomensstabiliteitsfonds kunnen heel hoog oplopen terwijl het moeilijk is om een eenduidige definitie voor inkomensverlies te bepalen. Overigens is er geen blokkerende minderheid tegen de mogelijkheid van een dergelijk instrument en lijkt ook het EP voorstander van een inkomensstabilisatiefonds.

Pagina 5 van 9

Directoraat-generaal Agro Directie Europees Landbouwbeleid en Voedselzekerheid

DGA-ELV / 13027973

De mogelijkheid voor geïndexeerde systemen bij verzekeringspremies wordt onder andere door Nederland bepleit. Met een dergelijk systeem is het makkelijker om aan de hand van modellen de berekening van de geleden schade te maken. Met deze techniek kunnen taxatiekosten omlaag gebracht worden, waarmee de hoogte van de premies wordt beperkt. Het werken met de geïndexeerde systemen wordt ondersteund door zowel de Raad als het EP. Integrale Gemeenschappelijke Marktordening Bij aanvang van het Iers voorzitterschap heb ik nogmaals benadrukt dat het markt- en prijsbeleid beperkt moet blijven tot een vangnet in crisissituaties (Kamerstuk 21501-32 Nr. 685). Ik ben dan ook geen voorstander van uitbreiding van het aantal producten dat onder de crisismaatregelen zou kunnen vallen zoals sommige landen willen. De belangrijkste openstaande punten zijn de referentieprijzen en de productenorganisaties. In de vorige kwartaalrapportage heb ik mijn opvattingen gegeven over de aanpassing van de referentieprijzen en de erkenning van producentenorganisaties (Kamerstuk 28625 nr. 157). Referentieprijzen Het belangrijkste discussiepunt is de aanpassing van de referentieprijzen. Uit ambtelijk overleg is gebleken dat verschillende lidstaten pleiten voor het naar boven bijstellen van de referentieprijzen. De hoogte van de referentieprijzen is één van de factoren die bepaalt of de instrumenten openbare interventie of private opslag worden geactiveerd. Uit de aangenomen amendementen in COMAGRI blijkt dat het EP wil dat bij de vaststelling van de referentieprijzen ook de winstontwikkeling van primaire bedrijven wordt betrokken. Daarin schuilt het risico dat referentieprijzen op een relatief hoog niveau worden vastgesteld. Ik ben van mening dat een al te snelle inzet van de instrumenten van marktinterventie de landbouw afhoudt van marktoriëntatie. Voorkomen moet worden dat hierdoor structureel productie in stand wordt gehouden waarvoor geen of onvoldoende vraag is op het moment dat het wordt aangeboden. Producentenorganisaties Daarnaast is de kwestie van het vrijwillig of verplicht erkennen van producentenorganisaties, unies van producentenorganisaties en brancheorganisaties een belangrijk punt. Ook staat ter discussie of (en hoe) deze organisaties de mogelijkheid moeten krijgen om onderling overeengekomen regels en gedragingen van toepassing te verklaren op niet-leden. Ik heb er steeds voor gepleit om de erkenning van (unies van) producentenorganisaties en brancheorganisaties aan de lidstaat over te laten. Ik ben dan ook verheugd dat het Ierse voorzitterschap dit in haar laatste voorstel heeft overgenomen. Overigens met een uitzondering voor de sectoren (zuivel, groente en fruit, zijderupsen, hop en olijven) waar al een verplichting bestond. Wat betreft de mogelijkheid om onderling overeengekomen regels en gedragingen van toepassing te verklaren op niet-leden heeft het voorzitterschap het oorspronkelijke commissievoorstel gehandhaafd. Dit betekent dat erkende (unies van) producentenorganisaties en brancheorganisaties die een representatief deel van de sector

Pagina 6 van 9

Directoraat-generaal Agro Directie Europees Landbouwbeleid en Voedselzekerheid

DGA-ELV / 13027973

vertegenwoordigen de lidstaat kunnen verzoeken onderlinge afspraken algemeen verbindend te verklaren evenals de kosten die voortvloeien uit deze afspraken. Horizontale verordening De horizontale verordening bevat twee belangrijke onderwerpen die het afgelopen kwartaal zijn besproken, namelijk het sanctiekader en de openbaarmaking van subsidiegegevens. Sanctiekader Het sanctiekader dient duidelijkheid te bieden over de algemene regels met betrekking tot de toepassing en berekening van sancties bij de niet-naleving van de voorwaarden voor GLBsteun. Met betrekking tot het sanctiekader is goede voortgang geboekt. Daarbij wordt, in lijn met de Nederlandse inzet, aangekoerst om de bevoegdheid voor de uitwerking van de sanctieregels vorm te geven middels uitvoeringshandelingen. Het EP blijft voorstander om meer via gedelegeerde handelingen te regelen. Openbaarmaking subsidiegegevens Wat betreft de openbaarmaking van subsidiegegevens is de discussie nog niet afgesloten. De discussie beweegt zich rond de uitspraak van het Europese Hof van Justitie die in november 2010 heeft geoordeeld dat onderdelen van de regelgeving ten aanzien van de publicatie van GLB-subsidiegegevens te veel inbreuk maakt op de privésfeer van natuurlijke personen. De EC heeft hierop een alternatief voorstel gedaan waarin aan de bezwaren tegemoet gekomen wordt. Een meerderheid van de lidstaten steunt het voorstel van de EC, hoewel verschillende lidstaten twijfels hebben of het voorstel van de EC wel in voldoende mate tegemoet komt aan de bezwaren van het Hof. Verschillende andere lidstaten willen een alternatieve de-minimis drempel, bijvoorbeeld in de vorm van een bedrag van € 1.000 ontvangen steun. Ik hecht aan de openbaarmaking van subsidiegegevens. Door openbaarmaking van deze gegevens wordt de gelegenheid geboden om te beoordelen op welke wijze deze publieke gelden worden besteed. Tegelijkertijd is zorgvuldigheid vereist met het oog op het recht van begunstigden op bescherming van persoonsgegevens. Ik kan me vinden in de voorstellen die nu op tafel liggen. Wat betreft de de-minimis regeling ben ik geïnteresseerd in alternatieven als daarmee het gewenste evenwicht tussen openbaarmaking en bescherming van persoonlijke gegevens nog beter gewaarborgd kan worden. Maatschappelijke dialoog Ook dit kwartaal vormt de maatschappelijke dialoog weer een belangrijk onderdeel van het beleidsproces. Mijn ministerie informeert een breed publiek over de voortgang van de onderhandelingen, terwijl de dialoog zelf mede richting geeft aan de Nederlandse inbreng in Europese onderhandelingen en de nationale keuzes die Nederland straks moeten maken. Zie voor meer informatie de website www.ToekomstGLB.nl. De komende periode staan we voor de grote uitdaging om 68.000 agrarische ondernemers te informeren over het nieuwe GLB. Tijdig en zorgvuldig informeren door voldoende voorlichting is noodzakelijk. Mijn ministerie gaat daarbij uit van digitale dienstverlening en

Pagina 7 van 9

Directoraat-generaal Agro Directie Europees Landbouwbeleid en Voedselzekerheid

DGA-ELV / 13027973

informatieoverdracht als basis voor de communicatie. In 2012 hebben we daartoe een applicatie ontwikkeld die de impact van de voorgenomen wijzigingen in het GLB voor ondernemers inzichtelijk maakt. Zie voor meer informatie: www.GLBcheck.nl. Bovendien zal de komende tijd nauw worden samengewerkt met Dienst Regelingen, land- en tuinbouworganisaties en bedrijfsadviseurs, om de voorlichting zo efficiënt en effectief mogelijk te laten verlopen. Een ander belangrijk aandachtspunt de komende tijd is de dialoog over een nieuw nationaal PlattelandsOntwikkelingsProgramma voor de periode 2014-2020 (POP3). Dit programma zal tot stand komen in overleg met partners en stakeholders. Ik beschouw de maatschappelijke dialoog als een belangrijke randvoorwaarde voor het realiseren van het POP3.

Volgende kwartaalrapportage De volgende kwartaalrapportage ontvangt u conform de met uw Kamer gemaakte afspraken voorafgaand aan het AO Landbouw- en Visserijraad van 12 juni 2013.

(w.g.) Sharon A.M. Dijksma Staatssecretaris van Economische Zaken

Pagina 8 van 9

Verbetervisie

6. 4. Naar een effectief agrarisch natuurbeheer, verbetervisie, maart 2013 (Agenda)

฀

฀

฀

‘Naar een effectief agrarisch natuurbeheer’ ฀ ฀ ฀ ฀ Agrarisch natuurbeheer moet en kan beter. De voorbeelden van vandaag, zowel de goede als de slechte, leveren ons een aantal voorwaarden voor succesvol agrarisch natuurbeheer. Uitgangspunt van deze verbetervisie is dat maatschappelijke doelen centraal staan; agrarisch natuurbeheer wordt immers uitgevoerd met gemeenschapsgeld. Gebiedscollectieven kunnen bijdragen aan succesvol beheer. Dan moeten wel de sterke punten van boeren én van natuurbeheerders worden gecombineerd. Om optimaal resultaat te bereiken moet het agrarisch natuurbeheer beter op de volgende punten: ฀1.฀ ฀ ฀ ฀ 2.฀ ฀ ฀ ฀

฀ ฀

฀ ฀ ฀ ฀

฀

฀

฀

฀

฀

฀

฀

฀

฀ ฀ ฀

฀

฀

8.฀ ฀ ฀ ฀

฀

฀ ฀

฀

฀ ฀

฀

9.฀ ฀

฀

฀

฀ ฀ ฀

฀

฀ ฀

฀

฀

฀ ฀

฀

฀ ฀

฀ ฀

฀

฀

฀

฀ ฀ ฀

฀

฀

฀

฀ ฀

฀

฀

฀ ฀

฀

฀

฀

฀

฀ ฀

฀ ฀

฀

฀ ฀

฀ ฀

฀

฀ ฀ ฀

฀ ฀

฀

฀

฀

฀ ฀

฀ ฀ ฀ ฀

฀

฀

฀ ฀

฀

฀

฀

฀

฀ ฀ ฀ ฀ ฀

฀ ฀ ฀

฀ ฀

฀ ฀

฀

฀ ฀

฀ ฀ ฀

฀ ฀ ฀ ฀ ฀

฀

฀ ฀ ฀ ฀

฀

฀

฀ ฀

฀

฀

฀ ฀ ฀

฀ ฀ ฀

฀ ฀

฀

฀ ฀ ฀ ฀ ฀ ฀ ฀ ฀ ฀

฀ ฀ ฀ ฀ ฀ ฀

฀

฀

฀ ฀

฀ ฀ ฀ ฀

฀

฀

฀

฀

฀ ฀

฀ ฀

฀

฀ ฀

฀

฀

฀

฀

฀ ฀

฀

฀ ฀

฀

฀

฀

฀

฀ ฀ ฀ ฀

฀

฀

฀ ฀

฀

฀

฀ ฀ ฀

฀

฀

฀

฀

฀

฀

฀ ฀ ฀

฀ ฀

฀

฀

฀

฀ ฀

฀ ฀

7.฀ ฀

฀

฀

฀ ฀

฀

฀

฀

฀

฀

฀

฀

฀

6.฀ ฀ ฀ ฀

฀

฀

฀ ฀

฀ ฀

฀

฀ ฀ ฀

5.฀ ฀

10.฀ ฀ ฀ ฀ ฀

฀ ฀

฀

฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀฀ 2. ฀ ฀ ฀

3.฀ ฀ 4.฀ ฀ ฀

฀

฀

฀ ฀

฀ ฀

฀

฀

฀ ฀

฀

฀ ฀ ฀ ฀

฀

฀ ฀

฀

฀ ฀

฀

฀

฀ ฀ ฀

฀ ฀

7. 5. Liberalisering risico voor duurzame landbouw en voeding, rapport RIDLV, maart 2013 (Agenda)

/LEHUDOLVHULQJ(XURSHHV ODQGERXZEHOHLG LVULVLFRYRRUGXXU]DPHODQGERXZ HQYRHGLQJ  GHVXLNHUELHWDOVFDVXV  



3XEOLFDWLH5,'/ 9 0DDUW




  


  

 




  

 








:HWHQVFKDSSHOLMNH5DDGYRRU ,QWHJUDOH'XXU]DPH/DQGERXZHQ9RHGLQJ













0DDUW
























 





 

 
 



  

  

!"#$


%  &
'(
 
) 
 

*
%  *

) 

+
 

 

 



  

  
,
  


  $

-
'
 (

.*
!"#$

  
/  
  

 
 



  

  $
$$ *
0
 &

,  (
1%23$1





  

)
!"
'

 

 
 



  

 
  

 


  

    
  $
 




 '


 
 $
 


 (
4
 
*
  

   


*
4






 *

4
 
  

  $
, 


 


  



  


 5    


 
$
 
 


  
 $

 
  NHWHQ
 
 
 

 
  NHWWLQJ*




 

   



  


  
 

  $







*




6 4 *
    

5  *
 

   *

 


  $

  


  
 
 

   
 
 
 


 
  

 
 $
 
 
' 


   '  

 

'  



   



 $
  



 


$$$
  


/   


  $



 
   


  *


/   


  





  $


 




  
 









*


 
 

 


   
 5  $





#



 





 



 


  

 


 
 $
 


 



  

 
  
 

88
9 
 
  $


    
6"4
' 


 
  

 
  


9 

  



  


   *
  


 :
'*
 

 
 $

 




 *


 
 


 
 
 *

 
 
 





  

 


$

 
' 



 


9 

;   
  ;


 *
' 
 





 $




    



 
 








$





  




 $

 
  NHWHQ 


 

 
  NHWWLQJ*



 

   


 



  


  
 

  $


 
 

   





*
   

5  *
 

   *

  

'
 $
2

 




  
  
$

  


 



  

 
  




 



'$
 




  
 


 
 
 
 
 

   $
< 
 

 




 $
/8


 







 
  

   *


 


/   
  $




 







$






  

  

  


 
'

 
  
 (
  
 







   


 



 *

 




 





 
$

 *


*



  

 : 
$

  
 
 

 


:  
 
 


= 
2  
6-24$


/   
  >
 
  


  $

  


  
 *


   
 *
 
 


 
 

  $



 


  

 
 

  5  
9 $

 ' 
   

    
 
  
 
  

  
  
 $
?

/  *
 


  

   
  

  


  *


  






  
*




  




$@$

? 
<$
/  

' 

 
 
7




'
  
  
 

  
6#4$

  

> 

 

 
   (

1  
/  
 

  

> 
6 4*



$@$

? 
<



 


 


? 
<




   
  



 $
  



  
  (
, 
'
 

'  >






  



 
 


 



 
 


    
 



 $
=
 


' 


 
  



 

  



 


/   
  

 *
  *
  




$








 
  


/   
 
 
 
 

B 
  
)
6B)4

 

  
 
"CD0
64$


 






9 
 '

  *






   *
  

 
 
6 $$
  4$
 

B)
'
/  


    *
 


 


' 



*
 
 *
 *


*
 

 $
@ 


 
 *

'
'

6 
 *
 *
 4
'

 

/  
 
6 
5

  


 4
6#4$
=
  
9 

 

 ''  *
 


:    $
 



5

   


  E 
  $



   


 
 
' 


 
  
 

9 


  


 
    $

  


 
 



' 
 

 
   $

 

 
 
 




    *
 

   $

 


/  
   
 $
2 




  *


  
 
 


)



  


B)
 

 
!"#5!!$

 

  


 



  

  

/  

  *
 
   


 


'
 
  


  


 
 
  

 *

  
   $
/
 



  


 
 
 

 



 



6' '' 
E  




 

!"A4$

=



'
 
 

 5



  
'


 


5

  


 F



*



*

 


/  



  
8
 
 '

 *


 







 $




 
'

 5
'


  

/  
 
  *


'

 
    





 



  

  

  $

 


 



  




  $



A









  



  

 

 

    *
 

   
 '*

 
 

   
*

  
 
 5   
  $

   
 '
'



 


 

 
 





 
    

 
  
  $


"C
 






/  

 
  

  
' 




: 
$
 
 

   
   


 
  
  
 *
 

 

 
 

 

 
    



 

''> 
  



   '
 $

 
 

   

 


 


 
  




 


 
 5 $

2 
 

 
 

-2
'

/G


  

' 


  


  
 

    

 $
@ 
!!D


/G
 

HA!$!!!

 


"7!$!!!

  


 $

'
 

 


 


'


/G*


     
 

 $
0!
%

  

#!$!!!
  
 $

/G

 

 5:  
 5  




  $

  


/G


  
6I
' ''
E 

''


   4


 
 
  





 



 


 
  $
  



 

 







  

/  *


 

   



  

)>



  





  

/  $


 
   


  
 
   

: 
  

 

 


 
 

>     *

 

'


   ''
 
  *









 





  
     $
= 

5








  
  $
< 



  


5

    
 
 *






'   

 *
 
  *



 
  $

 
/  

 

VXLNHU   
' 

 $
)  





  
 ' 







    $
/

 

  





   



 
   *



 
 







'
  

  

$
















 

 
J  $

'





 






 







 
 
  
  
 
  $
@ 



 

   '




 
   '
 



  *


 (






  >
   '
 
 
  


  
 9
 
'
 
674$




D






 



 





 



  



'(
 
  


  


 '  
  


  $




 
'

 5
'


  

/  
 
  *


'

 
    





 



  

  

  $







  


/  

  $
/



  






 




  $





   





 
  $
=
 

   



  *
 
  

 



   5

 

  

 5  
 
  
  $





  



 
 

  
   (

•

 
  






 

 
   




  5

     $
=
 

 



  

  

/  

 


'



 '



     

5

 $


•




  
 
 
 
  

 


   

 
 :
 






/  *

 
/  
 
  $
1 >  5  
 



  
  $
 
  
 

 


: 
  

'
 



 
  *






 
 
 
 $
=




  


 

 '  
  5





K


 

5


 



 *


 

 
  $


•



' ''

   
 

 


 

 



 




  $

 


 


 




    


 




 
 
   $
)  

  


  
 
 
  
  & $





2
 

   
 

.

1  
  

/?*

 
L 


 
/  
?


1  
 


    


/   
M *

   



/   
H



 $
1  


  




 



/   
  5

     $
2 

 

 (
  
  

> 






 5   *


  
 
 


  




 

  
 9$


  

 

   


, 
 




 
 

   
 


 *
 
 

  *

 
 
 
  $








 
  


  




  





 ' 


 
  NHWHQ


 
  NHWWLQJ*



 



 
 




 



/   

  5

     $









6"4

.*
!""$
1

 
  




  

 
  $
$$ 


64

@
=$*
!!C$

  



   

   $


6#4

  *
,$
.
/$
/' 
6,4
!"!$

 



$
/
  9 

  *







$



674

@ 
G 
6!"4$
/   


  




 *


!"A$
M 

1  


  *

"!$!!!


  *


     
/  
B 
  
!"75!!$


0



!

" #
$

 



  

% 
 
 

 
 



  

  
5-3



 & 

 
 

 


   





 


 
 
 




  

  






  




  

 
  #






 
  

0 )



 &

0 




   
 #


 
 
 

   
  

  )
 
 
&
  )


9 

 


8  


 #


&
&

 
 !
#

:HUNZLM]H 






 


 

   
  


 '
• 






   

 & 



 
• 





 



   
  
  




 
 

 

 



 


  

 
  #


6WDSSHQ • 


&

 

  

  




  

  #
. 
 

  




A  )

 

 

  )


 
A

> #
• 


=
 
 
 

 



 



 
  




  

 
  )

 

 
 


  % #

• 







5 3  
 & 



 


#








 & 
A 




  )
   
 

A  #
• 1










   #
• 




 
&

 

  )
   



 #
 6DPHQVWHOOLQJ5DDGPDDUW    L &###
.


(  )
  
 
(   
L   )
  
F  

 
( 
 



$  ##
,
M )

1    
%& '()
  
F  
  L
( )
 
, 
( 
 #

< )


    
  

 )
 
( 
 


L &###
 
  )
 
 
. 
  

 )
 


 
  4




  )

  &


; 
(&  )
F  
A 
#
; 

  )
   


 

)
 


 N
0 
 #
 


 )
 
? 
+  
 
  


L &##
<
&& )
 




 
  )
F  
F
L &###
;


>)

 

L   8  )
  
F  #

( #
,
<#
M
.'
 & 2#0




C



8. 6. GLB-hervorming update 07-05-13, www.ltonoord.nl (Agenda)

ƌŽŶ͗ŚƚƚƉ͗ͬͬǁǁǁ͘ůƚŽŶŽŽƌĚ͘ŶůͬŶŝĞƵǁƐͬŐůďͲŚĞƌǀŽƌŵŝŶŐͲƵƉĚĂƚĞͲϳͲŵĞŝͲϮϬϭϯ ĂƚƵŵ͗ϭϲͲϬϱͲϭϯ

GLB-HERVORMING: UPDATE 7 MEI 2013 6 mei 2013 Trialoog in Brussel Er zijn tot en met 7 mei 2013 tien onderhandelingsronden geweest tussen de Europese Commissie, Landbouwraad en het Europees Parlement. Tot eind juni 2013 volgen in ieder geval nog 20 bijeenkomsten. Ieder van de drie partijen in deze ‘trialoog’ moet ook regelmatig terugkoppelen naar eigen geleden. De Commissie voor Landbouw en Platteland van het Europees Parlement heeft op 6 en 7 mei 2013 vergaderd. De landbouwministers komen samen op 13 mei 2013. Hier worden geen formele standpunten ingenomen. Interessanter is wat er gebeurt in het weekend van 26 mei 2013, als de landbouwministers een ‘informele’ bijeenkomst houden in Ierland. Hiervoor wordt ook de voorzitter van de Landbouwcommissie van het Europees Parlement, Paolo De Castro, uitgenodigd. Knopen doorhakken Na tien trialoog-bijeenkomsten zijn er in ieder geval al de nodige punten waarover nog lang geen overstemming bestaat:

•

•

•

•

•

•

Hoeveel geld lidstaten mogen gebruiken voor koppeling van toeslagrechten aan productie. Het Europees Parlement wil lidstaten toestaan tot 15% van het budget voor toeslagrechten hiervoor te benutten. Daarnaast zou maximaal 3% van het budget nog gebruikt mogen worden voor de teelt van eiwitgewassen. De Landbouwraad wil echter niet verder gaan dan 12% in lidstaten die nu nog steeds gekoppelde steun betalen en maximaal 7% in andere lidstaten. Het onderscheid tussen vergroening (in pijler I van het GLB) en agromilieumaatregelen (in pijler II, ofwel het plattelandsbeleid van het GLB). De groene organisaties in Brussel, zoals Birdwatch en Greenpeace, lobbyen hard tegen wat zij beschouwen als ‘dubbele betalingen’ voor dezelfde dienst. De Europese Commissie zit ook op deze lijn. Een scherp onderscheid valt echter lastig te maken: waar eindigt de poel en begint de ‘plas dras’? Waar eindigt een bomenrij (landschapselement in pijler I) en begint het op een boomwal (pijler II) te lijken? Hier dreigt een kostbare bureaucratie te ontstaan die goed is voor boer noch natuur (maar wel voor adviseurs en projectenbureaus). Zie voor een beschouwing van de discussie over de ‘vergroening’ de GLBupdate van 23 april 2013. Het Europees Parlement wil nog geen aanpassing van regels voor handicapgebieden (Less Favoured Areas, LFA), terwijl de Landbouwraad en Commissie nu de acht criteria voor de vaststelling van die gebieden (zoals helling) willen gaan aanpassen. De Europese Commissie wil een minimum afspreken over de ‘convergentie’ van toeslagrechten per lidstaat. Met andere woorden: in 2020 mogen de toeslagrechten per hectare in een land nog maar beperkt van elkaar verschillen. De Landbouwraad, onder aanvoering van Frankrijk, Spanje en België, wil veel meer flexibiliteit om in 2020 in bepaalde sectoren of regio’s nog af te kunnen wijken van de ‘flat rate’. Men denkt aan een model dat in 2020 de verschillen tussen hectares per lidstaat met een bepaald percentage verkleind. Dit lijkt op de Europese afspraak die er komt om iedere lidstaat in 2020 binnen een bepaalde bandbreedte van het EU-gemiddelde (ongeveer ¼ 250 per ha, inclusief vergroening) te brengen. Het Europees Parlement wil dat het geld in pijler II (plattelandsbeleid) alleen ten goede kan komen aan ‘actieve agrariërs’, zoals dat ook het geval is voor pijler I (toeslagrechten). De Landbouwraad verzet zich hiertegen. Opvallend gezien alle uitspraken van landbouwministers dat het GLB toch vooral bestemd is voor ‘echte boeren’. Verder is er discussie over of de ‘top-up’ (extra hectaretoeslag) voor agrariërs tot 40 jaar oud. Het Europees Parlement wil dit verplicht opleggen aan lidstaten, terwijl die liever een eigen afweging willen kunnen maken.

•

Tot slot willen de landbouwministers geen maximum steun per boer, terwijl het Europees Parlement vanaf ¼ 150.000 per bedrijf per jaar extra wil gaan aftoppen en de maximum bedrijfstoeslag wil beperken tot ¼ 300.000 per bedrijf.

In bovenstaande kwesties is de grootste bedreiging voor Nederland dat lidstaten als Frankrijk en België het uiteindelijke akkoord significant anders in gaan vullen dan Nederland. Dit zou de werking van de Europese interne markt gaan beïnvloeden en mogelijk de concurrentiepositie van Nederland negatief beïnvloeden. Dit is belangrijker dan het uiteindelijke bedrag per Nederlandse hectare, dat uiteindelijk overblijft. Scheurverbod veenweide De Europese Commissie had voorgesteld om een ploegverbod in te stellen voor ‘high carbon’ (met veel organische stof) gronden. Dit als onderdeel van klimaatbeleid: door de vertering van organische stof komt CO2 vrij. In Nederland zou het potentieel kunnen gaan om ruim 200.000 hectare, waaronder grote delen van het Groene Hart, Friesland en Overijssel. LTO heeft zich hiertegen verzet. Belangrijk argument: de Nederlandse melkveehouders en zuivel werken al samen in de ‘duurzame zuivelketen’, waarin al veel aan klimaatbeleid gedaan wordt: er wordt gewerkt aan efficiënte productie waardoor de milieu- en klimaatbelasting per liter melk nu mondiaal heel laag scoort. Een ploegverbod voor de veenweide is een middelvoorschrift dat het draagvlak voor het werk dat de sector nu al onderneemt, onnodig vermindert. Volgens de teksten van de Landbouwraad en het Europees Parlement willen beiden het voorstel van de Europese Commissie schrappen. Dit is één van de onderwerpen in de lopende trialoog. Wordt vervolgd. Overheveling van bedrijfstoeslagen naar plattelandsbeleid? Een aantal landbouworganisaties, waaronder LTO Nederland, Deutscher Bauernverband (Duitsland), NFU (Verenigd Koninkrijk), Landbrug Fodevarer (Denemarken), Boerenbond (België) en MTK (Finland) dringen in een gezamenlijke brief aan op verplichte cofinanciering door lidstaten die extra geld bij boeren weg willen halen voor gebruik in het plattelandsbeleid. De landbouwministers willen tot maximaal 15% kunnen wegsluizen, zonder dat te hoeven co-financieren. In het plattelandsbeleid is cofinanciering nu verplicht. De achtergrond hiervan is dat dit lidstaten mede verantwoordelijk maakt voor de effectiviteit van het beleid. Zonder cofinanciering is de mogelijkheid om straks tot 15% extra van de bedrijfstoeslagen af te romen, wel erg aantrekkelijk. Zo zouden de gaten in eigen begroting van ministerie en provincies met landbouwgeld gevuld kunnen worden..... Nederland zou aanspraak kunnen maken op meer geld uit Brussel voor het plattelandsbeleid. Een simpele rekensom: in 2020 is er ongeveer ¼ 43 miljard beschikbaar voor pijler I (toeslagrechten en marktbeleid) en zo’n ¼ 14 miljard voor pijler II(plattelandsbeleid). Verhouding ongeveer 3:1. In Nederland was de verhouding in 2012 nu ongeveer 9:1: ¼ 900 miljoen voor toeslagen, groenten- en fruittelersverenigingen en marktbeleid, en ¼ 100 miljoen voor het plattelandsbeleid. We gaan volgens schattingen naar ¼ 800 miljoen voor pijler I in 2020 (- 12%), en ¼ 80 miljoen voor pijler II (-20%). Verhouding: 10:1. Natuurlijk wordt er in vele sectoren bezuinigd. Wat dit geval speciaal maakt, is de indirecte werking: hoofdsteden boeken een bezuiniging in op de financiële afdracht aan Brussel, die vervolgens als een boemerang terugkomt in regio’s en op het platteland. Daar komt nog bij dat de lidstaten (in het geval van Nederland niet alleen Den Haag, maar ook de provincies) strijden voor hogere cofinanciering van maatregelen door Brussel. Zo is er sprake van een verhoging van de cofinanciering voor agromilieumaatregelen tot mogelijk 75%. Dan gaat het dubbelop: niet alleen een bezuiniging voor ministerie/provincies, maar het beschikbaar Brusselse budget is ook nog eens veel sneller besteed! Een alternatief voor overdracht van pijler I naar II zou kunnen zijn om het geld dat bestemd is voor vergroening (30% van het budget voor toeslagrechten, in Nederland ongeveer 230 miljoen euro per jaar), maar niet is benut door boeren, in pijler II in te zetten voor agromilieumaatregelen. Er is kennelijk voldoende steun in Brussel voor het idee dat zulk geld niet terug hoeft naar Brussel, maar in het nationale plattelandsbeleid gebruikt kan worden. Het zou dan wel verplicht gebruikt moeten worden voor agromilieumaatregelen, zoals weidevogelbescherming, boomwallen en ganzenschadevergoeding. Een alternatief voorstel is om het ‘vergroeningsgeld’ toe te delen aan die agrariërs die wel aan de vergroeningseisen voldoen, zodat hun groene premie iets verhoogd wordt. Hiervoor bestaat in Brussel minder steun. Er zijn nog wel de nodige vragen over alternatieve inzet van vergroeningsgeld: ten eerste is onduidelijk hoeveel

boeren niet gaan meedoen aan de vergroening. De Landbouwraad en de Europese Commissie willen een maximale boete van 125% van de groene premie bij niet naleven van de vergroenen. Het Europees Parlement (en LTO) willen maximaal 100% boete, waarmee de groene premie feitelijk losgekoppeld is van de basispremie. In Nederland praten we dan in 2020 over ongeveer ¼ 250 per ha basispremie en ongeveer ¼ 120 per ha groene premie. Als de Landbouwministers en de Europese Commissie dit argument in Brussel winnen, wordt de kans navenant kleiner dat agrariërs de ‘vergroening’ maar laten lopen omdat het teveel gedoe is (bureaucratie). En zou er dus minder vergroeninggeld ‘vrijkomen’ voor gebruik in pijler II. Bovendien is altijd pas 6-12 maanden na de einddatum voor de gecombineerde opgaaf duidelijk hoeveel boeren en tuinders niet (volledig) meedoen aan de vergroening. Dus dat zou een hoop nacalculaties gaan opleveren voor ofwel het plattelandsbeleid ofwel nabetalingen aan agrariërs die wel voldoende vergroen(d)en. Ten derde is het nog geheel onduidelijk hoe er gecontroleerd gaat worden op vergroening en of dat jaren na dato nog kan leiden tot bijstellingen. Zie ook de GLB-update van 23 april 2013 over het thema ‘vergroening’. Producenten- en inter-brancheorganisaties Een belangrijk onderdeel van de komende landbouwhervorming is in het gemeenschappelijke marktbeleid. De Europese Commissie vindt dat boeren en tuinders meer ruimte moeten krijgen zich te organiseren in producentenorganisaties en, samen met handel en industrie, in inter-branchorganisaties. Voor de zuivel is deze wetgeving twee jaar geleden al vastgesteld, en inmiddels omgezet in een verordening van het Productschap Zuivel voor producenten van koeien- en geitenmelk. Hiervoor bestaat tot nu geen belangstelling: de meeste Nederlandse melkveehouders zijn al georganiseerd via coöperaties. De ‘particulieren’ hebben kennelijk geen belangstelling om zich beter te organiseren. Hoewel de intentie van de Europese Commissie versterking marktpositie is, gaat de discussie in Nederland vooral in de richting van: hoe kunnen we dit nieuwe instrument benutten als de productschappen vanaf 1 januari 2014 niet meer bestaan. Vanaf dan worden allerlei activiteiten, die altijd door de boeren en tuinders gezamenlijk betaald werden, zoals voor onderzoek, plantgezondheid, diergezondheid en voedselveiligheid, niet meer uitgevoerd. De Europese Commissie biedt lidstaten namelijk de mogelijkheid om maatregelen van interbrancheorganisaties voor een bepaalde periode ‘algemeen verbindend’ te verklaren. Dan moeten in die organisatie wel minimaal 50% van de producenten (60% in het geval van groenten en fruit) en meer dan tweederde van het handelsvolume bewezen vertegenwoordigd zijn. In dat geval moeten niet-aangesloten producenten, handelaren en verwerkers verplicht voor een bepaalde periode meebetalen aan bepaalde activiteiten. In het vervolg van de discussie blijft het belangrijk om duidelijk te krijgen met welk doel je een producentenorganisatie en/of inter-brancheorganisatie zou willen oprichten. Het oorspronkelijke doel van het voorstel, namelijk versterking van de marktpositie van boeren en tuinders, mag niet vergeten worden. Interessant is daarbij de mogelijkheid in de voorstellen voor het nieuwe plattelandsbeleid om geld te reserveren voor de oprichting van producentenorganisaties in alle sectoren. Hiervoor zou er maximaal vijf jaar steun gegeven kunnen worden, met een maximum van 10% van maximaal ¼ 1 miljoen jaaromzet in jaar 1, en dan maximaal 8% in jaar 2, en zo verder 0% in jaar 6. Belangrijk is dat de Europese Commissie het aan lidstaten alleen tijdelijk wil toestaan om maatregelen van interbrancheorganisaties algemeen verbindend te verklaren. Permanente heffingen kunnen dus, volgens de voorstellen, niet. Ook hier geldt: wordt vervolgd. De komende weken De kans is reëel dat het in de laatste week van juni 2013 in Brussel tot een GLB-deal komt. Maar er zijn nog vele knopen die door politici doorgehakt zullen moeten worden. Verder is het de vraag wat er gebeurt zo lang het Europees Parlement nog niet akkoord is met het EU-budget 2014-2020 zoals op 8 februari 2013 voorgesteld door de Europese regeringsleiders. Het Europees Parlement heeft regelmatig aangegeven niet akkoord te zullen gaan met het nieuwe GLB, zolang er niet in voldoende mate tegemoet gekomen is aan haar budgeteisen. Hierbij gaat het overigens niet om de hoogte van het GLB-budget, maar vooral om de mogelijkheid voor het Parlement om de komende zeven jaar geld tussen budgetposten te mogen verschuiven. Het Parlement wil ook een eigen inkomensbron voor de EU, maar een extra belasting lijkt politiek onhaalbaar. Er zijn tussen 22-25 mei 2014

Europese Verkiezingen, en veel Europarlementariërs zullen zich moeten committeren aan de lijn van hun partij, die thuis vaak in de regeringscoalitie zit.



9. 7. Onbeperkt houdbaar. Naar een robuust natuurbeleid. RLI, mei 2013 (Agenda)

Mei 2013

ONBEPERKT HOUDBAAR NAAR EEN ROBUUST NATUURBELEID

Raad voor de leefomgeving en infrastructuur De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) is het strategische adviescollege voor regering en parlement op het brede domein van duurzame ontwikkeling van de leefomgeving en infrastructuur. De raad is onafhankelijk en adviseert gevraagd en ongevraagd over langetermijnvraagstukken. Met een integrale benadering en advisering op strategisch niveau wil de raad bijdragen aan de verdieping en verbreding van het politiek en maatschappelijk debat en aan de kwaliteit van de besluitvorming.

Samenstelling raad Mr. H.M. (Henry) Meijdam, voorzitter A.M.A. (Agnes) van Ardenne-van der Hoeven Ir. M. (Marjolein) Demmers E.H. (Eelco) Dykstra, MD L.J.P.M. (Léon) Frissen Ir. J.J. (Jan Jaap) de Graeff Prof. dr. P. (Pieter) Hooimeijer Prof. mr. N.S.J. (Niels) Koeman Ir. M. E. (Marike) van Lier Lels Prof. dr. ir. G. (Gerrit) Meester Prof. dr. W.A.J. (Wouter) Vanstiphout Algemeen secretaris Dr. R. (Ron) Hillebrand Raad voor de leefomgeving en infrastructuur Nieuwe Uitleg 1 Postbus 20906 2500 EX Den Haag [email protected] www.rli.nl

ONBEPERKT HOUDBAAR | 3

MEI 2013

ONBEPERKT HOUDBAAR NAAR EEN ROBUUST NATUURBELEID

Bij dit advies is een film beschikbaar. Zie www.rli.nl

INHOUD

INHOUD

ONBEPERKT HOUDBAAR | 5

DEEL 1: ADVIES 1 Inleiding

8 9

2 Vraagstelling

11

3 Adviezen

13 23

Begrippenkader

DEEL 2: ANALYSE 1 Natuurbeleid in beweging 1.1 1.2

Ontwikkelingen in natuurbeleid Natuurbeleid toe aan vernieuwing

2 Visie op natuur: natuur is een levensvoorwaarde 2.1 2.1.1 2.1.2 2.2 2.2.1

Het begrip natuur Natuur Relatie tussen natuur en landschap Natuur betekent verantwoordelijkheden Verantwoordelijkheid voor voortbestaan van planten, dieren en ecosystemen 2.2.2 Verantwoordelijkheid voor dierenwelzijn

3 Continuïteit essentieel voor instandhouding van natuur 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2

Continuïteit in beleid en betrokkenheid: stand van zaken Hoe continuïteit te bereiken Horizonbeleid voeren Begrip voor basisvoorwaarden borgen

4 Ruimte als basis voor instandhouding van natuur 4.1 4.2 4.2.1 4.2.2

Ruimte voor natuur: stand van zaken Bepalen randvoorwaarden voor natuurbeleid Essentiële condities: oppervlakte en verbinding Natuurlijke processen als basis voor beheer van natuur en landschap 4.2.3 Consequenties van sturen op essentiële condities en natuurlijke processen

24 25 25 27 29 29 29 31 32 32 34 37 38 39 40 40 43 43 48 49 50 52

INHOUD

6 | ONBEPERKT HOUDBAAR

5 Synergie met andere maatschappelijke belangen 5.1 5.2 5.3 5.3.1 5.3.2

Wonen, werken, recreëren en natuur Water en natuur Landbouw en natuur Landbouw: agrarisch natuurbeheer Synergie landbouw en natuur verder ontwikkelen

6 Governance: nieuwe arrangementen voor overheid, bedrijfsleven en burgers 6.1 Huidige situatie en trends rond governance van natuur 6.1.1 Maatschappelijke betrokkenheid bij natuur 6.1.2 De overheid en natuur: internationalisering en decentralisatie 6.2 Natuur als gedeelde publieke en private verantwoordelijkheid 6.2.1 Naar meer maatschappelijke betrokkenheid bij natuur(beleid) 6.2.2 Naar een heldere bestuurlijke toedeling van taken en verantwoordelijkheden

7 Financiering: stabilteit voor lange termijn 7.1 7.2 7.3 7.3.1 7.3.2 7.3.3 7.4

Financieringsbronnen van natuur: stand van zaken Verantwoordelijkheid voor financiering bij overheid Mogelijkheden voor financiering van natuur in de toekomst Financiering vanuit publieke middelen Financiering via het toekennen van rechten Financiering via het faciliteren van de samenleving Gedeelde verantwoordelijkheid

59 59 62 65 66 69

75 75 76 83 87

94 99 99 101 104 104 105 108 109

LITERATUUR

110

BIJLAGEN

120

1 Totstandkoming advies

121

2 Uitgevoerde onderzoeken

124

3 Overzicht publicaties

126

INHOUD

ONBEPERKT HOUDBAAR | 7

DEEL 1 | ADVIES

HOOFDSTUK 1

ONBEPERKT HOUDBAAR | 9

INLEIDING In 2010 werden in het regeerakkoord van het kabinet-Rutte I (Tweede Kamer, 2010) ingrijpende bezuinigingen in de rijksbegroting voor het natuurbeleid aangekondigd. Dit gaf de aanzet tot een politieke en maatschappelijke herbezinning op nut en noodzaak van natuurbeleid en op de maatschappelijke verankering ervan. De voorgestelde bezuinigingen kwamen niet alleen voort uit financiële overwegingen. Ook de maatschappelijke basis voor het natuurbeleid, dat als specialistisch en technocratisch wordt ervaren, lijkt kleiner te worden, ondanks een onverminderd maatschappelijk draagvlak voor natuurbehoud. Maatschappelijk onbegrip over de juridische gevolgen van de implementatie van Europese regelgeving (Vogel- en Habitatrichtlijn en Natura 2000) versterkt deze trend. Inmiddels is in het regeerakkoord van het kabinet-Rutte II (Tweede Kamer, 2012a) uit 2012 de benadering van het natuurbeleid opnieuw veranderd en is de omvang van de bezuiniging teruggebracht. De raad kijkt in dit advies naar het natuurbeleid en legt daarbij de nadruk op de effectiviteit en het maatschappelijk draagvlak van dit beleid, en doet aanbevelingen voor de vernieuwing ervan. De raad ziet in de resultaten van zelf geïnitieerde onderzoeken en verkenningen een bevestiging van het hoofddoel (de instandhouding van biodiversiteit) en de oorspronkelijke ambities van het Natuurbeleidsplan uit 1990 (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, 1990). De raad wil met dit advies bijdragen aan de versterking van de wetenschappelijke basis en de maatschappelijke inbedding van het natuurbeleid. De raad is in 2012 gestart met het opstellen van dit advies. De centrale adviesvraag is: ‘Op welke wijze kan de natuur in Nederland een duurzame toekomst worden gegeven, zowel in ecologische, maatschappelijke, financiële als bestuurlijke zin?’. Het is een gevraagd advies uit het werkprogramma 2012 (Rli, 2012). De Nederlandse natuur verandert snel. Een aantal soorten breidt zich uit, voor een deel als gevolg van klimaatverandering, maar ook door herstelmaatregelen en de omzetting van landbouwgrond in natuurgebied. Veel andere soorten nemen daarentegen steeds verder af, en we blijken niet in staat de juiste maatregelen te treffen om deze ontwikkeling te stoppen. Ook de Nederlandse maatschappij verandert in hoog tempo als het gaat om natuur: steeds meer burgers voelen zich verantwoordelijk voor de natuur in hun directe omgeving. In deze nieuwe constellatie is het urgent om de vraag te beantwoorden op welke wijze we de natuur in Nederland een duurzame toekomst kunnen geven,

1

10 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 1 | ADVIES

niet alleen in bestuurlijke en financiële zin, maar ook in de zin van ruimte voor de betrokkenheid van burgers en bedrijven. De raad neemt in dit advies de betekenis van natuur voor mensen en de verantwoordelijkheid van de mens voor de natuur en voor de komende generaties, zoals geformuleerd in de nota ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur’ (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, 2000) als vertrekpunt. Natuurlijke processen spelen immers een cruciale rol in een gezonde leefomgeving en natuur vervult maatschappelijke functies in relatie tot onder meer gezondheid, economisch vestigingsklimaat en waterveiligheid. Daaraan worden functionele motieven ontleend om natuur te beschermen. De erkenning van het recht op het voortbestaan van de wilde planten en dieren die in Nederland thuishoren en het overdragen van natuurlijke hulpbronnen aan volgende generaties, zijn belangrijke ethische motieven voor de instandhouding van de leefomstandigheden voor wilde planten- en diersoorten in hun leefgebieden. Voor dit advies is op verzoek van de raad een zevental onderzoeken verricht.1 De raad heeft deze onderzoeken laten verrichten om na te gaan of er aanleiding is, dan wel mogelijkheden zijn om de uitvoering van het natuurbeleid aan te passen. De resultaten zijn onder verantwoordelijkheid van de onderzoekers gepubliceerd op de website van de Rli (www.rli.nl). Drie onderzoeken waren gericht op de ecologische effectiviteit van strategieën voor de verbetering van het natuurbeheer en de bescherming van biodiversiteit, drie onderzoeken op het maatschappelijk draagvlak voor de natuur en het natuurbeleid en één op de economische aspecten van natuur.

1

Bakker, 2012; Buijs et al., 2012; Kamphorst & Donders, 2013; Kleijn, 2012; Ovaskainen, 2012; Sijtsma et al., 2013; Slobbe, 2012

HOOFDSTUK 2

ONBEPERKT HOUDBAAR | 11

VRAAGSTELLING Effectiviteit van natuurbeleid Er zijn inhoudelijke problemen met het huidige natuurbeleid. In de natuurbalansen van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL, 2009; 2012b) staat dat de achteruitgang van natuurkwaliteit in Nederland weliswaar is vertraagd en deels tot staan is gebracht, maar dat herstel uitblijft. Het gebruik van het Nederlandse landschap is sterk aan verandering onderhevig en veel ecosystemen zijn hier niet tegen bestand. Intensivering van de landbouw en het ruimtebeslag door stedelijk gebied en infrastructuur hebben geleid tot vermesting, verdroging, verzuring en versnippering. De belangrijkste factoren voor de stabiliteit van een ecosysteem zijn de omvang van het leefgebied en de continuïteit in de omstandigheden voor de soorten die er leven. Het realiseren van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) verloopt niet snel genoeg om de natuurkwaliteit te verbeteren. Nederland heeft zich met de implementatie van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn in de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet gebonden aan de instandhouding van een groot aantal kwetsbare soorten en aan het beschermen van natuurgebieden die karakteristiek zijn voor de biogeografische regio’s van Nederland. De Natura 2000-gebieden zijn bedoeld om de leefomstandigheden in een groter verband te beschermen. Deze gebieden zijn niet voldoende om aan de afspraken met Europa te voldoen. De aanwijzing van Natura 2000-gebieden stuit bovendien op weerstand, evenals het omgaan met de beschermingsregels die voortvloeien uit de Vogel- en Habitatrichtlijn. Die weerstand richt zich vooral op veranderingen in ruimtegebruik. De wettelijke beschermingskaders leiden tot een aanzienlijke onderzoeksverplichting en beperken de afwegingsruimte. Het eveneens ontwikkelen van de EHS moet zorgen voor meer aaneengesloten arealen met geschikte omstandigheden voor kwetsbare soorten en ecosystemen. Buiten de EHS wordt de leefgebiedenbenadering van het soortenbeleid ingezet. De doelen van het Nederlandse natuurbeleid zijn tot in detail uitgewerkt. In zekere zin werkt de technische maakbaarheidsgedachte van waaruit Nederland werd ingericht, ook door in de aanpak van natuurherstel en natuurontwikkeling. De vraag is of de afrekenbaarheid van zo gedetailleerd gestelde doelen realistisch is. Ook zijn intensieve en kostbare beheer- en herstelmaatregelen nodig zolang kwetsbare soorten moeten leven in relatief kleine natuurterreinen. Naast het beleid voor het realiseren van voldoende leefgebied voor kwetsbare soorten in de vorm van natuurgebieden, is een andere beleidsinzet gericht op natuur (o.a. weidevogels) en natuur- en landschapselementen in het agrarisch cultuurlandschap in de vorm van agrarisch natuurbeheer.

2

12 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 1 | ADVIES

Onderzoek naar agrarisch natuurbeheer wijst echter op ineffectiviteit van dit beleid. Naast deze inhoudelijke problemen van het natuurbeleid ziet de raad organisatorische en financiële problemen. De inzet van middelen is versnipperd over veel instanties. De uitvoering van natuurbeleid is grotendeels gedecentraliseerd, terwijl de rijksoverheid zich over de verdeling van de middelen daarvoor vooral centraal moet verantwoorden. Het natuurbeleid heeft dus een complexe uitvoeringsstructuur met veel regels en kaders. De raad onderschrijft dat natuur een publieke waarde is en dat de overheid daarvoor een publiekrechtelijke verantwoordelijkheid heeft. De financiering van het huidige natuurbeleid is sterk afhankelijk van rijksmiddelen. Fluctuaties in overheidsmiddelen maken het natuurbeleid kwetsbaar, terwijl private partijen die zich betrokken of medeverantwoordelijk (kunnen) voelen meer op afstand zijn komen te staan. De decentralisatie van natuurbeleid betrof in eerste instantie vooral de uitvoering van het rijksbeleid. Inmiddels verbreedt de decentralisatie zich zodat provincies hun eigen doelen opstellen en ze (laten) realiseren. Ook ligt de verantwoordelijkheid voor de vergunningverlening in het kader van de Floraen faunawet en de Natuurbeschermingswet nu grotendeels bij de provincies. Decentrale middeleninzet biedt kansen om meer aansluiting en synergie te zoeken met partijen die medeverantwoordelijkheid willen nemen in het realiseren van natuurdoelen en –kwaliteit. Op deze manier kan er een directere band ontstaan tussen de baten en de lasten van natuur. Samengevat constateert de raad dat de huidige uitvoering van het natuurbeleid onvoldoende ambitieus is en inhoudelijk, organisatorisch en financieel onvoldoende is toegerust om gestelde natuurdoelen te realiseren.

Maatschappelijk draagvlak De raad heeft, zoals in de inleiding aangegeven, drie onderzoeken laten verrichten naar maatschappelijk draagvlak voor de natuur en het natuurbeleid. Daaruit blijkt een wisselend beeld, afhankelijk van de gehanteerde indicatoren. Alhoewel het maatschappelijk draagvlak voor natuurbehoud onder de Nederlandse bevolking groot is, zijn er barsten ontstaan in het draagvlak voor het gevoerde natuurbeleid. Dit blijkt uit quick scans naar het draagvlak onder burgers, gebaseerd op de meest recente cijfers over betrokkenheid bij natuurbeheer, enquêtes onder de bevolking en een discoursanalyse van discussies in de (sociale) media.

HOOFDSTUK 3

ONBEPERKT HOUDBAAR | 13

ADVIEZEN Advies 1: Creëer natuurnetwerken om natuur te behouden én maatschappelijk te benutten t
Hanteer horizonbeleid: leg op basis van een globale ontwikkelvisie de langetermijndoelen – als stip op de horizon – vast in overleg met parlement, maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven. Combineer daarbij de instandhoudingsdoelen voor ecosystemen, wilde planten en dieren met andere maatschappelijke doelen van natuur, zoals de bijdrage aan het economisch vestigingsklimaat en aan de gezondheid van de Nederlandse bevolking. t
Prioriteer in het horizonbeleid de gebiedsgerichte componenten van het natuurbeleid in achtereenvolgens het vergroten en kwalitatief verbeteren van bestaande natuurgebieden, het creëren van nieuwe natuurgebieden, het vergroten van de uitwisselingsmogelijkheden in het tussenliggend gebied en het creëren van nieuwe verbindingen.

Langetermijndoelen en continuïteit voor natuurnetwerken: horizonbeleid Natuurnetwerken zijn nodig om de natuur in Nederland een duurzame toekomst te bieden en om bij te dragen aan onder meer het economisch vestigingsklimaat en aan de gezondheid van de Nederlandse bevolking. Continuïteit is wezenlijk voor natuurbeleid en –beheer. De raad stelt voor om beleid te hanteren dat vasthoudt aan langetermijndoelen bij een flexibele uitvoering van beleid, zoals tijdelijke temporisering en prioritering in tijden waarin de financiële middelen beperkt zijn. Daardoor ontstaat meer ruimte voor aanpassingen als in de loop van de jaren nieuwe inzichten daar aanleiding toe geven. Deze aanpak moet leiden tot een aaneenschakeling van regionale Natuurnetwerken als opvolger van de EHS. Deze regionale Natuurnetwerken bouwen voort op de gerealiseerde delen van de EHS en op Natura 2000-gebieden inclusief robuuste verbindingszones. Die zijn de basis voor regionale aanpassingen en uitbreidingen. De netwerken kunnen gaan bestaan uit grotere en kleinere natuurgebieden, inclusief het tussenliggende en aangrenzende (agrarische) gebied dat door een goede kwaliteit en ‘doorlaatbaarheid’ de uitwisseling van wilde planten en dieren mogelijk maakt. De regionale Natuurnetwerken moeten aansluiten op de groen-blauwe dooradering van stad en stadsrand. Meer dan op het verbinden van natuurgebieden kan in het natuurnetwerk de nadruk liggen op oppervlaktevergroting van gebieden. De nationale overheid

3

14 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 1 | ADVIES

faciliteert de regio’s bij de vorming van de regionale Natuurnetwerken vanuit haar eindverantwoordelijkheid voor de instandhouding van wilde planten en dieren. De regionale Natuurnetwerken vormen samen een natuurnetwerk op nationaal niveau voor de duurzame instandhouding van wilde planten en dieren. Dit Natuurnetwerk voegt de huidige beschermde gebieden samen en kan daarmee het aantal gebiedscategorieën in het beleid verminderen (‘ontstapeling’).

Prioriteiten stellen De raad stelt voor om, uit oogpunt van effectiviteit, in perioden met schaarse middelen in tijd en ruimte de volgende prioriteitsvolgorde te hanteren in de gebiedsgerichte componenten van het natuurbeleid: 1. oppervlaktevergroting en verbetering van de kwaliteit van bestaande natuurgebieden door het beheer en de externe milieucondities (zoals de waterhuishouding) op orde te brengen; 2. creëren van nieuwe gebieden rondom de kernen van bestaande natuurgebieden, zodat regionale Natuurnetwerken worden gecreëerd; 3. vergroten van de uitwisselingsmogelijkheden tussen de regionale Natuurnetwerken. Dit is mogelijk door verhoging van de kwaliteit en daarmee de ‘doorlaatbaarheid’ van het tussenliggende (agrarische) gebied; 4. creëren van nieuwe verbindingen tussen gebieden. Overweeg bij kostbare verbindingen, zoals ecoducten, van geval tot geval wat de meest effectieve besteding van middelen is: de aanleg van een verbinding of het vergroten van de oppervlakte van bestaande kernen. In gebieden waar de effecten van de landbouw in de vorm van verontreiniging met stikstofverbindingen en bestrijdingsmiddelen, en van grootschalige effecten op de waterhuishouding niet te vermijden zijn, moeten regio’s streven naar een verdere scheiding van landbouw- en natuurgebieden. Dat kan verplaatsing van landbouwbedrijven en herbestemming van natuurgebieden betekenen. Als kleine percelen met intensieve landbouw onevenredig negatieve effecten op aangrenzende natuurgebieden hebben, kunnen deze effecten weggenomen door onteigening van het betreffende bedrijf. Zie hoofdstuk 3 in deel 2 voor een verdere toelichting op het belang van tijd voor natuur en hoofdstuk 4 in deel 2 voor een toelichting op het belang van oppervlakte voor natuur.

HOOFDSTUK 3

ONBEPERKT HOUDBAAR | 15

Advies 2: Stel natuurlijke processen centraal en stuur op condities: kompasbeheer t
Werk om de vereiste kwaliteiten voor het natuurnetwerk te realiseren en natuurbescherming minder star te maken met kompasbeheer als leidend concept, in plaats van met sterk gedetailleerde streefbeelden. Daarin wordt geen statisch eindbeeld voorgeschreven. t
Stuur niet op in detail vastgelegde doelen, maar zorg voor de juiste condities door voor ieder landschap de voorwaarden in termen van oppervlakte, milieu en water te formuleren en daaraan te voldoen (‘conditioneel sturen’). t
Geef in gebieden die sterk onder invloed staan van de mens ruimte aan natuur, binnen de voorwaarden van het primaire gebruik. Natuur wordt op deze manier een vanzelfsprekender onderdeel van het dagelijks leven en draagt daardoor bij aan het versterken van de band tussen mens en natuur.

Kompasbeheer is beheer waarin de ontwikkelingsrichting naar een bepaald ecosysteem of landschapstype is vastgesteld, zonder dat een statisch eindbeeld is voorgeschreven. Kompasbeheer houdt rekening met voortschrijdend wetenschappelijk inzicht en met autonome ontwikkelingen in natuur en maatschappij. In plaats van ‘sturen op output’ is in het beheer ‘sturen op condities’ nodig. Sturen op condities wil zeggen: die ruimtelijke condities en milieu- en watercondities realiseren die een duurzame toekomst van natuur mogelijk maken. Door in elk van de Nederlandse landschappen, zowel de natuurlijke landschappen als de cultuurlandschappen, gebieden te creëren met voldoende oppervlakte voor natuur en voor natuurlijke processen, blijft de voor Nederland kenmerkende verscheidenheid van soorten, ecosystemen en landschappen in stand. ‘Conditioneel sturen’ kan zowel binnen het gebiedenbeleid als binnen de leefgebiedenbenadering van het soortenbeleid. Buiten natuurgebieden komen vele natuurlijke elementen voor: in steden, in landbouwgebieden, op industrieterreinen, langs wegen en waterlopen. Deze verwevenheid van natuur met alle vormen van grondgebruik is van grote betekenis voor de mens: voor beleving, voor gezondheid en voor de regulatie van milieuomstandigheden. In steden speelt natuur een belangrijke rol, bijvoorbeeld bij het voorkomen van wateroverlast of hittestress.

16 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 1 | ADVIES

Advies 3: Creëer verbindingen vanuit de maatschappelijke betekenis van natuur t
Versterk de synergie van natuur met initiatieven en ontwikkelingen in andere domeinen op basis van de maatschappelijke betekenis van natuur voor gezondheid, recreatie, economisch vestigingsklimaat, waterbeheer en waterveiligheid. t
Investeer extra in natuur op de overgang van stad naar buitengebied om natuur dichter bij burgers te brengen. t
Herzie de regeling voor agrarisch natuurbeheer om het rendement van ingezette middelen te vergroten: door agrarisch natuurbeheer met voorrang in te zetten in grote aaneengesloten gebieden, door kansrijke vormen van agrarisch natuurbeheer zodanig aan te passen dat een positief effect op natuurwaarden mag worden verwacht en door de deelnamebereidheid van grondgebruikers voor agrarisch natuurbeheer te vergroten.

Wonen, werken, recreëren en natuur Verhoging van de kwaliteit van de directe leefomgeving en de recreatieomgeving draagt bij aan de fysieke en mentale gezondheid van mensen en (mede daardoor aan) het economisch vestigingsklimaat. Veel investeringen in de leefomgeving vinden plaats in woon- en werkgebieden in de stedelijke omgeving en in gebieden bij de stad. Als bij ontwerp, inrichting en beheer van gebieden voldoende ruimte is voor natuur, versterkt dat de synergie tussen wonen, werken, recreëren en natuur. Dat kan door bijvoorbeeld samenwerking tussen gemeentelijke gezondheidsorganisaties en groenbeheerders, evenals door samenwerking tussen bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en overheden. Het voorkomen van onnodig belemmerende regelgeving creëert ruimte voor particuliere initiatieven in de stedelijke omgeving. Het formuleren van streefdoelen voor het aandeel groen in het stedelijk gebied en voor de bereikbaarheid van natuur bij de stad stimuleert eveneens synergie. Dat geldt ook voor het benutten van tijdelijk niet gebruikte oppervlakte in de vorm van tijdelijke natuur. Dat hoeft volgens de raad niet tot beperkingen te leiden voor toekomstig gebruik.

Water en natuur Synergie tussen water en natuur wordt niet alleen bereikt door integraal te plannen, maar ook door de maatregelen uit die plannen zo uit te voeren dat ze elkaar versterken. Dat geldt vooral voor de uitvoering van de Europese Kaderrichtlijn Water en van het Deltaprogramma (waterveiligheid en aanpak zoetwatervoorziening), ook in relatie tot klimaatverandering. Natuur kan vanuit dat beleid namelijk worden ingezet voor ecologisch herstel van waterlopen (natuurvriendelijke oevers), voor het

HOOFDSTUK 3

ONBEPERKT HOUDBAAR | 17

verminderen van wateroverlast door vergroting van de sponswerking in gebieden en voor vermindering van water-tekorten door hogere grondwaterstanden. Hoogwaterbescherming kan door ‘bouwen met natuur’, zoals gebeurt door de ‘Zandmotor’ voor de kust van Zuid-Holland en ‘ruimte voor de rivier’ langs de grote rivieren. Bouwen met natuur biedt ook in het regionale waterbeheer kansen om waterdoelen te bereiken (bijvoorbeeld vooroevers bij regionale keringen, rietoevers in boezemsystemen en beekherstel). Door het samenvoegen van water en natuur in robuuste groen-blauwe verbindingen kunnen natuurdoelen en waterdoelen (opvang wateroverlast, aanpak zoetwatervoorziening, ecologische kwaliteitsverbetering) in synergie worden bereikt. Als provinciale plannen voor natuur en die van de waterschappen op elkaar afgestemd worden, levert dat dus grote kansen op voor synergie, in en buiten regionale natuurnetwerken.

Landbouw en natuur Meer natuur in het agrarisch gebied leidt tot een hogere landschappelijke kwaliteit en tot meer mogelijkheden voor de uitwisseling van planten en dieren via de zones rondom en tussen kernen van bestaande natuurgebieden. Meer natuur in het agrarisch gebied zorgt voor bijvoorbeeld bestuiving en natuurlijke plaagbestrijding, waardoor agrariërs minder bestrijdingsmiddelen en meststoffen hoeven te gebruiken. Dat beperkt de negatieve effecten daarvan op de aangrenzende natuur. Dergelijke vormen van meervoudig ruimtegebruik zijn een belangrijk bestanddeel van regionale Natuurnetwerken. De voorstellen voor ‘vergroening’ van de inkomenstoeslag in het Europese gemeenschappelijk landbouwbeleid laten de mogelijkheden zien om deze ontwikkeling te stimuleren. Deze vergroening kan inhouden dat grond voor natuur wordt gereserveerd in het kader van onder meer plaagbestrijding, natuurbeleving en recreatie. Het beheer van die natuur gebeurt dan door agrariërs in samenwerking met andere partijen (burgers, bedrijven), wat ook weer de relatie tussen boeren en burgers versterkt. Voor versterking van de synergie tussen landbouw en natuur gebruikt de overheid het instrument ‘agrarisch natuurbeheer’: agrariërs krijgen een vergoeding voor natuur in agrarisch gebied. Onderzoek wijst echter uit dat dit instrument en de daarvoor ingezette middelen beperkt effectief zijn waar het gaat om instandhouding van kwetsbare soorten. De raad pleit er dan ook voor om de regeling voor agrarisch natuurbeheer te herzien om het rendement van ingezette middelen te vergroten: t
Agrarisch natuurbeheer met voorrang inzetten in (a) gebieden met voldoende oppervlakte rond natuurgebieden met dezelfde natuurdoelen, (b) in grote aaneengesloten gebieden met de adequate abiotische condities waar nog

18 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 1 | ADVIES

hoge aantallen kwetsbare soorten voorkomen, en (c) in de zones tussen natuurgebieden om de ‘doorlaatbaarheid’ van het agrarisch gebied te vergroten. t
Kansrijke vormen van agrarisch natuurbeheer zodanig aanpassen, dat die (naar verwachting) een positief effect op natuurwaarden hebben: in weidegevogelgebieden niet alleen het maaitijdstip aanpassen, maar ook maatregelen voor grondwaterstand en bemesting. In akkerbouwgebieden betekent dat het ontwikkelen van natuurlijke akkerranden, maar ook veel minder bestrijdingsmiddelen. t
Agrarisch natuurbeheer inzetten voor bufferzones rond kwetsbare natuurgebieden. t
Deelnamebereidheid van grondgebruikers voor agrarisch natuurbeheer vergroten door de minimale duur van de beheerscontracten aanzienlijk te verlengen. Zie hoofdstuk 5 in deel 2 voor een uitwerking van de synergie tussen natuur en andere vormen van grondgebruik. Advies 4: Geef ruimte aan maatschappelijke initiatieven: van government naar governance t
Hanteer bij de uitvoering van beleid ‘reflexieve sturing’ in plaats van ‘directieve sturing’. t
Zoek verbinding met maatschappelijke partners in ‘nieuwe arrangementen voor natuurbeleid’ en kies afhankelijk van de situatie als overheid de rol van ondersteuner, mediator, partner in samenwerkingsverbanden, kennisbron of regisseur. t
Geef krachtige impulsen aan natuureducatie aan jongeren om de band van mensen met natuur duurzaam te versterken.

Bestuurlijke helderheid Op ieder bestuurlijk niveau moeten de (kaders voor) verantwoordelijkheden én de ambities voor natuur helder zijn. Als het niet duidelijk is waar de overheid voor staat, is het moeilijk om ruimte te geven aan maatschappelijke initiatieven. Door enerzijds decentralisatie van het natuurbeleid en anderzijds Europese afspraken en regels, zijn veel taken en verantwoordelijkheden van de verschillende bestuurslagen niet helder uitgekristalliseerd en is de bestuurlijke borging van onderdelen van het natuurbeleid niet altijd duidelijk. Dat geldt zeker voor de ‘vervallen rijkstaken’ uit het bestuursakkoord. Ook is er een onbalans tussen nationale doelen van het natuurbeleid en de regionaal beschikbare middelen voor de uitvoering.

HOOFDSTUK 3

ONBEPERKT HOUDBAAR | 19

De rijksoverheid houdt in de visie van de raad de eindverantwoordelijkheid voor de natuurfuncties ‘instandhouding van soorten en ecosystemen’ en ‘bestaansvoorwaarden voor de mens (life support systems)’. Dat komt door het schaalniveau van de natuurlijke systemen waarbinnen soorten en ecosystemen zich ontwikkelen en handhaven, en door de vaak internationale context ervan. De provincie is eindverantwoordelijk voor de natuurfunctie ‘beleving van de landschappelijke kwaliteit’ vanwege het belang voor de regionale identiteit van gebieden. De gemeente heeft tot taak om ambities en kaders te stellen voor natuur in de stad, in overgangsgebieden en voor natuur van lokaal belang in het buitengebied. Door de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het natuurbeleid op regionaal en lokaal niveau te leggen identificeren actoren zich beter met beheer en beleid, ontplooien ze sneller initiatieven die aansluiten bij de eigen behoeften en beleving, en ontstaan meer mogelijkheden om synergie te zoeken door integrale gebiedsgerichte oplossingen. Invulling geven aan de publieke verantwoordelijkheid voor natuur houdt ook in dat de overheid op ieder niveau ambities formuleert die recht doen aan de maatschappelijke en intrinsieke betekenis van natuur. De overheid vertaalt die ambities in hanteerbare beleidskaders, en past die kaders ook toe. Kaders en uitvoeringspraktijken zijn echter geen vast gegeven, maar bewegen mee met de natuurlijke én met de maatschappelijke dynamiek. De overheid zal rivaliserende gebiedsclaims anders, meer integraal, moeten benaderen om tot meer maatschappelijke binding met beleid en tot breed gedragen oplossingen te komen. Klassieke sturing door de overheid, sterk geënt op de filosofie van de rationele top-downplanning, kan over het algemeen slecht omgaan met de dynamiek van publiek-maatschappelijke ontwikkeling en uitvoering van natuurbeleid, of met de dynamiek in de natuur zelf. Vandaar dat de raad pleit voor ‘reflexieve sturing’. Enerzijds is deze planmatig en rationeel, omdat die gebaseerd is op algemene ambities en kaders. Anderzijds kan de overheid door reflexieve sturing met creativiteit en improvisatie reageren op onzekerheden en verrassingen in de uitvoeringspraktijk.

Flexibiliteit in de uitvoering Om in samenspraak met maatschappelijke actoren beleidsdoelen te realiseren biedt decentralisatie goede kansen. Door decentralisatie ontstaat ruimte voor synergie en flexibiliteit in de uitvoering van beleid en daarmee voor reflexief sturen. Voor de samenleving, en met name voor initiatiefnemers moet wel duidelijk zijn met welke (semi-)overheidsinstanties ze kunnen samenwerken.

20 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 1 | ADVIES

Verbinding maatschappij en beleid De groeiende rol van maatschappelijke actoren bij ontwikkelingen in de natuur en in het natuurbeleid krijgt gestalte in de ‘energieke samenleving’ (de in de maatschappij aanwezige creativiteit en innovatiekracht van burgers en bedrijven). Voor de overheid betekent dit een andere rol: terughoudend als het gaat om het direct reguleren van initiatieven, proactief in het bevorderen van de omstandigheden voor initiatieven. De overheid dient zich te richten op het versterken en faciliteren van de maatschappelijke betrokkenheid van burgers en bedrijfsleven bij natuur en landschap, door horizonbeleid, het weghalen van bestuurlijke belemmeringen en door co-financiering. Heldere communicatie over ambities van en beleidskaders voor natuur draagt daaraan bij. Het koppelen van internationale en Europese doelen en nationale doelen aan lokale praktijken (en omgekeerd) zorgt dat ‘ver-van-mijn-bed’ weer ‘om de hoek’ wordt. Het sturen op het realiseren van geschikte condities, in plaats van op het vóórkomen van specifieke soorten, maakt die ambities en kaders op ieder schaalniveau beter hanteerbaar. Sturingsinstrumenten voor het natuurbeheer dienen te zorgen voor meer prikkels voor maatschappelijke initiatieven. Meer publiek-private samenwerking vraagt om nieuwe arrangementen. Nieuwe arrangementen voor natuurbeleid verbinden de overheid met maatschappelijke partners en andere overheden die voor specifieke gebieden en vraagstukken het meest relevant zijn. Afhankelijk van de specifieke situatie hoeft de overheid niet altijd de regie te hebben, dat kan ook de rol zijn van ondersteuner, mediator, partner in samenwerkingsverbanden of kennisbron. De overheid kan eveneens de bestaande ‘groene’ kennisinfrastructuur meer voor de samenleving laten werken en kan zorgen dat kennis voor alle betrokken partijen beschikbaar is. Voor overheidsorganisaties als Staatsbosbeheer en Dienst Landelijk Gebied, ten slotte, is het van belang dat zij ook op lokaal en regionaal niveau verbonden blijven met maatschappelijke organisatiestructuren. In alle arrangementen blijft de overheid overigens eindverantwoordelijk voor het publieke belang: een duurzame toekomst voor de natuur in ons land.

Natuureducatie De afstand tussen natuur en het dagelijkse leven van veel kinderen leidt tot vervreemding van de natuurlijke leefomgeving en tot onderbenutting van mogelijkheden tot zelfontplooiing. De rol van de overheid, specifiek van het Ministerie van OCW, is cruciaal bij natuureducatie van met name de jeugd. Door natuureducatie krijgt de continuïteit van de maatschappelijke betrokkenheid een impuls en het stimuleert zelfontplooiing. De overheid dient ook de aanwezige private infrastructuur voor natuureducatie te stimuleren zich in te zetten.

ONBEPERKT HOUDBAAR | 21

HOOFDSTUK 3

Zie hoofdstuk 6 in deel 2 voor een uitwerking van governance. Advies 5: Zorg voor continuïteit in de financiering van natuur t
Borg de continuïteit van de financiering voor natuur: zorg voor risicospreiding en koppeling van kosten en baten via overheidsfinanciering en arrangementen voor private financiering. t
Ontwikkel en faciliteer een systeem van rechten en organiseer op deze wijze nieuwe financiële dragers op het niveau van de regionale Natuurnetwerken.

Continuïteit Continuïteit van financiering is essentieel voor een duurzame toekomst van natuur. De huidige vormen van financiering bieden die continuïteit onvoldoende. Dat blijkt uit de bezuinigingen van de rijksoverheid en uit het feit dat ook de financiering vanuit charitas en bedrijfsleven onder druk staat. Natuur is en blijft een publiek goed en de eindverantwoordelijkheid voor de financiering van het natuurbeleid dient bij de overheid te blijven. Los van die verantwoordelijkheid, is het echter de vraag of de overheid op langere termijn het natuurbeleid volledig zal kunnen blijven financieren op basis van de traditionele financiële arrangementen. De overheid kan de continuïteit van de financiering versterken door risicospreiding: door burgers en bedrijven sterker bij de financiering van het natuurbeleid te betrekken en door de economische baten en kosten van natuur directer aan elkaar te koppelen. Daarvoor zijn nieuwe arrangementen nodig en de overheid dient volgens de raad deze nieuwe arrangementen te faciliteren.

Systeem van rechten In het verlengde van het voorgestelde horizonbeleid en kompasbeheer stelt de raad een systeem van rechten voor, als aanvullend instrument op directe overheidsfinanciering via publieke middelen. In zo’n systeem is het recht op een economische activiteit die mogelijk wordt gemaakt door natuur gekoppeld aan structurele financiële verplichtingen voor het duurzaam beschermen en beheren van die natuur. Een systeem van rechten vereist een nieuwe rol van alle partijen, zowel van overheid, markt als maatschappelijke organisaties. Het is vooral belangrijk dat de overheid niet alleen zelf financiert, maar zich ook opstelt als degene die de partijen ordent en rechten toedeelt. De rechten komen in handen van maatschappelijk opererende organisaties. Dat kunnen de traditionele natuurbeschermingsorganisaties zijn, maar ook nieuwe organisaties, zoals

22 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

regionale gebiedsfondsen. De gelden die deze organisaties verdienen met de rechten, dienen in alle gevallen direct (en zonder overheidsinterventie) terug te vloeien naar bescherming en beheer van natuur en landschap. Door de overheid toegekende rechten of concessies kunnen private middelen genereren. Dat kan vooral in nieuwe situaties waarin geen conflict kan ontstaan met gevestigde belangen. Er zijn kansrijke mogelijkheden op het gebied van bijvoorbeeld energie, ondergrondse infrastructuur, veiligheid en drinkwaterwinning. Drinkwaterwinning in de duinen illustreert waarom deze werkwijze duurzaam is: in Nederland wordt al 150 jaar drinkwater in de duinen gewonnen. In die waterwingebieden gaan bescherming van natuur en landschap en een essentiële maatschappelijke functie al jaren samen. Deze maatschappelijke functie financiert het beheer en de bescherming van de duinen. Rechten leiden tot langdurende verplichtingen en zijn daardoor vooral geschikt om in langdurende kosten - met name voor beheer - te voorzien. Het instrument is minder effectief bij eenmalige omvangrijke investeringen, bijvoorbeeld voor verwerving van grond of voor inrichtingsmaatregelen. In de Randstad en rondom (grote) steden is weliswaar grote schaarste aan natuur, maar er zijn tegelijkertijd grote kansen voor rechten als basis voor een nieuwe financiering. Bijvoorbeeld regionale Natuurnetwerken op de overgang van stad naar buitengebied: die kunnen economische waarde toevoegen – onder andere in recreatieve zin – en daarmee de financieringsbasis voor natuur en landschap versterken. Daarbij zijn verbanden te creëren tussen regionale beheerfondsen en de regionale Natuurnetwerken. Waardetoevoeging kan onder andere plaatsvinden door toekenning van een titel die bij het brede publiek appelleert aan natuurlijke en landschappelijke kwaliteiten. Een aanwijzing als werelderfgoed is een concreet voorbeeld. De overheid kan private bijdragen in de vorm van vrijwilligerswerk en geld ook stimuleren door gemeenschappelijk eigendom mogelijk te maken via verkoop van aandelen in gebiedsfondsen met een uitkering van het rendement in natura. Als burgers via virtuele communities betrokken worden bij gebieden en bij natuur buiten de directe woonomgeving, is crowd funding mogelijk. Verder kunnen fiscale voordelen de inzet van private middelen stimuleren, zoals een aftrekpost voor de inkomstenbelasting voor donaties aan natuurbeheer en voor kosten van natuurbeheer. Zie hoofdstuk 7 in deel 2 voor een verdere toelichting op de financiering van natuur.

ONBEPERKT HOUDBAAR | 23

HOOFDSTUK 3

Begrippenkader De raad introduceert in dit advies een aantal begrippen die samen de bepleite ontwikkelingsrichting van het natuurbeleid beschrijven. Deze begrippen duiden concepten aan die, naar de raad hoopt, voor langere tijd bruikbaar zijn en die onafhankelijk blijven van actuele politieke discussies. Deze concepten zijn nadrukkelijk niet bedoeld als een blauwdruk of nieuw planningsinstrument. Hieronder volgt een beknopte omschrijving van de concepten. Horizonbeleid: vasthouden aan langetermijndoelen bij een flexibele uitvoering van beleid, zoals tijdelijke temporisering wanneer onvoldoende financiële middelen beschikbaar zijn. Die langetermijndoelen worden door de overheid bepaald, in overleg met maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven. Kompasbeheer: beheer waarin de ontwikkelingsrichting naar een bepaald ecosysteem of landschapstype is vastgesteld en voor ieder landschap de vereiste randvoorwaarden op het gebied van milieu en oppervlakte worden vervuld. Hiermee ontstaat ruimte voor autonome dynamiek met behoud van karakteristieke verscheidenheid. Dit in tegenstelling tot sturen op in detail vastgelegde doelen als de (vroegere) ‘natuurdoeltypen’. Natuurnetwerk: de combinatie van regionale Natuurnetwerken, inclusief aangrenzende agrarische landschappen, met als doel de natuur in Nederland een duurzame toekomst te geven. Regionale Natuurnetwerken: clusters van grotere en kleinere natuurgebieden inclusief de tussenliggende en aangrenzende agrarische landschappen waarvan de landschappelijke kwaliteit en ‘doorlaatbaarheid’ voldoende is om de uitwisseling van wilde planten en dieren binnen het netwerk mogelijk te maken. Deze netwerken sluiten aan op de groen-blauwe dooradering in stad en buitengebied. Natuurlijke processen: De spontane vestiging, ruimtelijke rangschikking en dynamiek van wilde planten en dieren. Natuurlijke processen kunnen ook abiotisch van karakter zijn, zoals verstuiving en overstromingen, en zich afspelen op verschillende schaalniveau’s. Reflexief sturen: reflexief wil zeggen: enerzijds planmatig en rationaal (op basis van ambities en kaders), anderzijds: interactief en adaptief (reagerend op natuurlijke en maatschappelijke dynamiek en verrassingen). Conditioneel sturen: die ruimtelijke en milieucondities realiseren die een optimale instandhouding en verdere ontwikkeling van de natuur mogelijk maken.

DEEL 2 | ANALYSE

HOOFDSTUK 1

ONBEPERKT HOUDBAAR | 25

NATUURBELEID IN BEWEGING In deel 2 van dit advies vindt u de onderbouwing en uitwerking van de in deel 1 beschreven adviezen.

1.1 Ontwikkelingen in natuurbeleid Natuur én natuurbeleid zijn onderwerp van maatschappelijk debat. Mensen denken verschillend, en hebben dat ook altijd gedaan, over natuur en over de plaats van natuur in onze samenleving. Aan het begin van de vorige eeuw vroegen eerst individuele en vervolgens georganiseerde burgers aandacht voor het verlies aan natuur. Zij wezen op de betekenis van natuur voor de mens en op de verantwoordelijkheden van de mens voor natuur. De betrokkenheid van burgers klonk ook in de politiek door: in 1968 trad de Natuurbeschermingswet in werking. Die betekende overheidsbetrokkenheid bij natuurbescherming, eerst alleen passief via wetgeving en daarna ook actief door ontwikkelingsgericht beleid en investeringen. De intensiteit van beleid nam toe: vanaf 1990 ontwierp de overheid de Ecologische Hoofdstructuur (EHS, een samenhangend netwerk van bestaande en nog te ontwikkelen natuurgebieden), gebieden voor natuurrecreatie rond de grote steden, en in 2004 de Nationale Landschappen. De overheid volgde niet langer maatschappelijke initiatieven, maar werd de leidende partij. Maatschappelijke organisaties zochten voor een deel aansluiting bij de overheid. Het resultaat: natuurbescherming raakte geïnstitutionaliseerd. Polarisering van het debat over natuurbeleid Meerdere ontwikkelingen verscherpen de reeds bestaande tegenstellingen rond het natuurbeleid, waaronder de juridificering en technocratisering van beleid en de strijd om de grond. Deze ontwikkelingen zorgen voor een kritische benadering van het natuurbeleid die, naar de mening van de raad, haaks staat op de huidige grote waardering van het Nederlandse publiek voor de natuur in haar geheel. Tegelijkertijd wordt steeds duidelijker hoe belangrijk natuur is voor de gezondheid van mensen en het economisch vestigingsklimaat. Voedselzekerheid krijgt meer maatschappelijke aandacht. De hernieuwde belangstelling voor alles wat met voedsel samenhangt, roept nieuwe vragen op over grondgebruik. De strijd tussen landbouw en natuur over grond, geluwd in de periode van inkomensterugval in de landbouw toen verkoop van grond bijdroeg aan sanering van de sector, laait weer op als gevolg van toenemende wereldvoedselprijzen.

1

26 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

Het welzijn van dieren wordt steeds belangrijker. Met de grotere aandacht voor natuur én voor huisdieren neemt ook de belangstelling toe voor de omgang met dieren in natuurgebieden. Het dierenwelzijn in de Oostvaardersplassen, bijvoorbeeld, leidt tot een fel debat, gevoed door diepgaande verschillen in visies op natuur. Regelgeving is soms zeer gedetailleerd. Het gevolg van die detaillering is dat de relaties tussen grondgebruikers juridificeren. Juridische conflicten over economische initiatieven leiden tot het beeld dat Nederland ‘op slot’ zit. Al lange tijd bestaande conflicten tussen natuur en nabijgelegen agrarisch grondgebruik hebben door de aanwijzing van bestaande gebieden als Natura 2000-gebied (in het kader van Europese regelgeving) een sterk juridische dimensie gekregen. Het bestuur van Nederland verandert en dat heeft ook gevolgen voor het natuurbeleid. Bestuurlijk is een dichotome ontwikkeling zichtbaar: enerzijds vindt er een sterke internationalisering van het natuurbeleid plaats door de belangrijke rol die de EU in de regelgeving is gaan spelen. Anderzijds zijn er recent flinke stappen gezet in de decentralisatie van de uitvoering van het natuurbeleid, met als doel het natuurbeleid dichter bij gebieden en hun bewoners te brengen. Deze dichotomie leidt tot bestuurlijke complexiteit, haperingen en onduidelijkheden bij de uitvoering van beleid. De bezuinigingen in het kielzog van de verschillende decentralisatiegolven, zorgen voor discontinuïteit in beleid, en daarmee voor onbetrouwbaar natuurbeleid waardoor in veel gevallen gebiedsgericht beleid abrupt tot stilstand is gekomen. Natuurbeleid technocratiseert. De behoefte aan afrekenbaarheid van publieke financiering, en aan SMART2-doelstellingen van die financiering, leidt tot technocratisering van het natuurbeleid en het natuurbeheer. De technocratische benadering van afrekenbare en gedetailleerde doelstellingen (de vroegere natuurdoeltypen en doelsoorten) dringt steeds verder door. Tegelijk neemt de betrokkenheid van burgers bij hun directe leefomgeving toe en worden beheerders meer dan voorheen uitgedaagd de wijze van beheer te motiveren en af te stemmen op de lokale wensen vanuit de maatschappij. Natuurherstel verloopt trager dan gewenst. In de Nederlandse natuur zelf voltrekken zich snelle veranderingen. Een aantal soorten breiden zich uit, voor een deel als gevolg van klimaatverandering, maar ook door herstelmaatregelen en de omzetting van landbouwgrond in natuurgebied. Veel andere soorten nemen daarentegen steeds verder af, en we blijken niet in staat te zijn de juiste maatregelen te treffen om deze ontwikkeling te stoppen.

2

SMART: ‘specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden’

HOOFDSTUK 1

ONBEPERKT HOUDBAAR | 27

Deze ontwikkelingen hebben geleid tot een maatschappelijke momentum dat ruimte bood voor de snelle en ingrijpende veranderingen in beleid die de afgelopen jaren hebben plaatsgevonden.

1.2 Natuurbeleid toe aan vernieuwing Doordat in het beleid de visies en doelen zijn gehandhaafd, maar de wijze van uitvoering (bestuurlijk, financieel) drastisch in beweging is, dreigt verlies aan samenhang tussen visies, doelen en de inzet van instrumenten. Daardoor ontstaat het risico van een impasse in het beleid en dat leidt weer tot stilstand en teloorgang van wat inmiddels is bereikt. Dit is zelfs al zichtbaar: gronden die werden gereserveerd voor natuur, krijgen nu een andere bestemming, en bestaande natuurgebieden worden verkocht. Op een aantal terreinen is het reguliere beheer inmiddels gestopt, zodat verruiging plaatsvindt en veel kwetsbare soorten in hoog tempo verdwijnen. Gebrek aan samenhang in het natuurbeleid leidt er ook toe dat het onvoldoende gebruikmaakt van de autonome dynamiek en kracht van zowel natuur als samenleving. En dat terwijl natuur voor heel veel mensen wezenlijk bijdraagt aan de kwaliteit van leven. Voor hen varieert het belang van natuur van de bescherming tegen water, de positieve invloed ophun gezondheid, een aangenaam woon- en werkklimaat, tot de beleving van een aantrekkelijk landschap waarin gefietst en gewandeld kan worden. Bovendien voelen burgers zich verantwoordelijk voor natuur en willen daar iets voor doen. De maatschappij kan die energie benutten. Verder vinden er ook autonome veranderingen plaats in de natuur, als gevolg van de dynamiek die eigen is aan natuurlijke processen en als gevolg van veranderingen in het klimaat. Deze autonomie maakt de natuur minder maakbaar dan vaak gedacht. Pogingen de natuur - tot in detail - te sturen, kunnen tot een keurslijf leiden dat het benutten van kansen sterk beperkt, terwijl daar nu behoefte aan is. Kortom: vernieuwing van het natuurbeleid is urgent.

DEEL 2 | ANALYSE

HOOFDSTUK 2

ONBEPERKT HOUDBAAR | 29

VISIE OP NATUUR: NATUUR IS EEN LEVENSVOORWAARDE Iedereen die te maken heeft met natuur denkt en werkt (expliciet en impliciet) vanuit de eigen visie op natuur. Inzicht in deze visies is een voorwaarde om elkaar te begrijpen. Daarom geeft de raad hier eerst zijn visie op natuur. De mens is afhankelijk van zijn omgeving. Hij heeft input uit zijn omgeving nodig, fysiek en mentaal. Zonder mentale uitdaging heeft hij een saai bestaan en zonder voedsel is hem een kort leven beschoren. Natuurlijke processen reguleren de kwaliteit van water en lucht. Zonder levende biosfeer zou het CO2-gehalte van de atmosfeer 98% zijn en dientengevolge de gemiddelde temperatuur op onze planeet 240 °C (Lovelock, 1990). Gezond voedsel, water, een schoon milieu, beveiliging tegen wateroverlast, bewegingsruimte, beleving van een inspirerende omgeving en een gevoelde verantwoordelijkheid voor die omgeving, vormen naar de mening van de raad bestaansvoorwaarden die mensen in staat stellen goed te functioneren, zich te ontplooien en bij te dragen aan een duurzame maatschappelijke ontwikkeling. Niet alleen hier en nu, maar ook op andere plaatsen en voor komende generaties. Deze bestaansvoorwaarden zijn een maatschappelijk belang. Immers, niet alleen individuele burgers hebben daar belang bij, maar ook de samenleving als geheel. Daarmee is natuur een belangrijk publiek goed en heeft de maatschappij de verantwoordelijkheid om de private belangen die de natuur raken af te wegen tegen het maatschappelijk belang van de natuur. Deze afwegingen vragen om een visie op de betekenis van natuur als onderdeel van onze leefomgeving en leverancier van onze bestaansvoorwaarden. Om welke natuur gaat het, wat is het belang van natuur, wat is de relatie tussen natuur en landschap, en wat betekent dat voor onze omgang met natuur?

2.1 Het begrip natuur 2.1.1 Natuur Aan het begrip ‘natuur’ geeft bijna elke burger zijn of haar eigen invulling, en dat kan leiden tot strijd over de vraag welke invulling de juiste is. Voor de een is natuur al het groen in de omgeving, voor de ander gaat het om beschermde planten- en diersoorten. Voor de een is de paardenbloem op het

2

30 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

trottoir natuur, voor de ander alleen hetgeen niet door de mens gewijzigd is. De vele betekenissen van natuur sluiten elkaar niet uit, maar vullen elkaar aan. De raad vat natuur breed op. Afhankelijk van de discussie kan het gaan over een natuurgebied, natuur op een bedrijventerrein of natuur in de stad. Overal kunnen zich natuurlijke processen afspelen, variërend van het straatliefdegras tussen de stoeptegels in de stad tot de machtige dynamiek van zee, strand en kwelder op Schiermonnikoog. Wanneer in dit advies over natuurlijke processen wordt gesproken, bedoelt de raad de processen die leiden tot de spontane vestiging en rangschikking van wilde planten en dieren. Dit kan gebeuren in de natuur langs de grote rivieren onder invloed van grote grazers, maar ook in de houtwallen van de Gelderse Vallei of op de Groningse akkers waar akkeronkruiden zich vestigen en grauwe kiekendieven broeden. Een toenemende invloed van de mens leidt tot minder natuurlijke ordening, en uiteindelijk tot volledige ordening door de mens (zoals op een geasfalteerd parkeerterrein). De overgang tussen natuur en cultuur is geleidelijk, en in de praktijk van het natuurbeheer wordt een indeling gehanteerd van nagenoeg natuurlijke landschappen (bijvoorbeeld de Waddenzee), halfnatuurlijke landschappen (bijvoorbeeld heidegebieden) en cultuurlandschappen (bijvoorbeeld agrarische gebieden). Binnen alle systemen in deze reeks komt natuur voor, maar de natuurlijke processen bepalen een steeds kleiner deel van het landschap, en de mens een steeds groter deel. Natuur wordt in het dagelijks spraakgebruik ook met andere begrippen aangeduid. Sommige begrippen zijn direct herkenbaar als synoniem voor natuur (‘groen’), maar andere niet. Veel jonge mensen duiden natuur ook aan met het begrip ‘frisse lucht’, wat komt door de vergaande integratie van natuur met andere aspecten van hun leven. Voor jongeren staat frisse lucht voor vrijheid, voor ruimte, natuur, gezondheid, frisheid en voor individueel elan. En bovenal voor dat alles tegelijk. Natuur is geen op zichzelf staande waarde, maar is ‘versmolten’ met andere waarden en dat is terug te vinden in het taalgebruik van de jeugd (Van Slobbe, 2012). Het gebrek aan invulling van het begrip ‘natuur’ door de overheid, is voor dit advies van specifieke betekenis. In wet- en regelgeving wordt het begrip ‘natuur’ niet gedefinieerd of gebruikt. De soorten en habitats waarop wet- en regelgeving van toepassing is, worden bij soortnaam en habitattype genoemd in bijvoorbeeld een Algemene Maatregel van Bestuur (Flora- en faunawet) en in bijlagen (richtlijn 92/43/EEG, de Habitatrichtlijn). Ook in andere wet- en regelgeving voor natuur (Boswet, Waterwet) staat geen definitie van het begrip natuur. Bovenwettelijke beleidsvorming gaat uit van een breed natuurbegrip: van voordeur tot Waddenzee. De overheid acht een sluitende definitie niet eenvoudig en ook niet zinvol als het begrip zo breed wordt gehanteerd (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, 2000).

HOOFDSTUK 2

ONBEPERKT HOUDBAAR | 31

De overheid noemt ‘natuur’ niet expliciet in de grondwet. Wel benoemt de grondwet als overheidsverantwoordelijkheid onder meer bestaanszekerheid voor de bevolking, volksgezondheid, maatschappelijke en culturele ontplooiing en vrijetijdsbesteding voor de burger. Natuur draagt daaraan bij. Uit de grondrechtencatalogus van de grondwet (formulering 01-06-2004): t
De bestaanszekerheid der bevolking en spreiding van welvaart zijn voorwerp van zorg der overheid (artikel 20). t
De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu (artikel 21). t
De overheid treft maatregelen ter bevordering van de volksgezondheid (artikel 22). t
Zij schept voorwaarden voor maatschappelijke en culturele ontplooiing en voor vrijetijdsbesteding (artikel 22). De raad maakt een onderscheid tussen de fysieke natuur (‘natuur die je aan kunt raken’) en de functies van natuur (‘natuur vanuit bestuurlijke optiek’), zoals de functie voor de menselijke gezondheid, voor het economisch vestigingsklimaat en voor de instandhouding van wilde planten- en diersoorten (zie ook de Natuurverkenning, PBL, 2012a). De maatschappelijke besluitvorming en het maatschappelijk debat dienen naar de mening van de raad natuurfuncties als aangrijpingspunt te nemen, omdat daarmee de discussie over ‘natuur’ eenduidiger gevoerd kan worden én via functies ook de verbinding gelegd kan worden met belangen en belangenpartijen. 2.1.2 Relatie tussen natuur en landschap Natuur en landschap worden vaak in één adem genoemd. Landschap is “het waarneembare deel van de aarde, dat wordt bepaald door de onderlinge samenhang en wederzijdse beïnvloeding van de factoren klimaat, reliëf, water, bodem, flora en fauna, alsmede het menselijk handelen” (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, 1992). In ecologisch onderzoek wordt landschap gedefinieerd als “het samenhangend geheel van ecosystemen, inclusief de interacties tussen die systemen” (Berendse, 2009). Landschappen zijn gebieden die herkenbaar zijn op basis van gemeenschappelijke kenmerken, zoals het veenweidegebied, de wadden of het heuvellandschap in Zuid-Limburg. Het landschap biedt de context waarbinnen natuur zich kan ontwikkelen. Weidevogels bijvoorbeeld, zoals grutto en kemphaan, hebben een open weidelandschap nodig om te fourageren en te nestelen. Een heggenlandschap in Zeeland biedt weer ruimte aan andere soorten, zoals braamsluiper en zomertortel. In bosgebieden komen weer hele andere soorten voor, zoals zwarte specht en boommarter. Dit advies richt zich op het landschap voor zover dat landschap de fysieke drager is van natuur, en op landschap als drager van natuurlijke elementen van andere gebruiksfuncties, zoals sloten en houtwallen in het agrarisch cultuurlandschap. Architectonische en cultuurhistorische aspecten van het landschap zijn geen onderdeel van dit advies over natuurbeleid.

32 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

2.2 Natuur betekent verantwoordelijkheden 2.2.1 Verantwoordelijkheid voor voortbestaan van planten, dieren en ecosystemen De maatschappelijke betekenis van natuur impliceert verantwoordelijkheden voor natuur. Die verantwoordelijkheid is gebaseerd op functionele en ethische motieven. Functionele motieven De functionele motieven voor natuurbehoud gaan uit van de grote betekenis van natuur voor de samenleving waaronder de betekenis voor gezondheid, recreatie, economisch vestigingsklimaat, productie, regulatie en kennis. Gezondheid: mentale ontspanning en fysieke beweging dragen bij aan de gezondheid en zijn onderdeel van de preventieve en curatieve gezondheidszorg (Gezondheidsraad en Raad voor Ruimtelijk, Milieu- en Natuuronderzoek, 2004; Groenewegen et al., 2012; Joye & Van den Berg, 2013). Het gebruik van natuur voor dagelijkse ontspanning hangt vooral af van de bereikbaarheid ervan en van de vraag of die natuur lopend, fietsend of alleen per auto te bereiken is. Bij een loopafstand van tien minuten en/of een fietsafstand van tien kilometer (PBL, 2009) zijn er voldoende mogelijkheden voor preventieve gezondheidszorg. Voor curatieve gezondheidszorg is nabijheid van natuur van belang voor ziekenhuizen en verzorgingstehuizen. Korte wandelingen in de natuur kunnen bijdragen aan herstel na ziekte. Recreatie: de natuur biedt een recreatieve omgeving voor veel Nederlanders. De helft van de bevolking maakt minstens éénmaal per maand een uitstapje in de natuur (CBS, 2012a). In een derde van de vakanties wordt een bezoek aan een natuurreservaat gebracht (Nationale raad toerisme, recreatie, horeca en vrije tijd, 2012). De natuurlijke omgeving zorgt voor stressreductie, een beter humeur en een gevoel van vitaliteit als gevolg van de groenbeleving en het gevoel van verbinding met natuur (Joye & Van den Berg, 2013). Natuur zorgt daarmee voor de vervulling van hogere behoeften: de behoefte aan schoonheid, kennis, verbondenheid, wijsheid (Sijtsma et al., 2013). Natuur draagt daarmee bij aan recreatie in de betekenis van ‘herstel’. Economisch vestigingsklimaat: de aantrekkelijkheid van Nederland voor bedrijven als aangename woon- en werkomgeving wordt mede bepaald door de aanwezigheid van groengebieden. Groengebieden zijn essentieel voor een aangename leefomgeving en een aantrekkelijk vestigingsklimaat voor bedrijven (Provincie Zuid-Holland, 2012; SER Noord-Brabant, 2012). Groen levert ook een directe bijdrage aan economische ontwikkeling (Bade, 2011). De stad en de natuur

HOOFDSTUK 2

ONBEPERKT HOUDBAAR | 33

buiten de stad bevinden zich als het gaat om welbevinden en economie in een subtiele symbiose. Voor onze welvaart zijn de agglomeratievoordelen van de stedelijke omgeving essentieel. Eén miljoen Nederlanders heeft een ‘groentekort’ in de dagelijkse leefomgeving, zodat ze in de vrije tijd naar gebieden buiten de directe leefomgeving gaan om het welbevinden op peil te houden in de versteende omgeving (Sijtsma et al., 2013). Productie: natuurgebieden produceren niet alleen biomassa, zoals hout of riet, maar ook een breed spectrum aan organische verbindingen die soms voor de mens van groot belang zijn. In de Verenigde Staten bleek meer dan 70% van de nieuwegeneesmiddelen tegen kanker die recentgeregistreerd zijn, gebaseerd op nieuw ontdekte secundaire plantenstoffen uit het tropisch regenwoud (Loreau et al., 2001). In Nederland zijn de verschillende soorten insecten belangrijk die een rol spelen bij de bestuiving in de fruitteelt. Ook natuurlijke vijanden zoals sluipwespen en loopkevers, die kunnen helpen bij het bestrijden van plagen en ziektes in de landbouw, zijn belangrijk. Regulatie: natuurlijke processen reguleren de kwaliteit van water en lucht. Zonder biosfeer zou het kooldioxidegehalte in de atmosfeer 98% zijn en dientengevolge de gemiddelde temperatuur op aarde 240° C. Zonder uitgestrekte koolstofaccumulerende natuurgebieden zou het CO2-niveau in de lucht tweemaal zo snel stijgen als op dit moment (IPCC, 2007). De klimaatregulerende werking van natuur kan de effecten van klimaatverandering in steden verminderen: de verdamping door begroeiing kan de hittestress in steden aanzienlijk verminderen en bovendien de gevolgen verminderen van de versnelde waterafvoer in het stedelijk gebied. De bodemerosie op dijken is duidelijk kleiner bij een grotere diversiteit aan plantensoorten. De sponswerking van natuur is in het algemeen van groot belang voor kwantitatief waterbeheer. Inzet van natuur voor luchtzuivering is mogelijk door het planten van bomen en de aanleg van groenvoorzieningen in de stad en langs wegen. Natuurgebieden langs rivieren en kustwateren bieden bescherming tegen overstromingen en andere ernstige vormen van waterschade. Kennis: het DNA van levensvormen bevat informatie over de mogelijkheden om te overleven onder zeer verschillende, veelal vijandige omstandigheden. Deze informatie, het resultaat van vier miljard jaar evolutie, is van grote betekenis en biedt nog onverkende mogelijkheden om teanticiperen op toekomstige ontwikkelingen in ons leefmilieu. Ethische motieven Minstens zo belangrijk zijn de ethische motieven voor de instandhouding van natuur en de wilde planten en dieren die daarin thuishoren. Het recht op voortbestaan van andere soorten dan de mens wordt door het merendeel van de burgers als morele verplichting onderschreven (PBL, 2012b). Dit recht op

34 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

voortbestaan impliceert dat natuur ook de mogelijkheid krijgt zich verder te ontwikkelen en zich aan te passen aan de snel veranderende omstandigheden. Dit betekent weer dat er voldoende ruimte dient te zijn om evolutie en genetische aanpassingsprocessen mogelijk te maken. Alleen dan kan aan wilde planten- en diersoorten een duurzame toekomst worden geboden. Vele burgers voelen zich mede verantwoordelijk voor het voortbestaan van de andere soorten waarmee we deze planeet delen. Verantwoordelijkheid nemen voor natuur draagt bij aan welvaart in brede zin: materieel én immaterieel. De raad deelt dan ook het vooruitgangsgeloof niet dat er vanuit gaat dat natuur ooit vervangen kan worden door technische verworvenheden (Slobbe, 2012). Vanuit de optiek van duurzaamheid dient volgens Brundtland (1987) de huidige generatie de natuurlijke hulpbronnen intact over te dragen aan de volgende generaties. Meer recent zijn ook dierenrechten onderwerp van maatschappelijk debat (Raad van State, 2007). Daarnaast wordt er nadrukkelijk voor gepleit het recht van kinderen om in de natuur te spelen op te nemen in het Verdrag voor de Rechten van het Kind van de Verenigde Naties (Natuurcollege, 2010). Ethische motieven spelen vaak een doorslaggevende rol bij politieke keuzen. In een breder historisch perspectief neemt overigens de invloed van ethiek op onze beschaving steeds verder toe. In de loop van de negentiende eeuw werd de slavernij afgeschaft, aan het begin van de twintigste eeuw kwam een einde aan kinderarbeid en momenteel vindt een heftige discussie plaats over dierenrechten (Berendse, 2012). De vele functies van natuur brengen de raad tot de conclusie dat natuur op elke plek een maatschappelijke behoefte vervult. Natuur is overal en heeft overal haar waarde. De multifunctionaliteit is ook de kracht van natuur: in één gebied kan natuur gelijktijdig bijdragen aan bijvoorbeeld waterveiligheid, recreatie én instandhouding van soorten. 2.2.2 Verantwoordelijkheid voor dierenwelzijn De verantwoordelijkheid voor natuur in relatie tot dierenwelzijn is een belangrijk maatschappelijk onderwerp van discussie. Verantwoordelijkheid nemen voor natuur is niet mogelijk zonder een visie op de verantwoordelijkheid voor het welzijn van wilde dieren. Een kenmerk van natuur is dat wilde dieren autonoom zijn en zelf bepalen op welke wijze zij gebruikmaken van hun omgeving, bijvoorbeeld door zich te vestigen in specifieke gebieden. Bij dat gebruik zullen zich situaties voordoen die resulteren in perioden met minder welzijn (‘welzijnstekort’) die mensen kunnen interpreteren als vormen van lijden. Oorzaken voor die periodes zijn onder meer natuurlijk gedrag, zoals verspreiding naar andere gebieden met een lager voedselaanbod, natuurlijke ontwikkeling van gebieden waardoor die ongeschikt

HOOFDSTUK 2

ONBEPERKT HOUDBAAR | 35

worden, en extreme weersomstandigheden. Deze situaties komen in de natuur regelmatig voor en zijn de drijvende krachten achter de evolutie van soorten en ecosystemen. De mogelijkheid van evolutionaire ontwikkeling en genetische aanpassing is de kern van natuur. Zonder evolutionaire ontwikkeling kan op de lange duur de natuur – of meer algemeen: het leven - zich niet meer aanpassen aan de veranderende omstandigheden. Inherent aan evolutionaire ontwikkeling zijn situaties van verminderd individueel welzijn. Evolutionaire ontwikkeling vindt onder meer plaats als gevolg van natuurlijke selectie door predatie en voedseltekorten. Zowel ten prooi vallen aan predatoren als verhongering leiden tot (perioden van) verminderd welzijn. Evolutionaire krachten die al vier miljard jaar werkzaam zijn, zorgen voor ontwikkelingen die het welzijn van individuen raken. De raad karakteriseert het verminderd welzijn als een ‘evolutionair welzijnstekort’: “welzijnstekort in de natuur als gevolg van de natuurlijke processen die drijvende krachten zijn achter de evolutie”. Het getuigt van respect voor de autonomie van natuur om evolutionaire processen te accepteren, ook als verminderd welzijn daar onderdeel van uitmaakt. Zonder voldoende ruimte te geven aan genetische aanpassingsprocessen worden welzijnstekorten langer gehandhaafd dan noodzakelijk. Hoewel tegenintuïtief, kunnen goedbedoelde maatregelen zoals bijvoeren of het aanbieden van beschutting, op langere termijn juist leiden tot meer dierenleed. Dit neemt niet weg dat de aard van de relatie tussen mens en dier de verantwoordelijkheid van de mens voor wilde dieren bepaalt. Als de mens individuele dieren bewust afhankelijk heeft gemaakt van de mens door bijvoorbeeld domesticatie tot (landbouw)huisdieren of door het vangen en houden van wilde dieren, is de mens volledig verantwoordelijk voor het welzijn van deze dieren. Deze verantwoordelijkheid krijgt vorm in de zorgplicht waarbij de keuze van het welzijnsniveau contextafhankelijk is. Ook daar waar de mens dieren in omstandigheden brengt – door introductie in gebieden of door verandering van omstandigheden in gebieden - die hun zelfredzaamheid beperkt, ontstaat een zorgplicht.

DEEL 2 | ANALYSE

HOOFDSTUK 3

ONBEPERKT HOUDBAAR | 37

CONTINUÏTEIT ESSENTIEEL VOOR INSTANDHOUDING VAN NATUUR Om gestelde doelen te bereiken is continuïteit in beheer en beleid essentieel, want natuur is een zaak van lange adem. Daarom zijn continuïteit van betrokkenheid bij natuur, continuïteit van condities voor natuur en continuïteit van synergie tussen natuur en andere maatschappelijke belangen onontbeerlijk. De ontwikkeling van een ecosysteem van pioniervegetatie via overgangsstadia naar een climaxvegetatie neemt vele decennia in beslag. Ook tijd is dus van groot belang. Planten- en diersoorten hebben soms tientallen jaren nodig om zich te vestigen, ook wanneer het milieu reeds voor hen geschikt is. Beleid met een lange adem is ook nodig omdat het jaren kan duren voordat verschillende maatschappelijke partners de handen ineen kunnen slaan. Een treffend voorbeeld van beleidscontinuïteit is het Natuurbeleidsplan (1990), waarin het concept van de EHS werd geïntroduceerd. Dit beleidsconcept was meer dan twintig jaar het bindende uitgangspunt voor het Nederlandse natuurbeleid. Discontinuïteit komt echter vaker voor. Er is een voortdurende cyclus van het beëindigen van bestaande werkwijzen, relaties en structuren en het investeren in nieuwe werkwijzen en benaderingen. De (organisatorische) gevolgen van discontinuïteit hebben een lange looptijd, zeker als veranderingen elkaar snel opvolgen, waardoor veel organisaties niet in evenwicht zijn met hun (dynamische) omgeving. Deze discontinuïteit leidt tot onzekerheid over de vraag of grote investeringen in bedrijfsmiddelen of in samenwerkingsverbanden met maatschappelijke organisaties verantwoord en rendabel zijn. Voor de natuur leidt discontinuïteit vaak tot het versneld uitsterven van soorten, omdat veel soorten lange tijd nodig hebben om zich aan te passen aan de veranderende omstandigheden of zich te vestigen onder de nieuwe milieucondities.

3

38 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

3.1 Continuïteit in beleid en betrokkenheid: stand van zaken Maatschappelijke continuïteit De maatschappelijke continuïteit is relatief sterk, getuige de stabiliteit van natuurorganisaties. In reactie op achteruitgang van de natuur en de herontdekking van de betekenis van natuur aan het begin van de vorige eeuw, is de maatschappelijke betrokkenheid gemobiliseerd in de vorm van meerdere professionele natuurorganisaties. Deze natuurorganisaties handhaven zich al lang: bijvoorbeeld sinds 1899 (Vogelbescherming) of 1905 (Natuurmonumenten). De structuur van deze particuliere sector vertoont continuïteit en een verdergaande ontwikkeling in de vorm van organisaties met specifieke doelstellingen, zoals de provinciale Landschappen (in de jaren dertig van de vorige eeuw) en de Stichting Kritisch Bosbeheer (1977). Ook de maatschappelijke motieven voor natuurbehoud vertonen continuïteit: de vanouds bekende betekenis van natuur voor gezondheid (herstellingsoorden in de natuur) en woon- en werkomgeving (voor woningen in het groen is meer belangstelling) krijgt nu weliswaar bestuurlijk meer aandacht, maar burgers handelen al vele decennia op basis van deze motieven. Vanuit deze motieven heeft de particuliere sector verbetering van natuur als consistent doel, gebruikmakend van mogelijkheden die zich voordoen. Beleidscontinuïteit Veranderende opvattingen over natuurbeleid en over besturen in het algemeen kunnen beleidscontinuïteit doorbreken, net als het aantreden van nieuwe bestuurders. Veranderende opvattingen over natuurbeleid kunnen een verantwoord motief zijn voor belangrijke beleidswijzigingen. Als ze gebaseerd zijn op een grondige evaluatie van het bestaande beleid, kunnen wijzigingen leiden tot beleid dat effectiever is en beter aansluit bij de maatschappelijke behoefte. Voorbeelden van gefundeerde beleidswijzigingen zijn de stap naar een offensief beleid in de vorm van de EHS en de aanscherping van de normen voor de uitstoot van ammoniak en bestrijdingsmiddelen. Daardoor zijn de beleidsdoelen beter bereikt. Beleidsaanpassingen kunnen, aan de andere kant, ook juist leiden tot het minder goed bereiken van doelen. De inhaalslag om nationale natuurregelgeving aan te passen aan de Habitat- en Vogelrichtlijn leidde tot discontinuïteit door onnodige verstoring van de relatie tussen natuur en bedrijfsleven en door onvoldoende voorlichting (RLG, 2002). Recentere voorbeelden zijn het opgeven van de rijksverantwoordelijkheid voor meerdere beleidscategorieën zonder dat duidelijk is welke bestuurslaag deze verantwoordelijkheid overneemt (Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, 2011a) en de bezuinigingen van ongeveer 70% op het natuurbudget in 2010. Ook veranderende algemene maatschappelijke opvattingen kunnen reden zijn voor discontinuïteit in beleid. In de ‘Decentralisatie Impuls’ van 1991 werd een deel van het natuurbeleid gedecentraliseerd. Dit werd niet ingegeven door de

HOOFDSTUK 3

ONBEPERKT HOUDBAAR | 39

inhoud van het natuurbeleid, maar door algemene bestuurlijke overwegingen. In 2005 vond een tweede decentralisatiebeweging naar de provincies plaats, onder meer voor de uitvoering van de Natuurbeschermingswet, en de uitvoering van natuurbeleid volgens het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG) (Selnes & Kuindersma, 2006). In 2009 bleek dat de decentralisatie de beoogde doelen (nog) niet had bereikt. Provincies sloten met hun werkwijze veelal nog niet aan bij de kansen die integraal werken biedt en hun besluitvormingsruimte werd beperkt door gedetailleerde regelgeving vanuit het Rijk (PBL, 2009). Interactie tussen maatschappelijke continuïteit en beleidsdiscontinuïteit Veranderingen in beleid en uitvoering beïnvloeden ook de uitvoeringsorganisaties van de overheid (Dienst Landelijk Gebied en Staatsbosbeheer) en de maatschappelijke organisaties die betrokken zijn bij natuur (bijvoorbeeld Natuurmonumenten, provinciale Landschappen en organisaties zoals De Vlinderstichting en Sovon Vogelonderzoek Nederland). Gebrek aan beleidscontinuïteit noodzaakt maatschappelijke organisaties die samenwerken met de overheid aanpassingen te doen. De investeringen in deze aanpassingen worden niet altijd ‘terugverdiend’ door een hoger rendement van de samenwerking. De decentralisaties dwongen organisaties hun aandacht te verleggen van één rijksoverheid naar twaalf provinciale overheden, met alle consequenties voor hun structuur en bemensing van dien. Aanzienlijke aanpassingen in subsidieregelingen, zoals de snelle overgang van structurele subsidies naar projectsubsidies eind tachtiger jaren maakten ingrijpende aanpassingen in de werkwijze van maatschappelijke organisaties nodig. De nettobijdrage van de overheid aan het bereiken van maatschappelijke natuurdoelen is onmiskenbaar, getuige het verminderen van de achteruitgang van een aantal soorten en ecosystemen, het succes van de EHS en de verbetering van milieucondities (PBL, 2012b). Meer continuïteit in beleid zou echter het rendement van de samenwerking tussen overheden en maatschappelijke organisaties aanzienlijk vergroten.

3.2 Hoe continuïteit te bereiken Maatschappelijke continuïteit en beleidscontinuïteit zijn essentieel voor investeringen in natuur door maatschappelijke organisaties, burgerinitiatieven, bedrijfsleven en overheden. Daarbij gaat het om continuïteit in doelen en in basisvoorwaarden voor het bereiken van die doelen. De raad ziet als basisvoorwaarden voor continuïteit van natuurbeleid: 1) betrokkenheid van burgers en bedrijven, 2) aanwezigheid van kennis en 3) beschikbaarheid van financiële middelen. Discontinuïteiten kunnen functioneel zijn om bestaande hindernissen op te ruimen, maar ze dienen de doelen en de basisvoorwaarden niet aan te tasten.

40 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

3.2.1 Horizonbeleid voeren De raad is van mening dat continuïteit alleen voldoende gewaarborgd kan worden door langetermijndoelen te formuleren en horizonbeleid te voeren met een visie voor dertig jaar op basis van een metaconcept waarover politici, maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven het in hoofdlijnen met elkaar eens zijn. Een dergelijk beleid is bestuurlijk, ecologisch en economisch duurzaam. De overheid bepaalt de doelen op een redelijk hoog abstractieniveau, geformuleerd vanuit haar publieke verantwoordelijkheid voor natuur. Een belangrijk doel is het in stand houden en herstellen van ecosystemen en landschappen en de leefgebieden van wilde planten- en diersoorten. Maar ook maatschappelijke doelen, zoals een substantiële bijdrage van natuur aan gezondheid, dienen van een dergelijke visie deel uit te maken. Het doel van een dergelijke visie moet geen statisch eindbeeld zijn: samenleving en natuur zijn tenslotte dynamisch. Nieuwe inzichten en resultaten van wetenschappelijk onderzoek kunnen leiden tot verbeteringen en aanpassingen, zolang de hoofddoelen maar niet in gevaar komen. De overheid bepaalt niet de manier waarop het doel bereikt wordt, maar wel het doel zelf en houdt daar ook aan vast. De raad acht verdere uitwerking van het voorgestelde horizonbeleid dringend wenselijk, en de onderstaande stappen zijn nodig om de noodzakelijke beleidscontinuïteit te bereiken: 1. ontwikkel een Natuurnetwerk op nationaal niveau (verdere uitwerking in hoofdstuk 4) als stip op de horizon, dat waar nodig steeds aangepast wordt op basis van voortschrijdend wetenschappelijk inzicht, op basis van maatschappelijk gewenste natuurfuncties en de maatschappelijke verantwoordelijkheid voor de instandhouding van soorten, ecosystemen en landschappen. Bepaal duidelijke prioriteiten in de stappen die gezet moeten worden om dit eindbeeld te realiseren met no regret maatregelen als startpunt; 2. verlaag het realisatietempo in tijden waarin minder financiële middelen beschikbaar zijn, maar handhaaf het einddoel. 3.2.2 Begrip voor basisvoorwaarden borgen Om continuïteit te bereiken in de basisvoorwaarden ‘betrokkenheid’, ‘kennis’ en ‘financiële middelen’, dient de overheid samen met maatschappelijke organisaties binnen de samenleving begrip voor deze basisvoorwaarden te ontwikkelen. Dit kan alleen als de samenleving ze een volstrekt ‘logisch’ uitvloeisel vindt van onze verantwoordelijkheid voor natuur. Begrip voor het belang van ‘betrokkenheid’ ontstaat op basis van gevoelde ‘verantwoordelijkheid voor de omgeving’. De overheid mag van de burger vragen dat die verantwoordelijkheid voor zijn omgeving neemt. De overheid kan daarvoor bij burgers duurzaam gedrag stimuleren. Investeren in natuureducatie in het basisonderwijs is daarvoor onontbeerlijk.

HOOFDSTUK 3

ONBEPERKT HOUDBAAR | 41

Bij de vormgeving van beheer, de beoordeling van effecten van ingrepen of het nemen van (mitigerende en compenserende) maatregelen hoort het bij de verantwoordelijkheid van de overheid en van andere betrokken partijen te zorgen voor voldoende ‘kennis’ om verantwoorde besluiten te kunnen nemen. Daarbij hoort ook dat gevolgen van besluiten gemonitord worden om de vergaarde kennis te toetsen en verder te ontwikkelen. Begrip voor het belang van de continuïteit van de nodige ‘financiële middelen’ wordt versterkt wanneer duidelijk wordt gemaakt welke verliezen van natuur plaatsvinden bij het ontbreken daarvan. De bereidheid tot financiering wordt vergroot door waar mogelijk tot ‘verevening van kosten en baten’ te komen. De overheid mag de gebruiker die baat heeft bij natuur vragen mee te betalen aan de kosten voor het in stand houden van natuur. De overheid kan hiervoor zorgen door rechten toe te kennen. Dat is verder uitgewerkt in het hoofdstuk over financiering (hoofdstuk 7).

DEEL 2 | ANALYSE

HOOFDSTUK 4

ONBEPERKT HOUDBAAR | 43

RUIMTE ALS BASIS VOOR INSTANDHOUDING VAN NATUUR De mens beïnvloedt in principe elk gebied in Nederland, zowel op land als op zee. De intensiteit verschilt echter van gebied tot gebied, waardoor de autonomie van de natuur zich per gebied meer of minder manifesteert. Er zijn gebieden waar de natuur alle ruimte krijgt om zich te ontwikkelen met als belangrijkste doel de instandhouding van soorten en ecosystemen. In agrarische cultuurlandschappen en stedelijke landschappen domineren andere vormen van grondgebruik die de ontwikkeling van de natuur sterk beïnvloeden - zoals wonen, werken en voedsel-productie. In die gebieden kan de oppervlakte aan natuur weliswaar beperkt van omvang zijn, maar toch een belangrijke rol vervullen, bijvoorbeeld als onderdeel van een aangename woonomgeving of om biologische bestrijding en bestuiving van gewassen mogelijk te maken.

4.1 Ruimte voor natuur: stand van zaken In Nederland zijn veel natuurgebieden nog te klein en te versnipperd voor de duurzame instandhouding van wilde planten- en diersoorten en ecosystemen (PBL, 2012b). De oppervlakte moet immers voldoende groot zijn om: t
ruimte te bieden aan populaties van voldoende omvang, zodat toevallige fluctuaties in de aantallen niet tot uitsterven leiden; t
voldoende ruimte te bieden aan dieren die grote territoria nodig hebben, zoals grote zoogdieren, roofvogels en andere predatoren; t
ruimte te geven aan een minimaal aantal deelpopulaties van een soort, zodat er hervestiging kan plaatsvinden, wanneer een van de deelpopulaties door veranderende omstandigheden verdwijnt. De metapopulatietheorie (Hanski & Gilpin, 1997; Ovaskainen, 2012) stelt dat minimaal vijftien tot twintig deelpopulaties per soort noodzakelijk zijn om een soort binnen een regionaal natuurnetwerk voldoende perspectief te geven; t
de negatieve effecten vanuit het omringende landbouwgebied (door ammoniak, verdroging, bestrijdingsmiddelen) op voldoende afstand te kunnen houden.

4

44 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

De figuren 1 tot en met 3 geven een beeld van de natuur(gebieden) op land en zee. Figuur 1: Ecologische hoofdstructuur anno 2012

Legenda Ingericht Verworven In beheer en/of planologische EHS Agrarisch natuurgebied Begrensd (incl. zoekgebied) Bronnen: PBL/Compendium; PBL, 2012; IPO, 2012 Den Haag; CBS 2012.

0

18km

ONBEPERKT HOUDBAAR | 45

HOOFDSTUK 2

Figuur 2: Bonaire, Saba en Sint Eustasius, met rijke natuur op de eilanden en in de zee

Saba Sint Eustatius

Bonaire

Vanaf 10 oktober 2010 is het grondgebied van Nederland uitgebreid met de BES-eilanden Bron: PBL.

Figuur 3: Biodiversiteit Noordzee 1991 - 2010 (links) en status van natuurgebieden op de Noordzee (rechts) Biodiversiteit Noordzee, 1991 – 2010

Status van natuurgebieden op de Noordzee

Totaal

Aantal soorten (index) Hoog Laag

Bron: PBL.

Status Natura 2000 Natura 2000, vogelrichtlijn

Gebieden met bijzondere ecologische waarden

46 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

Voor natuur is niet alleen de oppervlakte van essentieel belang, maar ook de milieucondities en de waterhuishouding. De milieucondities in Nederland zijn verbeterd: de uitstoot van zwaveloxiden is sterk verminderd, en ook de emissies van stikstofverbindingen en het gebruik van pesticiden zijn afgenomen. De grote investeringen in de afvalwaterzuivering in nationaal en internationaal verband zijn effectief gebleken. De verdere verbetering van milieu- en watercondities stagneert echter op een onvoldoende niveau, zowel voor stikstof en fosfaat, als voor bestrijdingsmiddelen en voor het niveau en de chemische kwaliteit van het grondwater. Het huidige beleid heeft op nationale schaal nog niet geleid tot de gewenste grote en aaneengesloten netwerken van natuurgebieden waarin de milieucondities voldoende zijn verbeterd om de instandhouding van soorten en ecosystemen mogelijk te maken. De beschikbare versnipperde oppervlakte voor natuur is te beperkt om de door het beleid gewenste natuurdoelen voor de instandhouding van ecosystemen en soorten te halen. Dit geldt ook voor de natuur in de gebieden die zijn aangewezen als onderdeel van het Natura 2000netwerk (PBL, 2012b). De soortenrijkdom herstelt zich niet en blijft kwetsbaar (figuren 4 en 5). Figuur 4: Bedreiging van soorten omstreeks 2000 Steenvliegen Reptielen Dagvlinders Haften Paddestoelen Bijen Kokerjuffers Amfibieën Mossen Korstmossen Libellen Weekdieren Zoogdieren Vogels Vissen Platwormen (Tricladida) Sprinkhanen en krekels Vaatplanten 0

20

40

60

80

100 %

Ten opzichte van circa 1950 Verdwenen Kwetsbaar Ernstig bedreigd Gevoelig Bedreigd Niet bedreigd

Bron: LNV e.a.

ONBEPERKT HOUDBAAR | 47

HOOFDSTUK 4

Figuur 5: Populatieomvang van soorten Index (1997 = 100) 150 125 100 75 50 25 0 1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

Alle rode lijstsoorten Bedreigde rode lijstsoorten Alle soorten Beschouwde soorten: - Dagvlinders - Zoogdieren - Reptielen - Amfibieën - Broedvogels - Libellen - Paddenstoelen De achteruitgang van soorten die vanuit internationaal oogpunt karakteristiek zijn voor Nederland, is nog niet gestopt. Hetzelfde geldt voor veel soorten die op de Rode Lijst staan. Bron: Alterra en pbl.nl

Ook in gebieden waarin andere vormen van grondgebruik domineren, en waar natuur een nevenfunctie is, schieten de genomen beleidsmaatregelen tekort. De overheid heeft zeer grote bedragen geïnvesteerd in het herstel van de natuur in agrarische gebieden, maar zonder veel resultaat. Recente analyses laten zien dat sinds 1960 75% van de broedparen van vogels in agrarische gebieden is verdwenen (Sovon, 2012). Het beperkte aantal kwetsbare soorten dat wel in agrarische gebieden voorkomt, vooral weidevogels, gaat jaarlijks verder achteruit en zal, zonder ingrijpende maatregelen, op korte termijn verdwijnen (Berendse et al., 2004; Schroeder et al., 2009). Agrarisch natuurbeheer is nauwelijks effectief. De sleutelfactoren voor veel kwetsbare soorten zijn namelijk vaak ook de

48 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

factoren die essentieel zijn voor een economisch rendabele landbouwproductie (Kleijn, 2012). Stoppen met het gebruik van bestrijdingsmiddelen of het drastisch verhogen van de grondwaterstand, bijvoorbeeld, is moeilijk te combineren met een economisch rendabele bedrijfsvoering van landbouwbedrijven. In enkele gevallen is wel een combinatie van natuur met landbouw mogelijk gebleken, zoals in Noordoost-Groningen en in de Flevopolders, waar aangepast beheer van akkerranden leidt tot hoge dichtheden van muizen en waar de nesten van grauwe kiekendieven in het graan worden beschermd. Dit akkerrandenbeheer heeft echter niet kunnen voorkomen dat de aantallen van een algemene weidevogel als de veldleeuwerik ook in deze gebieden steeds verder achteruitgaan. In stedelijke gebieden daarentegen, ontstaan steeds meer mogelijkheden voor natuur. Bewoners van de stad krijgen meer aandacht voor natuur in de vorm van stadsgroen: tuinen, groene gevels en braakliggende veldjes. Het aantal soorten in de stad en standsrand overtreft vaak het aantal soorten in het aangrenzend landelijk gebied (Zoest & Melchers, 2006).

4.2 Bepalen randvoorwaarden voor natuurbeleid De raad stelt voor het natuurbeleid niet langer te richten op zeer gedetailleerde doelstellingen zoals de (vroegere) natuurdoeltypen en doelsoorten, maar het te concentreren op het creëren of herstellen van condities (in termen van oppervlakte, waterhuishouding en overige milieucondities) die de spontane vestiging en dynamiek van soorten en ecosystemen mogelijk maken. Indien voldaan is aan deze voorwaarden, is instandhouding van een breed spectrum van soorten en ecosystemen mogelijk – al is niet te voorspellen welke precies – en kunnen natuurfuncties adequaat worden vervuld. De in te vullen randvoorwaarden kunnen van landschap tot landschap aanzienlijk verschillen. In nagenoeg natuurlijke landschappen is voldoende oppervlakte nodig voor grootschalige processen als verstuiving, overstroming en begrazing. Door de balans tussen deze processen en voortdurende, spontane vegetatieontwikkeling blijft in deze landschappen een breed spectrum van ecosystemen gehandhaafd, hoewel de verhoudingen ertussen in de tijd kunnen fluctueren. Beheermaatregelen, zoals hooien, plaggen en dunnen beïnvloeden in halfnatuurlijke landschappen en cultuurlandschappen de natuurlijke processen. Om deze landschappen te behouden moeten deze beheermaatregelen voortgezet worden. Iedere beheerstrategie resulteert in een specifiek landschap met zijn eigen, karakteristieke palet aan planten- en diersoorten. Alleen door de waarde van het gehele spectrum van natuurlijke, halfnatuurlijke en cultuurlandschappen te erkennen en de voor iedere landschapsvorm noodzakelijke beheersstrategie voort te zetten, kan natuurbeleid de diversiteit van wilde planten- en diersoorten in Nederland duurzaam behouden.

HOOFDSTUK 4

ONBEPERKT HOUDBAAR | 49

4.2.1 Essentiële condities: oppervlakte en verbinding Wilde planten en dieren leven meestal in ruimtelijk van elkaar gescheiden deelpopulaties die voorkomen in een ruimtelijk mozaïek van verschillende leefgebieden. Dit is een simpele constatering, maar met vergaande consequenties voor de overleving van soorten. Als voorbeeld: een dagvlindersoort zoals de Kommavlinder, die zich kan voortplanten in voedselarme graslanden die niet al te droog en niet al te nat zijn. In droge jaren kan de soort zich in de droogste gebieden niet voortplanten en sterft daar uit, terwijl de vlinders in de natste gebieden zich uitstekend kunnen vermenigvuldigen. In natte jaren is het juist andersom en verdwijnen de deelpopulaties op de natste plekken. Een plek waar de soort is uitgestorven, blijft leeg als er geen kolonisatie vanuit naburige gebieden plaatsvindt. Dat betekent dat geschikte leefplekken niet te ver van elkaar moeten liggen. De maximale afstand verschilt per soort. De Kommavlinder bijvoorbeeld, verdwijnt uiteindelijk op plekken die meer dan een kilometer liggen van een andere plek die door Kommavlinders wordt bewoond. Er zijn nog andere redenen om natuurgebieden van voldoende oppervlakte te beschermen. De oppervlakte van een gebied bepaalt hoeveel individuen van een soort er kunnen leven. Bij een kleinere oppervlakte en een kleiner aantal individuen zal de kans op lokaal uitsterven sterk toenemen door de schommelingen in aantallen tussen goede en slechte jaren. Bij lage aantallen neemt de rol van het toeval sterk toe, waardoor de soort sneller zal verdwijnen. Het derde, en misschien belangrijkste, effect van oppervlakte is dat bij afnemende oppervlakte de relatieve invloed van de omgeving, meestal landbouwgebied, sterk toeneemt. In kleine natuurgebieden hebben de effecten van grondwaterstandverlaging, ammoniakemissies en het gebruik van pesticiden voor veel soorten dramatische gevolgen. In grote natuurgebieden kunnen deze negatieve effecten eenvoudiger en met substantieel lagere kosten worden gereduceerd. Oppervlakte en verbindingen, dus mogelijkheden voor planten en dieren om zich te verplaatsen binnen landschappen, zijn pijlers van het natuurbeleid. Bij prioriteitsstelling is - voor de meeste soorten en ecosystemen – oppervlakte de belangrijkste factor (Ovaskainen, 2012). De overheid kan volgens de raad verbindingen tussen deelpopulaties van wilde planten- en diersoorten het beste realiseren door er voor te zorgen dat het tussenliggende gebied uit natuurgebied bestaat of uit agrarisch landschap van een voldoende hoge kwaliteit (groene dooradering). Dat heeft het tussenliggende gebied voldoende ‘doorlaatbaarheid’ om de uitwisseling van planten en dieren mogelijk te maken. Overigens is het belangrijk om te beseffen dat soorten zich op heel verschillende manieren verplaatsen. Waar voor de ene soort een houtwal of bosrand mogelijkheden voor verplaatsing biedt, is voor de andere soort een waterloopje essentieel, en voor weer andere soorten is de kustlijn van belang of de loop van de grote

50 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

rivieren. Hoewel soms specifieke maatregelen, zoals de aanleg van dassentunnels onder snelwegen, zeer effectief zijn, is het voor het gehele spectrum van soorten in de eerste plaats van belang de oppervlakte van het natuurgebied niet alleen zo groot te maken dat ze voldoende deelpopulaties van een soort kunnen bevatten, maar ook de ecologische kwaliteit van het tussenliggende agrarische gebied te vergroten. 4.2.2 Natuurlijke processen als basis voor beheer van natuur en landschap Eén van de belangrijke karakteristieken van gebieden waar het ingrijpen van de mens zeer beperkt is, is dat natuurlijke processen plaatsvinden: spontane vegetatie-ontwikkeling en het optreden van natuurlijke verstoringen, zoals verstuiving, branden of overstromingen. Natuurlijke verstoringen voeren elke keer een deel van de vegetatie en de bodem af, waarna de ontwikkeling van het ecosysteem een nieuwe start moet maken. Door deze natuurlijke dynamiek komen verschillende ontwikkelingsstadia (van pioniervegetatie tot climaxvegetatie) naast elkaar voor. In dergelijke nagenoeg natuurlijke landschappen komen veel soorten planten en dieren voor, inclusief kwetsbare soorten (Bakker, 2012). Ruimte voor natuurlijke processen leidt dan ook tot de aanwezigheid van de soorten die onder deze of vergelijkbare natuurlijke processen zijn geëvolueerd en daarmee in deze landschappen ‘thuishoren’. Door in elk van de Nederlandse natuurlijke, halfnatuurlijke en cultuurlandschappen, een adequaat aantal gebieden met voldoende oppervlakte voor natuur te creëren, blijft de verscheiden-heid aan soorten en ecosystemen in stand die kenmerkend is voor Nederland. Een voorwaarde is dat de bepalende milieucondities binnen zekere marges over een lange periode gehandhaafd worden. In de halfnatuurlijke en cultuurlandschappen speelt gebruik door de mens een doorslaggevende rol. Ook in cultuurlandschappen zijn natuurlijke processen, binnen de mogelijkheden die het gebruik door de mens biedt, de basis voor een duurzame toekomst van de natuur. Ruimte voor spontane en verrassende ontwikkelingen draagt ook bij aan de beleving van natuur: die laten de mens ervaren dat hij deel is van een groter geheel. Voldoende ruimte voor natuurlijke processen maakt verder vaak menselijke ingrepen om natuurlijke processen te imiteren en te sturen overbodig, zoals het in detail reguleren van de waterstand, plaggen en het verplaatsen van soorten. Hoe meer geschikte condities voor natuurlijke processen aanwezig zijn, hoe minder menselijke ingrepen nodig zijn voor de instandhouding van soorten en ecosystemen. Onvoldoende oppervlakte vraagt om herhaald ingrijpen om het lokaal verdwijnen van soorten te voorkomen. Een voorbeeld zijn kleine heideterreinen omringd door intensieve landbouw. Hier moeten regelmatig kostbare beheermaatregelen, zoals afplaggen, worden uitgevoerd om de heidevegetaties te behouden.

ONBEPERKT HOUDBAAR | 51

HOOFDSTUK 4

Kosten voor natuurbeheer komen grotendeels voort uit onnatuurlijke condities (zoals beperkte oppervlakte en een hoge atmosferische stikstofdepositie) die natuurlijke processen in de weg staan: compenserend beheer is dan nodig. Geschikte condities leiden dan ook tot lagere kosten voor natuurbeheer. Welke condities uiteindelijk nodig zijn (in termen van benodigde oppervlakte, waterkwantiteit en -kwaliteit) in landschappen, hangt af van de aard van de landschapsvormende processen, en van de soorten en de ecosystemen die aan de landschappen verbonden zijn. In het veenweidelandschap zijn dat bijvoorbeeld: landschappelijke openheid, voldoende plekken met een hoge grondwaterstand (vernatting) en schoon water in de sloten. In kwelders en duinen zijn rust en voldoende ruimte voor invloeden van zee en verstuiving belangrijke vereisten.

SMART beheer voorbij In de jaren negentig van de vorige eeuw kwam eerst in het bedrijfsleven en daarna bij de overheid, een managementcultuur en besturingsfilosofie op met ‘afrekenbare doel- en taakstellingen’ die ‘SMART’ geformuleerd moesten zijn: ‘specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch, tijdgebonden’. In vrijwel alle beheerovereenkomsten staat daarom welke soorten moeten voorkomen. De hoogte van bedragen (bijvoorbeeld bij weidevogelbeheer) werd veelal bepaald door die aantallen. Voor het bereiken van de doelen werd de subsidietermijn (meestal zes jaar) bepalender dan de ecologische mogelijkheden. De nadruk op bedrijfsmatige haalbaarheid heeft geleid tot handboeken en nota’s vol streefbeelden en doelsoorten, die de basis hebben gevormd voor financieringsvormen, vastgelegd in vuistdikke formulieren. Daarmee is natuurbeheer technocratisch geworden. Sturing op condities in plaats van op specifieke soorten maakt een meer realistische en ontspannen benadering van natuurbeheer mogelijk. In het beheer kan dan gestuurd worden op condities en afgerekend op in dat kader genomen maatregelen.

Voor het beheer acht de raad het noodzakelijk over te gaan op kompasbeheer: een doelstelling op lange termijn waarmee de ontwikkelingsrichting naar een bepaald ecosysteem per landschapstype is vastgesteld. Het is essentieel niet uit te gaan van een statisch eindbeeld, maar van een richting waarbij concrete doelen in de tijd zijn aan te passen, rekening houdend met autonome ontwikkelingen die zich in de natuur en maatschappij voltrekken (‘sturen op condities’). Stuur niet op in detail vastgelegde doelen als (de vroegere) ‘natuurdoeltypen’ of ‘doelsoorten’ maar schep de juiste randvoorwaarden door in ieder landschap de vereiste condities op het gebied van oppervlakte, milieu en water te herstellen (‘conditioneel sturen’). In het natuurbeleid kan ‘conditioneel sturen’ in het kader van het gebiedenbeleid en van het soortenbeleid (de ‘leefgebiedenbenadering’) plaatsvinden.

52 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

Per landschap moet volgens de raad de beheerstrategie vastgesteld worden die de verschijningsvorm van dat landschap in stand moet houden. Voor een heideen boslandschap kan die strategie bestaan uit de combinatie van het beweiden met een schaapskudde en met een zekere regelmaat afplaggen van stukjes heide, zoals dat vroeger gebeurde. In een uiterwaardenlandschap waarin de overheid wildernisnatuur kansen wil geven, kunnen runderen en paarden worden ingezet nadat een deel van de klei is afgegraven. Voor zee en estuaria is aanpassing van het exploitatieniveau een belangrijke beheersmaatregel. Juist een dergelijk spectrum aan verschillende strategieën zal in de ogen van de raad nodig zijn om de Nederlandse diversiteit aan landschapsvormen, ecosystemen en soorten te behouden. Afrekenbare doel- en taakstellingen in de vorm van afzonderlijke soorten of minimale aantallen passen hier niet bij en zijn zelfs veelal tot mislukken gedoemd. Doelstellingen voor het beheer dienen te worden geformuleerd in termen van (te herstellen) fysieke milieucondities en –processen. De beheerder wordt niet ‘afgerekend’ op gehaalde natuurdoelen, maar op genomen maatregelen. Dergelijk beleid biedt ook ruimte aan de sterke autonome dynamiek van de natuur. Verspreidingsgebieden van soorten zijn immers aan continue verandering onderhevig, vaak door klimaatverandering, maar ook vaak door wijzigingen in habitats ver buiten de Nederlandse landsgrenzen. Soms leidt deze dynamiek tot winst, zoals in het geval van de vestiging van kleine zilverreiger, kraanvogel en zeearend in Nederland. In een aantal andere gevallen is het onvermijdelijk dat daardoor soorten uit Nederland verdwijnen. Dit is uiteraard geen excuus om niet te voldoen aan de condities voor oppervlakte en externe milieucondities, zoals ammoniakdepositie, bestrijdingsmiddelen en waterhuishouding. 4.2.3 Consequenties van sturen op essentiële condities en natuurlijke processen Consequenties voor de benodigde oppervlakte Het ontwerp van de EHS op basis van het Natuurbeleidsplan (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, 1990) werd dertig jaar geleden gezien als de ruimtelijke voorwaarde voor het behalen van gestelde instandhoudingsdoelen. Recent wetenschappelijk onderzoek (Hanski & Gilpin 1997; Hanski & Ovaskainen, 2000; Hanski, 2005; Ovaskainen, 2012) bevestigt, naar de mening van de raad, nog steeds dat dit concept de kern dient te zijn van een effectief natuurbeleid. Nieuwe inzichten in de dynamiek van metapopulaties en de effecten van klimaatverandering vragen echter wel om verdere ontwikkeling van dit basisontwerp. t

%F
FGGFDUJWJUFJU
WBO
EF
IFU
UPU
OV
UPF
HFSFBMJTFFSEF
EFFM
WBO
EF
&)4
JT
OPH
onvoldoende om de gestelde doelen te bereiken, omdat vaak oppervlakte en milieucondities nog onvoldoende zijn. Door snelle klimaatveranderingen is het noodzakelijk dat soorten zich kunnen aanpassen aan de nieuwe omstandigheden. Dit kan op twee manieren. In de eerste plaats door genetische aanpassing die alleen mogelijk is wanneer de beschikbare oppervlakte voldoende is om ruimte te bieden aan voldoende genetische variatie binnen

HOOFDSTUK 4

ONBEPERKT HOUDBAAR | 53

de betrokken soorten. De andere manier is dat soorten zich kunnen verplaatsen naar gebieden waar onder de gewijzigde omstandigheden de condities wel geschikt zijn. Ook hiervoor zijn voldoende grote gebieden en verbindingen tussen gebieden nodig. t

%F
PNWBOH
WBO
HFCJFEFO
CJOOFO
EF
&)4
EJF
OPEJH
JT
PN
DPNQMFUF
ecosystemen te herbergen, kan steeds nauwkeuriger worden bepaald door steeds beter bekende relaties tussen het voorkomen van kwetsbare soorten in relatie tot oppervlakte (Hanski, 2005; Harrison et al., 2012; Ovaskainen, 2012). Voor het hernieuwde ontwerp van de EHS is anno 2013 dan ook meer gereedschap beschikbaar, door de moderne metapopulatietheorie en betere kennis over de levensvoorwaarden voor soorten. Zo kan worden berekend dat de reductie van de voorgenomen EHS van 730.000 naar 650.000 ha, waarvoor enige jaren geleden voornemens bestonden, op termijn resulteert in het verlies van enkele honderden soorten (Berendse, 2012). Door dergelijke kennis kan de afstemming van doelen (instandhouding) en middelen (EHS) verder geoptimaliseerd worden. De opgedane ervaringen met het beleid en de toegenomen kennis bevestigen de noodzaak van het basisontwerp van de EHS én van een nadere analyse van noodzakelijke aanpassingen: herijking en optimalisering van de ligging van aangewezen en bestaande gebieden en analyse van benodigde uitbreidingen op basis van nieuwe wetenschappelijke inzichten. De ambities dienen gehandhaafd en waar nodig aangepast te worden aan de hand van toegenomen kennis en maatschappelijke ontwikkelingen. Bij de verdere ontwikkeling van de EHS zullen de beschikbare financiële middelen zorgvuldig gekozen prioriteiten moeten worden ingezet. Deze aanpak moet leiden tot een aaneenschakeling van regionale Natuurnetwerken als opvolger van de EHS. Deze regionale Natuurnetwerken bouwen voort op de gerealiseerde delen van de EHS en op Natura 2000-gebieden inclusief robuuste verbindingszones. Die zijn de basis voor regionale aanpassingen en uitbreidingen. De netwerken kunnen gaan bestaan uit grotere en kleinere natuurgebieden, inclusief het tussenliggende en aangrenzende (agrarische) gebied dat door een goede kwaliteit en ‘doorlaatbaarheid’ de uitwisseling van wilde planten en dieren mogelijk maakt. Essentieel is dat de middelen voor agrarisch natuurbeheer zodanig worden geïnvesteerd dat met name in deze agrarische landschappen de doorlaatbaarheid wordt geoptimaliseerd en dat de negatieve effecten op natuur via ammoniak, bestrijdingsmiddelen en grondwaterstandsverlaging tot een minimum worden teruggebracht. De regionale Natuurnetwerken moeten aansluiten op de groen-blauwe dooradering van stad en stadsrand. Meer dan op het verbinden van natuurgebieden kan in het natuurnetwerk de nadruk liggen op oppervlaktevergroting van gebieden. De nationale overheid faciliteert de regio’s bij de vorming van de regionale Natuurnetwerken vanuit haar eindverantwoordelijkheid voor de instandhouding

54 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

van wilde planten en dieren. De regionale Natuurnetwerken vormen samen een natuurnetwerk op nationaal niveau voor de duurzame instandhouding van wilde planten en dieren. Dit Natuurnetwerk voegt de huidige beschermde gebieden samen, en kan daarmee het aantal gebiedscategorieën in het beleid verminderen (‘ontstapeling’). Relatie tussen natuurbeleid en Europese regelgeving Hoewel aanmelding van gebieden als richtlijngebied bij de Europese Unie (EU) en monitoring van de kwaliteit van de natuur in die gebieden vraagt om gegevens op soortniveau, laat de EU het aan de lidstaten zelf over op welke wijze het beheer wordt gestuurd. De EU rekent de lidstaten af op behaalde doelen, niet op genomen maatregelen. Wel zal aannemelijk moeten worden gemaakt hoe de genomen maatregelen tot het gewenste resultaat leiden. Sturen op condities is dus niet in strijd met Europese regelgeving. Europese regelgeving wordt geassocieerd met sturen op soorten en zelfs aantallen individuen, maar dat beeld is niet juist, zoals hieronder staat. Bij de aanmelding van gebieden voor de Vogel- en Habitatrichtlijn en bij de monitoring van de (veranderingen in) kwaliteit wordt de aanwezige natuur gedetailleerd beschreven, tot op het niveau van aanwezige soorten en voor veel soorten het (geschatte) aantal individuen (EU, 1979; EU 1992). Voor aangemelde gebieden worden aanwijzingsbesluiten opgesteld. In deze aanwijzingsbesluiten zijn echter alleen de instandhoudingsdoelstellingen van de Vogelrichtlijn gekwantificeerd. De instandhoudingsdoelstellingen van de Habitatrichtlijn zijn kort als behouds- of verbeteringsdoelstelling geformuleerd, en de uitwerking - waaronder de mate van detaillering - wordt aan de makers van beheerplannen overgelaten. De Europese verplichting om de soorten en habitattypen met een ongunstige staat van instandhouding zodanig te herstellen dat die gunstig wordt, heeft geleid tot het opnemen van verbeterdoelstellingen in de aanwijzingsbesluiten. De lidstaten zijn zelf verantwoordelijk voor de maatregelen om behoud en verbetering te bereiken. Nederland heeft ervoor gekozen de uit de richtlijnen voortkomende verbeterdoelstellingen zoveel mogelijk binnen de Natura 2000-gebieden in te vullen, om zo te voorkomen dat ze buiten de Natura 2000-gebieden moeten worden verwezenlijkt (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, 2005). De Europese Commissie stelt dat het voor een gunstige staat van instandhouding geen randvoorwaarde is dat de meeste of alle geselecteerde typische soorten van een habitattype daar ook constant aanwezig zijn. Het gaat erom dat levensvatbare populaties van typische soorten op de lange termijn in een gunstige staat van instandhouding verkeren. Daarbij geeft de Europese Commissie de mogelijkheid aan van turn-over (het verdwijnen en verschijnen van soorten). Als op de lange

HOOFDSTUK 4

ONBEPERKT HOUDBAAR | 55

termijn voor elke typische soort een evenwicht bestaat tussen locale extinctie en nieuwe vestiging, verkeert het habitattype wat dit aspect betreft in een gunstige staat van instandhouding. De kwaliteit van populaties van soorten wordt afgemeten aan de voortplanting en aan de sterfte- en leeftijdsopbouw (Backes et al., 2011). In natuurbeleid kan sturen op condities voor gebieden ook betekenen dat soorten en ecosystemen vervangen worden door andere soorten en ecosystemen. Op gebiedsniveau kan dat leiden tot het niet halen van instandhoudings- of verbeterdoelstellingen. Backes et al., (2011) beargumenteren dat er ruimte is voor wijziging van instandhoudingsdoelstellingen. De lidstaten zijn immers slechts verplicht om de meest geschikte gebieden aan te wijzen en om te zorgen voor een gunstige staat van instandhouding van de te beschermen soorten en habitats. Het bepalen van de bijdrage die een bepaald gebied levert aan het bereiken van een gunstige staat van instandhouding van de betrokken soorten en habitats, is aan de lidstaten. Daarom kunnen de lidstaten in beginsel ook wijzigingen aanbrengen in de bijdrage die een bepaald gebied moet leveren voor het behouden of herstellen van een gunstige staat van instandhouding. Wel moeten voor alle soorten en habitats waarvoor het gebied van belang is, instandhoudingsdoelen worden geformuleerd. Daar zijn echter grenzen aan, onder meer als door de wijziging van de instandhoudingsdoelstelling de coherentie van het Natura 2000netwerk in gevaar kan komen. Dat zal zich met name voordoen als de ambities van de instandhoudingsdoelstellingen worden verminderd zonder dat de ambities van de instandhoudingsdoelstellingen in een ander gebied worden vergroot of zonder dat wordt aangetoond dat de mindere bijdrage van een gebied op een andere wijze wordt gecompenseerd, of niet nodig is om een gunstige staat van instandhouding van de betrokken soorten toch te bereiken (Backes et al., 2011). De raad acht de Europese regelgeving dan ook geen belemmering voor het sturen op essentiële condities en natuurlijke processen, ook als dat betekent dat zo nu en dan soorten verdwijnen en verschijnen. Dat is geen probleem als voor de lange termijn en op het goede schaalniveau voldoende perspectief blijft bestaan op het voorkomen van soorten. Langdurige afwezigheid of het risico van het verdwijnen van soorten is wel strijdig met Europese regelgeving. Wanneer echter aan de condities voor oppervlakte en de externe milieucondities is voldaan en de bij het landschap passende beheerstrategie is gevolgd, zijn alle maatregelen genomen om de betrokken soort een duurzame toekomst te geven. De bewijslast dat de juiste maatregelen zijn genomen, ligt bij Nederland, wat voldoende ecologische kennis van groot belang maakt. In een aantal gevallen zal door verschuivingen in het areaal van de soort door klimaatveranderingen of autonome processen een soort toch uit een bepaalde regio verdwijnen. Verdergaande maatregelen, zoals herintroduceren, bijvoeren en uitschakelen van natuurlijke vijanden zijn in de meeste gevallen niet duurzaam, kunnen ten koste gaan van andere soorten en tasten de autonomie van de natuur

56 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

aan. Binnen de EU is verder overleg nodig om meer begrip en respect te laten ontstaan voor het autonome karakter van de natuur.

4.3 Benodigde stappen in aankoop, inrichting, beheer en milieu Om vanuit de huidige situatie toe te werken naar het einddoel, is een aantal stappen nodig in aankoop, inrichting, beheer en milieu. De raad bouwt bij die stappen voort op de verworvenheden van dertig jaar gericht natuurbeleid. De raad brengt daar – om een effectieve inzet van middelen te realiseren – prioriteiten in aan, mede op basis van onderzoek dat op verzoek van de raad werd uitgevoerd (Bakker, 2012; Ovaskainen, 2012) en ander recent onderzoek (Lawton et al., 2010). Die prioriteiten zijn: 1. Oppervlakte-uitbreiding, verbetering van externe milieucondities en van beheer in bestaande natuurgebieden. Deze stap leidt tot verbetering van instandhouding van soorten en ecosystemen in bestaande gebieden en een betere kolonisatie door planten- en dierensoorten van andere, nieuwe gebieden door verspreiding vanuit de bestaande kernen. In veel natuurgebieden leidt de aanwezigheid van een beperkt aantal losse landbouwpercelen, soms zeer intensief gebruikt en als enclave gelegen binnen het natuurgebied, tot onderbenutting van de ecologische potenties en tot hoge beheerskosten. Die landbouwpercelen verhinderen mogelijkheden om de benodigde condities (bijv. waterpeil) af te stemmen op het beheer. Voor die situaties bepleit de raad verruiming van de mogelijkheden om onteigening toe te passen. De beperkte financiële middelen voor beheer vergroten de urgentie van een efficiënte besteding gericht op een optimale inrichting. Vergroten van bestaande gebieden leidt tot de instandhouding van meer soorten en ecosystemen. Het vergroten van een gebied dat ternauwernood groot genoeg is, zal meer rendement hebben dan het toevoegen van dezelfde oppervlakte aan een veel groter gebied. 2. Creëren van nieuwe gebieden in de omgeving van bestaande kernen van natuur, om regionale natuurnetwerken te creëren. Deze stap leidt tot de instandhouding van meer soorten en ecosystemen. De prioriteit ligt bij locaties dichtbij bestaande grote gebieden, omdat daarmee de grootste bijdrage wordt geleverd aan de instandhouding op een hoger ruimtelijk schaalniveau (Ovaskainen, 2012).

ONBEPERKT HOUDBAAR | 57

HOOFDSTUK 4

3. Vergroten van de uitwisselingsmogelijkheden binnen de regionale netwerken die op deze manier ontstaan. Dit is mogelijk door verhoging van de kwaliteit en daarmee de ‘doorlaatbaarheid’ van het tussenliggende agrarische gebied, zodat de uitwisseling van wilde planten en dieren tussen de natuurgebieden mogelijk wordt (Lawton et al., 2010), bijvoorbeeld in de vorm van heggen, houtwallen en waterloopjes. Deze stap leidt tot een groter rendement van het beheer in bestaande gebieden (Hanski & Gilpin, 1997; Ovaskainen, 2012). 4. Creëren van nieuwe verbindingen tussen gebieden. Het creëren van verbindingen die overeenkomen met de kenmerken van de te verbinden gebieden heeft uit kostenoverwegingen prioriteit boven de aanleg van ‘kunstwerken’ (ecoducten) die doorsnijdingen compenseren. In een tijd waarin de middelen voor natuurbeleid sterk worden teruggebracht, is heroriëntatie op de aanleg van ecoducten noodzakelijk. Per locatie moet worden bezien of andere compenserende maatregelen, zoals vergroting van oppervlakte van bestaande kernen, niet efficiënter zijn. Figuur 6: Prioriteitsstelling bij inzet van middelen

Oppervlakte-uitbreiding en kwaliteitsverbetering van bestaande natuurgebieden

Creëren van verbindingen tussen natuurgebieden

4

1

3

2

Aankoop nieuwe natuurgebieden

Verhoging uitwisseling in tussenliggend agrarisch gebied

HOOFDSTUK 5

ONBEPERKT HOUDBAAR | 59

SYNERGIE MET ANDERE MAATSCHAPPELIJKE BELANGEN Natuur vervult veel maatschappelijke en vaak onmisbare functies, zoals verhoging van de kwaliteit van de directe woon- en leefomgeving en van waterveiligheid. Natuur is een middel om maatschappelijke doelen efficiënt en op kwalitatief hoogstaande wijze te realiseren.

5.1 Wonen, werken, recreëren en natuur Natuur is sterk verweven met het dagelijks leven van mensen, of het nu gaat om wonen, werken of recreëren. Elke dag maakt één op de zeven Nederlanders een recreatief ommetje, te voet of gemotoriseerd, van gemiddeld een kilometer, met op zondag een langer ommetje van 2,4 kilometer (CBS, 2012b). Acht op de tien jongeren zoekt bewust de vrije natuur op om bijvoorbeeld te fietsen, wandelen, zwemmen of schaatsen (TNS NIPO, 2009). In Nederland leven één miljoen Nederlanders met een ‘groentekort’. Vanwege dat tekort aan groen wordt jaarlijks twintig miljoen keer buiten de eigen woning overnacht (6% van het totaal aantal overnachtingen in Nederland). De stad en de natuur buiten de stad hebben dan ook een subtiele symbiose door de combinatie van welbevinden en economie. Bij mensen met voldoende middelen om hun woonwensen te realiseren, blijkt de aanwezigheid van groen een bepalende factor. Zij wonen óf in de meest stedelijke buurten van de stedelijke gemeenten, óf in de landelijke buurten van landelijke gemeenten. Het oppervlak van hun woning is vier keer zo groot als dat van een doorsneehuis, en de tuin is zestig keer zo groot. De afstand tot aantrekkelijke natuur is voor deze mensen bovendien veel korter dan vanaf de gemiddelde woning (Sijtsma et al., 2013). Natuur in de dagelijks omgeving van mensen draagt bij aan gezondheid en welbevinden. Een rustgevende omgeving en het gevoel van verbinding met natuur zorgt voor stressreductie. Natuur in de omgeving leidt tot een beter humeur en een gevoel van vitaliteit (Joye & Van den Berg, 2013), van belang omdat op jaarbasis vier (personen met een partner) tot tien procent (alleenstaanden) last heeft van depressies (CBS, 2012c) en angststoornissen. Niet in de laatste plaats draagt natuur bij aan een grotere sociale cohesie.

5

60 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

Het gezondheidseffect van meer beweging in de natuur speelt met name een rol bij kinderen en ouderen (Vries et al., 2008; Groenewegen et al., 2012). Overgewicht op jonge leeftijd is een belangrijke risicofactor voor aandoeningen als suikerziekte. Het bestrijden van overgewicht bij kinderen vermindert dus ook toekomstige gezondheidskosten. De maatschappelijke kosten van overgewicht, inclusief extreem overgewicht, in Nederland bedragen momenteel meer dan 3 miljard euro per jaar (Ministerie van Infrastructuur en Milieu et al., 2012). In stadswijken met minimaal vijf ha ‘groen’, komt 18% minder overgewicht voor bij kinderen. In het algemeen blijkt het aantal gezondheidsklachten gerelateerd te zijn aan de afstand tot natuur in de woonomgeving (Groenewegen et al., 2012). Door de vanzelfsprekendheid van de baten van natuur, wordt volgens de raad soms over de betekenis van die natuur heen gekeken. De intuïtieve kennis van de betekenis van natuur leidde in het verleden bijvoorbeeld tot sanatoria en zomerkampen in natuurgebieden. Voor overheidsbesluiten, ook over natuur, is grote behoefte aan kennis over die betekenis. Naar ‘vanzelfsprekende relaties’ wordt niet vaak onderzoek gedaan, waardoor een deel van de benodigde kennis nog ontbreekt. Daardoor komen overheidsinvesteringen in bijvoorbeeld de relatie tussen natuur en gezondheid slechts langzaam van de grond.

De groene stad ‘De groene stad’ loont, op maatschappelijk en op economisch gebied. Dit blijkt uit de resultaten van het onderzoek dat ten grondslag ligt aan de publicatie ‘Groen Loont met TEEB Stad’. Een van de conclusies uit dit praktijkonderzoek is dat in de deelnemende gemeenten de maatschappelijke baten van groen en water anderhalf tot twee keer hoger zijn dan de investering en de kosten van onderhoud. Er is grote winst te behalen als al vroeg in de ontwerpfase op zoek wordt gegaan naar mogelijke baten van groenontwikkeling. De uitkomsten laten zien dat een groene leefomgeving een groot netto maatschappelijk rendement oplevert, waar ook de biodiversiteit in meelift (TEEB, 2012a).

Een omgeving die positief doorwerkt in gezondheid en welbevinden, is belangrijk voor het economisch vestigingsklimaat. Het belang daarvan neemt toe door de toenemende internationale concurrentie. Provinciale investeringen in natuur en landschap in buitengebieden (Provincie Zuid-Holland, 2012; Provincie Noord-Brabant, 2012a, 2012b; Provincie Utrecht, 2012) worden dan ook vanuit overwegingen van gezondheid én economisch vestigingsklimaat gemotiveerd. Evenwicht met een natuurlijke omgeving is belangrijk voor een gunstig werk- en vestigingsklimaat in een hoogproductieve versteende omgevingvan belang. Ruimtelijk economisch onderzoek wijst steeds vaker op de grote betekenis

ONBEPERKT HOUDBAAR | 61

HOOFDSTUK 5

van het opnemen van parken en groene, open ruimten in stedelijke planning om de aantrekkelijkheid te vergroten van stedelijke gebied als woon- en werkomgeving (zie Sijtsma et al., 2013). Alleen gebieden die aantrekkelijk zijn, kunnen de agglomeratievoordelen benutten van een stedelijke omgeving. Deze agglomeratievoordelen zijn de drijvende kracht achter de nationale economie.

Bedrijventerreinen In Nederland zijn bedrijventerreinen betrekkelijk klein (gemiddeld 27 ha), en het zijn er veel (gemiddeld acht bedrijventerreinen per gemeente). Omdat er jarenlang weinig aandacht is geschonken aan het uiterlijk en de levensduur van de terreinen, is - naar economische normen - inmiddels zo’n 30% van de 3.600 Nederlandse bedrijventerreinen verouderd. De uitstraling van een bedrijventerrein wordt voor een belangrijk deel bepaald door de kwaliteit van de openbare ruimte. Door die openbare ruimte op te waarderen met natuur is revitalisering van bedrijventerreinen mogelijk. De aantrekkelijkheid van directe werkomgeving voor medewerkers van bedrijven neemt dan toe, evenals de (uitstraling van) duurzaamheid (Snep, 2009).

Natuurfuncties bieden bedrijven ook directe economische waarde, onder meer door kostenreductie, strategische positionering tegenover concurrenten, de creatie van nieuwe markten, reputatiewinst onder consumenten en productinnovatie (TEEB voor het Nederlandse bedrijfsleven, 2012; Melman en Van der Heide (2011). Zo wordt in Nederland voor ca. 15% van het geproduceerde drinkwater (184 miljoen m3) gebruikgemaakt van het reinigend vermogen van de duinen (TEEB, 2012b). In Nederland vinden jaarlijks in totaal circa negentig miljoen toeristische overnachtingen plaats in hotels, pensions, huisjes, campings en op jachten. Dit vertegenwoordigt een economische waarde van ongeveer 2,4 miljard euro. Ongeveer een derde van de totale overnachtingswaarde (bijna 700 miljoen euro) in Nederland is gerelateerd aan natuurgebieden: de ruimtelijke structuur van overnachtingslocaties volgt dan ook die van natuurgebieden. Veel overnachtingslocaties liggen in of in de directe nabijheid van natuurgebieden (Sijtsma et al., 2013). De recreatieve of toeristische beleving van natuurgebieden is zeer groot, maar dat is niet zo gemakkelijk in economische termen in of dichtbij die natuurgebieden te kwantificeren. Dat komt doordat ofwel de beleving helemaal niet leidt tot uitgaven (zoals bij een wandeling), ofwel doordat die leidt tot uitgaven en economische activiteiten elders (bij bijvoorbeeld de jacht-, camper- of elektrofietsenbouwer).

62 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

Synergie wonen, werken, recreëren en natuur verder ontwikkelen De betrokkenheid van mensen bij hun directe leefomgeving is groot. De kennis over de bijdrage van natuur aan gezondheid en welbevinden, vanouds de motor voor natuur in de directe leefomgeving, wordt steeds beter wetenschappelijk onderbouwd. Daardoor ontstaan meer mogelijkheden om natuur planmatiger in te zetten voor een gezonde leefomgeving. Synergie is gebaat bij explicitering van wensen. Door als bewoners met elkaar te formuleren wat voor leefomgeving gewenst is, ontstaan communiceerbare en daardoor na te streven doelen. Bijvoorbeeld het formuleren van minimumstreefdoelen voor het aandeel natuur in de directe omgeving, de gewenste afstand tot natuur en de wijze van ontsluiting ervan. Natuur in de woon- en werkomgeving is voor een groot deel het domein van burgers en gemeenten. Die bezien hun leefomgeving meer integraal dan sectoraal. Dat is een goede voedingsbodem voor synergie op het gebied van wonen, werken en recreëren. Gezondheid en natuur zijn daardoor op lokaal niveau goed te koppelen: de wethouder die belast is met gezondheid heeft kortere lijnen naar de wethouder voor openbaar groen dan, mutatis mutandis, de minister van gezondheid naar de minister van natuur. Gemeenten hebben een toenemend belang bij een gezonde leefomgeving nu hun rol bij de uitvoering en financiering van sociale wetgeving toeneemt door bijvoorbeeld de uitvoering van de Wet werk en bijstand (WWB). De mogelijkheden voor een integrale benadering van natuur in (gemeente) én om (provincie) de stad nemen daardoor toe. De provinciale verantwoordelijkheid voor regionaal economisch beleid kan een impuls geven aan synergie tussen natuur- en gezondheidsbeleid en aan economisch beleid. Voor integrale beleidsvorming bij economisch beleid en natuurbeleid op nationaal niveau zijn mogelijkheden aanwezig door de samenvoeging van de beleidsectoren economie en natuur in het Ministerie van Economische Zaken.

5.2 Water en natuur Natuur kan helpen bij het efficiënt uitvoeren van wateropgaven. In de Kaderrichtlijn Water (EU, 2000) leidt synergie met natuur tot lagere kosten voor de uitvoering van de richtlijn. Het tegelijk aanpakken van het Nationaal Bestuursakkoord Water en de Kaderrichtlijn Water is bijvoorbeeld mogelijk door meer ruimte voor water in beekdalen te combineren met natuurontwikkeling voor ecologische kwaliteitsverbetering van het oppervlaktewater. In Duitsland leidt een dergelijke aanpak tot het ontstaan van zogenoemde Waterlandschappen (Flusslandschaften). Water kan op zijn beurt bovendien verbindend werken voor

HOOFDSTUK 5

ONBEPERKT HOUDBAAR | 63

natuur, omdat bij een gezamenlijke aanpak van water en natuur de natuur zich (ook) langs lijnen en linten ontwikkelt (bijvoorbeeld in Overijssel: IJsselvallei, Vechtdal, Reggedal, Dinkeldal, Reestdal) en er geen geïsoleerde gebieden ontstaan. Veel maatschappelijke opgaven voor water hebben een sterke relatie met natuur: water keren voor veiligheid (Hoogwaterbeschermingsprogramma), berging van (regen)water, en vasthouden van grondwater (aanpak droogte en zoetwatervoorziening). Ook voor het verbeteren van de waterkwaliteit in zowel chemisch als ecologisch opzicht (Europese Kaderrichtlijn Water) zet de overheid natuur in: in laag-Nederland zijn verspreid in het agrarisch gebied zuiveringsmoerassen aangelegd om uitspoelende meststoffen uit het water te verwijderen. Duinen zuiveren 16% van het drinkwater in Nederland. Ook in andere gebieden wordt de ondergrond gebruikt om water te zuiveren. Natuurlijke processen in natuurgebieden vergroten de waterveiligheid: al lange tijd bestaat het inzicht dat harde waterkeringen niet overal even effectief en efficiënt zijn (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2000). De Zandmotor, de zeewering op Texel en het programma ‘Ruimte voor de rivier’ zijn daar voorbeelden van. De Zandmotor is een innovatieve manier van kustbescherming en kustonderhoud. Voor de kust tussen Ter Heijde en Kijkduin is een schiereiland van 128 hectare opgespoten dat extra ruimte voor natuur en recreatie biedt. Door wind, golven en stroming verspreidt het zand zich de komende twintig jaar langs de kust tussen Hoek van Holland en Scheveningen, en draagt zo bij aan de bescherming van strand en duin elders langs de kust tegen zeespiegelstijging. Een traditionele landinwaartse dijkverhoging (Prins Hendrikdijk op Texel) is versterkt door het opspuiten van zand en het aanleggen van duinen. Met deze kustversterking ontstaat bovendien een vloeiende duinovergang tussen Texel en de Waddenzee. Aan de zeezijde worden oester- en mosselbanken aangelegd om erosie tegen te gaan. De versterking met zand zorgt voor ‘nieuwe natuur’: vogels vinden er een hoogwatervluchtplaats en nieuw broedgebied en zeehonden een rustplaats (Provincie Noord-Holland, 2012). In het programma ‘Ruimte voor de Rivier’ speelt natuur een belangrijke rol. In dit programma, primair bedoeld voor hoogwaterbescherming, wordt rivierverruiming toegepast in plaats van dijkverhoging. Het programma bestaat uit een keten van meer dan dertig samenhangende projecten die de veiligheid van het hele rivierengebied verbeteren. De rivierverruiming wordt tegelijkertijd aangegrepen om de natuurlijke en ruimtelijke kwaliteit van het rivierengebied te versterken door stedelijke en landschappelijke verfraaiing, meer recreatiemogelijkheden en versterking van de economie.

64 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

Waterberging Gebied de Onlanden werd versneld aangelegd na de wateroverlast in 1998, toen de stad Groningen geen droge voeten hield. Het is een combinatie van grootschalige natuurontwikkeling en grootschalige waterberging: ‘Natte natuur voor droge voeten’. Met een investering van 1,1 miljoen euro droeg het Ministerie van Infrastructuur en Milieu bij aan de aanleg die in totaal 41 miljoen euro kostte. Het gebied is de grootste klimaatbuffer van Nederland (2.000 hectare) en werd tot stand gebracht door Natuurmonumenten, Staatsbosbeheer, het waterschap Noorderzijlvest en de provincie Drenthe samen. De coalitie Natuurlijke Klimaatbuffers, die bestaat uit zeven natuurorganisaties en gesteund door de rijksoverheid, ontwikkelt pilots voor klimaatbuffers: “gebieden waar natuurlijke processen de ruimte krijgen, waardoor ze meegroeien met klimaatverandering en de leefbaarheid van Nederland verbeteren”. Het klimaatbufferprogramma is opgebouwd rond twintig concrete gebiedsgerichte klimaatbufferprojecten. (Organisatie Coalitie Natuurlijke Klimaatbuffers, 2012).

Synergie water en natuur verder ontwikkelen Door de betekenisvolle bijdrage van natuur aan watervraagstukken ligt voortzetting van de huidige vergaande synergie tussen water en natuur voor de hand. Voor de relatie tussen water en natuur zijn vooral beleidsontwikkelingen bij de Kaderrichtlijn Water en het Deltaprogramma (waterveiligheid en aanpak zoetwatervoorziening) bepalend voor de mogelijkheden van synergie. Beide regelingen zijn namelijk voor het integraal werken van belang, ook in relatie tot klimaatverandering, zowel in planvorming als het onderling versterkend uitvoeren van maatregelen in de planuitvoering. Afstemming tussen provinciale planvorming voor natuurbeleid, en planvorming en uitvoering van de waterschappen biedt grote kansen voor zulke synergie, in en buiten regionale Natuurnetwerken. Natuur kan zelfs meer dan nu worden ingezet voor ecologisch herstel van waterlopen (natuurvriendelijke oevers), voor het verminderen van wateroverlast door vergroting van de sponswerking in gebieden, en voor vermindering van watertekorten door hogere grondwaterstanden. ‘Bouwen met natuur’ kan zorgen voor hoogwaterbescherming. Bouwen met natuur biedt ook in het regionale waterbeheer kansen om waterdoelen te bereiken (bijvoorbeeld vooroevers regionale keringen, rietoevers in boezemsystemen en beekherstel in relatie tot de kaderrichtlijn water).

HOOFDSTUK 5

ONBEPERKT HOUDBAAR | 65

Door het samenvoegen van water en natuur in robuuste groen-blauwe verbindingen kunnen natuurdoelen en waterdoelen (opvang wateroverlast, aanpak zoetwatervoorziening, ecologische kwaliteitsverbetering) in synergie worden bereikt.

5.3 Landbouw en natuur Twee derde van het Nederlandse grondoppervlak wordt voor landbouw gebruikt. Daardoor is landbouwgebied van groot belang voor een aantal wilde plantenen diersoorten. Daarnaast staat een groot deel van de natuurgebieden sterk onder invloed van aangrenzend agrarisch grondgebruik door ingrepen in de waterhuishouding en emissies van ammoniak en bestrijdingsmiddelen. Synergie tussen natuur en landbouw is mogelijk, zeker van natuur met vormen van landbouw, zoals extensieve grondgebonden landbouw en biologische landbouw. Sommige vormen van natuur en natuurbeleving hangen samen met agrarisch grondgebruik en met de inrichting van een gebied als cultuurlandschap. Voorwaarden voor het in stand houden en ontwikkelen van deze natuurwaarden zijn: betrokkenheid van agrariërs, verwerking van de kosten voor natuur in de kostprijs van het geleverde product en financiering door de overheid (agrarisch natuurbeheer). Daarnaast kan agrarisch gebruik en beheer van natuurgrond winst opleveren voor natuur en een bijdrage leveren aan het bedrijfsinkomen. Biodiversiteit in landbouwgebieden maakt belangrijke ecosysteemdiensten mogelijk zoals de bestuiving van gewassen, biologische plaagbestrijding of het vrijmaken van voedingsstoffen in de bodem (o.a. Meehan et al., 2012). Bestrijding van schadelijke insecten kan leiden tot een aanzienlijke kostenreductie (Landis et al., 2008). Op nationale schaal levert in de Verenigde Staten het gebruik van roofinsecten naar schatting meer dan 4 miljard dollar per jaar op (Losey & Vaughan, 2006). Hierin zijn de milieu- en gezondheidsvoordelen die ontstaan door het achterwege laten van bestrijdingsmiddelen, niet meegenomen. Door het streven van de landbouw om het gebruik van bestrijdingsmiddelen terug te dringen, neemt de behoefte aan biologische bestrijding toe. Op dit moment is Nederland een belangrijke exporteur van biologische bestrijdingssystemen voor kasteelten, maar er wordt verrassend weinig geïnvesteerd in onderzoek naar mogelijkheden voor biologische bestrijding in open teelten. Er zijn ook conflicten tussen natuur en vormen van intensieve landbouw die belangrijke negatieve effecten kunnen hebben op natuur (grondwaterstand, ammoniakdepositie, pesticiden; PBL, 2012b). Andersom heeft een aantal vormen van natuur een negatief effect op de landbouw (bijvoorbeeld Akkerdistel als onkruid).

66 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

5.3.1 Landbouw: agrarisch natuurbeheer In 1975, toen natuurbescherming nog onder verantwoordelijkheid van de staatssecretaris voor CRM viel, stelde de Tweede Kamer de Relatienota vast (Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk et al., 1975). Deze beleidsnota kwam voort uit de grote zorgen over de dramatische achteruitgang van natuur in het agrarische gebied. Nederland liep met deze nota ver voorop in Europa. Zelfs Engeland kwam pas in 1987 en 1991 met vergelijkbaar beleid in de vorm van de Environmentally Sensitive Areas Schemes en de Countryside Steward Schemes. Alleen is het Nederlandse beleid om de natuur in het agrarische landschap te redden op een groot fiasco uitgelopen, ondanks de goede bedoelingen. In de begintijd was het moeilijk beheerovereenkomsten met boeren af te sluiten, omdat dat bij hen op weerstand stuitte. In 1980 werden de eerste overeenkomsten afgesloten en pas na 1990 werd de oppervlakte landbouwgrond waar een overeenkomst voor gold, substantieel (meer dan 20.000 hectare). Tegelijkertijd vond er tussen 1975 en 1990 een dramatische biologische verarming van het Nederlandse agrarische landschap plaats door de steeds verdergaande intensivering van de landbouw. De kemphaan en watersnip verdwenen vrijwel geheel van de reguliere agrarische bedrijven, en een vroeger algemene soort als de veldleeuwerik nam met meer dan 80% af. Op het moment dat aan de uitvoering van het relatienotabeleid, hoe weldoordacht ook, kon worden begonnen, was de biologische verarming al vergevorderd. De rijksoverheid besteedde in 2005 42 miljoen euro aan agrarisch natuurbeheer. Ter vergelijking: aan natuurbeheer via de terreinbeherende organisaties werd 49 miljoen euro uitgegeven (MNP, 2007), exclusief de kosten van verwerving en inrichting van gronden (1.367 euro per verworven ha; Boers & Luit, 2005). Effectiviteit agrarisch natuurbeheer In onderzoek dat in opdracht van de raad is uitgevoerd (Kleijn, 2012) en in ander onderzoek is aangetoond dat een groot deel van het agrarisch natuurbeheer weinig effectief was en nauwelijks bijdroeg aan het stoppen van de achteruitgang van de aantallen weidevogels (Kleijn et al., 2001; Berendse, 2004; Breeuwer et al., 2008). De discussie over effectiviteit van agrarisch natuurbeheer lijkt misschien in Nederland wat geluwd te zijn, maar internationaal laait die in volle hevigheid op (Fischer et al., 2011, Phalan et al., 2011). Argumenten voor het huidige agrarisch natuurbeheer zijn het grote oppervlak dat bestreken wordt door de landbouw en de hoge landschappelijke waarde die agrarische gebieden met een kleine soortenrijkdom toch kunnen vertegenwoordigen. Op landbouwgronden komen echter nog nauwelijks diersoorten voor die bescherming behoeven (Kleijn et al., 2006). Op de langere termijn biedt agrarisch natuurbeheer in de huidige vorm dan ook geen bijdrage aan de instandhouding van dergelijke soorten. Verder draagt agrarisch natuurbeheer ook niet of nauwelijks bij aan de instandhouding van kwetsbare plantensoorten. Op percelen met ‘botanische pakketten’

HOOFDSTUK 5

ONBEPERKT HOUDBAAR | 67

(subsidie voor de aanwezigheid van plantensoorten) komen uitsluitend algemene plantensoorten voor die zich ook zonder agrarisch natuurbeheer goed kunnen handhaven in agrarische gebieden. Instandhouding of aanleg van halfnatuurlijke landschapselementen leidt weliswaar tot aantrekkelijker landschappen, maar zelden tot een verbetering van de leefomgeving van de meest kwetsbare soorten in deze gebieden. Op korte termijn zijn ingrijpende maatregelen nodig om te voorkomen dat deze soorten verdwijnen (Schroeder et al., 2009). Stoppen met bestrijdingsmiddelen of drastisch verhogen van de grondwaterstand raakt echter een economisch rendabele bedrijfsvoering in de kern (Kleijn, 2012). Agrarisch natuurbeheer draagt wel bij aan het behoud van landschapselementen (akker- en slootranden, houtwallen en dergelijke), aan de aantallen grauwe kiekendieven in de Groningse akkerbouwgebieden en aan de instandhouding van de hamster in Nederland. In de hele EU gaat het slecht met de vogels in agrarische gebieden: sinds 1990 is de achteruitgang meer dan 25% (PBL, 2012b). Uitgaande van een gemiddelde populatie van 36 soorten, bedroeg het verlies 0,7% per jaar in de periode 20002008 (Eurostat, 2009). Het Nederlandse soortenverlies is vergelijkbaar met dit gemiddelde (zie ook Centraal Planbureau et al., 2011). Sinds 1960 zijn 3,3 - 5,7 miljoen broedparen uit de Nederlandse agrarische gebieden verdwenen, een achteruitgang van 61 - 73% bij 27 (voorheen) algemeen voorkomende weidevogels. De veldleeuwerik verloor naar schatting 750.000 tot 1,1 miljoen broedparen (afname van minstens 96%) en werd in grote delen van het land een schaarse verschijning. Dan volgen patrijs (afname van 93%), zomertortel (afname van 92%), ringmus (afname van 93%) en grutto (afname van 68%). Dit rijtje laat zien dat niet alleen typische weide- of akkervogels een veer hebben moeten laten, maar dat ook van soorten van het kleinschalig cultuurlandschap meer dan twee derde van de populatie verdween (Sovon, 2012). De snelle verarming in het agrarisch gebied staat in contrast met de Europese index voor 145 algemeen voorkomende soorten: de Common Bird Index. Die laat het laatste decennium juist stabilisatie en zelfs voorzichtig herstel zien. Dit geldt voor zowel Nederland als voor de EU in haar geheel (Eurostat, 2009). Naast de beperkte effectiviteit van agrarisch natuurbeheer is er ook een gebrek aan continuïteit in het beheer. Het oppervlak dat valt onder agrarisch natuurbeheer daalt sinds 1999, hoewel er grote verschillen zijn tussen provincies (figuur 8). De meest genoemde redenen om te stoppen zijn problemen met beheer (zoals onkruidbestrijding), met inpassing in de bedrijfsvoering, met de hoogte van de vergoedingen, de bureaucratie en de verkoop van de grond waarvoor beheerovereenkomsten waren afgesloten (Wiertz et al., 2007; PBL, 2010). De pakketten met zwaardere beperkingen kunnen soms wel effectief zijn, maar vergen een ingrijpende omschakeling in de bedrijfsvoering. Een voorbeeld is botanisch grasland. Het natuurhooi dat daar vanaf komt kan maar beperkt

68 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

aan hoogproductieve runderrassen gegeven worden vanwege de lagere voedingswaarde. Een optie is om agrarische grond officieel in natuurgrond om te zetten, omdat de vergoeding van de waardedaling mogelijkheden biedt voor de financiering van de omschakeling naar een natuurbedrijf. Uit enquêtes bleek echter dat twee derde van de boeren niet bereid is aan een dergelijke functieverandering deel te nemen (Groenfonds, 2004; Geelen & Leneman, 2007). Figuur 7: Areaal agrarisch natuurbeheer duizend hectare 100

80

60

40

20

0 1999

2000

2001

Groningen Friesland Drenthe

2002

2003

2004

Overijssel Gelderland Flevoland

2005

2006

2007

Utrecht Noord-Holland Zuid-Holland

2008

2009

2010

2011

2012

Zeeland Noord-Branbant Limburg

Landelijk gezien daalt sinds 1999 het oppervlak met agrarisch natuurbeheer. In sommige provincies is er nog sprake van een stabilisatie van de oppervlakte. Bron: pbl.nl

HOOFDSTUK 5

ONBEPERKT HOUDBAAR | 69

5.3.2 Synergie landbouw en natuur verder ontwikkelen Sommige vormen van landbouw hebben negatieve effecten op de Nederlandse natuur, bijvoorbeeld door grondwaterstandsverlaging. In Nederland daalt de milieudruk sinds de jaren negentig. Deze positieve trend stagneert echter voor bestrijdingsmiddelen en ammoniak. De recente evaluaties van de toekomstvisie duurzame veehouderij (Van Zeijts et al., 2011), van de Meststoffenwet (Willems et al., 2012) en van de nota duurzame gewasbescherming (Van Eerdt et al., 2012) tonen aan dat de milieudruk de afgelopen jaren minder sterk daalt dan voorheen. Het halen van cruciale milieudoelstellingen is daardoor nog niet binnen bereik (Wamelink et al., in prep.). Veel stikstofgevoelige habitattypen en stikstofgevoelige leefgebieden van soorten waarvoor Nederland beschermingsmaatregelen neemt, bevinden zich op landelijk niveau dan ook in een ongunstige staat van instandhouding (Raad van State, 2012). De grootste knelpunten in de stikstofbelasting treden op in de natuurgebieden op de zandgronden van Overijssel, Gelderland, Utrecht, Noord-Brabant en Limburg. Deze natuur is zeer gevoelig voor vermesting en verdroging, terwijl juist in deze gebieden de Nederlandse varkensen pluimveehouderij geconcentreerd is. De waterkwaliteit van regionale wateren blijft sterk achter bij de waterkwaliteit van rijkswateren (PBL, 2012b). De voortgang in verdrogingsbestrijding blijft moeizaam. Volgens de voortgangsrapportage van het Landelijk Steunpunt Verdroging (2010) wordt verdrogingsbestrijding door de provincies wel voorbereid, maar nog niet uitgevoerd. Om deze impasse te doorbreken was in het Investeringsbudget Landelijke Gebied (ILG) een aantal gebieden geprioriteerd. De belangrijkste knelpunten bleken in die gebieden achterblijvende grondverwerving, een gebrek aan draagvlak in de streek, te weinig financiële middelen en een tekort aan bestuurlijke drive. De relatie tussen landbouw en natuur hangt af van de ruimte die landbouwbedrijven binnen hun bedrijfseconomische beperkingen kunnen bieden aan natuur. Bepalend voor die relatie zijn het agrarisch natuurbeheer, het gemeenschappelijk landbouwbeleid en externe effecten op natuurgebieden (zoals ammoniak, wateronttrekking en bestrijdingsmiddelen). Effectiviteit agrarisch natuurbeheer vergroten Het wegnemen van ineffectiviteit van het agrarisch natuurbeheer voor wat betreft de instandhouding van soorten vergroot de legitimiteit van overheidsvergoedingen, het rendement van ingezette middelen voor natuur en het inkomen van boeren. Dat kan door bepaalde vormen van agrarisch natuurbeheer, zoals weidevogelbeheer, drastisch aan te passen, de middelen voor kansarme onderdelen zoals botanisch beheer anders te besteden en door vanuit landschappelijke én productieoverwegingen (bestuiving, plaagbestrijding) meer ruimte voor natuurlijke elementen te creëren als onderdeel van het Europese gemeenschappelijk landbouwbeleid.

70 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

Agrarisch natuurbeheer is uitsluitend effectief als het wordt ingezet in grotere aaneengesloten gebieden waarin de abiotische randvoorwaarden geschikt worden gemaakt of al geschikt zijn. Voor weidevogels en hamsters is het effectief om agrarisch natuurbeheer in te zetten in aansluiting op reservaatgebieden met dezelfde natuurdoelen, om het leefgebied van deze soorten voldoende groot te maken. De effectiviteit van agrarisch natuurbeheer kan vergroot worden door: t
agrarisch natuurbeheer met prioriteit in te zetten in zones rond reservaatgebieden met dezelfde natuurdoelen. Door zones te creëren rondom kernen van bestaande natuurgebieden waarin meer ruimte voor natuur binnen het agrarische landschap wordt gegeven, wordt een hogere landschappelijk kwaliteit gerealiseerd en wordt ruimte geboden aan ecosysteemfuncties, zoals bestuiving en natuurlijke plaagbestrijding, die een landbouw mogelijk maken met een geringere inzet van bestrijdingsmiddelen en meststoffen, waardoor negatieve effecten op de aangrenzende natuur drastisch beperkt worden; t
agrarisch natuurbeheer te concentreren in grote aaneengesloten gebieden waar de juiste abiotische randvoorwaarden voor weide- of akkervogels nog aanwezig zijn of kunnen worden hersteld; t
agrarisch natuurbeheer met prioriteit in te zetten om de ‘doorlaatbaarheid’ van het agrarische gebied tussen natuurgebieden te vergroten, zodat er meer mogelijkheden ontstaan voor de uitwisseling tussen deelpopulaties van kwetsbare soorten; t
agrarisch natuurbeheer (zoals weidevogelbeheer) drastisch aan te passen voor een positief effect op natuurwaarden: in weidevogelgebieden dienen de beheerpakketten niet alleen te gaan over aanpassing van het maaitijdstip, maar ook over substantiële maatregelen voor grondwaterstand en bemesting. In akkerbouwgebieden dienen de pakketten zich niet alleen te richten op akkerranden, maar ook op een substantiële beperking van de inzet van bestrijdingsmiddelen; t
financiering van ineffectief agrarisch natuurbeheer stop te zetten; t
deelnamebereidheid van grondgebruikers voor agrarisch natuurbeheer te vergroten door de minimale duur van de beheerscontracten aanzienlijk te verlengen voor zover dit de deelnamebereidheid van grondgebruikers niet beperkt. Gemeenschappelijk landbouwbeleid inzetten De veranderingen in het gemeenschappelijk landbouwbeleid bieden een dynamiek in het beleid waarop moet worden ingespeeld om - waar mogelijk de synergie tussen landbouw en natuur te vergroten. De Europese Commissie stelt onder meer voor om 30% van de inkomenssteun te koppelen aan drie groene voorwaarden: vruchtwisseling, behoud van permanent grasland en de instelling van ‘ecologische aandachtsgebieden’. Bij het laatste denkt de Commissie aan bestemming van 7% van het bedrijfsareaal

HOOFDSTUK 5

ONBEPERKT HOUDBAAR | 71

voor ecologische doelen (uitgezonderd blijvend grasland) (Van Zeijts et al., 2011; Westhoek et al., 2012; Van Doorn et al., 2012). Door deze ruimtelijke reservering kunnen sommige natuurfuncties, waaronder de instandhouding van soorten, worden gerealiseerd omdat landbouwfuncties, anders dan bij agrarisch natuurbeheer, in deze gebieden afwezig zijn. Sleutelfactoren voor een effectieve inzet van deze ecologische aandachtsgebieden zijn: of ze meerjarig of permanent uit productie worden genomen, wat de wijze van beheer is, hoe de regionale kenmerken benut worden en wat de ruimtelijke samenhang is met bestaande natuurgebieden om migratie van soorten tussen deze natuurlijke elementen in het agrarische gebied en natuurgebieden mogelijk te maken. Kleinschalige landschappen kunnen een extra impuls krijgen wanneer de 7% ingevuld wordt door het blijvend aanleggen van extra landschapselementen (Van Zeijts et al., 2011; Westhoek et al., 2012; Van Doorn et al., 2012). Op gebiedsniveau is veel winst voor landbouw én natuur te halen door de reserveringen per bedrijf samen te voegen tot aaneengesloten gebieden (PBL, 2012b). Dat maakt afstemming van de verkaveling van landbouwpercelen op agrarische productie mogelijk en leidt voor natuur tot grotere eenheden die het landbouwgebied op een adequaat schaalniveau dooraderen. Deze invulling van de ruimtelijke reservering kan ook benut worden om de relaties tussen boeren en burgers en tussen burgers, boeren en natuur te versterken. Capaciteit in grond, arbeid, kennis en andere middelen combineren door goede samenwerking, betekent op gebiedsniveau een verdere impuls voor sociale netwerken. De voorstellen van de Europese Commissie bieden volgens de raad kansen voor meer synergie tussen landbouw en natuur (zie ook Westhoek et al., 2012). Boeren kunnen dan in samenwerking met andere partijen (burgers) het beheer van natuurlijke elementen in het agrarische gebied uitvoeren, wat de relatie tussen boeren en burgers versterkt. Deze nieuwe agrarische landschappen maken deel uit van de nieuwe regionale Natuurnetwerken en bieden meer ruimte bieden aan natuurbeleving en recreatie. In deze zones kunnen landbouw- en natuurfuncties elkaar versterken. Het is volgens de raad dan ook verstandig om beschikbare middelen voor agrarische natuurbeheer zoveel mogelijk in deze zones in te zetten. Wrijvingen tussen landbouw en natuur verminderen Op langere termijn zullen landbouwgebieden die zich volledig richten op productie van biomassa (voedsel, siergewassen, energiegewassen) vanwege de verdergaande intensivering van de bedrijfsvoering waarschijnlijk geen bijdrage meer leveren aan natuurfuncties als instandhouding van kwetsbare soorten en ecosystemen (Kleijn, 2012). Toch mogen de externe effecten van deze intensieve landbouwproductie geen afbreuk doen die maatschappelijke functies van natuur. Verdergaande reductie van de emissies van meststoffen en bestrijdingsmiddelen blijft daarom noodzakelijk.

72 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

De ruimte voor natuur is momenteel te beperkt voor de instandhouding van veel soorten en ecosystemen. Economische ontwikkeling zonder negatieve effecten op de instandhouding kan nu dan ook alleen plaatsvinden door extra investeringen (in tijd en geld). Op lokale en regionale schaal wordt daardoor op projectniveau veel energie besteed aan de afstemming van economische belangen op natuurbelangen (bijvoorbeeld de programmatische aanpak stikstof, PAS). Deze inzet, inclusief de investeringen in natuurbeheer, leidt echter niet tot voldoende en tijdige verbetering van de instandhouding (PBL, 2012b). De raad ziet als oplossing een verdere scheiding van functies door in grotere gebieden ruimte te geven aan natuur. De paradox is dat door ruimte te maken voor natuur ten koste van andere grondgebruiksfuncties, vooral landbouw, voor die grondgebruiksfuncties juist meer milieuruimte ontstaat om zich verder te ontwikkelen. De beschikbare ruimte voor de landbouw wordt kleiner, maar op de resterende oppervlakte worden de productiemogelijkheden groter. Door meer ruimte te reserveren voor natuur en een verdere scheiding aan te brengen tussen natuur en intensieve landbouw, wordt de weg vrijgemaakt voor verdere productieverhoging in de landbouw. Dat levert een bijdrage aan economische en andere maatschappelijke doelen, zoals voedselvoorziening en voedselzekerheid. Verplaatsing van landbouwbedrijven en herbestemming van natuurgebieden kan voor de scheiding van functies in een aantal gevallen nodig zijn. In sommige situaties, als kleine percelen met intensieve landbouw een onevenredig negatief effect op aangrenzende natuurgebieden hebben, kan onteigening deze effecten wegnemen. De spanning tussen publieke belangen (herinrichting van gebieden) en private belangen (individuele bedrijven) vergt politieke keuzen. De uitvoering van de gemaakte keuzen vraagt om een zorgvuldige omgang met de private belangen. Een dergelijke ontwikkeling is niet alleen noodzakelijk, maar in de ogen van de raad ook mogelijk. Er is in ons land voldoende ruimte om de maatschappelijke doelen van natuur en van landbouw (met de publieke belangen biodiversiteit, voedselvoorziening en voedselzekerheid) naast elkaar te dienen. De relatie tussen productie van grondstoffen en voedselvoorziening wordt zo sterk bepaald door efficiëntie in de keten (door inefficiëntie gaat in de keten de helft van de oorspronkelijke productie verloren), door gebruik van dierlijke eiwitten, inzet van biomassa voor energieproductie en door (toekomstige) innovaties, dat de beschikbaarheid van landbouwgrond maar ten dele de mogelijkheden voor een duurzame voedselvoorziening bepaalt. Voedselvoorziening en natuur gaan daarom op nationaal en zeker op Europees niveau goed samen (RLG, 2009). Natuur- en landbouwbelangen zijn op elkaar af te stemmen door de dynamiek in transacties van het grondgebruik zodanig te stimuleren dat er een ruimtelijke configuratie ontstaat waarin natuur en landbouw grotere eenheden vormen en de

HOOFDSTUK 5

ONBEPERKT HOUDBAAR | 73

negatieve interacties tussen landbouw en natuur worden beperkt. De regionale natuurnetwerken inclusief de aangrenzende agrarische landschappen waarin de bedrijfsvoering combinatie met natuurfuncties wel mogelijk maakt, spelen hierbij een belangrijke rol. Herbestemming van natuurgebieden voor dat doel is in sommige situaties onvermijdelijk, evenals verplaatsing van landbouwbedrijven.

DEEL 2 | ANALYSE

ONBEPERKT HOUDBAAR | 75

HOOFDSTUK 6

GOVERNANCE: NIEUWE ARRANGEMENTEN VOOR OVERHEID, BEDRIJFSLEVEN EN BURGERS 6.1 Huidige situatie en trends rond governance van natuur Bij de totstandkoming en de uitvoering van het beleid voor natuur zijn vele publieke en private partijen betrokken: internationale, nationale en regionale overheden, bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en individuele burgers. Om de ordening van taken en verantwoordelijkheden en de ontwikkelingen daarin te kunnen beschrijven en duiden, hanteert de raad een model met twee hoofdassen: een horizontale as die de maatschappelijke actoren in hun relaties onderling en met de betrokken overheden beschrijft, en een verticale as die de verhouding tussen de verschillende overheidslagen weergeeft; zie figuur 8.

Figuur 8: Relatie tussen maatschappelijke actoren en overheden (horizontale as) en tussen overheden (verticale as)

Internationalisering

Overheid Vermaatschappelijking

Vermarkting

Decentralisering

6

76 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

Volgens de raad dient het helder te zijn vanuit welk belang welke partij welke taak op zich neemt, en in welke mate die taakuitoefening bijdraagt aan het verwezenlijken van maatschappelijke doelen voor natuur. De ordening van verantwoordelijkheden en taken in het natuurbeleid is volop in beweging. De verhouding tussen overheid en samenleving en tussen overheden onderling beweegt zich langs beide assen. 6.1.1 Maatschappelijke betrokkenheid bij natuur De beweging langs de horizontale as is die van vermaatschappelijking en vermarkting. Natuurbeleid zoals wij dat nu kennen is ontstaan na het uitkomen van het Natuurbeleidsplan (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, 1990) waarin de EHS werd geïntroduceerd. Aanvankelijk lag de nadruk op het verwerven van grond door natuurbeheerorganisaties en Staatsbosbeheer, en was er slechts een bescheiden rol voor boeren en particuliere landeigenaren weggelegd. Die rol werd groter na de laatste eeuwwisseling, toen de overheid het subsidiesysteem voor natuurbeheer voor particulieren herzag en de verwerving meer concentreerde op natuurontwikkelingsgebieden en ecologische verbindingszones. In 2000 publiceerde het Ministerie de nota ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur’ (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, 2000). Daarin lag de nadruk op de functies van natuur voor de mens en op het streven de samenleving en de markt meer bij de zorg voor natuur te betrekken. Parallel aan deze ontwikkeling is er die van de terugtredende overheid: de overheid streeft naar beperking van haar eigen taken bij het realiseren van de publieke verantwoordelijkheid. Er is nog een ontwikkeling: die van de ’energieke samenleving’, waarin initiatieven in de samenleving (mede) invulling geven aan maatschappelijke verantwoordelijkheden (Hajer, 2011). Met name provinciale overheden krijgen steeds meer aandacht voor draagvlak en vermaatschappelijking en zij betrekken burgers ook bij het formuleren van beleid (Kamphorst & Donders, 2013). Door deze beweging krijgt de verwezenlijking van het maatschappelijke belang meer en meer vorm door het handelen van maatschappelijke actoren en marktpartijen en relatief minder door het handelen van de overheid. Deze ‘vermaatschappelijking’ en ‘vermarkting’ ontslaat de overheid overigens niet van haar eindverantwoordelijkheid voor (de borging van) publieke belangen (Swanenvleugel, 2012). Betrokkenheid van burgers Een mijlpaal in de betrokkenheid van burgers bij bescherming van natuur is de oprichting van de Vereniging Natuurmonumenten in 1906. Als we de ontwikkeling van het ledental van Natuurmonumenten als indicator gebruiken, heeft de maatschappelijke betrokkenheid een grote groei doorgemaakt, zoals blijkt uit figuur 9.

ONBEPERKT HOUDBAAR | 77

HOOFDSTUK 6

Figuur 9: Ontwikkeling ledenaantal Vereniging Natuurmonumenten 1000

Ledenstand x 1000 (netto)

800

600

400

200

2012

2010

2005

2000

1995

1990

1985

1980

1975

1970

1965

1964

1963

1950

1910

1909

0

Bron: Natuurmonumenten.

Een televisieactie van Natuurmonumenten in de jaren negentig van de vorige eeuw leidde tot een explosieve groei. Rond 2000 telde de vereniging bijna een miljoen leden. Daarna nam het aantal leden weer af tot ongeveer 770.000. Het totale aantal lidmaatschappen van de gezamenlijke natuurorganisaties had in 2003 een piek met 4,1 miljoen leden en daalde sindsdien licht tot 3,8 miljoen in 2012 (Vroege Vogels, 2012). Er heeft zich verder een verschuiving voorgedaan van landelijke naar regionale organisaties. Van ongeveer 2002 tot 2010, bijvoorbeeld, nam het aantal donateurs van de provinciale Landschappen toe met ruim 20%. Het aantal leden van natuur- en milieuorganisaties (in cijfers voor 2010 van het Sociaal en Cultureel Planbureau 3,6 miljoen in 2010) is belangrijk groter dan de aantallen burgers die lid zijn van een politieke partij (0,3 miljoen) of van een vakbond (1,9 miljoen), en vergelijkbaar met het aantal mensen dat lid is van een sportvereniging (3,9 miljoen) (SCP, 2011a). Ook internationaal gezien is een relatief groot percentage van de Nederlandse bevolking lid van een natuurorganisatie. Niet alleen zijn veel Nederlanders lid van een natuurorganisatie, maar Nederlanders zijn ook gulle gevers voor natuur: tussen 2001 en 2009 nam het percentage van de giften per huishouden aan goede doelen dat besteed wordt aan natuur, milieu en dierenbescherming, toe van 8% tot 11% (SCP, 2011a). Het draagvlak is dus onverminderd groot.

78 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

Dat uit zich onder meer in actieve betrokkenheid bij lokaal natuurbeheer, beleidsparticipatie, burgerinitiatief en vrijwilligerswerk (Buijs et al., 2012). Beleidsparticipatie van burgers komt vaak voort uit verzet tegen lokale natuuraantasting of verandering van het natuurbeheer. Protestgroepen groeien uit tot burgerinitiatiefgroepen of vrijwilligersgroepen die samen met natuurorganisaties werken aan natuurbeheer. Burgerinitiatieven komen ook voort uit de wens vorm te geven aan persoonlijke idealen en aan de wens tot zingeving, uit een gevoel van verbondenheid met een gebied of plek (zoals bijvoorbeeld bij ontwikkeling van natuur in de stad, zie kader) of een combinatie ervan. Vrijwilligerswerk kan bestaan uit natuurbeheerwerk als zagen, snoeien, aanplanten, natuurinventarisatie (tellingen) en natuureducatie. In Nederland zijn ongeveer 75.000 vrijwilligers actief bij groene organisaties, relatief veel ten opzichte van andere Europese landen. Dit aantal groeit bovendien, met name in natuur- en landschapsbeheer. Het aantal vrijwilligers dat actief is in natuureducatie en -inventarisatie (tellingen), is al jaren redelijk stabiel. Over de ontwikkeling en omvang van burgerinitiatieven zijn nauwelijks of geen gegevens beschikbaar.

Burgerinitiatieven voor natuur in de stad Actieve betrokkenheid van burgers blijkt bijvoorbeeld uit de groei van ‘stedelijke natuur’, (bewoners)initiatieven voor natuur of groen in de stad (braakliggende grond omvormen tot tijdelijk park, bijvoorbeeld), maar ook geveltuintjes (ANWB, 2013). Dit zijn vaak ad-hocinitiatieven die niet gekoppeld zijn aan instituties. Deze initiatieven zijn ook ecologisch van betekenis. Uit onderzoek dat de laatste vijftien jaar naar natuur in de stad is gedaan, is gebleken dat er veel meer soorten in steden voorkomen dan in eerste instantie werd aangenomen. De stad biedt ook bijzondere omstandigheden: het is er gemiddeld een graad warmer dan buiten de stad, het is minder vochtig en minder zonnig en er is veel verharding. De ecosystemen in de stad zijn vaak instabiele, dynamische systemen met vooral pioniersoorten.

Draagvlak voor natuur manifesteert zich ook op andere terreinen: in onderzoek (Buijs et al., 2012) naar attitudes ten opzichte van natuur, naar diversiteit van natuurbeelden (zie kader) en naar het belang dat gehecht wordt aan natuurrecreatie. Bezoek aan natuurgebieden biedt mensen positieve ervaringen met natuurbeleving. 80% van de Nederlanders bezoekt dan ook minimaal een keer per jaar een groen gebied. Die ervaringen zijn een belangrijke voedingsbodem voor hun betrokkenheid bij natuur. Het is daarom niet verbazingwekkend dat uit de analyse naar voren komt dat er weinig draagvlak is voor bezuinigingen op natuur. Bij een onderzoek in 2010 vond slechts 10% van de respondenten dat er bezuinigd mag worden op natuur en milieu (Van Groenestein & Verheggen, 2010). In een onderzoek naar de prijs die Nederlandse bevolking bereid is te

ONBEPERKT HOUDBAAR | 79

HOOFDSTUK 6

betalen om de natuur te beschermen (SCP, 2011b), vindt ruim twee derde van de ondervraagden de aandacht voor natuur niet overdreven. Ook vindt een derde van de ondervraagden dat natuurbescherming economische vooruitgang mag beperken.

Natuurbeelden van burgers versus die van beleidsmakers 95% van de Nederlanders, zowel deskundigen als burgers, waardeert natuur en vindt natuurbescherming in algemene zin belangrijk (Buijs et al., 2012). Veel conflicten over natuurbescherming gaan dan ook niet zozeer over het belang van natuur, maar vooral over de manier waarop natuur beheerd wordt. Burgers redeneren veel meer vanuit een arcadisch natuurbeeld, waardoor landschappelijke diversiteit veel hoger gewaardeerd wordt dan ruige landschappen. Daarnaast komt veel weerstand voort uit de tegenstelling tussen het beschermen van abstracte en holistische entiteiten als habitats of ecosystemen en de concrete bescherming van individuele dieren en planten.

Burgerbetrokkenheid kent een aantal trends. Het debat, bijvoorbeeld, is de afgelopen jaren gepolariseerd, waardoor kritiek op het natuurbeleid meer op de voorgrond kwam. Ook naar aanleiding van de uitvoering van natuurbeleid zijn op lokaal en regionaal niveau meer kritische geluiden te horen. Toch heeft de polarisatie ook nieuwe betrokkenheid veroorzaakt, onder meer in de vorm van burgerinitiatieven. Daarnaast verandert de relatie tussen burgers en overheid. De overheid had in het verleden te maken met eisende en klagende burgers, terwijl nu juist vormen van partnerschap ontstaan tussen overheid en burgers. Betrokkenheid van bedrijven Het bedrijfsleven besteedt de laatste jaren meer aandacht aan natuur als onderdeel van het thema duurzaamheid. Initiatieven als Leaders for Nature (van International Union for the Conservation of Nature, IUCN), gericht op biodiversiteit en ecosystemen, geven blijk van de groeiende betrokkenheid van (grote) bedrijven bij natuur. Bedrijven zien steeds meer het belang in van bijdragen aan natuurontwikkeling en –beheer. Zij erkennen in toenemende mate de afhankelijkheid van mens en maatschappij van biodiversiteit en erkennen de functies van natuur voor bijvoorbeeld schoon water en schone lucht.3 Bovendien worden bedrijven door toeleveranciers en afnemers van hun producten en diensten aangesproken op ‘maatschappelijk verantwoord ondernemen’ (Harms & Overbeek, 2011).

3

Zie bijvoorbeeld het Platform Biodiversiteit en Bedrijfsleven: dertig natuurorganisaties en Nederlandse bedrijven zoeken samen naar mogelijkheden om het verlies van biodiversiteit tegen te gaan.

80 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

Bedrijven zijn vooral geneigd bij te dragen wanneer daarmee reputatieschade kan worden voorkomen, of juist als het een positief duurzaam imago oplevert. Voorbeelden zijn samenwerkingsverbanden met natuurorganisaties en donaties daaraan: ongeveer een derde van de inkomsten van natuurorganisaties komt van bedrijven (mondelinge informatie Groenfonds, 2012). Bedrijven sponsoren of geven vooral aan lokale doelen (Harms & Overbeek, 2011). Ten opzichte van andere goede doelen wordt door bedrijven aan natuur wel minder besteed dan aan bijvoorbeeld sport. Natuurorganisaties zoeken samenwerking met bedrijven om teruglopende publieke financiering aan te vullen, maar ook omdat maatschappelijk draagvlak belangrijker wordt als legitimatie voor hun maatschappelijke functie en hun profilering in de regio. In hoeverre samenwerking tussen bedrijven en natuurorganisaties daadwerkelijk tot stand komt, hangt volgens Harms en Overbeek (2011) af van een aantal voorwaarden. Ten eerste moet er interesse zijn voor een wederzijds gebruik van middelen (financiën, communicatiestrategieën en imago, commerciële, fysieke en ecologische kennis, arbeid en consumenten- en ledennetwerken) en van deskundigheid. Een bedrijf kan bijvoorbeeld door samenwerking toegang krijgen tot relevante kennis. Het ledennetwerk van maatschappelijke organisaties kan helpen om nieuwe potentiële consumentennetwerken aan te boren. De natuurorganisatie kan op haar beurt geïnteresseerd zijn in bepaalde middelen en competenties van bedrijven, of in consumentennetwerken om de eigen naamsbekendheid te vergroten. Ten tweede moeten de partners gezamenlijk projecten willen definiëren om in te investeren. In het verleden leverden bedrijven namelijk hoofdzakelijk een financiële bijdrage, maar tegenwoordig stellen bedrijven steeds meer eisen aan de tegenprestaties van natuurorganisaties. De partners werken die tegenprestatie gezamenlijk uit. Dit leidt bovendien tot het opbouwen van een relatie op basis van vertrouwen waarin ook de uitwisseling van kennis, netwerken en mankracht een rol spelen. Er zijn echter nog niet veel van dergelijke relaties (zie het kader hiernaast). Een belangrijke reden voor terughoudendheid bij natuurorganisaties is de vrees de eigen identiteit al te zeer te verbinden met die van het betreffende bedrijf.

HOOFDSTUK 6

ONBEPERKT HOUDBAAR | 81

Voorbeelden van samenwerking tussen bedrijven en natuurorganisaties Projecten: t

)FU
/BUVVSDPMMFDUJFG
XBBSJO
;VJE)PMMBOET
-BOETDIBQ
NFU
%F
'SJFTMBOE
Zorgverzekeraar samenwerken. Het doel is meer mensen actief en dichtbij huis van de natuur laten blijven genieten. t

4BNFOXFSLJOH
UVTTFO
EF
3BCPCBOL
FO
EF
UXBBMG
-BOETDIBQQFO
JO
streekfondsen ter ondersteuning van concrete projecten of werkzaamheden die bijdragen aan het mooi houden van specifieke gebieden. Bijvoorbeeld financiering van een rondtrekkende schaapskudde met een herder. Maar ook ondersteuning van het opknappen van monumentale bomen, of het plaatsen van bankjes op plekken met mooi uitzicht. t

4BNFOXFSLJOH
UVTTFO
-BOEBM
(SFFOQBSLT
FO
/BUVVSNPOVNFOUFO
Natuurmonumenten verzorgt natuureducatie in de parken en Landal geeft korting aan leden van Natuurmonumenten. t

4BNFOXFSLJOH
UVTTFO
IFU
74#
'POET
FO
IFU
;VJE)PMMBOET
-BOETDIBQ
CJK
grondverwerving en ontwikkeling van nieuwe natuur langs de Diefdijk. Het doel is verschillende natuurgebieden met elkaar te verbinden. Op strategisch en beleidsmatig niveau: t

-FBEFST
GPS
/BUVSF
JT
FFO
MFSFOE
FO
BDUJFHFSJDIU
OFUXFSL
WPPS
QSPGFTTJPOBMT
en leidinggevenden uit het bedrijfsleven rondom drie thema’s: ecosystemen, duurzame bedrijfsvoering en leiderschap, met als doel het ‘ecosysteemdenken’ te integreren in de corebusiness van bedrijven.

Betrokkenheid van natuurbeheerorganisaties en particuliere eigenaren Verschillende partijen beheren natuurgebieden; de grootste zijn de terreinbeherende organisaties (TBO’s) zoals Natuurmonumenten en Staatsbosbeheer. Er zijn daarnaast ook tal van particuliere grondeigenaren in het landelijk gebied actief: boeren, particuliere eigenaren van verpachte landbouwgronden, van bossen en landgoederen. Hieronder vallen ook kerkgenootschappen en beleggers. De TBO’s richten zich vooral op het beheer van bossen en natuurterreinen. Zij hebben ruim 400.000 ha grond in beheer, ongeveer twee derde deel van alle grond van de EHS. Particuliere eigenaren, aangesloten bij de Federatie Particulier Grondbezit (FPG), hebben gezamenlijk 200.000 ha landbouwgronden, verpacht bezit, bossen, natuurterreinen en landgoederen in bezit en beheren circa een derde deel van de EHS (FPG, 2010). Bij de uitbreiding van het areaal natuur in de EHS was er aanvankelijk geen rol toebedeeld aan particuliere eigenaren. In 2004 is echter afgesproken dat particuliere eigenaren 40% van de te realiseren nieuwe natuur (ongeveer 43.000 ha) ontwikkelen. Afwaardering van de grond en inrichting van het nieuwe natuurgebied werd dan financieel gecompenseerd via subsidies. Dit leverde echter jaarlijks slechts 1.000 ha nieuwe natuur op die

82 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

ontwikkeld was door particulieren, volgens de ‘Verklaring van Linschoten’ door inadequate beheervergoedingen (Terreinbeherende organisaties, 2009). Bij de TBO’s is de belangrijkste trend de teruglopende publieke financiering door bezuinigingen vanuit de overheid. Op dit moment bestaat ongeveer een derde van de inkomsten van de organisaties uit subsidies, een derde uit giften en een derde uit eigen inkomsten uit activiteiten op hun terreinen, denk aan houtverkoop, excursies, vakantiehuisjesverhuur (persoonlijke mededeling Groenfonds, 2013). Staatsbosbeheer neemt onder de TBO’s een aparte plaats in, door de rijksbijdrage in de kosten. Maar die loopt terug. De organisatie zet daarom steeds meer in op het genereren van eigen inkomsten: in vijf jaar tijd groeiden die met 38% (van 37 miljoen euro in 2006 naar 51 miljoen euro in 2011). Deze eigen inkomsten komen uit bijvoorbeeld houtkap, recreatie, verhuur en verlening van erfpacht en opstal (zie bijvoorbeeld Trouw, 2012a). Ruim vijftig natuurorganisaties hebben eind september 2012 het initiatief genomen tot een radicaal andere koers: ze willen minder afhankelijk worden van subsidies en ontwikkelen daarom een gemeenschappelijke visie, bijvoorbeeld één brancheorganisatie voor natuur. Hun ambitie is: in vijftien jaar tijd de soortenrijkdom in Nederland verdubbelen. Daarnaast willen de natuurorganisaties in hun werkzaamheden relaties leggen met gezondheidszorg, waterveiligheid, energievoorziening en klimaatadaptatie (Trouw, 2012b). Weerstand bij de uitvoering van natuurbeleid Hoewel de betrokkenheid van de burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties bij natuur nog altijd groot is, stuit de uitvoering van het natuurbeleid op weerstand (zie bijvoorbeeld NRC Handelsblad, 2012) en onder burgers wordt de beleving sterker dat de bescherming van natuurbelangen economische ontwikkeling in de weg zit. ‘Nederland zit op slot’ is het gevoel. Subsidiëring van natuur en natuurontwikkeling die beperkingen oplegt aan de economische ontwikkeling kunnen politiek op minder steun rekenen onder invloed van de economische recessie. Burgers ervaren een grote afstand tot natuurbeleid doordat natuurdoelen vaak in specialistische termen geformuleerd zijn die het grote publiek niet altijd begrijpt, en doordat decentrale belanghebbenden vaak niet betrokken zijn bij de centrale vaststelling van doelen. Bij de uitvoering van natuurbeleid blijken natuurdoelen regelmatig te rivaliseren met andere claims op gebiedsprocessen, en mogelijke toekomstige natuurontwikkeling wordt gezien als een bedreiging voor de bestaande landbouwstructuur en bedrijfsontwikkeling in het gebied. De grote hoeveelheid natuurgerelateerde beleidsopgaven in het landelijk gebied versterkt dat gevoel van bedreiging. De uitvoering van natuurbeleid is verder vaak een zich langdurig voortslepend proces, omdat grondverwerving voor natuur afhangt van de bereidwilligheid van vele spelers. De financiering van natuurontwikkeling is

HOOFDSTUK 6

ONBEPERKT HOUDBAAR | 83

vaak complex en tijdrovend. De lange procesgang rond natuurontwikkeling komt het draagvlak, ten slotte, niet ten goede. 6.1.2 De overheid en natuur: internationalisering en decentralisatie Een tweede beweging in de ordening van verantwoordelijkheden en taken voor natuur is die langs de verticale as, die van internationalisering en decentralisatie. Sinds de jaren zeventig wordt in toenemende mate nationaal natuurbeleid internationaal gecoördineerd, bijvoorbeeld in het Biodiversiteitsverdrag (UN, 1992) en de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn (EU, 1979 en EU, 1992). Ook ander Europees beleid, zoals de Kaderrichtlijn Water (EU, 2000) en het gemeenschappelijk landbouwbeleid, geeft sterk richting aan het nationale natuurbeleid en de uitvoering daarvan. In Nederland was vóór 1990 het natuurbeleid vooral centraal geregeld: het Ministerie van Landbouw, Natuur en Visserij had eigen provinciale afdelingen en met de Dienst Landelijk Gebied en Staatsbosbeheer eigen uitvoerende organisaties. Sinds de Decentralisatie Impuls van 1991 wordt de beleidsuitvoering steeds meer aangestuurd vanuit de provincies en is ook de financiering ervan via het ILG en het Provinciefonds onder regie van de provincies gekomen. De uitvoeringsorganisaties zijn grotendeels zelfstandige organisaties geworden. De belangrijkste motivatie achter de decentralisatie is het bestuur dichter bij de burger te brengen en de synergie in gebiedsgerichte uitvoering te optimaliseren. Door internationalisering en decentralisatie groeit de bestuurlijke afstand tussen het nationale en internationale niveau enerzijds en het decentrale niveau anderzijds. Deze groeiende afstand betekent een nieuwe uitdaging voor de afstemming en verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen de verschillende overheidslagen. Ook groeit de afstand tussen het generieke, sectoraal geformuleerde beleid op nationaal niveau en de regionale integrale uitvoering, waar synergie en afstemming gezocht moet worden met andere beleidssectoren en andere spelers. De samenhang tussen het beleid van verschillende overheidslagen en beleidssectoren is dan ook niet vanzelfsprekend. Niet alleen de betrokkenheid van de overheid bij natuur en de vormgeving van natuurbeleid speelt zich op verschillende schaalniveaus af, dat geldt ook de ontwikkeling van natuur. Voor de uitvoering van natuurbeleid is een goed samenspel tussen overheden op de verschillende schaalniveaus dan ook cruciaal. Op Europees niveau zijn er richtlijnen voor beleid en uitvoering van natuurbeheer in de lidstaten, waarvan de Vogel- en Habitatrichtlijnen, de daaropvolgende aanwijzing van Natura 2000-gebieden en de Kaderrichtlijn Water de belangrijkste zijn.4

4

Nota bene: richtlijnen en beleid voor internationale handel en voor producten die invloed hebben op de ontwikkeling van biodiversiteit elders, zoals het CITES-verdrag of productie van biobrandstoffen, worden in dit advies buiten beschouwing gelaten.

84 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

Internationale verdragen en regelgeving over natuur t
3
BNTBS7FSESBH 6/&4$0
 
JOUFSOBUJPOBBM
WFSESBH
PWFS
EF
CFTDIFSNJOH
van waardevolle wetlands t

$*5&4
$POWFOUJPO
PO
*OUFSOBUJPOBM
5SBEF
JO
&OEBOHFSFE
4QFDJFT
PG
XJME
fauna and flora, 1973): verdrag over het beperken of verbieden van handel in (producten afkomstig van) bedreigde plant- en diersoorten t

#POODPOWFOUJF
6/
 
JOUFSOBUJPOBBM
WFSESBH
NFU
IFU
EPFM
NJHSFSFOEF
diersoorten te beschermen t

#FSODPOWFOUJF
$P&
 
WFSESBH
WBO
EF
3BBE
WBO
&VSPQB
TQFDJBBM
gericht op bescherming van soorten en leefgebieden waarvan het behoud de samenwerking van meerdere staten behoeft t

6OJUFE
/BUJPOT
$POWFOUJPO
PO
CJPMPHJDBM
EJWFSTJUZ
6/
 
SBBNXFSL verdrag over de wereldwijde bescherming van biodiversiteit, het duurzaam gebruik van biologische hulpbronnen en de eerlijke verdeling van de opbrengsten uit die bronnen t

&VSPQFTF
7PHFMSJDIUMJKO
FO
)BCJUBUSJDIUMJKO
&6




VJUNPOEFOE
JO
de aanwijzing van een beschermingsregime voor Natura 2000-gebieden t

&VSPQFBO
#JPEJWFSTJUZ
4USBUFHZ
&$



NFU
EF
EPFMTUFMMJOH
IFU
WFSMJFT
aan biodiversiteit en ecosysteemdiensten in 2020 tot staan te brengen. Bovendien zijn er verplichtingen voortkomend uit ander internationaal beleid van natuur kunnen raken. De meest relevante daarvan zijn: t

,BEFSSJDIUMJKO
8BUFS
&6
 
&VSPQFTF
SJDIUMJKO
EJF
FJTFO
TUFMU
BBO
de waterkwaliteit van de Europese wateren vanaf 2015 t

(FNFFOTDIBQQFMJKL
MBOECPVXCFMFJE
CFMFJE
WPPS
NBSLUPSEFOJOH
JO
EF
landbouw en plattelandsontwikkeling, waarin subsidies gekoppeld kunnen worden aan onder meer doelstellingen met betrekking tot natuur.

Nederland is door de jaren heen actief bezig geweest om in internationaal en in Europees verband afspraken te maken over beleid en doelen voor natuur (zie bijvoorbeeld Van der Zouwen, 2006). Een Europees kader voor de ontwikkeling en uitvoering van natuurbeleid biedt immers ontegenzeggelijk een aantal belangrijke voordelen: een Europese kaderstelling, zoals de Habitatrichtlijn, draagt bij aan een level playing field voor bedrijven in Europa in relatie tot beperkingen die natuur (en milieu) aan economische activiteiten oplegt. Ook is dan goede afstemming met ander Europees beleid, zoals het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) mogelijk. Europees beleid verhoogt verder de effectiviteit van maatregelen in eigen land als over de grens een vergelijkbaar beschermingsniveau geldt.

HOOFDSTUK 6

ONBEPERKT HOUDBAAR | 85

Een belangrijk deel van het natuurbeleid in Nederland komt dus tot stand in interactie met Europese regelgeving, met name de Vogel- en Habitatrichtlijnen. Het doel van deze richtlijnen is de biologische diversiteit in de lidstaten te waarborgen door een gemeenschappelijk kader te scheppen voor de instandhouding van de habitats voor de planten en dieren die van communautair belang zijn. De lidstaten wijzen daartoe beschermingszones aan die gezamenlijk het Natura 2000-netwerk vormen. In deze zones nemen de lidstaten alle nodige maatregelen om de instandhouding van de habitats te waarborgen en om achteruitgang of een aanzienlijke verstoring van soorten te voorkomen. Bovendien moeten de lidstaten het beheer bevorderen van de landschapselementen die essentieel zijn voor de migratie, de geografische verdeling en de genetische uitwisseling van soorten. Ook stellen de lidstaten een systeem in van strikte bescherming van bepaalde bedreigde dier- en plantensoorten. Nederland heeft 166 Natura 2000-gebieden, met een gezamenlijk oppervlak van ruim 1,75 miljoen hectare (Regiegroep Natura 2000, 2013). Ongeveer een derde daarvan is land, de rest is water. De sterke koppeling tussen nationaal beleid en Europese doelen biedt duidelijkheid aan belanghebbenden en vormt een heldere legitimatiegrond. Toch kleeft er ook een aantal nadelen aan. Door het natuurbeleid volledig op te hangen aan Europese kaders krijgt het natuurbeleid een sterk sectorale en juridische focus, terwijl de uitvoering juist een integrale en flexibele aanpak vergt. Het risico ontstaat daardoor dat de ruimte voor regionale differentiatie en het creëren van regionale binding met natuur wordt beperkt. Dat feit draagt bij aan het gevoel dat natuurbeleid ervaren van buiten wordt opgelegd, regelgedreven en technocratisch is, en niet bijdraagt aan de lokale en regionale natuurlijke leefomgeving. Wat niet helpt is dat bij Natura 2000 de participatie van belanghebbenden bij uitvoeringsbeslissingen niet expliciet geregeld is, in tegenstelling tot bij de Kaderrichtlijn Water. Als kaders voor natuur beperkingen stellen aan andere maatschappelijke activiteiten of ingaan tegen regionale voorkeuren, is het verleidelijk afstand te nemen van de ‘elders vastgelegde’ kaders (Buijs et al., 2012) en zich er tegen af te zetten. De vraag is dus hoe Europees sectoraal natuurbeleid en regionale integrale uitvoering elkaar kunnen versterken en welke rol de nationale overheid daarin vervult. Binnen Nederland is decentralisatie een belangrijke tendens bij de bestuurlijke toedeling van taken en verantwoordelijkheden in het natuurbeleid, net als bij veel andere beleidsterreinen. De gedachte is dat de betrokkenheid van de burger bij beleid en uitvoering daarmee beter gediend wordt, en dat integrale regionale oplossingen voor complexe ruimtelijke problemen dan beter tot stand kunnen komen. Bij decentrale aansturing zou de uitvoering efficiënter en dus goedkoper zijn. Wil decentralisatie succesvol zijn, dan moet zij volgens de raad wel een aantal

86 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

voorwaarden voldoen (Rli, 2011): t

&S
JT
WPPS
BMMF
QVCMJFLF
CFMBOHFO
EJF
TQFMFO
TQSBLF
WBO
FFO
FFOEVJEJHF
UPFEFMJOH
van taken en verantwoordelijkheden aan bestuurslagen. t
&S
JT
FFO
EVJEFMJKL
POEFSTDIFJE
UVTTFO
UBLFO
FO
WFSBOUXPPSEFMJKLIFEFO t
)FU
JT
EVJEFMJKL
XBBS
WFSBOUXPPSEFMJKLIFEFO
FO
UBLFO
CFUSFLLJOH
PQ
IFCCFO t
%F
UPFEFMJOH
JT
WPPS
IFU
QVCMJFL
JO[JDIUFMJKL
FO
IBOUFFSCBBS t

%F
CFUSPLLFO
CFTUVVSTPSHBOFO
CFTDIJLLFO
PWFS
EF
CFWPFHEIFEFO
FYQFSUJTF
FO
financiële middelen om die taken en verantwoordelijkheden uit te oefenen. De huidige bestuurlijke toedeling van taken en verantwoordelijkheden is vastgelegd in het Bestuursakkoord 2011-2015 (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2011) tussen Rijk en provincies (waaronder het Onderhandelingsakkoord decentralisatie natuur van 20 september 2011, en de verduidelijking daarop van 7 december 2011. Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, 2011a en 2011b). Hierin staat dat het Rijk verantwoordelijk blijft voor het voldoen aan de aangegane internationale verplichtingen op het gebied van biodiversiteit. In het akkoord zijn deze verplichtingen niet nader gespecificeerd, maar de rijksoverheid gaat ervan uit dat hieraan wordt voldaan door adequaat beheer van de EHS en van de Natura 2000-gebieden. Binnen het Bestuursakkoord zijn de provincies verantwoordelijk voor de uitvoering van de EHS: vaststelling, inrichting en beheer. Het Rijk stelt als voorwaarde dat deze activiteiten in dienste staan van het bereiken van de internationale doelen. Welke gebieden tot de EHS behoren, wordt vastgelegd in provinciale verordeningen. Zo nodig kan het Rijk bij Algemene Maatregel van Bestuur tot die vastlegging overgaan.

Als ‘vervallen rijkstaken’ zijn in het Bestuursakkoord genoemd: t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t


A0WFSJHF
OBUVVS (SPOEHFCPOEFO
MBOECPVX
HFCJFETNBBUSFHFMFO
FO
HFCJFETJOSJDIUJOH %VVS[BBN
POEFSOFNFO
QJMPUT

-BOEFMJKLF
SPVUFOFUXFSLFO 5PFHBOLFMJKLIFJEXBOEFMFO
PWFS
CPFSFOMBOE /BUJPOBMF
MBOETDIBQQFO /BUJPOBMF
QBSLFO -BOETDIBQ
HFOFSJFL .JMJFVLXBMJUFJU
&)4 %VVS[BBN
CPEFNHFCSVJL 3FDPOTUSVDUJF
[BOEHFCJFEFO -FFGCBBSIFJE 3FDSFBUJF
PN
EF
TUBE 3PCVVTUF
WFSCJOEJOHFO

HOOFDSTUK 6

ONBEPERKT HOUDBAAR | 87

De rijksoverheid is verantwoordelijk voor de overige internationale verplichtingen voor instandhouding van soorten. In 2016 is een evaluatie gepland waaruit moet blijken of dit beleid inderdaad leidt tot de beoogde instandhouding van soorten en ecosystemen. Het is opmerkelijk dat het Rijk in het Bestuursakkoord expliciet afstand doet van verantwoordelijkheden en taken voor andere natuurdoelen dan die voor instandhouding van soorten en ecosystemen. Deze verantwoordelijkheden en taken worden aangeduid als ‘vervallen rijkstaken’, zie kader. Het Bestuursakkoord laat in het midden of deze verantwoordelijkheden dan wel taken door andere overheden kunnen worden opgepakt. De natuurbeheertaken in de voormalige nationale parken zijn toebedeeld aan de provincies, als onderdeel van de herijkte EHS. De educatieve en voorlichtende functies en de organisatorische verbanden tussen de nationale parken zijn expliciet niet onder de verantwoordelijkheid van de provincies gebracht, maar of het Rijk hierin zal voorzien, is niet duidelijk (‘vervallen rijkstaak’). De provincies hebben aangegeven de verantwoordelijkheid en regie op zich te willen nemen voor de uitvoering van de EHS, maar ze stellen nadrukkelijk dat het nationale niveau financieel (mede)verantwoordelijk dient te zijn. De Externe Commissie Ontwikkelopgave Natuur, die voor het Interprovinciaal overleg (IPO) een voorstel heeft ontwikkeld voor de provinciale uitwerking van het Bestuursakkoord, stelt dat de rolverdeling tussen de overheden in het akkoord scherp is afgebakend (Externe Commissie Ontwikkelopgave Natuur, 2012). Het Bestuursakkoord biedt echter onvoldoende middelen voor de uitvoeringstaken voor de herijkte EHS en de internationale verplichtingen in het kader van Natura 2000. Bovendien is de ontwikkelopgave als gevolg van Europese verplichtingen bijna tweemaal zo groot als de overeengekomen 17.000 ha verwerving en 40.000 ha inrichting uit het Bestuursakkoord, aldus het IPO. Ook het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) constateert een tekort aan financiële middelen: het regeerakkoord ‘Bruggen slaan’ biedt kansen van het kabinet-Rutte II om de internationale doelstellingen op termijn dichterbij te brengen (in het begrotingsakkoord van het kabinet Rutte-II worden extra middelen voor natuurbeheer toegevoegd aan het Provinciefonds). Toch schat het PBL het beleidstekort voor 2020 op 40% (PBL, 2012c).

6.2 Natuur als gedeelde publieke en private verantwoordelijkheid Publieke verantwoordelijkheid Natuur is een collectief goed: individuen zijn niet uit te sluiten van het gebruik ervan waardoor de baten van natuur tot op grote hoogte niet individualiseerbaar zijn. De kosten dus ook niet. Het voorzien in natuur dient de belangen van de

88 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

burgers en de verantwoordelijkheid daarvoor ligt dan ook bij de overheid. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2012) noemt, naast het verevenen van niet-individualiseerbare kosten en baten, ook andere mogelijke motivaties voor overheidsverantwoordelijkheid: het compenseren van marktfalen, het tegemoetkomen aan het belang van een gedeeld waardenstelsel en een grotere efficiëntie door publieke uitvoering. Al deze overwegingen gelden voor de natuurfuncties ‘instandhouding van soorten en ecosystemen’, ‘life support system’ en ‘beleving van landschappelijke kwaliteit’ en dus is er voor deze functies naar de mening van de raad sprake van een publiek belang. Andere natuurfuncties (gezondheid, waterveiligheid) kunnen, maar hoeven geen publieke verantwoordelijkheid te zijn. Zo kan bijvoorbeeld natuur weliswaar bijdragen aan stressreductie en daarmee doelen van het gezondheidsbeleid ondersteunen. Maar in bepaalde gevallen is stressreductie wellicht effectiever en efficiënter te realiseren door bijvoorbeeld medicatie. Dit geldt ook voor andere publieke belangen waaraan natuur zou kunnen bijdragen: waterzuivering (ook te bereiken met chemische technieken) of waterveiligheid (ook te bereiken met harde waterkeringen). Aanmerking als publiek belang betekent overigens niet per se dat de overheid natuur dan ook helemaal zelf moet realiseren. Andere (private) partijen kunnen ook bijdragen aan het verwezenlijken van het publieke belang. Private partijen kunnen zich bijvoorbeeld verantwoordelijk voelen– en/of door de maatschappij verantwoordelijk worden gesteld - voor de bijdrage van natuur aan maatschappelijke doelen als ‘gezondheid/kwaliteit van leven’ en ‘economisch vestigingsklimaat’, omdat baten van natuur aan hen toevallen. De overheid kan invulling geven aan de publieke verantwoordelijkheid door ambities te formuleren, kaders te stellen en partijen met elkaar te verbinden, door stimulering en regelgeving (inclusief handhaving en monitoring), door reguliere bijdragen in de beheerkosten van derden of door zelf te beheren. Welke van deze mogelijkheden de overheid inzet, is maatwerk. Gezamenlijke verantwoordelijkheid van publieke en private partijen voor natuur(gebieden) treedt frequent op door de multifunctionaliteit van natuur: meerdere doelen, van zowel publieke als private aard, kunnen gelijktijdig en op dezelfde plaats worden gerealiseerd. Ook kan één natuurgebied meerdere doelen (zoals beleving èn instandhouding) op meerdere schaalniveaus (lokaal, regionaal, nationaal) dienen waardoor veel verschillende partijen baat hebben bij dit natuur-gebied. Bij natuur kan de verantwoordelijkheid in veel situaties gespreid zijn over meerdere partijen en dus is er sprake van samenwerkingsverbanden tussen publieke en private partijen. De verantwoordelijkheidsverdeling over publieke en private partijen is, ten slotte, geen statisch gegeven, maar kan verschuiven in de tijd. Strategieën voor de borging van het publieke belang natuur Twee strategieën voor de bestuurlijke en maatschappelijke organisatie van het publieke belang natuur spelen een rol: het bieden van ruimte aan de energieke

HOOFDSTUK 6

ONBEPERKT HOUDBAAR | 89

samenleving (op de horizontale as) en het versterken van de samenhang tussen verschillende overheidslagen tot een bestuurlijke ruggengraat (op de verticale as) (zie figuur 8). In de ‘horizontale strategie’ van de energieke samenleving gaat het om het faciliteren en eventueel helpen activeren van het maatschappelijk potentieel. Voor het Rijk ligt daar de taak een ‘kompas’ te bieden en tegelijkertijd maatschappelijke initiatieven niet te frustreren: dus een samenhangende visie bieden op duurzaamheid en innovatie en daarvan afgeleid op natuur, én tegelijk ruimte geven aan en vertrouwen op de burger en op maatschappelijke initiatieven. Vermaatschappelijking van natuurbeleid gaat niet uitsluitend over nieuwe financieringsbronnen, maar ook over verbreding van natuurbeleving, alternatieve natuurbeelden en creativiteit (Kamphorst & Donders, 2013). Op die manier worden de maatschappelijke energie, het leervermogen en ondernemerschap van de samenleving gericht op het in Nederland verwezenlijken van natuur die voorziet in alle maatschappelijke natuurfuncties. In de ‘verticale strategie’ van de bestuurlijke ruggengraat biedt de overheid kaders waarbinnen publieke doelen voor natuur worden gerealiseerd en waarin nationale belangen en internationale afspraken vertaald worden in regionale opgaven. Beide strategieën staan niet los van elkaar: om interactie tussen de bestuurlijke, verticale strategie en de maatschappelijke, horizontale strategie op ieder schaalniveau te bewerkstelligen, zijn vernieuwende concepten voor samenwerking en sturing nodig. 6.2.1 Naar meer maatschappelijke betrokkenheid bij natuur(beleid) Versterken van de band tussen mens en natuur De basis voor betrokkenheid bij natuur is de band tussen mens en natuur, die zich met name vormt in de jeugd. Om continuïteit van betrokkenheid te bereiken, moet iedere nieuwe generatie de betekenis van natuur begrijpen. Ervaringen met natuur in de kindertijd zijn van bijzonder groot belang voor de rest van de levensloop. Natuureducatie speelt daarin een cruciale rol, naast het lokale aanbod van natuur en de mogelijkheden om natuur dichtbij huis te beleven. Natuur geeft mensen positieve ervaringen op het gebied van recreatie en natuurbeleving. Die ervaringen zijn een belangrijke basis voor draagvlak voor natuur en natuurbehoud én voor de bijdrage van natuur aan zelfontplooiing.

Natuureducatie Natuureducatie vergroot de maatschappelijke betrokkenheid bij natuur, zowel in termen van algemeen draagvlak als van inzet en waardering van burgers voor natuur. Daarnaast leidt natuureducatie tot individuele zelfontplooiing, een gezonde leefstijl en bewustwording van de betekenis van natuur als

90 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

bestaansvoorwaarde (Van Koppen, 2012; zie ook hoofdstuk 3). Natuureducatie is niet per se gebonden aan formele onderwijssituaties (school of andere opleidingsvorm), maar kan ook onderdeel zijn van activiteiten die op de eerste plaats andere doelen beogen, zoals natuurbeheer- en beschermingsactiviteiten. Natuureducatie kan op verschillende manieren plaatsvinden, en in verschillende levensfasen. Onderzoek wijst uit dat natuureducatie, bijvoorbeeld in de vorm van activiteiten in de natuur (veldwerk, excursies, schooltuin) het meeste effect heeft op kinderen in de basisschoolleeftijd, en dat de effecten zich ook doen gelden op de langere termijn (Van Koppen, 2012). Zowel de integratie van natuureducatie in de klas, aansluiting van natuureducatie op de kerndoelen voor het basisonderwijs5, als de ondersteuning van buiten-activiteiten dragen dus bij aan een grotere betrokkenheid bij natuur in de latere fasen van iemands leven.

Natuureducatie is een naar de mening van de raad een rijksverantwoordelijkheid, als onderdeel van de basisvorming (en daarmee van het Ministerie van OCW). In de geestelijke bagage van mensen hoort inzicht in natuur, net als inzicht in rekenen, volgens de raad. De uitvoering ligt bij meerdere (meest lokale) partijen: lokale overheid, maatschappelijke organisaties zoals het Instituut voor Natuureducatie en Duurzaamheid, Landschapsbeheer en bij ouders en scholen. Meer aandacht voor stedelijke natuur, voor natuur in overgangsgebieden tussen stad en platteland en in buitengebieden met een lokale betekenis versterkt de band tussen mensen en natuur. Juist in de overgangszones tussen stad en platteland komen burgers in contact met de natuur en bestaan verschillende maatschappelijke functies van natuur naast elkaar. Daarbij gaat de relatie stadland twee kanten op. Burgers bereiken via de stadsrand natuur, recreatie, agrarische bedrijven en groene landschappen. De natuur op haar beurt kan via de stadsrand de stad bereiken, waardoor groen de stad in gehaald kan worden. De stadsparken zijn klassieke ‘groene plekken’, maar ook waterverbindingen kunnen gebruikt worden, of stadslandbouw. Geleidelijke overgangen tussen stad en land versterken de interactie tussen maatschappij en natuur. Maatschappelijke coalities Om in de maatschappelijke functies van natuur te kunnen voorzien, dienen niet alleen overheden en natuurorganisaties, maar ook bedrijven en burgers betrokken te zijn bij de bescherming en realisatie van natuur en landschap (Harms & Overbeek, 2011). Initiatieven vanuit de samenleving moeten daarvoor de ruimte krijgen. Deze initiatieven winnen aan kracht wanneer coalities ontstaan tussen partijen en organisaties, zoals tussen natuur- en landschapsorganisaties, burgerinitiatieven en bedrijven. Om tot een succesvolle maatschappelijke 5

Hierdoor kan het positief bijdragen aan kernvaardigheden, zoals rekenen en taal.

ONBEPERKT HOUDBAAR | 91

HOOFDSTUK 6

coproductie te komen is wel een zekere mate van representativiteit van het initiatief vereist (naar Buijs et al., 2012): de betreffende ontwikkeling moet over een voldoende lange periode gedragen worden door een relevante groep en compatibel zijn met andere wensen die leven onder de bevolking. Cultuurverschillen tussen burgers, overheden en instituties moeten overbrugd worden en er moet met name erkenning zijn van emotionele argumenten en van persoonlijke binding met de directe leefomgeving, zaken die vooral voor burgers van groot belang zijn. De nagestreefde natuurdoelen moeten, ten slotte, verenigbaar zijn. De kans van slagen van dergelijke coalities neemt toe wanneer ‘sterke partijen’ betrokken zijn bij het initiatief: partijen met doorzettingskracht/macht en/of met voldoende vermogen. Zo’n sterke partij kan een waterschap zijn, maar ook een waterzuiveringsbedrijf, een kabelbedrijf of een exploitant van leidingen. Dergelijke partijen hebben vanuit hun vermogen tot investeren of vanuit hun grote (publieke, economische) belang (bijvoorbeeld waterveiligheid) voldoende doorzettingskracht om ervoor te zorgen dat projecten ook werkelijk van de grond komen.

Organisatie van maatschappelijke initiatieven Analyse van de vermaatschappelijking van natuurbeleid laat zien dat er veel modellen zijn om die te organiseren: t

&ÏO
WBO
EF
NPHFMJKLIFEFO
JT
FFO
TBNFOXFSLJOHTWFSCBOE
UVTTFO
maatschappelijke organisaties, overheid en burgers. Een voorbeeld is de samenwerking tussen Stichting Landschapsbeheer Gelderland, gemeente Voorst en burgers, waarbij de gemeente kaders schept en de Stichting Landschapsbeheer als intermediair fungeert die de burgers mobiliseert en begeleidt bij landschapsbeheer. t

&FO
BOEFSF
JOWVMMJOH
WBO
JOUFSNFEJBJSTDIBQ
JT
FFO
OFUXFSLPSHBOJTBUJF
[PBMT
GreenWish, gespecialiseerd in de begeleiding van individuen bij initiatieven op het gebied van duurzaamheid, inclusief natuur. t

"OEFSF
NPEFMMFO
CSFOHFO
NFOTFO
NFU
JOJUJBUJFWFO
CJK
FMLBBS
WJB
evenementen (bijvoorbeeld Beursvloer Brabant) of digitale netwerken, zoals Groen Dichterbij, of www.natuurwerk.nl. t

8BOOFFS
CFESJKWFO
CFUSPLLFO
[JKO
POUTUBBO
BOEFSF
NPEFMMFO
CJKWPPSCFFME
samenwerkingsverbanden met maatschappelijke organisaties rondom sponsoring, fondsvorming en financiering van de aanleg van natuur.

De overheid kan het maatschappelijk potentieel stimuleren door bijvoorbeeld: t

BBOEBDIU
UF
CFTUFEFO
BBO
LMFJOTDIBMJHF
OBUVVSQSPKFDUFO
CJKWPPSCFFME
tijdelijke natuur op een braakliggende bouwplaats) naast de grotere. De afbreukrisico’s,voor de initiatiefnemer en voor het publieke belang

92 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

(bij voorbeeld in de vorm van verlies aan draagvlak voor een bepaalde ontwikkeling), zijn kleiner, de ruimte voor de burger is groter en er is sneller resultaat (Hajer 2011). Hierdoor kunnen de deelnemende partijen sneller leren van ervaringen. Daarnaast sluiten ‘lichtere’ natuurprojecten beter aan bij de visies op natuur- en landschap van burgers en bedrijven, die kunnen afwijken van beleidsmatig vastgestelde visies; t

FFO
JOTQJSFSFOEF
WJTJF
FO
FFO
IBOUFFSCBBS
LBEFS
UF
GPSNVMFSFO
BMT
PSJÑOUBUJF punten voor burgerinitiatieven: de overheid stelt een doel op de langere termijn als ‘stip op de horizon’; t

JOJUJBUJFWFO
NFF
UF
MBUFO
MJGUFO
NFU
HSPUFSF
QSPKFDUFO
[PBMT
XBUFSWFJMJHIFJE
waterkwaliteit en infrastructuur, of met andere grote(re) ingrepen in het landschap, zoals leidingen en kabelnetwerken, en aan te haken bij ‘grote spelers’, zoals het waterschap en waterleidingbedrijven. Een voorbeeld van samenwerking tussen maatschappelijke partijen en overheden op landelijke en regionale schaal is de opstelling van de zogenoemde manifesten, zoals het landelijk manifest ‘Natuur, Landschap en Economie voor een Vitaal Platteland’ uit 2010 (ANWB et al., 2010), of het Gelders manifest ‘Begrenzing EHS’ uit 2011 (Provincie Gelderland, 2011). De overheid en maatschappelijke uitvoering: nieuwe arrangementen en reflexieve sturing Actieve maatschappelijke betrokkenheid bij de uitvoering heeft een eigen dynamiek, die een aanpassing vraagt in het denken en doen van de overheid over samenwerking en sturing. De overheid beschouwt, volgens Hajer (2011), de samenleving teveel als ‘object’, waardoor de dynamiek in die samenleving onvoldoende benut wordt. De overheid heeft een nieuwe sturingsfilosofie nodig om die dynamiek optimaal te benutten, om de dynamiek in de samenleving consequenter centraal te stellen en om aansluiting te zoeken bij wat burgers beweegt. De raad is dan ook van mening dat nieuwe arrangementen nodig zijn voor samenwerking tussen overheden en maatschappij om bestuurlijke ambities en maatschappelijke initiatieven met elkaar te verbinden. In die arrangementen participeren de bestuurlijke en maatschappelijke actoren die voor specifieke gebieden en vraagstukken het meest relevant zijn en die hun eigen rollen, taken en verantwoordelijkheden weten af te bakenen en te delen (Arnouts et al., 2012). De rol van de overheid in die arrangementen kan verschillende vormen aannemen en dat hoeft niet altijd de leidende rol te zijn. Zo kan de overheid ondersteunend zijn als aanbieder van kennis, of als mediator tussen partijen. In andere situaties is de overheid partner in samenwerkingsverbanden. De betrokkenheid is maximaal wanneer de overheid een regierol op zich neemt. Het kan ook gaan om generieke faciliteiten, zoals zorgdragen voor kennisinfrastructuur, monitoring of natuureducatie. Van belang is dat de overheid deze verschillende rollen erkent (en

ONBEPERKT HOUDBAAR | 93

HOOFDSTUK 6

er naar handelt) en vormgeeft als ‘nieuwe arrangementen voor natuurbeleid’. Klassieke sturing door de overheid, die sterk geënt is op de filosofie van de rationele top-down planning, leent zich over het algemeen slecht voor de dynamiek van dergelijke publiek-maatschappelijke ontwikkeling en uitvoering van natuurbeleid, of voor de dynamiek in de natuur zelf. Vandaar dat de raad pleit voor wat in de governance- en transitiemanagementliteratuur ‘reflexieve sturing’ wordt genoemd (Arts et al., 2006; Hendriks & Grin, 2007; Voss et al., 2009). Deze is enerzijds planmatig en rationeel, omdat die gebaseerd is op algemene ambities en kaders, anderzijds kan die met creativiteit en improvisatie reageren op onzekerheden en verrassingen in de uitvoeringspraktijk.

Handelingsperspectieven voor vermaatschappelijking De overheid kan de vermaatschappelijking van natuurbeleid en de uitvoering ervan ondersteunen door: t

CFTUBBOEF
NBBUTDIBQQFMJKLF
CFUSPLLFOIFJE
WBO
CVSHFST
FO
CFESJKGTMFWFO
bij natuur en landschap (door onder meer horizonbeleid, groene deals, weghalen van bestuurlijke belemmeringen en co-financiering) te faciliteren en versterken; t

WPPS
IFMEFSF
DPNNVOJDBUJF
UF
[PSHFO
PWFS
BNCJUJFT
WBO
FO
LBEFST
WPPS
natuurontwikkeling; t

IFU
LPQQFMFO
WBO
JOUFSOBUJPOBMF
FO
&VSPQFTF
EPFMFO
FO
SJKLTEPFMFO
BBO
MPLBMF
praktijken (en omgekeerd) zodat ‘ver-van-mijn-bed’ weer ‘om de hoek’ wordt; t

TUVSJOHTJOTUSVNFOUFO
WPPS
IFU
OBUVVSCFIFFS
[PEBOJH
WPSN
UF
HFWFO
EBU
prikkels ontstaan voor - de zelfordening van - maatschappelijke initiatieven; t

IFMEFSF
BBOTQSFFLQVOUFO
CJOOFO
EF
PWFSIFEFO
UF
CJFEFO
WPPS
NBBU schappelijke initiatieven; t

UF
LPNFO
UPU
OJFVXF
BSSBOHFNFOUFO
WPPS
QVCMJFLQSJWBUF
TBNFOXFSLJOH
binnen het natuurdomein; t

CFTUBBOEF
AHSPFOF
LFOOJTJOGSBTUSVDUVVS
UF
CFOVUUFO
EPPS
EF[F
OPH
NFFS
in dienst van de samenleving te stellen en door te zorgen voor kennisoverdracht aan particuliere beheerders; t

CJK
SFPSHBOJTBUJF
WBO
PWFSIFJETPSHBOJTBUJFT
PPH
UF
IPVEFO
4UBBUTCPTCFIFFS
Dienst Landelijk Gebied) voor de verbinding met, dan wel aansluiting bij maatschappelijke organisatiestructuren; t

OBUVVSFEVDBUJF
JO
IFU
CBTJTPOEFSXJKT
POEFS
WFSBOUXPPSEFMJKLIFJE
WBO
IFU
Ministerie van OCW, nieuw leven in te blazen. Additionele investeringen zijn daarvoor noodzakelijk; t

JNQVMTFO
UF
HFWFO
BBO
EF
BM
BBOXF[JHF
QSJWBUF
JOGSBTUSVDUVVS
WPPS
natuureducatie.

94 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

6.2.2 Naar een heldere bestuurlijke toedeling van taken en verantwoordelijkheden De steeds grotere rol die maatschappelijke actoren krijgen bij het realiseren van publieke doelen zoals natuur, past in het paradigma van de terugtredende overheid. Er zijn echter grenzen aan dat paradigma, enerzijds door de gewenste doelmatigheid van de uitvoering, en anderzijds door de eindverantwoordelijkheid van de overheid voor het voorzien in het publieke belang van natuur (systeemverantwoordelijkheid). Het is immers aan de overheid om kaders te bieden en samenhang te bewaren, zodat zij haar verantwoordelijkheid waar kan maken. Naar de mening van de raad is er behoefte aan een anders opererende overheid bij natuur, met als taken: t

IFU
WBTUTUFMMFO
WBO
EF
BNCJUJFT
WPPS
IFU
QVCMJFL
CFMBOH
OBUVVS
[PXFM
JO
UFSNFO
van biodiversiteit als in termen van natuurfuncties; t

IFU
TUFMMFO
WBO
LBEFST
XBBSCJOOFO
NBBUTDIBQQFMJKLF
BDUPSFO
FO
PWFSIFEFO
[FMG
bijdragen aan het realiseren van die ambities; t

IFU
WFSCJOEFO
WBO
JOJUJBUJFWFO
PN
TBNFOIBOH
UF
CFSFJLFO
FO
TZOFSHJF
UF
bevorderen. Door op ieder bestuurlijk schaalniveau expliciet te zijn over ambities, maken overheden herkenbaar waar het publieke belang ligt. Dat versterkt de verbondenheid tussen publiek en beleid en nodigt maatschappelijke partijen uit te participeren. De kaders waarbinnen beleid en uitvoering tot stand komen, zijn gericht op het bieden van ruimte aan maatschappelijke initiatieven die bijdragen aan het verwezenlijken van de ambities. Kaders en uitvoeringspraktijken zijn echter geen vaste gegevens, maar die bewegen mee met de natuurlijke én met de maatschappelijke dynamiek. Kaders betekenen echter ook grenzen, en de overheid moet niet schromen het publieke belang van natuur te stellen boven andere belangen, als dat nodig is. Structuur bestuurlijke toedeling Het oppakken van deze taken door de overheid vraagt om een stevige ‘bestuurlijke ruggengraat’, ten eerste in structurele zin: het is aan de overheid om te zorgen voor de verbinding tussen internationale, sectorale doelen en regionale, integrale uitvoering. De verantwoordelijkheden en taken van de verschillende overheidslagen moeten helder beschreven en afgebakend zijn en aan elkaar gerelateerd, en zo een kader bieden aan maatschappelijke activiteiten. De raad acht het van belang dat regering en parlement stappen zetten om te komen tot zo’n heldere afbakening voor natuur. Daar valt in ieder geval onder hoe om te gaan met de ‘vervallen rijkstaken’ uit het Bestuursakkoord. Op Europees niveau is de ambitie geformuleerd voor behoud van soorten en habitats op Europese schaal. De EU stelt daartoe kaders vast voor natuur (Vogelen Habitatrichtlijn, Biodiversiteitsverdrag) en aangrenzende beleidsterreinen (Kaderrichtlijn Water, gemeenschappelijk landbouwbeleid).

HOOFDSTUK 6

ONBEPERKT HOUDBAAR | 95

De rijksoverheid heeft in de visie van de raad de eindverantwoordelijkheid voor de natuurfuncties ‘instandhouding van soorten en ecosystemen’ en ‘bestaansvoorwaarden voor de mens (life support systems)’. Het schaalniveau van natuurlijke systemen waarin soorten en ecosystemen zich ontwikkelen en handhaven en de vaak internationale context waarbinnen doelen gesteld en afspraken gemaakt worden, leidt ertoe dat hier de verantwoordelijkheid toekomt aan de centrale overheid. Het betreft de realisatie van internationaal overeengekomen doelen en nationale doelen. Voor (nationale) publieke doelen betreffende andere natuurfuncties dan instandhouding en life support, zoals de bijdrage aan gezondheid, is in deze visie een leidende rol voor het Rijk alleen aan de orde indien vanuit bijvoorbeeld het nationale gezondheidsbeleid (of waterbeleid) natuur als in te zetten ‘instrument’ wordt gezien. Het Rijk is ook verantwoordelijk voor het stellen van kaders waarbinnen het Natuurnetwerk wordt ontwikkeld. Nationale ruimtelijke vastlegging daarvan (op hoofdlijnen) is doelmatig, gezien de bovenregionale en internationale relaties. Ook gaat een sterke signaalfunctie uit van een stevige nationale verankering van de natuurlijke kerngebieden van Nederland. Het kabinet heeft deze lijn gevolgd door in de (ontwerp-)Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte de EHS aan te merken als nationaal belang. Daarnaast hoort het tot de taken van het Rijk de internationale samenwerking binnen onder meer de EU en de Convention on Biological Diversity vorm te geven, nationale en internationale afspraken in regionale opgaven te vertalen, ruimte te bieden aan integrale oplossingen met andere beleidsopgaven, en ondersteuning te bieden aan kennisontwikkeling en natuureducatie. De provincie heeft de eindverantwoordelijkheid voor de natuurfunctie ‘beleving van landschappelijke kwaliteit’, vanwege het belang voor de regionale identiteit van gebieden, met eigen kaders voor de uitvoering. Deze functie draagt bij aan de regionale identificatie van burgers en bedrijven met het natuurbeleid en vormt een voedingsbodem voor betrokkenheid bij de regionale natuur. De provincie heeft tot taak belangen te koppelen en partijen te verbinden in evenwichtige en integrale gebiedsprocessen. Ook is de provincie de aangewezen bestuurslaag voor de regie op de uitvoering, omdat daar de afweging van ruimtelijke belangen op een regionaal schaalniveau centraal staat, zie ook het Bestuursakkoord 20112015 (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2011) en de Commissie-Lodders (Gemengde commissie decentralisatievoorstellen provincies, 2008) over de decentralisatie van taken van de rijksoverheid naar provincies. Daarbij hoort wel dat de provincie ook over de financiële middelen en over voldoende beleidsvrijheid beschikt om deze bijdrage aan nationale doelen te kunnen realiseren, en over de benodigde bevoegdheden en instrumenten. Daar waar regionale of lokale voorkeuren bestaan of verschillen in natuurproblematiek biedt decentralisatie de ruimte voor beleidspluriformiteit.

96 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

Regionaal en lokaal vindt uitwerking plaats van kaders en beleidsrichtingen in gebiedsgerichte commissies en landinrichtingscommissies. Door de regie over de uitvoering op regionaal niveau neer te leggen, ontstaat de mogelijkheid die te koppelen aan andere (regionale) doelen (zoals op het gebied van waterhuishouding, economische ontwikkeling, omgang met demografische ontwikkeling van vestigingsklimaat en profilering van de regionale identiteit) en draagvlak te verwerven voor provinciaal beleid. Voorwaarde is een goede afstemming van de uitvoeringsagenda’s van de betrokken publieke en private organisaties (bijvoorbeeld Staatsbosbeheer, Dienst Landelijk Gebied, waterschappen, Natuurmonumenten, Landschappen en particuliere eigenaren). Samenwerking tussen maatschappelijke partners en andere regionale overheden (inclusief lokale overheden) krijgt vorm in een verscheidenheid aan ‘nieuwe arrangementen voor natuur’. Kenmerkend voor dit uitvoerende niveau is dat afstemming en synergie wordt gezocht tussen de gebiedsfuncties landbouw, natuur, water, recreatie, bebouwing en sociaal-economische versterking gericht op vitaliteit van het buitengebied. Het is van belang dat in de uitvoering de verbinding wordt verhelderd tussen natuurdoelen en de doelen van de andere gebiedsfuncties. ‘Welk perspectief in het natuurbeleid is zinvol voor andere handelingsperspectieven?’ is dan een belangrijke vraag. Natuurbeleid krijgt zo meerwaardevoor andere gebiedsfuncties. De Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) laat zien hoe de uitvoering van natuurbeleid, waterhuishouding en economische ontwikkelingskansen kunnen samenhangen en daardoor synergie opleveren: door de condities voor natuur te verbeteren (oppervlakte, waterbeheer) ontstaat robuuste natuur die de gevolgen van economische ontwikkeling kan dragen. Daarvoor zou de PAS ook ingezet kunnen worden voor andere dan Natura 2000-gebieden. De gemeente heeft tot taak om ambities en kaders te stellen voor natuur in de stad, in overgangsgebieden en voor natuur van lokaal belang in het buitengebied. Dit komt tot uiting in het ruimtelijke-ordeningsbeleid van de gemeenten en in relatie tot vormgeving van inrichting en beheer van de openbare ruimte (wonen, werken, openbaar groen). Het exploiteren van natuurfuncties (zoals voor waterbeheer, stadsklimaat en ook het versterken van sociale verbanden) kan op lokaal niveau concreet vorm krijgen en daarmee ook bijdragen aan de invulling van andere lokale verantwoordelijkheden, bijvoorbeeld op het gebied van gezondheid (mondelinge informatie GGD Rotterdam, 2012) en sociaal beleid. De gemeente heeft ook tot taak de betrokkenheid bij natuur te stimuleren als basis voor burgerinitiatieven. Samenwerkingsverbanden tussen lokale natuurorganisaties en scholen, bijvoorbeeld, kunnen natuureducatie stimuleren.

HOOFDSTUK 6

ONBEPERKT HOUDBAAR | 97

Bestuurlijke ruggengraat bij de uitvoering Bestuurlijke ruggengraat wordt ook gevraagd in de zin van mentaliteit: de overheid moet staan voor het publieke belang en bereid zijn verantwoordelijkheid te nemen waar dat nodig is. De uitvoering van natuurbeleid blijkt altijd weerbarstig. Dat geldt zowel voor de uitvoering door de overheid als voor initiatieven van maatschappelijke actoren. In paragraaf 6.2.1 staat wat de overheid kan doen om de betrokkenheid van de maatschappij te stimuleren en om tot concrete uitvoeringsarrangementen te komen met en tussen maatschappelijke partners. Een tweede strategie is zoveel mogelijk verbinding en synergie te zoeken met andere belangen en vraagstukken die spelen in ruimte, volksgezondheid, veiligheid, economie. Tenslotte is een realistische omgang met weerstanden in de uitvoering van belang: enerzijds zoeken naar mogelijkheden om aan bezwaren tegemoet te komen, anderzijds waar nodig het publieke belang van natuur laten prevaleren boven private belangen. Verwerving van gronden voor natuur, bijvoorbeeld, gebeurt bij voorkeur op basis van vrijwilligheid. Maar als er breed maatschappelijk draagvlak is voor realisatie van een bepaalde groene zone en realisatie vastloopt op grondverwerving, moet de overheid bereid zijn meer dwingende instrumenten in te zetten. Dat kan bijvoorbeeld dwingende kavelruil zijn en in laatste instantie onteigening voor natuurontwikkeling. Het advies ‘De Mythologie van Onteigening’ van de Raad Landelijk Gebied (2008) geeft handvatten die nog steeds actueel zijn voor de inzet van onteigeningsinstrumentarium voor de realisatie van de EHS. De raad ziet als ontwikkelingsrichting: t

IFU
QSJPSJUFSFO
CJK
EF
VJUWPFSJOH
PPL
mOBODJFFM
WBO
EJF
QSPKFDUFO
XBBSCJK
synergie met andere beleidsdoelen te behalen is. Een voorbeeld is de gezamenlijke uitvoeringsactiviteiten door de Dienst Landelijk Gebied, de provincies en waterschappen: het waterschap heeft de provincie nodig voor de uitvoering van de Kaderrichtlijn Water, de provincie heeft het waterschap nodig voor Natura 2000. Door het koppelen van agenda’s in ruimte en tijd ontstaan kansen voor synergie; t

SVJNUF
NBLFO
WPPS
FFO
nFYJCFMF
POUXJLLFMJOH
WBO
OBUVVSBSFBBM
JO
SVJNUF
FO
UJKE
en op die manier perspectief te bieden aan burgers en bedrijven om daaraan bij te dragen of er in mee te gaan. Starheid in de uitvoering wordt als bedreigend ervaren en leidt tot weerstand; t

JO
FFO
[P
WSPFH
NPHFMJKL
TUBEJVN
IFMEFSIFJE
CJFEFO
BBO
HSPOEFJHFOBSFO
PWFS
toekomstige ontwikkelingen in natuur en welke schaduwwerking daar voor hen al dan niet vanuit gaat; t

XBBS
IFU
QVCMJFL
CFMBOH
JOCSFVL
WFSFJTU
PQ
QSJWBBU
FJHFOEPNTSFDIU
NPFU
EF
overheid maximaal betrouwbaar zijn.

DEEL 2 | ANALYSE

ONBEPERKT HOUDBAAR | 99

HOOFDSTUK 7

FINANCIERING: STABILTEIT VOOR LANGE TERMIJN Continuïteit van financiering6 van natuur is essentieel voor een duurzame toekomst van natuur. De huidige vormen van financiering bieden onvoldoende continuïteit. Dat blijkt uit de bezuinigingen van de rijksoverheid en uit de druk op financiering vanuit charitas en bedrijfsleven. De overheid is verantwoordelijk voor de financiering van het publieke belang natuur, en kan daarvoor combinaties van meerdere instrumenten inzetten: financiering vanuit collectieve middelen en het creëren van condities om financiering door andere partijen (maatschappelijke organisaties, bedrijven, burgers) mogelijk te maken en te stimuleren.

7.1 Financieringsbronnen van natuur: stand van zaken Vanuit het rijksbudget 2012 wordt ongeveer 400 miljoen euro aan natuurbeleid besteed, onder andere voor het beheer van natuurterreinen, de aankoop van grond voor de realisatie van de EHS en het oplossen van milieuknelpunten (Tweede Kamer, 2011; Tweede Kamer 2012a; PBL, 2012c). Dat is bij elkaar ongeveer 0,16% van de totale rijksuitgaven in 2012 (245,3 miljard euro; Miljoenennota 2012). De rijksoverheidsbijdrage voor natuurbeleid werd in het regeerakkoord van 2010 met 400 miljoen euro verminderd van 600 miljoen euro naar 200 miljoen euro. In het Lenteakkoord, bestendigd in het regeerakkoord van 2012, is deze korting verminderd met 200 miljoen euro. De provincies besteedden gezamenlijk in de periode 2009 tot 2011 gemiddeld 190 miljoen euro per jaar. Dit gemiddelde is beïnvloed door forse incidentele bijdragen in 2010 van Gelderland en Noord-Brabant. Voor 2014 voorzien de provincies in hun meerjarenbegrotingen in totaal ongeveer 150 miljoen euro uit eigen middelen voor natuur. Hierin zijn de extra beleidsimpulsen verwerkt die enkele provincies voor de collegeperiode 2011-2015 hebben afgesproken. (PBL, 2012b). Ook vanuit andere beleidsterreinen draagt de overheid bij aan natuur. Rijksinvesteringen voor onder meer droogtebestrijding en milieukwaliteit

6

Onder ‘financieren’ wordt verstaan het verkrijgen van middelen, en niet het lenen van geld met aflossing en rente.

7

100 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

komen voor een deel ten goede aan natuur door de daaruit voortvloeiende betere water- en milieucondities. Uitgaven voor bijvoorbeeld waterveiligheid (Tweede Deltaprogramma) leiden door synergie in de vorm van eco-engineering (‘bouwen met natuur’) tot natuur, bijvoorbeeld bij de Zandmotor. Ook andere vormen van eco-engineering hebben een dergelijk effect (Oesterrif, Oesterdam en Rietmoerassen; Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2012). Het gaat om aanzienlijke bedragen, waarvan het aandeel aan ‘natuur’ niet scherp is af te bakenen. Het kan overigens wel substantieel zijn. Zo is voor 2012 1,1 miljard euro begroot voor onderhoud aan dijken en waterkeringen en de verdere versterking van de kust (Tweede Kamer, 2011b). Aan preventieve maatregelen zoals leefstijlvoorlichting, wordt binnen de zorg bijna een half miljard euro uitgegeven (Post et al., 2010). Het promoten van wandelen in de natuur, wat bijdraagt aan - de maatschappelijke functievervulling van - natuur, maakt hier een (zeer klein) deel van uit. Private inkomsten in de groene sector stegen van 98 miljoen euro in 2006 naar 126 miljoen euro in 2010. De afgelopen drie jaar blijft dat bedrag redelijk stabiel. Van de giften komt een deel uit kansspelopbrengsten, waaronder van de Postcodeloterij. Het percentage private inkomsten van ‘groene goede doelen’ ten opzichte van het totaal aan goede doelen is tussen 2006 en 2010 licht gedaald van 13,7% naar 13,2%. De daling van het percentage private inkomsten komt vooral door een stijging van de totale private inkomsten in de groene sector tussen 2006 en 2010. (PBL, 2012b). De groene goede doelen vormen de kleinste sector ten opzichte van andere goede doelen. De uitgaven van natuurorganisaties als Natuurmonumenten en de twaalf Landschappen worden ongeveer voor een derde deel gefinancierd door de overheid (subsidies), een derde door het bedrijfsleven (sponsoring, samenwerking) en een derde door burgers (contributies, legaten, Postcodeloterij). Daar vallen uitgaven en inkomsten van gebouwexploitatie (monumenten) ook onder, zo blijkt uit de jaarverslagen (persoonlijke mededeling Groenfonds, 2013). Charitas vindt ook plaats in de vorm van vrijwilligerswerk en het bieden van ruimte voor natuur op eigen grond. Bedrijven kunnen bijdragen in de vorm van ‘werk met werk’ waarbij natuur ontstaat of wordt onderhouden in het kader van het productieproces van het bedrijf (TEEB, 2012b). Koppeling tussen kosten en baten in financiering van natuur Natuur heeft waarde, maar de financieringsmogelijkheden voor natuur worden beperkt door het ontbreken van een effectieve koppeling tussen kosten en baten van natuur. Dat komt doordat die niet in één hand zijn, maar in handen van een zeer groot aantal betrokkenen waartussen weinig verbanden bestaan. De wandelaar geniet van een wandeling in een gebied dat wordt onderhouden door een natuurorganisatie waarvan hij geen donateur is. Hoewel er mogelijkheden

HOOFDSTUK 7

ONBEPERKT HOUDBAAR | 101

voor verevening bestaan (zoals door entreeheffing), blijkt verevening van kosten en baten van natuur toch in veel situaties een bottleneck. Verevening vindt daarom vaak plaats via de algemene middelen, als overheidsbijdrage aan het beheer. Een voorbeeld van een koppeling tussen kosten en baten is de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) waarbij investeringen in natuur (om een solide basis voor de instandhoudingsdoelstellingen te leggen) leiden tot nieuwe economische ontwikkelingsruimte (Tweede Kamer, 2012b). De afgelopen jaren zijn er veel studies uitgevoerd naar de waarde van natuur en landschap. Daarvoor zijn vooral binnen het kader van maatschappelijke kostenbatenanalyses (MKBA’s) methoden ontwikkeld om ook de waarde van natuur en landschap in geld uit te drukken. Maar zelfs als een economische waarde toegekend wordt aan bijvoorbeeld de gezondheidsbaten van een boom, of aan ecosysteemdiensten van stedelijk groen, dan kan dat nog niet als directe basis dienen voor de financiering van aanleg en beheer. Zoals een wethouder op een congres over MKBA’s voor het bepalen van de waarde van landschap ooit zei: “Het landschap kan misschien wel 6 miljard euro waard zijn, maar hoe kom ik nu aan 150.000 euro per jaar voor het beheer van mijn buitengebied”. MKBA’s dragen overigens wel bij aan afwegingen bij de inzet van algemene middelen en daarmee aan de koppeling tussen lasten en baten via de algemene middelen.

7.2 Verantwoordelijkheid voor financiering bij overheid De overheid is vanuit zijn verantwoordelijkheid voor natuur (zie hoofdstuk 6 over governance) ook verantwoordelijk voor de financiering van natuur, en kan daarvoor meerdere instrumenten in combinatie inzetten: financiering vanuit collectieve middelen en het creëren van condities om financiering door andere partijen (maatschappelijke organisaties, bedrijven, burgers) mogelijk te maken en te stimuleren. Voor sommige natuurfuncties zijn de baten overigens wel individualiseerbaar, zoals bij de zuiveringsfunctie in de drinkwaterleidingduinen. Daar ontstaat dan ook de mogelijkheid om de gebruikers van deze natuurfunctie direct te betrekken bij de financiering ervan. Natuur is een breed begrip. De overheid is niet verantwoordelijk voor elke vorm van natuur, zoals voor de spreekwoordelijke paardenbloem in de straat of voor een natuurgebied van een particulier. Wel heeft de overheid een verantwoordelijkheid voor natuur die collectieve belangen dient, zoals de instandhouding van soorten en ecosystemen, de gezondheid van de mens of de beleving van het landschap. Het is niet realistisch te verwachten dat de overheid de langetermijndoelstellingen zoals in dit advies verwoord, op basis van de traditionele financiële arrangementen (als enige) kan financieren. Voor continuïteit en risicospreiding is het dan ook

102 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

van wezenlijk belang dat burgers en bedrijven sterker bij de financiering van het natuurbeleid betrokken worden. In aanvulling op de traditionele arrangementen (financiering vanuit belastinginkomsten) zijn nieuwe arrangementen nodig. De overheid heeft daarin vooral de rol van facilitator: de partij die condities schept voor private bijdragen in de financiering. De opgave Bij de financiering zijn zowel zekerheid als omvang van belang, waarbij de raad het bereiken van zekerheid van financiering als grootste opgave ziet. De raad concludeert namelijk dat de huidige financieringsstructuren in het natuurbeleid weinig zekerheid bieden voor continuïteit op de lange termijn. Deze onzekerheid staat haaks op de benodigde continuïteit voor behoud en ontwikkeling van natuur en landschap, bijvoorbeeld voor de jaarlijks benodigde beheermaatregelen, het vasthouden en ontwikkelen van kennis en het faciliteren van betrokkenheid van burgers. Financiering van natuur dient te zijn afgestemd op de tijdsbestek waarop natuur zich ontwikkelt, die waarop de ruimtelijke condities kunnen worden gecreëerd. Onzekerheid over inkomsten betekent gemiste kansen en discontinuïteit kan leiden tot irreversibele kapitaalvernietiging. De komende jaren is het dus vooral zaak om een duurzame financiering voor natuurbeheer te realiseren, op een logische, eenvoudige en consistente wijze. Voor de vraag of duurzame financiering gevonden kan worden op basis van belastinginkomsten of van nieuwe arrangementen op basis van natuurbaten voor private partijen, is een onderscheid tussen investering (herstel en oppervlaktevergroting van gebieden) en onderhoud (beheer) relevant. Kosten voor het beheer zijn voor een deel terug te verdienen, en het is vanuit het oogpunt van continuïteit verstandig de kosten nadrukkelijk te spreiden over overheid, charitas en bedrijfsleven. De overheid moet vanuit zijn verantwoordelijkheid borg staan voor de kosten voor het onderhoud (beheer), en zelf naast charitas en bedrijfsleven ook bij dragen. Onder de verantwoordelijkheid van de overheid valt ook het faciliteren en stimuleren van financiering door private partijen. De benodigde financiering is afhankelijk van de ambities voor natuur en de efficiëntie bij het realiseren van die ambities. Voor dit advies is het horizonbeleid uitgangspunt; een doel dat werkenderwijs bereikt wordt en dat op grond van wetenschappelijke inzichten en maatschappelijke ontwikkelingen verder vorm krijgt. De benodigde financiën zijn alleen voor de kortere termijn aan te geven. Het bedrag komt deels uit de huidige beleidsvoornemens uit het Onderhandelingsakkoord over het natuurbeleid tussen Rijk en provincies en de verdere uitwerking daarvan door de ‘Externe Commissie Ontwikkelopgave Natuur’ (2012) in opdracht van het Interprovinciaal Overleg (IPO). Deze commissie berekent de jaarlijkse gemiddelde kosten voor beheer, effectgerichte maatregelen

HOOFDSTUK 7

ONBEPERKT HOUDBAAR | 103

en Faunafonds op 190 miljoen euro (waarvan 141 miljoen euro voor terreinbeheer, 30 miljoen euro voor effectgerichte maatregelen en 16 miljoen euro voor het Faunafonds). De kosten voor de harde juridische verplichtingen voor verwerving en inrichting die onderdeel uitmaken van de Ontwikkelopgave schat de commissie op in totaal 2,014 miljard euro. Andere onderdelen van de ontwikkelopgave (internationale verplichtingen voor Natura 2000, de Kaderrichtlijn Water en soortenbescherming) zullen tot nog meer kosten leiden. Door de voorstellen in dit advies zullen naar de verwachting van de raad de incidentele investeringen voor inrichting van gebieden in de toekomst hoger zijn, en de structurele kosten voor beheer lager. Structurele kosten van beheer kunnen onder andere worden verminderd door eenmalige investeringen zoals afgraven, verzilten, getij toelaten, afgraven, vernatten of een zomerkade doorsteken. Successie van bestaande biotopen wordt door dergelijke maatregelen tegengegaan, waardoor soms gedurende enkele decennia geen vervolgbeheer nodig is. Voorwaarde daarvoor is in ieder geval dat de betreffende gebieden groot genoeg zijn om ingrijpen mogelijk te maken. Technologische ontwikkelingen (mechanisatie, intensivering), schaalvergroting (schaalvoordelen) en specialisatie kunnen bijdragen aan kostenvermindering, onder meer door samenwerking in de administratieve organisatie en het inschakelen van gespecialiseerde loonwerkers in het natuurbeheer (PBL, 2012a). Fysiek opschalen en ontsnipperen van natuurterreinen biedt naar verwachting ook mogelijkheden voor goedkoper beheer. Onderzoek zal moeten aantonen in hoeverre (en in welke mate) dit effect optreedt. Horizonbeleid gaat uit van handhaving van het einddoel (de stip op de horizon), ook bij tijdelijke verlaging van het realisatietempo in tijden waarin minder financiële middelen beschikbaar zijn. Het rendement van al gedane investeringen om de einddoelen te realiseren wordt dan wel behouden. Verlaging van het uitvoeringstempo met minder middelen en dezelfde doelen heeft wel een ondergrens. Er is een zekere continuïteit nodig om bijvoorbeeld gerealiseerde kwaliteiten (bijvoorbeeld via beheer) en de bestaande kennis en ervaring in stand te houden, en om perspectief te blijven bieden aan betrokken partijen. De omvang van de behoefte aan middelen daarvoor is plaats- en tijdgebonden. De raad is van mening dat monitoring van de gevolgen van lagere financiering nodig is om ongewenste effecten tijdig te signaleren en dus tijdig maatregelen te kunnen nemen.

104 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

7.3 Mogelijkheden voor financiering van natuur in de toekomst 7.3.1 Financiering vanuit publieke middelen De verantwoordelijkheid van de verschillende overheidsniveaus voor natuur (zie hoofdstuk 6) impliceert dat, waar private middelen daar niet in voorzien, ontwikkeling en beheer mogelijk worden gemaakt vanuit publieke middelen. Dat kan via subsidies, bij voorkeur met een lange looptijd (dertig jaar) waardoor de effectiviteit van de publieke middelen wordt vergroot. De bijdrage kan ook plaatsvinden door van fiscale voordelen zoals aftrekposten voor de inkomstenbelasting voor donaties aan charitas, voor particuliere uitgaven aan natuurbeheer, fiscale groenregeling (Groenfonds, 2012). Het instrument van fiscale voordelen mobiliseert (meer dan subsidies) de inzet van privaat geld, terwijl met subsidies betere afstemming op te bereiken doelen beter mogelijk lijkt. Een mix van instrumenten biedt beide voordelen. Voor integrale beleidsvorming bij economisch beleid en natuurbeleid zijn mogelijkheden aanwezig door de samenvoeging van de beleidsectoren economie en natuur in het Ministerie van Economische Zaken, en door de decentralisatie van zowel het regionaal economisch beleid als het natuurbeleid naar de provincies. De maatschappelijke synergie tussen deze beleidsterreinen kan hiermee een beleidsmatige en financiële invulling krijgen. Zoals eerder aangeven zijn de maatschappelijke bestedingen voor onder meer waterveiligheid en gezondheid zeer omvangrijk en van een andere orde dan het budget voor het natuurbeleid. Daar waar de natuurfuncties deze maatschappelijke doelen via synergie kunnen ondersteunen, ontstaan dus al snel goede perspectieven om ‘werk met werk’ te maken. Integrale financiering wordt ook op Europees niveau nagestreefd (Kettunen et al., 2011). De Europese Commissie zet in op het beschikbaar stellen van financiële middelen voor Natura 2000 via vooral niet-specifieke natuur- en landschapsfondsen. De belangrijkste Europese fondsen die door de lidstaten kunnen worden benut voor maatregelen voor Natura 2000 vallen grotendeels onder het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Tot de belangrijkste andere fondsen behoren het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO/EAFRD), de Structuur- en cohesiefondsen (zoals het Europese fonds voor regionale ontwikkeling, EFRD), het Visserijfonds, het LIFE+-fonds (specifiek voor natuur- en milieu) en het Zevende Kaderprogramma (specifiek voor onderzoek). De doelen voor Natura 2000-gebieden blijken met heel verschillende sectoren geïntegreerd te kunnen worden: land- en bosbouw, recreatie/toerisme, waterwinning en waterbeheer/zuivering, kustverdediging, havenuitbreiding, biomassaproductie, visserij (Kettunen et al., 2011). Bij nadere analyse van een aantal van de gebieden waarin sprake is van ‘integraal beheer’ blijkt dit beheer (sociaal- economische) meerwaarde voor de gebieden op te leveren. Voorbeelden zijn: de beschikbaarheid van nieuwe financiële middelen voor een gebied of

HOOFDSTUK 7

ONBEPERKT HOUDBAAR | 105

een regio, het tegengaan van de leegloop van een gebied en/of de versterking van de sociale cohesie, ter versterking van de lokale of regionale economie (Van Apeldoorn, 2012). 7.3.2 Financiering via het toekennen van rechten Het financiële instrumentarium dat naar de mening van de raad de komende jaren als aanvullend instrument mede aan de basis van de bescherming van natuur en landschap zou moeten staan, is een systeem van economische rechten gekoppeld aan maatschappelijke plichten. Daardoor wordt voorzien in de gezochte verevening van kosten en baten. De plichten krijgen de vorm van aanleg en beheer, de rechten vormen de duurzame basis voor het beheer en worden toegekend door de overheid. Rechten leiden tot langdurende verplichtingen en zijn daarmee vooral geschikt om in langdurende kosten - met name voor beheer - te voorzien en minder effectief voor eenmalige omvangrijke investeringen, bijvoorbeeld voor verwerving van grond of inrichtingsmaatregelen. Diverse financiële studies, onder meer van Bade c.s.7, hebben aangetoond dat in en rond natuurgebieden veel geld wordt verdiend in de recreatieve sector, de gezondheidszorg en in andere economische sectoren. Ook is bekend dat onroerend goed in een groene omgeving meer geld waard is dan in een nietgroene omgeving, en dat een huis sterk in waarde stijgt als bijvoorbeeld een gebied dichtbij wordt aangewezen als nationaal park. Deze waardecreatie wordt vooralsnog echter niet aangewend voor investeringen in de instandhouding van dit groene kapitaal. Door de waardecreatie als recht te verschaffen aan de exploitant, kan daaraan de plicht worden gekoppeld bij te dragen aan natuur. Voorbeelden zijn het recht om te jagen of te vissen, of het recht om een eendenkooi te exploiteren. Modernere vormen zijn octrooirecht, uitzendrechten, melkquota en CO2-rechten. De financiële waarde van deze rechten bestaat uit de mogelijkheid opbrengsten te genereren bij de uitoefening ervan, vaak over hele lange termijnen. Vaak verstrekt de overheid rechten via veilingen of om niet, waardoor alleen eenmalig of zelfs geen middelen beschikbaar zijn voor het in stand houden van het kapitaal. Door het verstrekken van rechten te koppelen aan structurele verplichtingen, kunnen rechten een rol spelen bij de financiering van het beheer van het landschap. Een bekend voorbeeld is de zuivering en winning van drinkwater in de duinen, waar in ruil voor het recht om de duinen te gebruiken om drinkwater te zuiveren, de drinkwaterbedrijven de duinen moeten beschermen en beheren. Dit is een goed voorbeeld, omdat het duidelijk maakt dat recht (drinkwaterwinning) en plicht (natuurbeheer) vaak nauw met elkaar samenhangen, zonder tegenstrijdige belangen. Een ander bekend voorbeeld is het recht dat goede doelen van de overheid hebben gekregen om een loterij te 7

De werkwijze met behulp van rechten is, evenals het concept ‘kompasbeheer’ en het concept ‘horizonbeleid’, afkomstig van Tom Bade, onder meer vastgelegd en uitgelegd in ‘Het groot rechtenboek der Vaderlandsche Natuurbescherming’ (Bade, 2011) en het essay ‘De natuur verdient beter’ (Bade et al., 2011).

106 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

starten. De concessies voor loterijen waren vroeger volledig in handen van de overheid, maar nu kunnen door dit recht talloze goede doelen (waaronder natuurbeschermingsorganisaties) hun exploitatie rond krijgen of nieuwe projecten starten. Anders dan subsidies voor beheer, die veelal een looptijd hebben van vier tot maximaal zes jaar en waarvan tussentijds vaak de voorwaarden veranderen, hebben rechten een lange looptijd en daardoor dragen ze bij aan de continuïteit en de vertrouwensbasis tussen overheid en rechthebbende. De lange looptijd dwingen overheden ook om ver vooruit te kijken en bieden de rechthebbende vrijwaring van wisselende beleidslijnen en daarmee de mogelijkheid om duurzame investeringen te doen. Rechten vergroten dan wel verlengen dan ook de investeringskracht van het bedrijfsleven, vooral vanwege de zekere omgeving die zij creëren. De introductie van rechten als financieringsmiddel lijkt op het eerste gezicht beperkt te worden door het feit dat veel (eigendoms)verhoudingen al vast liggen. De huidige (ruimtelijke) dynamiek is echter groot genoeg om situaties te creëren voor dergelijke rechten. Alleen al op ruimtelijk gebied worden dagelijks vergunningen, vrijstellingen en ontheffingen aangevraagd (rechten dus) waaraan de overheid via ‘aanvullende eisen’ maatschappelijke plichten zou kunnen koppelen. Indicatief is het aantal aangevraagde (grote en kleine) omgevingsvergunningen: in Nederland jaarlijks ongeveer 250.000 (Schmidt & Kersten, 2012). Een uitwerking van het systeem van rechten verder zou kunnen zijn dat bij gebiedsontwikkeling een zone van enkele kilometers rond een natuurgebied wordt opgenomen waarin de beheerder van het natuurgebied rechten kan verkrijgen om bijvoorbeeld een aantal restaurants, hotels of woningen te realiseren in samenwerking met ondernemers, op basis van wederzijds belang bij de instandhouding van de groene infrastructuur. Kansen voor financiering met behulp van rechten liggen niet alleen op het gebied van toerisme en recreatie, maar ook op het gebied van de traditionele nutsvoorzieningen (energie, water, ondergrondse infrastructuur, enzovoort). Zo is voor de Krimpenerwaard voorgesteld dat boeren (collectief) windmolens opzetten op leegstaande bedrijventerreinen, waarvan de opbrengsten ten goede komen aan weidevogelbeheer elders (Triple E, 2011). Een aanpak zoals die in het technologiebeleid gebruikelijk is, lijkt ook geschikt voor het inzetten van rechten. In het technologiebeleid levert de overheid vaak tijdelijk een bijdrage aan onderzoek en implementatie. Na een aantal jaar moet een bepaald marktaandeel zijn bereikt en dan wordt de bijdrage verminderd of gestopt. Terreinbeheerders zouden in het geval van natuur in bestaande of nieuwe situaties middelen kunnen krijgen, maar ze zouden binnen bijvoorbeeld vijf jaar (in samenwerking met diezelfde overheid) voldoende rechten moeten hebben

HOOFDSTUK 7

ONBEPERKT HOUDBAAR | 107

verworven om voor een deel financieel op eigen benen te staan. Dat legt een duurzame basis onder bescherming en beheer. Invulling van de overheidsrol Introductie van een systeem van rechten vereist een nieuwe rolverdeling onder alle partijen: overheid, markt en maatschappelijke organisaties. Traditionele termen als privatisering of vermarkten zijn hier niet van toepassing. Wat vooral belangrijk is, is dat de overheid zich opstelt als degene die de markt ordent en rechten toedeelt (in plaats van geld verdeelt). Deze rechten komen in handen van maatschappelijke opererende organisaties. Dit kunnen de traditionele natuurbeschermingsorganisaties zijn, maar ook nieuwe organisaties, gebiedsfondsen of misschien wel maatschappelijke nv’s. Als het mechanisme maar is dat de gelden die worden verdiend met de rechten direct (en zonder overheidsinterventie) terugvloeien naar bescherming en beheer van natuur en landschap. Het uitgeven van rechten door de overheid is mogelijk in situaties waarin de overheid zeggingsmacht heeft via het bieden van bijvoorbeeld beleidsruimte of het afgeven van vergunningen. Ook zijn situaties denkbaar waarbij in gezamenlijke gebiedsontwikkeling door overheden en private partijen op basis van vrijwilligheid afspraken worden gemaakt over structurele bijdragen aan het beheer, in ruil voor rechten op bijvoorbeeld vormen van vruchtgebruik in dat gebied. Bijvoorbeeld een betere verkaveling van landbouwgrond via vrijwillige kavelruil. Om via rechten mogelijkheden voor financiering te kunnen genereren, kan de overheid nieuwe dynamiek creëren, bijvoorbeeld door bestaande natuurgebieden een bepaalde ‘status’ te geven. Zo is bekend dat alleen al door het geven van de status ‘nationaal park’ aan een gebied de recreatieve inkomsten toenemen en de waarde van huizen in de omgeving stijgt. Met name in de Randstad zijn er door schaarste aan functionele natuur kansen voor waardetoevoeging door toekenning van een titel die bij het brede publiek appelleert aan natuurlijke en landschappelijke kwaliteiten. Regionale Natuurnetwerken kunnen op deze wijze economische waarde toevoegen – onder andere in recreatieve zin – en daarmee de financieringsbasis voor natuur en landschap versterken. Rechten zijn zowel op heel lokale schaal als op nationale schaal mogelijk. Gemeenten kunnen bijvoorbeeld door het verlenen van horecavergunningen rechten koppelen aan natuurbeheer, maar het Ministerie van Economische Zaken zou dit heel goed kunnen doen voor grootschalige projecten op het gebied van energie. Bijvoorbeeld door een gebied op de Noordzee te financieren met behulp van windenergie (al dan niet in de Noordzee).

108 | ONBEPERKT HOUDBAAR

DEEL 2 | ANALYSE

Een systeem van rechten vraagt om een (wettelijke) grondslag en om een systeem van overdracht van verkregen middelen naar de beheerder. Met het uitgeven van rechten door de overheid is genoeg bruikbare ervaring opgedaan (CO2 heffing, melkquota, waterzuivering in de duinen) om de inzet van rechten als instrument verder te ontwikkelen voor financiering van natuurbeheer. Ook de inzet van rechten tussen private partijen zoals al plaatsvindt, biedt daarvoor bruikbare mogelijkheden. 7.3.3 Financiering via het faciliteren van de samenleving In de ‘energieke samenleving’ (Hajer, 2011; zie ook hoofdstuk 6) wordt door initiatieven in de samenleving (mede) invulling gegeven aan maatschappelijke verantwoordelijkheden. Dat kan ook gelden voor financiering van natuur. Om initiatieven te mobiliseren, is het van belang inzicht te hebben in de motieven en wensen van zowel burgers als bedrijven als het gaat om natuur. Zij zijn immers op grond van uiteenlopende motieven betrokken bij natuur. Kennis over die motieven biedt de overheid de mogelijkheid om goed aan te sluiten op de samenleving. De totale omvang van de charitasmarkt lijkt weliswaar toe te nemen als reactie op verminderde publieke uitgaven, maar daar lijkt natuurbescherming minder van te profiteren dan bijvoorbeeld gezondheidszorg of ontwikkelingssamenwerking (PBL, 2012a). De particuliere bijdrage aan de inkomsten van terreinbeheerders is over de afgelopen jaren redelijk stabiel gebleken. Mede tegen de achtergrond van licht teruglopende ledenaantallen mag er niet van worden uitgegaan dat die stroom ineens veel groter kan worden bij verhoging van de inspanningen daarvoor. Ook de huidige financiële crisis zal het werven van fondsen uit de particuliere sector niet vergemakkelijken (PBL, 2012a). Waar nog wel uitbreidingsruimte in lijkt te zijn, is in de tijd en arbeid die burgers beschikbaar stellen. Het gaat dan vooral om vrijwilligerswerk voor landschapsonderhoud, monitoring van flora en fauna en burgerinitiatieven voor natuurbescherming. De omvang van deze betrokkenheid en de toe- of afname daarvan zijn echter onvoldoende bekend om de potentiële bijdrage van burgers en bedrijven in harde cijfers uit te drukken (Buijs et al., 2012). De overheid kan de betrokkenheid van burgers ‘te gelde maken’ worden door laagdrempelige mogelijkheden te bieden voor het meedoen aan de ontwikkeling en het beheer van natuur, gekoppeld aan natuureducatie en met sociale activiteiten voor ‘community building’. Dergelijke investeringen in tijd kunnen gecombineerd worden met het genereren van financiële middelen, zoals crowd funding: via virtuele communities burgers betrekken bij gebieden buiten de directe woonomgeving en ze daarmee – ook in financiële zin- verbinden met natuur ver weg. Social media zijn voor dergelijke instrumenten van toenemend belang. Betrokkenheid kan in de vorm van gemeenschappelijk eigendom van

HOOFDSTUK 7

ONBEPERKT HOUDBAAR | 109

natuur in de omgeving van burgers: door verkoop van aandelen in gebiedsfondsen of investeringsfondsen voor gebieden, met een uitkering van het rendement in natura. De overheid kan bijdragen vanuit het bedrijfsleven – ook vanuit landbouwbedrijven – onder meer stimuleren door die bijdragen zichtbaar te maken voor burgers, bijvoorbeeld door een systeem van certificering van bedrijven (‘natuur-inclusieve bedrijven’). Waardering vanuit de overheid voor private inzet voor natuur werkt namelijk stimulerend.

7.4 Gedeelde verantwoordelijkheid De multifunctionaliteit van natuur leidt in veel gevallen tot gedeelde verantwoordelijkheid voor natuur(gebieden) tussen publieke en private partijen: meerdere doelen, zowel publieke als private, kunnen gelijktijdig en op dezelfde plaats worden gerealiseerd. Ook kan één natuurgebied meerdere doelen (zoals beleving) op meerdere schaalniveaus (lokaal, regionaal, nationaal) dienen waardoor veel verschillende partijen baat hebben bij dit natuurgebied (Sijtsma et al., 2013). Dat leidt tot samenwerkingsverbanden tussen overheden en private partijen, waarvan bundeling van beschikbare middelen in ‘regionale gebiedsfondsen’ onderdeel kan zijn. Administratief is wel een scheiding tussen publieke en private middelen nodig, omdat over de besteding van publieke middelen en private middelen op verschillende wijzen verantwoording afgelegd moet worden. Regionale gebiedsfondsen kunnen geld aantrekken door bijvoorbeeld de verkoop van aandelen, met een uitkering van het rendement in natura. Zo kan betrokkenheid van burgers bij gebieden vertaald worden in financieel commitment. Ook kunnen regionale gebiedsfondsen de financiële markt op gaan en middelen op nationale of internationale schaal aanspreken. Dit financieringsmodel kan vooral op lokale schaal effectief zijn, bijvoorbeeld in aansluiting op regionale Natuurnetwerken. De besteding van deze middelen via ‘regionale gebiedsfondsen’ kan leiden tot grotere effectiviteit, bijvoorbeeld door samenwerking tussen uitvoerende partijen als voorwaarde voor financiering te hanteren. De overheid kan door het ontwikkelen en vooral monitoren van opgedane ervaringen met gebiedsgerichte fondsvorming bijdragen aan efficiënte benutting van financieringsbronnen.

LITERATUUR

LITERATUUR

ONBEPERKT HOUDBAAR | 111

ANWB, Federatie Particulier Grondbezit, de twaalf Landschappen, LTO Nederland, Natuurmonumenten, Natuurlijk Platteland Nederland, RECRON & Staatsbosbeheer (2010). Landelijk manifest ‘Natuur, Landschap en Economie voor een Vitaal Platteland’. (Z.p.) ANWB (2013). Groen is rustgevend, draagt bij aan luchtkwaliteit, welzijn en werkt geluiddempend. (initiatief van de ANWB voor geveltuintjes). Geraadpleegd januari 2013 via www.anwbgeveltuin.nl Apeldoorn, R.C. van, (2011). Natura 2000 en recreatie: Voorbeelden van activiteiten in en nabij Natura 2000-gebieden. Alterra rapport 2160. Wageningen: Alterra Wageningen UR. Arnouts, R.C.M., Arts, B.J.M., Kamphorst, D.A. & Tatenhove, J.P.M. van (2012). Innovatieve governance-arrangementen in het groene domein: Over vermaatschappelijking van natuurbeleid en verduurzaming van handelsketens. WOt-paper 17. Wageningen: Alterra Wageningen UR/ Forest and Nature Policy Group/ Environmental Policy Group. Arts, B. P., Leroy, P. & Tatenhove, J. van (2006). Political modernisation and policy arrangements: a framework for understanding environmental policy change. In Public Organization Review 6 (p.93–106). Springer Science + Business Media. Backes, C.W., Veen, M.P. van, Beijen, B.A., Freriks, A.A., Hoek, D.C.J. van der & Gerritsen, A.L. (2011). Natura 2000 in Nederland: Juridische ruimte, natuurdoelen en beheerplanprocessen. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Bade, T. (2011). Het groot rechtenboek der vaderlandsche natuurbescherming: Over rechten, geld en vertrouwen als basis voor de Nederlandse natuurbescherming. Arnhem: Kenniscentrum Triple E. Bade, T., Smid, G. & Houben, S. (2011). De natuur verdient beter: De Economische Hoofdstructuur als kans. Arnhem: Kenniscentrum Triple E. Bakker, J.P. (2012). Effectiviteit van natuurbeheer. Centre for Ecological and Evolutionary Studies. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen. Berendse, F. (2009). The ecology of communities, ecosystems and landscapes. Wageningen: Wageningen UR. Berendse, F. (2012). Natuurbeleid in Nederland. Openbaar Bestuur 21 (6), 16-21.

112 | ONBEPERKT HOUDBAAR

Berendse, F., Chamberlain, D., Kleijn, D. & Schekkerman, H. (2004). Declining biodiversity in agricultural landscapes and the effectiveness of agri-environment schemes. Ambio 8, 499-502. Boers, A. & Luijt, J. (2005). Uitgaven- en kosteneffect van een koerswijziging in het natuurbeleid van LNV. Rapport 6.05.20. Den Haag: LEI. Breeuwer, A., Berendse, F., Willems, F. Foppen, R., Teunissen, W., Schekkerman, H. & Goedhart, P. (2009). Do meadow birds profit from agri-environment schemes in Dutch agricultural landscapes? Biological Conservation 142, 2949-2953. Brundtland Report (1987). Our common future. Published by World Commission on Environment and Development, Bern: WCED. Buijs, A., Langers, F., Mattijssen, T. & Salverda, I. (2012). Draagvlak in de energieke samenleving: van acceptatie naar betrokkenheid en legitimatie. Alterra-rapport 2362. Wageningen. Centraal Bureau voor de Statistiek (2012a). Toerisme en recreatie in cijfers 2012. Voorburg: CBS. Centraal Bureau voor de Statistiek (2012b). CBS Statline. Indicator bodemgebruik gewijzigd tot 12 december 2012. Geraadpleegd februari 2013 via http://statline.cbs.nl. Centraal Bureau voor de Statistiek (2012c). Gezondheid en zorg in cijfers. Voorburg: CBS. Centraal Planbureau, Planbureau voor de Leefomgeving, Sociaal en Cultureel Planbureau & Centraal Bureau voor de Statistiek (2011). Monitor Duurzaam Nederland 2011. CITES (1973). Convention on international trade in endangered species of wild fauna and flora. Washington. Council of Europe (1979). Convention on the conservation of European wildlife and natural habitats. Bern. Doorn, A.M. van, Melman, T.C.P., Geertsema, W., Elbersen, B.S., Prins, H., Stortelder, A.H.F. & Smidt, R.A. (2012). Vergroening van het GLB door Ecological Focus Area’s: Verkenning van doelen, randvoorwaarden, kosten en baten. Alterrarapport 2296. Wageningen.

LITERATUUR

LITERATUUR

ONBEPERKT HOUDBAAR | 113

Eerdt, M. van, Dam, J. van, Tiktak, A., Vonk, M., Wortelboer, R. & Zeijts, H. van (2012). Evaluatie van de nota Duurzame gewasbescherming. Bilthoven: Planbureau voor de Leefomgeving. Europese Commissie (2011). Our life insurance, our natural capital: an EU biodiversity strategy to 2020. COM, 244 final, Brussel. Europese Unie (1979). Richtlijn 79/409/EEG van de Raad, inzake het behoud van de vogelstand (vogelrichtlijn). Brussel. Europese Unie (1992). Richtlijn 92/43/EEG van de Raad, inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (habitatrichtlijn). Brussel. Europese Unie (2000). Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (kaderrichtlijn water). Brussel. Eurostat (2009). Agricultural statistics. Main results 2007-2008. Brussel. Externe Commissie Ontwikkelopgave Natuur (2012). Provincies, natuurlijk! Advies aan het Interprovinciaal Overleg over de uitwerking van het ‘Onderhandelingsakkoord Decentralisatie Natuur’: Voorstel voor een verdeling van de Ontwikkelopgave en de daarvoor beschikbare gronden. Federatie Particulier Grondbezit (2010). Geef de particulier de ruimte: Pleidooi voor een sterke rol van de particuliere eigenaar bij de uitvoering van het beleid voor natuur en landschap. Apeldoorn: NetzoDruk. Fischer, J., Batary, P., Bawa, K.S., Brussaard, L., Chappell, M.J., Clough, Y., Daily, G.C., Dorrough, J., Hartel, T., Jackson, L.E., Klein, A.M., Kremen, C., Kuemmerle, T., Lindenmayer, D.B., Mooney, H.A., Perfecto, I., Philpott, S.M., Tscharntke, T., Vandermeer, J., Wanger, T.C. & Von Wehrden, H. (2011). Conservation: limits of land sparing. Science 334, 593-593. Geelen, J. & Leneman, H. (2007). Belangstelling, motieven en knelpunten van natuuraanleg door grondeigenaren: Uitkomsten van een marktonderzoek. WOt Werkdocument 69. Wageningen: Geelen Consultancy/ LEI. Gemengde commissie decentralisatievoorstellen provincies (2008). Ruimte, regie en rekenschap. Rapport van de Commissie-Lodders, Den Haag. Gezondheidsraad & Raad voor Ruimtelijk, Milieu- en Natuuronderzoek (2004). Natuur en gezondheid: Invloed van natuur op sociaal, psychisch en lichamelijk welbevinden. Den Haag.

114 | ONBEPERKT HOUDBAAR

Groenestein, T. van & Verheggen P.P. (2010). Onderzoeksrapportage peiling over belang van natuur onder de Nederlandse bevolking. Amsterdam: Motivaction. Groenewegen, P.P., Van den Berg, A.E., Maas, J., Verheij, R. & De Vries, S. (2012). Is a green residential environment better for health? If so, why? Annals of the Association of American Geographers. Groenfonds (2004). Belangstelling voor particuliere natuuraanleg: Uitkomsten van een marktonderzoek. Nationaal Groenfonds/Geelen Consultancy. Groenfonds (2012). De toekomst van de natuur: Vier korte analyses over de mogelijkheden en onmogelijkheden van de natuursector in Nederland. Hajer, M. (2011). De energieke samenleving: Op zoek naar een sturingsfilosofie voor een schone economie. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Hanski, I. (2005). The Shrinking World: Ecological Consequences of Habitat Loss. Oldendorf: International Ecology Institute. Hanski, I. & Gilpin, M.E. (1997). Metapopulation Biology: Ecology, Genetics, and Evolution. San Diego: Academic Press. Hanski, I. & Ovaskainen O. (2000). The metapopulation capacity of a fragmented landscape. Nature 404, 755-758. Harms, B. & Overbeek, M.M.M. (2011). Bedrijven aan de slag met natuur en landschap: relaties tussen bedrijven en natuurorganisaties Achtergronddocument bij Natuurverkenning 2011. WOt-werkdocument 237. Wageningen: LEI Wageningen UR. Harrison, P. J., Hanski, I. & Ovaskainen, O. (2012). Bayesian state-space modeling of metapopulation dynamics in the Glanville fritillary butterfly. Ecological Monographs: in press. Hendriks, C.M. & Grin, J. (2007). Contextualizing reflexive governance: the politics of Dutch transitions to sustainability. Journal of environmental policy en planning 9:3, 333-350. Intergovernmental Panel on Climate Change (2007). IPCC Forth Assessment Report (AR4). Geneva. Joye, Y. & Van den Berg, A.E. (2013). Restorative environments. In: Environmental psychology: an introduction. In Steg, L. and Berg, A.E. van den (Eds.), pp. 57-66. Oxford.

LITERATUUR

LITERATUUR

ONBEPERKT HOUDBAAR | 115

Kamphorst, D. & Donders, J. (2013). Politieke discoursen over natuurbeleid en draagvlak: Een quick scan naar discoursen over natuurbeleid in landelijke en provinciale politieke debatten ten tijde van het kabinet Rutte I. Wageningen: Alterra Wageningen UR. Kettunen, M., Baldock D., Gantioler, S., Carter, O., Torkler, P., Arroyo Schnell, A., Baumueller, A., Gerritsen, E., Rayment, M., Daly, E. & Pieterse, M. (2011). Assessment of the Natura 2000 co-financing arrangements of the EU financing instrument: A project for the European Commission – final report. Brussels: Institute for European Environmental Policy. Kleijn, D. (2012). De effectiviteit van Agrarisch Natuurbeheer. Wageningen: Alterra, Centrum voor Ecosystemen. Kleijn, D., Baquero R.A., Clough, Y., Díaz, M., De Esteban, J., Fernández, F., Gabriel, D., Herzog, F., Holzschuh, A., Jöhl, R., Knop, E., Kruess, A., Marshall, E. J. P., Steffan-Dewenter, I., Tscharntke, T., Verhulst, J., West T.M. & Yela, J. L. (2006). Mixed biodiversity benefits of agri-environment schemes in five European countries. Ecology Letters 9, 243-254. Kleijn, D., Berendse, F., Smit, R. & Gilissen, N. (2001). Agri-environment schemes do not effectively protect biodiversity in Dutch agricultural landscapes. Nature 413, 723-725. Koppen, C. van (2012). Natuureducatie: kennis en beleid. Paper voor Rli. Den Haag: Raad voor de leefomgeving en infrastructuur. Landelijk Steunpunt Verdroging (2010). Verdrogingsbestrijding in Nederland, voortgangsrapportage 2009. Utrecht. Landis, D.A., Gardiner, M., Van der Werf, W. & Swinton, S.M. (2008). Increasing corn for biofuel production reduces biocontrol services in agricultural landscapes. P Natl Acad Sci USA 105, 20552–20557. Lawton, J. H., Brotherton, P. N. M., Brown, V. K., Elphick, C., Fitter, A. H., Forshaw, J., Haddow, R. W., Hilborne, S., Leafe, R. N., Mace, G. M., Southgate, M. P., Sutherland, W. J., Tew, T. E., Varley, J. & Wynne, G. R.. (2010). Making space for nature: A review of England’s wildlife sites and ecological network. Report to Defra. Loreau, M., Naeem, S., Inchausti, P., Bengtsson, J., Grime, J.P., Hector, A., Hooper, D.U., Huston, M.A., Raffaelli, D., Schmid, B., Tilman, D. & Wardle, D.A. (2001). Biodiversity and Ecosystem Functioning: Current Knowledge and Future Challenges. In: Science Vol. 294 no. 5543 pp. 804-808. 26 October 2001.

116 | ONBEPERKT HOUDBAAR

Losey, J. E. & Vaughan. M. (2006). The economic value of ecological services provided by insects. BioScience 56, 311–323. Lovelock, J.E. (1990). Hands up for the Gaia hypothesis. Nature, 344, 100-102. Meehan, T.D., Werling, B.P., Landis & D.A., Gratton, C. (2012). Pest-Suppression Potential of Midwestern Landscapes under Contrasting Bioenergy Scenarios. PLoS ONE 7(7). Melman, Th.C.P. & Heide, C.M. van der (2011). Ecosysteemdiensten in Nederland: verkenning betekenis en perspectieven: Achtergrondrapport bij Natuurverkenning 2011. Wettelijke Onderzoekstaken Natuur en Milieu, WOt-rapport 111, Wageningen: Alterra Wageningen UR/ LEI Wageningen UR. Milieu- en Natuurplanbureau (2007). Natuurbalans 2007. Bilthoven. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2011). Bestuursakkoord 2011-2015. Den Haag. Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk, Ministerie van Landbouw en Visserij & Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (1975). Nota betreffende de relatie landbouw en natuur- en landschapsbehoud 1974-1975. Den Haag. Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (2011a). Onderhandelingsakkoord decentralisatie natuur. Den Haag. Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (2011b). Aanvulling op het onderhandelingsakkoord decentralisatie natuur. Den Haag. Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Ministerie van Buitenlandse Zaken & Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (2012). Biodiversiteit werkt: Programma Biodiversiteit van de ministeries van IenM, BuZa en EL&I. Den Haag. Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2012). Zachte werken met harde trekken: Toepassingen van eco-engineering in de waterbouw. Den Haag. Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (2005). Natura 2000 Contourennotitie: Kaders voor Natura 2000-doelen, besluiten en beheersplannen. Den Haag. Ministerie van Landbouw Natuurbeheer en Visserij (1990). Natuurbeleidsplan 1990. Den Haag.

LITERATUUR

LITERATUUR

ONBEPERKT HOUDBAAR | 117

Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (1992). Nota Landschap. Den Haag. Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (2000). Natuur voor mensen, mensen voor natuur: Nota natuur, bos en landschap in de 21e eeuw. Den Haag. Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2000). 3e Kustnota traditie, trends en toekomst. Den Haag. Nationale raad toerisme, recreatie, horeca en vrije tijd (2012). Gastvrij Nederland. Kerncijfers gastvrijheideconomie 2012. Natuurcollege (2010). Prinses Irene in de bres voor nieuw kinderrecht. Persbericht 27-09-2010. Natuurmonumenten (2010). Manifest voor een vitaal platteland. Geraadpleegd februari 2013 via http://www.natuurmonumenten.nl. NRC Handelsblad (2012). De natuurbeweging moet op zoek naar nieuwe vrienden. 13 juni 2012, pp 4-5. Organisatie Coalitie Natuurlijke Klimaatbuffers (2012). Tussenrapportage 2010-2012. Ovaskainen, O. (2012). Strategies for Improving Biodiversity Conservation in the Netherlands: Enlarging Conservation Areas vs. Constructing Ecological Corridors. Helsinki. Phalan, B., Onial, M., Balmford, A. & Green, R.E. (2011). Reconciling food production and biodiversity conservation: land sharing and land sparing compared. Science 333, 1289-1291. Planbureau voor de Leefomgeving (2009). Natuurbalans 2009. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Planbureau voor de Leefomgeving (2010). De staat van de ruimte 2010: De herschikking van stedelijk Nederland. Den Haag/Bilthoven: Planbureau voor de Leefomgeving. Planbureau voor de Leefomgeving (2012a). Natuurverkenning 2010-2040: Visies op de ontwikkeling van natuur en landschap. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.

118 | ONBEPERKT HOUDBAAR

Planbureau voor de Leefomgeving (2012b). Balans van de Leefomgeving 2012. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Planbureau voor de Leefomgeving (2012c). Analyse van de milieu- en natuureffecten van Bruggen slaan. Regeerakkoord VVD-PvdA. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Planbureau voor de Leefomgeving (2013). PBL-reviews op de voor Rli uitgevoerde studies ten behoeve van een advies over Natuur & Landschap. PBL publicatie 1010. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Post, N.A.M., Bekker-Grob, E.W. de, Mackenbach, J.P. & Slobbe, L.C.J. (2010). Kosten van preventie in Nederland 2007. Bilthoven: RIVM. Provincie Gelderland (2011). Gelders manifest ‘Begrenzing EHS’: Met natuurlandbouw- landschapsorganisaties, waterschappen en de provincie. Provincie Noord-Brabant (2012a). 56 miljoen voor Brabantse Landschappen van Allure. Persbericht 13 nov 2012. Provincie Noord-Brabant (2012b). Brabant: uitnodigend groen: Integrale provinciale natuur- en landschapsvisie 2011-2012. Provincie Noord-Holland (2012). Solide zeewering met nieuwe natuur voor Texel. Persbericht 6 nov 2012. Provincie Utrecht (2012). Utrecht start nieuwe projecten voor versterking landelijk gebied. Persbericht 28 aug 2012. Provincie Zuid-Holland (2012). 36 miljoen extra voor groenprojecten in Zuid-Holland. Persbericht 10 sept 2012. Raad van State (2007). Advies betreffende Voorstel van wet van de leden Halsema en Van Gent houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van een zorgplicht voor het welzijn van dieren, met memorie van toelichting. Nummer advies W01.06.0536/I. Raad van State (2012). Voorlichting met betrekking tot de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS). Nummer Advies W15.12.0046/IV. Bijlage bij Kamerstukken vergaderjaar 2011-2012, 30 654, nr. 102. Raad voor het Landelijk Gebied (2002). Voorkomen is beter. Utrecht: Raad voor het Landelijk Gebied.

LITERATUUR

ONBEPERKT HOUDBAAR | 119

LITERATUUR

Raad voor het Landelijk Gebied (2008). De mythologie van onteigening. Utrecht: Raad voor het Landelijk Gebied. Raad voor het Landelijk Gebied (2009). Braakliggend veld. Utrecht: Raad voor het Landelijk Gebied. Raden voor de leefomgeving en infrastructuur (2011). Omgevingswet: kans voor kwaliteit. Briefadvies over fundamentele herziening omgevingsrecht. Den Haag: Raden voor de leefomgeving en infrastructuur. Regiegroep Natura 2000 (2013). Voortgang. Geraadpleegd januari 2013 via http://www.natura2000.nl/pages/voortgang.aspx. Schmidt, A.M. & Kersten, P.H. (2012). Natuurwetgeving binnen het omgevingsrecht. Nieuwe ontwikkelingen en de huidige praktijk. Wageningen: Alterra Wageningen UR. Schroeder, J., Hinsch, M., Hooijmeijer, J. & Piersma, T. (2009). Faillissement dreigt voor Nederlandse weidevogelbeleid. De Levende Natuur 110, 333-338. Selnes, T. & Kuindersma, W. (2006). Ruimte voor elkaar: Een essay over decentralisatie in het natuurbeleid. Den Haag: LEI. Slobbe, Th. van, (2012). Hoezo natuur? Toekomstverkenning natuurbeleving en betrokkenheid in Nederland. Stichting wAarde. Snep, R.P.H. (2009). Biodiversity conservation at business sites - options and opportunities. Wageningen: Alterra Wageningen UR. Sijtsma, F. J., Daams M.N. & Hoekstra J.C. (2013). Waardering en financiering van de Nederlandse natuur: Argumenten voor grootschalige innovatie in private financiering van natuur, onder blijvende eindverantwoordelijkheid van het Rijk. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen. Sociaal en Cultureel Planbureau (2011a). De sociale staat van Nederland 2011. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Sociaal en Cultureel Planbureau (2011b). Burgerperspectieven 2011/4. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Sociaal-Economische Raad Brabant (2012). Economie en natuur in Brabant: Samen slimmer investeren! Het Raveleijn beraad (Commissie economie en natuur).

120 | ONBEPERKT HOUDBAAR

Sovon (2012). Vogelbalans 2012. Thema Boerenland. Nijmegen: Sovon. Swanenvleugel, B. (2012). Mogelijkheden voor vermaatschappelijking in het fysieke domein. Den Haag: Raad voor het openbaar bestuur. TEEB (2012a). Groen Loont met TEEB Stad. Deventer. TEEB (2012b). TEEB voor het Nederlandse bedrijfsleven. Deventer. Terreinbeherende organisaties (2009). Verklaring van Linschoten: Gezamenlijke verklaring van Federatie Particulier Grondbezit, Stichting Beheer Natuur en Landelijk gebied, Natuurlijk Platteland Nederland, Natuurmonumenten, Staatsbosbeheer, De 12 Landschappen, Nationaal Groenfonds. 27 mei 2009. Linschoten. TNS NIPO (2009). De Nederlander en de natuur. Amsterdam. Triple E (2011). Grenzen aan de krimp. Arnhem: Triple E Producties. Trouw (2012a). Steeds meer eigen omzet voor Staatsbosbeheer. 4 oktober 2012. Trouw (2012b). Natuurclubs gooien roer radicaal om. 29 september 2012. Tweede Kamer (2010). Concept regeerakkoord en concept gedoogakkoord ten behoeve van de kabinetsformatie 2010. Brief van de informateur aan de Tweede Kamer van 30 september 2010. Vergaderjaar 2010-2011, 32417, nr.14. Den Haag: Sdu. Tweede Kamer (2011a). Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (XIII) voor het jaar 2012. Vergaderjaar 2011-2012, 33000 XIII, nr.1. Den Haag: Sdu. Tweede Kamer (2011b). Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, (XII) voor het jaar 2012. Vergaderjaar 2011-2012, 33000 XII, nr.1. Den Haag: Sdu. Tweede Kamer (2012a). Eindverslag informatieronde ten behoeve van de kabinetsformatie 2012. Brief van de informateurs aan de Tweede Kamer van 29 oktober 2012. Vergaderjaar 2012-2013, 33410, nr. 15. Den Haag: Sdu. Tweede Kamer (2012b). Bijlage bij Kamerstuk 33037 nr. 42, Programmatische Aanpak Stikstof (PAS). Concept definitieve versie t.b.v. Raad van State, Versie: 9 februari 2012. Den Haag. Den Haag: Sdu. UNESCO (1971). Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat. Ramsar, Iran.

LITERATUUR

LITERATUUR

ONBEPERKT HOUDBAAR | 121

United Nations (1979). Convention on the conservation of migratory species of wild animals. Bonn. United Nations (1992). Convention on biodiversity. Rio de Janeiro. Voss, J.P., Smith, A. & Grin, J. (2009). Designing long-term policy: rethinking transition management. Policy Sciences 42:275-302 Springer Science+Business Media. Vries, S. de, Winsum-Westra, M. van, Vreke, J. & Langers, F. (2008). Jeugd, overgewicht en groen: Nadere beschouwing en analyse van de mogelijke bijdrage van groen in de woonomgeving aan de preventie van overgewicht bij schoolkinderen. Alterra-rapport 1744. Wageningen: Alterra Wageningen UR. Vroege Vogels (2012). De Vroege Vogels Parade. http://vroegevogels.vara.nl/ 7 december 2012 Wamelink, G.W.W., De Knegt, B., Pouwels, R., Schuiling, C., Wegman, R.M.A., Schmidt, A.M., Van Dobben, H.F. & Sanders, M.E. (in prep.). Considerable bottlenecks for Natura 2000-habitats and -species in the Netherlands. Landscape Ecology. Westhoek, H., Zeijts, H. van, Witmer, M., Berg, M. van den, Overmars, K., Esch, S. van der & Bilt & W. van der (2012). Greening the CAP An analysis of the effects of the European Commission’s proposals for the Common Agricultural Policy 2014-2020. PBL publication number: 500136007. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2012). Publieke zaken in de marktsamenleving. Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Wiertz, J., Sanders, M.E., & Kranendonk, J.M. (red.) (2007). Ecologische evaluatie regelingen voor natuurbeheer. Programma Beheer en Staatsbosbeheer 2000-2006. Bilthoven Milieu- en Natuurplanbureau. Willems, J., Van Schijndel, M., Van Grinsven, H., Kragt, F., Van Zeijts, H., Van Dam, J., Van den Born, G.J., & Van der Sluis, S. (2012). Evaluatie Meststoffenwet 2012: Syntheserapport. Rapport 500252001. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Zeijts, H. van, Overmars, K., Van der Bilt, W., Schulp, N., Notenboom, J., Westhoek, H., Helming, J., Terluin, I. & Janssen, S. (2011). Greening the Common Agricultural Policy: impacts on farmland biodiversity on an EU scale. PBL publication number: 500136005. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.

122 | ONBEPERKT HOUDBAAR

Zoest, J. van & Melchers M. (2006). Leven in de stad. KNNV Uitgeverij, Zeist. Zouwen, M.W. van der (2006). Nature policy between trends and traditions: dynamics in nature policy arrangements in the Yorkshire Dales, Donana and the Veluwe. Nijmegen: Radboud Universiteit.

LITERATUUR

LITERATUUR

ONBEPERKT HOUDBAAR | 123

BIJLAGEN

ONBEPERKT HOUDBAAR | 125

BIJLAGEN

1 TOTSTANDKOMING ADVIES Samenstelling van de raadscommissie en projectteam Voorzitter De heer mr. G.J. Jansen, van september 2011 tot mei 2012 Mevrouw A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven, vanaf september 2012 Commissieleden Prof. dr. B. Arts, hoogleraar Bos- en natuurbeleid, Wageningen UR Drs. T. Bade, directeur Triple E Prof. dr. F. Berendse, hoogleraar Natuurbeheer en plantenecologie, Wageningen UR Prof. dr. S.M.M. Kuks, vanaf december 2011, watergraaf Regge en Dinkel, bijzonder hoogleraar Universiteit Twente Samenstelling van het projectteam Ir. D. Blom, projectmedewerker van september 2011 tot maart 2013 Dr. B.H. van Leeuwen, projectleider Ir. B.B.W. Thorborg, projectmedewerker S.J. Vaupel Kleijn, projectassistent vanaf februari 2012 C.I.A. de Vries, projectassistent van september 2011 tot februari 2012 Drs. G. Wenneker, projectmedewerker van februari 2012 tot december 2012 Geraadpleegde deskundigen en instanties Voor de voorbereiding van dit advies is een kennisbijeenkomst gehouden met het Planbureau voor de Leefomgeving en de Wageningen UR, en zijn expertmeetings gehouden met als aanwezigen: Kennisbijeenkomst 23 januari 2012 Dr. A.E. Buijs, Wageningen UR Ir. P.M. van Egmond, Planbureau voor de Leefomgeving Dr. A. Hinsberg, Planbureau voor de Leefomgeving Prof. dr. ir. C.S.A. van Koppen, Wageningen UR Drs. R. van Oostenbrugge, Planbureau voor de Leefomgeving Ir. M.M.M. Overbeek, LEI, Wageningen UR Dr. E. Turnhout, Wageningen UR Dr. M.P. van Veen, Planbureau voor de Leefomgeving Drs. J. Wiertz, Planbureau voor de Leefomgeving

126 | ONBEPERKT HOUDBAAR

Expertmeeting 12 juni 2012 Ir. H.A. Boeschoten, Staatsbosbeheer Drs. R. Kwak, Vogelbescherming T.J. Slob, Veelzijdig Platteland Drs. T. van Slobbe, Stichting wAarde M.E.G. Visscher, Stichting Geldersch Landschap en Kasteelen R. van Woudenberg, Federatie Particulier Grondbezit Expertmeeting 13 juni 2012 Mr. C.N. de Boer, Dunea I. Gelsing, RECRON Ir. G.J.P. Jansen, Bosschap Ing. P.A.J. van Kessel, Van Berkel Drs. H.G.J. Litjens, ZLTO Dr. F. Woudenberg, GGD Amsterdam Voorts zijn gesprekken gevoerd met: Dr. ir. H. Baan, Interprovinciaal Overleg Prof. dr. C. W. Backes, Universiteit Maastricht Ing. J.M.C.T. van den Berg, Staatsbosbeheer Ir. J. van den Bogaard, GGD Rotterdam-Rijnmond Drs. R.P. van Brouwershaven, Ministerie van Economische Zaken A.M. Burger, Ministerie van Economische Zaken J.J. van Dijk, gedeputeerde Provincie Gelderland Drs. L.J. van der Heiden, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Drs. W. Helmer, Stichting Ark Drs. J.J.C. van den Hout, gedeputeerde Provincie Brabant Dr. A. van Iersel, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Dr. E. Knegtering, Ministerie van Economische Zaken Mr. W.J. Kooy, Nationaal Groenfonds Drs. R.W. Krol, gedeputeerde Provincie Utrecht Drs. E. Lubberink, Interprovinciaal Overleg Drs. A.N.A.M. Mulders, Ministerie van Economische Zaken Drs. R.W. Munniksma, gedeputeerde Provincie Drenthe Ir. J.M. Osinga, Provincie Overijssel Ir. G. de Peuter, Ministerie van Economische Zaken Ing. M.J. Roos, Staatsbosbeheer Ir. J.M. Rutten, Ministerie van Economische Zaken Prof. dr. M.G.C. Schouten, Staatsbosbeheer D. Teeling, IVN Consulentschap Zuid-Holland Dr. D.A. Wensing, IUCN Drs. R.B.M. Wouters, Ministerie van Economische Zaken Ir. F.J. van Zadelhoff, IUCN

BIJLAGEN

ONBEPERKT HOUDBAAR | 127

BIJLAGEN

Externe reviewers Prof. dr. Mr. M.A.P. Bovens, Universiteit Utrecht Prof. dr. J.J. van Duijn, Nationaal Groenfonds Dr. M.P. van Veen, Planbureau voor de Leefomgeving

128 | ONBEPERKT HOUDBAAR

BIJLAGEN

2 UITGEVOERDE ONDERZOEKEN De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur heeft voor dit advies de volgende onderzoeken geëntameerd. 1 Optimalisatie oppervlakte en verbinding - Prof. Otso Ovaskainen, Universiteit Helsinki Modelmatig onderzoek naar de invloed van habitatgrootte en de mate van verbinding op biodiversiteit. Dit onderzoek stelt onder meer dat in de Nederlandse gefragmenteerde situatie verwerving en herstel zou zich moeten focussen rond kerngebieden in het bestaande netwerk, zodat grotere gebieden ontstaan. Gebiedsgrootte en verbindingen zouden geoptimaliseerd moeten worden tot regionale netwerken gericht op biodiversiteitsdoelen op nationale en internationale schaal. Het rendement van ecoducten is soortspecifiek en beperkt (Ovaskainen, 2012). 2 Effectiviteit van natuurbeheer - Prof. dr. J.P. Bakker, Universiteit Utrecht Over de effectiviteit van (verschillende vormen van) natuurbeheer, en op de mogelijkheden om door eenmalige investeringen in gebieden structurele beheerskosten te verlagen/effectiviteit van beheer te verhogen. Conclusie is dat optimalisatie van het beheer mogelijk is bij betere afstemming van het type beheer op schaalgrootte, condities, ruimtelijke structuur. Toegang tot kennis en kunde, monitoring en de organisatie van het beheer vragen extra aandacht (Bakker, 2013). 3 Effectiviteit van agrarisch natuurbeheer - Dr. ir. D. Kleijn, Wageningen UR Specifiek onderzoek naar de effectiviteit van agrarisch natuurbeheer. Door de grootte van agrarische gebieden is de bijdrage aan natuurontwikkeling in potentie groot, evenals de landschappelijke waarde. Voor optimaal agrarisch natuurbeheer vanuit ecologische optiek zijn van belang: de grootte van gebieden, continuïteit van het beheer, de aanwezigheid van half-natuurlijke landschapselementen (voor planten), en de motivatie van boeren. Agrarisch natuurbeheer lijkt voor planten een stuk minder effectief (vergeleken met natuurreservaten) dan voor dieren/vogels (Kleijn, 2012). 4 Natuurwaardering en financiering van natuur - Dr. F.J. Sijtsma, Universiteit Utrecht Over de relatie tussen (regionale) economie en natuur en mogelijke nieuwe financierings-grondslagen. Het beschrijft de ruimtelijke structuur van waardering van natuur op lokaal, regionaal en nationaal niveau, en de regionale economische betekenis van natuur in cijfers uit eigen beschikbaar onderzoek en voorbeelden.

BIJLAGEN

ONBEPERKT HOUDBAAR | 129

Vervolgens wordt gezocht naar een financiële grondslag voor natuur in relatie tot de regionaal economische betekenis. Het onderzoek gaat in op o.a. een hernieuwde belangstelling voor erfpacht constructies, combinaties van rechten en plichtenrechten; een extra impuls aan de toeristenbelasting; mogelijkheden voor koppelingen met de WOZ waarde (Sijtsma et al., 2013). 5 Draagvlak voor natuur - Dr. A.E. Buijs, Alterra Over de ontwikkeling van het draagvlak voor natuur en natuurbeleid in Nederland. Ingegaan wordt op maatschappelijke discoursen, draagvlak voor lokale en landelijke praktijk van natuurbeheer, verschuiving van betrokkenheid van burgerparticipatie naar self governance, trends in actieve en mentale betrokkenheid (recreatie en beleving, landschapsvoorkeuren) (Buijs et al., 2012). 6 Politieke discoursen over natuur en draagvlak - Dr. D.A. Kamphorst, Wageningen UR Een quick scan naar de discoursen over natuurbeleid en draagvlak in de landelijke en regionale politiek en de verhouding met het draagvlak voor natuur(beleid) waargenomen in de maatschappij. Een deel van de samenleving wil het natuurbeleid meer eigendom van de samenleving maken en vindt het ‘oude’ natuurbeleid erg overheidsgericht. In landelijke politiek discussies speelt de wens voor lokale afwegingsruimte en ruimte voor natuurbeelden en belevingswaarde van natuur voor burgers een beperkte rol. In het provinciale beleid en debat speelt de natuurbeleving van burgers een grotere rol en provincies sluiten meer aan bij ontwikkelingen in het draagvlak van de maatschappij (Kamphorst en Donders, 2013). 7 Toekomstverkenning natuurbeleving en –betrokkenheid - Drs. T. Van Slobbe, Stichting wAarde Over de trends in de beleving van natuur door jongeren. Ingegaan wordt op het geloof in vooruitgang waardoor natuur niet meer essentieel wordt geacht voor (over)leven, natuurvervaging, integratie van natuur met andere aspecten van het leven en zelforganisatie. De consequenties daarvan voor het beleid worden in beeld gebracht (Slobbe, 2012). Review onderzoeken Deze onderzoeken zijn gereviewed door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL, 2013). De onderzoeken en het resultaat van de review zijn als pdf-bestand beschikbaar op de site www.rli.nl.

130 | ONBEPERKT HOUDBAAR

3 OVERZICHT PUBLICATIES 2012 Keep moving towards sustainable mobility, oktober 2012, (Rli/EEAC) 2013 Ruimte voor duurzame landbouw, maart 2013 (Rli 2013/01)

BIJLAGEN

Colofon Eindredactie Catherine Gudde, Paradigma Producties Fotoverantwoording Cover: Hollandse Hoogte, Siebe Swart Pagina 28: Buitenbeeld, Luc Hoogenstein Pagina 37: Hollandse Hoogte, Michael Kooren Pagina 42: Hollandse Hoogte, Phernambucq Pagina 58: KINA Pagina 74: Hollandse Hoogte, William Hoogteyling Pagina 98: Hollandse Hoogte, Bert Spiertz Grafisch ontwerp 2D3D Design Druk Ando bv, Den Haag Publicatie RLI 2013/02 Mei 2013 Film Een film met de titel ‘Onbeperkt houdbaar’ geeft kort de kern van het advies weer. Productie: CCCP, Rotterdam. De film is beschikbaar via www.rli.nl of YouTube. Vertaling Het advies is vertaald in het Engels en te downloaden via www.rli.nl. DBF Communicatie, Alphen aan de Rijn ISBN 978-90-77166-49-9 NUR 740

10. 08. Hervorming Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, www.rijksoverheid.nl (Agenda)

ƌŽŶ͗ŚƚƚƉ͗ͬͬǁǁǁ͘ƌŝũŬƐŽǀĞƌŚĞŝĚ͘ŶůͬŽŶĚĞƌǁĞƌƉĞŶͬĞƵƌŽƉĞĞƐͲůĂŶĚďŽƵǁďĞůĞŝĚͲĞŶͲ ǀŝƐƐĞƌŝũďĞůĞŝĚͬŚĞƌǀŽƌŵŝŶŐͲŐĞŵĞĞŶƐĐŚĂƉƉĞůŝũŬͲůĂŶĚďŽƵǁďĞůĞŝĚ

Hervorming gemeenschappelijk landbouwbeleid De Europese Unie (EU) gaat het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) wijzigen. Het Nederlandse uitgangspunt is dat bedrijven door het nieuwe beleid meer gaan innoveren, zich beter op de markt richten en minder afhankelijk worden van inkomenssteun. Zo moeten de bedrijven hun goede concurrentiepositie houden. Het nieuwe GLB moet op 1 januari 2014 ingaan en loopt tot 2020.

Eerlijke kansen voor bedrijven Bij de ontwikkeling van het Europese landbouwbeleid zijn de Europese Commissie (EC), het Europees Parlement (EP) en de ministers van landbouw van de 27 lidstaten betrokken. De staatssecretaris van Economische Zaken (EZ) onderhandelt namens Nederland. Speerpunten van Nederland zijn: • de concurrentiekracht en innovatiekracht van bedrijven versterken; • gelijke kansen voor alle bedrijven in de EU; • initiatieven belonen die bijdragen aan natuur, milieu en dierenwelzijn; • landen en bedrijven minder afhankelijk maken van subsidies. Om dit te bereiken, pleit het kabinet voor eenvoudigere landbouwregels en lagere administratieve lasten.

Eerlijke verdeling landbouwbudget Het Europese landbouwbudget moet volgens het kabinet op een eerlijke manier worden ingezet. Nederland is bereid om solidair te zijn aan landen die minder ver zijn ontwikkeld op landbouwgebied, zoals Polen en Roemenië. Deze bijdrage moet wel vergelijkbaar zijn met andere rijkere landen.

Nederlandse visie maatschappelijke prestaties Nederland en de EU willen boeren belonen voor de maatschappelijke prestaties die zij leveren. Dit kan bijvoorbeeld agrarisch natuurbeheer zijn of investeringen in duurzame stallen. De Europese Commissie stelt voor om 30% van de toekomstige betalingen aan boeren te koppelen aan eisen voor vergroening van de productie. Nederland vindt dit voorstel positief, maar pleit voor een andere invulling. De EU wil verplichte maatregelen invoeren voor elk bedrijf in alle lidstaten. Denk aan een verplichte wisseling van de teelt van gewassen op het land. Volgens Nederland levert dit geen voordeel op voor de biodiversiteit, maar wel veel administratieve lasten. Daarom wil Nederland een Europees keuzemenu voor groene diensten. Landen kunnen dan concrete maatregelen treffen die aansluiten bij het land en de ondernemers. Het keuzemenu moet voldoen aan de Europese voorwaarden, zodat er geen oneerlijke concurrentie ontstaat.

Uitgangspunten kabinet: internationale oplossingen Internationale uitdagingen, zoals klimaatveranderingen, milieuvervuiling, voedselzekerheid en diergezondheid, vragen volgens het kabinet om een internationale aanpak. Deze aanpak kan niet los worden gezien van de positie van ontwikkelingslanden. Het nieuwe Europese landbouwbeleid moet hier volgens het kabinet ook rekening mee houden. Andere uitgangspunten van het kabinet zijn: • •

•

een sterkere oriëntatie op de markt door de bedrijven. Dit verbetert de voedselzekerheid; boeren geen directe betaling te geven (zoals nu) maar een doelgerichte betaling. Bedrijven die zich inzetten voor het landschap en natuur worden beloond. Dat geldt ook als zij extra maatschappelijke prestaties leveren voor milieu, dierenwelzijn of waterbeheer; duurzame productie van voedsel. Dit zorgt ervoor dat boeren ook in de toekomst hun geld kunnen verdienen (economische duurzaamheid), zonder daarbij het milieu extra te vervuilen (ecologische duurzaamheid). Dit principe wordt ook wel groene groei genoemd.

De veranderingen moeten stapsgewijs worden ingevoerd, zodat bedrijven zich kunnen aanpassen. Ook moet op tijd duidelijk zijn voor de landbouwsector wat er gaat veranderen.

In 2012/2013 al doelgerichte betaling Het nieuwe GLB moet in 2014 ingaan, maar ook in 2012 en 2013 zijn er mogelijkheden om binnen het Europees landbouwbeleid meer geld vrij te maken. Dit kan dankzij artikel 68 van Verordening 73/2009. Dit artikel geeft lidstaten namelijk de mogelijkheid een deel van het geld uit het GLB in te zetten voor het stimuleren van milieuvriendelijke landbouw, dierenwelzijn en kwaliteitslandbouw. Nederland maakt in 2012 en 2013 geld vrij voor onder andere: • • • •

duurzame stallen; uitbreiden van de vaarvergoeding; risicofondsen voor dierziekten; verduurzaming van de plantaardige productie, bijvoorbeeld via stimulering van precisielandbouw. Dat is landbouw waarbij niet meer mest of bestrijdingsmiddelen wordt gebruikt dan nodig is.

Maatschappelijke dialoog Betrokken partijen en personen kunnen meepraten over de toekomst van het Europees Landbouwbeleid (GLB). Hiervoor is de website www.toekomstglb.nl gelanceerd. De website gaat ook in op de achtergrond van de totstandkoming van het nieuwe landbouwbeleid. Uit een internetconsultatie onder burgers, die de Rijksoverheid al in 2007 heeft gehouden, blijkt dat er maatschappelijke steun is om: • • • •

duurzaamheid in de landbouw te stimuleren; natuurgebieden en landschappen te beschermen door de rol van de boer en tuinder in het behoud en beheer van deze gebieden te verbeteren; via het Europese landbouwbeleid dierenwelzijn verder te stimuleren; voedselzekerheid als doel van het Europese landbouwbeleid niet uit het oog te verliezen.

Wetgevingsvoorstellen Europese Commissie

De Europese Commissie (EC) heeft voorstellen gedaan voor het gemeenschappelijke landbouwbeleid van 2014 tot 2020. Over deze voorstellen gaat de EC met de lidstaten en het Europees parlement onderhandelen. Uiteindelijk nemen de Landbouwraad en het Europees parlement een besluit. Als het EU-beleid is vastgesteld (naar verwachting in 2013), nemen de lidstaten de regels op in hun nationale wetgeving. Het nieuwe beleid kan dan in 2014 ingaan en worden uitgevoerd.

Documenten en publicaties

Bleker: Plannen nieuw Europees landbouwbeleid niet vernieuwend genoeg Staatssecretaris Bleker van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie vindt de voorstellen van de Europese Commissie voor een nieuw ... Nieuwsbericht | 12-10-2011

Veertig miljoen euro voor duurzame en innovatieve landbouw Staatssecretaris Henk Bleker trekt in 2012 en 2013 elk jaar bijna 40 miljoen euro uit voor o.a. duurzame stallen, precisielandbouw ... Nieuwsbericht | 01-06-2011

Kamerbrief Toekomst gemeenschappelijk landbouwbeleid Antwoorden van de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie op vragen van de vaste commissie voor Landbouw, ... Kamerstuk | 18-02-2011

Kabinetsreactie op de Commissiemededeling over het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid 2014-2020 Op 18 november jl. heeft de Europese Commissie haar Mededeling gepubliceerd over het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) voor ... Kamerstuk | 26-11-2010

Rapportage maatschappelijke consultatie toekomst GLB Kamerbrief waarin de minister de resultaten presenteert van een onderzoek naar hoe er in de maatschappij gedacht wordt over de ... Kamerstuk | 19-10-2007

Eindrapportage internetconsultatie toekomst GLB Rapport met de uitkomsten van de internetconsultatie voor belanghebbenden en andere geïnteresseerden. Deze is georganiseerd ... Rapport | 19-10-2007

Bijlagen Publieksonderzoek toekomstvisie GLB Bijlagen bij het rapport over een onderzoek naar de visie van het Nederlandse publiek over de toekomst van de (Europese) landbouw, ... Rapport | 10-07-2007

Verslag van tien keukentafelgesprekken Rapport met de uitkomsten van tien keukentafelgesprekken. Deze zijn georganiseerd in verschillende gebieden van Nederland ter ... Rapport | 19-10-2007

Publieksonderzoek Toekomstvisie GLB Rapport over een onderzoek naar de visie van het Nederlandse publiek over de toekomst van de (Europese) landbouw, het landschap, ... Rapport | 10-07-2007