Č. j. VZ/S132/03-153/4679/03-Bar
V Brně dne 21. října 2003
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ve správním řízení zahájeném dne 28.8.2003 z vlastního podnětu podle § 57 odst. 1 zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění zákona č. 148/1996 Sb., zákona č. 93/1998 Sb., zákona č. 28/2000 Sb., zákona č. 256/2000 Sb., zákona č. 39/2001 Sb., zákona č. 142/2001 Sb., zákona č. 130/2002 Sb., zákona č. 211/2002 Sb., zákona č. 278/2002 Sb., zákona č. 320/2002 Sb., zákona č. 424/2002 Sb. a zákona č. 517/2002 Sb., ve věci přezkoumávání rozhodnutí a úkonů zadavatele – Centrum sociální pomoci a služeb Hradec Králové, Souběžná 1746, 500 12 Hradec Králové, zast. Helenou Vostrovskou, ředitelkou, které je příspěvkovou organizací Královohradeckého kraje – učiněných při zadání veřejné zakázky „Příprava, výroba a dodávka pokrmů – obědů“, zadávané výzvou ze dne 30.4.2003 více zájemcům o veřejnou zakázku podle § 49 odst. 1 cit. zákona o zadávání veřejných zakázek rozhodl takto: Zadavatel – Centrum sociální pomoci a služeb Hradec Králové – porušil ustanovení: − − − −
−
§ 49 odst. 4 písm. a) cit. zákona v návaznosti na § 2h odst. 1 téhož zákona tím, že jednoznačně nevymezil rozsah plnění předmětné veřejné zakázky, § 49 odst. 4 písm. c) cit. zákona v návaznosti na § 6 téhož zákona tím, že v podmínkách výzvy stanovil nejednoznačná kritéria pro hodnocení nabídek, a to kritérium „další předpoklady dle § 2f zákona“ a „podmínky návrhu smlouvy kupní“, § 49 odst. 6 cit. zákona tím, že nedodržel minimální zákonem stanovenou délku lhůty pro podání nabídek, § 49 odst. 10 cit. zákona tím, že v záznamu o posouzení a hodnocení nabídek neuvedl náležitý popis hodnocení nabídek a nedostatečně zdůvodnil výběr nejvhodnější nabídky, čímž způsobil, že jeho postup při výběru nejvhodnější nabídky není transparentní a tedy přezkoumatelný, a dále tím, že své rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky neoznámil všem uchazečům, § 56 odst. 5 posledně cit. zákona tím, že před uplynutím lhůty pro podání námitek, činil úkony směřující k dokončení zadání veřejné zakázky, tj. rozhodl o výběru nejvhodnější nabídky, a dále tím, že podání námitek neoznámil všem uchazečům.
Č. j. VZ/S132/03-153/4679/03-Bar
Rozhodnutí zadavatele – Centrum sociální pomoci a služeb Hradec Králové – o výběru nejvhodnější nabídky ze dne 16.5.2003 se podle ustanovení § 59 písm. a) v návaznosti na § 60a citovaného zákona ruší a podle téhož ustanovení posledně citovaného zákona se současně ruší zadání veřejné zakázky „Příprava, výroba a dodávka pokrmů – obědů“. Odůvodnění Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „orgán dohledu“), který je orgánem dohledu nad dodržováním zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“), obdržel dne 20.6.2003 faxem a následně dne 24.6.2003 dopisem návrh ze dne 19.6.2003 uchazeče – Škop, s. r. o., Hořická 50, 500 02 Hradec Králové, za niž jedná Ing. Vladimír Kasal, jednatel (dále jen „Škop, s. r. o.“) – na přezkoumání rozhodnutí zadavatele – Centrum sociální pomoci a služeb Hradec Králové, Souběžná 1746, 500 12 Hradec Králové, zast. Helenou Vostrovskou, ředitelkou, které je příspěvkovou organizací Královohradeckého kraje (dále jen „zadavatel“) – o výběru nejvhodnější nabídky ze dne 16.5.2003 učiněného při zadání veřejné zakázky „Příprava, výroba a dodávka pokrmů – obědů“, zadávané výzvou ze dne 30.4.2003 více zájemcům o veřejnou zakázku podle § 49 odst. 1 cit. zákona o zadávání veřejných zakázek. Na základě návrhu uchazeče Škop, s. r. o. ze dne 19.6.2003 bylo zahájeno správní řízení vedené pod č. j. VZ/S104/03-153, ve kterém byl uvedený návrh, z důvodu jeho pozdního podání, orgánem dohledu zamítnut, a to rozhodnutím č. j. VZ/S104/03-153/3431/03-Fu ze dne 7.8.2003, které bylo potvrzeno rozhodnutím předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. 2R 47/03 – Hr ze dne 14.10.2003, které nabylo právní moci dne 17.10.2003. Po podrobném přezkoumání předložené dokumentace o zadání předmětné veřejné zakázky však orgán dohledu zjistil, že: - zadavatel v podmínkách výzvy nevymezil náležitým způsobem rozsah plnění veřejné zakázky podle ustanovení § 49 odst. 4 písm. a) zákona, neboť neuvedením požadované gramáže pokrmů jednoznačně nevymezil množství požadovaných služeb (§ 2h odst. 1 zákona), - dvě ze tří kritérií pro hodnocení nabídek („další předpoklady dle § 2f zákona“ a „podmínky návrhu smlouvy kupní“) zadavatel vymezil pouze obecně, tedy po obsahové stránce nejednoznačně, čímž způsobil, že nabídky jednotlivých uchazečů nejsou vzájemně srovnatelné, - zadavatelem nebyla dodržena minimální délka lhůty pro podání nabídek podle ustanovení § 49 odst. 6 zákona, - záznam o posouzení a hodnocení nabídek neobsahuje náležité zdůvodnění výběru nejvhodnější nabídky (§ 49 odst. 10 zákona) a podrobný popis hodnocení nabídek, neboť z jeho obsahu není zřejmé, na základě jakých skutečností zadavatel nabídky uchazečů hodnotil, - o výběru nejvhodnější nabídky zadavatel rozhodl ve stejný den, kdy rozhodl také o vyloučení uchazeče Milana Burdy, E. Beneše 1426, 500 12 Hradec Králové, podnikajícím pod obchodním jménem Milan Burda – SPOLEČNÉ STRAVOVÁNÍ (dále jen „Milan Burda“) – tedy ještě před počátkem běhu lhůty k podání námitek proti vyloučení, - své rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky zadavatel neoznámil vyloučenému uchazeči, - zadavatel nesplnil povinnost oznámit všem uchazečům podání námitek.
2
Č. j. VZ/S132/03-153/4679/03-Bar
Z výše uvedených důvodů zahájil orgán dohledu z vlastního podnětu správní řízení ve věci přezkoumávání rozhodnutí a dalších úkonů zadavatele, jehož účastníkem je podle § 58 zákona zadavatel. Zahájení správního řízení bylo zadavateli, jako jedinému účastníku řízení, oznámeno orgánem dohledu dopisem č. j. VZ/S132/03-153/3852/03-Fu ze dne 26.8.2003, který adresát obdržel dne 28.8.2003, a tímto dnem bylo správní řízení zahájeno. S dalšími v průběhu správního řízení zjištěnými skutečnostmi byl zadavatel seznámen dopisem č. j. VZS132/03/4621/03-Bar ze dne 14.10.2003. Zadavatel reagoval na zjištění orgánu dohledu dopisy ze dne 2.9.2003 a ze dne 17.10.2003 (viz dále). Žádné další vyjádření zadavatele ve smyslu stanovení § 33 správního řádu orgán dohledu neobdržel. Ve svém vyjádření ze dne 2.9.2003 zadavatel uvádí, že délka lhůty pro podání nabídek byla ovlivněna nutností zadavatele čekat na rozhodnutí o projednání výzvy zřizovatelem – Královohradeckým krajem – a dále také stanovením přesného data otevírání obálek týmž orgánem. Zadavatel dále konstatuje, že se ve svém jednání opíral o ustanovení § 122 odst. 1 občanského zákoníku upravujícího počítání času. Nedodržení lhůty pro podání námitek zadavatel odůvodňuje taktéž rozhodovacími akty zřizovatele. Při vymezení množství požadovaných služeb v podmínkách výzvy zadavatel vycházel z domněnky, že uchazečům, zabývajícím se veřejným stravováním, je známa obecná gramáž pokrmů, a proto požadované množství, tj. počet pokrmů, zadavatel ohraničil hodnotou cca 450 pokrmů – obědů denně. Závěrem zadavatel podotýká, že jeho prvotní snahou v daném případě bylo neprodleně zajistit svým klientům kvalitnější služby, které si však klienti hradí sami ze svých prostředků – zadavatel tedy u tohoto předmětu plnění nehospodaří s prostředky státního rozpočtu. Z tohoto hlediska, podle názoru zadavatele, je možné na předmětnou zakázku pohlížet jako na neveřejnou a zákona tedy mohlo být použito pouze jako metody, vhodné pro výběr. Ke stanovení hodnotících kritérií a ke způsobu zpracování záznamu o posouzení a hodnocení nabídek (zadavatel použil název „Zpráva o posouzení a hodnocení nabídek“) se zadavatel vyjádřil v dopise ze dne 17.10.2003. Zadavatel si je vědom skutečnosti, že kritérium „další předpoklady dle § 2f zákona“ je formulováno „vágně“, avšak pro specifikum předmětu plnění veřejné zakázky mu předmětné kritérium vyhovovalo a navíc se domníval, že zákon „taxativně“ nestanoví zadavateli povinnost zájemcům „vysvětlovat“, co v daném kritériu bude hodnotit. Ke kritériu „podmínky návrhu smlouvy kupní“ uvedl, že jeho obsah je vymezen jednak podstatnými náležitostmi smlouvy danými obchodním zákoníkem, tak také splněním požadavků uvedených v bodě 2, č. II podmínek výzvy. Obsah zprávy o posouzení a hodnocení nabídek zadavatel v době jejího zpracování považoval za odpovídající příslušným ustanovením zákona. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže přezkoumal na základě ustanovení § 57 zákona případ ve všech vzájemných souvislostech, po zhodnocení všech podkladů, zejména dokumentace o zadání veřejné zakázky, dokumentů předložených zadavatelem, včetně jeho vyjádření, a na základě vlastního zjištění konstatuje, že zadavatel při zadávání šetřené veřejné zakázky porušil zákon o zadávání veřejných zakázek. Ke svému rozhodnutí uvádí orgán dohledu následující rozhodné skutečnosti. K vymezení plnění předmětu veřejné zakázky Ustanovení § 49 odst. 4 písm. a) zákona stanoví, že výzva k podání nabídky musí shodně pro všechny zájemce obsahovat mj. plnění veřejné zakázky.
3
Č. j. VZ/S132/03-153/4679/03-Bar
Zadavatel je povinen všem zájemcům o předmětnou veřejnou zakázku dát k dispozici veškeré údaje a informace nezbytné pro zpracování nabídky (zadávací dokumentace). Ustanovení § 2h odst. 1 zákona upravující obsahové náležitosti zadávací dokumentace stanoví, že její součástí musí být i jednoznačné vymezení množství a druhu požadovaných prací, dodávek nebo služeb. Zadavatel ve výzvě v části nazvané „Zadávací dokumentace“ (str. 4 – 5 výzvy) uvedl, že v rámci plnění předmětu veřejné zakázky mj. požaduje „denně připravit a dodat k rozvážce zadavateli cca 450 pokrmů – obědů“. Požadovanou gramáž jedné porce pokrmu však v podmínkách výzvy zadavatel neuvedl, přestože ve výzvě požadoval, aby uchazeči v nabídkách uvedli nabídkovou cenu jako cenu „za 1 pokrm zvlášť dle normy, diabetické a žlučníkové diety“ (str. 3 výzvy). Uvedený způsob vymezení plnění veřejné zakázky orgán dohledu nepovažuje za jednoznačný, což také zadavateli sdělil v oznámení o zahájení správního řízení. Zadavatel k této skutečnosti ve svém vyjádření ze dne 2.9.2003 uvedl, že při stanovení požadavku na množství poskytovaných služeb (dodávek) vycházel rovněž z domněnky, že uchazečům zabývajícím se veřejným stravováním je obecná gramáž pokrmů známa. V této souvislosti orgán dohledu konstatuje, že zadavatel je povinen v podmínkách výzvy, resp. v zadávací dokumentaci uvést veškeré nezbytné údaje a informace pro zpracování nabídky. Nepovažuje-li za nutné ve výzvě uvádět informace, které se v příslušné odborné oblasti považují za „obecně známé“ (např. jsou-li obsaženy v technických normách či v právních předpisech upravujících příslušnou oblast), musí alespoň v textu výzvy na příslušné předpisy, resp. jiné dokumenty takové informace obsahující odkázat, čímž tyto podklady zahrne do obsahu zadávací dokumentace pro předmětnou veřejnou zakázku. V šetřeném případě sice zadavatel na určité konkrétní právní předpisy odkazuje (vyhláška č. 182/1991 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení a zákon o působnosti orgánů České republiky v sociálním zabezpečení, § 25 a § 27 vyhlášky č. 107/2001 Sb., o hygienických požadavcích na stravovací služby a o zásadách osobní a provozní hygieny při činnostech epidemiologicky závažných), tyto však „obecnou“ gramáž pokrmů neupravují. Na str. 2 výzvy zadavatel dále konstatuje, že požadované kvalitativní podmínky plnění veřejné zakázky jsou vymezeny právními předpisy a státními technickými normami souvisejícími s předmětem výzvy. V případě gramáže jedné porce pokrmu se však jedná o otázku množství (kvantity) předmětu plnění veřejné zakázky. Podle obsahu výzvy měli uchazeči ve svých nabídkách předložit také skladbu jídelníčku a gramáž pokrmů (str. 5 výzvy). Po provedeném srovnání údajů obsažených ve vzorových jídelních lístcích zahrnutých v nabídkách jednotlivých uchazečů orgán dohledu zjistil, že se gramáž jedné porce pokrmu jako celku i jednotlivých částí pokrmu (polévka, příloha, maso) u srovnatelných druhů jídel v jednotlivých nabídkách značně liší (viz příklad uvedený v tabulce):
Škop, s. r. o. HARMONY Milan Burda
smažený karbenátek nebo sekaná 150 g 170 g 125 g
rýže 220 g 240 g 200 g
bramborová kaše/ brambory 220 g / 220 g 400 g / 300 g – / 250 g
polévka 300 g 330 g neuvádí gramáž
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem orgánu dohledu nezbývá než konstatovat, že vymezení předmětu plnění v případě šetřené veřejné zakázky není jednoznačné, neboť uchazeči neměli k dispozici dostatek informací pro utvoření si představy o požadovaném rozsahu plnění a nabídky jednotlivých uchazečů z tohoto důvodu nemohou být považovány
4
Č. j. VZ/S132/03-153/4679/03-Bar
za srovnatelné. Informace a údaje obsažené ve výzvě k podání nabídek, jejíž obsah podle prohlášení zadavatele (str. 4 bod 2. výzvy) měl zahrnovat i zadávací dokumentaci, nelze tedy považovat za úplné. Podle již cit. ustanovení § 2h odst. 1 zákona za úplnost a správnost údajů obsažených v zadávací dokumentaci odpovídá zadavatel. Tím, že zadavatel ve výzvě vymezil množství požadovaných dodávek, resp. služeb nejednoznačným a nedostatečným způsobem (údaje obsažené v nabídce tedy nebyly správné a úplné, tudíž plnění veřejné zakázky nebylo dostatečně specifikováno), dopustil se porušení ustanovení § 49 odst. 4 písm. a) zákona v návaznosti na ustanovení § 2 h odst. 1 zákona. Ke stanoveným kritériím hodnocení Podle ustanovení § 49 odst. 4 písm. c) zákona musí výzva k podání nabídky shodně pro všechny zájemce obsahovat mj. způsob hodnocení nabídek v souladu s ustanovením § 6 zákona, které v odst. 1 stanoví, že hodnocení nabídek se provádí podle výše nabídkové ceny nebo podle ekonomické vhodnosti nabídek v souladu s kritérii uvedenými v podmínkách soutěže. Z předložené dokumentace vyplývá, že nabídky měly být hodnoceny podle jejich ekonomické vhodnosti (str. 3 bod 4. výzvy) na základě následujících kritérií seřazených podle stupně významu, který jim zadavatel přisoudil: a) Další předpoklady dle § 2f zákona, b) Výše nabídkové ceny, c) Podmínky návrhu smlouvy kupní, přičemž obsah stanovených kritérií pod písm. a) a c) nebyl zadavatelem blíže specifikován, přestože jsou formulována příliš obecně a nejednoznačně. Jednotliví zájemci si na jejich základě nemohli při přípravě své nabídky utvořit dostatečnou a jednoznačnou představu o tom, jaké konkrétní skutečnosti bude zadavatel v rámci těchto kritérií hodnotit, neboť věcný rozsah použité formulace v případě předmětných kritérií je příliš široký. K této skutečnosti zadavatel ve svém vyjádření ze dne 17.10.2003 orgánu dohledu sdělil, že vycházel z domněnky, že zákon „taxativně“ nestanoví povinnost zadavatele vysvětlovat či zdůvodňovat zájemcům – uchazečům, co v daném kritériu bude hodnotit. Uchazeč má, podle názoru zadavatele, právo podat námitky již proti úkonům zadavatele při zadání veřejné zakázky, zdá-li se uchazeči kritérium nejasné. K argumentaci zadavatele orgán dohledu poznamenává, že vzhledem k tomu, že hodnocení nabídek je klíčovým prvkem v procesu výběru nejvhodnější nabídky, je na stanovení hodnotících kritérií kladen velký význam. Jestliže se zadavatel rozhodne pro způsob hodnocení nabídek podle ekonomické vhodnosti, měl by především dbát na vymezení základních, rozhodujících požadavků tak, aby celkový počet kritérií byl přiměřený rozsahu veřejné zakázky a umožňoval přehledné a jednoznačné hodnocení nabídek a byl v souladu s ustanovením § 6 zákona. Zadavatel je tedy povinen stanovit kritéria v souladu s požadavkem transparentnosti tak, aby vyzvaní zájemci byli reálně schopni předložit konkrétní nabídky a mohli si vytvořit o způsobu hodnocení včetně obsahu jednotlivých kritérií dostatečnou představu. U „obecného“ kritéria je nutné stanovit další podkritéria, která by jeho obsah jednoznačně specifikovala. Kromě stanovení těchto kritérií musí rozhodnout i o stupni významu každého kritéria s tím, že na prvním místě uvede kritérium s nejvyšším stupněm významu pro splnění veřejné zakázky. Dále mají v sestupném pořadí následovat ostatní kritéria až k poslednímu s nejnižším stupněm významu. Takto
5
Č. j. VZ/S132/03-153/4679/03-Bar
stanovená kritéria hodnocení nabídek jsou pro zadavatele závazná a rovněž i pro komisi pro posouzení a hodnocení nabídek, je-li zadavatelem ustavena. K poznámce zadavatele o právu uchazeče podat námitky orgán dohledu uvádí, že podle ustanovení § 53 odst. 1 zákona má možnost podat námitky proti jednotlivým úkonům zadavatele pouze uchazeč o veřejnou nabídku, nikoliv zájemce. Ustanovení § 2 písm d) v bodě 3. zákona pak stanoví, že uchazečem o veřejnou zakázku se rozumí tuzemská nebo zahraniční osoba (popř. více těchto osob společně), která předložila nabídku na podkladě výzvy zadavatele při jiných způsobech zadání veřejné zakázky. Zájemce v době zpracování své nabídky, tedy před jejím podáním zadavateli, nemá možnost námitky ve smyslu výše cit. ustanovení zákona podat. V souvislosti s kritériem „další předpoklady podle § 2f zákona“ zadavatel ve svém vyjádření konstatoval, že „použil zákonného znění a požadavky naplnění tohoto kritéria uvedl v č. II, bodě 1. podmínek výzvy“. Ke stanovení kritéria „další předpoklady dle § 2f zákona“ orgán dohledu uvádí, že ze strany zadavatele je zavádějící, vymezí-li obsah jednoho z hodnotících kritérií dalšími předpoklady pro plnění veřejné zakázky ve smyslu § 2f zákona, neboť pojmově i obsahově se jedná o dva různé instituty procesu zadávání veřejných zakázek. Další předpoklady pro plnění veřejné zakázky mohou mít jak charakter podmínek, jejichž splnění je podmínkou účasti v procesu výběru nejvhodnější nabídky (např. předložení určitého dokladu či přehledu o určitých informacích), a nelze tedy hodnotit míru jejich splnění, tak i podmínek, u nichž lze rozlišit míru jejich významu pro plnění veřejné zakázky (např. počet zaměstnanců odborných profesí, materiální a technické vybavení uchazeče apod.). Kvalifikuje-li zadavatel svůj požadavek v rámci hodnotícího kritéria jako další předpoklad pro plnění veřejné zakázky, musí se jednat o ten druh podmínek, které lze podrobit hodnocení, tzn. u nichž lze zhodnotit, do jaké míry, kvality a rozsahu uchazeč předpoklad splnil, nebo zda nabídl pro zadavatele vhodnější řešení než ostatní uchazeči o veřejnou zakázku. Stanovil-li zadavatel kritérium, jež obsahově odpovídá dalším předpokladům pro plnění veřejné zakázky ve smyslu § 2f zákona, je nezbytné, aby z hlediska srozumitelnosti, jednoznačnosti a transparentnosti zadávacího procesu bylo dané hodnotící kritérium v podmínkách výzvy uchazečům o veřejnou zakázku náležitým způsobem předem upřesněno, např. v rámci podkritérií, která by obecné kritérium konkretizovala a ujasnila, jaké skutečnosti budou v jeho rámci hodnoceny. V šetřeném případě není z obsahu výzvy patrné, jaké konkrétní skutečnosti zadavatel zamýšlel v rámci kritéria „další předpoklady dle 2f zákona“ hodnotit – měl-li zadavatel na mysli pouze skutečnosti uvedené v demonstrativním výčtu ustanovení § 2f odst. 1 zákona, nebo všechny jím požadované další předpoklady pro splnění veřejné zakázky stanovené na str. 4 výzvy, kde zadavatel požadoval mimo údajů o materiálním a technickém vybavení, počtu zaměstnanců odborných profesí a referencích, také předložení záznamu z hygienických kontrol výroben uchazečů za roky 2002-2003. Současně orgán dohledu upozorňuje, že kritéria hodnocení nelze zaměňovat s dalšími předpoklady pro plnění veřejné zakázky, které si zadavatel v zadání veřejné zakázky vymezí jako další podmínky pro plnění veřejné zakázky. Ke kritériu „podmínky návrhu smlouvy kupní“ zadavatel ve svém vyjádření ze dne 17.10.2003 uvedl, že v souvislosti s jeho obsahem měl na mysli mimo podstatných náležitostí smlouvy daných obchodním zákoníkem i splnění a uvedení požadavků, jím stanovených v bodě 2, čl. II podmínek výzvy, jako např. umožnění upřesňování požadavků na denní počet obědů, podmínek rozvážky, časovou koordinaci apod.
6
Č. j. VZ/S132/03-153/4679/03-Bar
V této souvislosti orgán dohledu odkazuje na výše uvedené a dále konstatuje, že zadavatel v posuzovaném případě zamýšlel v rámci posledně jmenovaného kritéria hodnotit podmínky návrhu smlouvy kupní, jehož předložení zadavatel požadoval na str. 5, v bodu 3. písm. c) výzvy. Jaké konkrétní náležitosti má návrh smlouvy obsahovat zadavatel však, kromě požadavku na smluvní typ (kupní smlouva), jednoznačně neuvedl, neboť úmysl zadavatele – v rámci zmíněného kritéria hodnotit podmínky jím stanovené v čl. II bodě 2 podmínek výzvy – z formulace předmětného kritéria jednoznačně nevyplývá. Pro úplnost v této souvislosti orgán dohledu poznamenává, že podle § 2 písm. g) zákona se nabídkou rozumí návrh na uzavření smlouvy, doložený doklady požadovanými v zadání veřejné zakázky. Z uvedeného plyne, že by zadavatel musel, vzato do důsledku, v rámci kritéria „podmínky návrhu smlouvy kupní“ hodnotit vše, co je v nabídce, což znamená, že by ostatní kritéria byla hodnocena duplicitně. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nezbývá orgánu dohledu v posuzovaném případě než konstatovat, že hodnotící kritéria nazvaná „další předpoklady dle § 2f zákona“ a „podmínky návrhu smlouvy kupní“ jsou z hlediska obsahového neurčitá a nejednoznačná, neboť v zadávací dokumentaci není jejich obsah blíže vysvětlen, čímž zadavatel porušil cit. ustanovení § 49 odst. 4 písm. c) zákona. Uchazečům nebyl v zadání veřejné zakázky dostatečným a jednoznačným způsobem vymezen prostor pro jejich prezentaci za účelem získání předmětu plnění veřejné zakázky v rámci předložených nabídek, neboť nemohli své nabídky zpracovat způsobem, který by zaručoval jejich úspěšnost, a ve svém důsledku jsou nabídky v rámci těchto kritérií vzájemně nesrovnatelné. Lhůta pro podání nabídek Podle ustanovení § 49 odst. 6 zákona nesmí být lhůta k podání nabídek kratší než 14 dnů, přičemž prvním dnem této lhůty je den následující po dni doručení výzvy zájemci. Na str. 3 v bodě 6. podmínek výzvy zadavatel stanovil, že „lhůta, ve které lze podávat nabídky činí 15 kalendářních dnů a počíná běžet dnem následujícím po převzetí – doručení výzvy a končí dnem a hodinou otevírání obálek, tj. dne 16.5.2003 v 9:00 hod“. Podle doručenek obsažených v dokumentaci o zadání předmětné veřejné zakázky bylo orgánem dohledu zjištěno, že výzva k podání nabídek byla všem pěti zadavatelem zvoleným zájemcům doručena dne 5.5.2003. Lhůta pro podání nabídek tedy počala běžet dne 6.5.2003 a skončila dne 16.5.2003. Její délka v šetřeném případě činila v rozporu s cit. ustanovením § 49 odst. 6 zákona pouze 11 dní. Nedodržení minimální zákonem stanovené lhůty pro podání nabídek zadavatel ve svém vyjádření ze dne 2.9.2003 odůvodňuje tím, že byl nucen čekat na rozhodnutí o projednání obsahu výzvy zřizovatelem. V této souvislosti orgán dohledu poznamenává, že za průběh procesu zadávání veřejné zakázky v souladu se zákonem odpovídá zadavatel. Zadavatelem uváděné důvody tedy nemohou být ospravedlněním nedodržení jeho povinností stanovených zákonem o zadávání veřejných zakázek. Ustanovení § 49 odst. 6 není v zákoně samoúčelné, ale jeho cílem je zajistit, aby zájemci měli na zpracování nabídek dostatek času. Lhůta 14ti denní je dobou nejkrajnější, za kterou jsou zájemci schopni zpracovat své nabídky řádně. Zákon umožňuje zadavateli stanovit lhůtu pro podání nabídek i delší. Pokud je uvedená lhůta dostatečně dlouhá, lze předpokládat, že uchazeči věnovali zpracování svých nabídek náležitou pozornost, a že takto zpracované nabídky budou nejen splňovat formální náležitosti, ale kvalita nabízeného
7
Č. j. VZ/S132/03-153/4679/03-Bar
předmětu plnění bude lepší. Je tedy na zadavateli, aby přijal taková organizační opatření, která zajistí dodržení zákona. Hodnocení nabídek Jakým způsobem a na základě jakých skutečností zadavatel nabídky hodnotil není ze záznamu o posouzení a hodnocení nabídek ze dne 16.5.2003 (dále jen „záznam“) zřejmé, neboť záznam je v částech popisujících hodnocení nabídek a zdůvodnění výběru nejvhodnější nabídky zpracován nedostatečným a netransparentním způsobem. Podle ustanovení § 49 odst. 10 zákona provede zadavatel hodnocení nabídek podle kritérií stanovených v zadání způsobem uvedeným v § 6. Zadavatel je povinen pořídit o posouzení a hodnocení nabídek záznam, ve kterém uvede popis hodnocení a zdůvodnění výběru nejvhodnější nabídky. Popisem hodnocení se rozumí uvedení zvoleného způsobu hodnocení, podle výše nabídkové ceny, nebo podle ekonomické vhodnosti nabídek, se stanovením stupně významu jednotlivých kritérii hodnocení, příp. objasňujícím principem přidělování bodů nabídkám v jednotlivých kritériích spolu s vysvětlením, proč té které nabídce byl přidělen konkrétní počet bodů, a jak se tedy nabídky v jednotlivých kritériích hodnocení liší. Skládá-li se kritérium (např. obecné kritérium) z více částí (podkritérií), je též nutné vysvětlit, jak nabídky uspěly v jednotlivých částech (podkritériích). Ze záznamu a jeho příloh (hodnotící tabulky) vyplývá, že zadavatel, resp. jím ustavená komise od zadavatele k posouzení a hodnocení převzala pouze 2 ze 3 podaných nabídek, a to nabídku uchazeče Škop, s. r. o., a uchazeče HARMONY CLUB HOTELY, a. s., Bedřichov 106, Špindlerův Mlýn (dále jen „HARMONY“)“, neboť nabídka uchazeče pana Milana Burdy neprošla kontrolou úplnosti, jak vyplývá z protokolu o otevírání obálek s nabídkami ze dne 16.5.2003. Nabídky byly hodnoceny pomocí pětibodové stupnice (5 bodů nejvyšší ohodnocení, 1 bod nejnižší ohodnocení) podle kritérií stanovených v podmínkách výzvy, kterým zadavatel přisoudil vážené indexy – 50 % (další předpoklady podle § 2f zákona), 30 % (výše nabídkové ceny) a 20 % (podmínky návrhu smlouvy kupní). K jednotlivým bodovým ohodnocením každého člena komise byl přiřazen příslušný vážený index. Na základě součtu takto získaných hodnot bylo komisí stanoveno pořadí nabídek. Na prvním místě se umístila nabídka uchazeče HARMONY s ohodnocením 22,8 bodů. O zvoleném způsobu hodnocení, procentuální váze jednotlivých kritérií i podobě bodovací stupnice záznam vypovídá, avšak proč té které nabídce byl přidělen konkrétní počet bodů, a jak se tedy nabídky v jednotlivých kritériích hodnocení liší, již v záznamu, v rozporu s požadavkem transparentnosti hodnocení nabídek, uvedeno není. Z hodnotících tabulek tvořících přílohu záznamu vyplývají určité rozdíly v hodnocení nabídek jednotlivými členy komise, avšak důvody těchto rozdílů v záznamu taktéž nejsou vysvětleny. Na výše uvedené skutečnosti zadavatel ve svém vyjádření reagoval pouze konstatováním, že „se v dané chvíli domníval, že zmíněná zpráva zcela naplňuje podmínky § 37 odst. 1 písm. a) – i) zákona, a že pro vlastní zdůvodnění výběru je dostačující doložit jako nedílnou součást zprávy tabulky hodnocení od všech členů komise a i stručný popis skutečností, o kterých bylo dále jednáno, ač neměly podstatný vliv na výsledek výběru nejvhodnější nabídky“.
8
Č. j. VZ/S132/03-153/4679/03-Bar
V části záznamu nazvané „Zdůvodnění výběru nejvhodnější nabídky“ je pak mj. uvedeno následující (citujeme): „Ve vzájemné rozpravě členů komise k nabídkám uchazečů komise dále posuzovala mimo základních kritérií i další podmínky soutěže, jako např. úroveň cenových nabídek z hlediska dílčích cen, smluvní pokuty a penále ve smlouvách kupních, další obecné kvalitativní a dodací podmínky, strukturu technického a materiálního zabezpečení uchazečů, …..kvalitativní garance tj. např. účast, certifikaci a výsledky v systému řízení jakosti dle ČSN EN ISO řady 9000.“ Na základě uvedeného však orgán dohledu nemůže jednoznačně posoudit, v rámci kterého kritéria a v jaké míře byly cit. skutečnosti zadavatelem zohledněny, či posuzoval-li zadavatel tyto podmínky nad rámec stanovených kritérií, čemuž by nasvědčovala jednak v záznamu použitá formulace „…komise dále posuzovala mimo základních kritérií i další podmínky soutěže…“ a také poznámka, že: „Součástí a přílohou této zprávy jsou tabulky hodnocení nabídek uchazečů od všech členů komise z hlediska základních kritérií.“ V této souvislosti orgán dohledu poznamenává, že hodnocení nabídek je klíčovým prvkem v procesu výběru nejvhodnější nabídky, a proto je na něj kladen zásadní význam, a to nejen ze strany dodržení formálního postupu, ale i co do objektivity hodnocení. Hodnocení musí být tudíž zadavatelem zpracováno dostatečně transparentně, musí být tedy průhledné a průkazné, aby bylo možno je přezkoumat. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem orgán dohledu konstatuje, že se zadavatel tím, že dostatečně nezpracoval záznam o posouzení a hodnocení nabídek, včetně zdůvodnění výběru nejvhodnější nabídky, dopustil porušení ustanovení § 49 odst. 10 zákona, neboť na základě informací obsažených v záznamu o posouzení a hodnocení nabídek (včetně jeho příloh) nemůže orgán dohledu jednoznačně posoudit, podle jakých kritérií zadavatel při hodnocení nabídek postupoval a které konkrétní skutečnosti obsažené v nabídkách zadavatel hodnotil. O výběru nejvhodnější nabídky tak zadavatel rozhodl na podkladě netransparentního hodnocení nabídek. Ustanovení § 49 odst. 10 zákona dále stanoví, že rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky zadavatel oznámí všem uchazečům ve lhůtě stanovené v odst. 7 téhož paragrafu (lhůta, po kterou jsou uchazeči svými nabídkami vázáni) a zároveň uchazeče poučí o možnosti podat námitky. Z předložené dokumentace orgán dohledu zjistil, že rozhodnutí zadavatele ze dne 16.5.2003 o výběru nejvhodnější nabídky bylo zadavatelem oznámeno dopisem ze dne 23.5.2003 pouze uchazečům, jejichž nabídky byly hodnoceny, nikoliv však uchazeči panu Milanu Burdovi, který byl zadavatelem z další účasti na veřejné zakázce vyloučen. Svým postupem tedy zadavatel rovněž porušil ustanovení § 49 odst. 10 zákona, neboť neoznámil rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky všem uchazečům o předmětnou veřejnou zakázku, tedy i vyloučenému uchazeči (viz např. rozsudek Vrchního soudu v Olomouci č. j. 2 A 7/99 – 17 ze dne 30.8.1999 – správní spis). K porušení ustanovení § 56 odst. 5 zákona Ustanovení § 56 odst. 5 zákona stanoví, že před uplynutím lhůty pro podání námitek, a jsou-li námitky podány včas, nesmí zadavatel činit žádné úkony směřující k dokončení zadání veřejné zakázky ani uzavřít smlouvu, ani zadání veřejné zakázky zrušit. Podání námitek je zadavatel povinen oznámit všem uchazečům. V šetřeném případě zadavatel obdržel celkem 3 nabídky na předmětnou veřejnou zakázku, přičemž nabídka uchazeče pana Milana Burdy nevyhověla kontrole úplnosti.
9
Č. j. VZ/S132/03-153/4679/03-Bar
O vyloučení jmenovaného uchazeče zadavatel rozhodl ještě v den otevírání obálek, tj. dne 16.5.2003. Doklady prokazující doručení rozhodnutí o vyloučení příslušnému uchazeči zadavatel nedoložil, z podacího lístku potvrzeného poštou Hradec Králové 12 obsaženého v dokumentaci o zadávání veřejné zakázky však vyplynulo, že oznámení o rozhodnutí o vyloučení bylo zadavatelem předáno k poštovní přepravě dne 21.5.2003. Posouzení a hodnocení nabídek však proběhlo již 16.5.2003. Ve stejný den zadavatel také rozhodl o výběru nejvhodnější nabídky, jak orgán dohledu z jistil z oznámení o výběru nejvhodnější nabídky ze dne 23.5.2003. Z uvedených skutečností vyplývá, že zadavatel rozhodl o výběru nejvhodnější nabídky dříve, než měl uchazeč pan Milan Burda možnost seznámit se s rozhodnutím zadavatele o svém vyloučení z další účasti na předmětné veřejné zakázce. Ve svém vyjádření ze dne 2.9.2003 zadavatel v této souvislosti uvedl, že nedodržení lhůt pro podání námitek bylo ovlivněno, stejně jako nedodržení lhůty pro podání námitek (§ 49 odst. 6 zákona), rozhodovacími akty zřizovatele (Královohradecký kraj), a dále, že „v celé záležitosti byl zadavatel veden prvotní snahou zajistit neprodleně svým klientům kvalitnější služby“. Uvedené skutečnosti však nelze považovat za důvod pro nedodržení zákonem stanovených povinností, neboť požadavek urychlení zadávacího procesu nelze aplikovat na úkor základních principů zákona o zadávání veřejných zakázek, a to principu účelnosti a hospodárnosti vynakládání veřejných finančních prostředků a principu rovného přístupu ke všem uchazečům, resp. zajištění jejich práv daných zákonem. Zadavatel v šetřeném případě tedy činil úkony směřující k dokončení zadání veřejné zakázky před uplynutím lhůty pro podání námitek jmenovaného uchazeče proti rozhodnutí zadavatele o jeho vyloučení, resp. ještě před počátkem běhu této lhůty, čímž porušil ustanovení § 56 odst. 5 zákona. Tímto postupem zadavatele bylo výrazně dotčeno právo uchazeče pana Milana Burdy bránit se proti nezákonnému postupu zadavatele v průběhu zadání veřejné zakázky. Právo uchazeče podat v souladu s ustanoveními § 53 a § 54 zákona námitky proti jednotlivým úkonům zadavatele je jedním ze základních procesních prostředků, jejichž účelem je napomáhat k zajištění zákonného a transparentního zadávacího postupu. Uchazeč pan Milan Burda podal proti rozhodnutí zadavatele, kterým byl vyloučen, dopisem ze dne 27.5.2003 námitky. Také proti rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky ze dne 16.5.2003 byly podány námitky, a to uchazečem Škop, s. r. o. Jak již orgán dohledu uvedl výše, podání námitek je zadavatel podle § 56 odst. 5 zákona povinen oznámit všem uchazečům. Z dokumentace však nevyplývá, že by tak zadavatel učinil, čímž se opakovaně dopustil porušení ustanovení § 56 dost. 5 zákona. Pro úplnost orgán dohledu poznamenává, že podání námitek má v průběhu zadávání veřejné zakázky významné procesní důsledky, neboť až do vyřízení námitek se uchazečům prodlužuje lhůta, po kterou jsou svými nabídkami vázáni (viz posledně cit. ustanovení zákona). Závěrem orgán dohledu poznamenává, že hodnocení nabídek, které je stěžejním prvkem v procesu zadávání veřejných zakázek, v šetřeném případě neproběhlo zákonem stanoveným způsobem. Netransparentnost hodnocení je pochybení znehodnocují základní účel zákona o zadávání veřejných zakázek, a to průhlednost postupu při zadávání veřejných zakázek. V posuzovaném případě navíc došlo k tomu, že nabídky jednotlivých uchazečů nejsou vzájemně srovnatelné, neboť zadavatel nevymezil náležitým způsobem rozsah předmětu plnění veřejné zakázky, stejně jako dvě ze tří hodnotících kritérií, určitě a jednoznačně tak, aby si zájemci o veřejnou zakázku mohli učinit dostatečnou představu o předmětu plnění této zakázky a také o skutečnostech, které budou v rámci jednotlivých kritérií zadavatelem hodnoceny. Rovněž tím, že zadavatel rozhodl o výběru nejvhodnější
10
Č. j. VZ/S132/03-153/4679/03-Bar
nabídky dříve, než se příslušný uchazeč mohl seznámit s rozhodnutím zadavatele o svém vyloučení a případně proti tomuto rozhodnutí podat námitky, došlo k závažnému narušení samotného smyslu a účelu zákona o zadávání veřejných zakázek. K argumentaci zadavatele, že na předmětnou veřejnou zakázku je možno nahlížet jako na zakázku „neveřejnou“, a to z důvodu, že si klienti hradí odebíranou stravu svými vlastními prostředky, orgán dohledu uvádí následující. Centrum sociální pomoci a služeb Hradec Králové je příspěvkovou organizací zřízenou Královéhradeckým krajem – a je tedy zadavatelem ve smyslu zákonné definice zadavatele upravené v ustanovení § 2 písm. b) bodu 1. zákona (příspěvková organizace zřízená územním samosprávným celkem). Zadavatelé uvedení v bodu 1. posledně cit. ustanovení zákona jsou povinni při zadávání veřejných zakázek ve smyslu ustanovení § 2 písm. a) zákona postupovat v souladu s tímto zákonem, a to bez ohledu na charakter finančních prostředků, které k úhradě těchto veřejných zakázek použijí – na rozdíl od zadavatelů uvedených v bodu 6. ustanovení § 2 písm. b) zákona (právnická nebo fyzická osoba, která k úhradě veřejné zakázky použije „veřejné“ prostředky). V posuzovaném případě je tedy zadavatel povinen při zadání předmětné veřejné zakázky postupovat podle zákona o zadávání veřejných zakázek. Po posouzení všech zjištěných skutečností dospěl orgán dohledu k závěru, že postup zadavatele při zadávání předmětné veřejné zakázky vykazuje pochybení, která jsou v rozporu se základními principy zadávání veřejných zakázek – požadavkem transparentnosti procesu zadávání veřejných zakázek a také principu rovného přístupu ke všem uchazečům o veřejnou zakázku, která nelze napravit jinak, než zrušením zadání veřejné zakázky a tudíž rozhodl, jak je uvedeno ve výroku. Poučení: Proti tomuto rozhodnutí lze do 15 dní ode dne jeho doručení podat rozklad k předsedovi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a to prostřednictvím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže – odboru dohledu nad zadáváním veřejných zakázek v Brně, Joštova 8. Včas podaný rozklad má odkladný účinek.
JUDr. Miroslav Šumbera vrchní ředitel Obdrží: Centrum sociální pomoci a služeb, Souběžná 1746, 500 12 Hradec Králové, zast. Helenou Vostrovskou
11
