001

LEREN UIT ANDERMANS ERVARINGEN FEDERALE AMBTENAREN OP ONDERZOEK

STAGES IN HET KADER VAN HET PUBLIC MANAGEMENT PROGRAMME 2004 D/2005/10107/001

Eindredactie: Bruno Broucker Annie Hondeghem Nick Thijs m.m.v. Anneke Heylen

MENINGEN VAN DE DEELNEMERS AAN HET PUBLIC MANAGEMENT PROGRAMME OVER DE OPLEIDING

Deze opleiding is een unieke opportuniteit om over de grenzen van de eigen administratie heen te kijken.

Ontdek bij anderen.

Wissel ervaringen uit.

Geef je mening.

Creëer dat netwerk.

Verruim je blik.

Unfreeze ... en je bent vertrokken.

Ten zeerste aanbevolen : jonge en beloftevolle opleiding voor dito ambtenaren.

Trek een jaar doorheen binnen- en buitenlands overheidsmanagement.

Het PMP is een zaadje dat ik vanaf nu zelf kan laten groeien.

Een UNIEKE opleiding : niet twijfelen, maar doen !

VOORWOORD Het Public Management Programme, dat dit jaar aan zijn zesde editie toe is, is sinds 2001 gekoppeld geweest aan de Copernicushervorming. Het was immers de bedoeling dat “high potentials”, die zouden deelnemen aan deze opleiding, hun opgedane kennis zouden aanwenden om mee te werken aan deze grootschalige hervorming van de Belgisch federale overheid. Momenteel lijkt men alsmaar meer te spreken van een “post-Copernicus tijdperk”. Maar ook deze periode, nog steeds gekenmerkt door veranderingen en hervormingen, heeft nood aan ambtenaren die zich willen inzetten voor de publieke sector en voor een klantgerichte dienstverlening en een efficiënt overheidsapparaat. Kennis inzake overheidsmanagement en – beleid bij ambitieuze en enthousiaste ambtenaren zijn meer dan ooit noodzakelijk om de federale overheid in staat te stellen vorm te geven aan deze doelstellingen. Bij deze danken wij dan ook de Minister van Ambtenarenzaken, Maatschappelijke Integratie, Grootstedenbeleid en Gelijke Kansen, de heer Christian Dupont, voor zijn vertrouwen in het Public Management Programme, dat uitgegroeid is tot een referentieprogramma voor mensen die zich willen engageren voor de modernisering van de overheid, en voor het belang dat hij hecht aan opleiding van ambtenaren. In het kader van een voorwoord is het gepast om eveneens een woord van dank te uiten tot de medewerkers van het Instituut voor de Overheid die dit opleidingsprogramma in goede banen hebben geleid. Voor 2004 waren dit in het bijzonder: Nick Thijs en Anneke Heylen. Een speciaal woord van dank gaat ook naar Bruno Broucker voor de hulp bij de eindredactie van dit rapport. Het rapport dat voor u ligt en waarover wij trots zijn het u te kunnen presenteren, is een bundeling van de verkorte stageverslagen van de deelnemers van het Public Management Programme 2004. Sommigen hebben de omzetting van hun lijvig stageverslag tot een verkorte versie niet kunnen voltooien, omwille van professionele of persoonlijke redenen. De stages, die nog steeds worden beschouwd als een hoogtepunt van het opleidingstraject, tonen nogmaals aan dat stage lopen een belangrijke bron van inspiratie is door de kans die men krijgt om ervaringen op te doen in een andere organisatie. Wij hopen dat ook de federale overheid deze inspiratiebron zal gebruiken. Dit boek wordt opgedragen aan de vierde generatie van het Public Management Programme: Lies De Caluwé, Sigrid De Groote, Hilde Dermez, Sabine de Valck, Krista De Vulder, Patrick Fransen, Guy Ghys, Luc Leunens, Luc Lornoy, Annemie Mercelis, Eric Meurisse, Kurt Pieters, Peter Pletincx, Jos Schoofs, Wouter Stevens, Isabelle Storme, Wilfried Swillens, Kris van Oostende, Geert Verbauwhede en Pieter Vercruysse. Mogen jullie aansluiten bij jullie voorgangers en de kennis en vaardigheden die jullie door de leersabbat hebben opgedaan nuttig aanwenden. Het ga jullie allen goed…. Prof. Dr. Annie Hondeghem

INHOUD

Voorwoord Inhoud Colofon HOOFDSTUK 1.

Migrationsverket: een belangrijke speler in een groot netwerk_________ 1 Lies De Caluwé

HOOFDSTUK 2.

Relatie overheid/burger in Canada ______________________________ 13 Sigrid De Groote

HOOFDSTUK 3.

Onderzoek van het facilitaire landschap in Den Haag als impuls voor de start van facilitair management bij de Belgische federale overheid __ 33 Hilde Dermez

HOOFDSTUK 4.

Managers in the Swedish public sector___________________________ 45 Beatrijs Deroost (PUMP 2003)

HOOFDSTUK 5.

De functie van de ‘agent correctionnel’ in de ‘service correctionnel du Canada’ ___________________________________________________ 59 Sabine De Valck

HOOFDSTUK 6.

Performance Management in Zuid-Afrika________________________ 71 Krista De Vulder

HOOFDSTUK 7.

Beleidsvoorbereiding - Beleidsondersteuning _____________________ 85 Guy Ghys

HOOFDSTUK 8.

Payroll public sector binnen een ERP omgeving __________________ 107 Luc Leunens

HOOFDSTUK 9.

Naar het ziekenhuis, maar niet als patiënt _______________________ 119 Luc Lornoy

HOOFDSTUK 10.

De werkverzekering in Canada _______________________________ 135 Annemie Mercelis

HOOFDSTUK 11.

Bezoek aan de Contactcenter-proefprojecten bij Toldskat in Denemarken______________________________________________ 151 Kurt Pieters

HOOFDSTUK 12.

HM Prison Service: The performance management framework ____ 165 Peter Pletincx

HOOFDSTUK 13.

Kennismanagement bij de VDAB en Recticel ___________________ 175 Wouter Stevens

HOOFDSTUK 14.

De hervorming en de opleiding van de integratie- en probatieambtenaren in Frankrijk _____________________________ 187 Isabelle Storme

HOOFDSTUK 15.

De moderniseringstendensen in de Duitse overheidsadministratie. Vergelijking van Landkreisverwaltung te Ebersberg (Bayern) en te Osnabrück (Nieder-Sachsen) ________________________________ 203 Wilfried Swillens

HOOFDSTUK 16.

Balanced Scorecard in het Finse Ministerie van Buitenlandse Zaken 219 Kris Van Oostende

HOOFDSTUK 17.

Modernisering en E-Government. Tendensen, Algemene Richtlijnen, Praktische Uitwerkingen in de Bondsrepubliek Duitsland _________ 233 Geert Verbauwhede

COLOFON Lies De Caluwé Lies De Caluwé is werkzaam bij Fedasil. Ze werkt als personeelsverantwoordelijke in het Klein Kasteeltje. Sigrid De Groote Sigrid De Groote is als inspecteur werkzaam bij de Directie Opsporings-en Documentatiedienst van de FOD Financiën. Hilde Dermez Hilde Dermez was program manager bij FOD Financiën - Administratie der Thesaurie en sinds 1 juni 2004 senior facility manager bij Selor, het selectie- en recruteringsbureau van de Federale Overheid. Beatrijs Deroost (PUMP 2003) Beatrijs Deroost is ontvanger ad interim op het ontvangkantoor Directe Belastingen Elsene 2 en werkte vroeger op de juridische Cel Brussel van de FOD Financiën. Sabine De Valck Sabine De Valck is adjunct-adviseur beheer (zaakvoerder) in de centrale gevangenis te Leuven. Voordien was zij adjunct-adviseur wetenschappelijke ondersteuning bij de dienst justitiehuizen (beide FOD Justitie). Krista De Vulder Krista De Vulder is werkzaam als wnd. adviseur bij de Dienst Vreemdelingenzaken, FOD Binnenlandse Zaken. Zij is verantwoordelijk voor de Logistieke directie, in de volgende domeinen : personeel en organisatie, vorming, boekhouding en begroting, economaat, gebouw, veiligheid en onthaal. Guy Ghys Guy Ghys is intern adviseur bij de FOD Financiën. Hij maakt deel uit van het Program Management Office (PMO) dat instaat voor de opvolging, de begeleiding en het beheer van de veranderingsprogramma's en -projecten die werden opgestart in het kader van de Coperfinhervorming. Luc Leunens Luc Leunens is directeur van de dienst Centrale Dienst der Vaste Uitgaven bij de FOD Financiën, Administratie van de Thesaurie. Luc Lornoy Luc Lornoy is informaticus-projectleider bij de FOD Financiën. Hij coördineert voor de stafdienst ICT de netwerken en IP Telefonie. Annemie Mercelis Annemie Mercelis werkt als adviseur op de directie Werkloosheidsreglementering van de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening. Zij neemt binnen haar instelling actief deel aan verschillende strategische projecten waaronder het project Knowledge Management.

Kurt Pieters Kurt Pieters is als Intern PMO adviseur werkzaam bij de FOD Financiën. Sedert september 2003 volgt hij het Coperfinprogramma Multikanaal Dienstverlening op. Peter Pletincx Peter Pletincx is als directeur werkzaam bij het Nationaal Centrum voor Elektronisch Toezicht (FOD Justitie). Wouter Stevens Wouter Stevens was adjunct-adviseur bij de Stafdienst P&O Binnenlandse Zaken, en is sinds december 2004 adviseur HRM aan het hof van beroep van Brussel. Isabelle Storme Isabelle Storme is als d.d. psycholoogdirecteur verbonden aan de centrale psychosociale dienst van het Directoraat-generaal Uitvoering van Straffen en Maatregelen (FOD Justitie) en is momenteel coördinator voor het project ontwikkelcirkels in de Nederlandstalige gevangenissen. Wilfried Swillens Wilfried Swillens is als intern consultant werkzaam binnen uiteenlopende hervormingsprogramma's van de FOD Financiën. Sedert 1 januari 2005 maakt hij deel uit van het Operationaliseringsteam dat de oprichting van de nieuwe stafdienst "Functionele Expertise en Ondersteuning" voorbereidt binnen de entiteit Belastingen en Invorderiing. In deze functie werkt hij mee aan de invoering van een kennisdatabank en kennisbeheersysteem. Daarnaast is hij verbindingspersoon met de stafdienst PMO (Programme Management Office) en staat hij in voor de opvolging van de logistieke en ICT-gebonden aspecten van de hervorming binnen de operationaliseringsfase. Kris Van Oostende Kris Van Oostende is als attaché-jurist werkzaam bij de FOD Buitenlande zaken, Buitenlandse handel en Ontwikkelingssamenwerking. Sedert april 2002 maakt hij deel uit van de directie intern recht binnen de directie-generaal juridische zaken. Geert Verbauwhede Geert Verbauwhede is werkzaam bij de Dienst Vreemdelingenzaken. Sinds juli 2003 leidt hij de identificatiecel van de directie verwijderingen, waar hij verantwoordelijk is voor de verkrijging van reisdocumenten voor vreemdelingen die naar hun herkomstland moeten terugkeren.

Migrationsverket: een belangrijke speler in een groot netwerk

1

HOOFDSTUK 1. MIGRATIONSVERKET: EEN BELANGRIJKE SPELER IN EEN GROOT NETWERK

LIES DE CALUWÉ

1.1.

Van grens tot burgerschap

De ‘Migrationsverket’ of ‘Migration Board’ is de centrale autoriteit voor vreemdelingenzaken in Zweden. Ze valt onder de bevoegdheid van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, meer bepaald onder de bevoegdheid van de Minister van Migratie en Asielbeleid, Barbro Holmberg. De Migrationsverket is niet alleen verantwoordelijk voor beslissingen omtrent werken verblijfsvergunningen, asiel en burgerschap, maar heeft de verantwoordelijkheid voor de ganse migratieketen gaande vanaf de grens tot terugkeer of burgerschap. 1.2.

Netwerking en transparantie

De Migrationsverket is een centrale speler in een heel netwerk van organisaties en autoriteiten die allemaal een rol hebben in minstens een van de processen met betrekking tot asiel, visa, verblijfsvergunningen en integratie. De Migrationsverket staat hierin centraal aangezien zij de organisatie is die de andere organisaties aan zich bindt voor deze processen. Het is de taak van de organisatie om de hele migratieketen op een consistente en efficiënte manier bij mekaar te houden. Om dit te realiseren is het niet alleen belangrijk veelvuldig overleg te plegen. Ook een transparante beleidsvoering is hier noodzakelijk. Het feit dat alles inzake migratie en asiel in één organisatie gecentraliseerd is, maakt het volgens de Zweedse ambtenaren mogelijk deze transparantie zoveel mogelijk te benaderen. 1.3.

Migrationsverket en de opvang van asielzoekers en vluchtelingen

1.3.1. Redenen voor asiel in Zweden De instroom van vluchtelingen komt in Zweden op 2 manieren tot stand. Enerzijds zijn er de asielzoekers die uit eigen beweging asiel aanvragen in Zweden, anderzijds wordt er jaarlijks door de Riksdag (het Zweedse Parlement) en de regering beslist over een vluchtelingenquota. Concreet betekent dit quota dat de regering een bepaalde som geld ter beschikking stelt van de Migrationsverket om, in samenwerking met het Hoog Commissariaat voor de Vluchtelingen (UNHCR), een aantal vluchtelingen uit vluchtelingenkampen zich in Zweden te laten vestigen. Het begrip ‘vluchteling’ is gebaseerd op de Conventie van Genève, die zegt dat een vluchteling een persoon is die in het vaderland een risico loopt op vervolging wegens ras, nationaliteit, lidmaatschap van een bepaalde sociale groep of wegens geloofs- en of politieke overtuiging en bijgevolg niet terug kan naar zijn land van herkomst. Volgens de ‘Aliens Act’ is asiel een permanente toelating tot verblijf in Zweden als het gaat om vluchtelingen, zoals

2

Lies De Caluwé

gedefinieerd in de Conventie van Genève. Daarnaast voorziet de Zweedse wetgeving ook in een recht op bescherming voor zij die: - het risico lopen op de doodstraf, martelingen of andere onmenselijke behandelingen of straffen; - wegens een gewapend conflict of een ernstige milieuramp niet kunnen teruggaan naar het land van herkomst; - wegens sexe of homoseksualiteit het risico lopen op vervolging. Tot slot kunnen vluchtelingen om humanitaire redenen de toelating krijgen om in Zweden te verblijven. 1.3.2. Wanneer de toegang tot Zweden geweigerd wordt De meest voorkomende redenen om de toegang te weigeren zijn het ontbreken van een geldig paspoort of een toelating om Zweden binnen te komen (bv geen visum), mensen die geen geld hebben voor hun verblijf in Zweden en de trip naar huis of wanneer de asielaanvraag reeds verworpen werd. Mensen die al enige tijd in Zweden hebben verbleven, kan het verdere verblijf op het grondgebied geweigerd worden. Het gaat hier om mensen wiens verblijfsvergunning verlopen is of kandidaat-vluchtelingen wiens aanvraag, zelfs na een beroep bij de Aliens Appeal Board onontvankelijk werd verklaard. De beslissing om iemand van het grondgebied te verwijderen, wordt genomen door de Migrationsverket. Dit geldt eveneens voor de beslissingen inzake hechtenis van vluchtelingen en dit wanneer er onduidelijkheid is over de identiteit van een persoon of de kans bestaat dat de persoon na een negatieve beslissing niet gaat meewerken aan de terugkeer. In dit geval gaat men over tot een gedwongen terugkeer die zal begeleid worden door de politie. Tot slot is de Migrationsverket ook verantwoordelijk voor de terugkeer van die vluchtelingen wiens aanvraag negatief werd beantwoord. Het algemene principe in verband met de terugkeer van deze personen is dat ze voldoende tijd krijgen om vrijwillig terug te keren. De handling officer bekijkt dan samen met de persoon op welke manier de terugreis kan gepland worden. 1.3.3. Opvang van asielzoekers Zolang een asielprocedure lopende is, is de Migrationsverket verantwoordelijk voor de opvang van deze asielzoekers. Vooraleer een asielzoeker wordt toegewezen aan een opvangcentrum, krijgt hij/zij de keuze om zelf in zijn levensonderhoud te voorzien. Het kan immers zijn dat deze persoon bij familie of vrienden kan verblijven, of dat deze persoon over voldoende middelen beschikt om zelf in zijn levensonderhoud te voorzien (EBO). Elke asielzoeker in Zweden krijgt, bij aanvang van de procedure een LMA-kaart. Met deze kaart kan men naar de dokter gaan, de tandarts, de apotheker, … en kan je, als je niet over voldoende middelen beschikt, de dagelijkse toelage aanvragen. Deze kaart vervangt de identiteitskaart niet, maar bewijst enkel dat je asiel hebt aangevraagd in Zweden. Om in het levensonderhoud te voorzien, krijgt elke asielzoeker die het nodig heeft, een bepaalde hoeveelheid geld per dag.


3

Wanneer iemand ervoor kiest in een van de opvangcentra te verblijven (ABO), wordt deze persoon toegewezen aan een centrum in een bepaalde regio. Een opvangcentrum zoals wij dit kennen in België, bestaat niet in Zweden. De Migrationsverket huurt een aantal appartementen op de private markt die ze dan ter beschikking stelt van de asielzoekers. In de buurt van deze appartementen bevinden zich altijd kantoren van de Migrationsverket waar onder andere de handling officers werken. Iedere asielzoeker (zowel EBO als ABO) wordt toegewezen aan een handling officer. Deze handling officer kijkt toe op het verloop van de procedure en zorgt ervoor dat de asielzoeker deelneemt aan de verplichte activiteiten en de lessen rond Zweedse taal en maatschappij en kijkt toe op de naleving van de schoolplicht voor kinderen tussen 6 en 18 jaar). De handling officer heeft ook de plicht om onregelmatigheden die een invloed kunnen hebben op de beslissing in de procedure, te melden aan de ‘case officer’ of de dossierbehandelaar. Deze meldingsplicht vraagt van de handling officer een zeer grote professionaliteit en een besef van de taken en verplichtingen als ambtenaar. Daarnaast is het evident dat er een wederzijds vertrouwen nodig is tussen de dossierbehandelaar en de handling officer, dat enkel kan bewerkstelligd worden indien er open communicatie en een transparante besluitvorming is. 1.4.

-

Continue verbetering in een turbulente omgeving

"The Swedish Migration Board : A decentralized organization driven by goals towards defined results Functions justly and uniformly in strategical issues and in accordance with rules and guiding documents Has a process-oriented work methodology And an open creative climate"

Net als in alle andere Europese landen, is immers ook de Migrationsverket in Zweden sinds het ontstaan van de organisatie onderhevig geweest aan belangrijke veranderingen in de omgeving: schommelingen in migratiestroom, veranderingen in de reden van migratie, veranderingen in wetgeving, lidmaatschap van de Europese Unie, de Dublinconventie, … De uitdaging voor deze organisatie is om voortdurend in te spelen op deze veranderende omgeving. Het is dan ook belangrijk dermate georganiseerd te zijn dat externe wijzigingen geen bedreiging vormen voor de organisatie. Naast een flexibele structuur vraagt dit ook een open geest en een grote mate van soepelheid bij de medewerkers. De afgelopen jaren is dan ook erg hard gewerkt om dit soort van organisatie te creëren. 1.4.1. Organisatiestructuur Sinds 2000 bestaat de Migrationsverket als een vlakke, centraal aangestuurde organisatie met veel autonomie voor de regio’s. De Migrationsverket telt vandaag iets meer dan 3000 medewerkers. Aan het hoofd van de organisatie staat de directeur-generaal, rechtstreeks aangeduid door de minister en bijgestaan door een raadgevend comité waarin de 5 regionale directeurs, de directeur van het hoofdkantoor en het hoofd van de informatiedienst zetelen. Het algemene

4

Lies De Caluwé

beleid en de missie en de visie van de organisatie worden bepaald door de directeur-generaal en dit raadgevend comité. Daarnaast is er een uitvoerend comité, aangeduid door de regering. Dit comité kijkt toe op een efficiënte uitvoering van het mandaat, keurt het jaarlijkse interne auditplan goed en bezorgt de jaarrapporten en budgetgegevens jaarlijks aan de regering. Het hoofdkantoor, gelegen in Norrköping, heeft als voornaamste taak het opstellen van doelen, frameworks en richtlijnen voor de organisatie. Op het hoofdkantoor werken voornamelijk juristen. Dit heeft tot gevolg dat de meeste richtlijnen en frameworks betrekking hebben op de juridische en procedurele zaken en veel minder gaan over de 'softe' thema's zoals personeelsbeleid. Opvallend op het hoofdkantoor is dan ook de afwezigheid van een HR-departement. Dit soort zaken wordt volledig overgelaten aan het vrije initiatief van de regio's. Enkel de missie en visie gelden hier als 'guideline' voor de te ontwikkelen acties. Een tweede belangrijke taak van het hoofdkantoor is het toekijken of alle zaken lopen zoals bedoeld en gepland was en het leveren van een aantal ondersteunende diensten. Elk regionaal hoofdkantoor staat in voor de vertaling van de doelen en richtlijnen van het hoofdkantoor naar de praktijk in de regio. De dossierbehandelaars voor de asielaanvragen hebben hun kantoren in het regionaal hoofdkantoor. De handling officers daarentegen, hebben hun kantoren in de buurt van de opvangunits. In de gesloten centra is er een heel team van handling officers en logistieke ondersteuning aanwezig. Elke lokale unit heeft een eigen lokale directie die zetelt in het regionale bestuur en naast zijn taken als lokaal directeur ook een aantal algemene, meer regionale en zelfs landelijke, taken opneemt. Een directeur van een opvang unit kan zo, naast de dagelijkse leiding van de unit, instaan voor de ontwikkeling van HR-projecten voor het personeel in de ganse regio. Mede door het feit dat de regionale directie tevens vertegenwoordigd is in het raadgevend comité, worden er heel wat goede initiatieven van regionaal naar landelijk niveau getild. Zo komt er een groot deel van de beslissingsbevoegdheid en het initiatiefrecht toch op lokaal niveau terecht. Een voorbeeld van een lokaal ontwikkeld idee dat nadien landelijk werd voortgezet is het Migration Board Education Program. Een zeer belangrijk kenmerk van de organisatie is de grote vrijheid van zowel de regio’s als de lokale units. Iedere regio krijgt jaarlijks een budget, toegewezen door het hoofdkantoor en afhankelijk van de opvangcapaciteit en het aantal te behandelen dossiers binnen de regio op jaarbasis. Op basis van de beleidsplannen van de units wordt dan door de regiodirecteur een budget toegekend aan de unit. De lokale directeur beheert zelf dit budget en dient enkel op het einde van het jaar verantwoording af te leggen. Concreet betekent dit dat elke directeur een bepaalde vrijheid heeft met betrekking tot flexibele verloning, het al dan niet aanwerven van extra personeel, de uitwerking van projecten, … Heel belangrijk is dat deze vrijheid binnen de units ook wordt doorgegeven aan het personeel. Iedereen werkt zeer autonoom. Nadeel van deze manier van werken is dat de units en de regio's niet kunnen inspelen op een plots wijzigende instroom van asielzoekers. Voorts is het een vlakke organisatie, wat uitwisseling van kennis, informatie en zelfs werkkrachten tussen de units en de regio’s mogelijk maakt. Dit is erg belangrijk en wordt zeer sterk gestimuleerd. Een open organisatiecultuur waar iedereen geïnteresseerd is in wat de andere doet en bereid is de job van de ander te leren om in geval van nood bij te springen, is immers de enige manier om met schommeling zoals in het voorbije decennium om te gaan.


5

1.4.2. Missie, visie, leiderschapsfilosofie – de motor voor verandering Na de turbulente jaren ’90 is men op zoek gegaan naar een manier om met grote fluctuaties en veranderingen in de omgevingscontext om te gaan. Bij het creëren van de nieuwe organisatiestructuur heeft men tegelijk een aantal gemeenschappelijke waarden gedistilleerd. Deze waarden zijn vervat in de visie van de organisatie en worden door iedereen, zij het niet altijd even bewust1, gehanteerd als leidraad in hun handelen. De gedeelde waarden stimuleren een overdracht van kennis en liggen aan de basis van de open cultuur die er heerst in de organisatie. Bij het opstellen van het ‘charter’ rond visie, waarden en leiderschap was het in de eerste plaats belangrijk om een leidraad te creëren voor de verdere ontwikkeling van de organisatie en het personeel binnen de organisatie. De bedoeling, zoals deze in 2000 werd omschreven door de toenmalig directeur-generaal, is het creëren van een gemeenschappelijke basis om het werk te evalueren en continu te ontwikkelen. De huidige directeur-generaal wenst voor haar beleid dan ook te vertrekken van dezelfde visie en waarden. Ze ziet het als de 'fond' van de organisatie. De visie, waarden en leiderschapsfilosofie dienen niet alleen om de medewerkers te sturen en te ondersteunen in hun dagelijkse werk. Ze dienen tevens als 'uithangbord' voor de buitenwereld. In eerste instantie stond ik eerder sceptisch tegenover dit document: het papier en de praktijk liggen vaak mijlenver uit mekaar. Ik heb dit dan ook mee opgenomen in mijn vragen voor de mensen op het terrein en werd aangenaam verrast. In alle bezochte units sprak ik met mensen die getuigen van een enorme toewijding en een open geest. Niet alleen de waarden van de organisatie kwamen sterk naar voren, ook de waarde van wat het is om een ambtenaar te zijn. Ambtelijke ethiek, lijkt, naast een humane behandeling van iedereen, zeer hoog op de prioriteitenlijst te staan. Een van de voorbeelden waarin dit sterk naar voor komt, is de vrijwillige terugkeer. Het is de taak van de handling officers de mensen te begeleiden bij een vrijwillige terugkeer. Ze zullen ervoor zorgen dat deze taak op een zo humaan mogelijke manier wordt volbracht, maar ze zijn zich er zeer sterk van bewust dat het hun plicht is als ambtenaar de Zweedse wetten te laten respecteren. In deze dilemma-situatie zijn het de ambtelijke plichten en de ambtelijke ethiek die de bovenhand halen, op voorwaarde dat deze terugkeer humaan kan verlopen. Het succes van de organisatie- en vooral de cultuurverandering binnen de Migrationsverket is in grote mate te wijten aan een aantal stuwende krachten. Zoals Per Löman, directeur van de opvangunit te Hultsfred, het zei: ‘we hebben het geluk gehad op een bepaald moment een aantal krachtige leidinggevende figuren te hebben op strategische plaatsen, zowel aan de top van de organisatie als in de lokale units. Het is dankzij deze mensen dat er een ganse mentaliteitswijziging op gang is getrokken. We dragen er nog steeds de vruchten van.’ Mede door het opstellen van het charter en het aantrekken van deze krachtige figuren in functie van de visie en de waarden, zijn er een aantal concrete acties op touw gezet om de visie en waarden van de organisatie te verspreiden en zo een breed draagvlak te creëren. 1

Bij navraag bleek niet iedereen precies te weten wat de missie en visie van de organisatie inhouden, maar op de vraag wat voor hen belangrijk is in het werken met asielzoekers, kreeg ik wel steeds hetzelfde antwoord. Het antwoord was altijd een perfecte samenvatting van wat als missie en visie beschreven staat. Ik meen dus te kunnen stellen dat iedereen in de organisatie doordrongen is van de missie en visie.

6

Lies De Caluwé

1.5.

Duurzaam investeren in Menselijk Kapitaal

Zoals uit het belang van de visie en de waarden al is gebleken, wordt het personeel als het kapitaal van de organisatie gezien. Een aantal concrete acties kunnen deze stelling onderschrijven. 1.5.1. Informele contacten in een groeiende organisatie In de dagelijkse werking ligt heel veel nadruk op informele contacten. Elk kantoor of centrum dat ik bezocht, heeft minstens 1 zithoek waar het personeel elkaar ontmoet tijdens de koffiepauze. Ook de directie neemt hier koffie. De gesprekken gingen meestal over het werk, wat deze pauzes ook voor mij erg vruchtbaar maakten. Heel vaak blijken hier ook projecten of ideeën voor projecten te ontstaan. Het feit dat mensen met erg verschillende functies op geregelde tijdstippen samenkomen, komt niet alleen de werksfeer ten goede, maar ook de uitwisseling van informatie. 1.5.2. Migration Board Education Program Eén van de projecten die op zo een informele manier is ontstaan, is het Migration Board Education Program. Het gaat om een zeer ambitieus project waarbij voor iedere functiefamilie binnen de organisatie een leertraject is uitgewerkt. De trajecten zijn modulair opgebouwd en om een volledig traject te doorlopen, heb je 3 jaar nodig.

-

-

-

-

1.5.2.1. Concept Het programma is bedoeld voor alle personeelsleden, ongeacht het niveau. Ook de directieleden doorlopen delen van het programma. Alle modules worden uitgewerkt op het niveau van de laagst geschoolde deelnemer. De inhoud van het programma is zeer strikt gebonden aan de kerntaken van de organisatie en omvat dus geen taal- of computercursussen. Er wordt steeds gestreefd naar een optimale mix van functies en regio's binnen een opleidingsgroep. De eerste module wordt aangeboden binnen de 6 maanden na indiensttreding. Personeelsleden die al langer in dienst zijn volgen slechts 1 opleiding uit de basismodule en gaan direct door naar een volgende module. 1.5.2.2. Kritische succesfactoren Er moet een algemene steun zijn van het management op elk niveau en in elke deelunit. Is dit er niet, zal het programma in zijn opzet falen. Geruststellend is alvast dat de huidige directeur-generaal en alle regionale directeurs erg overtuigd zijn van het nut en het belang van dit opleidingsprogramma. De basismodule moet voor iedereen verplicht zijn, wil men komen tot een algemene cultuurverandering. De basismodule handelt over interculturaliteit, ethiek, mensenrechten en migratiebeleid. Het is dan ook in deze module dat de basiswaarden en de visie van de organisatie worden meegegeven. Men tracht er naar te streven een nieuw personeelslid reeds in de loop van de eerste maanden onder te dompelen in dit bad.


-

-

7

Het programma moet een zeer duidelijke structuur hebben. Het moet duidelijk zijn wie welke opleidingen zal volgen en waarom bepaalde thema's in het opleidingstraject aan bod komen. Het programma zal het krachtigste zijn wanneer een groot deel van de opleidingsmomenten verzorgd worden door personeel van de Migrationsverket. Er is zoveel kennis aanwezig binnen de organisatie dat het voor de hand ligt deze ten volle te gaan benutten. Het zoeken en vinden van bekwame 'leraars'-personeelsleden is hierin erg belangrijk.

1.5.2.3. Structuur van het programma Het programma is modulair opgebouwd. Je kan pas naar een volgende module als je een module volledig hebt afgewerkt. Na elke module krijg je een getuigschrift. Afhankelijk van de functie en het carrièrepad, volg je een ander traject. In ieder traject zit een bepaalde continuïteit en voor elke opleiding zijn de leerdoelstellingen vooraf bepaald. De modules zelf en de inhoud van de modules werden bepaald door een werkgroep van vrijwilligers uit verschillende diensten en regio's, en werden goedgekeurd door het raadgevend comité. 1.5.2.4. De interne trainers Voor het grootste deel van de opleidingen zijn interne trainers gevonden. Ze werden geselecteerd na een interne oproep. Ieder van hen is een engagement aangegaan voor 2 jaar en zal voor maximum 30% van de tijd opleidingen geven. Ze zullen hiervoor extra vergoed worden. 1.5.2.5. Inhoud Er zijn 5 verschillende opleidingstrajecten: - behandeling van asielaanvragen; - opvang van asielzoekers; - asiel – gesloten centra; - visa en verblijfsvergunningen; - burgerschap. Elk traject start met dezelfde basismodule en verandert dan naargelang de functievereisten. Ieder traject bestaat uit een combinatie van pure kennis en het aanleren van 'soft skills'

-

1.5.2.6. De doelstellingen van dit project Alle medewerkers moeten doordrongen zijn van de gemeenschappelijke waarden en visie; Alle medewerkers hebben eenzelfde basisattitude; De professionaliteit van de beslissingen wordt beter gegarandeerd; Er vindt een uitwisseling plaats tussen de regio's; Na het doorlopen van het volledige traject zal een handling officer gemakkelijker kunnen doorstromen naar bvb een dossierbehandelaar of iemand die de visumaanvragen behandeld. Kortom, een efficiëntere interne mobiliteit.

8

Lies De Caluwé

Tussen het ontstaan van het idee en de uiteindelijke realisatie ervan ligt 2 jaar. In de eerste plaats moest er gezocht worden naar voldoende draagvlak zowel op managementniveau als op het niveau van de medewerkers in de organisatie. Van zodra het management zijn fiat heeft gegeven voor dit project, kon men met de verdere uitwerking starten. In een eerste fase werd een oproep gedaan om medewerkers te sensibiliseren om mee te denken rond noodzakelijke opleidingsthema's. Opnieuw was hier een fiat van de top van de organisatie nodig. Van zodra de thema's en de grotere structuur van het programma op punt stonden, is er een interne oproep gelanceerd om intern leraars en trainers te vinden voor de verschillende thema's binnen de modules. Iedereen die geïnteresseerd was om opleiding te geven, kon zich kandidaat stellen. Uiteindelijk werden er een 30-tal personeelsleden geselecteerd2 die de cursussen verder zijn gaan verfijnen en instaan voor de opleidingsmomenten. Deze medewerkers komen uit de verschillende regio's en oefenen op dit moment zeer diverse functies uit. Gemiddeld zullen zij gedurende 2 jaar 30% van hun tijd aan het opleidingsprogramma spenderen. Een klein aantal opleidingsmomenten worden evenwel door externe trainers verzorgd. De eerste opleidingen zijn reeds gestart in het najaar van 2003 en momenteel zijn er middelen gebudgetteerd tot en met 2005 om dit project te financieren. Het management staat achter dit project, vooral omdat het door en voor het personeel is. Het blijkt ook een ideale manier te zijn om alle neuzen in dezelfde richting te krijgen. Het feit dat de lesgevers zelf voor de organisatie werken en dus het werk van de cursisten meestal goed kennen, geeft hen veel krediet bij het personeel. De personeelsleden die onlangs de eerste module hebben doorlopen zijn zeer tevreden over de inhoud en de wijze waarop de opleidingen werden verzorgd. Het contact met mensen uit andere regio's en met andere functies werd als zeer verrijkend en leerrijk beschouwd. Aan dit ambitieuze project zijn echter twee grote minpunten verbonden. In de eerste plaats is er de enorme investering aan personeelstijd. Het vraagt van alle diensthoofden een groot engagement om enerzijds de interne trainers hun opleidingen te laten geven en anderzijds het personeel de kans te geven naar de opleidingen te gaan. Ook het personeel zelf moet zich telkens voor enkele dagen vrijmaken. Niet iedereen is even gelukkig met een grote hoeveelheid aan opleidingsmomenten en men vreest dat andere opleidingen, zoals talen en PC-opleidingen, hierdoor in het gedrang zullen komen. Daarnaast leven er bij heel wat personeelsleden toch wat vragen omtrent de duurtijd van het programma. Het vraagt van hen ook veel inzet en engagement, wat in drukke tijden niet altijd evident is. Niet alleen bij het personeel, maar ook bij het management is de lange doorlooptijd een reden tot ongerustheid. Op dit moment zijn de budgetten voorzien tot 2005. De eerste lichting zal dan net alle modules afgewerkt hebben. Of er extra geld zal toegekend worden na 2005 blijft nog onzeker. Het zou dus kunnen dat al deze moeite een maat voor niets is geweest. 1.5.3. Uitwisselingsprojecten Zoals vooraf reeds werd gestipuleerd, opereert de Migrationsverket in een zeer turbulente omgeving. Eén van de ideeën om hierop in te spelen, is een uitwisseling tussen regio's en functies. Wanneer er een acute personeelsnood is in een welbepaalde regio3, trachten de 2

Hierbij werden vooral de pedagogische vaardigheden getest. Een voorbeeld van acute personeelsnood was bij het openen van de Oresund-brug waar het zuiden plots een veel grotere instroom van asielzoekers te verwerken kreeg. 3


9

directies van de verschillende regio's de personeelsleden te stimuleren om mee te draaien in die andere regio. Indien dit impliceert dat iemand voor twee maanden van het noorden naar het zuiden moet pendelen, neemt de organisatie hier graag de meerkost voor op zich. Wanneer er een periode is van weinig werk, wordt eveneens een uitwisseling tussen regio's gestimuleerd. Op die manier tracht men van elkaar te leren en ideeën uit te wisselen. Bovendien zorgt dit in deze vlakke organisatie voor meer samenhang en samenhorigheid. De doorstroom naar hogere functies en de interne mobiliteit is in deze organisatie dan ook erg hoog. 1.5.4. De Migration-officer De cultuur van uitwisseling wordt de laatste tijd ook gebruikt om uitwisselingen te realiseren tussen verschillende functies en diensten. Het ultieme doel van de directeur-generaal is immers het creëren van de 'migration-officer': een dossierbehandelaar die zowel in staat is om asielaanvragen, visa en burgerschapskwesties te behandelen. Naast het Migration Board Education Program zijn de uitwisselingsprojecten een manier om dit te realiseren. Zo zal na een uitwisselingsproject en na de basisvorming voorzien in het opleidingsprogramma, elke dossierbehandelaar redelijk snel in staat zijn de taken van een andere dossierbehandelaar over te nemen. Deze vorm van inwisselbaarheid van onder andere de dossierbehandelaars, zal de organisatie zeker ten goede komen bij fluctuaties in de instroom van de asielzoekers, een plotse stijging in het aantal vragen betreffende familiehereniging, … Niet alleen zal men snel de nodige technische kennis verwerven, de uitwisselingen komen een open cultuur ten goede en stimuleren een grote flexibiliteit bij alle medewerkers. 1.5.5. Interne communicatie Sinds enkele jaren heeft de organisatie een zeer uitgebreid intranet. De structuur van de organisatie wordt zeer goed weerspiegeld in de structuur van dit intranet. Het intranet wordt in de eerste plaats beschouwd als een werkinstrument en wordt het vaakst geconsulteerd om informatie op te zoeken. Zowel centraal als regionaal zijn er medewerkers die instaan voor een goede doorstroming van de noodzakelijke interne en externe informatie. Daarnaast staat de volledige database van de asielzoekers op het netwerk. Elk personeelslid kan op eender welk moment informatie opvragen over de stand van zaken in de procedure van een asielzoeker. Niet iedereen heeft dezelfde toegang tot deze database, maar afhankelijk van de functie die iemand uitoefent, wordt toegang gegeven tot bepaalde informatie. Het intranet is voor elk personeelslid de te raadplegen bron om op de hoogte te blijven van nieuwsfeiten, zowel extern als intern, van opleidingsmomenten, personeelszaken, vacatures. Er staan ook tal van werkinstrumenten op die het personeel ondersteunen in de dagelijkse werking, zoals handboeken, rapporten, links naar andere organisaties, tips en tricks (hoe spreken met een asielzoeker e.d.). Deze informatiebron wordt regionaal en centraal beheerd. Iedere regio heeft een eigen 'button' waaronder informatie en nieuwsfeiten uit de regio te vinden zijn. Een tweede belangrijk aspect van interne communicatie zijn de teamvergaderingen. De verschillende directies en leidinggevende waar ik mee sprak, leggen voor deze vergaderingen heel veel verantwoordelijkheid bij de teams zelf. Ze zijn, afgezien van uitzonderlijke situaties, niet aanwezig bij het teamoverleg en wensen enkel het vergaderverslag in te zien. Dit heeft tot

10

Lies De Caluwé

gevolg dat er een heel open dialoog ontstaat tussen de teamleden. Ze hebben het gevoel vrij te kunnen spreken over diverse, zelfs heikele, topics4. Het feit dat ze zelf verantwoordelijk zijn voor hun vergaderingen, maakt volgens hen, dat er een heel gemoedelijke sfeer is, maar dat de gewenste resultaten toch bereikt worden. Een aparte visie op vergaderen die zeker tot nadenken stemt. Tussen het regionaal hoofdkantoor en de units in er ook veel informeel overleg. Elke directeur van een unit is verplicht om enkele meer algemene projecten op zich te nemen. Op die manier brengt elke directeur minstens een week per maand door in het regionaal hoofdkantoor en creëert men ook informeel een belangrijk netwerk binnen de organisatie. De algemene projecten kunnen gaan over human resource management, een betere opvangkwaliteit, een studie over de huisvestingsmarkt, … en hebben als eerste toepassingsgebied de eigen regio. Elke directeur heeft zijn eigen project waarover hij moet communiceren aan de regionale directie en de andere directeurs uit de regio. Over een aantal, meer specifieke topics, kunnen zowel op initiatief van de directie als op initiatief van het personeel werkgroepen worden opgericht. De voortgang van de werkgroepen wordt via het intranet gecommuniceerd aan de rest van het personeel. Deze werkgroepen zijn niet noodzakelijk gebonden aan een welbepaalde regio of een welbepaalde dienst. Een voorbeeld is de concrete uitwerking van het Migration Board Education Program. Per module is er een werkgroep opgericht om de inhoud te verfijnen. In deze groepen zaten zowel mensen uit verschillende regio's, als uit asiel en uit visa en burgerschap. Deze eerder geformaliseerde manier van uitwisselen van ideeën is een erg belangrijk werkinstrument. 1.5.6. Kleine, heterogene en hoog opgeleide teams Het viel mij op dat er relatief weinig personeel tewerk gesteld wordt. 3000 mensen voor de volledige organisatie van alle vreemdelingenzaken. In een opvangunit met een capaciteit van 600 asielzoekers werken slechts een 40-tal personeelsleden. Uit navraag bleek dat velen universitair geschoold zijn. Onder de handling officers zijn zowel sociaal geschoolden als mensen die exacte wetenschappen of rechten studeerden. Er wordt dan ook naar gestreefd om een gezonde mix te krijgen binnen een team. Dit levert zeer uiteenlopende gezichtspunten op, wat een discussie enorm kan verrijken. Het doel van deze heterogene samenstelling is een zo hoog mogelijke professionaliteit te bereiken. Het verenigen van de diverse achtergronden helpt de teamleden hun eigen werking kritisch te bekijken. 1.6.

Lessen voor de federale overheid

1.6.1. Ethiek en de waarden als ambtenaar Alle medewerkers waarmee ik sprak, getuigden van een groot besef van de waarden van een Zweeds ambtenaar. Vooral bij de handling officers heb ik gemerkt dat ze zich voortdurend de vraag stellen of hun handelingen passen binnen het geheel van de dienstverlening binnen hun organisatie en of ze niet strijdig zijn met hun taak als Zweeds ambtenaar. Wanneer ik dit vergelijk met de wijze waarop de basiswaarden van de federale ambtenaar gekend zijn bij de federale ambtenaren, denk ik dat we hier nog een belangrijke weg moeten afleggen. De wijze 4

Zo woonde ik een teamoverleg bij van het team van handling officers in de opvangunit te Hultsfred. De teamleden durfden zeer confronterende vragen stellen aan mekaar over het waarom van bepaalde keuzes in de begeleiding van een vluchteling. De antwoorden kwamen mij als zeer oprecht over.


11

waarop de Zweedse ambtenaren binnen de Migrationsverket in hun dagdagelijkse functioneren omgaan met hun waarden als ambtenaar is zeer natuurlijk en lijkt zeer vanzelfsprekend. Ze dienen als referentiekader bij het nemen van moeilijke beslissingen en zijn een leidraad in de dagelijkse taken. De organisatiestructuur zelf biedt bovendien ook nog eens de ruimte om met initiatieven en nieuwe ideeën te komen en jezelf te ontwikkelen; zaken die in de visie en de waarden zeer sterk naar voor komen. De waarden leven in de organisatie, van de top tot de basis. 1.6.2. Competentiemanagement zonder franjes Zoals in het vorige onderdeel werd beschreven, gaat er in de Migrationsverket erg veel aandacht naar menselijke ontwikkeling. Naar mijn gevoel leeft er heel sterk een doe-cultuur: er wordt vooral nagedacht over zeer concrete acties om het personeel op een aangename en efficiënte manier op een hoger niveau te tillen. Er worden geen grote en moderne woorden gebruikt, het gaat er vooral over op welke manier men iedereen kan betrekken bij het verwerven van een grotere efficiëntie en professionaliteit in het proces van de asielaanvragen. In de Belgische federale overheid stel ik vast dat men veel en op een moeilijke, of voor de lagere niveaus vaak moeilijk te begrijpen manier, over dergelijke onderwerpen praat. Er worden nu wel tal van opleidingen gelanceerd om ook een aantal van deze ideeën te concretiseren, maar de medewerkers op de lagere niveaus van de organisaties zien het al te vaak als dingen die boven de hoofden gebeuren. Verder is er, naar mijn gevoel, veel te weinig openheid voor uitwisselingsprojecten, zelfs binnen een FOD of dienst. Een mutatie wordt heel vaak nog als negatief gezien, hoewel het juist zulke zaken kunnen zijn die een medewerker meer energie kunnen geven om er dagelijks tegenaan te gaan. Men voelt zich gewaardeerd omdat er kansen gegeven worden op maat van de persoon en in het belang van de evolutie van de organisatie zelf. Het Migration Board Education Program lijkt me eveneens een voorbeeld waar het ontwikkelen van de competenties en de 'kruisbestuiving' tussen de diensten samengaan. Het feit dat men voor dit opleidingsprogramma vertrokken is van de in de organisatie voorhanden competenties, geeft dit programma een extra dimensie: het werkt enthousiasmerend voor de betrokken medewerkers en helpt hen nog verder te ontwikkelen waar men goed in is. Bovendien fungeren de interne lesgevers als voorbeeldfunctie voor de andere medewerkers in de organisatie. De ontwikkelde modules zijn op maat van de organisatie en staan dus in directe relatie met de uit te oefenen functie en de dagelijkse realiteit. Het nut van de opleiding is duidelijk en dit zal uiteindelijk het enthousiasme en de motivatie om deel te nemen aan de opleiding bij een groot aantal personeelsleden kunnen verhogen. Een creatief voorbeeld dat met relatief weinig middelen zou kunnen overgenomen worden in een aantal federale overheidsdiensten in België. 1.7.

Conclusie

De keuze voor de Migrationsverket als stageplaats werd gestuurd door mijn interesse om te kijken hoe men, binnen eenzelfde vakdomein, omgaat met topics waar ik, als personeelsverantwoordelijke ook mee geconfronteerd wordt.

12

Lies De Caluwé

Alvorens me een beeld te kunnen vormen van de wijze waarop met het personeel wordt omgegaan, was het belangrijk een idee te hebben van de hele organisatie en de organisatiecultuur. Het feit dat de eerste dagen erg breed en verkennend waren, hebben ervoor gezorgd dat ik nadien een aantal projecten en activiteiten duidelijker in de juiste evolutieve context kon plaatsen. Wat me het meest heeft getroffen, is de aandacht voor de mens binnen de organisatie. Niet enkel de aandacht voor het personeel, maar ook die voor de cliënt, zijnde de vreemdeling die op een of andere wijze legaal in Zweden wenst te verblijven. De aandacht voor een humane behandeling van beide 'doelgroepen' is in deze organisatie zeer sterk aanwezig en wordt duidelijk bevestigd in het charter rond visie en waarden. Erg vaak stel ik immers vast dat de cliënt te weinig als prioriteit wordt beschouwd, of dat men het personeel onvoldoende naar waarde schat. Ik was dan ook blij om vast te stellen dat men met relatief low-cost en nononsens projecten erg ver geraakt, zowel in de humane en gelijkwaardige behandeling van de 'cliënten', als van het personeel. De persoonlijke ontwikkeling van het personeel staat heel erg centraal en dit komt de professionaliteit ten opzichte van de 'cliënten' alleen maar ten goede. Nog opvallend was het feit dat de organisatie op een zeer organische manier is gegroeid van een bureaucratische naar een vlakke organisatie met een continue aandacht voor efficiëntie. Op het einde van de jaren negentig is er een nieuwe wind door de organisatie gaan waaien en heeft men een aantal organisatieprocessen fundamenteel gewijzigd. Aan deze organisatieverandering ging echter geen strategische planning of risico-analyse vooraf. Onder druk van de omgevingsfactoren is men tot een heel ander organisatiemodel gekomen. Men heeft pas achteraf beseft dat deze belangrijke organisatie- en vooral cultuurverandering het resultaat was van een aantal sleutelfiguren op sleutelfuncties. Dit besef heeft er echter wel toe geleid dat men inziet hoe cruciaal het menselijk kapitaal in de organisatie is. Het Zweedse model van de Migrationsverket toont aan dat we, als federale ambtenaar in een leidinggevende of beleidsfunctie, met relatief weinig middelen toch tot goede resultaten kunnen komen op het vlak van organisatieontwikkeling. Werken aan een gezonde en stimulerende organisatiecultuur is de voorwaarde gebleken voor een succesvolle organisatieverandering.

Relatie overheid/burger in Canada

13

HOOFDSTUK 2. RELATIE OVERHEID/BURGER IN CANADA SIGRID DE GROOTE

2.1.

Inleiding

De inhoud van de stage (kernthema’s) is: - Kennis nemen van lopende Canadese projecten rond het thema “relatie overheid/burger”; - Inzicht verwerven in de relatie tussen overheid/burger bijv. kwaliteitsmetingen bij de burger, de ondernomen acties door de overheid,… De leerdoelstellingen van de stage zijn: - Inzicht verwerven in de verschillende fases van projecten, gefocust op de relatie overheid/burger; - De doelstellingen van deze projecten, de organisatiemethodes,… leren kennen en de link/samenwerking tussen de verschillende projecten achterhalen; - Conclusies maken en kritische evaluatie mbt de Canadese projecten; - Nadenken over de huidige Belgische situatie op basis van reflectie over de Canadese projecten. Het Service Improvement Initiative en het Institute for Citizen-Centred Service trokken mijn aandacht toen ik op zoek was naar een stageplaats aansluitend op het thema van de relatie tussen overheid en burger. Het is opvallend hoe de verbetering van dienstverlening wordt gerealiseerd met gemeenschappelijke tools dankzij de samenwerking tussen verschillende overheden ondanks de multiculturele, tweetalige samenleving. Vandaar dat ik nieuwsgierig was naar de realisatie van een dergelijke samenwerking in de hoop dat een samenwerking tussen de verschillende overheden in België zou kunnen gerealiseerd worden, rekening houdend met de mening van de burger. Oorspronkelijk was het het doel van de stage om het Service Improvement Initiative in detail te bestuderen en het procesverloop te leren kennen. In Canada had men het idee opgevat om mij verschillende projecten voor te stellen met hun belangrijkste doelstellingen en realisaties. Tijdens de stage wordt er getracht om een idee te krijgen van de verschillende projecten in Canada met betrekking tot het thema burger/overheid en de mogelijke positieve/negatieve conclusies die er kunnen uitgetrokken worden. Het stageverslag geeft allereerst een overzicht van de activiteiten voor de stage. Vervolgens wordt er gestart met de schets van de historiek en de context zodat het duidelijk is hoe de verschillende instanties met elkaar verbonden zijn1. Nadien worden verschillende instanties en/of projecten toegelicht. Er wordt gestart met het Service Improvement Initiative. De samenwerking tussen PSCIOC en PSSDC wordt in de kijker gezet om vervolgens het Institute for Citizen-Centred Service nader te belichten. Daarna worden verschillende projecten van de Ontario Public Service belicht. Tenslotte volgt er een reflectie over de 1

Er wordt niet ingegaan op het politiek systeem van Canada. Voor informatie over dit thema, zie : DECORTE (Piet), The ethics infrastructure of the Federal Public Service in Canada., Public Management Programme 2003, Report on the Internship at the Office of Values and Ethics, 80p..

Sigrid De Groote

14

mogelijke lessen voor de Belgische federale overheid om dan af te sluiten met een evaluatie van de stage in het algemeen. 2.2.

Activiteiten voor de stage

De stage werd uitgevoerd op basis van interviews, observatie en bijwonen van uiteenzettingen. De contactpersoon was Charles Vincent, Program Manager of the Institute for Citizen-Centred Service. Mijn eerste stop in Canada was Toronto, waar het ICCS is gevestigd. Gedurende de eerste week was het ICCS mijn vaste stek, van waaruit ontmoetingen met andere instanties plaats hadden telkens onder begeleiding van de heer Charles Vincent. In Toronto had ik ontmoetingen met personen van de volgende instanties : - Institute of Citizen-Centred Service; - Ontario Public Service : methodologie + verschillende initiatieven : • Customer Relationship Management; • Quality Service Delivery en Quality Service Model; • Progressive Excellence Programme + model; • Shared Services Bureau; • Service Ontario van Ministry Of Consumer and Business Services; • E-government; • Technology Futures Series; • Office of Corporate Chief Technology Officer. - Public Sector Service Delivery Council-Public Sector Chief Information Officers Council; - IBM. In Toronto heb ik volgende personen ontmoet: -

Aileen Baird, Manager of Customer Service, Regional Municipality of Peel; Anne Hoy, Director, Ontario Business Connects, Government of Ontario; Bob Khurana, Business Systems Consultants, OPS Excellence for Innovation Office; Charles Vincent, Program Manager of the Institute for Citizen-Centred Services; Dave S.Milne, Associate Partner, IBM Business Consulting Services; Denis Kelley, Clerk, Regional Municipality of York; Ellen Waxman, Director, Integrated Service Delivery, Government of Ontario Cheryl May, Toronto 211; Eric Sutton, ICCS; Greg Georgeff, Corporate Chief Information Officer of Ontario; Joy McLeod, Manager, Quality Service Team, Management Board Secretariat; Karl Cunningham, Program Manager, e-Government Branch, Office of the Corporate Chief Strategist; Lois Bain, Assistant Deputy Minister, Centre for Leadership, Government of Ontario; Nicholas Prychodko, Quality Service Team, Management Board Secretariat; Russ Whitehead & Adams, Open Source Collaboration, Office of Corporate Chief Technology Officer (OCCTO); Sharon Allen, Director, Canada/Ontario Business Service Centre; Stephen Douglas, Director, Secretariat, serving the PSCIOC-PSSDS.

In Ottawa bestond de stage hoofdzakelijk uit ontmoetingen, presentaties en interviews met personen, die dagelijks ondergedompeld zijn in dit thema. Enerzijds was er het bezoek aan de


15

Treasury Board of Canada Secretariat, waar het Service Improvement Initiative uit de doeken werd gedaan. Anderzijds waren er ontmoetingen met diverse diensten/personen, actief rondom het thema bijv. Brian Marson, grondlegger van verschillende initiatieven rond het thema overheid/burger, Canada Revenu Agency, Government Online, Department of Social Development, e-Government, Provincial Interministerial Council,… In Ottawa heb ik volgende personen ontmoet: -

Beth Wood, Human Resouces and Skills Development Canada; Brian Marson, Senior Adviser, Treasury Board of Canada Secretariat; Cathy Ladds, Treasury Board of Canada Secretariat; Gord Kerr, eContact Project; Joanne Newman, Provincial Interministerial Council; Kendal Weber, Treasury Board of Canada Secretariat; Liz Cattell, Treasury Board of Canada Secretariat; Michele McLeod, Director, Gateways and Clusters, Government Online; Michèle Jodouin, Service Delivery Policy, Department of Social Development; Morris Miller, Treasury Board of Canada Secretariat; Sue Wormington, Canada Revenue Agency; Sylvie Turcotte, Treasury Board of Canada Secretariat.

2.3.

Aanloop tot de initiatieven

In de jaren 90, werd er aandacht besteed aan hervormingen in het kader van een betere dienstverlening naar de klanten toe. Omdat er vastgesteld werd dat de initiatieven in dit domein zo goed als onbestaande waren, werd een onderzoeksteam onder leiding van Brian Marson en Ralph Heintzmann aangesteld door Jocelyne Bourgon, hoofd van de Canadian Public Service. Dit onderzoeksteam werd opgericht binnen het kader van het Canadian Centre for Management Development (CCMD), een onafhankelijk onderzoekscentrum van de federale overheid. Brian Marson en Ralph Heintzmann leidden dit team omdat zij sinds de jaren 70 een bijzondere interesse hadden voor de dienstverlening en de verbetering. De door hen opgedane ervaring, dankzij hun onderzoekswerk, was het fundament om het team op te richten. Zij slaagden erin om 40 academici, die reeds werkzaam waren in dit domein en ervaring rond dit thema hadden opgebouwd, warm te maken voor het project. Deze academici waren afkomstig van zowel de provinciale, gemeentelijke als de federale overheid. Het Citizen Centred Service Network (CCSN) (1997-1998) was gesticht. Tijdens de conferentie in juli 1997 werd er vastgesteld dat er een wil was om tezamen te werken en gemeenschappelijk onderzoek te verrichten. Allereerst werd de dienstverlening vanuit een retrospectief standpunt benadert. Men stelde zich de vraag welk type vooruitgang er reeds geboekt was mbt de dienstverbetering? Vervolgens maakte men een balans op van de toestand op het vlak van de dienstverlening, de “as is”-situatie. Tenslotte dacht men na over de “to be”-situatie, waar wou men naartoe, welke soort onderzoek en welke acties diende men te ondernemen De conclusie was: - Er was geen geboekte vooruitgang ondanks het reeds verrichte onderzoek omdat : • Men zich niet de juiste vragen stelde; • Men geen idee had over de verwachtingen, de noden en de prioriteiten van de burger. Tot nu toe werd de “inside-out” – benadering gebruikt, waarbij er zo

Sigrid De Groote

16

-

goed als geen inspraak van de burger is op de ontwikkeling van dienstverlening. Citizen Centred Service Network, afgekort CCSN, was een noodzaak om de evolutie van het onderzoekswerk en de verbeteringsinitiatieven op de voet te volgen. De vaststelling van twee prioriteiten: • Onderzoek verrichten naar de tevredenheid van de burger over de dienstverlening. Wat zijn de drijfveren, “drivers”, van de burger om tevreden te zijn over de dienstverlening. dit ligt aan de basis van Citizen First survey • Creatie van “Common Measurements Tool” zodat op een gelijkaardige manier over de verschillende overheden heen de prestatie kan gemeten worden en zodat benchmarking mogelijk is.

2.4.

Citizen Centred Service Network

Gedurende de daaropvolgende jaren, waren er op regelmatige tijdstippen vergaderingen tussen deze 40 personen en lag het accent op samenwerking. Het doel was op een geïntegreerde wijze vlot samenwerken. Er werd geen aandacht besteed aan de culturele diversiteit van Canada. Net zoals België is Canada een land, met twee landstalen nl. Engels en Frans. De onderzoekers stelden vast dat er geen verschil was tussen de verwachtingen, noden en prioriteiten van Engelstalige en Franstalige burgers. Daarentegen was er wel een verschil in de verwachtingen van de jongere generatie en van de oudere generatie. Sinds de lente van 1998 maken meer dan 220 managers en academici deel uit van het Citizen Centred Service Network. Zij houden met elkaar contact via de regionale forums en via het internet. Ondertussen steunt het Citizen Centred Service Network op het nationaal niveau het initiatief van het CCMD om een onderzoeksprogramma op te starten over dit thema. Dit onderzoeksprogramma legt het accent op het voorzien van de gepaste informatie aan de managers over de kwaliteit van de dienstverlening zodat verbeteringsacties mogelijk zijn. De kerntaken zijn : - Een overzicht bieden van het te doen onderzoek over publieke dienstverlening en het vaststellen van de te onderzoeken onderzoeksthema’s.2 - “Citizens First”, een onderzoek bij Canadezen om hun mening over de publieke dienstverlening, de noden, de tevredenheidsgraad; de verwachtingen en de prioriteiten voor de dienstverlening te onderzoeken. - Studie over “Good Practices in Citizen-Centred Service”; - Studie over innovatie en de good-practices in Single-Window Service; - Creatie van het Common Measurements Tool, een werkmiddel dat de publieke organisaties toelaat om de klanttevredenheid te meten zodat een benchmark tussen de resultaten van dergelijke metingen van verschillende overheidsdiensten mogelijk is.

2

DINSDALE (Geoff) & MARSON (Brian), Citizen/Client Surveys : Dispelling Myths and Redrawing Maps, Canadian Centre for Management Development, 1999.


17

2.4.1. Vaststellingen van het onderzoek 2.4.1.1. Outside-in De resultaten van het Citizens First initiatief werden voorgesteld aan de leden van het Citizen Centred Service Network in juni 1998. Dit onderzoek had tot doel inzicht te krijgen in de noden, verwachtingen en prioriteiten van de burgers over de dienstverlening. De belangrijkste vaststelling was dat de meerderheid van de Canadese bevolking een hogere graad van dienstverlening verwachtte van de publieke sector dan van de private sector. Zij stelden vijf “drivers” van tevredenheid vast, elementen die van doorslaggevend belang waren voor de burger om de tevredenheid van de publieke sector te beoordelen : - Timeliness; - Kennis en competentie; - Hoffelijkheid “extra smile, extra mile”; - Fairheid; - Resultaat. Deze vijf sleutelelementen zijn gerangschikt in volgorde van belangrijkheid. Ze vertegenwoordigen een percentage van tevredenheid van 70% op de dienstverlening. Indien deze vijf drijfveren goed scoren, dan kan een tevredenheid van 9 op 10 bereikt worden. Er wordt vastgesteld dat deze drijfveren tot tevredenheid sterk kunnen verschillen van dienst tot dienst. De herkenning van deze vijf “drivers of satisfaction” zorgen ervoor dat managers anders naar de dienstverlening aankijken en dat zij hun aandacht op deze vijf elementen concentreren. Voor de eerste keer krijgen de managers een “outside-in” benadering en kan de manager op basis van het oordeel van de burger verbeteringsinitiatieven uitwerken. 2.4.1.2. Citizens First Model Op basis van de resultaten van het Citizens First (1998) initiatief werd er besloten over te gaan tot de “outside-in” – benadering. Dankzij het Citizens First rapport was de Canadese overheid op de hoogte van de verwachtingen, noden en wensen van de burger. Citizen First stelde vast dat het vertrouwen in de overheid was verbonden met drie elementen : - De kwaliteit van de dienstverlening van alle overheidsinstanties; - De perceptie dat de overheidsdiensten nuttig zijn; - De perceptie dat de overheidsdiensten moeten tegemoet komen aan de noden en verwachtingen van de burger/zakenwereld. Er wordt besloten om op regelmatige basis, tweejaarlijks, deze verwachtingen en noden van de burger te meten. Het schema hieronder schetst op beknopt wijze de kernelementen van het rapport Citizen First-3.

Sigrid De Groote

18

Figuur 1: Kernelementen van het rapport Citizen First-3, 2003

De kernelementen zijn : - De tevredenheid over de dienstverlening en de trends binnen de publieke sector worden in het geheel beschouwd met individuele diensten en met verschillende kanalen/elementen van dienstverlening. - Toegankelijkheidsproblemen van de dienst en het vinden van de juiste dienst. - De vijf “drivers of satisfaction” - De verwachtingen over de dienstverlening en de specifieke verwachtingen van de burger van de dienststandaarden. - Duidelijke prioriteiten voor verbeteringsacties betreffende de dienstverlening : de problematiek van de toegankelijkheid, programma, kanalen van dienstverlening, de drijfveren tot een grote tevredenheid. 2.4.1.3. Common Measurements Tool Het Citizen Centred Service Network realiseerde het Common Measurements Tool in 1998. Dit tool werd aangepast en verspreid in 2003 bij alle Canadese overheidsdiensten. Dit tool werd ontwikkeld als een standaardtool om de tevredenheid van de burger te meten over de dienstverlening. Het is gebaseerd op het empirisch onderzoek van de vijf drijfveren tot tevredenheid, zodat de organisaties zeker zijn de belangrijkste elementen te meten. Het geeft managers relevante informatie over prioriteiten van de burger ivm de dienstverlening zodat de managers gepaste acties kunnen ondernemen. 2.5.

Institutionalisering van het netwerk

2.5.1. Public Sector Service Delivery Council- Public Sector Chief Information Officers Council Het Citizen Centred Service Network vervolledigde zijn onderzoek in de zomer van 1998 en deed aanbevelingen om het onderzoek vaste vorm te geven. Het Senior Service Delivery Officers Council (SSDO) werd gevormd op de fundamenten van het CCSN. Op deze manier


19

werd gestart met een collaboratieve samenwerking om de resultaten van het onderzoek in actie om te zetten. De eerste vergadering van het SSDO werd gehouden in Toronto in de herfst van 1998. Het SSDO krijgt later de naam Public Sector Service Delivery Council, afgekort PSSDC. Het PSSDC is samengesteld uit vertegenwoordigers van de federale en de meeste provinciale overheden, verspreid over gans Canada. Zij discussiëren over hoe het gemeenschappelijk werk zich kan verder ontwikkelen en hoe de onderzoeksresultaten individueel en collectief kunnen omgezet worden in acties. Gelijktijdig wordt een federaalprovinciale raad gesticht om te werken over de implementatie van het e-government. Deze raad draagt de naam “Public Sector Chief Information Officers Council”, afgekort PSCIOC. Na een tijdje treden de leden van deze twee raden met elkaar in contact om uiteindelijk samen te werken. In 2002 startten deze twee raden formeel met een samenwerking3. Beide raden geven nu ook hun steun aan het Institute for Citizen Centred Service”, gecreëerd in 2001 door PSSDC. Deze samenwerking wordt in een later hoofdstuk beschreven. Omdat de tools bijv CMT, Citizen First,… door elke overheidsorganisatie dienen herkend te worden, wordt er besloten om ervoor te zorgen dat elke overheidsinstantie een deel van de organisatie financieel steunt. Op deze manier heeft elke participerende overheid het gevoel dat het haar onderzoekswerk is en wordt er intergouvernementeel tezamen gewerkt. In 2001 worden de belangrijkste onderzoekstools CMT, Citizen First, “Best Practices” gecentraliseerd bij een nieuw opgerichte instantie, meer bepaald het “Institute for Citizen-Centred Service (ICCS)”. 2.5.2. “Institute for Citizen-Centred Service (ICCS)” In 1998 beveelt het Citizen Centred Service Network de oprichting van een instituut om de dienstverlening met de burger als uitgangspunt te onderzoeken. In 2000 beveelt het Citizens First Report het volgende aan : “Establish a Canadian Centre for Citizen Centred Service outside government to foster intergovernmental, inter-sectoral and international citizen-centred research and service.” In 2000 vraagt het PSSDC Research Committee dit idee nader te onderzoeken en de aanbevelingen van dit onderzoek leiden tot de creatie van het Institute for Citizen-Centred Service. De realisatie en de financiering van projecten is één element, het behoud en in stand houden van de projecten is een ander element. Om een antwoord te vinden op dit topic, wordt het Institute for Citizen-Centred Service (ICCS) gecreëerd. Net zoals het ontstaan van de tools (CMT, Citizen First), is het de bedoeling dat het ICCS als een horizontaal initiatief zou worden beschouwd. Het doel van het initiatief is overkoepelend te werken over verschillende overheden heen en tools aan te reiken, die door alle publieke overheden kunnen worden gebruikt. Dit idee van samenwerking is fundamenteel voor de stichters van het ICCS, Brian Marson en Art Daniels. In 2001 is de oprichting van het ICCS een feit met twee fulltime equivalenten, gedetacheerd van de federale overheid en van de overheid van Ontario. Financieel is de oprichting mogelijk omdat verschillende overheden4 het instituut financieel steunen.

3

Zie hoofdstuk : Interjurisdictionele samenwerking tussen PSCIOC en PSSDC Participerende overheden zijn : Government of Canada, Provinces & Territories, Municipalities, Pulic Sector Service Delivery Council, Public Sector CIO Council. 4

20

Sigrid De Groote

In 1998-1999 publiceert de Citizen-Centred Service Network (CCSN) een reeks van rapporten, werkmiddelen en aanbevelingen om de tevredenheid van de burger over het functioneren en de service van de publieke sector de verbeteren. Dit is onder andere : - Citizen First, een nationaal overzicht van de verwachtingen, de tevredenheidsgraad en de prioriteiten van de burger met betrekking tot de optimalisatie van diensten; - De Common Measurements Tool (CMT), een middel om de tevredenheid van de burger/klant te meten; - Een database die de “good practice” in het leveren van diensten toelicht. Deze producten hebben zichzelf reeds bewezen en hebben aangetoond dat ze een belangrijke rol vervullen. Teams werken interdisciplinair tezamen over verschillende organisaties heen. Men stelt vast dat op een horizontale wijze werd samengewerkt om deze projecten te realiseren en succesvol te maken. 2.5.2.1. De missie van het ICCS Een grote tevredenheid van de burger over het functioneren van de publieke sector door middel van : - Onderzoek te verrichten over de verwachtingen van de burger mbt de service van de publieke sector; - Het verstrekken en toepassen van innovatieve oplossingen; 2.5.2.2. Mandaat Het ICCS heeft een specifiek mandaat : - Ondersteunen en promoten van de Common Measurements Tool (CMT), een tool om de klanttevredenheid van de burger te meten, de prioriteiten te duiden en te omschrijven zodat de prestatie kan verbeterd worden; - Het ontwikkelen van een benchmarking dienst gebaseerd op de resultaten van de CMT, het bieden van de mogelijkheid aan publieke organisaties om hun prestatie te vergelijken met andere gelijkaardige publieke organisaties en hun best practices voor te stellen; - Het creëren van een database met de meest toonaangevende best practices in de publieke sector op alle niveaus van de publieke sector; - Het stimuleren van onderzoek en het publiceren van publicaties, organisatie van training modules, gids mbt het verbeteren van diensten en het verstrekken van andere management tools zodat de klantenservice verbeterd wordt. Enkele specifieke gebieden van ICCS onderzoek en ondersteuning zijn: • Electronic service delivery (ESD); • Phone, mail en andere diensten; • Single-window service; • Klantengidsen; • Outside-in kwalitatieve dienstbenaderingen. Kortom, het ICCS wil de tevredenheid van de burger over de publieke sector tot een hoog niveau brengen.


2.6.

21

Intergouvernementele samenwerking op het federaal niveau

2.6.1. ACSI Parallel met de opstarting van de PSSDC aanvaardt de Treasury Board of Canada een collaboratieve aanpak voor de ontwikkeling van het beleid en van de dienstverlening over de verschillende federale publieke diensten heen. Dit is mogelijk dankzij de creatie van een “Community of practice” van de “Assistant Deputy Ministers” (ADM), die allemaal verantwoordelijk zijn voor de dienstverlening binnen hun departementen en agentschappen. Sommige van deze ADM zijn lid van het Citizen Centred Service Network. Het ontstaan van het ADM Advisory Council on Service and Innovation, afgekort ACSI, in 1998 is een spontaan gevolg van hun interesse. Dit ACSI staat onder leiding van de Treasury Board Secretariat. De kerntaken van deze groep zijn: - De ontwikkeling van het Service Improvement Policy, voorgesteld aan Treasury Board Ministers in 2002 om de implementatie te verzekeren5; - De implementatie van Service Canada, het federaal initiatief om de toegankelijkheid van de publieke diensten voor de Canadezen te verbeteren dankzij de one-stop diensten over het gehele land verspreid6. Het Service Improvement Initiative voorziet een beleidskader waarin de departementen en agentschappen worden aangemoedigd om significante directe activiteiten voor een verbetering in de dienstverlening te realiseren door o.a. : - Opstellen van een continu verbeteringsplan en de implementatie van een benadering om de dienstverbetering en de klantentevredenheid te verbeteren; - Het opbouwen van metingen over klantentevredenheid op basis van de Common Measurements Tool; - Voorbereiden en implementeren van een jaarlijks plan voor dienstverbetering gebaseerd op prioriteiten van de klant; - Doelen stellen om de klantentevredenheid te verbeteren in de dienstverbetering met een minimale verbetering van 10% tegen 2005 afgewogen tegen de resultaten van Citizen First 2000; - Opstellen en publiceren van service standaarden voor elk kanaal van dienstverlening, gelieerd aan de verwachtingen van de klant; - De verbeterde dienstverlening, gebaseerd op resultaten, zijn een onderdeel van de verantwoordelijkheid van de managers. De managers worden dan ook op basis van de vooruitgang geboekt in dit onderdeel beoordeeld bij de prestatiemeting door de afgevaardigde van de Minister; - Rapporteren op regelmatige basis over de planning en de vooruitgang over de dienststandaarden, de geleverde prestatie tegenover deze dienststandaarden, de jaarlijkse verbetering van de klantentevreden en de vooruitgang tegenover de doelstellingen van de tevredenheid. 2.6.2. Service Improvement Initiative De essentie van het Service Improvement Initiative is dat een continue en meetbare dienstverlening van de klantentevredenheid de beste indicator is voor de verbetering van de kwaliteit in de dienstverlening en de prestatie van de diensten. Het uiteindelijke doel is :

5 6

A Policy Framework for Service Improvement in the Government of Canada, 2000. http://www.servicecanada.gc.ca/en/menu.shtml

22

Sigrid De Groote

“Accordingly, the policy framework approved by the Treasury Board for the Service Improvement Initiative provides that, when fully implemented, departments and agencies which have significant direct service delivery activities with Canadians shall: - Adopt a comprehensive continuous improvement planning and implementation approach to service improvement and client satisfaction; - Establish documented baseline measures of citizen satisfaction for key services to the public, using the metrics of the Common Measurements Tool developed by the awardwinning Citizen-Centred Service Network; - Prepare and implement annual service improvement plans based on clients' priorities for service improvement; - Establish a minimum 10% improvement target for improved client satisfaction over the five years of the Initiative for each key service to the public; - Adopt and publish core service standards for each service channel; - Incorporate results-based service improvement accountability for managers as part of existing performance management systems, commencing with Deputy Ministers; - Report within the existing annual RPP/DPR planning and reporting process on: • service standards for all key public services; • performance against service standards; • annual improvements in client satisfaction; • progress toward five-year satisfaction targets.” Indien het Service Improvement Initiative succesvol verloopt, zullen de departementen en agentschappen een continue verbetering en implementatie plannen om de dienstverlening en de klantentevredenheid te maximaliseren. Door middel van CMT wordt de klanttevredenheid op regelmatige basis gemeten. Verbeteringsprojecten voor de dienstverlening worden jaarlijks voorbereid en geïmplementeerd op basis van prioriteiten van de klant. Een percentage van 10% dient in de verbetering bereikt te worden over de klantentevredenheid na vijf jaar voor elke publieke dienst. Dienststandaarden worden aanvaard en de resultaten ervan worden gepubliceerd voor elk kanaal van dienstverlening. De managers dienen beleidsnota te maken waarvan de resultaten effectief kunnen gemeten worden aan de hand van vaste elementen, die in elke beleidsnota terug te vinden zijn. Jaarlijks worden er plannen gemaakt en wordt er gerapporteerd over de vooruitgang over de servicestandaarden voor de publieke dienstverlening, de prestatie wordt afgewogen tegen de servicestandaarden, jaarlijkse verbeteringen worden gemeten mbt de klantentevredenheid en de vooruitgang tegenover de vijfjaarlijkse doelstelling wordt gemeten. Het Service Improvement Initiative wordt benaderd en geïmplementeerd op basis van fases. Allereerst worden een aantal departementen met een belangrijke missie gedefinieerd. Dit zijn departement waarvan de prestatie de grootste impact hebben op de Canadezen. Zij worden “lead Departments” genoemd voor het initiatief. In de tweede fase dienen alle departementen deel te nemen aan het project. 2.6.2.1. Objectieven van het Service Improvement Initiative Het doel van het Service Improvement Initiative is de tevredenheid van de burger over de kwaliteit van de publieke dienstverlening te verbeteren. Om dit te bereiken wordt het “outside-in” principe gehanteerd. Op basis van de gemeten resultaten worden de verwachtingen en de prioriteiten van de burger omgezet in realisaties.


23

Het Service Improvement Initiative wil dat de departementen minimaal een percentage van 10% verbetering scoren tegen 2005. Het initiatief wil dat: - De klantentevredenheid over de dienstverlening met 10% toeneemt tegen 2005; - Common Measurements Tool wordt gebruikt voor de tevredenheidsmeting van de klant; - Departement ontwikkelen dienststandaarden en maken deze aan het publiek bekend; - Rapportering op regelmatige basis; - Een jaarlijkse planning wordt opgemaakt, zoals ook een jaarlijkse implementatie van initiatieven. De doelstellingen zijn gebaseerd op de prioriteiten van de klanten. - De verantwoordelijkheidszin van de diensten doen toenemen zodat er een betere dienstverlening is.

Figuur 2: Service Improvement initiative – Canada at your service

2.6.2.2.

Implementatie

2.6.2.2.1. Principes De implementatie van het Service Improvement Initiative heeft de volgende principes als grondslag : - Burger/klant is het uitgangspunt : De verwachtingen van de klant/burger, de niveaus van tevredenheid en de verbetering van de dienstverlening worden jaarlijks gemeten met de Common Measurements Tool; - Gecoördineerd Leadership : De continue dienstverlening en de verbetering van de klanttevredenheid maakt een deel uit van de prioriteiten van het management op alle niveaus. Er is voortdurende samenwerking met de TBS zodat de communicatie tussen alle departementen optimaal verloopt en continu up-to-date is; - Integratie : De dienstverlening wordt systematisch gepland door elk departement en door de overheid in het algemeen. Het wordt geïntegreerd in het bestaande beleidsplan en rapporteert op regelmatige basis aan de TBS; - Betrokkenheid van het personeel : Het personeel wordt betrokken in het proces van de verbetering van de dienstverlening. De resultaten van de metingen over de klantentevredenheid worden intern bekendgemaakt. Er wordt intern gemeten naar de tevredenheid van het personeel, de invloed van de gestelde prioriteiten tot optimalisering van de dienstverlening op de kwaliteit van het werk; - Continue verbetering dankzij de plannen tot verbetering van elke dienst : Elk departement en agentschap is verantwoordelijk voor het maken van een jaarlijkse plan om de dienstverlening te verbeteren. Dit plan wordt gemaakt op basis van metingen over de noden van de klant, hun verwachtingen en hun prioriteiten voor verbetering. Dit plan leidt tot het samenstellen van de drijfveren van de burger; - Voortdurende vooruitgang en prestatiemeting : Het opbouwen en het monitoren van de prestatie tegenover de dienststandaarden is een sleutelelement van het initiatief;

Sigrid De Groote

24

-

Verantwoordelijkheidszin en uitreiken van een prijs voor een goede prestatie : Departementen worden gevraagd jaarlijks hun resultaten mee te delen en worden aangemoedigd om het proces van de klantentevredenheid te optimaliseren. Een prijsuitreiking wordt voorzien voor de dienst die het meest vooruitgang boekt.

2.6.2.2.2. Methodologie : Service Improved Planning and Implementation Model De methodologie, die als basis dient voor het Service Improvement Initiative, is gebaseerd op onderzoek en bestaat uit vier stappen. Het volgende model dient als basis voor een continue verbetering , met name het Service Improved Planning and Implementation Model.

Figuur 3:Results-based Service Improvement Planning and Implementation (SIPI)

2.6.2.3. Doelstellingen in 2003 In 2003 werden de doelstellingen van het Service Improvement Initiative aangepast omdat men merktte dat de oorspronkelijke doelstellingen niet aan de realiteit voldeden. De volgende doelstellingen werden aangepast of gesteld. - 10% verbetering van de klanttevredenheid over het geheel van de overheidsinstellingen, waarbij het Citizen First rapport als uitgangsbasis dient om de resultaten te meten in 2005. - Elk departement stelt zijn eigen doelstellingen voor het verbeteren van de dienstverlening: • De doelstellingen worden medegedeeld aan de klanten


25

Alleen het gebruik van het CMT maakt het mogelijk voor elke dienst om de individuele doelstellingen te stellen in 2004. • Het uiteindelijke doel is een continu streven naar dienstverbetering binnen elke dienst, bereikt door het stellen van interne kwantitatieve doelstellingen voor individuele diensten. De departementen gebruiken direct de CMT. Dit is vooral voor de departementen die nog niet gestart zijn met een verbetering van de dienstverlening. Departementen maken dienststandaarden en maken deze bekend aan het publiek. De prestatiemeting en de tevredenheid van de klant wordt per kanaal gemeten. •

-

2.7.

Horizontale samenwerking in een verticale wereld

De Canadese overheid slaagt er in om horizontaal tezamen te werken in een verticale wereld. Omdat overheden moeten samenwerken om een goede dienstverlening aan de burger aan te bieden is een horizontale samenwerking een noodzaak. Deze horizontale samenwerking gebeurt op intergouvernementeel niveau. Het strekt zich uit tot zowel het domein van het onderzoek als tot het domein van kennisvergaring /van elkaar leren als tot de verbetering van de dienstverlening. De types van horizontale samenwerking zijn de volgende :

Figuur 4: Types van horizontale samenwerking

Interessant aan de Canadese case is dat horizontale samenwerking mogelijk is tussen verschillende overheden. De meeste instituties/raden zijn eerst gecreëerd met het idee om voorlopig te bestaan, maar niettemin slagen deze initiatieven erin een vaste waarde te vormen en een permanent karakter te krijgen. 2.8.

Invloed op andere overheden

Deze initiatieven, die zowel federaal als horizontaal gesteund worden, zorgen ervoor dat er initiatieven door regionale overheden worden genomen bijv door Ontario Public Service onder impuls van de federale overheid. Elke regio volgt de federale en horizontale initiatieven op, maar geeft zijn eigen touch aan elk initiatief en legt zijn eigen accenten. Deze initiatieven van de Ontario Public Service (OPS) worden in de uitgebreide versie van het stageverslag in detail beschreven.

Sigrid De Groote

26

2.9.

Lessen voor de Belgische federale overheid

De initiatieven uit Canada zijn erg interessant en kunnen gebruikt worden om de Belgische federale overheid te optimaliseren dankzij de toepassing van de Canadese ervaring op onze administratie. Op deze wijze kan de interne werking van de administratie verbeterd worden en kunnen verbeteringsinitiatieven gerealiseerd worden. 2.9.1. Onderzoek als basis voor initiatieven Het verrichten van onderzoek naar de noden en de verwachtingen van de burger zijn een belangrijk element en een drijfveer om tot gemeenschappelijke actie over te gaan. De stage in Canada heeft aangetoond dat het focussen op acties, gebaseerd op onderzoek, een goed begin is om een beter resultaat te boeken in een kwalitatieve dienstverlening. Vandaar dat het verrichten van het gepaste onderzoek een noodzaak is. Managers kunnen op basis van onderzoek maatregelen nemen die direct hun impact hebben op de tevredenheid van de burger en de kwaliteit van de dienstverlening, zoals gewenst door de burger. Natuurlijk dient niet alleen de tevredenheid van de burger gemeten worden, maar is het belangrijk rekening te houden met de interne prestatiemetingen over bijv. het engagement van het personeel,… Een samenwerking tussen de onderzoekers en de managers is hiervoor een goede start. Bovendien wordt de kloof tussen burger en de overheid gedicht dankzij een goede dienstverlening omdat de burger het gevoel heeft dat de overheid naar hem luistert en rekening houdt met zijn verwachtingen, noden en ervaringen. De kwaliteit van dienstverlening heeft een invloed op het vertrouwen van de burger in de overheid. 2.9.2. Tevredenheidsmeting op regelmatige basis De overheid onderneemt tot nu toe acties op verschillende domeinen zonder dat men een idee heeft van wat de prioriteiten en de wensen van de burger zijn. Zolang de overheid niet op de hoogte is over welke elementen de tevredenheid van de Belgische burger beïnvloedt in welk departement, zijn de hervormingen binnen de administraties wel goede initiatieven. Niettemin kent men niet de impact van deze hervormingen op de graad van tevredenheid van de burger. Er dient een meting verricht te worden, die als referentiepunt dient voor metingen over de tevredenheid van de dienstverlening in de toekomst. De kwaliteitsbarometer is het enige initiatief in België dat de tevredenheid van de burger over de federale overheidsdiensten meet7. Deze meting is gebeurd in 1997. Een herhaling van een klantentevredenheidsmeting dringt aan. Er kan verder gebouwd worden op deze eerste meting. Het Common Measurements Tool van het ICCS is een tool, dat door verschillende overheidsinstanties in Canada werd uitgetest. Het is dan ook aan te raden om dit tool te gebruiken in combinatie met de Kwaliteitsbarometer. Dit tool, aangereikt door het ICCS, is succesvol geïmplementeerd in Canada en heeft goede resultaten opgeleverd. Een samenwerking met het ICCS kan de Belgische overheid tijd en geld besparen omdat de investering in het creëren van nieuwe tools niet nodig is. Men kan direct tot actie overgaan en voortbouwen op de Canadese ervaring.

7

Voor meer info : TRIEST (Vincent), Le Baromètre de la qualité est un instrument pour interroger les usagers sur leur satisfaction, Rencontres internationales de la gestion publique, 13 et 14 mai 2004, 17 p..


27

Een samenwerking met andere landen van zowel in als buiten Europa is een goede basis om in de toekomst grensoverschrijdend interactief te kunnen werken en problemen gezamenlijk op een uniforme wijze op te lossen. Kennis wordt gedeeld en de best practices van elk land zijn een aanzet tot nieuwe verbeteringsinitiatieven. Zo is benchmarking tussen de diensten op nationaal en/of internationaal niveau mogelijk. Het is belangrijk dat op regelmatige basis (bijv. tweejaarlijks) een tevredenheidsmeting bij de burger over de dienstverlening binnen de federale overheid voor elk departement plaatsvindt. De initiatieven kunnen aangepast worden aan de meest recente situatie en de impact van de initiatieven is duidelijk. Ik besluit dat er een noodzaak is tot het verrichten van collaboratief onderzoek zodat de noden en prioriteiten van de burger gekend zijn. Dit onderzoek is nodig voor managers om de dienstverlening naar de burger te verzekeren rekening houdend met hun inbreng. Daarom is samenwerking tussen verschillende administraties/overheden een noodzaak, waarbij het belangrijk is dat gelijkaardige meetinstrumenten/tools gebruikt worden. 2.9.3. Horizontale samenwerking Canada is het voorbeeld van hoe een horizontale samenwerking in een verticale structuur mogelijk is en een vruchtbaar resultaat oplevert. Een horizontale samenwerking tussen verschillende diensten is een goed idee om een samenwerking tussen federale, regionale, provinciale en gemeentelijke overheden te realiseren. Deze paper heeft aangetoond dat een dergelijke aanpak voor alle overheden interessant is en kostenbesparend werkt. Bovendien zitten alle overheden op dezelfde golflengte en wordt op een uniforme manier gestreefd naar de verbetering van de overheidsdiensten. Het lijkt mij een waardevol idee om in België een onafhankelijk instituut zoals het ICCS op te richten. Indien verschillende overheden financieel hun steentje bijdragen om het instituut te laten opereren, voelen alle overheden zich betrokken en dragen ze allen bij tot een gemeenschappelijk project dat nuttig is voor elk van hen. Dankzij de onafhankelijkheid van het instituut kan ze groots werk leveren. Ze zorgt ervoor dat de politici het belang inzien van de klantentevredenheid. Er is namelijk een link tussen de tevredenheid van de klant over de dienstverlening, de tevredenheid van de beambte en het vertrouwen in de overheid. Indien de burger vertrouwen heeft in de overheid, betekent dit impliciet dat de burger vertrouwen heeft in de politici, die aan de macht zijn en dat de overheid goed werk levert. Op deze wijze zijn de metingen van de klantentevredenheid niet afhankelijk van de politieke en/of budgettaire wil. Onderzoek wordt verricht dat interessant is voor de ganse overheid, onafhankelijk of het een federale, gewestelijke, provinciale of gemeentelijke instantie is. Bovendien is het aanreiken van tools onder begeleiding van een onafhankelijk instituut, een ideaal gegeven omdat op anonieme wijze benchmarking mogelijk is. Platformen oprichten, waar men coöperatief en collaboratief tezamen werkt, zijn een goede start. Gemeenschappelijke acties en gezamenlijke coördinatie van initiatieven zijn een noodzaak om rekening te houden met de verwachtingen, ervaringen en prioriteiten van de burger en om de bureaucratische ervaring los te laten. In deze paper wordt gesteld dat administraties best bereid zijn ervaring en de best practices te delen wanneer men gemeenschappelijke doelstellingen heeft. Men is bereid om

Sigrid De Groote

28

gemeenschappelijke doelstellingen te bereiken wanneer elke participerende overheid financieel zijn steentje bijdraagt of wanneer overheden een gezamenlijke doelstelling vorm geven. De bereidheid om tot actie over te gaan hangt af van de bereidheid en de wil van het topmanagement. 2.10.

Conclusie

2.10.1. Evaluatie van de stage De stage was heel boeiend, en heeft een ander licht op dit subject geworpen. Dankzij Charles Vincent had ik de gelegenheid talrijke interessante projecten te leren kennen en een idee te krijgen van wat er zoal leeft in Canada. Charles Vincent was een ongelooflijke steun en toeverlaat voor mij, die de nodige contacten met alle personen in Canada voor mij geregeld heeft. Zonder zijn inzet zou de stage niet succesvol verlopen zijn. Ik stel het op prijs dat de infrastructuur van het ICCS ter mijner beschikking stond (bijv. computer, telefoon,…). Opvallend bij alle diensten en contactpersonen was de hartelijkheid ondanks hun drukke agenda. Het professionalisme van de ambtenaren gaat gepaard met een sterke motivatie en gedrevenheid voor hun job. Bij de voorbereiding was het vooral het internet dat mij bewees welke belangrijke plaats het inneemt bij het vergaren van informatie over Canada en bij de organisatie van de “study tour”. De praktische organisatie van de stage vond ik niet zo eenvoudig omdat van de PUMPdeelnemers verwacht werd dat zij zelf hun stage realiseren. Omdat ik geen contactpersonen had in het buitenland, was dit niet zo eenvoudig. Maar ik had geluk een goede contactpersoon te leren kennen via het Internet. Natuurlijk hangt het succes van mijn stage af van de “good will” van deze contactpersoon. Het lijkt mij een goed idee dat de PUMP-er de keuze krijgt tussen ofwel de organisatie van de stage door het Instituut voor de Overheid (cf. Fiscalisorganisatie) ofwel zelf de stage organiseren. Ik vond het omslachtig om alle betalingsbewijsjes bij te houden. In Canada wordt dit niet overal automatisch gegeven, in de meeste gevallen moet je er uitdrukkelijk naar vragen. Ik denk dat een andere financiële regeling (bijv enveloppe bepaalde som per dag afhankelijk van de levensstandaard van het land) de procedure kan verlichten. Het viel mij op hoe belangrijk het was om tijdens de stage vlot Engels en Frans te kunnen praten. Het contact met telkens andere contactpersonen verbeterde mijn communicatieve vaardigheden en deed mij snel op mijn pootjes vallen. Vooraleer ik naar Canada vertrok, had ik een vragenlijst voorbereid. Helaas was deze vragenlijst in de meeste gevallen van geen nut omdat telkens andere boeiende projecten werden voorgesteld. De kennismaking met deze uiteenlopende initiatieven zorgde ervoor dat de stage boeiend bleef van de eerste tot de laatste dag. 2.10.2. Realisatie van de leerdoelstellingen De stage is heel interessant en verrijkend geweest. De stage voldoet deels wel en deels niet aan mijn verwachtingen. Ik had gehoopt een beter inzicht te krijgen in het realiseren van projecten betreffende de metingen van klantentevredenheid in de publieke sector en meer bepaald in de praktische realisatie van het SII. Ik heb slechts een beperkt inzicht ontwikkeld in de realisatie van projecten, maar tal van mogelijke verbeteringsinitiatieven leren kennen. Het is een positieve verrassing dat zovele projecten aan mij werden voorgesteld en het was


29

verrassend vast te stellen dat “Service delivery” in Canada een “hot topic” is, waarmee vele mensen intensief bezig zijn. Dankzij de stage heb ik een inzicht verworven over hoe de Canadese overheid de burger via het outside-in standpunt benadert. Het is heel verrijkend vast te stellen dat men met inspraak van de burger tot een steeds betere dienstverlening kan komen, terwijl de administratie effectief en efficiënt kan blijven werken zonder dat het budget de pan uitrijst. Het meest enthousiast ben ik over de horizontale samenwerking tussen verticale diensten en hoe de Canadese overheidsdiensten erin slagen uit hun eigen departement te treden om opbouwend samen te werken met andere overheidsdiensten. Dankzij de stage kon ik inzicht verwerven in de link en de samenwerking tussen de Canadese projecten en overheidsinitiatieven. Opvallend is dat een overschrijdende samenwerking tussen departementen mogelijk is. Ik hoop dat een dergelijke overschrijdende samenwerking tussen de federale, regionale, provinciale en gemeentelijke overheden in België op termijn kan gerealiseerd worden. De kennismaking met andere departementen en diensten hebben er toe geleid dat de Belgische federale situatie kritisch werd benaderd. Dit leidde tot de vaststelling dat dergelijke initiatieven in België ook mogelijk zijn maar dat de (politieke) wil een voorwaarde is voor het laten slagen van dergelijke initiatieven. In Canada is de invloed van de politieke wereld op dergelijke initiatieven beperkt en wordt er een lange termijn visie gehanteerd. De Belgische overheid kan op basis van de Canadese ervaring talrijke initiatieven verder ontwikkelen voor het uitbouwen van een goede dienstverlening van de Belgische overheden. De stage heeft mij het inzicht bijgebracht dat een kennismaking met een andere federale overheid heel verrijkend is. Het is duidelijk dat ambtenaren veel kunnen leren van de manier van werken van andere organisaties. Ik heb informatie en inzicht verworven in de kennis en de ervaring van het gastland met betrekking tot de voorhanden zijnde initiatieven over het thema burger/overheid. Daarnaast zorgt een dergelijke stage ervoor dat ik eveneens informatie kon verstrekken over de in België bestaande initiatieven over het thema. 2.10.3. Kritische beschouwing De stage heeft een totaal ander licht geworpen op de relatie tussen de overheid en burger. Dit thema is in Canada grondig bestudeerd gedurende de laatste jaren en heeft een bewonderenswaardige evolutie ondergaan. De Canadese overheid is erin geslaagd om departementen te overschrijden en tezamen te werken over verschillende overheden heen. Een horizontale aanpak in een verticale structuur heeft zijn vruchten afgeworpen. De belangrijkste resultaten zijn: de oprichting van het ICCS, een onafhankelijk instituut, een samenwerking tussen raden, de lancering van het Service Improvement Initiative en het opnemen van een betere dienstverlening volgens de outside-in benadering in de beleidsplannen. Deze stage laat toe inzicht te verwerven in het functioneren van diensten met als taak de relatie burger/overheid om zo een beter inzicht in de realisaties van onze Belgische Federale overheid te verwerven. De doelstellingen van de projecten in Canada werden nader belicht. Daardoor is het mogelijk om conclusies te trekken in het voordeel van de Belgische administratie. De huidige Belgische werkwijze kon geëvalueerd worden en in de toekomst eventueel aangepast worden. Een optimalisatie, rekening houdend met de opgedane

Sigrid De Groote

30

ervaringen in Canada, kunnen een nieuwe stimulans zijn tot initiatieven van Belgische overheidsdiensten. België kan tot nu toe alleen maar watertanden bij het vaststellen van deze realisaties. Daarom lijkt het mij een noodzaak dat België in de voetsporen van Canada treedt en werk maakt van een grondige studie over de tevredenheid van de burger over de dienstverlening in de publieke sector. Slechts indien de managers op de hoogte zijn van de lacunes in de huidige dienstverlening, kunnen de gepaste verbeteringsinitiatieven gelanceerd worden. Er is nog werk voor de boeg in België! 2.11. -

-

-

-

-

-

Bibliografie

A How -To Guide for the Service Improvement Initiative : http://www.tbs-sct.gc.ca/sisi/ BOUCKAERT (Geert) & THIJS (Nick), Kwaliteit in de overheid. Een handboek voor kwaliteitsmanagement in de publieke sector op basis van een internationaal comparatieve studie.,Academia Press, Gent, 2002, 527p.. BOUCKAERT (Geert), VANDEWALLE (Steven), MADDENS (Bart) & KAMPEN (Jarl K.), Identity vs Performance : An Overview of Theories Explaining Trust in Government, Public Management Institute, Katholike University Leuven. Building the Ontario Public Service for the future : A learning organization. , Secretary of the Cabinet of Ontario, Framework for action, 1999. Building the Ontario Public Service for the future : A quality Service organization., Secretary of the Cabinet of Ontario, Framework for action, 1998. Building the Ontario Public Service for the future : Connecting across boundaries. The Horizontal Organization. , Secretary of the Cabinet of Ontario, Framework for action, 2004. Building the Ontario Public Service for the future : Working together. An Integrated Organization. , Secretary of the Cabinet of Ontario, Framework for action, 2000. Building the Ontario Public Service for the future The innovation culture in the Ontario Public Service , Secretary of the Cabinet of Ontario, Framework for action, 2002. Building the Ontario Public Service for the future. Good people doing great jobs. , Secretary of the Cabinet of Ontario, Framework for action, 2001. Erin Research Inc. For the Institute for Citizen Centred Service Network. Canadian Centre for Management Development. Citizens First. 1998. Erin Research Inc. For the Institute for Citizen-Centred Service & The Institute for Public Administration of Canada. Citizens First 3. 2003. Citizen First : http://www.ipaciapc.ca Common Measurements Tool : http://www.tbs-sct.gc.ca/si-si/ DECORTE (Piet), The ethics infrastructure of the Federal Public Service in Canada., Public Management Programme 2003, Report on the Internship at the Office of Values and Ethics, 80p.. DINSDALE (Geoff) & MARSON (Brian), Citizen/Client Surveys : Dispelling Myths and Redrawing Maps, Canadian Centre for Management Development, 1999. federal Web site established by the Treasury Board of Canada Secretariat : http://www.tbs-sct.gc.ca/si-si/


-

-

-

-

-

-

-

-

31

GELDERS (Dave) & VAN DE WALLE (Steven), Marketing Governement Reforms, Public Management Institute, Katholieke Universiteit Leuven, September 2003. HEINTZMAN (Ralph) & MARSON (Brian), People, Service and Trust : Is there a Public Sector Service Value Chain?, Treasury Board of Canada Secretariat, 2003. HEINTZMAN (Ralph) & MARSON (Brian), Research-based Service Improvement in Canada : from Smart Practices to Smart Results., International Political Science Association, June 15-17, 2004. http://www.tbs-sct.gc.ca/si-si/ MENDELSOHN (Matthew), Canadians’Attitudes Toward their Representative Institutions : A Review of Public Opinion Data, Department of Political Studies., Queen’s University, September 28, 2002 Transforming Public Service for 21st Century , Ontario Public Service, Restructuring Secretariat Cabinet Office, April 2000. Treasury Board of Canada Secretariat, Policy Framework for Service Improvement in the Government of Canada, Treasury Board of Canada Secretariat, June 2000. Treasury Board of Canada Secretariat, Toward Citizen-Centred Service Delivery. A How-to Guide for the Service Improvement Initiative, Treasury Board of Canada Secretariat, March 2001. TRIEST (Vincent), Le Baromètre de la qualité est un instrument pour interroger les usagers sur leur satisfaction, Rencontres internationales de la gestion publique, 13 et 14 mai 2004, 17 p.. VAN DE WALLE (Steven), Quality-Satisfaction-Trust. Country Presentation Belgium., Public Management Institute, Katholieke Universiteit Leuven, September 2003. VAN DE WALLE (Steven, Public Service Performance and Trust in Government : the problem of causality., Public Management Institute, Katholieke Universiteit Leuven, September 2003. VINCENT (Charles) & MARSON (Brian), From Research to Results. New national survey shows Canadians’ satisfaction with public services is on the rise!, Canadian Government Executive, issue 2, 2003. VINCENT (Charles) & PRYCHODKO (Nicholas), Working horizontally across the Canadian Public Sector., Canadian Government Executive, Issue 6, 2002. www.cio.gov.on.ca www.iccs-isac.org www.jov.on.ca

32

Onderzoek van het facilitaire landschap in Den Haag

33

HOOFDSTUK 3. ONDERZOEK VAN HET FACILITAIRE LANDSCHAP IN DEN HAAG ALS IMPULS VOOR DE START VAN FACILITAIR MANAGEMENT BIJ DE BELGISCHE FEDERALE OVERHEID

HILDE DERMEZ

3.1.

Keuze van het onderwerp

Sinds een aantal jaren actief in de algemene diensten logistiek en veiligheid werd vooral sinds de voorbereidingen voor het jaar 2OOO en de invoering van de euro, waarbij de Thesaurie een belangrijke inbreng had, mijn interesse gewekt voor de facilitaire dienstverlening. Als intern adviseur voor veranderingsprojecten binnen de Copernicushervorming werd ik telkens weer geconfronteerd met beperkte facilitaire dienstverlening, zowel bij de ondersteuning van de projectwerking als bij de realisatie van de veranderingen. Mijn opdracht als program manager Tesoris, met een een complex bouwen verhuisproject, heeft me de ogen geopend dat men, mits een kostenbewuste beheersing van de budgetten en een permanente aansturing van mensen en middelen veel meer service en kwaliteit kan leveren aan de primaire processen. Aanvankelijk was mijn aandacht vooral toegespitst op kantoorinnovatie omdat het organisatiegericht huisvesten één van de doelstellingen was van bouwproject. Tijdens deze ervaring werd evenwel duidelijk dat een integrale aanpak vereist is om een degelijk resultaat te behalen. De medewerkers daarvan overtuigen is één zaak; het management over de streep trekken om facilitair management als een vak te beschouwen wordt heel wat moeilijker. Het was dan ook een uitdaging om aan de hand van de buitenlandse stage voldoende informatie te verzamelen om het bewustwordingsproces te acceleren. 3.1.1.

Karnemelk en kroketten

Als Nieuw-Zeeland en Australië tot het keuzepalet behoren, als Canada wenkt en Zuid-Afrika niet uitgesloten wordt, dan moeten er toch al sterke argumenten aanwezig zijn om te opteren voor Nederland, waarbij smalend wordt verwezen naar de lunch met karnemelk en kroketten. Greep uit de vele redenen waarom Den Haag als stageplaats gekozenwerd: Vakkennis – zakelijkheid – efficiëntie – openheid – missie en visie contacten met C/FD-Utrecht - wetenschappelijke benadering duidelijke informatie - gastvrijheid – netwerken Bovendien behoort de catering tot het vakgebied van de facilitaire directeuren, waarbij ik meermaals kennis mocht maken met een heerlijke keuken. En voor de criticasters ………..karnemelk en kroketten smaakt ook lekker !!!

Hilde Dermez

34

3.2.

Leerdoelstellingen

De belangrijkste doelstelling van de stage was het vinden van de rode draad doorheen alle facilitaire diensten bij de rijksoverheid in Den Haag en het in kaart brengen van de managementfunctie (regie), die deze dienstverlening aanstuurt. Andere aspecten, die beoogd werden met de stage : - Vanuit de benchmarking en de zoektocht naar “best practices” een vertaling generen naar wat in het Belgisch federaal overheidspatroon mogelijk is. - Verzamelen van informatie, die als voeding moet dienen om een strategie uit te bouwen om in België een draagvlak te creëren voor het herkenbaar en erkenbaar maken van facilitair management. 3.3.

Aanpak van de stagiair

Facilitair management dient gesitueerd te worden op het strategisch, leidinggevend niveau in de organisatie. Bijgevolg zou een langlopende stage op de werkvloer minder efficiënt zijn dan de gesprekken met de managers zelf. Visie en missie zijn duidelijk geen dode mussen bij onze noorderburen. Dankzij de doorgedreven inspanning van de heer Leo Van der Horst, voorzitter van FMweb, gingen de deuren open van het kantoor en van de informatiebronnen van de facilitaire directeuren. Bijgevolg kreeg ik de unieke kans om eerste-rangsinformatie te verkrijgen van personen die een belangrijke inbreng leveren in het ontwikkelen van de visie van FM in hun organisatie. Deze aanpak, via uitvoerige interviews en diepgaande gesprekken, sluit perfect aan bij de leerdoelstellingen. Aanvullend werd de verkregen informatie getoetst aan de werkelijkheid door bezoeken aan de werkvloer en door effectieve deelname aan bijeenkomsten van het FMweb-netwerk. 3.4.

Definitie

Facility management is : - de integrale beheersing van de dienstverlening ter ondersteuning van de gebruikers met ruimte, middelen, diensten en bescherming, resulterende in optimale productiviteit en kostenbeheersing van de organisatie. 3.4.1. Facility management is in essentie integraal beheersen Volgens de definitie is FM niets anders dan de integrale beheersing van organisatiehuisvesting en –houding. Op zich niets nieuws want het beheer van huisvesting en ook de verschillende huishoudelijke taken worden al eeuwen uitgevoerd. Maar bij FM gaat het niet in de eerste plaats om het beoefenen van gesegmenteerde interne dienstverlening. Het gaat om het in balans brengen van de input met de output van een organisatie. De vertaalslag


35

van organisatorische keuzen en individuele behoeften, naar een weloverwogen en flexibel aanbod van ondersteunende diensten is de essentie van FM. Het ontstaan van FM als vakgebied vindt zijn oorsprong in het begrip beheersing. Of het nu gaat om kostenbeheersing, arbeidsinzetbeheersing of goederenstroombeheersing, alle criteria zijn ook van toepassing op FM. Als men zodoende het denken en handelen van management in een breder perspectief plaatst, is de professionalisering van deze interne dienstenstroom een logische en verklaarbare ontwikkeling. Het begrip integraal in de definitie geeft weer dat FM een veel omvattende benadering is. Alle aspecten worden in een totaalbeeld, in samenhang bekeken. 3.4.2. Facility management ondersteunt de gebruikers Een gebruiker is iedereen die het effect van facility management ervaart, iedereen die faciliteiten gebruikt of verbruikt. Gebruikers zullen voornamelijk de medewerkers van de organisatie zijn, maar kunnen ook klanten, patiënten of cliënten van de organisatie zijn. 3.4.2.1.

Facility management ondersteunt door middel van ruimte, middelen, diensten en bescherming In het algemeen bestaat de ondersteuning uit het gebouw en de installaties, de inrichting van het gebouw en de werkplek met verschillende voorzieningen om op een prettige manier, veilig en gezond te kunnen werken. Deze faciliteiten hebben betrekking op de basisbehoeften van de mens. 3.4.2.1.1. Ruimte De basisbehoefte ruimte heeft betrekking op de werkomgeving van het individu met alle noodzakelijke voorwaarden voor persoonlijke behoeften, maar ook voorzieningen van meer algemene aard voor de organisatie als samenwerkend geheel. Al deze verschillende ruimten bij elkaar vormen het gebouw. De inrichting van het gebouw, indeling en afwerkingen, materiaalsoorten, installaties en apparatuur hebben grote invloed op de manier waarop in bepaalde faciliteiten kan worden voorzien en op de manier waarop bepaalde activiteiten kunnen en moeten plaats vinden 3.4.2.1.2. Diensten Diensten zijn activiteiten die worden verricht door de medewerkers van de facilitaire organisatie of door medewerkers van externe bedrijven. De interne en externe dienstverlening moet de gebruikers van het pand in staat stellen om ongestoord, goed en doelmatig te kunnen werken. FM is daarbij de smeerolie van het primaire proces. Proactieve en preventieve dienstverlening op een dusdanig tijdstip en in een bepaalde ruimte, waarbij wordt voorkomen dat storingen, defecten, tekortkomingen de gebruikers hinderen. 3.4.2.1.3. Middelen Middelen zijn de producten, de gereedschappen, het meubilair en de apparatuur die de facilitaire organisatie beschikbaar stelt en onderhoudt voor de medewerkers.

Hilde Dermez

36

3.4.2.1.4. Bescherming De basisbehoefte bescherming bestaat uit activiteiten die gericht zijn op het ongestoord in werking houden van de bedrijfsprocessen, dus het bewaken van de continuïteit. Bescherming zorgt ervoor dat de medewerkers ongestoord, gezond en veilig kunnen werken. 3.4.2.2.

Facility management resulteert in optimale productiviteit en kosten beheersing van de organisatie Een goed georganiseerde facilitaire organisatie zorgt ervoor dat bedrijfsprocessen goed op elkaar aansluiten door een samenhangende, integrale dienstverlening aan te bieden. Dit heeft een stimulerende en motiverende werking maar het gaat met name om het voorkomen van productiviteitsaantasting door stagnatie en storingen. De facilitaire kosten worden door middel van het managen van faciliteiten beter beheersbaar. Hierdoor krijgt een organisatie beter inzicht in de kosten en controlemogelijkheden. De uitgangspunten van een professioneel facility management zijn : - Integraal beheersen; - De juiste dingen in één keer goed doen; - Vervullen van wensen binnen grenzen; - Focus op flexibiliteit; - Kostenbeheersing; - Bieden van kwaliteit; - Waarde toevoegen. In de recent gepubliceerde norm NEN 2748 (nl) wordt facility management gedefinieerd als “…een algemene managementfunctie, verantwoordelijk (binnen centrale kaders van beleid van de organisatie) voor de facilitaire dienst als resultaat van planning en coördinatie van ondersteunende processen, gericht op de bevordering van het succes van het primaire proces van de betreffende organisatie.” Deze omschrijving van het te besturen domein van facility management is inmiddels breed geaccepteerd in Nederland. De norm rubriceert en definieert een groot aantal facilitaire termen teneinde relevante kosten van facilitaire voorzieningen te kunnen vaststellen. Het facilitair management is een van de vijf functies in deze norm. In de praktijk wisselt het bereik van facility management. Men ziet dat bijna altijd huisvesting, werkplekinrichting en ondersteunende diensten tot het domein worden gerekend. Meer en meer organisaties plaatsen ook ICT binnen de functie. Verwacht wordt dat de integratie nog verder zal gaan. 3.4.2.3. Onderscheid tussen FM-functie en facilitaire productie De term facility management wordt gezien als een functie in een organisatie, gemachtigd om facilitaire activiteiten te besturen en als een gebied van kennis, de facility managementkunde. Een persoon met professionele kennis van facility management wordt aangeduid als facility manager. In veel gevallen zien we tegenwoordig de facility manager als eindverantwoordelijke voor de besturing, hetgeen een teken is dat het nieuwe vakgebied wordt geaccepteerd.


37

Het vakgebied is van recente datum in de zin dat er pas sinds de tweede helft van de jaren tachtig omschrijvingen van de benodigde kennis en kunde bestaan. Het nieuwe is dat het gericht is op de integratie van facilitaire componenten en op de professionalisering van het eigen handelen. Er is sprake van het vak “facility manager”. Als zodanig kan dit vak vergeleken worden met kwaliteitsmanager, inkoopmanager, … Er bestaan opleidingen op HBO en universitair niveau ( in België bestaat er slechts één graduaatsopleiding in Sint-Niklaas). De beoefenaren worden in toenemende mate formeel op hun vakinhoudelijke kennis getoetst. Daarnaast ontstaan er ook beroepsverenigingen en vaktijdschriften. Onderzoek en ontwikkeling behoren tot het facilitaire kernproces. Ze moeten gezien worden als een competentie van de facility manager. Op basis van de opleidingseisen en de opvatting dat facility management een zelfstandig vakgebied is geworden, lijkt het redelijk om te veronderstellen dat facility management ook gericht moet zijn op innovatie. De slogan die daarbij hoort, luidt: “Wij maken het mogelijk” Facilitair management streeft naar : - Robuuste voorzieningen geen extravagante dingen maar praktische, bruikbare oplossingen, die bestand zijn tegen (plotselinge) veranderingen in de organisatie of haar omgeving. - Een dynamisch dienstenpakket voorzieningen die flexibel zijn ingericht en de gebruikers werk uit handen nemen. - Integrale ondersteuning voorzieningen die op een samenhangende wijze voor optimale werkomstandigheden zorgen. 3.5.

Van visie naar werkelijkheid

Wat is er nodig om dit toekomstbeeld te bereiken? Er is een gezamenlijk streefmodel onderschreven dat zich kenmerkt door volgende elementen : - Invoering front- & back-office - Vraagsturing - Sturing op resultaat - Maatwerk Facility Manager

Account Manager Servicedesk

Gebruikers Klantorganisatie

Frontoffice

Figuur 1: Streefmodel

Backoffice FM-organisatie

Hilde Dermez

38

3.5.1. Beschrijving van het onderzoek Om een beeld te vormen van de actuele stand van zaken op het gebied van het organiseren van de facilitaire dienstverlening, is een aantal professionele FM-organisaties op de Nederlandse markt belicht. Bij drie organisaties is een interview afgenomen. Het betreft hier de FM-organisaties op de Nederlandse markt belicht. Bij drie organisaties is een interview afgenomen. Het betreft hier de Fm organisatie van de hoofdkantoren van de ABN-AMRO Bank te Amsterdam, Corporate FM, de Fm organisatie van KPN Telecom, te weten KPN Vastgoed & Facilities en de FM organisatie van Ericsson. Dit zijn interne FM organisaties die de facilitaire dienstverlening op een vernieuwende, professionele en ‘bedrijfsmatige’ wijze hebben georganiseerd en die bovendien qua verzorgingsgebied vergelijkbaar zijn met het Facility Management van V&W (meerdere locaties, landelijke spreiding). De interview verslagen zijn als bronmateriaal beschikbaar (medio december op de intranetsite Fm kenniscentrum). Naast de drie interviews is ook via literatuurstudie en het bestuderen van documentatiemateriaal informatie verzameld over de Fm organisatie van de Belastingdienst, het Centrum voor Facilitaire Dienstverlening (B/CFD) en de RIVAS Zorggroep. Bij het bekijken van deze FM-organisaties stond de vraag ‘wat kunnen we hiervan leren’ centraal. De conclusies over de inrichting en werkwijze van deze Fm organisaties zijn in drie hoofdpunten samengevat. 3.5.1.1. De relatie met de klant staat voorop De onderzochte facilitaire organisaties hebben als standpunt dat de klant de toegevoegde waarde van het Facility Management bepaalt. Ze volgen een gesegmenteerde aanpak, waarbij het leveren van maatwerk voor de verschillende klantengroepen voorop staat. Dit leidt tot een gedifferentieerd producten- en dienstenaanbod, waarbij wordt uitgegaan van een collectief basispakket en een facultatief pluspakket. Om de klantrelatie en de dienstverlening te managen is er een scheiding aangebracht tussen klantprocessen, productie en distributie. De facilitaire organisatie is hiertoe in drieën geknipt. Aan de ‘voorkant’ wordt de klantrelatie gemanaged door het accountmanagement voor de totstandkoming en het onderhouden van de klantrelatie en de servicedesk voor de afhandeling van de operationele verzoeken tot dienstverlening. Op locatie is er sprake van locatiemanagement of een beheerfunctie die de dienstverlening afroept en zorg draagt voor de aansturing van de afgesproken diensten. De uitvoering van de dienstverlening, de zogenaamde productie, is de derde schakel in het geheel. 3.5.1.2. Verzakelijking van de klantrelatie. Er is sprake van een heuse klant-leveranciersverhouding, waarbij de gewenste dienstverlening, de gestelde kwaliteitseisen en leveringscondities, en de gespecificeerde kosten zijn opgenomen in dienstverleningsovereenkomsten. Het monopolie van de facilitaire organisatie is afgeschaft en/of er is sprake van integrale doorbelasting van de facilitaire kosten aan de verschillende klantengroepen. De budgetten voor de facilitaire dienstverlening zijn hiertoe gedecentraliseerd en overgeheveld naar de klant. De facilitaire organisatie mag voor derden werken, maar dit krijgt geen prioriteit. Qua bemensing is er een tendens dat communicatieve en sociale vaardigheden (attitude en gedrag) het winnen van inhoudelijke vaktechnische bekwaamheden. Het gemiddelde opleidingsniveau van de facilitaire medewerker ligt hoger dan voorheen en stijgt.


39

3.5.1.3. Strategische aanpak voor outsourcing. De nadruk ligt op het regisseren van de dienstverlening en het afstemmen met de klant eerder dan op het in eigen beheer uitvoeren van de facilitaire dienstverlening. Er is dan ook sprake van een hoge mate van uitbesteding dan wel verzelfstandiging van de uitvoeringstaken. Dit tot 100% uitbesteding toe. De reden hiervoor is dat de strategische positie en de dynamiek van het “concern” moet worden ondersteund. Om dit te bereiken dient de beste kwaliteit tegen de beste prijs te worden geleverd. Dat kan alleen wanneer ondersteuning de core-business Wel kan voor sommige aspecten van de facilitaire dienstverlening gelden dat ze niet kunnen worden uitbesteed aan externe partijen, vanwege de gevoeligheid of het bedrijfskritische belang ervan. 3.6.

FMweb: de revelatie

FWweb is het Interdepartementaal netwerk van facilitaire directeuren van de Rijksoverheid in Den Haag. De Doelstellingen van FMweb zijn: - Samenwerken een plaats geven en herkenbaar maken; - Optimaal de aanwezige expertise gebruiken; - Medewerkers positieve prikkels geven. Eind 2000 hebben de facilitaire directeuren van alle departementen besloten dat een gestructureerde samenwerking wenselijk en noodzakelijk is. Verbetering van de kwaliteit en innovatie van de dienstverlening is het voornaamste doel. Hierdoor kunnen kwalitatief betere en een groter scala aan producten en diensten worden geleverd. Daarnaast kan door krachtenbundeling een “platform” worden gerealiseerd dat als een collectief kan optreden naar buiten. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om vernieuwingen op het gebied van het huisvestingsstelsel of de wijze van inkoop van bepaalde producten of diensten. Vergroting van de efficiëntie is een ander doel van de samenwerking. Door samenwerking kunnen schaalvoordelen worden behaald en wordt “uitvinding van verschillende wielen” voorkomen. Bovendien kan reeds aanwezige expertise in interdepartementaal verband beter worden gebruikt en wordt het inhuren van externe expertise en capaciteit sterk teruggedrongen. De gemeenschappelijke aanpak kan voorzien in een vangnet bij het plotseling uitvallen het personeel. Ook in geval van calamiteiten kan samenwerking een belangrijk deel van de oplossing vormen. Voor het personeel van de betrokken dienst opent samenwerking tevens nieuwe mogelijkheden. De mogelijkheid om zwaardere interdepartementale projecten “te trekken” is een goed voorbeeld van een mogelijk carrièreperspectief. 3.6.1. De uitgangspunten van FMweb. “Dienstverlening op maat” moet blijven bestaan, immers departementen zijn verschillend. De specifieke kenmerken van departementen kunnen leiden tot diversiteit in de vraag. Hieraan zal ook in de toekomst tegemoet gekomen worden.

Hilde Dermez

40

3.6.2. Een organisch groeimodel Er zal een organisch groeimodel worden gehanteerd. Dat wil zeggen dat samenwerkingsprojecten door kleine clusters van departementen worden uitgevoerd. De resultaten van deze projecten komen via een sneeuwbaleffect ten goede aan alle departementen. Het groeipad zoals de directeuren facilitaire dienstverlening dat voor ogen hebben, zal resulteren in een steeds intensievere vorm van samenwerking.

FMWEB : het groeimodel FMWEB: groeimodel 1 atomen

toeval

2 netwerk

3 federatie

onvoorspelbaar

minder vrijvrij blijvend

afdwingbaar

afdwingbaar

projectmatig

strategische

contro-

onbeheers- vrijblijvend Baar

4 holding

visie

5 concern

leerbaar

Figuur 2: FMWEB: het groeimodel

3.6.3. Geen bureaucratie Het enthousiasme en de inspiratie om samen iets tot stand te brengen is leidend. Samenwerking moet niet verzanden in bureaucratie. 3.6.4. Kosten delen De kosten van samenwerking worden gedeeld door de deelnemers. Kosten voor het interdepartementale samenwerkingsverband worden over alle departementen omgeslagen. 3.6.5. Samenwerking op drie niveaus 3.6.5.1. Strategisch niveau Samenwerking op strategische vraagstukken betreft beleidsonderwerpen die het facilitair werkvlak raken. Het kan dan gaan om nieuwe ontwikkelingen waar de facilitaire directeuren een antwoord op moeten hebben, bijvoorbeeld digitale archivering of innovatief inkopen. De onderwerpen hebben vaak een vernieuwend karakter. Door het delen van kennis en aanpak wordt voorkomen dat het wiel meerdere keren wordt uitgevonden. De verwachting is dat


41

wanneer gezamenlijk over dergelijke vraagstukken van gedachten wordt gewisseld, de kracht van de uiteindelijk gekozen oplossing groter zal zijn. 3.6.5.2. Operationeel niveau Met de samenwerking op het gebied van operationele projecten zijn reeds goede ervaringen opgedaan. Concrete onderwerpen worden door een beperkte groep departementen opgepakt. Kosten worden gedeeld en een verantwoordelijke projectleider wordt “benoemd”. Vervolgens haken in de loop van de tijd andere departementen aan. 3.6.5.3. Kennis(web)centrum Bij samenwerking in een kennis(web)centrum wordt gedacht aan een wijze van samenwerking via intranet. Deze intranetsite zal uitgroeien tot een kenniscentrum voor de facilitaire diensten van de verschillende ministeries. Daarnaast worden themabijeenkomsten en workshops georganiseerd rond concrete zaken als telewerken, kantoorinnovatie, enz. 3.6.5.4. FMWEB Er wordt samengewerkt onder de vlag van FMWEB. Het projectbureau bestaat uit een voorzitter, twee programmamanagers en een secretaresse. 3.6.6. Projecten en realisaties -

Het formuleren van een strategische visie op de interdepartementale facilitaire functie; Het professionaliseren van de samenwerking met de Rijksgebouwendienst; Samenwerking bij het inkopen (bundelen van de vraag, delen van de kennis); Uitwisseling van vacatures gezamenlijke werving van personeel; Bundeling opleidingen; In interdepartementaal verband inzetten van eigen deskundigen en als dat niet kan, dan pas expertise inhuren; Samenwerking reprografieën “we print together”; Interdepartementale posten koerierdienst; Samenwerking op het terrein van veiligheid en bedrijfshulpverlening; Uitvoeren aanbevelingen IBO-postverwerking; Benchmark; NEN-norm; Eén markt : vb : beveiliging.

3.7.

Lessen voor de Federale overheid

3.7.1. Herken en erken facilitair management Het is belangrijk om in een overheidsdienst de verschillende taken van het facilitair management en de bijhorende dienstverlening in kaart te brengen. Al teveel zit dit takenpakket versnipperd tussen taken van het primaire proces. Oorzaak ervan is voornamelijk dat iedereen wel iets kent van het ondersteunende proces en zich bijgevolg al snel eigenaar voelt van de opdracht.

Hilde Dermez

42

Efficiënt werken vereist echter een professionele aanpak. Daarom is een integrale sturing vereist. Om dat te bereiken is het nodig dat het management het takenpakket herkent en erkent. Het probleem leeft niet enkel bij de overheid maar is te vinden in elke sector van ons land. IFMA (International Facility Management Association) heeft momenteel werkgroepen opgericht – waarvan ikzelf de groep Facility Management voorzit – met als opdracht het herkenbaar en erkenbaar maken van het facilitair management. 3.7.2. Inspireer en investeer in professionalisering De federale overheid dient ervan overtuigd te worden dat het facilitair management de smeerolie is van het primaire proces. FM faciliteert de core-business. Daarom loont het de moeite om te investeren in een gevarieerd opleidingspakket. Gezien het groot aantal VTE’s tewerkgesteld in de facilitaire dienstverlening en de enorme budgettaire kost van de uitvoeringstaken ( al dan niet geoutsourced ) is een investering in het professionaliseren meer dan gerechtvaardigd. Rekening houdend met de context van een snel veranderende maatschappij met opeenvolgende technologische ontwikkelingen en wetende dat facilitair management een innovatieve rol vervult, moet een manager energie steken in het inspireren van facilitair management. Facilitair management heeft een proactieve rol in de trends naar andere beleving van werken – wonen – zorgen – leven. 3.7.3. FM als een core-business, ondersteunend aan primair proces Het is lang zoeken naar facilitair management bij de Belgische federale overheid. Ook de Copernicushervorming heeft op dat vlak kansen laten liggen. Het is eigenlijk onbegrijpelijk dat een organisatietak met zo’n belangrijke budgettaire kost en met zoveel VTE’s als personeel, stiefmoederlijk behandeld wordt. Als enige van de ondersteunende stafdiensten heeft “Secretariaat en logistiek” geen manager N-2 aan het hoofd. Dit bevestigt eens te meer dat FM sterk ondergewaardeerd te wordt. Het is dus belangrijk voor leidinggevenden van facilitaire diensten om beroepsbewust te worden en aan het hoger management duidelijk te maken welke verrijkende mogelijkheden een professioneel FM biedt. Daarom moeten ze zelf het initiatief nemen om hun vakgebied zichtbaar te maken en het te benaderen als een afzonderlijke sector, gelinkt en ten dienste van het primaire proces. Facilitair management wordt dan de BUTLER van de organisatie (zelfstandig, plichtsbewust, kwaliteitsvol, proactief, gewaardeerd). Stop het beeld van logistiek als dienstmeid . 3.7.4. Meet en weet Elke manager, die zijn beleid wenst bij te sturen, heeft daartoe kengetallen nodig. Kengetallen genereren op zich is niet zo moeilijk. Het gebruik van Balanced score cards is inmiddels ook bij de overheid frequent. Vraag blijft echter of men , wat facilitaire dienstverlening betreft, weet wat men meet.


43

België heeft behoefte aan een norm zoals de NEN_Norm in Nederland, waarbij de facilitaire terminologie eenduidig omschreven wordt. De NEN-Norm levert eveneens een rubricering van de verschillende domeinen van het facilitaire takenpakket. Daardoor wordt het eenvoudiger om gegevens te verzamelen en om de resultaten met andere organisaties te vergelijken. Het benchmarken tussen facilitaire diensten van de federale overheid zou de manager toelaten om te bepalen op welk niveau zijn dienst situeert en waar hij moet bijsturen. Kengetallen zijn onontbeerlijk en als we meten, moeten we zorgen geen appelen met peren te vergelijken. 3.7.5. SPM – strategisch personeelsmanagement Het is ontstellend vast te moeten stellen dat bij de Belgische overheid, ongeacht of dit op federaal of op regionaal of een ander beleidsniveau bekeken wordt, de logistieke diensten (facilitair management is in ieder geval amper terug te vinden) vaak gebruikt worden om personeelsleden tewerk te stellen die elders niet meer aan de bak komen. In extreme gevallen lijkt de logistieke dienst eerder een beschutte werkplaats dan een service verlenend onderdeel van de organisatie. Om een kwaliteitsvolle dienstverlening te garanderen, is een strategisch personeelsmanagement meer dan nodig. Investeer in mensen en wees selectief bij aanwerven. Het uitvoerend karakter van de taken leent er zich toe om mensen zonder diploma of laaggeschoolden tewerk te stellen. Dit hoeft op zich geen probleem te vormen indien er voor gezorgd wordt dat de juiste man/vrouw op de juiste plaats staat. Beroepsbekwaamheid en attitudes zijn heel belangrijk. Facilitair management vraagt ook een strategisch personeelsmanagement. Sturing is nodig door leidinggevende ambtenaren en het personeelsplan moet voorzien in opleidingsniveaus , die aansluiten bij de taakomschrijving. Facilitaire dienstverlening kan geen kwaliteit bieden als de personeelsbehoefte ingevuld wordt met de “blutsjes en builtjes” van de organisatie ! 3.7.6. Leer en laat samenwerken Samenwerken is een leerproces. Uit een eerste formele beslissing om te gaan samenwerken, groeien effectieve werkkringen en netwerken. Daarbij is de evolutie van de relatie belangrijk : van buren naar vrienden tot partners. Struikelsteen bij het netwerken is veelal het probleem om de dynamiek van de aanvang te bewaren en om te zorgen dat iedereen in voldoende mate betrokken wordt (aantal afvallers tot minimum herleiden). In de sector van de facilitaire dienstverlening is er bij de Belgische federale overheid is netwerk van inkopers. Dit initiatief gaat uit van Urbain Bruggeman van P&O en brengt vooral de mensen rond tafel die belast zijn met raadplegen van de markt en het aanbesteden. Dit netwerk is in praktijk eerder statisch. Dit is te wijten aan het gebrek aan strategisch inzicht van de deelnemers. Het zou echter oneerlijk zijn om dit aan de economen/inkopers

Hilde Dermez

44

persoonlijk toe te schrijven. In de meeste gevallen bevinden zij zich in de weinig perspectief biedende situatie van logistieke diensten bij de federale overheidsdiensten. Horen we de schreeuw om een facilitair netwerk of willen we het niet horen? 3.8.

Conclusies i.v.m. de stage

De stage was een uniek moment in de opleiding. Ik heb in Den haag letterlijk en figuurlijk mijn rugzak gevuld en ik beschik over zoveel informatie, geen bladvulling maar zeer doelgericht neergeschreven documenten. Ik heb mij verbaasd over de openheid waarmee beleidsmensen mij een kijk laten nemen in hun bewustwordingsprocessen, in hun realisaties en … niet minder belangrijk in de struikelstenen waarmee zij te maken krijgen. Ik ben, eerlijk gezegd, jaloers op de beroepsfierheid van elke medewerker van facilitair management en de facilitaire diensten en over de correct kennis van hun functie. Op elk niveau is het professionalisme duidelijk merkbaar. Ik had het genoegen ook werkelijk deel te mogen nemen aan de bijeenkomsten van de FMWEB-leden, waarbij ik de informele sfeer kon proeven, waarmee officiële instanties elkaar ontmoeten. Treffend voorbeeld daarbij was al de opstelling van de stoelen en tafels in de ontmoetingsruimte. Ik heb ook telkens de kans gekregen om de woorden te toetsen aan de daden. Daar waar het tijdsbestek de ruimte liet ik een rondleiding gekregen, vrijheid om met medewerkers te praten en dus kunnen polsen of de “mooie woorden” ook effectief in daden werden omgezet. In meer dan 80 % van de gevallen was dat ook zo ! Ik heb genoten van de warme gastvrijheid van onze noorderburen, dit in fel contrast met hun zakelijke benadering van hun vak. En nu … Ik heb de ervaring van de pumpstage te gelde kunnen maken en heb in Marc Vanhemelrijk , afgevaardigd-bestuurder bij Selor, een nieuwe werkgever getroffen, die oog heeft voor het facilitair management en die kansen biedt om de verworven kennis in praktijk te brengen. Aan mij de opdracht om deze kans te plukken …

Managers in the Swedish public sector

45

HOOFDSTUK 4. MANAGERS IN THE SWEDISH PUBLIC SECTOR BEATRIJS DEROOST (PUMP 2003)

4.1.

Introduction

The period of traineeship took place from April 8 till 24 in 2003. The Utvecklingsradet under the direction of Folke K. Larsson was my host during this period and Per Stengard of the Arbetsgivarverket my guide through the Swedish maze. The two organisations, the Utvecklingsradet, keep a special position on the labour market in the Swedish Government Sector because of its function as forums for all social partners to meet and co-operate concerning development of issues in the fild of Human Resources Management. Arbetsgivarverket represents the government agencies as employers collectively. The new plan to reform the civil service in Belgium is called Copernicus. The general managers are the first to be selected and appointed by the new system: a free application followed by a severe assessment which results in a short list to be presented to the appointing minister. Where several appointments already have been made, a procedure to evaluate their performance has not yet been established. Sweden on the other hand has a long tradition (centuries) of independent agencies which have to perform by very high standards where efficiency and effectiveness are concerned. The purpose of my visit was to register how the top managers of these agencies are being evaluated on as well as to learn the manager’s opinion about that procedure. The persons I interviewed during my stay in Sweden were mainly head of the department human resources of an agency and they laid out the main standard of the Swedish evaluation system. A standard that was commented on and put in different perspective by Per Stengard of the Arbetsgivarverket, co-workers of the Utvercklingradet and a few union spokesmen. I set out to see how the Director Generals were evaluated, but soon found out that learning with which creativity and innovation Swedish agencies evaluate and stimulate the middle management was far more interesting. Therefore I widened my scope. Each interview started on the same basis: they all were sent a copy of a questionnaire before the interview. The agencies I visited where all accountable to the ministry of Finance. 4.2.

Particularities of the Swedish public sector

It is important to realise that any alternative the Swedish system might offer for the Belgium system, it can not be parted of its social and historical context and therefore can’t be implemented in Belgium without alterations, if implementation is possible at all.

Beatrijs Deroost (PUMP 2003)

46

Keeping the Belgium system in mind, here are a few items which strike me as typical for the Swedish context. 4.2.1. A strong decentralised public sector 4.2.1.1. Historical background The present organisation of the public service is the result of several reforms which mainly took place in the 80-90ties. The codeword was ‘taking responsibility’ for the agencies, accountable to parliament, government and the general public. The agency has its budget and mission and how it accomplices its tasks or uses its means, is entirely the agency’s choice and responsibility. Comment: The decentralised structure as such goes back to the 17th century. What happened in the period from 1965 – 1994 was a modernisation of budget management and accordingly Human Resources Management. 4.2.1.2. An annual rapport and annual budget request The annual report makes control and evaluation of the agency’s performance possible. The project propositions made in that report are spread over at least three year, so the agency’s policy is well set out and clear to everybody. 4.2.1.3. Full autonomy? Even though the head of an agency seems to be free to make his or her own managerial decisions, the head is also bound by many rules and regulations which create a very strict scheme to operate in. Comment: In the former system the instruction to agencies were mainly stated in laws and a written instruction from the Government. Today there are fewer administrative regulations of judicial character, but an increasing set of economic rules are emerging. “Many rules” should be taken as a very relative concept. Compared to the continental standards, those are reflected in for example EU-regulation, Swedish management has to cope with extremely few regulations. 4.2.2. Free access to official documents The Swedish constitution gives every citizen the right of free access to all official documents without an authorisation or even a specific reason. As a consequence, the public feels they have a strong control on the public sector and this is a major incentive for the civil service to improve their efficiency.

4.2.3. Freedom of speech for civil servants The right to break the oath of discretion and loyalty to the service, is also a constitutional one, is the civil servant judges that the actions taken by the public service is damaging to the Swedish society.


47

Comment. There is no formal oath of discretion and loyalty to the service. If you summarise the set of rules you might say that a government employee carry his/hers loyalty to Swedish Law and to the public as a whole. Perhaps you should mention that the constitution prohibits managers even from trying to find out which employee that has revealed information to the press. 4.2.4. Widespread unionisation Up to 90% of the civil servants are member of a union. This that not only co-workers of the lowest level are represented by the unions, but also the management. Therefore the unions are more likely to co-operate during reforms then to take a defensive position. 4.2.5. The notion: civil servant An employee in the public service is in se a civil servant. However the Swedish government narrowed this definition down to the co-workers of a ministry, therefore the employees of the agencies are not considered to be civil servants. Comment: This is probably a misunderstanding. The word civil servant refers to government employees except from militaries. Therefore most agency staff are civil servants. What might be confusing is the fact that Swedish civil servants generally do not carry rights in their employments that are similar to civil servants in the UK, Germany etc. 4.2.6. Individual pay negotiations This was not an objective on itself, but was a consequence of the new public management and can be used as a tool to improve the efficiency of the agencies. 4.3.

The agencies: a short introduction

In the introduction the two of the agencies concerned were already mentioned: the Utvecklingsradet and the Arbetsgivarverket. Also I had the pleasure of meeting minster Alf Levin of the Rikskatteverket, mister Rolf Molin of the Finansinspektionen, mister Lars Blumentaal of the Kojuncturinstituted and miss Inger Djurlou and miss Ann-Christine Held of the Tullverket. I also had the opportunity to interview Marianne Kling and Goran Rodin of the Ministry of Finance. Comment: Utvecklingsrådet is not an agency, but an association between the social partners in the government sector. To be able to see things from a different perspective I also contacted mister Ilkka Patrsien of the ST and miss Carlotta Kraft and miss Kerstin Hidingsson of Saco, two of the most important unions. The Swedish system is said to be inspired by how the private sector tackles its personal problems. Therefore I also visited Volvo Truck Cooperation in Sweden. Volvo is known as an employer where human resources is successfully taken very seriously. Ann Hesselbom an Tommy Kohle from Volvo were so kind as to explain their points of view on the matter.


48

My thanks to all for sharing their time and points of view with me. I apologise for the bad spelling of the Swedish names. 4.4.

The main standard

All interviews started of with the same questionnaire, however in view of the answers given, a differentiation must be made between the top and the middle management. 4.4.1. The General Director of an agency To improve the standards of the persons in charge as well as to maintain the public’s confidence in the appointments made, the government published a paper called ‘ the Swedish government managerial resource policy’ in 2000. It was published following the latest reforms in the public sector when a lot of employees were laid off due to budgetary measures. 4.4.1.1. The appointment of a manager The General Director is put forward by the minister responsible and appointed by the government. The vacancy however is not made public and the application procedure is not open to the public. Before a candidate is put forward the minister responsible has consulted all parties concerned (government as well as social partners) whether or not is acceptable to them. The appointment applies for a six year’s mandate which can only be terminated as result of corruption, abuse, etc. A head can normally be reappointed only once to the same agency for further tree years, mobility is imposed upon after that time period. No special contract is negotiated with the general director nor special guaranties given budget or otherwise. 4.4.1.2. Holding office Every ministry is responsible for the training of the newly appointed head. He or she is allowed to follow seminars about managerial and leadership techniques and he or she is introduced to peer groups (which are called netting groups). The newly appointed head does not have to draw up a strategic or operational plan for his or her organisation. However the annual rapports and budget requests should reflect the vision of the organisation. There is a strict separation between the administrative and political level of the ministries. Politicians, not even the minister responsible, can not intervene in the policy or actions taken by the head of an agency. Only the government can take action during the mandate period. Informal influences however are always possible, especially when taken into account that the minister responsible has to defend the next budget request for the coming year and that the same minister is responsible for the head’s reappointment or transfer.


49

4.4.1.3. Assessment The annual assessment contains an formal and an informal part. The formal part consists of the head having to defending the annual rapport of performance made by the agency before the minister in the person of the state secretary and some civil servants of the ministry responsible. During the interview the head also must elaborate on his budget request for the following year. He may be assisted by co-workers of his agency. The informal part of the evaluation consists of a personal interview with the minister responsible, during which the true job evaluation takes place weighing his added value to the performance of the agency in question. This interview however is said to be very private and usually comes down to a cosy chat. According to the paper published by the government, this interview should be used as a tool for monitoring and controlling yet the reality is quit different. 4.4.1.4. Consequences of a negative evaluation The head of an agency is not to be dismissed apart from the circumstances mentioned above. However it is possible that the appointment is not working out and in that case he or she can be transferred to another agency or be appointed an government office for the remainder of his or her mandate. At the end of the term the minister responsible is not obliged to reappoint. 4.4.2. The middle management Each agency is able to determine the criteria of selection, the appointments and assessment procedure of their co-workers. However in its paper published in 2000 the government made it clear that the principles laid out for appointing and assessing the general directors are to be applied for the rest of the staff. 4.4.2.1. Appointing the manager The managers are appointed by the head of the agency and usually have a fixed mandate which varies between four and six years. To some agencies reappointments in the same office is acceptable, to larger agencies mobility is the general policy. The vacancies are open to the public and the general public can demand access at any given time during the recruitment procedure and are able to lodge an appeal to the ministry responsible. Only the main lines of the profile of the available position are set out up front. The new co-workers of the Riksskatteverket are scanned for management potential and are given an appropriate training within the agency. The potential managers not only are trained specifically for the job, but also have to realise a main project within a strict time frame. Scores and particulars of the potential managers are kept in a database serving as the main source out of which new managers are recruited. In 2002 the Tullverket has started a project to train new managers. All employees could apply for the training and 16 candidates were selected. All of which now follow a personified path

50


to optimise their competences. This experiment is a result of Best Practices within the workgroup responsible for the training of new managers. 4.4.2.2. Holding office Seniority and exam results may be important elements for co-workers of the agencies, they are however not the decisive factors for their careers or wages. Needless to say that the wages in the public sector are still inferior to those in the private sector. The agencies have to find other incentives for their personnel. The Riksskatteverket has a work scheme imposed top-down. Each level of the organisation has to set its objectives for the coming year in consultation with the top level although the managers are left with some room to manoeuvre. The managers’ span of control is limited to a maximum of 10 co-workers. As a manager, the higher one is positioned in the hierarchy, the more he spends time to coach his co-workers. This process can not be taught in one seminar, but needs to be nurtured on a continues basis by a personal coach as well as the peer groups ( viz. the netting groups). In contrast to the Riksskatteverket, the Finanzinspectionen prefers external persons as individual coaches. This way they hope to find a better match where personalities are concerned between coach and manager in order to lower the threshold to discuss managerial problems. The Tullverket used to have lifelong appointments which have only been replaced by a new policy due to the need of flexibility. The agency ‘s policy to appoint personal for a limited mandate now blends in with the policy of the other agencies. This agency too works with annual work schemes which at first were detailed to the extreme where quantity is concerned but the quality of the service suffered greatly. So the focus of the work schemes now lay with the risk analysis in stead of the number of outputs. Volvo values the communication of their business plan to the co-workers greatly. They take pride in the fact that every employee knows exactly the exact economic situation of his or her plant. 4.4.2.3. Assessment The annual assessment consists of two parts: the job evaluation and the pay negotiation. However these two talks do not usually take place at the same moment, this way both parties can concentrate on essence of a job evaluation: to discus the way the co-worker functions in his or her job without having to deal with the money issue at the same time. Most agencies take the objectives set by the work plan as a starting point for the job evaluation. The employees at Volvo have to set four business objectives as a maximum and two personal ones. This limitation has been chosen most consciously: the employee knows exactly where his priorities ought to lie and knows the consequences of that fact for the job evaluation. Volvo also attaches great importance to a non-linear career. A good manager gathers his experience in different areas and mobility is not at all a hollow word.


51

At the Riksskatteverket a 360° survey is used to evaluate the managers which means that not only the manager is evaluated by his immediate superior but also by his peer group and subordinates. This tool helps the manager to get a good image of the way he functions and the feedback given helps him to anticipate on his flaws. A good job evaluation means a real chance to a promotion in this agency and is thus an excellent incentive. Because of the limited span of control the head has, the annual job evaluation is not the only moment results are discussed. There are at least two more talks where results are scrutinised. This way the agency wants to stimulate an ongoing dialogue between manager and his co-workers. The Tullverket on the other hand is not so keen on elaborate evaluations certainly not on paper since one negative remark can destroy a person’s career. Therefore this agency only works with a reduced version of the 360° survey. Other agencies do not wish to use it at all. The private sector does not commonly use the 360° survey either. As Volvo points out that the survey can be an useful tool, its efficiency depends mostly on the way it is used: not to pass a judgment on the employee but as a starting point to optimise personal competences. 4.4.2.4. Consequences of a negative evaluation Most managers are appointed for a fixed mandate. At the end of it they are given four choices: to be reappointed, to be reoriented to a higher level, to be orientated in an other direction or to take a step back in the hierarchy. In the latter case the employee usually chooses a golden handshake and leaves the organisation. However since the average age of the managers gets younger a step back is no longer seen as a career failure. 4.5.

Some observations

These observations are made with the Belgian context in mind. 4.5.1. Request for a more open procedure in the appointment and evaluation of heads of agencies In Belgium the appointments made of the new heads of Federal State, have never been more open then today. Still the procedure is criticised. The minister is able to choose an appropriate candidate from a short list which is made public and thus not free from criticism. Sweden has the reputation of being a very open society and therefore it was amazing to learn that the vacancies are not made public nor is the application procedure. Although even in the Swedish society, people tend not to accept this way of mixing political and administrative interests any longer without some accountability, al the more since accountability on all levels of society increases. In 2003 the ESO (Expertguppe för studier I offentlig ekonomi) published a very critical report on the appointment procedure used and the lack of accountability. This organisation


52

based its research on interviews and questionnaires with ministers, secretaries of state and heads of agencies. Moreover more than half the appointed heads had a political background before they even became a director general. In the appointment procedure now applied in Belgium, evaluation has not yet been tackled. But as these procedures are been drawn out it will have to be taken into account that the public wants some kind of accountability. This not only will regain them the public esteem, but also give more weight and authority to the manager’s decisions. In Sweden, when not reappointed, a head can not appeal to the decision made. Yet there should be a neutral body, an instance of arbitrage, which is able to decide on short notice whether or not the claim of the plaintiff is justified and hence is able to impose its decision on the managers as well as on the appointing minister. 4.5.2. Communication Good communication is of the essence for a team to gain good results, but is often neglected and hence a source of irritation for all parties concerned. 4.5.2.1. Job descriptions Elaborated job descriptions are avoided nowadays in Sweden, although they were frequently used in the past. The main reason for this being that those elaborated job descriptions limit job flexibility and encourage waving ones responsibility by saying it is not in ones job description. The Belgium reform scheme still uses elaborate job descriptions for the reforms are rather drastic and impose a change of attitude trough wards the jobs and careers. In such a situation elaborate job descriptions may give employees as well as managers something to hold on to during the constant changing situation. Once the reform has settled in, the elaborated job descriptions may well be under revision and limited to a more workable assumption. This however needs a context where at least one of the parties knows his or her responsibilities and is familiar with the work form. 4.5.2.2. Expectations There is usually an elaborate list of goals to attain and performances to achieve, but which are the ones with the highest priority? In Sweden it is not uncommon to put just a summery of the evaluation procedure and the job evaluation op paper. As a consequence the priorities the leading manager has set out, are nowhere to be found in writing which can give cause to a rather confusing situation. But it might be the outcome of the free access to all official documents. By putting only summaries on paper one may not be liable to sever critics as objectives are not maintained. The only way a system like this works, is if there is a continues dialogue between manager and co-worker. However if for some reason the manager is changed the oral agreements made are not necessarily met.


53

Where the private sector is concerned they are not submitted to the law of free access to all documents and thus can put everything on paper. However Volvo limits the priorities of its co-workers up to four business objectives and two personal ones. The choice of the objectives is made consensually by co-worker and the leading manager. The new Belgium evaluation system is not only meant as an evaluation tool but also as an incentive and thus gives the civil servant a chance to personal development. The Swedish experience can be used to fill in the margin to personalise the dialogue between the civil servant and his manager. If the evaluation system is to be used in this way, this means that even as the whole evaluation procedure is written down with all the topics discussed, a limited number of priorities can be set in order to make co-worker and manager take responsibility to set personal objectives for the co-worker. 4.5.3. Evaluation In most cases the immediate superior is also the evaluator in Sweden. Before the individual pay negotiation was used as an incentive, a large campaign was set up to inform and train managers as well as co-workers. Individual pay negotiations were also considered to be incentives for employees in the public sector from the 90ties onwards. It also gives the leading manager some freedom in how to motivate his co-workers. In Belgium wages and working condition are still determined by a federal statute with no room for individual negotiations. The main concern was to avoid favouritism. With the present extra-remuneration, this principle is undermined. And here the discussion begins: who will evaluate the employee’s potentials and consequently determine whether or not they get the extra-remuneration. This evaluator of the co-worker should be the immediate superior. However the unions do not see this with a favourable eye since they consider the present leading civil servants not objective enough to acquit themselves of this task. Another issue that needs to be addressed is the evaluation of the individual versus the team player he or she is. This specific problem pops up in relation to the differed boards where all the top managers of the administration must work together to attain the main objectives. By evaluating those people not only as individuals but also as team players, team spirit is stimulated and thus internal conflict could be avoided. But who would evaluate the team? The chairman himself, being a member of that team or an external evaluator? Good team work is very important to improve the efficiency of this leading bodies, but it will not be easy to stipulate the evaluation procedure. 4.5.4. Job evaluation separate to pay negotiation In Belgium for the moment a manager is evaluated on mere figures but also has to prove that the results obtained is not the result of the accurate job of his co-workers but that he contributed in some way to that result by coaching his team well. However leadership skills


54

can not be caught only by a matrix of objective performances. Therefore it will be a bonus to have a separate job evaluation and a pay negotiation as it is done in Sweden. For if leadership skills are as important as other managerial skills, they should be evaluated equally. So with the separate talks these two issues can be evaluated on in a more efficient way and at the same time stimulates the ongoing dialogue between the manager and the hierarchy. 4.5.5. Competences To develop ones competences, they need to be determined first. Since the Swedish job descriptions do not elaborate, competences are not explicit which by no means implies that there is no competence management. In Belgium however competence management is still scarcely out the egg. 4.5.6. Career possibilities Career opportunities can be seen in two ways: financial and promotion wise. For the employer this can be used as incentives for his personnel. Offering career opportunities to an employee cost money. Is cost money to train the individual as well as to prepare the organisation to such a career. One of the instruments used can be a database, like the one the Riksskatteverket uses. As mentioned before this database contains employees with a good competence record and are favoured for a managements position. In Sweden every agency has its own policy, however since careers are not bounded by seniority nor appointments for live the individual has a lot of lee way to map out his own career. The Belgian reform system tried to open up the present limitations on career opportunities of civil servants. However for the moment politicians as well as unions have laid a heavy mortgage on these reforms. 4.5.7. Job security Despite the fact the work conditions in the public sector and private sector were harmonised in Sweden, wages in the public sector remain below the private ones. Job security remains one of the main factors to opt for a career in the public sector. In Belgium there is also a tendency to harmonise the two sectors where work conditions are concerned, still it must be kept in mind that job security still is a major trump. 4.5.8. Stress at work It is striking that after 20 odd years of change management in Sweden, stress at work has become a major problem. One indication that the problem needs to be taken seriously is the notable increase of absenteeism. Although the general aging of the working population is known to be one of the main factors to this phenomenal.


55

4.5.8.1. Absenteeism Just as the reform had started in the Swedish public sector in the early nineties, a problem of short absenteeism popped up but soon disappeared as the reforms progressed. Now 15 years later absenteeism has again become a pressing problem but now people call in sick for a longer period of time. The problem occurs mainly in education and the social sector. The fact that the majority of the employees of these sectors are women is specific to these work areas. Also it must be said that these two sectors were the ones to benefit the least of the individual pay negotiations. Because of the budgetary impact of absenteeism, the government is eager to tackle this problem. In the Budget Statement Bill 2003 the government has made clear its intentions to reduce the average period of sick leave by half. Everyone agrees actions must be taken to solve the problem, however one should be careful to what measures to take. Short term measures may lead to a shifting of the problem rather than a real solution of it. 4.5.8.2.

The aging working population

Demographically Belgium and Sweden know a similar evolution to know: within a period of 15 years a lot of employees reach the retiring age. This means that not only young people need to be trained well in order to fill the future vacancies, but also that the government needs to anticipate the enormous cost to offer the present life standard to those pensioners. Sweden has recently imposed stricter conditions for part time work and part time retirement which is an other possible explanation for the increased absenteeism. 4.6.

Conclusion

Since the application and evaluation procedure of Directors General in Sweden are not yet open to the public, the outcome of the analysis is rather disappointing in view of the reform proposals in Belgium. However it needs to be said that the call for more openness on this issue will not be able to ignored for much longer by the Swedish authorities Where the middle management is concerned although everyone agrees on the importance of leadership skills, the assessment is still figure based and does not take into account the time and effort one needs put in to make a good team work. Despite all efforts Swedish society puts in to be open, communication stays the Achilles’ heel of all levels of society. Comment: The recruitment procedure for top mangers is the only one that is not open to the public in Swedish Government sector. This situation is probably due to the fact that these positions are appointed by the Government (politicians). Today most positions are appointed by the head of an agency or even at lower level. All applications for these positions have to be open to the public, the same goes for the decision of employment taken. Actually we have an debate among the agencies, some of which has written a letter to the Government in the


56

matter, about the harm this openness might bring to the possibilities of recruiting skilled people from the private sector. Though the well-being of the individual seems to be the focal point of the Swedish society, the fact that absenteeism is such a big problem and imposes real stress management, was rather surprising. The confrontation between the image one gets based on the papers issued out by the Swedes and the reality – which differs not so much from the Belgium situation – was to me very instructive. It proves that solutions put on paper by a third party must be well examined before implemented as they may seem the perfect solution without actually giving it. For Belgium has its own particular situation and needs therefore its own solutions. This by no means implies that Belgium should not draw lessons from the Swedish change management. 4.7.

References

Arbetsgivarverket www.arbetsgivarverket.se ‘Central government and delegated employer responsibility – a Swedish model’, 2001 Per Stengard : [email protected] Finansinspectionen www.fi.se ‘who we are and what we do’, March 18, 2003 Rolf Molin : [email protected] Konjunkturinstitutet www.konj.se Lars Blumenthal : [email protected] Ministerie van financiën www.finans.regeringen.se [email protected] ‘Budget statement and summary from the budget bill of 2003’ Marianne Kling : [email protected] Göran Rodin : [email protected] Ministry of Justice www.justitie.regeringen.se ‘The right of access to official documents in Sweden’, 1996 ‘Public administration in the service of democracy – an action programme’, 2000 Regeringskansliet www. Regeringen.se ‘Sweden’s laws’, 2000 ‘Public access to information ans secrecy with Swedish authorities’, 2000 ‘Processing government business’, 2001


57

‘Transparancy and accessibility’, 2001 ‘The Swedish government at work’, 2000 ‘Swedish government offices yearbook 2001’, 2002 ‘This is the ministry of finance’, 2001 ‘The central government budget process’, 2002 Riksskatteverket www.rsv.se Alf Levin : [email protected]

SACO www.saco.se Charlotta Krafft : [email protected]

ST (Statsjänstemannaförbundet) www.stmf.se ‘A good working life and a better society’, 2001 Ilkka Pärssinen : [email protected] Tullverket www.tullverket.se ‘The good work : a personnel policy programme for the Swedish Custums Service’, 2001 ‘The Swedish Customs Service 2000’ ‘The stairway’, 2001 Inger Djurklou : [email protected] Ann-Christine Held : [email protected] Utvecklingsradet www.utvecklingsradet.se Folke K. Larsson : [email protected] Frida Winnerstig : [email protected] VOLVO Truck Corporation Ann Hesselbom : [email protected] Tommy Kohle : [email protected] K.B. ‘tot invoering van een evaluatiecyclus in de federale overheidsdiensten’ van 2 augustus 2002, B.S. 13 augustus 2002. Federale Overheid, ‘Masterplan : de Epsilon aanpak : evalueren om te evolueren’, DALY, M., Accountability among senior civil servants, Institute of Public Management, Dublin, Criterion Press Limited. MOQVIST L., ‘The competency dimension of leadership : a study of topmanagers in Swedish public administration’, Competency management in the public sector, HORTON S., HONDEGHEM A., FARNHAM D., Amsterdam, IOS Press, p91-104.

58


Guidance on work-related stress : Spice of life or kiss of death, Employment and social affairs, European Commission, 1999 OECD (1993), Pay flexibility in the public sector, PUMA, Parijs. OECD (1997), Performance pay schemes for public sector managers’, PUMA, Parijs. OECD (2001), Public Sector Leadership for the 21st century, PUMA, Parijs. www.sourceoecd.org VIRTANEN T., ‘Changing competences of public managers, tensions in commitment’, The International Journal of Public Sector Mangement, Vol. 13 no 4, 2000, p333-341.

De functie van de ‘agent correctionnel’ in de ‘Service Correctionnel du Canada’

59

HOOFDSTUK 5. DE FUNCTIE VAN DE ‘AGENT CORRECTIONNEL’ IN DE ‘SERVICE CORRECTIONNEL DU CANADA’

SABINE DE VALCK1

5.1.

Inleiding: doel van de stage

Vanuit het eigen werkterrein als zaakvoerder in de Centrale gevangenis te Leuven ervaar ik dagelijks het belang van het (niet) voeren van een geïntegreerd personeelsmanagement. De manier waarop de basiswerkers (penitentiaire beambten en techniekers) aangestuurd, opgeleid, ondersteund en geëvalueerd worden, heeft een enorme impact op het resultaat van de gevangenisorganisatie: het creëren van een veilige én humane omgeving. De strafinrichtingen zitten momenteel in (het begin van) een veranderingsfase (de missie is bepaald, de BPR is volop aan de gang); ook de buitenwereld verwacht duidelijkere resultaten van een overheidsdienst. Dit brengt met zich mee dat ik op de eigen werkvloer vaak tegenstrijdige visies en doelstellingen ervaar, waardoor het niet steeds even duidelijk is naar welke resultaten gewerkt moet worden. De strafinrichtingen kennen een lange traditie van een sterk hiërarchisch gestructureerde organisatie. Externe verantwoording, resultaatgericht werken, delegeren van verantwoordelijkheden zijn quasi onbestaande. Huidige stromingen binnen management in het algemeen en de hervormingen binnen de overheid gaan meer in de richting van responsabiliseren en ondersteunen van personeel (cf. belang van een goed HRMbeleid), delegeren van taken naar het meest relevante niveau… Vandaar de nood om eens afstand te nemen van de eigen werkpraktijk en te gaan kijken naar een land waar reeds lang ervaring is met het aansturen en responsabiliseren van personeel: Canada. Met de stage wou ik volgende leerdoelen bereiken: - Kennismaking met de basiskenmerken van het gevangeniswezen in Canada; - Het personeelsbeleid ten aanzien van penitentiair beambten grondig onderzoeken en dit op de verschillende niveaus van de organisatie (nationaal & regionaal – directieniveau – niveau van de individuele beambte); - Zicht krijgen op de mogelijkheden die “managementspraktijken” (in ruime zin) bieden om een organisatie performant te maken (welke instrumenten gebruikt men op verschillende niveaus, welke vaardigheden zie ik bij leidinggevenden…). Ik liep stage van 19 april tot 30 april bij de Service Correctionnel du Canada, regio Québec. Volgende activiteiten werden doorlopen: - Kennismaking met de SCC op regionaal niveau: de missie, organisatie en het beleid, recrutering van beambten; - Bezoek aan het regionaal opleidingscentrum: de basisopleiding van penitentiair beambten; - Bezoek aan drie penitentiaire inrichtingen (één medium – twee minimum beveiliging) met de nadruk op gesprekken met beambten op de werkvloer en hun rechtstreekse superieuren; - Bespreking van de opgedane ervaringen op regionaal niveau. 1

Zaakvoerder in de centrale gevangenis van Leuven (FOD Justitie)

Sabine De Valck

60

5.2.

Beschrijving van de stageplaats: Service Correctionnel du Canada (SCC)

5.2.1. De missie van de SCC2 Wat dadelijk opviel was de professionele blik van elk (toekomstig) personeelslid. Iedereen (gaande van de beambten in opleiding tot het hoger management op regionaal niveau) is het duidelijk eens over de twee pijlers waarop de strafinrichtingen zijn gebouwd: veiligheid (‘sécurité’) en sociale reïntegratie (‘réinsertion sociale’). Ten eerste, sociale integratie. De SCC vertrekt van het principe dat elke gedetineerde vroeg of laar terugkeert naar de maatschappij. De beste manier om deze te beschermen is deze reïntegratie voor te bereiden met een minimum aan risico’s voor de maatschappij; dit van bij de start van de detentie. Om dit te bereiken bepaalt de SCC een ganse reeks interventies en instrumenten voor evaluatie en controle (bv. IP 700-00: ‘processus d’intervention correctionnel’). Gedetineerden worden toegewezen aan een strafinrichting op basis van risicobeheer (‘programme de gestion des risques’3) en detentieplan: een complexe evaluatie gebaseerd op verschillende soorten dynamische en statische gegevens. Deze vormen de leidraad tijdens de detentie en worden regelmatig geëvalueerd en bijgestuurd. De SCC stelt in elke strafinrichting verschillende intensieve individuele en groepsgerichte programma’s (toxicomanie, voor seksuele delinquenten, omgaan met geweld…) ter beschikking die de gedetineerde moeten toelaten te werken naar een (meestal progressieve) vrijlating. Ook kunnen gedetineerden een diploma halen binnen de gevangenismuren4; elke inrichting beschikt over enkele lesgevers en klaslokalen. De gedetineerden die dit wensen, zijn de ganse dag bezig (werk, programma’s, opleiding…). De engagementen en vooruitgang wordt continu geëvalueerd. Vergoedingen voor tewerkstelling (opleiding en programma’s worden hiermee gelijkgesteld) zijn afhankelijk van de mate waarin de gedetineerde investeert in zijn detentieplan (er zijn 5 schalen gaande van 1,5 tot 7 CAD of 0,96 tot 4,48 € per dag). Ook wordt nauw samengewerkt met het thuismilieu. Naast het begeleiden en opvolgen van gedetineerden doorheen de detentie is een tweede pijler de veiligheid binnen de strafinrichtingen. Ook hier wordt sterk in geïnvesteerd, zowel materieel5 als op vlak van richtlijnen en normen. Veiligheid kent twee aspecten: enerzijds de veiligheidsoperaties6 binnen de gevangenis, anderzijds de informatie en inlichtingen die men verzamelt rond de gedetineerde of groepen gedetineerden m.b.t. mogelijke risico’s en bedreigingen. De regels en directieven zijn zeer duidelijk en toegankelijk voor de 2 De SCC beschikt over een website waar o.a. de voornaamste wetgeving, beleidsdocumenten en belangrijke (wetenschappelijke en jaar)rapporten op terug te vinden zijn: www.csc-scc.gc.ca. 3 Voor meer informatie: COLLIN, Brigitte, Rapport de stage, Service Correctionnel du Canada, région du Québec: le programme de gestion des risques, 2003. 4 Gedetineerden die niet in bezit zin van een diploma ‘secondaire cinq’ of twaalf jaar onderwijs, moeten verplicht onderwijs volgen (als werkpunt in het detentieplan). 5 Belangrijk hier is te weten dat het Canadese gevangeniswezen zelf optreedt bij crisisinterventies, ook in ernstige gevallen zoals een gijzeling of opstand. Daartoe beschikken de inrichtingen zelf over de nodige middelen (zoals boeien, chemicaliën, wapenstokken, vuurwapens). 6 Enkele voorbeelden. Voor crisissituaties wordt er sedert 2 jaar een speciaal getrainde interventieploeg (‘Epiu: équipe pénitentiaires d’intervention en cas d’urgence’) ingezet. Per inrichting is er een team van 12 à 15 personeelsleden die speciaal gevormd worden om op te treden bij crisissituaties. Voor alle geplande interventies is er een gedetailleerd beheersmodel uitgewerkt (bijvoorbeeld ‘directive du commissaire 600: gestion de cas d’urgence’): wie participeert, wat zijn de nodige stappen, beschikbare hulpbronnen, te nemen maatregelen na de crisis (bijvoorbeeld hulp aan betrokken slachtoffers en personeel, enquête…). Centraal staat een model voor het voortdurend handhaven van communicatie en observatie van de situatie.Er wordt enorm geïnvesteerd in opsporen van drugs: elke inrichting beschikt over een ‘ion-scan’ voor het detecteren van drugs bij bezoekers en gedetineerden en een drugshond (sedert het invoeren van de maatregelen is het bezoekersaantal gedaald met één derde). Bezoek wordt nauwlettend geobserveerd.


61

gedetineerden. Ook heeft de gedetineerde recht om alle informatie waarop een bepaalde beslissing berust te kennen (op enkele duidelijke uitzonderingen na die gepreciseerd zijn in een ‘instruction permanente du Commissaire’). De missie (1989, ‘Commissaire SCC’ Ole Ingstrup) is geen dode letter maar een leidraad bij de dagelijkse praktijk en het voeren van beleid. Zij zorgt voor een integratie van activiteiten, strategieën, beleidslijnen en dit op alle niveaus van de organisatie. “Le Service Correctionnel du Canada, en tant que composante du système de justice pénale et dans la reconnaissance de la primauté du droit, contribue à la protection de la société en incitant activement et en aidant les délinquants à devenir des citoyens respectueux des lois, tout en exerçant sur eux un contrôl eraisonnable sûr, sécuritaire et humain”. Deze missie wordt verder uitgewerkt in vijf fundamentele waarden, strategische doelstellingen en leidende principes. Ze kreeg in 1992 haar wettelijke basis met de ‘loi sur le Service Correctionnel et la mise en liberté sous condition (DC001)’. Hierin zijn o.a. het doel, de principes en taken van de SCC, functie en verantwoordelijkheden van directie binnen de strafinrichtingen (bijvoorbeeld vrijlatingsmodaliteiten, noodzakelijke inlichtingen, disciplinaire maatregelen, fouille, klachten…) opgenomen. 5.2.2. De organisatiestructuur en het management De SCC heeft als opdracht het uitvoeren van vrijheidsberovende straffen van minimum twee jaar en langer en staat in voor de opvolging van voorwaardelijk in vrijheid gestelden7. De SCC maakt deel uit van het ‘Ministère de sécurité public et protection civile’ waarvan ook ‘la Gendarmerie royale, le Service Canadien du Renseignement de Sécurité, la Commission nationale des libérations conditionnelles, le Centre des armes à feu et l’agence des services frontaliers’ deel uitmaken. De SCC omvat 52 strafinrichtingen of ‘pénitenciers’, 17 ‘centres correctionnels communautaires’ en 71 ‘bureaus de libération conditionnelle’. De gemiddelde dagpopulatie bedroeg in 2002 12600 gedetineerden en 8300 voorwaardelijk in vrijheid gestelden. Dit gebeurt met ongeveer 16000 personeelsleden, waarvan 80% werkt in de strafinrichtingen, 8% begeleidingen buiten de gevangenissen op zich neemt en 12% in de omkaderende diensten werkt (5% nationaal, 7% regionaal). Alle strafinrichtingen zijn geklasseerd volgens een veiligheidsniveau: maximum met de nadruk op zeer strikte veiligheidsnormen en controle binnenin en rondom (ongeveer 15% van de totale populatie), medium met een strenge beveiliging van de externe omheining, binnenin vrij open (60% van de populatie) en minimum waar veiligheid gebaseerd is op interactie met gedetineerden (25%). Een gedetineerde die in een ‘pénitencier’ verblijft, kost op jaarbasis 108.277 CAD (69.300 €)8 in een maximaal beveiligde gevangenis, 71.894 CAD (46.000 €) in een medium en 69.178 CAD (44.300 €) in een minimaal beveiligde inrichting. Gemiddeld kost een persoon (ook de 7

De provinciale autoriteiten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van gevangenisstraffen minder dan twee jaar en van de aanhoudingsmandaten. 8 Koers april ’04: 1 CAD = 0,64 €

62

Sabine De Valck

personen onder voorwaardelijke invrijheidstelling meegerekend) onder de bevoegdheid van de SCC 62.115 CAD (39.750 €) per jaar. De SCC is georganiseerd op drie niveaus: nationaal, regionaal en lokaal. Aan het hoofd van de centrale administratie staat de ‘Commissaire’. De centrale administratie te Ottawa bepaalt het beleid en de algemene planning. De dienst is georganiseerd rond zes sectoren: ‘secteur de la politique, planification et coordination; secteur de l’évaluation du rendement; secteur des services corporatifs, secteur de la gestion des ressources humaines; secteur des opérations et programmes correctionnels; secteur de l’engagement communautaire; secteur des communications et de la consultation; secteur des délinquants’. Op regionaal niveau worden de nationale directieven vertaald naar de lokale strafinrichtingen toe. Québec is één van de vijf regio’s; de administratie is gevestigd in het stadje Laval (naast Montréal). Binnen het regionaal niveau wordt onderscheid gemaakt tussen ondersteunende diensten (‘ressources humaines’ met o.a. de recrutering en carrièreplanning en de ‘ressources matérielles en financières’) en operationele diensten (‘politiques de sécurité’, ‘programmes correctionnels et gestion des cas’, ‘réinsertion sociale’). Het gaat om gespecialiseerde diensten die nationale directieven naar de praktijk van de strafinrichtingen vertalen, deze ondersteunen bij de toepassing ervan, toezien op de uniforme toepassing van de directieven (conformiteit met de nationale doelstellingen wordt voortdurend nagestreefd). Op regionaal niveau wordt een zekere expertise en specialisatie ontwikkeld, die onmogelijk in elke strafinrichting kan aanwezig zijn, zodat de regionale administratie strafinrichtingen ondersteunt bij specifieke vragen of moeilijkheden, bij de vertaling van wetgevende initiatieven of bij de algemene implementatie van veranderingen. De regio beschikt ook over een crisiscentrum, waar noodsituaties ondersteuning kan gevraagd worden. Het statuut van de regionale diensten is relatief complex: - Enerzijds is er historisch gezien praktisch continu een slingerbeweging tussen centralisering (nationale bevoegdheid) en decentralisering (regionaal); bijvoorbeeld de huidige centralisering van de personeelsopleiding en van het budgetbeheer; - Anderzijds heeft de regionale dienst voornamelijk een ondersteunende en coördinerende functie – een intermediairfunctie en dit op zeer veel verschillende domeinen (specialisatie). Dit tussenniveau maakt een betere operationalisering van het beleid mogelijk, maar tegelijk verlengt het de keten van beslissingen en beleid. Binnen de strafinrichtingen zijn voor elke functie de verantwoordelijkheden duidelijk bepaald en gekaderd binnen de missie en kernopdrachten. De directie vervult voornamelijk een strategische rol. Het management van de strafinrichtingen is gebaseerd op de continue evaluatie van de verschillende activiteiten op basis van vastgelegde normen (conformiteit). De directeur van elke inrichting stelt jaarlijks een jaarplan (‘entente de rendement’ met o.a. ‘résultats ciblés, contributions personnelles et résultats atteints’ per activiteitsdomein) en een jaarrapport (welke resultaten werden behaald?) op. De belangrijkste resultaatsgebieden worden nationaal opgelegd. Hiervoor worden regelmatig enquêtes uitgevoerd binnen bepaalde domeinen (bijvoorbeeld bij incidenten, telkens wanneer –ook legitiem- geweld wordt gebruikt) om na te gaan of bepaalde activiteiten uitgevoerd werden, normen nageleefd werden of rapport x inhoudelijk alle elementen bevatte, enzovoort. Op basis van dergelijke enquêtes stuurt de directie zijn personeelsleden dadelijk bij en stelt hij ook een verbeterplan op lange termijn voor aan de regionale administratie. Meerdere keren per jaar vinden er op basis daarvan punctuele verificaties plaats op bepaalde werkdomeinen. Bijvoorbeeld: hoe vervullen


63

de verschillende personeelsleden die betrokken zijn bij het detentieplan hun taak? Hoe verloopt het bezoek? Gebeuren de fouilles correct? Voor al deze kerntaken zijn duidelijke richtlijnen opgesteld, geformuleerd in verwachte gedragingen en zijn instrumenten ontwikkeld om de activiteiten te registreren en te evalueren. De instrumenten zijn voor het personeel beschikbaar op het intranet met een directe link naar de directieven en instructies. Deze instrumenten worden nog steeds verder verfijnd. De noties van verantwoordelijkheid, aanspreekbaarheid en openheid (intern, maar ook naar de buitenwereld toe) staan sterk op de voorgrond. Deze waarden zijn geïnternaliseerd bij de verschillende geledingen van het personeel. De focus van de evaluatie ligt vooral op evaluatie van het proces (verificatie van de conformiteit aan de wetgeving op basis van indicatoren), eerder dan op de resultaten. De druk van het Parlement wordt bovendien groter om de resultaten steeds meer(recidive, veiligheid…) toe te lichten. Wat de resultaten van het gevangeniswezen betreft, valt de laatste jaren een sterke terugval van de populatie te zien. Verschillende gevangenissen hebben te kampen met leegstand. Als verklaring denkt men vooral aan de programma’s die binnen de gevangenis aangeboden worden (er is minder recidive), naast de natuurlijke selectie door het verouderen van de populatie. Een tendens die in de meeste landen van Europa en de VSA niet waar te nemen is… Tegelijk zijn er ook enkele tendensen die het open klimaat bedreigen: - Vakbonden (die vooral sterk staan in maximaal beveiligde inrichtingen) stellen meer en meer het samengaan van beveiliging en opvolging van gedetineerden in vraag. - Politiek zouden Amerikaans gerichte stromingen meer en meer de nadruk gaan leggen op de ‘law and order’-benadering wat een hardere aanpak zou kunnen betekenen. Het gaat nu nog om minderheden, maar deze vormen wel reeds een sterke politieke druk. - Tegelijk zijn er sterke slachtofferbewegingen ontstaan die regelmatig reageren tegen de politiek van graduele vrijlating en veel weerklank krijgen binnen de media. 5.3.

Uitdieping van het studieobject: De functie van de ‘agent correctionnel’

5.3.1. De functie van ‘agent correctionnel (AC)’ Binnen de Canadese context wordt de functie van AC gezien als ‘moyenne élévée’. Het gaat om een goed statuut met verschillende sociale voordelen. Meer en meer postuleren ook universitairen die binnen de inrichting verschillende carrièremogelijkheden hebben (bijvoorbeeld ‘gestionnaire d’unité’, ‘agent de libération conditionnel’, ‘agent de programme’). De aantrekkelijkheid van de job ligt momenteel hoger gezien het voorziene vertrek van vele babyboomers snelle carrièremogelijkheden nog vergroot. De functie van de ‘agent correctionnel (AC)’ (vergelijkbaar met de penitentiair beambte) is cruciaal voor een strafinrichting aangezien hij verantwoordelijk is voor het dagelijks reilen en zeilen binnen de gevangenis. Binnen de SCC wordt een belangrijk onderscheid gemaakt tussen een AC I en AC II. Een AC I is verantwoordelijk voor de statische beveiliging en vervult functies als portier, controle van de dienstingang, controle van de perimeter (patrouilles en toren)… Interacties met gedetineerden zijn voor hem beperkt. De AC II vervult zijn taak op de vleugel; centraal staat de dynamische beveiliging of het zo goed mogelijk

Sabine De Valck

64

inschatten van gedetineerden en situaties door constante interactie en observatie. De AC II heeft een caseload van 8 à 10 gedetineerden die hij observeert en begeleidt doorheen de detentie met als doel een ‘reinsertion efficace et sécuritaire’. Sedert de tweede helft van de jaren ’80 ligt de nadruk organisatorisch en methodisch op multi-disciplinair groepswerk: ‘gestion par unité’. Vaste equipes staan in contact met gedetineerden wat betere communicatie en opvolging mogelijk moet maken. Centraal staat de opvolging en begeleiding van de gedetineerden op basis van zijn veiligheidscode en zijn mogelijkheden tot reïntegratie. Sedert ’97 beschikken zij voor de ‘gestion des cas’ over een reeks werkinstrumenten die volledig geïnformatiseerd zijn. Sinds 2000 wordt gezocht naar een nieuw evenwicht binnen het werk om ook de veiligheid beter te bewaken als voorwaarde om de sociale reïntegratie beter te doen slagen. 5.3.2. Recrutering en carrièreplanning Om te kunnen deelnemen aan de selectie moet een kandidaat-AC minstens ‘sécondaire cinq9’ doorlopen hebben. Bijkomend wordt ervaring gevraagd in het communiceren met mensen. Deze ervaring kan bijvoorbeeld vrijwilligerswerk zijn, stage tijdens een opleiding… Werkervaring in de statische beveiliging (bijvoorbeeld als bewakingsagent) is niet voldoende. Eens toegelaten op basis van de criteria moet een kandidaat-AC slagen voor verschillende etappes waarin de kandidaat wordt getest op volgende criteria: cognitieve vaardigheden, persoonlijke kwaliteiten (‘respect; désir d’apprendre et de changer, intégrité; souci d’obtenir des résultats; esprit d’équipe’) en tenslotte vaardigheden en competenties (oplossingsgerichtheid, verbale en schriftelijke communicatie, analyseren van informatie, motiveren van personen, kunnen plannen van werk). Ook gebeurt er een telefonische verificatie bij de vorige werkgevers, een medisch onderzoek en een verificatie van de betrouwbaarheid (‘fiabilité’). Verder moet de kandidaat een rijbewijs hebben, kunnen reanimeren en de eerste zorgen kunnen toedienen. Wanneer er plaatsen vacant zijn, worden kandidaten toegewezen aan een bepaalde strafinrichting. Eerst wordt gestart met een basisopleiding van 13 weken. Pas als men voor deze opleiding geslaagd is, wordt men aangeworven. Na de basisopleiding volgt een stageperiode van 2 jaar. Na drie jaar is het toegelaten een mutatie naar een andere inrichting te vragen. Er zijn verschillende carrièremogelijkheden intern binnen de dienst. Een eerste stap is deze van AC I naar AC II of van taken van statische beveiliging naar dynamische. Universitairen bijvoorbeeld kunnen ook deelnemen aan examens voor gespecialiseerde functies van ‘agent de libération conditionnel’ of ‘de programme’, waardoor de instap als AC aantrekkelijk wordt. Ook andere leidinggevende functies kunnen via interne examens. Bij de examens wordt steeds de nodige kennis, houding en vaardigheden getoetst (via verschillende etappes). De procedure van vooral de interne examens ligt momenteel zwaar onder vuur en wordt door de recruteringsdienst als zeer zwaar en lang ervaren. Momenteel zijn er verschillende klachten hangende bij de beroepsinstantie, waardoor de aanwervingen sterk vertraagd worden.

9

Komt overeen met 12 jaar opleiding. Na deze opleiding volgt het ‘collège’ (2 à 3 jaar) waarna kan gekozen worden voor universitaire of een technische opleiding.


65

5.3.3. Opleiding De opleidingen voor het penitentiair personeel worden regionaal gegeven in het ‘collège du personnel’. Het ‘collège’ werkt met enkele vaste personeelsleden en met instructeurs die voltijds gedetacheerd zijn uit het werkveld en dit voor een langere periode. Voor de regio Québec gaat het om een ploeg van 12 instructeurs en 8 ondersteunende functies (waaronder directie en secretariaat). Het ‘collège’ verzorgt vorming voor verschillende geledingen van het personeel (ook bijvoorbeeld voor ‘agents de libération conditionelle’, directie of voor specifieke taken zoals ‘Epiu’). De inhoud van de opleiding is centraal opgelegd, net zoals de examens. De basisopleiding (‘programme de formation correctionnel’) van de AC I start voor de eigenlijke aanwerving (de AC is dan wel al aan een inrichting toegewezen). Het slagen is een voorwaarde om te kunnen starten als AC I. De basisopleiding duurt 11 weken, gevolgd door twee weken stage. Tijdens de basisopleiding ontvangt men een vergoeding (140 CAD of 90 € per week), maar is men nog niet in dienst. Pas bij de ‘graduation’ na 13 weken opleiding wordt men aangeworven en start de proeftijd van 2 jaar: is men daadwerkelijk in staat te werken in een penitentiair milieu? De basisopleiding is gefocust op de inhoud van het werk in de ruime zin van het woord. Er wordt in detail geleerd over de organisatie, de wetgeving en directieven, de functie… (vier dikke mappen). Ook wordt het belangrijk geacht dat de deelnemers een gemeenschappelijk taalgebruik leren. De opleiding is georganiseerd in 5 modules: (1) de organisationele structuur en wetgeving (15 dagen); (2) de delinquent en zijn gedrag (2,5 dagen ‘gestion des cas’); (3) het dagelijks werk (14 dagen); (4) integratieoefeningen (4 dagen); (5) specifieke competenties zoals omgaan met wapens, brandbestrijding… (18 dagen). De instructeurs beschikken over uitgebreide draaiboeken voor elke module en sessie; deze worden nationaal uitgewerkt. Een draaiboek bevat o.a. een overzicht van de doelstellingen van de module of sessie, de te behandelen thema’s, de duur, een overzicht van het nodige materiaal, de documentatie die studenten moeten krijgen, een lesschema, een overzicht van de transparanten10… Gedurende de opleiding zijn er voortdurend zelfevaluaties, zodat de kandidaat weet waar hij zichzelf moet bijsturen. Om te slagen moet de kandidaat slagen voor drie soorten examens: - Kennis van het penitentiair systeem, wetgeving, wapens, fouille… Dit zijn meerdere testen gedurende het ganse opleidingstraject. Maximaal twee testen mag men herkansen; - Capaciteitsexamen: rollenspel rond probleemoplossing (mondelinge interactie en het neerschrijven van de observaties in een schriftelijk rapport); - Voortdurende evaluatie van de 5 waarden (integriteit, leiderschap, respect, groepswerk, veranderingsgerichtheid) die van het personeel verwacht worden (dit gebeurt zeer concreet en gedocumenteerd), met twee formele evaluatiemomenten. Het capaciteitsexamen wordt afgenomen door de selectiedienst. Zo is het voor hen ook mogelijk om de selectie bij te sturen waar nodig. De gehanteerde methodiek is sterk gebaseerd op zelfevaluatie, interactie en rollenspel. Naast communicatietechnieken, zijn groepsvorming en probleemoplossing zeer belangrijke aandachtspunten: het is belangrijk en noodzakelijk elkaar als personeel te vertrouwen en aan te spreken. Nieuwe materie wordt door de cursisten op voorhand doorgenomen aan de hand 10

Ik beschik over een exemplaar van deze draaiboeken en cursussen (op CD-rom).

Sabine De Valck

66

van vragen. De cursusdag vangt aan met een samenvatting van de materie en vraagstelling. Vervolgens wordt de materie ingeoefend op basis van rollenspelen waarbij de leerlingen verschillende observatieschema’s11 hanteren. De accommodatie laat toe dat dit gebeurt in gelijkaardige omstandigheden als in de praktijk: er zijn cellen ingericht, voertuigen aanwezig voor controle, alle uitrusting die nodig is… Bovendien zijn er meerdere docenten (2 à 3) die dergelijke oefeningen begeleiden. Veel aandacht gaat uit naar observatie van een situatie en communicatie (hoe zorg ik ervoor dat ik binnen een situatie zo weinig mogelijk agressie toevoeg), ook bij eerder statische bewakingsopdrachten zoals de fouille van een voertuig. Ook de schriftelijke rapportage wordt voortdurend ingeoefend (bondig, maar toch compleet: wat, wanneer, hoe en waarom, wie…?). Een ander aandachtspunt is de houding: instructeurs hebben oog voor machogedrag, houding ten aanzien van vrouwen… De complexiteit van de rollenspelen neemt toe naar het einde van de vorming, met steeds meer integratie van verschillende elementen (kennis van wetgeving, richtlijnen, van communicatie…). De opleiding wordt afgesloten met een simulatie van een ganse dag (bijvoorbeeld een opstand of gijzeling). Naar de toekomst wil men deze basisopleiding hervormen naar 5 weken zelfstudie en 6 weken opleiding op het Collège. Dit is een piste die nog maar in het begin van de exploratiefase staat. 5.3.4. De functie van ‘AC’ en zijn direct leidinggevenden op de werkvloer 5.3.4.1. De AC maakt deel uit van een team Het eerste wat mij opviel bij het bezoek van drie strafinrichtingen is de grote mate van teamwerk. Teamwerk in functie van de te bereiken doelstellingen (complementariteit van verantwoordelijkheden en taken), maar ook teamwerk vanuit oogpunt van veiligheid (professionele eenheid is nodig bij crisissituaties). Op de werkvloer is er namelijk een constante interactie tussen vier soorten functies, die elk een specifieke en duidelijke verantwoordelijkheid hebben: - De AC II is de penitentiair beambte die instaat voor de goede gang van zaken en de veiligheid op de vleugel en die een caseload heeft van 8 à 10 gedetineerden (observaties van het dagelijkse leven en contactpersoon met ander personeel); - De ALC of de ‘agent de libération conditionnel’, meestal een criminoloog, is verantwoordelijk voor het opmaken, bijsturen en evalueren van het detentieplan (evaluatie van de risico’s en de voorbereiding van de reclassering) van ongeveer 25 gedetineerden; - De ‘surveillant’ is de leidinggevende van de AC I en AC II’s, staat in voor de organisatie en opvolging van het dagelijks werk en de evaluatie van de AC’s; - De ‘agent d’unité’ is verantwoordelijk voor de uitvoering van het inrichtingsbeleid op de eenheid; hij staat hiërarchisch boven de ‘surveillants’ en de ALC’s. In het Institut Leclerc bijvoorbeeld, een medium security inrichting met een kleine 500 gedetineerden (waarvan een groot deel recidivisten en motards – hell’s angels), is een ‘agent d’unité’ verantwoordelijk voor een eenheid van 120 gedetineerden. Hij geeft leiding aan 15 11

Tijdens de opleiding en ook op het werkterrein wordt bijvoorbeeld gebruik gemaakt van het probleemoplossingsmodel CAPRA (DC-567). ‘Le modèle Capra facilite l’acquisition et l’analyse de l’information sur les clients et les situations, de même que l’examen, par l’entremise de partenaires, des stratégies de réponse. L’évaluation continue de l’efficacité de la réponse fait partie intégrante du processus’.


67

AC I (die ook op andere plaatsen worden ingezet), 15 AC II, 5 ALC, 2 ‘surveillants’ en 3 bedienden. De ‘agent d’unité’ staat bijvoorbeeld in voor beleidsmatige taken zoals de rendementsevaluatie van zijn eenheid, en treft beslissingen in concrete probleemsituaties die afwijken van het alledaagse (bijvoorbeeld bij klachten van gedetineerden, bij adviezen inzake het detentieplan, adviseert de directie om iemand in ‘isolement’ te zetten…). Het gaat om een middenkaderfunctie, die in het Belgisch systeem geen tegenhanger kent. De eenheden functioneren relatief autonoom binnen de krijtlijnen uiteengezet door de directie. Regelmatig voeren zij (op vraag van het regionaal of nationaal bestuur aan de directie) verificatie uit van een bepaalde kerntaak (bijvoorbeeld adviesverlening voor familiaal bezoek, kwaliteit van de ‘gestion de détenus’). Daartoe stelt de organisatie verschillende instrumenten ter beschikking (‘grilles d’analyse’). Eens de analyse verricht, worden bepaalde activiteiten bijgestuurd. Daarvan wordt verslag uitgebracht aan de regio of het nationaal bestuur, net zoals voorstellen op lange(re) termijn. Daarnaast zijn de verschillende functies per eenheid ook betrokken bij specifieke werkgroepen (‘comités’), bijvoorbeeld veiligheidsaspecten, bezoek, programma’s, slachtoffers, werk… waar specifieke informatie wordt uitgewisseld rond bepaalde cases, problemen besproken worden en waar de afstemming gebeurt van het dagelijks werk. 5.3.4.2. De specifieke verantwoordelijkheden van de AC II Het takenpakket van de AC II bevat 4 grote kernopdrachten: - Het begeleiden en opvolgen van gedetineerden in kader van de ‘gestion des cas’. Elke gedetineerde krijgt bij zijn aankomst een AC II en ALC toegewezen. De AC II heeft minstens één maal per maand een gericht gesprek met zijn gedetineerden en maakt hiervan een verslag; hij begeleidt de gedetineerde ook naar zijn thuissituatie om hem in zijn thuismilieu te observeren (mogelijk vanaf een bepaald moment in de detentie). Onderwerpen (‘scellettes d’observations’) zijn het gedrag en de houding in de vleugel, gedrag bij het telefoneren of bij bezoek, de tewerkstelling, opleiding, … Ook heeft hij regelmatig overleg met andere personeelsleden rond de voortgang van de gedetineerde. Het gaat om een geïnformatiseerd dossier (instrument ‘radar’), waarin verschillende soorten van informatie zijn opgenomen: informatie rond de feiten en de detentiefasen, het detentieplan, de rapportage van de ALC… Naast de dossierinformatie is dit geïnformatiseerd programma ook een werkinstrument voor de leidinggevenden inzake de opvolging van het personeel (het geeft bijvoorbeeld aan op welk moment welke rapportage van wie verwacht wordt). De AC II is bijvoorbeeld verantwoordelijk voor het opmaken van een voorstel voor het ‘visite familiale privé’. Elke gedetineerde kan om de zes weken zijn familie (1 tot 4 personen) uitnodigen voor een bezoek van twee nachten in een huisje op het gevangenisdomein, waar zij dan samen de ganse tijd blijven (samen eten, koken, slapen…). De AC II stelt het voorstel op basis van gestandaardiseerde vragen en informatie (bijvoorbeeld is er geweldpleging?); - Beveiligingsgerichte taken zoals fouille, appels, celcontrole…; - Informerende, organiserende en helpende taak om het dagelijkse leven op de eenheid te regelen; - Ondersteuning van en vorming aan nieuwe beambten. De AC II wordt jaarlijks geëvalueerd op zijn prestaties of ‘rendement’.

Sabine De Valck

68

5.4.


Wat mij vooral is opgevallen, is de coherentie en duidelijkheid van het ganse systeem: - De missie is gekend bij alle geledingen van de organisatie en iedereen is betrokken bij de uitvoering ervan; - De verantwoordelijkheden van elk niveau en van elke functie zijn duidelijk omschreven en gekend; - De organisatie stelt de nodige instrumenten ter beschikking om op een professionele manier te kunnen werken en om na te gaan of de resultaten effectief bereikt zijn; - Er is continue evaluatie gericht op verbetering; - Er wordt gepland op middenlange en lange termijn. Management en evaluatie zijn een duidelijke beleidskeuze. Tegelijk leidt deze duidelijkheid niet tot inertie of starheid. Er is ruimte en openheid voor nieuwe initiatieven. Leren en veranderen zitten als het ware ingebakken in de muren van het systeem. Verificatie of evaluatie wordt gezien als een mogelijkheid tot het afleggen van verantwoording en als bevestiging van het feit dat men goed werkt. Het personeel heeft het gevoel betrokken te zijn bij de organisatie, belangrijk te zijn en ook gesteund te worden door de organisatie. Er heerst een enorme professionele fierheid en zelfbewustheid: de inhoud van de job is een zeer belangrijke motivator. Dergelijke cultuur is bij ons niet aanwezig en kan uiteraard niet zomaar getransplanteerd worden. Bijkomend stelt zich hier de vraag van de kip en het ei: wat was eerst? De open cultuur of de inplanting en opvolging van managementsinstrumenten? Ik heb de indruk dat Canada ook maatschappelijk meer openstaat voor vernieuwing, veranderingen, nieuwsgierig is naar het onbekende. Maar meer duidelijkheid, werkinstrumenten, beter omschreven normen en continue evaluatie of opvolging zouden ook hier moeten kunnen helpen om meer open en zelfbewust te gaan werken. En van deze organisatorische hulpmiddelen en werkinstrumenten hebben ze in Canada een gans arsenaal in huis…. Het Canadese gevangeniswezen gaat op een andere, complexloze, manier om met enkele thema’s die in het Belgische gevangeniswezen (en binnen de justitiehuizen) zeer gevoelig liggen, quasi onbespreekbaar zijn: het beroepsgeheim, de privacy van gedetineerden en omgaan met geweld. In Canada wordt de dossierinhoud gedeeld met alle relevante partijen, intern én extern (bijvoorbeeld VI-commissie, politie). Ook inzake het regime wordt de gedetineerde strak opgevolgd (beperking inzake uitgaven, beperking inzake stortingen die men kan doen aan externen, voortdurende observatie van het bezoek…) en dit steeds weer gelinkt aan de doelstellingen van veiligheid en reïntegratie. De sterke nadruk op veiligheid en controle doet op het eerste zicht geen afbreuk aan het open communicatieve en humane karakter van het gevangenissysteem. De informatie wordt positief aangewend (van bij de aanvang van de detentie de linken naar de buitenwereld verstevigen), beperkt de kans op manipulatie en zorgt voor rolduidelijkheid. Het leidt tot duidelijkheid zowel voor gedetineerden als voor personeel. De verschillende groepen personeel hebben respect en vertrouwen in andere posities én zijn samen betrokken bij de ieder overstijgende missie. Tijd en energie gaan niet verloren aan waardegeladen debatten. Succesvolle randvoorwaarden hier zijn het feit dat ieder mekaars positie kent en respecteert en duidelijk weet wat het doel is van de informatie binnen de eigen en andermans positie.


69

Ook het thema ‘geweld’ wordt op een andere manier benaderd. Van bij het begin van de opleiding worden de recruten geconfronteerd met het feit dat geweld binnen de detentiecontext bestaat. Centrale boodschap is: een gevangenis is een milieu waar geweld deel van uitmaakt en waar de organisatie op een professionele manier wil mee omgaan. De organisatie beschikt over zeer gedetailleerde draaiboeken voor geweldsituaties. De randvoorwaarden om beroep te doen op geweld liggen sterk vast, er is uitgebreide rapportage noodzakelijk en er moet een video-opname gemaakt worden (nadruk op verantwoording achteraf). De organisatie heeft duidelijk vastgelegd wat kan en niet. Voordeel is dat het personeel zich veilig voelt binnen de organisatie en zich gesteund voelt. In de Belgische situatie zijn er geen draaiboeken of duidelijke strategieën voor gebruik van geweld in crisissituaties, wat maakt dat bij geweldpleging het gevaar schuilt van onprofessioneel gedrag en/of culpabilisering of victimisering van het personeel (“heeft hij geen agressieverhogende invloed gehad?” – “bij mij zou dit niet gebeurd zijn”). Dergelijke waardegeladen projecten (die soms ook wettelijk verankerd zijn) kunnen niet zomaar overgedragen worden. Wel kan hieruit geleerd worden het eigen probleem te relativeren en zich ervan bewust te zijn dat hier duidelijke culturele en politieke keuzen gemaakt zijn, die ook grote gevolgen hebben voor het niveau van de prestaties of resultaten. 5.5.

Conclusie

De stage was voor mij op meerdere vlakken een enorm succes: - De omkadering was zeer professioneel: mijn contactpersoon stelde een programma samen rekening houdend met de persoonlijke vraagstelling, er werd enorm veel tijd vrijgemaakt voor mijn begeleiding; - De ontvangst op de verschillende (buiten)diensten was zeer open, alle activiteiten, werkinstrumenten, documenten… werden zonder aarzelen getoond, uitgelegd en meegegeven; er heerst een sterke professionele fierheid en men wil de eigen ervaringen aan anderen bieden om te kunnen leren; - De organisatie is vooruitstrevend op verschillende vlakken: beleidsplanning op lange en korte termijn, HRM, resultaatsmeting, management (goed uitgewerkte en door iedereen begrepen missie, duidelijke en geoperationaliseerde doelstellingen, werkinstrumenten…), relaties met de burger… Verschillende werkdomeinen om te exploreren en te inspireren; - Deze stage doet mij ook stilstaan het eigen professioneel functioneren binnen de organisatie (waarvoor kies ik wel of niet?). Onnodig om te zeggen dat dit meer dan een aanrader is: vanuit mijn werkcontext een zeer goed voorbeeld van een ‘bonne practice’.

70

Performance management in Zuid-Afrika

71

HOOFDSTUK 6. PERFORMANCE MANAGEMENT IN ZUID-AFRIKA KRISTA DE VULDER

6.1.

Inleiding

Performance Management (PM) is erg populair geworden in de publieke sector in vele landen. Er wordt steeds meer en meer geld gespendeerd aan PM, in alle lagen van de publieke sector. PM is een managementvorm die sterk gericht is op resultaten, op de produkten en diensten van de publieke sector. Ook bij de Belgische federale overheid wordt sinds kort gewerkt met strategische en operationele doelstellingen, kritische prestatie-indicatoren,… Aangezien ik ook op de Dienst Vreemdelingenzaken met deze managementinstrumenten geconfronteerd werd, was mijn interesse voor dit onderwerp gewekt. Zuid-Afrika is een land dat volop in beweging is. Sinds de democratisering in 1994 beleeft het land een periode van ingrijpende veranderingen. Democratie is in de plaats gekomen van apartheid. De regering heeft een enorme taak: een einde maken aan de extreme, diep in de Zuid-Afrikaanse maatschappij verankerde apartheid. Dit heeft enorme gevolgen, ook voor de publieke sector. De wetgever voorziet overheidsdiensten.

de invoering van performance

management in de lokale

Waarom beslist een land als Zuid-Afrika om PM te implementeren? Is het haalbaar dat zo een Westers systeem ook gebruikt en toegepast wordt in een ontwikkelingsland? Dit zijn de vragen die ik mij stelde en waar ik heb getracht een antwoord op te vinden. Eerst heb ik een literatuurstudie gedaan van performance management en gerelateerde topics om een beter inzicht te verkrijgen in het onderwerp. Naderhand heb ik dan door middel van interviews, eerst met academici en daarna met mensen op het werkterrein, de invoering van performance management in de lokale overheid in de praktijk bekeken.Tevens werden de wetgeving en beleidsdocumenten bekeken die een belangrijke rol speelden bij de implementatie van performance management in de Zuid-Afrikaanse lokale overheid. Bedoeling was om in de tweede week te bekijken hoe de provinciale overheid daar toezicht op hield, maar in de praktijk bleek dat toezicht niet te bestaan. Vandaar dat werd geopteerd om in de tweede week het “Staff Performance Management Systeem” (SPMS) te bekijken dat wordt gebruikt in de provinciale administratie. Dat laatste systeem is een ‘best practice’ voorbeeld van PM op individueel vlak. Voor deze laatste heb ik deelgenomen aan een cursus over SPMS en aan 2 workshops rond de opmaak van Individual Development Plans.

Krista De Vulder

72

Dit beknopt stageverslag zal enkel het “Staff Performance Management Systeem” dat in de tweede week werd bestudeerd, verder uitwerken. Voor het systeem van Performance Management in de lokale overheid, verwijs ik u naar het uitgebreidde stageverslag. 6.2.

Beschrijving stageplaats

Stageperiode : 26/04/2004-08/05/2004, Zuid-Afrika: - Eerste week in de School voor Public Management and Planning, Universiteit van Stellenbosch. - Tweede week in de Western Cape Provincial Government in Kaapstad 6.2.1. School voor Publiek Management en Planning De School voor Publiek Management en Planning maakt deel uit van de Universiteit van Stellenbosch. De school verstrekt onderwijs, doet onderzoek en levert diensten in de volgende domeinen: planning, publieke beleidsanalyse, overheidsmanagement, ontwikkelings- en omgevingsmanagement en duurzame ontwikkeling. De school promoot een niet-racistische, democratische en ontwikkelingsgeoriënteerde publieke sector. Zij tracht daar aan mee te werken door middel van praktijk-georiënteerde trainingen, onderzoek en dienstverlening aan de gemeenschap. Het is eveneens een taak van de school om elk initiatief te ondersteunen dat de publieke sector effectiever maakt en waaraan nood is binnen de Zuid-Afrikaanse samenleving. Het gaat hier vooral om initiatieven ter verbetering van de openheid, duidelijkheid, aansprakelijkheid, vrijheid van actie en van het democratisch regeren. Het doel hiervan is een verbetering van het maatschappelijk welzijn. De school heeft ondertussen een goede reputatie opgebouwd in Zuid-Afrika en verschaft de publieke sector de noodzakelijke kennis, inzichten en vaardigheden in bovenvernoemde disciplines. Al de vergaarde kennis wordt toegepast via “Consultus”, een privaat consultancy bureau, dat afhangt van de universiteit en de school. Consultus zorgt samen met de school voor praktische consulting en trainingservaring. Gecombineerd met de academische invalshoek van de school, zorgt dit voor een ondersteunend netwerk. 6.2.2. De Western Cape Provincial Government De overheid kan opgedeeld worden in 3 sferen: nationaal, provinciaal en lokaal. De verschillende rechtstakken zijn de rechterlijke macht met zetel in Bloemfontein, de wetgevende macht met zetel in Kaapstad en de uitvoerende macht met zetel in Pretoria.


73

Figuur 1 : Structures and functions of the South African Government

Er zijn 9 provincies in Zuid-Afrika; Eastern Cape, Western Cape, Gauteng, Kwazulu-Natal, Mpumalanga, Northern Cape, Limpopo, North West, Free State Aangezien ik mijn stage gelopen heb in Kaapstad bij het Western Cape provincial government, ga ik enkel op deze provincie wat dieper in. De Western Cape is de provincie in de meest zuidelijke tip van Afrika. Het is de derde grootste provincie in termen van oppervlakte en de vijfde grootste in termen van bevolking. De Western Cape is 120 000 vierkante km groot, wat ongeveer 10,2% van het land is. Er leven 4,5 miljoen mensen (10% van de bevolking van Zuid-Afrika). Er zijn 3 officiële talen, nl. Engels (20,1%), Afrikaans (58,6%) en Xhosa (20,3%). De hoofdstad Kaapstad heeft 3,1 miljoen inwoners. Het provinciale parlement heeft de wetgevende macht. Het bestaat uit 42 leden, en wordt elke 5 jaar herverkozen. De uitvoerende macht ligt bij de premier. De premier oefent de uitvoerende macht uit met zijn provinciale ministers. Het kabinet bestaat uit de premier en 10 leden van het provinciaal parlement.

Krista De Vulder

74

Er zijn momenteel 9 departementen, waaronder de provincial administration Western Cape met een directeur-generaal aan het hoofd. Deze heeft een coördinerende rol. Een van de afdelingen van de Provincial Administration of the Western Cape zijn de “Corporate Services”. Deze zijn op zich opgedeeld in 3 diensten: - Human resources Management - Operational suport - Provincial Training Zelf werd ik ondergebracht in de afdeling Provincial Training, maar had veel contacten met het Human Resources Department. 6.3.

Het “Staff Performance Management Systeem” (SPMS) van de Provinciale Overheid van de Westerse Kaap

6.3.1. Achtergrond en algemene context Dit systeem introduceert de ontwikkeling van de individuele performance managementplannen die gelinkt zijn aan de organisatiedoelstellingen. Het dient ook als basis voor de prestatiebeloning. De bouwstenen van dit systeem worden geleverd door de basisgedachte dat van elke ambtenaar wordt verwacht dat hij doet wat van hem verwacht wordt. De werkgever betaalt /beloont de werknemer een salaris om zijn/haar werk op een acceptabel/voldoende wijze uit te voeren, zowel kwantitatief als kwalitatief. Beloningen en incentives worden gegeven voor werk dat zowel kwantitatief als kwalitatief het normale gemiddelde overschrijdt. De periode waarin zo een SPMS loopt is van 1 april tot 31 maart, gelijklopend met de financiële jaarcyclus. Performance management is het systematisch proces van: - Planning : Plannen van het werk en vaststellen van de verwachtingen in het Individual Performance and Development Plan (IPDP); - Monitoring : Voortdurend performance/prestaties opvolgen; - Developing : Ontwikkelen van de capaciteit om te presteren; - Appraisal : Periodieke beloning/quotering; - Recognition/Remedy : Belonen van goede/uitstekende prestaties. Samengevat: zorgen voor equal pay for equal work. Los van het feit gelinkt te zijn aan de strategische planning is het SPMS ook gebaseerd op doelstellingen. De klemtoon ligt niet op de productiviteit op zich, maar op het bereiken van de doelstellingen op een effectieve en efficiënte manier.


75

Volgend schema geeft dit proces weer.

Planning

-

Set goals and measures Establish and communicate elements and standards Conclude written agreement with realistic ke measurable objectives (qualitative/quantitative)

Monitoring - Measure performance - Provide feedback - Conduct progress review

Planning means setting performance expectations and goals for groups and individuals to channel their efforts toward achieving organisational objectives. Getting employees involved in the planning process will help them understand the goals of the organisation, what needs to be done, why it needs to be done, and how well it should be done. Performance elements and standards should be measurable, understandable, verifiable, equitable, and achievable. Through critical elements, employees are held accountable as individuals for work assignments or responsibilities. Employee performance plans should be flexible so that they can be adjusted for changing program objectives and work requirements. When used effectively, these plans can be beneficial working documents that are dynamic and constantly reviewed and not only seen during formal appraisal meetings. An effective organisation continually monitors assignments and projects. Monitoring well means consistently measuring performance and providing ongoing feedback to employees and work groups on their progress toward reaching their goals. Monitoring performance will include conducting progress reviews with employees where their performance is compared against their elements and standards. Ongoing monitoring provides the supervisor with the opportunity to review how well employees are meeting predetermined standards and to make changes to unrealistic or problematic standards. By monitoring continually, supervisors can identify unacceptable performance at any time during the appraisal period and provide assistance to address such performance rather than wait until the formal performance appraisal.

Developing - Address poor performance - Improve good performance

6.3.2.

-

Appraisal Summarise performance Agree on a rating

(This culminates in recognising and rewarding good performance and managing performance that is below par.)

An effective organisation assesses and addresses employee developmental needs. Developing in this instance refers to increasing the capacity to perform through training, retraining, assigning new responsibilities that introduce new skills or higher levels of responsibility, improving work processes, or other methods. Providing employees with training and developmental opportunities encourages good performance and strengthens job-related skills and competencies. Carrying out the processes of performance management provides an excellent opportunity for supervisors and employees to identify developmental needs. While planning and monitoring work, deficiencies in performance become evident and should be addressed. Areas for improving good performance also stand out, and action can be taken to help successful employees improve even further.

It is useful to summarise employee performance from time to time. This helps with comparing performance over time or across a set of employees. Formal performance appraisal involves the assessment of employee or group performance against the elements and standards in an employee's performance plan and assigning a summary assessment result. It is based on work performed during an entire appraisal period. The assessment result has a bearing on various other personnel actions, such as the granting of an additional notch/notches, merit awards etc.

Figuur 2: Proces SPMS

Krista De Vulder

76

6.3.3. Karakteristieken en principes van het SPMS Het SPMS is gekarakteriseerd door het volgende: - De managers/supervisors geven leiding en integreren prestaties met andere aspecten van hun werk door de primordiale verantwoordelijkheid op te nemen om de mensen te (bege)leiden die aan haar/hem worden toevertrouwd. - De werknemers begrijpen dat hun prestaties bijdragen tot het succes van de organisatie. - Alle werknemers hebben een volledig inzicht in hun eigen verantwoordelijkheden en in de normen van het werk dat van hen verwacht worden. - Alle werknemers ontvangen regelmatige en gestructureerde terugkoppelingen over hun eigen prestaties. - Goede prestaties worden erkend en beloond. Het SPMS is het enige systeem dat zal gebruikt worden voor alle beslissingen voor alle personeelsleden inzake; Proeftijd, Beloning, Promotie, Vaardigheden ontwikkelen Het SPMS is gesteund op de volgende principes: - Eerlijkheid, objectiviteit en transparantie; - Resultaatgericht; - Actieve participatie van leidinggevende en werknemer; - Ontwikkelingsgerichte aanpak van werknemers; - Stimulatie; - Systematische aanpak; - Hetzelfde systeem voor alle medewerkers; - Gelinkt aan de strategische organisatiedoelstellingen; - “Equal pay for equal work”. 6.3.4. Het Performance Management Proces Het Performance Management is als een cirkel die elk jaar terug komt. De cirkel heeft 3 elementen: - Een prestatie-overeenkomst tussen een aangewezen supervisor en een werknemer. Dat verbindt de werkplannen van de werknemer met de doelstellingen van de afdeling en uiteindelijk de doelstellingen van de organisatie bij het begin van de cyclus. Dit gebeurt bij de opmaak van het IPDP. - Een ononderbroken overzichtsproces bestaat uit 4 functioneringsgesprekken tussen de leidinggevende en de werknemer waarbij binnen een jaar gekeken wordt naar de vooruitgang van de medewerker. Er wordt ook gekeken naar opleidings- en ontwikkelingsbehoeften, overeenkomsten en ook worden er terugkoppelingen gegeven. - Een prestatiemeting/evaluatie waarbij de prestaties geëvalueerd worden in functie van de gemaakte overeenkomsten in de loop van de cyclus. Dit legt eveneens de basis voor de volgende fase van de cyclus. Dit proces zou ervoor moeten zorgen dat de individuele werknemers effectief tot de organisatiedoelstellingen bijdragen. Tevens zou het proces ervoor moeten zorgen dat de inhoud van het systeem duidelijk, eerlijk en transparant is, aangezien de leidinggevende en de medewerker:


-

77

Akkoord gaan met de prioriteiten en prestatiegebieden van de werknemer en hoe zij zullen bijdragen tot de voltooiing van de organisatorische doelstellingen. Vooraf akkoord gaan op de basis waarvan op de prestaties zullen worden beoordeeld. De resultaten herzien en analyseren en bij moeilijkheden het maken van noodzakelijke wijzigingen aan de prestatieovereenkomst.

De evaluaties van de prestaties zijn gebaseerd op de werkprestaties tijdens een volledige periode van 1 april tot 31 maart. Volgend schema geeft het Performance management proces weer: Commencement Job descriptions form the base documents of the process.

New cycle, new appointment, new post/rank, transfer (seniority date). (Also note the discretionary authority of the Executing Authority where shorter periods apply).

Session during which the employee and her/his supervisor agree on the contents of the Individual Performance and Development Plan and Performance Agreement

Individual Performance and Development Plan and Performance Agreement to be developed and agreed to between supervisor and employee.

Time frame: April annualy

Progress review

Progess is reviewed four times in a year of which two sessions should be during the six months preceding the annual appraisal. Emphasis is on developing plans to improve performance.

Time frames: June, September, December and February annually

Annual appraisal

After 12 months, supervisor appraises employee according to the Performance Appraisal and Rating Instrument

Time frame: March annualy

HOD's comments (can be delegated to Head of Institution (HOI))

The HOD/HOI comments on the appraisal (plus rating). When in disagreement, refer back to supervisor, but the HOD/HOI is obliged to fully substantiate reasons.

Issue Appraisal Certificate

Commendable & Outstanding Performance

Recognition.

Acceptable Performance

Performance development initiatives,

Incentives are matters of mutual interest e.g. ongoing support, guidance and and are subject to collective bargaining at mentorship should be considered to central or sectoral level. enable the employee to develop fully and optimally.

Borderline & Unsatisfactory Performance

Performance improvement programme developed by supervisor in consultation with HR (new performance agreement/IPDP to be developed) Alternative placement Termination of services

Figuur 3: het Performance management proces

Krista De Vulder

78

6.3.5. Planning Functiebeschrijvingen zijn de basis voor het opstellen van het Individual Performance and Development Plan (IPDP). Het IPDP wordt opgesteld en goedgekeurd door de leidinggevende en het personeelslid samen. De prestatiecriteria/output moeten worden goedgekeurd, begrepen en aanvaard door de werknemer. Werknemers met gelijkaardige functies of werknemers die de verantwoordelijkheid voor een bepaalde doelstellingen delen, mogen beroep doen op de ontwikkelingen van de collectieve Key Performance Areas (KPA) en doelen. Dit proces betreft: - Akkoord over het doel van de functie - Goedkeuring van de Key Performance Area (KPA)/Kernresultaatgebieden. KPA’s zijn activiteitsgebieden. Zij zijn specifiek voor de job. De afgesproken KPA’s zouden consequent moeten zijn met strategische plannen en doelstellingen van de afdeling. Het aantal KPA’s mag maximaal 7 bedragen, omdat het niet realistisch om op meer dan 7 te focussen. - Goedkeuring van de Performance objectives/Prestatiedoelstellingen /Output. De KPA’s bieden het kader om de belangrijkste prestatiedoelstellingen/ output te identificeren voor een individu. Een effectieve prestatiedoelstelling moet SMART zijn. Prestatiedoelstellingen beschrijven hoe een kernresultaatgebied kan bereikt worden, maw wat de werknemer moet bereiken binnen de gestelde periode. Prestatiedoelstellingen kunnen als volgt worden voorgesteld: • doelen of budgetten die, in kwantificeerbare termen, het te behalen resultaat weergeven; • projecten die een specifieke taak bevatten die voor een bepaalde termijn moet afgewerkt zijn. - Goedkeuring van Key Performance Standards/Prestatiestandaarden. De prestatiestandaarden zijn de in onderling overleg afgesproken maatstaven waartegen de prestaties zullen geëvalueerd worden. De standaarden moeten zo uitgedrukt worden dat via observeerbaar gedrag kan bepaald worden of een job goed is uitgevoerd of niet. De standaarden bepalen het gewenste niveau van prestatie en moeten meetbaar zijn. De standaarden kunnen bepaald worden met behulp van: • vroegere resultaten; • strategische doelstellingen; • specifieke deadlines; • budgetten. - Goedkeuring van de vereiste vaardigheden en training/ontwikkelingsprogramma’s. De leidinggevende en de werknemer moeten het eens zijn over de vereiste vaardigheden, nodig voor het uitoefenen van de job. Indien de werknemer niet over alle vereiste vaardigheden beschikt, dient dit verholpen te worden door middel van cursussen of training.


79

6.3.6. Monitoring 6.3.6.1. De review en het beloningsproces Een sleutelelement in het SPMS is de opvolging. Ondanks het feit dat elke leidinggevende verondersteld wordt op continue basis het werk op te volgen en hulp te verlenen, zullen toch formele momenten moeten geregeld worden voor de aanpassing van de doelen, begeleiding en feedback. 6.3.6.2. Wanneer? Elke leidinggevende dient met elke medewerker over diens vooruitgang te discussiëren. Minimaal: - 4 x per jaar. Hoewel mondeling dienen alle conclusies of verder te ondernemen acties schriftelijk weergegeven te worden. - 2 x in de laatste 6 maanden van zijn evaluatieperiode - In het jaarverslag zijn van de eventuele gesprekken, schriftelijke verslagen noodzakelijk. Tijdens het functioneringsgesprek bekijken de leidinggevende en zijn medewerker samen de prestaties van de medewerker en discussiëren zij over de gemaakte vooruitgang sinds het begin van de cyclus. In de kwartaalgesprekken worden: - De relevantie bekeken van de overeenkomst/het plan in het licht van gewijzigde omstandigheden. Indien niet volledig moet de overeenkomst/het plan aangepast worden. - De prestaties herbekeken ten opzichte van het vooropgestelde plan en wordt tot een overeenkomst gekomen over noodzakelijke aanpassingen om prestaties te verbeteren. - Bekeken of de vooropgestelde deadlines zijn gerespecteerd. - Afspraken gemaakt over de te volgen training, coaching of cursussen. Jaarlijks vindt er een evaluatiegesprek plaats, waarin besproken wordt: - Hoe goed objectieven/resultaten werden behaald in vergelijking met vooropgestelde doelen. - Hoe goed de medewerker zijn capaciteiten heeft benut. - Welke quotering, carrière – ontwikkeling, beloning of straffen aangewezen zijn. De volgende timing is aangewezen: - Individuele Performance & Development Plan (IPDP) in april; - Functioneringsgesprekken in juni, september, december en februari; - Evaluatiegesprek in maart. 6.3.7. Appraisal Er bestaan 5 niveaus in de prestatiemeting: 1. Unacceptable/Onaanvaardbaar; 2. Borderline/Zwak; 3. Acceptable/Aanvaardbaar/gemiddeld; 4. Commendable/Goed; 5. Outstanding/Uitstekend.

Krista De Vulder

80

Enkel de quotering van 4 & 5 (goed & uitstekend) komen in aanmerking voor de onderstaande “beloningen”. Los van de prestaties van de medewerker is de kans op een “incentive” ook afhankelijk van het budget van het departement. Een beloning kan zowel financieel als niet financieel zijn: - Financieel: • Loonsverhoging; • Cash bonus (van 1 tot 18%). - Niet financieel: • Specifieke trainingen/carrièreprogramma’s; • Extra verlofdagen; • Jobverrijking; • Weekend. 6.3.8. Berekening De quotering is niet zo maar een gemiddelde voor alle doelstellingen. Alle doelstellingen worden eerst gewogen. De uiteindelijke quotering is in functie van die weging. Bijvoorbeeld : Objective Objective 1 Objective 2 Objective 3 Objective 4 Objective 5 Objective 6

Agreed weight (%) 40% 20% 20% 10% 5% 5% 100%

Agreed rating (1-5) 2 4 3 4 4 4 3

Weight x rating 80 80 60 40 20 20 300

Tabel 1: Voorbeeld quotering

Uiteindelijke score is : 300/100=3 Foute berekening zou zijn : 2+4+3+4+4+4/6=21/6=3.5 =>4 Ondermaatse prestaties: - SPMS heeft als doel ondermaatse prestaties op tijd op te sporen en te verhelpen. De medewerkers worden schriftelijk op de hoogte gesteld van hun ondermaatse prestaties en er wordt hun de kans gegeven om dat te verbeteren door middel van aangepaste ontwikkeling en training. - Een quotering “onaanvaardbaar” of “zwak” tijdens het evaluatiegesprek, mag niet de 1e indicatie zijn tijdens deze cyclus. - Bij ondermaatse prestaties zal de werkgever via een “Performance Improvement Programme” de medewerker helpen om zijn prestaties te verbeteren. Beiden moeten akkoord zijn over zo’n programma. Indien na een periode van 12 maanden de medewerker nog steeds niet de quotering “aanvaardbaar” behaalt, zal er een disciplinaire procedure worden opgestart (wat kan leiden tot een ontslag).


81

6.3.9. Moderating Er vindt een moderating plaats op 3 verschillende niveaus: 6.3.9.1. Eerste niveau De IPDP’s van gelijkaardige jobs dienen ook dezelfde vereisten vast te leggen voor die jobs, m.a.w. voor gelijkaardige functies dienen dezelfde standaarden te worden vastgelegd. Dit zal gebeuren door middel van benchmarking. Alle leidinggevenden moeten erop toezien dat IPDP’s van werknemers met dezelfde job, van hetzelfde niveau zijn. Er zal een steekproef gehouden worden door de centrale diensten om consistentie te verkrijgen. 6.3.9.2. Tweede niveau Dit gebeurt op het moment dat de prestaties gequoteerd worden. Vooraleer het uiteindelijke evaluatiegesprek plaats vindt, dienen leidinggevenden van werknemers met gelijkaardige functies samen te zitten om quoteringen te vergelijken met die van collega’s. Dit geeft hen de kans om de variaties in de quoteringen te bekijken en eventueel aanpassingen naar onder of boven door te voeren. De bedoeling is niet het herquoteren van de werknemers, maar om de spreiding van de quoteringen te bekijken en inconsistentie op te sporen. 6.3.9.3. Derde niveau Er kan een derde niveau van moderating worden ingesteld door de oprichting van een formele structuur(nl. een moderating committee). Als een richtlijn kan gesteld worden dat 80% van de werknemer de quotering ‘aanvaardbaar’ zullen hebben. Indien hiervan wordt afgeweken, zal de leidinggevende zich hiervoor moeten verantwoorden. 6.3.10. Moeilijkheden en onderling overleg Tijdens de ganse cyclus wordt er gestreefd naar overleg. Beide partijen dienen het eens te zijn over de vooropgestelde doelen en quotering, etc. Indien daar problemen over zijn dienen de volgende stappen te worden in acht genomen: -

Stap 1: Medewerker en directe chef Er dient een apart gesprek georganiseerd te worden tussen beiden om tot een overeenkomst te komen. Er dient een schriftelijk verslag te zijn van dit gesprek. Zij hebben 10 werkdagen de tijd om tot een overeenkomst te komen.

-

Stap 2: Medewerker en de leidinggevende van de directe chef Indien voorgaand gesprek geen oplossing biedt, dient er een gesprek georganiseerd te worden tussen de medewerker, de directe chef en de leidinggevende van de directe chef. Zij hebben 15 werkdagen de tijd om tot een overeenkomst te komen.

-

Stap 3 Grievance Procedure Als de zaak onopgelost blijft, kan een medewerker naar de formele beroepsprocedure gaan. In dat geval zal een “Investigating Officer” worden aangeduid, die als een onafhankelijke partij de zaak beoordeelt.

Krista De Vulder

82

The employee meets with her/his first level (direct) supervisor. Discussions Phase 1: on reaching agreement. Time frame: 10 The employee and focus her/his first level Disagreement should be in writing working days. (initially orally will suffice). If settled, (direct) supervisor. sign off and continue the process. If not settled, go to Phase 2.

Employee and first level (direct) supervisor meet with the second level Phase 2 The employee and the supervisor. The disagreement is put in Time frame: 15 second level writing and all deliberations documented. working days. If settled, sign off and continue the supervisor. process. If not settled, go to Phase 3.

Phase 3 Grievance Procedure.

If the matter still remains unresolved, recourse may ultimately be had to the formal Grievance Procedure and will feed in where an Investigating Officer is being appointed.

Time frame: as prescribed in the Grievance Procedure.

Figuur 4 : Het proces “Omgaan met moeilijkheden”

6.4.


Het SPMS in de provinciale administratie van de Western Cape is een systeem dat grote gelijkenissen vertoont met het systeem van de ontwikkelcirkels (OC) in onze Federale Overheid. Beiden zijn resultaatgeoriënteerd en verplichten de medewerker en chef na te denken over de te bereiken doelstellingen. Communicatie en overleg tussen leidinggevende en medewerker is in beide systemen de basis. De qouotering wordt niet gebruikt bij OC, wel bij het SPMS. In Zuid-Afrika wordt dit SPMS echter gebruikt voor zowel evaluatie van proeftijd als voor beloning, promoties en ontwikkeling. Een diepgaander onderzoek is nodig om te bekijken in hoeverre een link van de OC met een beloningssysteem interessant zou zijn voor onze Federale Overheid.


83

Verschillen en overeenkomsten : Staff Performance Management System Resultaat georiënteerd IPDP (⇒SMART) Cyclus duurt 1 jaar 4 gesprekken per jaar PIP (Performance Improvement Programme) Quoteringssyteem d.m.v. score 1-5 Link met renumeratie-en promotiebeleid

Ontwikkelcirkels Resultaat georiënteerd POP (⇒ SMART) Cyclus duurt 2 jaar 2 gesprekken per jaar Niet voorzien Geen score, alleen beschrijvend verslag Geen link met renumeratie- of promotiebeleid

84

Beleidsvoorbereiding - beleidsondersteuning

85

HOOFDSTUK 7. BELEIDSVOORBEREIDING - BELEIDSONDERSTEUNING GUY GHYS

7.1.

Inleiding

In het begin was …. het idee. Het initiatief om een beleidsproces te ontwikkelen neemt vorm als dit idee evolueert naar een uitwisseling van enerzijds feiten en cijfers (factoren), en anderzijds meningen of inzichten (afkomstig van actoren). Met de actoren (individuen, al dan niet vertegenwoordigers van politieke partijen, administraties, organisaties, …) worden discussies gevoerd over wat haalbaar is (de vraag in hoeverre feiten erop wijzen of een idee gerealiseerd zou kunnen worden) en waarvoor een draagvlak (de mate waarin de partijen zich binden aan het initiatief) is te vinden. Binnen dit proces wordt, in een eerste fase, ruimte geschapen om argumenten, inzichten en belevingen te behandelen, gelijktijdig met het verzamelen van nieuwe feiten en cijfers. Door het spel van aanbrengen van inzichten en de reacties hierop worden de verwachtingen van alle betrokken partijen op bepaalde thema’s of onderwerpen duidelijker omschreven. Deze fase van ‘ruimte scheppen’ leidt tot de verbreding van het perspectief. Dergelijke aanpak vergt grote communicatieve vaardigheden (brainstormen, filosoferen, creëren en inbrengen van nieuwe gedachten). Vervolgens is het de opgave om uit de nieuwe inzichten conclusies te trekken die moeten leiden tot het geconsolideerd beschrijven van de ideeën. Op dat moment wordt er gefocust op de nieuwe vorm die het initiatief aanneemt. De ‘ruimte invullen’ gebeurt door het selecteren, voorstellen van prioriteiten, streven naar een win-win situatie, … Tenslotte komt men tot de ‘consolidatie’ van het initiatief. Door te onderhandelen, concessies te doen en overeenkomsten te sluiten heeft iedereen een hetzelfde duidelijk beeld voor ogen. Dit wil nog niet zeggen dat er een consensus is, grote tegenstellingen kunnen nog aanwezig zijn. De verschillen tussen de partijen liggen nu in bedoelingen of belangen die elk van hen sturen om het initiatief verder te ontwikkelen. Voor de sturing van dit proces en de verdere concretisering van het initiatief dient de initiatiefnemer – procesmanager de volgende variabelen te beheersen (7 T’1): Thema: bepalen van de onderwerpen en ze afkaderen (rekening houdend met de belangen van de partijen die bij het initiatief betrokken zijn); - Timing: het juiste moment kiezen; - Tempo: de snelheid bepalen; - Toegang: selecteren van de deelnemende partijen; - Toneel: de juiste omgeving creëren; - Toon: passend communiceren; - Tol: bewust zijn van de ieders bijdrage inde inspanningen om het initiatief verder te ontwikkelen, in de vorm van tijdsbesteding, emotie, geld, … 1

Titus Bekkering, Huub Glas, Daniëlle Klaassen en Jaap Walter, Management van processen. Succesvol realiseren van complexe initiatieven, 2001, Het Spectrum, Utrecht,184 p.

86

Guy Ghys

Ook de twee volgende T’s kunnen overwogen worden: - Tijdsgeest: gebruik maken van de opportuniteit die geboden wordt wanneer de sleutelelementen die het proces bepalen in een bredere maatschappelijke context worden gepromoveerd; - Toeval: gebruik maken van toevallige gebeurtenissen om het proces te beïnvloeden. Het geheel van de activiteiten die hierboven in kaart worden gebracht maakt dat een organisatie, binnen de grenzen van zijn bestaansreden, een eerste stap kan zetten in de continue evolutie naar een efficiëntere en effectievere invulling van de van hem verwachte prestaties. Op een bepaald moment zal het management uit de veelheid van uitgewerkte initiatieven keuzes moeten maken. De derde stap bestaat dan uit het implementeren, meten en sturen van weerhouden initiatieven. Nieuwe relaties / interacties tussen de politiek en het openbaar ambt krijgen aldus vorm. Ook de krachtlijnen van het Copernicus-hervormingsplan binnen de federale overheid (o.a. het uitwerken van nieuwe structuren en de responsabilisering van de dragende krachten van de administratie, zowel op het beslissingsniveau als op het niveau van de uitvoering) leiden ertoe dat ambtenaren steeds meer betrokken worden in het vorm geven van de te volgen politiek. Binnen de FOD Financiën werd aan deze evolutie vorm gegeven door het creëren van werkprocessen binnen een Stafdienst PMO De bedoeling van mijn stage was het samenbrengen van elementen die tot basis kunnen dienen voor het ontwikkelen van een ‘handleiding’ die de ambtenaren van dergelijke Stafdienst PMO moet toelaten hun prospectieve taak op de meest doeltreffende en doelgerichte wijze uit te voeren. In essentie komt het neer op het detailleren van enerzijds een werkproces (Hoe gebeurt de informatievergaring? Op basis van welke elementen wordt een actiepiste dieper uitgewerkt? Hoe wordt dergelijk ‘signaal’ vertaald naar een concreet programma / project? Met welke elementen wordt hierbij rekening gehouden, enz.?) ; en anderzijds de middelen om dergelijk proces uit te voeren (de gebruikte technieken, de ondersteunende organisatie, de ontwikkelde vaardigheden bij de betrokken ambtenaren). Het was mijn betrachting een vergelijking te maken tussen de benaderingswijzen in de Franse administratie en binnen de Vlaamse overheid. Deze keuze werd ingegeven door het complexe omgeving waarbinnen de Belgische federale overheid actief is. Meer bepaald de aanwezigheid van twee culturen. Enerzijds Vlaanderen met een meer Angelsaksisch gerichte aanpak en anderzijds Wallonië met een Latijnse inslag. De federaal ontwikkelde beleidsinitiatieven moeten een draagvlak kunnen ontwikkelen binnen beide bevolkingsgroepen, het is dan ook interessant te onderzoeken welke benaderingswijzen binnen elk van deze gemeenschappen het best tot resultaten kunnen leiden, wat loopt parallel?, welke zijn de verschillen?,… Een mailverkeer met de Franse ‘Ministère de l’économie, des finances et de l’industie’, meer bepaald met verantwoordelijken van het ‘Institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE)2’ leidden echter niet tot de noodzakelijke afspraken. Zowel bij het departement ‘Recherches, études, veille3’ als bij de ‘Université des Cadres4’ werd geen 2

‘Institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE)’, 20 Allée Georges Pompidou, 94306 Vincennes Cedex, France 3 Mme Françoise Waintrop, hoofd van de ‘Service Recherche, étude et veille de l’Institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE)’ en M. Philippe Marion, verantwoordelijk voor de internationale contacten van de ‘Institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE)’.

Beleidsvoorbereiding – beleidsondersteuning

87

gevolg geven aan mijn vraag om contacten te leggen met ambtenaren die vertrouwd zijn met de opgeworpen problematiek, alsook om individuele vragen te stellen aan een verantwoordelijke binnen de administratieve hiërarchie. In mijn contact met de Vlaamse overheid wens ik mijn bijzondere dank uit te spreken voor het onthaal en de ervaring die mij ter beschikking werd gesteld door Prof. Dr. Luc Deschamps5. Het zeer verhelderend onderhoud en het gebruik van de cursus ‘Uitleg en achtergronden bij 10-stappenplan voor de opmaak van een strategisch beleidsplan’ die door hem werd opgesteld, lagen volledig in de lijn van het idee dat ik mij had gevormd van de basis tot handleiding die ik wenste uit te werken. 7.2.

De stafdienst PMO

De werkprocessen van de Stafdienst PMO van de FOD Financiën werden opgesteld tijdens een Business Process Reengenering (BPR) oefening in het kader van Coperfin 2 (dat o.a. de uitbouw van de ondersteunende diensten omvatte). De methodologie werd grotendeels aangereikt door het Consultingbureau “Accenture” en aangepast aan de cultuur en de noden van de FOD Financiën door een werkgroep, bestaande uit ambtenaren van alle entiteiten van de FOD Financiën. De processen van de Stafdienst PMO sturen, beheren en begeleiden het veranderingstraject binnen de FOD Financiën op 3 niveaus. Het niveau van het management van het veranderingstraject, het strategisch niveau waarbinnen de algemene richting en vooruitgang van het veranderingstraject gegarandeerd zullen worden. Vervolgens het programmamanagement, een tussenniveau tussen het strategisch en operationeel niveau dat ervoor dient te zorgen dat de overeengekomen mijlpalen gerealiseerd zullen worden en de nodige input moet leveren aan het management van het veranderingstraject om strategische beslissingen te kunnen nemen. Tenslotte het projectmanagement, het operationele niveau waarbinnen de uitvoering gebeurt van de projecten en dat ervoor moet zorgen dat de vooropgezette doelstellingen van het project behaald worden De PMO-processen sturen (= initiëren, coördineren, anticiperen, organiseren van processen en procedures, acties, beslissingen, …) , beheren (uitvoeren, opvolgen, evalueren, en bijsturen van processen en procedures, acties, beslissingen, … ) en begeleiden (faciliteren en adviseren bij het uitvoeren van processen, procedures, acties; het nemen van beslissingen; het samenwerken tussen de verschillende partijen) het veranderingstraject. De Stafdiensten PMO (niveau N-1) vervullen een dubbele rol. Enerzijds ondersteunen zij het programmamanagement- en projectmanagmentniveau bij de operationele uitvoering van de PMO-processen, anderzijds zijn zij verantwoordelijk voor het verzamelen van ideeën, het strategisch meedenken in hun Algemene Administratie en het doorgeven van de ideeën / suggesties / opmerkingen aan de stafdienst Strategisch PMO.

4

Mme Annie Chemla-Lafay, hoofd van de ‘Université des Cadres de l’Institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE)’ en Mme Florette Faure, haar adjuncte (00 33 1 58 64 83 03) (secretariaat : 00 33 1 58 64 83 01). 5 Dhr. Luc Deschamps, Adviseur, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Administratie Planning en Statistiek – Boudewijnlaan 30, 1000 Brussel - tel. 02 553 57 98 – e-mail: [email protected] - fax 02 553 58 08

Guy Ghys

88

Voorzitter Directiecomité

N

Strategisch PMO Directeur

Opvolgen veranderingstraject Ondersteuning realisatieplanning

Administrateur generaal Belastingen & Invorderingen

N-1

Directeur Stafdienst PMO N-1

Opvolging realisatieplanning

Veranderingspromotie

Administrateur generaal Patrimoniumdocumentatie

Administrateur generaal

Directeur Stafdienst PMO N-1

Stafdienst PMO N-1

Figuur 1: Stafdiensten PMO

Het Strategisch PMO (niveau N) ondersteunt het management (bij het bewaken van de richting en de voortgang en het nemen van strategische beslissingen), fungeert als denktank (waar vernieuwende ideeën verzameld worden en naar boven komen) en speelt een proactieve rol naar de andere actoren en werkt als een katalysator van de veranderingdynamiek in de organisatie. Zij zal hiervoor een beroep doen op de PMO-stafdiensten6 op N-1 niveau. Het is de taak van het Strategisch PMO de krachtlijnen uit te tekenen die een algemene richting geven aan de evolutie die binnen de FOD Financiën moet plaats grijpen en de vooruitgang van deze veranderingen te verzekeren. 7.3.

Werkproces – Operationele ondersteuning vaardigheden

7.3.1. Aandachtspunten in EEN veranderingsproces7 7.3.1.1. De context van het veranderingsproces Alle veranderingen hebben ergens een bron of een herkomst. Het is noodzakelijk dat de aanleiding duidelijk wordt geëxpliciteerd. Waar is de aanleiding ontstaan? De aanleiding van veranderingen komt tot uiting in een aantal signalen. Hoe werden de signalen duidelijk? Het is belangrijk een duidelijk inzicht te krijgen in deze signalen. Hierbij dient te worden opgelet voor het mogelijk bestaan van een ‘hidden agenda’ (het bestaan van 6

In het organigram voor de FOD Financiën is er voor de Algemene Administratie van de Thesaurie geen aparte PMO-stafdienst voorzien gezien de aard en de omvang van de administratie. Binnen de structuur van de Thesaurie, zal deze PMO-rol echter opgenomen worden. Samen met de PMO-stafdienst Belastingen en Invordering en de PMO-stafdienst Patrimoniumdocumentatie, zullen de dienst/personen die deze rol op zich nemen, deel uit maken van wat hier verstaan wordt onder het begrip “PMO-stafdiensten”. 7 Maarten Andriessen & Christophe Plgrims & Trui Steen, Aandachtspunten in het veranderingsproces. Methodologie om de roep om verandering te beantwoorden, Vlaams tijdschrift voor overheidsmanagement, 2003, jaargang 8, nummer 1, die Keure, Brugge, p. 21 – 28.


89

andere aanleidingen van het veranderingsproces dan diegene die naar buiten toe worden gecommuniceerd). De interne krachten (signalen die komen uit de organisatie zelf) - directe (bijv. staking)

- indirecte (bijv. absenteïsme)

De externe krachten (historische, sociale, economische, culturele en politieke omgeving) sociale krachten (maatschappelijke elementen in de omgeving die een invloed hebben op de werking van de organisatie) - politieke krachten (politieke beslissingen die in de organisatie leiden tot veranderingen) - technologie (bijv. informatiseringsdruk) - markt (vermarkting, publiek - private samenwerking, interne markten)

Er moet dus aandacht worden besteed aan enerzijds de organisatie zelf (personeelsbestanden, structuren, cultuur). Het is uiterst moeilijk veranderingen te willen invoeren die een nieuw soort denken vereisen, een gedragspatroon en een handelswijze veronderstellen die tot dusver noch gebruikelijk, noch beoogd waren en daarom niet ‘beloond’ en niet ‘aangeleerd’ werden. Anderzijds de externe context aan de organisatie; wat is de maatschappelijke, economische context? Bestond er een externe druk? Om de ontvankelijkheid van een organisatie te kunnen begrijpen is het ook belangrijk een inzicht te krijgen in de vroegere veranderingen. Deze kunnen vaak een aanduiding geven van eventuele faal- en succesfactoren. 7.3.1.2.

De inhoud van de veranderingen

7.3.1.2.1. Soorten veranderingen - structurele veranderingen: alles wat formeel vastgesproken of vastgelegd is

- radicale veranderingen

- culturele veranderingen: de waarden, normen, gewoonten, verwachtingen en het gedrag van de mensen binnen de

-incrementele veranderingen: veranderingen die verder bouwen op vroegere veranderingen.

7.3.1.2.2. Doel van de veranderingen Wat verandert er? Wat is het doel van de verandering? - oplossen : een bepaald

- effectueren:

- leren: leren uit de manier

probleem vereist een oplossing

implementatie bevorderen door een draagvlak te

waarop men met problemen omgaat

Zijn de doelstellingen duidelijk geformuleerd? Bestaat er een tijdschema? In welke mate is het project gestructureerd?

Guy Ghys

90

-

7.3.1.2.3. Doelgroep van de veranderingen Is de doelgroep bekend? De gehele organisatie of gedeelte(n)? Welke doelgroepen worden onderscheiden?

Interessant in deze context is het document ‘De overheid in een veranderende maatschappij8’ die de doelen / uitdagingen schetst voor bestuurlijke vernieuwing binnen het federaal ambt, vanuit o.m. een klantgerichte aanpak (zowel externe als interne klant), met een overheidsapparaat waarbinnen resultaatgericht, efficiënt, klantgericht, kortom “doelmatig” wordt gewerkt. De principes die hierbij vooropstaan bij de veranderingsprocessen zijn: - De verhoogde autonomie van de overheidsdiensten; - De verhoogde responsabilisering van de overheidsmanager; - Het sturen op resultaten; - De klantgerichtheid; - De transparantie; - De eenvoud van de regelgeving en van de processen; - Het bewaken van de geleverde kwaliteit, ex ante en ex post; - De uitbouw van de prestatie-indicatoren zodat de effecten van het overheidsoptreden “meetbaar” worden. De hierbij aanbevolen benadering voor een nooit stoppende globale cyclus is volgend model: Positionering t.o.v. de maatschappelijke

De ingezette middelen / mensen en de effectiviteit

Evaluatie, registratie, meting, opvolging, communicatie, delegatie, bevraging,

Product innovatie beleidsvoorbereiding

Het procesverloop en

Figuur 2: Model aanbevolen benadering voor een nooit stoppend globale cyclus

8

Kabinet van de Minister van Ambtenarenzaken en Modernisering van de Openbare Besturen, De overheidscontext in een veranderende maatschappij, Managementseminar – 28/09/1999 - 30/09/1999


Plannings en voorbereidings-fase

Het proces van de veranderingen Implementatiefase

Startfase

Afrondingsfase

- bereiken van de voorop-gestelde doelen - consolideren van de bereikte situatie - institutiona-liseren - duurzaamheid (verankering)

Permanente confrontatie met: Actoren: ‘processen vinden plaats dankzij personen’ actoren binnen en buiten de veranderingsorganisatie Betrokkenheid: informeren, inspraak verlenen, medezeggenschap elke type van betrokkenheid heeft effect op de sterkte en duurzaamheid van de veranderingen draagvlak creëren aanspraak maken op de competenties en de expertise die aanwezig is bij de eigen mensen in de organisatie Communicatie: duidelijkheid creëren bij de medewerkers (draagvlak – gedeelde visie) niet communiceren = ergernis, weerstand en onduidelijkheid (overbrengen van de verkeerde boodschap) opzetten van structuren en systemen die de communicatie in de 2 richtingen mogelijk maken Middelen: Weerstand: bronnen van weestand + hoe werd dit opgelost? o de gewoonte o de angst voor het onbekende o het gevaar voor verlies van macht o de perceptie van verdediging o het gebrek aan middelen

Evaluatiefase

- objectief: nagaan of de instrumenten werden ingevoerd - subjectief: worden zij daadwerkelijk toegepast

7.3.1.3.

91

Figuur 3: Proces van de veranderingen

7.3.2. De beleidscyclus9 Beleids voorbereiding

Beleids vorming

Beleids implementatie

Beleids evaluatie

Beëindiging van het beleid

Terugkoppeling

Beleidsvoorbereiding bestaat uit twee stappen: 1. Probleemanalyse: - Het probleem definiëren; - De oorzaken en de context ervan bloot leggen; - De beleidsdoelstellingen vast leggen. 2. Oplossingsanalyse (= beleidsconstructie10) 9

Marleen Brans, Pedro Facon en Dieter Hoet, Beleidsvoorbereiding in een lerende overheid, Stand van zaken in en uitdagingen voor de Belgische federale overheid, Reeks ‘Modernisering van de overheidsinstellingen’, Gent, Academia Press, 2003, 306 p.

Guy Ghys

92

-

Realistische beleidsalternatieven genereren; Deze rangschikken aan de hand van bepaalde evaluatiecriteria.

Basismethodieken waaruit beleidsmakers kunnen putten om hun beleid te construeren11: - Door het navolgen van andere beleidsmakers; - Door uitlokking; - Via maatwerk; - In overleg met het maatschappelijk middenveld; - Via rechtstreekse publieksparticipatie; - Door te manipuleren (uitstel, compensatie, doorverwijzen, …). 7.3.2.1. Schets van de problematiek12 Het beleidsproces kan worden opgevat als de levensgeschiedenis van een beleid (haar verschijning, haar totstandkoming, haar uitvoering). Binnen dat ‘levensproces’ vinden heel wat handelingen en interacties tussen actoren plaats die kunnen worden ondergebracht in één of andere fase van het proces: - Beleidsvoorbereiding; - Beleidsbepaling; - Beleidsuitvoering; - Beleidsevaluatie; - Beleidsbijsturing. Het begrip beleidscyclus illustreert het dynamische karakter van een ‘beleid’, eens het op de agenda werd geplaatst. De cyclusgedachte zit vervat in het gegeven dat beleid op geregelde tijdstippen - via terugkoppeling – telkens opnieuw de levensfasen kan doorlopen. Wanneer we het beleidsproces beschouwen vanuit actorperspectief kunnen we spreken over de beleidsvoering. De kerngedachte is dat de beleidsvoering een verzameling deel- of aspectprocessen omvat die als geheel – het beleidsveld – naar de hand van de beleidsactor(en) te zetten.

10

Beleidscontructie = het in elkaar zetten van beleidsprogramma’s en beleidsprojecten, als antwoord op een beleidsprobleem van voldoende erkend hoog gewicht. 11 Volgens Arend Geul, Beleidsconstructie, coproductie en communicatie: zes beproefde methodieken van beleidsontwikkeling, Utrecht, Lemma, 1998, 152 p. 12 Prof. Dr. Marleen Brans, Diederik Vancoppenolle, Dr. Koen Verhoest en Amaury Legrain, Sporen Beleid – Bestuurlijke Relaties, De inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd overheidslandschap, Eindrapport, Steunpunt beleidsrelevant onderzoek, Bestuurlijke organisatie Vlaanderen, Leuven, zomer 2003, p.10 e.v.


7.3.2.2.

93

Het fasemodel van de beleidscyclus van Hoogerwerf13

AGENDAVORMING Het proces waardoor maatschappelijke problemen de aandacht van het publiek en/of van de beleidsbepalers krijgen.

BELEIDSVOORBEREIDING Het verzamelen en analyseren van informatie en het formuleren van adviezen met het oog op het te voeren beleid.

BELEIDSBEPALING Het nemen van beslissingen over de inhoud van een beleid. Hiertoe behoort het kiezen en specifiëren van de doelgroep, de doeleinden, de middelen en de tijdstippen.

BELEIDSUITVOERING TERUGKOPPELING Beleidsbijsturing / Beleidsbeëindiging Het verwerken van een evaluatie inzake de inhoud, het proces en/of de effecten ban een beleid en het bijsturen van het beleid op basis daarvan. Het staken van een gevoerd beleid.

BELEIDSEVALUATIE

Het toepassen van de gekozen middelen voor de gekozen

Het beoordelen van de inhoud; het proces en/of de effecten van een beleid aan de hand van bepaalde criteria.

Figuur 4: Het fasemodel van de beleidscyclus van Hoogerwerf

Het is een illusie te denken dat de fases strikt van elkaar te onderscheiden kunnen worden. Ofschoon het procesmatig onderscheid analytisch makkelijk kan worden gemaakt, zijn deze processen in de werkelijkheid niet zo zuiver van elkaar te ondercsheiden aangezien de fases overlappen en geleidelijk in elkaar overvloeien. Gedurende de beleidsvoorbereiding is men bijvoorbeeld vaak al bezig met beleidsinvoerende aspecten. Elke fase hierboven is zeer simplistisch omschreven en herbergt een heel aantal en zeer diverse deelprocessen. Dergelijke indeling en invulling maakt ten slotte abstractie van de complexe multi-actor context waarin beleid wordt ontwikkeld en bepaald. In de beleidsvoorbereidende fase staat het ontwerpen van beleid centraal: het uitdenken, beargumenteren en formuleren van een te voeren beleid, hetgeen neerkomt op het vastleggen van een probleemdefinitie, het stellen van één of meer beleidsdoelen, het selecteren van de doelgroep van het beleid en het uitwerken en operationaliseren van bepaalde beleidsinstumenten. Deze beleidsvoorbereiding krijgt zijn finaal beslag in een door het Strategisch Overleg goedgekeurd beleidsdocument, van welke aard – concreet of strategisch – dan ook. Sociale context waarin beleid tot stand komt, maar ook aan het feit dat besluitvorming niet het eindpunt is van de beleidsvoorbereidende fase, maar er vaak ook integraal deel van uitmaakt. Zo worden er op basis van een antal richtinggevende beslissingen ontwerpnota’s opgemaakt, die dan ter bespreking aan relevante actoren worden voorgelegd, waarna een aantal

13

Hoogerwerf, A., Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap, 1993, Alphen aan den Rijn, Samson D.D. Tjeenk Willink, 417 p.

Guy Ghys

94

wijzigingen worden aangebracht of waarna wordt beslist een aantal zaken verder of anders uit te werken. Beleidsbepaling en beleidsvoorbereiding kunnen moeilijk van elkaar worden gescheiden. De beleidsbepaling moet een aantal procedurele stappen doormaken. 7.3.2.3.

Het beleidsvormingsmodel van Hoppe14 OPDRACHTFORMULERING

Probleemvindingskoppeling

PROBLEEMVINDING Ontwerpkoppeling HOOFDLIJNKEUZE Herontwerpkoppeling DEELONTWERPEN VERVAARDIGEN Autorisatiekoppeling ONDERHANDELEN Autorisatiekoppeling HAALBAARHEIDSTOETSING

BESLUITVORMING

Figuur 5: Het beleidsvormingsmodel van Hoppe

‘De probleemanalyse is terug te vinden in de stap van de opdrachtformulering en uiteraard in de stap van de probleemvinding. In de eerste stap wordt het mandaat tot beleidsvoorbereiding zowel inhoudelijk als procedureel vastgelegd. De tweede stap, de probleemvindingsstap, dient voor het stellen van grondvragen, en voor het vinden van die centrale kwesties in het beleidprobleem die zowel analytische als politiek vitaal zijn voor het formuleren van het beleidsontwerp. Hier wordt het beleidsprobleem dus in feite geanalyseerd. De oplossingsanalyse wordt teruggevonden in de volgende stappen tot aan de stap besluitvorming. Bij het kiezen van de hoofdlijnen, worden de strategische principes waaraan niet meer mag worden geraakt in de loop van de beleidsvorming, vastgelegd. Dit wordt gevolgd door het vervaardigen van deelontwerpen, waarin het beleidsontwerp in groter detail wordt uitgewerkt, rekening houdend met de vastgestelde hoofdlijnen in de vorige stap. 14

Hoppe, R. & Van de Graaf, H.,Beleid en politiek: een inleiding tot beleidswetenschap en de beleidskunde, Muiderberg, Dick Coutinho, 1992, 499 p.


95

Na het onderhandelen en consulteren, wat eigenlijk een onderdeel kan zijn van de probleemen oplossingsanalyse, komt de haalbaarheidsanalyse. In deze stap wordt het beleidsonntwerp op zijn organisatorische uitvoerbaarheid en politieke haalbaarheid getoetst. De besluitvormingsstap verwijst naar de aanname van het beleidsontwerp.’15 De koppelingen (vaak worden stappen overgeslagen of hebben de stappen een ander sequentieel verloop) verwijzen naar iteraties die kunnen optreden tussen verschillende stappen in het beleidsvoorbereidings-proces. De probleemvindingskoppeling verwijst naar het herhaldelijk terugkeren van de eerste drie stappen van het beleidsvoorbereingsproces, zijnde de opdrachtformulering, de probleemvinding en de hoofdlijnkeuze. Ook op andere momenten komen dergelijke koppelingen terug. De beleidsuitvoering veronderstelt een aantal interpretatieve handelingen en een reeks opeenvolgende activiteiten: - De invoering of nadere uitwerking van beleid als geheel tot het gebruiksklaar is (dus operationaliseren, programmeren, coördineren). In concreto gaat het dan om het operationaliseren van begrippen (= hun toepassingsgebed bepalen: wat, wanneeer, wie?), om het uitbouwen, aanpassen of inlichten van het uitvoeringsapparaat en om het ontwerpen van werkprocedures & beslisroutines; - De toepassing van die middelen / procedures in concrete individuele gevallen, hetgeen we doorgaans bedoelen met het leveren van beleidsprestaties; - Monitoring betekent het systematisch en op regelmatige wijze opvolgen van en rapporteren van zaken van relevante gegevens omtrent de beleidsuitvoering – zij het situaties, activiteiten, prestaties en : of effceten – teneinde deze resultaten / data periodiek te vergelijken met vooropgestelde normen of verwachte resulaten. Effectevaluatie hebben tot doel uitspraken te doen over de effecten van de ingezette beleidsinstrumenten. Verschillende vormen kunnen hieraan volgens Verhoef16 onderscheiden worden: - Situatie-onderzoek gaat alleen de feitelijke veranderingen na doorheen de tijd; - Doelbereikingsonderzoek vergelijkt de vastgestelde veranderingen na het uiteenzetten van de beleidsinstrumenten met de gewenste verandering; - Effectenonderzoek gaat na of het instrument wel degelijk van belang is door het vergelijken van het vastgestelde effect na inzetten van de beleidsinstrumenten met vaststellingen waar dat instrument waar het instrument niet werd ingezet. Het gaat daarbij om het vraagstuk van de causale toerekening van effecten aan beleidsinterventes of –instrumenten. Te onderscheiden vallen dan verklarende ‘beleidsvariablen’ en situatievariablen. Effectiviteitsonderzoek combineert de sterktes van de andere methodes om te kunnen conclueren dat de ingezette instrumenten wel degelijk de grondslag vormen voor het opgetreden en al dan niet gewenste beleidseffect. Evenals bij effecten-onderzoek wordt getracht de invloed van het instrument empirisch te achterhalen., tegelijk wordt - net zoals bij

15

Marleen Brans, Pedro Facon, Dieter Hoet, Beleidsvoorbereiing in een lerende overheid, Stand van zaken in en uitdagingen voor de Belgische federale overheid, Reeks Modernisering van de overheidsinstellingen, Gent, Academia Press, 2003, p. 35 16 Verhoef, R., Gebruiksgericht evalueren. In Hoppe, R. & Van de Graaf, H., Beleid en politiek: een inleiding tot beleidswetenschap en de beleidskunde, 1992, Mulderberg, Dick Coutinho, 499 p.

Guy Ghys

96

het doelbereikingsonderzoek – een verband gelegd met de doelstellingen van de beleidsvoerder. 7.3.3. De beïnvloedingsstrategieën bij de beleidsvoorbereiding17 Beleidsprocessen kunnen worden opgevat als arena’s die door strategieën van actoren en contextuele factoren worden gestructureerd. Door in de arena aanwezig te zijn worden kansen gecreëerd door een combinatie van intelligentie en toeval (serendipiteit). Vroeg of laat komen interessante problemen of oplossingen aan de orde: - ‘Happy use of fortune’, doordat de arenasamenstelling verandert, doen zich nieuwe mogelijkheden voor; - Het is aan te bevelen in verschillende arena’s tegelijk te participeren; er kunnen altijd interessante koppelingen tot stand worden gebracht (actoren of factoren in de omgeving van de arena’s kunnen beïnvloeden). Arenastrategieën beogen de (de-)activering van problemen, oplossingen en participanten. Zij zijn gericht op het tot stand brengen, in stand houden, voorkomen of doorbreken van koppelingen tussen elementen binnen de arena. Belangrijke arenastrategieën zijn: - Beïnvloeden van de probleemformulering; • Nieuwe probleemdefinities onder de aandacht brengen, andere te weren of de inhoud van dominante probleemdefinities te wijzigen. - Beïnvloeding van de oplossingen; • De beschikbaarheid van oplossingen te handheven of te wijzigen of een eigen oplossing naar voren te brengen. - Beïnvloeding van de participatie; • Handhaving of wijziging van de kring van betrokkenen, of van de steun voor of het verzet tegen een bepaald voorstel. - Beïnvloeding van de factor tijd; • De keuze van de momenten waarop initiatieven worden genomen, de organisatie van de aanpak van het ontwerp in de tijd, en / of de beïnvloeding van de aanwezig tijdsdruk. 7.3.3.1. Het beleidsvormingsmanagement18 Karakteristieken van een ‘modern’ beleid19: - Strategisch: vooruit kijken en bijdragen tot lange termijn-doelen; - Gefocust op de outcome: trachten van die veranderingen te ontwikkelen die gewenst worden door de omgeving; - Samenwerken over de grenzen van de organisatie heen, de ethische en wettelijke basis voor het beleid vastleggen;

17

J.F.M. Koppenjan, Management van de beleidsvorming, een studie naar de totstandkoming van beleid op het terrein van het binnenlands bestuur, 1993, VUGA, Den Haag. 18 J.F.M. Koppenjan, Management van de beleidsvorming, een studie naar de totstandkoming van beleid op het terrein van het binnenlands bestuur, 1993, VUGA, Den Haag. 19 Report by strategic Policy Making Team – Cabinet Office, Professional policy making for the 21st century, September 1999, p. 78.


-

-

97

Inclusief: rekening houden met de belangen van alle stakeholders, en met de impact die het uitgetekende beleid kan hebben op allen die rechtstreeks en/of onrechtstreeks met de gevolgen ervan worden geconfronteerd; Flexibel en innovatief - creatief: werken op redenen en niet op symptomen, geen schrik van experimenteren; Robuust: kan de ‘tand des tijds’ doorstaan en werkt in de praktijk vanaf het begin; Opvolgen: wordt het uitgetekende beleid uitgevoerd? Leren uit de lessen van het verleden: wat werkte en wat niet.

Onder beleidsvormingsmanagement wordt verstaan: - De zorg voor de signalering van beleidsonderwerpen; - De selectie van beleidsonderwerpen; - De verwerking van deze onderwerpen; - De beëindiging van de beleidsvorming ten aanzien van deze onderwerpen. Voor het voeren van het beleidsmanagement staan strategieën te beschikking. randvoorwaarden die het beleidsmanagement beïnvloeden: - Kabinetsbeslissingen: • over het toewijzen van de onderwerpen waarop kan gewerkt worden; • over de verwerking van deze onderwerpen; • over het beschikbaar stellen van middelen. - Gegroeide praktijken en wettelijke procedures

De

Stijlen van beleidsmanagement hangen samen met opvattingen over oorzaken van de complexiteit van de beleidsvormingsprocessen: Rationaliteit20 Parametrische Strategische Communicatieve

-

-

20

Veronderstelde complexiteit Technologisch en statisch Strategisch en statisch Strategisch en dynamisch

Managementstijl Ontwerpgerichte stijl Strategische stijl Communicatieve stijl

7.3.3.1.1. Parametrische rationaliteit De actor beschouwt zichzelf als enige handelende sturende entiteit omringd door te sturen objecten; Binnen deze de visie ontbreekt kennis over oplossingen. • Er is één actor die met behulp van een beleidsplan aan de oplossing van een probleem werkt, • Beleidsvorming = het ontwerpen van een plan van aanpak op basis van een zo goed mogelijke theorie over doel – middelen relatie. • Gevaar: geen aandacht voor de diversiteit en veranderlijkheid van probleemdefinities, het beleidsontwerp steunt op onjuiste,eenzijdige of achterhaalde probleemformulering 7.3.3.1.2. Strategische rationaliteit De actor ziet zijn omgeving als andere, handelende actoren met eigen doelstellingen, zodat het hem moeilijk is zijn eigen doelstellingen te realiseren;

Rationaliteit = de kennis en inzichten waarop actoren hun handelen baseren.

Guy Ghys

98

-

-

De beleidsvorming gezien als een sociaal interactieproces, maar de doelen worden als gegeven en statisch beschouwd. • Beleidsvorming = de kennis over het verloop van sociale interactieprocessen (= ‘management in netwerken’) aanwenden om op complexiteit te kunnen anticiperen of deze te reduceren (bijv. herformulering van de problematiek op zo’n wijze dat er consensus bestaat). • Gevaar: geen aandacht voor de diversiteit en veranderlijkheid van betrokken waarden en percepties in sociale interactieprocessen. 7.3.3.1.3. Communicatieve rationaliteit De omgeving is dynamisch; Het is mogelijk met de andere actoren tot en wederzijds begrip te komen en tot een gezamenlijke situatiedefinitie door wederzijdse aanpassing en leren (leren over doelen, waarden, percepties / de strategieën staan niet vast). • Beleidsvorming = is erop uit de doelstellingen en percepties van andere actoren te beïnvloeden om een evenwicht te vinden tussen het creëren en benutten van beleidskansen. • Gevaar: uiteenlopende, tegengestelde en veranderlijke doelen maken het moeilijk een probleem af te bakenen. Zolang geen consensus bestaat over wat de aard van het probleem is, staat niet vast dat beleidsinspanningen doel zullen treffen.

Bij de vorming van beleid zijn verschillende personen, groepen en instanties binnen en buiten de overheid betrokken. Vanuit hun specifieke belangen en doelstellingen zullen zij trachten de totstandkoming van beleid te beïnvloeden. Management van de beleidsvorming in de publieke sector gebeurt door actoren die verantwoordelijk zijn of zich verantwoordelijk voelen voor het verloop van het proces van beleidsvorming. Hierbij moeten zij rekening houden met: - Hun inhoudelijke doelstellingen; - Hun procedurele verantwoordelijkheid; - Hun bemiddelende rol tussen politieke opdrachtgevers en beleidssector. 7.3.3.2.

Overzicht van de actoren21

Centrale actor Beleidsondersteunende ministeries

diensten

Actoren extern aan de FOD

21

in

Ministerieel kabinet Inspectie van Financiën de Afdeling Wetgeving (FEO) Studiediensten Federaal Planbureau (http://www.plan.be) Federale Dienst voor Wetenschappelijke, Technische en Culturele Aangelegenheden (DWTC) (http://www.dwtc.be) Belgische Rekenhof (http///www.rekenhof.be) Externe adviesbureaus

Marleen Brans, Pedro Facon en Dieter Hoet, Beleidsvoorbereiding in een lerende overheid, Stand van zaken in en uitdagingen voor de Belgische federale overheid, Reeks ‘Modernisering van de overheidsinstellingen’, Gent, Academia Press, 2003, 306 p.


99

7.3.3.2.1. Verkozen politici Zowel de leden van de executieve als de leden van de parlementaire organen 7.3.3.2.2. Ministeriële kabinetten – worden vervangen door persoonlijke secretariaten Het kabinet is verantwoordelijk voor (grosso modo) 3 taken: - Partijpolitieke beleidsondersteuning; - Uitstippelen van de beleidsstrategie; - Beleidsvoorbereiding. De kabinetsleden zijn een centrale actor die beschikt over een sterke beleidsinvloed en directe toegang heeft tot de minister. Het zijn de kabinetten die de beleidsprocessen sturen, ambtenaren of externe adviseurs er kunnen er wel bij gehaald worden omwille van hun technische expertise. In het Copernicusplan werd beslist om de kabinetten tegen 2003 af te schaffen. 7.3.3.2.3. De Beleidsraad, de Cel Beleidsvoorbereiding en het Directiecomité22 Ministerraad Minister

Persoonlijk secretariaat

Beleidsraad Voorzitter: Minister Cel Beleidsvoorbereiding Voorzitter Directiecomité

De Beleidsraad is het verbindingsorgaan tussen de politieke overheid en de administratie. Hij dient de samenhang te verzekeren door een klimaat van vertrouwen en communicatie tussen beiden te creëren. Hij heeft tot taak de algemene richtlijnen voor de uitvoering van de politieke beslissingen vast te stellen, met name de strategie. Door de uitvoering van deze richtlijnen op te volgen neemt hij ook de rol van evaluator op zich. Eventueel zal hij de strategie moeten aanpassen om ze beter af te stemmen op het vooropgesteld doel. De Beleidsraad: - Geeft advies bij totstandkoming van het strategisch plan van de minister, alsook bij wijzigingen hieraan in de loop van de legislatuur; - Spreekt zich uit over de jaarlijkse begrotingsvoorstellen die door de bevoegde minister zullen worden voorgesteld alsook de eventuele aanpassing van de begroting; - Spreekt zich uit over het jaarlijks personeelsplan en alle eventuele wijzigingen hieraan; - Houdt toezicht op de uitvoering van het strategisch plan door het Directiecomité; 22

Koninklijk besluit van 7 november 2000 houdende oprichting en samenstelling van de organen die gemeenschappelijk zijn aan iedere federale overheidsdienst (publicatie BS 18 november 2000).

Guy Ghys

100

-

Geeft advies aan de minister bij het ontwerp managementcontract van de voorzitter van het Directiecomité.

De Beleidsraad is samengesteld uit de minister (voorzitter), de voorzitter van het Directiecomité, de directeur van het persoonlijk secretariaat van de minister, het hoofd van de Cellen Beleidsvoorbereiding, experten (niet behorend tot de federale overheidsdiensten of de federale programmatorische overheidsdiensten). De Cel Beleidsvoorbereiding ondersteunt de Beleidsraad en het Directiecomité bij de voorbereiding en de evaluatie van het beleid. Zij beoogt hierbij de optimale integratie en coördinatie ervan in de federale overheidsdiensten. Het hoofd van de Cel rapporteert rechtstreeks aan de Beleidsraad en aan de voorzitter van het Directiecomité. De Cel wordt bemand met interne en/of externe personen. Het Directiecomité is belast met het dagelijks en operationeel beheer van de federale overheidsdienst, met name het management. Het vervult zijn opdracht conform het strategisch plan en met inachtneming van de rechtsregels die van kracht zijn. Door de coördinatie tussen de verschillende operationele diensten van de federale overheidsdienst te verzekeren, verzekert het de goede werking van de overheidsdienst. Het Directiecomité is samengesteld uit de voorzitter, de hoofden van de operationele diensten van de federale overheidsdienst, de functionele directeurs van de stafdiensten ‘Begroting en Beheerscontrole’, Personeel en Organisatie’ en ‘Informatie- en Communicatietechnologie’ en het hoofd van de Cellen Beleidsvoorbereiding. 7.3.3.2.4. Studiediensten Spelen een belangrijks rol bij het verzamelen van internationaal vergelijkende beleidsinformatie. 7.3.3.2.5. Ambtenaren Het gaat vnl. om hogere ambtenaren die participeren aan het beleidsontwikkelingsproces 7.3.3.2.6. Internationale en supranationale organisaties Deze organisatie, die bestaan uit een geheel van verschillende overheden (zoals EU, WTO, Internationaal Muntfonds, OESO, UNO, …), spelen een belangrijke rol op vlak van de informatieverspreiding en dus beïnvloeding, en ze hebben de mogelijkheid tot afdwingen van bepaalde beleidsacties doordat ze over bevoegdheden beschikken die door middel van een verdrag door de natie-staten zijn afgestaan aan de organisatie in kwestie. De Europese Commissie is een kernactor op vlak van het suggereren van ‘best practices’, modellen en oplossingen. 7.3.3.2.7. Politieke partijen Zij staan voor een bepaald ideeëngoed ‘ideologie, waarden en belangen) waaruit beleidsvoorstellen worden gepuurd.


101

7.3.3.2.8. Drukkingsgroeperingen Zij worden gekenmerkt door het feit dat ze een belang hebben en verdedigen binnen een welbepaald beleidsdomein, bijv. sociale politiek (vakbonden). Drukkingsgroepen beschikken over goed uitgebouwde studiediensten en onderhouden internationale contacten waardoor er heel wat uitwisseling van informatie plaatsvindt. Zij hebben vaak een sterke machtspositie binnen het beleidsproces,omdat ze over een grote specialistische kennis beschikken die de politieke en administratieve beleidsmakers nodig hebben. De drukkingsgroepen zullen echter steeds in eerste instantie geconfronteerd worden met de politieke instanties vooraleer zij hun ideeën zullen kunnen lanceren 7.3.3.2.9. Multinationale of transnationale ondernemingen Zij zijn, door de verhoogde kapitaalmobiliteit, een niet te onderschatten actor op vlak van het afdwingen van beleidsmatige condities (bijv. standaardregulering omtrent milieuregeling). 7.3.3.2.10. Academici Door de legitimiteit waarover zij beschikken kunnen ze een rol spelen in het promoten van ideeën. Zij worden bij de beleidsvoering ook meer en meer betrokken als externe expert. 7.3.3.2.11. Consultanten De consultanten en de bureau waarvoor ze werken, spelen een steeds belangrijkere rol op vlak van adviesverlening en ondersteuning, zowel in de publieke als in de private sfeer. Dergelijke consultancy-bureaus zijn vaak transnationaal opgezet en daardoor is de diffusie van ideeën en ‘best practice’-modellen haast inherent aanwezig. 7.3.3.2.12. Think tanks Onderzoeksinstellingen buiten de overheid, die objectieve data kunnen toeleveren. 7.3.4. De inrichting van de beleidsondersteunende functie23 7.3.4.1.

Basisvaardigheden voor beleidsvoorbereiding24

7.3.4.1.1. De organisatie: Om het beleidsvoorbereidingsproces op professionele manier te laten verlopen is het noodzakelijk enkele randvoorwaarden binnen de organisatie te ontwikkelen: - Kennismanagement: informatie en onderzoek 23

Prof. dr. Marleen Brans & Diederik Vancoppenolle & Dr. Koen Verhoest & Amaury Legrain, De inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd overheidslandschap, Sporen Beleid – Bestuurlijke Relaties, Bestuurlijke organisatie Vlaanderen, 2003, Algemeen secretariaat – Steunpunt Beleidsrelevant onderzoek, Leuven, 194 p. 24 Marleen Brans, Pedro Facon en Dieter Hoet, Beleidsvoorbereiding in een lerende overheid, Stand van zaken in en uitdagingen voor de Belgische federale overheid, Reeks ‘Modernisering van de overheidsinstellingen’, Gent, Academia Press, 2003, 306 p. Report by strategic Policy Making Team – Cabinet Office, Professional policy making for the 21st century, September 1999, p. 78.

Guy Ghys

102

• •

Opdat de juiste beslissingen kunnen worden genomen; Problemen: Korte termijnperspectieven (crisissituaties) uitvoerig en systematisch onderzoek; Gebrek aan bekwaamheid om informatie voor beleidsdoeleinden bruikbaar te maken; Beleidsvoorbereiding overschrijdt de departementsgrenzen verkokering van de administratie;

-

Kennismanagement: evaluatie – lessen trekken • De totstandkoming van een nieuw beleid moet gebaseerd zijn op de evaluaties van en de lessen getrokken uit het uitgevoerde beleid streven naar voortdurende verbetering; • Problemen: Actueel geen sterke vraag komende van de beleidsverantwoordelijken De te bereiken effecten worden niet duidelijk geëxpliciteerd; De uitbouw van het prestatiemeetsysteem is onvoldoende; Het bestaand beleid wordt zelden in vraag gesteld, wel de evaluatiemethodologieën zelf; Het gebrek aan evaluatiecapaciteit en evaluatievaardigheden.

-

Consultatie en co-productie • Opdat de implementatie van beleid succesvol zou zijn, moet beleid over voldoende draagvlak beschikken. De beleidsambtenaren moeten rekening houden met de impact op en de behoeften van bepaalde doelgroepen, direct of indirect getroffen door het beleid: Overleg plegen met doelgroepen en belangengroepen (consultatie), Beleidsambtenaren moeten overleg kunnen organiseren met doelgroepen en belangenorganisaties, hieromtrent moeten afspraken worden gemaakt met politici over met wie, en hoe ze overleg kunnen plegen (onderhandelingsmandaten voor beleidsambtenaren); Beleid maken samen met de betrokkenen - ruimte bieden voor coproductie. • Problemen: Grote investering in tijd en middelen; Creëert hoge verwachtingen; Consultatie kan leiden tot sterkere oppositie. Coördinatie • Noodzakelijk in samenleving de steeds minder te besturen is via verkokerde organisaties. De strategische doelstellingen moeten worden geformuleerd op basis van een visie die rekening houdt met het geheel van de situatie en die niet enkel steunt op enkele der componenten ervan. Hierbij moeten institutionele grenzen worden overschreden en dienen gepaste ethische, management- en organisatiestructuren te worden opgericht.; • Problemen: Herschikking van bevoegdheden - creatie van overlegorganen; Informatiesystemen voor beleidsinformatie (en niet enkel voor beheersinformatie); Beleidsbudget – beleidsrelevante informatie in begrotingsproces voorzien;

-


103

Oprichten van netwerken (bijv. rond beleidsveld of -thema), publiek en private actoren, netwerk van ambtenaren met een brede visie op overheid en overheidsbeleid; … -

Audit •

beoordelen van de kwaliteit van het beleidsvoorbereidend werk.

-

Organisatiecultuur • Moet ervoor zorgen dat de juiste vaardigheden binnen de organisatie aanwezig zijn en optimaal worden gebruikt.

-

Ethiek • •

•

De ambtenaren die zich met beleid inlaten moeten over de nodige ethische vaardigheden beschikken om dit op een correcte manier te doen; Beleidsambtenaren moeten onderhandelings- en overlegcapaciteiten of competenties ‘kweken’. Ambtenaren die veel in contact treden met doelgroepen moeten beroep kunnen doen op consultatiecodes (bijv. hoe ver moet men gaan in overleg?); Deontologie voor beleidsambtenaren.

7.3.4.1.2. De beleidsambtenaar Het uittekenen van de vaardigheden van de beleidsambtenaren (= de ambtenaren betrokken in het beleidsvoorbereidingsproces) start bij het definiëren van hun plaats binnen de politiek ambtelijke verhoudingen: - De politici moeten gebruik maken van beleidsambtenaren voor beleidsvoorbereiding; - Beleidsambtenaren moeten beschikken over protocollen die richtinggevend zijn in het contact met de politici, en die bepalen hoe en wanneer politici in het voorbereidingsproces kunnen tussenkomen; - Beleidsvoorbereiding begint bij de opdrachtformulering van de beleidsverantwoordelijken aan de beleidsambtenaren, • Hierbij moet het duidelijk zijn wat er van ambtenaren wordt verwacht, en dit zowel voor de duur als het voorwerp van het beleidsproces (opdrachtanalyse). - Indien mogelijk moeten de beleidsambtenaren de politici doelstellingen laten formuleren m.b.t. het voorbereidingsproject; - Beleidsambtenaren moeten gevoeligheid ontwikkelen voor de politieke achtergronden van een voorbereidingsproject; - Beleidsambtenaren moeten afspraken maken omtrent het type beleidsdocument dat de politici van hen verwachten en op basis van welke criteria de beoordeling zal gebeuren; - Beleidsambtenaren moeten zich bekwamen in het voeren van politieke haalbaarheidsanalyses en moeten bij het nemen van belangrijke beslissingen terugkoppelen naar de opdrachtgever. Het hoofddoel van een beleidsambtenaar is het nastreven van een draagvlak om het initiatief te concretiseren. In dat perspectief zijn volgende elementen van groot belang: - De sensitiviteit van de beleidsambtenaar voor zijn omgeving (de context begrijpen – organisationeel, politiek,…): • Kunnen inschatten hoe de relatie van de betrokken partijen tot het initiatief is (complexe relaties beheren met en reeks sleutelfiguren);

Guy Ghys

104

Hun bijdrage benutten om vooruitgang te creëren; Presentatievaardigheden ontwikkelen inclusief het werken met anderen teneinde het eigenaarschap van hun ideeën bij verschillende doelgroepen ingang te laten vinden. De denkkracht: • De ideeën kunnen ordenen en hierdoor uitgangspunten scheppen in een complexe materie en omgeving. De wilskracht: • De wil om een uitkomst voor het proces te bereiken; • De manier waarop de uitkomst wordt bereikt. De positie van de beleidsambtenaar in de organisatie: • Niet enkel de formele hiërarchische relaties maar ook in termen van bereikbaar / niet bereikbaar beïnvloedbaar / niet beïnvloedbaar. • •

-

-

-

Inzicht in de kernkwaliteiten, valkuilen, uitdagingen en allergieën volgens Daniël D. Ofman: kernkwaliteit

valkuil

Sensitiviteit

Te veel meegaan met partijen

Denkkracht

Doordraven in analyse van de

Alleen aan eigen belang

Conflicten aangaan met

Oppervlakkigheid

Actie ondernemen op basis van onvolledige analyse

allergie

uitdaging

Gevoel voor positie

Op niet bestaande strepen staan

Wilskracht

Doordrammen

Anarchie

Onafhankelijk van positie

Besluiteloosheid

Flexibiliteit

Figuur 6: Inzicht in de kernkwaliteiten, valkuilen, uitdagingen en allergieën volgens Daniël D. Ofman

Het optreden van de beleidsambtenaar moet steunen op visie en streven naar effectiviteit: - Vooruitblikkend in de toekomst • Beleidsambtenaren definiëren de beleidseffecten die ze wensen na te streven vooraf; • Ze formuleren opties voor een lange termijnvisie (tenminste 3 jaar) op basis van statistische trends en geïnformeerde voorspellingen van sociale, politieke, economische en culturele trends. - Naar buiten gericht • Beleidsambtenaren dienen oog te hebben voor belanghebbende actoren op vlak van nationale, Europese en internationale situatie; • Hij dient te leren van de ervaringen in het buitenland; • Hij dient te overwegen hoe het beleid zal worden medegedeeld aan het publiek.


-

-

105

Innovatief en creatief • Beleidsambtenaren dienen flexibel en innoverend te zijn; • Gevestigde manieren van werken dienen in vraag te worden gesteld. Nieuwe en creatieve ideeën moeten gestimuleerd worden. Indien noodzakelijk dienen gevestigde praktijken te worden verbeterd; • Hij dient open te zijn in zijn commentaren en suggesties; • Risico’s dienen geëxpliciteerd te worden, zodat er rekening mee kan worden gehouden. Effectiviteit onderbouwd door kennis • Het advies aan en de beslissingen van de beleidsverantwoordelijken dienen gebaseerd te zijn op de best beschikbare kennis uit verschillende bronnen; • Belanghebbenden zijn erbij betrokken van in het begin en doorheen de verdere ontwikkeling van het beleid; • De gepresenteerde kennis en informatie aan de beleidsverantwoordelijken dient op een zodanige manier te worden overgebracht aan hen, dat ze bruikbaar en zinvol is.

De beleidsvoorbereiding steunt in zeer grote mate op informatie & onderzoek. De beleidsambtenaren moeten daarom zeker kunnen steunen op : - Beleidsinformatiesystemen moeten worden ontwikkeld op het niveau van de volledige federale overheid. Er moet geïnvesteerd worden in informatiegaring en –verwerking, waarbij de adequaatheid, de accuraatheid en de objectiviteit zo hoog mogelijk wordt gehouden; - Vaardigheden m.b.t. het betrekken van interne en externe expertise bij beleidsvoorbereiding. Afweging van vaardigheden waarover de administratie wel / niet ‘eigenaarschap’ moet hebben; - Een degelijke competentiemanagement moet er toe leiden dat de nodige vaardigheden in de beleidsvoorbereidingprocessen aanwezig zijn; - Alvorens aan het voorbereidingsproject te beginnen, dienen beleidsambtenaren de informatiebehoeften te inventariseren; - Een brede kennis inzake informatietechnologie en hoe deze te gebruiken om beleidsvoorbereiding te ontwikken en te ondersteunen; - Een basisvorming inzake economie, statistiek en andere relevante wetenschappelijke disciplines teneinde met kennis van zaken in deze complexe materie te kunnen optreden; - Vertrouwd zijn met projectmanagement; - Bereidheid om • Te experimenteren, met risico’s om te gaan; • Nieuwe vaardigheden aan te leren en nieuwe kennis te assimileren. - Beleidsambtenaren moeten zich bekwamen in het voeren van een probleemanalyse, o.a. • Meervoudige perspectievenanalyse; • Analyse van handelingstheorieën; • Analyse van denkkaders; • Veldmodellering. - Ambtenaren moeten zich bekwamen in het voeren van oplossingsanalyses, o.a; • Doelbomen; • Brainstorming; • Beleidsdelphi; • Strategische planning;

Guy Ghys

106

Toekomstonderzoek; Scenario-analyse; • Pilootexperimentatie; • Internationale beleidsverkenning. Ambtenaren moeten in staat zijn uitvoerbaarheidanalyses uit te voeren; Ambtenaren moeten worden aangeleerd welke toegepaste software hierbij kan helpen. • •

-

7.4.

Conclusies

Gezien de beperkte stage-ervaring bij de Vlaamse overheid, is deze bovenstaande analyse uitgewerkt op basis van het eigen aanvoelen welke elementen de werkzaamheden van de Stafdienst PMO binnen de FOD Financiën zouden kunnen ondersteunen, gesteund door reflecties en ondersteunende beschouwingen gehaald uit diverse werken en internetsites. Het is duidelijk dat de invalshoek zeer persoonlijk en theoretisch is, zonder steun van terreinervaring, en dit in een materie die permanent in evolutie is, waarbij bepaalde denken uitvoeringspatronen resultaat kunnen hebben in één organisatie en niet in een andere, in een specifieke veranderingscontext en niet in een andere, … De aangereikte basiselementen zijn dan ook maar een poging tot checklist, een inventaris van componenten die moeten toelaten het complexe gebeuren beheersbaar te maken. Ieder persoon die geconfronteerd zal worden met deze activiteit zal op een eigen, flexibele wijze invulling moeten geven aan zijn opdracht. Ik wens hem/haar veel succes toe en hoop dat dit werkje hem/haar , in welke mate ook, hierbij zal kunnen helpen.

Payroll pubic sector binnen een ERP omgeving

107

HOOFDSTUK 8. PAYROLL PUBLIC SECTOR BINNEN EEN ERP OMGEVING LUC LEUNENS

8.1.

Inleiding

In het kader van de modernisering van onze overheid, leek het mij aangewezen in Australië en New Zealand, met hun jarenlange ervaring met e-governement een kijkje te gaan nemen. Het doel was inzicht krijgen hoe andere grote organisaties (privé en overheid) dus geen KMO’s de aanschaf van payroll binnen een ERP systeem aangepakt hebben. Alleen hierdoor bleven er maar weinig mogelijkheden over: Inland Revenue Department, New Zealand Police Departement, Lend-lease, Commonwealth Bank, Queensland Treasury en de Metropolitan Fire and Emergency. Ik was eigenlijk heel concreet zoekende, zoekende naar argumenten om de hoogste instanties (administratief en politiek) te overtuigen van de aanschaf van een ERP systeem. Er werd op voorhand een gedetailleerde lijst met een zestigtal vragen in het Engels overgemaakt om het detailniveau op technisch vlak te checken. Tijdens het bezoek in de periode van 17 mei – 3 juni werd er telkens een wederzijdse presentatie gehouden en stelde ik gerichte vragen (interview) met bijzondere aandacht voor de aanloop tot de beslissingsfase, de implementatie, kinderziekten en de kostenbeheersing. Documentatie, literatuur en ervaring werden uitgewisseld. De introductie van payroll/ERP is niet alleen heel belangrijk voor de CDVU (Centrale Dienst van de Vaste Uitgaven)in het bijzonder maar voor de ganse federale overheid in het algemeen. Ik wilde niet alleen mijn eigen dienst CDVU, het sociaal secretariaat van de overheid, moderniseren maar ook actief bijdragen tot de uitvoering van het regeerakkoord van 12 juli 2003. - Blz 73 “een overheidsadministratie van een hoge kwaliteit is een prioriteit van de nieuwe regering” - Blz 74 “investeren in nieuwe technologiën en modern human resources management zal worden opgevoerd” - Blz 75 “tenslotte zullen ook de ‘verbeterprojecten’ systematisch worden ingevoerd zodat de modernisering op de verschillende beleidsdomeinen ook voelbaar wordt gemaakt voor de burger” Zulk systeem is wat mij betreft een conditio sine qua non om tot een modelstaat of bescheidener maar niet minder ambitieus tot een uitstekend functionerende overheid te komen.

Luc Leunens

108

8.2.

Beschrijving van de stageplaats

8.2.1. New Zealand Police Department Deze organisatie telt 8.800 personeelsleden. De account manager is Daniel Hill. De database is Oracle en voorts de SAP 4.OB release. Er wordt gewerkt via interface. Er is ongeveer 1 user per 8 personeelsleden. Bezoek sprong af voor vertrek. 8.2.2. Inland Revenue Department Deze organisatie vertoont veel gelijkenissen met ons fiscaal gedeelte van de FOD Financiën. Ontvangen door de plaatselijke Jomme Dockx. Van de 4.500 werknemers zijn er 4.384 reële users van het systeem. Er wordt eveneens gewerkt met de SAP 4.0B release en een database van Oracle. 8.2.3. De Queensland Treasury in Brisbane Dit departement eigenlijk best vergelijkbaar met de Thesaurie van de FOD Financiën is in volle evolutie en bevindt zich in de operationele fase met het nieuwe SAP systeem. 8.2.4. Commonwealth Bank Zijn operationeel met Peoplesoft. 8.2.5. Lend-Lease Met 30.000 werknemers is deze firma voornamelijk actief in de bouwsector een van Australië’s paradepaardjes. Het gebouw, gebouwd volgens de laatste ecologische-technische hoogstandjes met een prachtige architectuur straalt vertrouwen en good vibes uit. Geen airco maar een systeem met watervallen, bijzonder aangenaam, enorm ruime bureaus en jumbo cockpits, het behoud van de vroegere zandstenen muren en wallen dragen bij tot een belevenis en niet zomaar een bezoek. De firma bevindt zich in een overnameoperatie van GPT (General Property Trust) en haalt dagelijks de krantenkoppen als “property giant in the making”. De handel in beider aandelen is tijdelijk geschorst. 8.2.6. Metropolitan Fire and Emergency Er waren ongeveer 6.000 brandweerlui bij de brandweer. Er zijn ongeveer 360 gebruikers. 8.3.

Beschrijving van onderwerp

8.3.1. 3.1. Wat is ERP? Afkorting voor “enterprise resource planning”. Is een geïntegreerde software bestaande uit diverse modules zoals payroll, human resources, finance, productie, aankoop, verkoop, wagenpark, gebouwen, facilitair management, opvolgingssysteem, projectmanagement etc….. 8.3.2. Hoe ontstond het? In de jaren 60 ontstond de nood aan inventarisbeheer of stockbeheer.


109

Weldra volstond dit niet meer en in de jaren ‘70 werd hier het begrip bestel en lever tijdig aan vastgekoppeld. MRP (material requirement planning) was geboren en werd in de jaren 80 nog verfijnd met linken naar de verkoop. De ‘boom’ kwam er echter in de jaren 90 en de term ERP was geboren. Een geïntegreerde oplossing voor alle mogelijke informatie van de organisatie, door het schier onuitputtelijk vermogen tot het leveren van rapporten is dit tevens een uitstekende tool voor het management. Door het werken met ERP ontstaat de kans op wat Laure LEMAIRE in september 2002 in haar werk “Systèmes ERP, emplois et transformations du travail” de “Taylorisatie” van de taken moemt. De taken en de processen kunnen gestandaardiseerd worden en de efficiëntie en effectiviteit verbeterd. Volgens de “gartner research group” (www.gartner.com) bevinden wij ons een al in de volgende fase : ERP II. De recente link met e.Human Resources biedt nog meer mogelijkheden e- Recruit, e- Profile, e- Compensation, e- Development, e- Payroll etc…. Door het feit dat met ERP er slechts één en dezelfde databank gebruikt wordt met dezelfde gegevens voor alle modules verkleint de kans enorm op fouten. Ik zie ERP dan ook als een vorm van globalisatie met het onafhankelijk laten functioneren van de diverse afdelingen maar met een geïntegreerd sofware pakket met dezelfde database, in de plaats van verschillende programma’s met soms inhoudelijk verschillende dus foute databases van de huidige afdelingen. 8.3.3. Wat is payroll? Een module die instaat voor de loonberekening. Een loonmotor die op basis van persoonlijke gegevens van de weddetrekkende (weddenschaal, statuut, afwezigheid) de berekening en betaling doet van bruto tot netto. Voor de toelagen, vergoedingen, premies etc gebeurt dit eveneens. De fiscale, parafiscale, pensioensbijdragen etc worden berekend en doorgestort. Daarenboven zorgt het systeem ook voor de aanmaak van alle mogelijke fiches en attesten. Alle mogelijke andere accessoires zijn ook voorzien zoals retro-activiteit, terugvorderingen, leningen, simulaties. Kortom het laat toe om het volledige gamma van loongerelateerde en connexe processen te dekken. 8.4.

Inhoudelijke uitdieping van payroll binnen ERP bij de diverse referenties

Naast nichespelers is de wereld van grote ERP leveranciers eigenlijk bijzonder klein.

Luc Leunens

110

8.4.1. Wie zijn ze ? Volgens de HRMS magic quadrant van Gartner Research is er een trio leaders (Oracle, SAP, PeopleSoft). PeopleSoft nam onlangs J.D. Edwards over en is een jong Amerikaans bedrijf dat gegroeid is uit een voormalige Oracle topman en Oracle is zeer sterk in alles was financial en accountancy is. Oracle chief executive Larry Ellison deed een vijandig takeover bid op PeopleSoft. Sap van Duitse oorsprong slaagde erin, als Europees bedrijf, om wereldwijd door te breken. Recent lekte uit dat Microsoft bijzonder geïnteresseerd was in SAP. Het was mijn bedoeling om ook Oraclereferenties aan te doen tijdens de stage. Oracle slaagde erin op 28 mei om een referentiebezoek in Sydney te organiseren op 4 juni, wat voor mij onhaalbaar was. Daar bleek dat zowel SAP als PeopleSoft erin slaagden om soortgelijke details als opgesomd in de vooraf toegestuurde Engelse vragenlijst te verwerken, kom ik hierop niet meer terug. 8.4.2. Hoe kwam de beslissing tot aanschaf van payroll/ERP tot stand ? Deze beslissing was unaniem top-down zowel bij de privé- als bij de overheidsreferenties. Het was opvallend dat alleen bij de overheid telkens zware studies met consultants besteld werden. Bij Lend-Lease werd een zelfontwikkeld main-framed pay-roll systeem dat voor het jaar 2000 diende aangepast te worden radicaal vervangen. Bij de Commonwealth werd de beslissing eveneens vrij snel genomen door het topmanagement. De parallel met de “public sector” waar de beslissingstijd veel langer is en onze overheid is treffend. Contradictorisch wordt door de politieke overheden na de genomen beslissingen “onmiddellijk” resultaat verwacht. Het valt ook op dat een algemeen erkende bedreiging zoals de milleniumbug van kapitaal belang is om de beslissing te versnellen. 8.4.3. Wat zijn de voordelen ? Unaniem komt de onuitputtelijke informatiestroom naar voren. De hype “alles kan” van de verkopers wordt bevestigd. Er kunnen over alle mogelijke gegevens rapporten gemaakt worden. Veiligheidsprocedures, verklikkerlichten simulaties etc. kunnen met geschoold personeel makkelijk en snel gemaakt worden. Voor de werknemers: - Kunnen zelf hun loon of overuren simuleren; - Werkrooster consulteren; - Weddefiches, documenten en attesten afprinten; - Persoonlijke gegevens (bankrekening, adres) wijzigen. Voor de werkgever, volledige rapportering en overzicht van alle personeelsgerelateerde gegevens op:


-

111

Persoonlijk vlak; Pecuniair vlak; Dienstverband; Kostprijs berekenen; Besparing op FTE’s verbonden met traditionele payroll; Verminderde infrastructuurkosten; Afschaffen van alle manuele operaties; Gemakkelijke aanpassing van berekening ingeval wat wetswijzigingen; HR integratie.

Zo gaf mevrouw Asimi het voorbeeld van een vraag van het topmanagement in het kader van de overname van GSP naar de totale kostprijs van een bepaalde categorie van werknemers. Deze cijfers werden dezelfde dag doorgespeeld, met het vroegere systeem betekende dit ongeveer 10 dagen werk voor een bediende. De flexibiliteit wordt telkens aangehaald. 8.4.4. Wat zijn de nadelen ? Deze bevinden zich voornamelijk op het niveau van het kostenplaatje. ERP is duur onafgezien de leverancier en de onderhoudskosten mogen jaarlijks gerekend worden op 20% van de contractwaarde. De enorme investering tijdens de implementatie in “human capital” wordt achteraf beschouwd steeds onderschat. Elke referee benadrukt ook dat de berekening van de kostprijs van de vroegere processen en systemen in de praktijk steeds onvolledig was. Er zijn overal moeilijk te becijferen en verdoken kosten terwijl dit met ERP zeer transparant is. Of zoals de bekende filosoof Johan Cruijff zou zeggen “Ieder nadeel heb ze voordeel”. Eens met ERP vertrokken kan je niet meer terug, maar je wil het eigenlijk ook niet meer. 8.4.5. Wat zijn de valkuilen? Bij alle referenties gebeurde de implementatie met de hulp van externe consultants. De constante was dat deze fase enorm duur was en in 2 gevallen niet het gewenste resultaat had. In één geval was men vertrokken met een verkeerde architectuur, wegens te weinig inbreng van deskundigen van de organisatie zelf, met een valse start als gevolg. In het andere geval vertrok met de consultants ook de kennis van de organisatie. Vandaar de raad om steeds voldoende medewerkers met de vereiste skills van bij de start van het ganse project te betrekken. Investeren in eigen personeel is een belangrijke succesfactor. Er dient tevens stapsgewijs een volledige, uitgebreide en eenvoudige documentatie aangelegd te worden. Dit laatste vormt voor de Thesaurie geen probleem daar knowledge – management tot de dagelijkse activiteiten behoort. Ik kreeg ook één maal het advies nooit in een piloot project of met de eerste versie te werken. Blood, sweat and tears.

Luc Leunens

112

8.4.6. Wat zijn de besparingen? Naakte cijfers waren hiervoor nergens te bekomen. Wel algemeenheden zoals ongeveer 50%, zonder duidelijke aflijning op wat, nergens leidde de invoering tot afdankingen noch bij de Commonwealth Bank noch bij Lend-Lease. Telkens werd de verbetering van de diensten naar het personeel, de snelheid, de rapporteringen, kortom een algemene kwaliteitsverbetering naar voren geschoven. Er werd ook gewezen op een pervers effect zoals het kunnen berekenen van de kostprijs van bepaalde projecten of processen en het geven van cijfers daar waar het voorheen onmogelijk was. Dagelijks dienen nieuwe mogelijkheden en toepassingen zich aan. Iemand vergeleek het met een PC die eerst ook als tikmachine gebruikt werd vooraleer de andere mogelijkheden in de volgende jaren uitgerold werden. 8.4.7. Wat zou u anders doen? Meer tijd voorzien voor de implementatie en eerst meer medewerkers laten opleiden. De testfase uitbreiden en draaien met een levende populatie. Het doorgedreven customiseren vermijden en beter contractuele voorzieningen treffen om de kosten te beheersen. Niet aarzelen om de processen van uw organisatie via BPR’s aan te passen aan het systeem en niet zoals steeds de standaardvoorzieningen te tunen naar de bedrijfsspecifieke situatie. 8.5.

Waarom opteert de CDVU voor payroll / ERP?

De CDVU betaalt, bijna steeds op maandelijkse basis, 132.000 wedden, 60.000 kinderbijslagen, 400.000 pensioenen, 180.000 oorlogspensioenen en 35.000 arbeidsrenten. Ik verwijs naar een bestaande risico – analyse waar het belang van de CDVU wedden, recent uitgebreid met de pensioenen, enorme en directe gevolgen heeft voor de federale overheid, voornamelijk op het vlak van openbare orde, media, gevangeniswezen en financiële stromen. Iedereen van manager tot bode- kamerbewaarder is bekommerd om zijn wedde. Eén van de laatste taboes blijft het loon. Het maakt als het ware deel uit van de fysieke integriteit van het individu. De huidige toepassing voor de uitbetaling van wedden, pensioenen etc. is verouderd op diverse niveaus. De CDVU voert manueel alle gegevens centraal in die zij op haar beurt gekregen heeft van alle ordonnateurs en personeelsdiensten (± 450). Dit veroorzaakt een enorme gegevensstroom dikwijls zelfs nog in papier, de gegevens dienen minstens 2X ingevoerd en gecodeerd te worden. In een ERP omgeving kunnen de personeelsdata decentraal ingevoerd worden door de personeelsdiensten of HRM-antennes zelf; dit gaat veel sneller tijdswinst van +/- 2 weken en vermijdt een tweede codering.


113

De huidige programmatie is onvoldoende repertoriumgestuurd zodat er nog teveel harde codering moet gebeuren. Iedere uitbreiding brengt een enorme programmeringsoperatie teweeg daar de databank niet relationeel is maar sequentieel (VSAM) met vaste recordlengte. Het is onmogelijk om naar een economische boekhouding te rapporteren; dit wordt thans met kunst- en vliegwerk opgevangen door de CDVU door zelfgeschreven Access-toepassingen op de mainframe. De programma’s ondervinden veel moeilijkheden met het automatisch herberekenen van het vakantiegeld en de eindejaarstoelage. De toepassing is onvoldoende gedocumenteerd en draait thans op de parate kennis van een tweetal personen, hetgeen onaanvaardbaar is. De CDVU onderging een 10-tal jaren geleden een volledige transformatie door het invoeren van geautomatiseerde berekeningen en schermen. Hierbij vloeide er ongeveer 25% van het personeel af, dat via een geslaagde interne outplacementoperatie aan passende jobs werd geholpen. Deze grondige verandering van werkwijze bracht ook een cultuurwijziging tot stand. Hokjesmentaliteit maakte plaats voor een globale visie. De andere steakholders zijn eveneens gewend aan veranderingen, wijzigingen en het snelle reageren op nieuwe situaties. De CDVU was de eerste dienst van de Thesaurie waar iedere medewerker eerst over een eigen terminal en later over een eigen pc beschikte. Het personeelsbestand bestaat uit 150 hoofdzakelijk vrouwelijke personeelsleden, fifty-fifty verspreid over de Nederlandstalige en Franstalige taalgroep. Opmerkelijk is dat het niveau C en B langs Nederlandstalige kant meer vertegenwoordigd is. De historische instroom langs Franstalige zijde van contractuelen was hoger voornamelijk toen Phillippe Maystadt Minister van Financiën was. De externe druk tot veranderen van het betalingssysteem komt ook via de 196 politiezones die een duidelijke, gedetailleerde rapportering volgens de economische boekhouding eisen. De invoering van een ERP systeem zal radicaal zijn. Om op alle niveau’s bij de steakholders aanvaard te worden, moeten er opendeurdagen, uiteenzettingen, interne en externe vergaderingen en opleidingen door de vormingsdienst van de CDVU en door externen georganiseerd worden. In de informatiecampagne met interne en externe communicatie zal bijzondere aandacht besteed worden aan het feit dat er geen jobs sneuvelen maar wel een verschuiving en een andere invulling van jobs zal gebeuren. Deze verandering zal niet alleen binnen de CDVU tot stand komen, maar ook bij de personeelsdiensten van alle FOD’s en POD’s en bij het SSGPI (Sociaal Secretariaat van de Geïntegreerde Politie). Via de website kan het stappenplan dagelijks aangevuld worden en kunnen eveneens vragen gesteld worden die dagelijks beantwoord worden. Het ganse project wordt gedragen door alle FOD’s maar nauwe samenwerking met de FOD PO (Project Braun), de FOD Financiën (Algemeen secretariaat en CDVU), FOD Binnenlandse Zaken en FOD B&B blijft noodzakelijk. Een gestroomlijnde, uniforme maar persoonlijk getunede informatie over de FOD’s heen. De doelgroep is als klant iedere ambtenaar van de Federale Overheid en als gebruiker iedere ambtenaar die instaat voor HR data gelinkt aan payroll.

Luc Leunens

114

Het gemeenschappelijk draagvlak voor alle hogervermelde actoren is de unieke gegevensstroom en bron van alle HR gelinkte personeelsdata. Afhankelijk van de ingebouwde veiligheden en toegangstoelatingen is het systeem voor elkeen toegankelijk, als was het maar alleen voor de self-service toepassingen. Dit kan een klant, gebruiker of manager zijn. De mogelijkheid van self-service is een teaser die, als hefboom, zal uitgespeeld worden. Denken dat alleen gekwalificeerde bedienden dit systeem zullen gebruiken, wordt tegengesproken door het waanzinnige succes bij de Australische “dokkers”. Wij hebben geleerd dat de participatie sterk verhoogt door direct interactief contact, door het organiseren van workshops op de werkvloer. De communicatie moet multikanaal gevoerd worden en door en over de diverse FOD’s en POD’s. Via de plaatselijke bedrijfskrantjes zoals Fedra, Fininfo etc, via e-mail, road-shows in diverse fases van het project. De weddenfiche zal eveneens als informatiedrager gebezigd worden. Het is van het allergrootste belang om duidelijk te zijn in de boodschap dat het systeem geen verdoken vorm is van personeelsafslanking maar dat de vrijgekomen FTE’s in passende jobs, in consensus zullen omgezet worden. In dergelijke gevallen kan de grootste weerstand zich niet alleen op de werkvloer maar ook “verborgen” bevinden op het directieniveau. Ik neem mijn persoonlijk voorbeeld; van de 72 medewerkers die ik op dit ogenblik heb, zullen er maar een tiental overblijven. In dergelijk geval is het belangrijk om in de rand maatregelen te nemen om gezichts-, machts- of weddeverlies te vermijden en ook voor leidende ambtenaren begeleidende maatregelen te treffen. Open dialoog en discussies op voorhand zijn steeds te verkiezen boven een stellingenoorlog tijdens of na de implementatie. Eens de nieuwe werkwijzen en processen ingeburgerd zijn, wordt de evaluatie best niet alleen tot het management beperkt maar door een brede bevraging uitgebreid naar alle actoren. Elementen zoals effectiviteit, efficiëntie, en perceptie kunnen geëvalueerd worden en kunnen aantonen of de operatie al dan niet succesvol was. 8.6. 1. 2. 3. 4. 5.


Snelle en correcte uitbetaling van lonen, vergoedingen en toelagen; Verminderen van paperassen en fouten; Gedetailleerde rapportering op alle niveau’s; Kan als beleidsvoorbereidend instrument gebruikt worden; Niet te veel focussen alleen op kosten-baten analyse, verlaat de donkere Middeleeuwen; 6. Naar verhoging van kwaliteit in de samenleving en de loontrekkenden; 7. Verhoogde betrokkenheid van alle steakholders door “self-service”; 8. Investeer voldoende in middelen en mensen; 9. Denk globaal, werk lokaal; 10. Het feit van “te” lang gewacht te hebben om te evolueren laat toe te leren uit de gemaakte fouten van anderen. Erp is zeker haalbaar maar mits samenwerking van de


diverse FOD’s. Financiën (Algemeen secretariaat Thesaurie Comptabiliteit), PO (eHR) maw door FOD overschrijdend te werken.

115

CDVU

en

Het belang van schaalgrootte werd in Nieuw-Zeeland geïllustreerd waar niet met een volledig pakket gewerkt wordt maar een bepaalde database via interface gelinkt aan een loonmotor. Wegens gebrek aan financiële middelen wordt niet tot integratie overgegaan, dit lijkt wat oneerbiedig op Belgisch geknoei. Hoewel in Nieuw-Zeeland, het enige mij bekende voorbeeld, dezelfde wettelijke voorzieningen gelden, zowel voor de private als de openbare sector heeft dit niet tot vereenvoudiging en uniformisering geleid. Door de decentralisatie en de verzelfstandiging van departementen en agentschappen beschikt ieder over zijn eigen systeem met telkens de bijkomende kosten van huur/koop, onderhoud etc. Het resultaat is een veel te hoge kostprijs maar ook soms tegenstrijdige interpretatie van bv loonschalen, premies etc. Australië, met ongeveer hetzelfde model, loste dit op door de creatie van “Corptech”, een functie-georienteerd service-shared organisme voor alle agentschappen. Dit levert aanzienlijke besparingen op die de aanschaf van “a big system” mogelijk maken. Decentralisatie en verzelfstandiging maar tegelijkertijd iedereen laten gebruik maken van één performant systeem. 8.7.

Conclusie

Door de benchmarking van de bezochte organisaties, bleek dat bij de beslissing voor de aanschaf van payroll/ERP systeem het element payroll een belangrijke rol speelde. Dit geldt ook voor ons land als we zien dat de CDVU 800.000 klanten heeft. In de aanloop tot beslissing van aanschaf speelden altijd dreigingen mee bv Y2K in ons geval, valt de problematiek van de lokale politie met 196 politiezones en de door hen verwachte rapportering naar economische boekhouding toe. Na het operationaliseren loste ERP telkens alle verwachtingen in zonder het aureool van jobkiller te verkrijgen. De mogelijkheid tot de aanschaf van payroll/ERP is door de stage voor mij vleesgeworden, de neuzen kunnen in dezelfde richting gestoken worden en mits een vorm van service-sharing is het budgettaire probleem opgelost. Met ons rijksregisternummer beschikken wij over een prachtig, maatschappelijk aanvaard uniek identificatiemiddel, dit in tegenstelling tot Australië waar men zich behelpt met een “Australian Taxation Number” Het verbaast mij dat Australië niet meer in de actualiteit komt als voorbeeld van een voor mij geslaagde tolerante inclusieve multiculturele samenleving. Ik zal nooit het gesprek vergeten met een 72-jarige “bloody and fucking Greeklish speaking taxidriver” Xristo Adamopopoulos, oftewel Chris Adams, waar ik in een half uur een persoonlijk gekleurd overzicht van de laatste 50 jaar Australië kreeg.

Luc Leunens

116

Persoonlijk heeft deze stage mij geleerd hoe moeilijk dit te combineren valt met privé-leven en job. Je moet sterk gemotiveerd zijn en moet er blijvend plezier in blijven zoeken. De persoonlijke complementaire invulling die ik eraan gaf (aanschaf kunstwerken en boeken) maakte deze stage tot meer dan een blijvende herinnering maar een van de mijlpalen in mijn leven en dat geeft een fijn gevoel. Jezelf bijwerken, bijschaven en toch evenveel aan de maatschappij teruggeven ... want ERP komt er en voor 2010 moet de payroll operationeel zijn! 8.8.

Bibliografie

Patrick Walles & Dean Jeansch “Responsible government in Australia” Peter Wilinski “Public power & public administration” S R Davis “The government of the Australian States” Allen Shick “The spirit of reform: Managing the New Zealand State Sector in a time of change” Sylvie Duez “Etats des lieux de l’e-HR au sein de la fonction publique féderale belge” Laure Lemaire “Systèmes ERP, emploi et transformations du travail” Dejaeghere P “Wegwijs in ambtenarenlonen” Tijdschrift voor bestuurswetenschappen en publiek recht Van Hooland B “De wedden en lonen van onze ambtenaren” De gemeente vol.67 8.8.1. Artikels of presentaties -

Vlaams tijdschrift voor overheidsmanagement The Australian Jobvacature Daniel Braun (DG eHR Status & approach Federal HR development) 8.8.2. Kranten

-

Australian Financial Review (http://www.afr.com) http://www.smh.com.au 8.8.3. Internet

-

http://www.fedict.be http://www.ksz.fgov.be http://www.belgium.be http://www.socialsecurity.be http://www.fed.gov.com.au Parliament of Australia: http://www.aph.gov.au Australian Bureau of Statistics: http://www.abs.gov.au


-

The Commonwealth Treasury: http://www.treasury.gov.au Department of Finance and Administration: http://www.finance.gov.au Department of Industry, Tourism and Resources: http://www.industry.gov.au National Office for the Information Economy: http://www.noie.gov.au Queensland Government: http://www.treasury.qld.gov.au Bestuurlijke organisatie Vlaanderen: http://www.steunpuntbov.be http://www.kuleuven.ac.be/io http://www.instituutvoordeoverheid.be http://www.overheidsmanagement.be Arinso: http://www.arinso.com SAP AG: http://www.sap.com Baan: http://www.baan.com IBM: http://www.ibm.com JBA: http://www.jba.co.uk Marcam: http://www.marcam.com Oracle: http://www.oracle.com Informix: http://www.informix.com Siemens-Nixdorf: http://www.siemensnixdorf.com Bull: http://www.bull.com Hewlett Packard: http://www.hp.com Intel: http://www.intel.com Sequent: http://www.sequent.com NCR: http://www.ncr.com Digital: http://www.digital.com Computer Associates: http://www.cai.com Zenith: http://www.zenith.com Microsoft: http://www.microsoft.com Novell: http://www.novell.com Gartner: http://www.gartner.com ERPworld: http://www.erpworld.com PeopleSoft: http://www.peoplesoft.com Belgacom: http://www.belgacom.be Meta4: http://www.meta4.com Cyborg: http://www.cyborg.com Lawson: http://www.lawson.com Ultimate Software: http://www.ultimatesoftware.com

117

118

Naar het ziekenhuis, maar niet als patiënt

119

HOOFDSTUK 9. NAAR HET ZIEKENHUIS, MAAR NIET ALS PATIËNT LUC LORNOY

9.1.

Ten geleide: het opzet van de stage

De opzet van de stageperiode was een onderdompeling in een reële situatie. Als stageomgeving koos ik het ziekenhuis. Naast dagelijkse bezoeken had ik enkele gesprekken met verantwoordelijken. Meer bepaald sprak ik leden van de managementploeg van het AZ Sint-Lucas Gent. Het zwaartepunt van de stage lag in mei 2004. Om niet verloren te lopen in de sectoren licht ik eerst de zorgsector wat verder toe en typeer ik het Gentse ziekenhuis. Kwaliteitszorg wordt er al enige tijd verbonden met zorg voor kwaliteit. De veranderingen die zich er de laatste jaren hebben afgespeeld kunnen interessante lessen zijn. 9.2.

De zorgsector

Er is enerzijds de publieke sector of de overheidssector en anderzijds de privé-sector of de commerciële marktsector of winstsector. Daartussen zit de non-profit sector of zachte sector. Bij een indeling van de winstsectoren in primair (landbouw, visvangst), secundair (industrie) en tertiair (diensten), wordt de non-profit sector hieraan als quartaire sector toegevoegd. De non-profit sector bestaat uit het geheel van doelorganisaties die niet op winst zijn gericht en die niet behoren tot het overheidsbestel, voor zover dat deel is van een politiek systeem. Andere benamingen voor de sector zijn: not-for-profit sector of sociale sector. Een non-profit organisatie kent een vijftal eigenheden: - Streeft niet naar winst; - Dienstverlenende organisatie; - Functioneert buiten de markteconomie; - Professionele groepen; - Politieke randvoorwaarden. 9.2.1. Het ziekenhuis In de gezondheidssector speelt het ziekenhuis een belangrijke rol als verstrekker van medische diensten. Meestal ga je naar het ziekenhuis als je een dokter nodig hebt. Soms moet je langer blijven, is er verpleging nodig, maar dat verblijf wordt zo kort mogelijk gehouden. Een ziekenhuis telt een aantal bedden, stelt mensen te werk en krijgt jaarlijks een hoop mensen over de vloer op consultatie. Het is meestal geen kleine onderneming meer. Het is in feite een bedrijf met een zeer complexe structuur. Naast een aantal essentiële diensten die elk hun eigen ritme en programma hebben, dagziekenhuis, nachtziekenhuis of operatiekwartier, zijn er ook nog tal van ondersteunende diensten. Dat alles in een permanent

Luc Lornoy

120

draaiend systeem, 24 uur op 24. Het aantal werkstromen en onderliggende processen zijn dan ook zeer ingewikkeld. Wie werkt in een ziekenhuis doet dat vanuit een bepaald engagement en is betrokken bij zijn werk. Het commerciële resultaat primeert niet meteen, al is het uiteraard wel belangrijk. In een privé-bedrijf is het wel een stuk eenvoudiger om mensen die goed presteren daar ook voor te belonen. In de non-profit en ook de openbare sector blijft het een stuk moeilijker om een motiverend personeelsbeleid te voeren. Dat deze sector de laatste jaren toch aan aantrekkingskracht lijkt gewonnen te hebben (vooral op Vlaams en stedelijk niveau), is vooral te wijten aan de introductie van moderne managementtechnieken en het feit dat werknemers op alle niveaus meer verantwoordelijkheid toegespeeld krijgen. In België is er naar federale traditie een bevoegdheidsverdeling met betrekking tot het gezondheidsbeleid. In het licht daarvan is er een speciale regelgeving voor Algemene Ziekenhuizen. Om wildgroei te voorkomen wordt er aan programmatie gedaan, waarin planningsvergunningen worden gebruikt. Een planningsvergunning is een beslissing waaruit blijkt dat de aangevraagde capaciteit, wijziging van capaciteit en/of in bestemming van een voorziening past in de programmatie of de behoefteraming van dat specifieke soort van voorziening. Voor zware apparatuur, medische diensten en medisch-technische diensten worden programmacriteria verder uitgewerkt in besluiten of zijn er wettelijke moratoria ingesteld. 9.2.2. Financiering Op vlak van financieel beleid is de financiering van investeringen via subsidies door het VIPA (het Vlaams Infrastructuurfonds voor Persoonsgebonden Aangelegenheden een belangrijk instrument). De Vlaamse overheid verleent subsidies aan ziekenhuizen die gebouwen oprichten, aankopen, uitbreiden, verbouwen of leasen of die uitrusting of apparatuur aankopen. Een ziekenhuis kan tot 60% subsidie krijgen voor nieuwbouw. De subsidieaanvragen worden geëvalueerd en, indien de beslissing gunstig is, wordt de subsidie toegekend door het VIPA. Het is een financieringsinstrument voor investeringssubsidies en –waarborgen. Met beperkte middelen wordt een maximaal zorgresultaat nagestreefd. Het financiële plaatje van een ziekenhuis ziet er ruwweg als volgt uit: Opbrengsten Kosten Verpleegdagprijs Personeel Algemene kosten Honoraria (onderhoud, Personeelssubsidies verwarming, Nieuwbouwsubsidies administratie, …) Apotheek De verpleegdagprijs wordt deels door het ziekenfonds betaald en deels door de patiënt (“remgeld”). Op de honoraria voor de artsen wordt er een deel ingehouden dat naar het ziekenhuis gaat.

Naar het ziekenhuis maar niet als patiënt

121

De F.O.D. Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu stelt voor elk ziekenhuis de begroting vast. Deze dekt hoofdzakelijk een gedeelte van de investeringskosten, de verblijfkosten en de verplegingskosten. Deze wordt voor 75% gefinancierd door de verplichte ziekteverzekering en voor 25% door de federale staat. De werkingsbegroting bedraagt zowat 50% van de inkomsten van de ziekenhuizen. Tot het begin van de jaren zeventig werd de verpleegdagprijs verondersteld gelijk te zijn aan de reële door het ziekenhuis gedragen kostprijs. Een dergelijk systeem zette de beheerders niet aan tot efficiëntie en maakte het niet mogelijk de ziekenhuisbegrotingen onder controle te houden. Daarom werden geleidelijk hervormingen doorgevoerd met de bedoeling de uitgaven te beperken tot een maximum enveloppe (nationaal ziekenhuisbudget) en de aan de ziekenhuizen toegekende middelen voor infrastructuur aan te passen aan de in te vullen functies, de productie en de geleverde prestaties. Tevens werden er budgetten vrijgemaakt ter verbetering van de kwaliteit van de gezondheidszorg en voor de uitvoering van de audit van ziekenhuizen. 9.2.3. AZ Sint-Lucas Gent Het AZ Sint-Lucas Gent is ontstaan uit de fusie van het AZ Heilige Familie en het AZ SintVincentius. Sinds 1 januari 2004 is de fusie met het AZ Volkskliniek administratief afgerond. Het AZ Sint-Lucas wil een ziekenhuis zijn waar beheer, directie, artsen en alle personeelsleden in een harmonieus verband, elk voor het realiseren van zijn specifieke opdracht, samenwerken. Beroepsbekwame medewerkers in nauwe samenwerking met elkaar en met wederzijds respect voor elkaars discipline, staan in dienst van de patiënt die centraal staat. De motivatie, de inzet, de dienstbaarheid en de samenwerking van alle medewerkers en diensten bepalen in grote mate de kwaliteit van de dienstverlening. Door constructief overleg, bijscholing, vorming en aangepaste begeleiding wordt aan allen kansen geboden om voldoening te vinden in de uitoefening van hun opdracht en om hun mogelijkheden verder te ontplooien. De hoofdopdracht is het aanbieden van kwaliteitsgeneeskunde aan betaalbare prijzen, aan al wie op het ziekenhuis een beroep wenst te doen, ongeacht zijn godsdienstige, filosofische of politieke overtuiging, zijn ras, huidskleur of geslacht, zijn sociale of culturele herkomst, zijn financiële of maatschappelijke status. De zorg beoogt een totaalbenadering van de patiënt en ziet het functioneren van de mens als een totaaldynamiek met fysische, psychische en sociale componenten. Het aanbod van de verzorging zal inspelen op de evoluerende behoeften en ervoor zorgen dat de wetenschappelijke vooruitgang iedereen ten goede komt. Daarom ook zal een samenwerking met de eerstelijnszorg, met andere ziekenhuizen en andere verzorgingsinstellingen worden nagestreefd. Voor het AZ Sint-Lucas is de ethische dimensie belangrijk. Daarom zullen waarborgen worden geboden om de ethische problemen bespreekbaar te maken en op te lossen. Een Commissie voor Medische Ethiek zal de aandacht voor de ethische aanspreekbaarheid bevorderen.

Luc Lornoy

122

9.2.4. Enkele cijfers Het aantal erkende bedden voor het AZ Sint-Lucas bedraagt 833. Deze zijn verdeeld over verschillende afdelingen: Chirurgie, Inwendige geneeskunde, Pediatrie, Materniteit, Geriatrie, Chronische ziekten, Palliatieve zorg, Dagkliniek voor kinderen en volwassenen. In AZ Sint-Lucas vonden in 2003 29.000 opnamen plaats, 18.000 daghospitalisaties en 150.000 ambulante (niet in het ziekenhuis verblijvende) behandelingen. Het jaarlijks aantal bevallingen in AZ Sint-Lucas schommelt rond de 2.500. Daarmee is AZ Sint-Lucas de op twee na belangrijkste kraamkliniek van Vlaanderen. Op het ogenblik biedt AZ Sint-Lucas werk aan 2.032 mensen. Het ziekenhuis telt daarnaast 158 gespecialiseerde artsen. In Vlaanderen zijn er in totaal 31.049 erkende bedden in 82 algemene ziekenhuizen. In het Gentse zijn er vier algemene ziekenhuizen, verspreid over zeven campussen. Het totaal aantal bedden voor Gent bedraagt 2960. De grootste campus is die van het Universitair Ziekenhuis met 1061 bedden. 9.2.5. Ziekenhuisorganisatie Er zijn heel wat mensen betrokken bij de zorg in het ziekenhuis: - Artsen: De arts is verantwoordelijk voor de behandeling. Vaak worden nog andere artsen hierbij betrokken. Naast het bezoeken van de opgenomen patiënten heeft hij ook consultaties. - Verpleegkundigen: Het verpleegteam bestaat uit verpleegkundigen, ziekenhuisassistenten en verpleegkundig hulppersoneel. Het team wordt geleid door een hoofdverpleegkundige. - Paramedici: Afhankelijk van de zorg die er nodig is wordt er beroep gedaan op: Laboranten, Kinesitherapeuten, Diëtisten, Logopedisten of Ergotherapeuten. - Leerling-verpleegkundigen: De leerling-verpleegkundige doet stage in het ziekenhuis. - Logistieke diensten met o.a.: Logistieke hulp, Schoonmaakpersoneel, Administratie en Technisch personeel. Het werk dient verdeeld te worden in verschillende taken die gecoördineerd worden teneinde de objectieven te realiseren. Hiertoe worden organisatiemodellen gehanteerd. -

De functionele ziekenhuisorganisatie: • De functionele ziekenhuisorganisatie structureert het ziekenhuis op basis van de input, namelijk de inzet van menselijke middelen, geordend volgens professionele discipline en functie: verpleegkundig, medisch, administratief departement, hoteldienst, departement infrastructuur.

-

De ziekenhuisorganisatie in divisies: • In een divisie ziekenhuisorganisatie is het ziekenhuis opgedeeld in primaire zorgdivisies, daarnaast zijn er zorg- (medische beeldvorming, labo, …) en organisatie ondersteunende diensten (aankoop, schoonmaak, infrastructuur, …). Een divisie is opgedeeld in zorgeenheden die gevormd worden rond concrete patiëntengroepen of meer traditionele afdelingen. Een divisie heeft een interdisciplinaire en interprofessionele samenstelling (artsen, verpleegkundigen, administratieve medewerkers, paramedici, …).

-

De service-line ziekenhuisorganisatie:


•

123

De service–line ziekenhuisorganisatie neemt de patiënt als uitgangspunt voor de structurering van de organisatie. Het klinisch proces is de centrale as waarrond de organisatieprocessen vorm krijgen. Het geheel van klinische en organisatieprocessen rond een patiënt of patiëntengroep is een zorgprogramma.

9.2.6. Organisatiestructuur In alle ziekenhuisorganisaties zijn de drie bovengenoemde organisatiemodellen in min of meerdere mate aanwezig. Grotere ziekenhuizen die een dynamisch beleid wensen te voeren, voelen snel de nood aan tot decentralisatie en dus tot divisionering. Naarmate de regelgeving meer en meer vorm geeft aan de zorgprogramma’s komt de ‘service-line ziekenhuisorganisatie’ op de voorgrond. In het fusieziekenhuis wil men evolueren naar een nieuwe organisatiestructuur, aangepast aan de moderne uitdagingen voor gezondheidsinstellingen en aan de specifieke situatie die vereist dat twee campussen enerzijds vlot operationeel werken en anderzijds een zelfde, geïntegreerde strategie volgen. Momenteel is er een functionele organisatiestructuur [groepering per professionele categorie], maar men wenst te evolueren naar een divisiestructuur, waarin langzamerhand ook zorgprogramma’s worden opgesteld en klinische paden worden uitgetekend. De ‘divisionering’ is hierbij een middel om deze evolutie in een (relatief) grootschalige organisatie te faciliteren. Een divisie wordt ook zorggroep genoemd. Het gaat dus vooral om een innovatie van de zorgprocessen en de organisatie ervan. In het bijgevoegd stroomschema staat het primaire proces, namelijk de geïntegreerde patiëntenzorg, centraal. In de vijf zorggroepen worden patiëntengroepen samengebracht die gelijklopende kenmerken vertonen volgens een set aan criteria : orgaangericht, doelgroep, verblijfsduur, lokalisatie. De criteria werden gemengd en er werd, na overleg met een werkgroep binnen de medische raad, gezocht naar een optimale mix. De hospitalisatieafdelingen en dagkliniek worden toegewezen aan een diensthoofd zorg. Aan de medische raad werd gevraagd om per zorggroep een medische coördinator aan te duiden die bereid is om samen met het verpleegkundig diensthoofd coördinerende managementstaken op te nemen. De competentiecentra leveren expertise, normering, standaardisering aan de zorggroepen (clusters van patiëntenprogramma’s). De zorgondersteunende diensten leveren rechtstreeks patiëntgerichte diensten in het proces dat de patiënt doormaakt. De organisatieondersteunende diensten leveren contextgerichte service (infrastructuur, apparatuur, informatica, werking, onderhoud, voeding, financiën, veiligheid, personeelsadministratie, …) waarbinnen het zorgproces optimaal kan verlopen. In de divisiestructuur zullen de verantwoordelijkheden duidelijk vastliggen: elke zorggroep, elk competentiecentrum, alle ondersteunende diensten zullen een aanspreekbare verantwoordelijke hebben. Ook de artsen zullen dus gevraagd worden om daadwerkelijk managementverantwoordelijkheid op te nemen.

Luc Lornoy

124

Essentieel is het samenspel, de vlotte communicatie tussen zorggroepen en ondersteunende diensten. Om hier het strategisch beleid en het operationeel beleid op elkaar af te stemmen zal intensief gewerkt worden met jaarplannen en projectfiches waarin de gecoördineerde acties afgesproken worden. De verwachtingen die zorggroepen en ondersteunende diensten tegenover elkaar mogen hebben zullen verduidelijkt worden in service-level agreements (SLA). Dit zijn concrete, toepassingsgerichte afspraken over procedures, taken, timing, boekingen van patiënten, rapportage, patiëntentransport, … Het kan gaan over heel diverse terreinen, bijvoorbeeld herstelling van een defect toestel (wie vraagt aan, hoe, aan wie, repliek wanneer, …), tijdstippen van doorgeven, afspraken opnamedienst patiënten, afspraken aankoopbeleid, linnenverbruik, informatica (vereiste basiskennis van de gebruiker, helpdeskfunctie, nieuwe ontwikkelingen, registratie patiëntengegevens op spoed, …). Om het geheel goed te kunnen besturen (het ziekenhuis heeft een VZW-statuut) zijn er een heleboel ondersteunende overlegkanalen: -

-

-

Er zijn wettelijke overlegkanalen zoals: Algemene vergadering, Raad van bestuur vzw, Voorbereidend comité raad van bestuur en overleg bestuur – geneesheren, Directiecomité, Medische raad, Overleg bestuur – geneesheren, Ombudscommissie, Ondernemingsraad, Comité preventie en bescherming op het werk, Comité voor medische ethiek, Vast comité rampenplan, … . Andere overlegkanalen zijn onder andere: Vergadering medische diensthoofden, Overleg directie – medische diensten / afdelingen, Comité zorgbeleid, Overleg zorggroepen, Overleg diensthoofd zorg per zorggroep, Overleg van de competentiecentra met de diensthoofden zorg, Overleg van de ondersteunende diensten met de diensthoofden zorg, Vergadering dienstverantwoordelijken AZ SintLucas, Overleg directie en IT, Comité financiële beleidsinformatie, … . Daarbovenop zijn er nog meer dan 20 stuurgroepen en permanente werkgroepen.


125

Zorggroepen CompetentieCompetentiecentra Zorggroep 1 Zorgprogramma oncologie - verpleegafdeling - daghospitalisatie - dienst radiotherapie - verpleegafdeling palliatieve zorgen

Beleidsinformatie - MKG - MVG

Dagkliniek - operatiekwartier - dienst kleine behandelingen - verpleegafdelingen > daghospitalisatie > daghospitalisatie & kort verblijf

Interne en externe communicatie

Endocrinologie - verpleegafdeling - diabetesverpleegkundigen

Ziekenhuishygiëne

Zorggroep 2

Zorggroep 3

Abdominale pathologie verpleegafdelingen: - heelkunde - gastro-enterologie Thoraco vasculaire pathologie verpleegafdelingen: - pneumologie - cardiologie - vaatheelkunde - cardiale revalidatie ORL Nefrologie - verpleegafdeling - dienst hemodialyse

Locomotorische pathologie verpleegafdelingen: - orthopedie - reumatologie - fysische geneeskunde Neuro pathologie verpleegafdelingen: - neurochirurgie - neurologie - bewegingsstoornissen Hoofd - hals pathologie - plastische - stomato & maxillo faciale - ofthalmo Urologie - verpleegafdeling

Zorggroep 4 Zorgprogramma geriatrie verpleegafdelingen: - geriatrie - SP paramedische zorg Dienst dermatologie

Zorggroep 5 Moeder - kind zorg - pediatrie - materniteit: > verloskwartier > neonatologie > postpartum > post natale kiné > IVF - gynaecologie

Kritische zorg diensten - dienst intensieve zorgen > afdeling highcare > afdeling midcare - spoedgevallendienst - dienst arbeidsongevallen

Consultaties

SLA Organisatie onderondersteunende diensten

SLA

Huish. depart. - voeding - schoonmaak - linnen

Consultaties

SLA

Laboratorium Nucleaire geneeskunde Anatomo pathologie

Dienst patiëntenbegeleiding

Polikliniek Zelzate

Ombudsdienst

Pijnkliniek Consultaties

MBV

Apotheek / centrale sterilisatie

Dienst paramedische zorg

Operatiekwartieren

ZorgZorgondersteunende diensten

Consultaties

SLA

Admin. depart.

Dienst P&O

- facturatie - boekhouding - opname - informatica - aankoop / distributie

- selectie - loon- en pers.admin. - informatisering - vorming - kwaliteitszorg

Consultaties

SLA Infrastructuur - biotechniek - veiligheid

Figuur 1: Soorten zorggroepen

9.3.

Kwaliteitszorg en zorg voor kwaliteit

Kwaliteit wordt niet alleen door de grote dingen bepaald, het zit ook in het kleine. “Wie het kleine niet eert is het grote niet weert!” 9.3.1. Kwaliteitszorg Kwaliteitszorg is het motto geworden in de opdrachtverklaring: “Betrouwbare zorg voor patiënt en familie, Betrouwbare zorg voor de medewerkers, Betrouwbare zorg voor de organisatie.” Om die opdrachtverklaring te realiseren is er een kwaliteitsstructuur opgezet. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen: -

-

Kwaliteit van zorg: is een taak van iedereen • De dienstverlening expliciteren, normeren, toetsen, verbeteren, beheersen en bewaren op een systematische manier. • Realiseren van een kwalitatieve patiëntenzorg. Kwaliteitszorg: is een taak voor het management

Luc Lornoy

126

• •

Managen van alle inspanningen zodat een kwalitatieve zorgverlening kan gerealiseerd worden. Condities creëren die een kwalitatieve patiëntenzorg garanderen.

De aanpak omtrent kwaliteitszorg in het AZ Sint-Lucas kenmerkt zich door een wisselwerking van een top-down sturing en een maximale bottom-up betrokkenheid. Gezien het kwaliteitsbeleid ingebed is in het organisatiebeleid, start de verantwoordelijkheid van het kwaliteitsbeleid bij de Raad van Beheer en het directieteam. Dit betekent dat beide organen regelmatig worden geïnformeerd en geadviseerd omtrent metingen, resultaten, actieplannen, … door de kwaliteitscoördinator. Ook artsen en medewerkers worden geïnformeerd en maximaal betrokken. De coördinatie van het kwaliteitsbeleid in het ziekenhuis ligt bij de kwaliteitscel. Deze cel bestaat uit de directeur personeel & organisatie die het kwaliteitsbeleid, het organisatiebeleid en het personeelsbeleid onderling op elkaar afstemt, de kwaliteitscoördinator en de artsen en medewerkers die ad hoc ingeschakeld worden voor het uitvoeren van bepaalde metingen. In het AZ Sint-Lucas wordt kwaliteitszorg gedefinieerd op de volgende manier: Kwaliteitszorg is anders doen, is beter doen; maar niet meer doen. Kwaliteitszorg is een evenwicht tussen de zorg voor de patiënt, de zorg voor de medewerkers en de zorg voor de organisatie. Deze drie peilers zijn met elkaar verbonden en beïnvloeden elkaar. De visie op kwaliteitszorg in het AZ Sint-Lucas kenmerkt zich door de volgende elementen: -

Kwaliteitszorg is geïntegreerd in de missie van het ziekenhuis. Het kwaliteitsbeleid is ingebed in het organisatiebeleid, het vormt één geheel. Kwaliteitszorg benadrukt het analyseren en het bijsturen van processen. Kwaliteitszorg vergt een projectmatige aanpak, gekenmerkt door definiëring van doelen en resultaten, en een stappenplan. Kwaliteit is alles: het ligt in kleine dingen, en is een taak voor iedereen. Verbeteracties dienen gedragen te worden door de medewerkers en bij te dragen tot een kwalitatieve patiëntenzorg. Kwaliteitszorg is toekomstgericht en beklemtoont het “lerende” aspect,we meten om te leren, we leren uit fouten en feedback. Een voorbeeldfunctie van directie, diensthoofden en dienstverantwoordelijken ondersteunen deze visie op kwaliteitszorg.

De doelstelling van kwaliteitszorg is het realiseren van de doelstellingen van de organisatie: - Streven naar een maximale klantentevredenheid; - Bevorderen van een kwalitatieve patiëntenzorg; - Gericht benutten van de competenties van alle medewerkers; - Beheersen van de kosten.


127

9.3.2. Kwaliteitsacties Er zijn heel wat acties ter ondersteuning van het kwaliteitsdenken. 9.3.2.1. Beleidsplan Er wordt een beleidsplan opgemaakt met volgende functies: - Het verantwoord maken van keuzes en het stellen van prioriteiten binnen het beleid; - Creëren van samenhang en afstemming; - Inzicht bieden in het beleid aan alle belanghebbenden en betrokkenen; - Sturen van de organisatie op een planmatige wijze ; - Evalueren van de resultaten op een systematische manier; - Verhogen van de resultaatgerichtheid van de organisatie. BELEIDSPLAN AZ SINT-LUCAS 2003 INTERDEPARTEMENTELE PROJECTEN Kernresultaatgebieden

Objectieven 2003

Verantwoordelijke

Nr. fiche

Prior

1. Dienstverlening 1.1 Kwalitatief uitbouwen van het Erkenning krijgen voor een ambulant cardiaal revalidatiecentrum (haalbaarheidsonderzoek, indien dienstverleningsproces positief dan uitbouwen) Deelnemen aan pilootproject omtrent zorgprogramma osteoporose (haalbaarheidsonderzoek, screening naar en interventie voor osteoporose bij ambulante en gehospitaliseerde patiënten) Ontwikkelen van een chronisch pijnbeleid Ontwikkelen van een klinisch pad: • materniteit / postpartum zorg • orthopedie (knieprothese) • beroertezorg Optimaliseren van het FONA proces door het uitwerken van een visie, het uittekenen en implementeren van het proces en het ontwerpen van een formulier [AZ SL – AZ VK]

1 OK 2

3 OK 4 OK 5 OK 6 OK 7 OK

1 1 1 1 1

Figuur 2: Beleidsplan AZ Sint-Lucas 2003

De inhoud van het beleidsplan omvat talrijke projecten om de patiëntenzorg kwalitatief uit te bouwen. Per project zijn er projectfiches voor de opvolging. Er wordt onderscheid gemaakt tussen de volgende kernresultaatgebieden: dienstverlening, personeelsbeleid, beheren van financiële middelen, infrastructuur. 9.3.2.2. Kwadrant In het AZ Sint-Lucas is geopteerd voor “Kwadrant” als managementmodel voor zorgexcellentie. Het is een instrument tot reflectie op het functioneren van het ziekenhuis en op de behaalde resultaten. Het omvat vijf managementgebieden en vier resultaatgebieden. In 2001 hanteerde het directieteam “Kwadrant Kompas” als instrument om te komen tot een ‘organisatiediagnose’. De kwantitatieve verwerking (onder de vorm van een spinnenweb) van de vragenlijst werd aangevuld met een sterkte / zwakte analyse van de managementgebieden van het AZ Sint-Lucas en het AZ Volkskliniek.

Luc Lornoy

128

Het spinnenweb (AZ SL – AZ VK) beleid en strategie

medewerkersmanagement

Profielschets AZ SL – AZ VK 0→

Gebieden middelenmanagement

procesmanagement

leiderschap

eindresultaten

25 → 50 → 75 → 100 →

Leiderschap Beleid en strategie

25 50 75 100 SL VK

Mw manag. Middelen manag. Proces manag. Waardering klanten

waardering door klanten

Waardering mw

AZ SL

Waardering m’ij

AZ VK

Eindresultaten waardering maatschappij

waardering medewerkers

Figuur 4: Profielschets AZ SL – AZ VK Figuur 3: Het Spinnenweb

Uit het spinnenweb en grafiek blijken de zwak scorende items. Deze analyse leidde tot actiepunten die als input gehanteerd werden voor het beleidsplan 2002 waarvoor performantiemaatstaven werden gehanteerd. 9.3.2.3. Klachtenbehandeling Het proces omtrent klachtenbehandeling verantwoordelijkheden werden besproken.

werd

in

kaart

gebracht,

taken

en

Klachtenbehandeling wordt gedefinieerd als het rechtstreeks beantwoorden van de klacht ten aanzien van de patiënt. Klachtenmanagement wordt gebruikt voor aanpassingen in het beleid of in de manier waarop het ziekenhuis georganiseerd is om de patiëntenzorg te verbeteren. Kwaliteitsverbetering is de primaire functie van klachtenmanagement. Taken en verantwoordelijkheden: - Een klacht behandelen is een taak van alle ziekenhuismedewerkers. Een klacht is een gratis advies en is een kans tot bijsturen en verbeteren van de organisatie - De klachten worden geregistreerd en behandeld door de klachtendienst. - De klachtencommissie analyseert de geregistreerde klachten en stelt structurele oplossingen voor. - In de werkgroep zorgbeleid worden verbetervoorstellen in het kader van klachtenmanagement ontworpen en verder opgevolgd. Aandachtspunten voor AZ Sint-Lucas: - Infoverstrekking ten opzichte van de patiënt verder uitbouwen; - Communicatiestijl en patiëntvriendelijkheid optimaliseren; - Onderlinge communicatie en overleg tussen artsen onderling en tussen artsen en verpleging bevorderen. 9.3.2.4. Hospital governance De aandacht voor de explicitering van de principes en regels van behoorlijk bestuur in de ziekenhuizen – hospital governance – vindt ongetwijfeld mede haar inspiratie in de aandacht


129

voor corporate governance die zich de jongste jaren in het bedrijfsleven, en nog het meest uitgesproken bij beursgenoteerde bedrijven heeft gemanifesteerd. Governancemodellen uit de corporate-omgeving zijn niet direct toepasbaar in de ziekenhuizen. Ziekenhuizen zijn complexer in organisatie en bestuur: - Hun stakeholders zijn talrijk en verscheiden; - Bedrijfsdoelen zijn veel moeilijker eenduidig te definiëren; - Professionals – artsen vooral, maar ook andere verstrekkers – zijn met verregaande autonomie binnen de organisatie aanwezig. Governance of deugdelijk bestuur betreft het nadenken over, alsook het ontwikkelen van topstructuren die ervoor zorgen dat maatschappelijk gelegitimeerde en voor de organisatie best aangepaste doelstellingen worden bepaald, en die daarnaast ook helpen bewerkstelligen dat de leiding goed presteert in het effectief en efficiënt realiseren van deze doelstellingen. Voor een ziekenhuis impliceert dit dat governance bijdraagt tot het door de instelling afleveren van een doelmatige zorg in het kader van maatschappelijk gelegitimeerde ziekenhuisdoelstellingen. Met dit laatste wordt bedoeld dat de belangen van de stakeholders op evenwichtige wijze de doelstellingen van het ziekenhuis kunnen beïnvloeden en dat de organisatie op een maatschappelijk verantwoorde wijze beslissingen treft. Bijgevolg zijn - in tegenstelling tot het bedrijfsleven waar winstgevendheid en aandelenwaarde een belangrijk en relatief eenduidig criterium is om beslissingen aan af te toetsen - de doelstellingen bij ziekenhuizen veel complexer. Deze complexiteit creëert twee problemen, namelijk een toezichtsprobleem op het gevoerde beleid en een probleem omtrent maatschappelijke legitimering. In het hierna voorgestelde governancemodel voor ziekenhuizen wordt met die problemen rekening gehouden. Het volgende model werd ontwikkeld door het Centrum voor Ziekenhuis- en Verpleegwetenschap te Leuven.

Algemene Vergadering ª Raad van Beheer ª EXECUTIEVE © Medische Raad © A.V. Artsen

Doel Inrichtende macht Maatschappelijke verankering

Samenstelling + Inrichters + belanghebbenden

eventueel

Toezichtsorgaan

Onafhankelijken

Beslissingsorgaan

Management (incl. hoofdgeneesheer) + artsen

Advies- en toezichtsorgaan

Verkozen ziekenhuisartsen

Toezichtsorgaan

Alle ziekenhuisartsen

Figuur 5: Governancemodel Centrum voor Ziekenhuis- en Verpleegwetenschap, Leuven

De beheersovereenkomst ondersteunt alle objectieven en krijgt een centrale plaats in het model. Het expliciteert een verantwoorde maatschappelijke visie over het ziekenhuis en een strategisch beleidsplan dat deze visie vertaalt in operationele doelstellingen alsook in ijkpunten waarop de leiding wordt geëvalueerd.

Luc Lornoy

130

Bij het tot stand komen van de beheersovereenkomst krijgt de Algemene Vergadering een kernrol inzake de maatschappelijke legitimering en beïnvloeding van de ziekenhuisdoelstellingen. Naast zijn maatschappelijke rol neemt de Algemene Vergadering ook de functies waar die haar door de huidige wetgeving zijn toebedeeld. De Raad van Beheer krijgt de rol van onafhankelijk professioneel toezichtsorgaan toebedeeld. Deze vergadering draagt de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor het ziekenhuisbeheer en zorgt ervoor dat de beheersovereenkomst wordt uitgevoerd. De Executieve is het orgaan waar de beslissingen worden genomen. Deze activiteit omvat het gestalte geven aan de dagelijkse leiding, het ontwikkelen van de strategie en de voorbereiding van de beheersovereenkomst. Deze vergadering vervult dus de rol van directiecomité. De Executieve bestaat uit leden van het management en artsen aangeduid door de Medische Raad. De hoofdgeneesheer is lid van de Executieve. Hij vervult een dynamiserende rol binnen het medisch departement en brengt binnen de Executieve, mede met de andere artsen, een bijzondere aandacht voor de "zorg" aan. De Medische Raad wordt een adviesorgaan en een toezichtsorgaan. Met betrekking tot de eerste functie, dient hij voor advies gehoord te worden in bepaalde afgesproken materies, behalve indien de Medische Raad hiervoor delegatie heeft gegeven aan zijn vertegenwoordigers in de Executieve. 9.4.

Veranderingsproces: fusie

AZ Sint-Lucas en AZ Volkskliniek werkten al enige tijd nauw samen. Op 1 januari 2004 vond de totale fusie plaats. Deze fusie was een logische stap in de ontwikkeling van beide ziekenhuizen en biedt tal van voordelen: -

Medische voorzieningen • Moderne medische apparatuur wordt alsmaar duurder. Daarbovenop neemt de stand van de medische techniek steeds en snel toe, bijvoorbeeld in de medische beeldvorming. • Om deze kapitaalsintensieve investeringen te verantwoorden, is het noodzakelijk dat er voldoende patiënten gebruik van kunnen maken.

-

Medisch aanbod • Met de vooruitgang van de wetenschap wordt de geneeskunde steeds meer een kwestie van doorgedreven specialisatie. • Lange tijd waren er enkel dokters en chirurgen, generalisten in feite. Dat is langzaam geëvolueerd naar specialisaties die ofwel orgaangericht ofwel doelgroepgericht waren. Tegenwoordig gaat die specialisatie nog verder en spreekt men van subspecialisatie. Een orthopedist kan zich bijvoorbeeld verder bekwamen in de schouder, de knie, de hand of de voet. Hoe meer artsen van eenzelfde discipline de krachten bundelen, hoe meer ruimte vrijkomt voor subspecialisatie.


-

131

Kostenbeheersing • Door zoveel mogelijk (ondersteunende) diensten gezamenlijk te organiseren, wordt een optimale kostenbeheersing bereikt. Bovendien leidt een uniforme aanpak tot meer efficiëntie en meer doorzichtigheid.

Ook de overheid stuurt om de bovenstaande redenen aan op de creatie van grotere ziekenhuizen. Meer zelfs, kleine ziekenhuizen (van minder dan 200 bedden) zullen in de toekomst de deuren moeten sluiten. Alleen de grote ziekenhuizen zullen nog de middelen krijgen om een breed medisch aanbod te kunnen garanderen. De volledige fusie van 1 januari 2004 was geen einddoel, maar een tussenstation. Immers, AZ Sint-Lucas en AZ Volkskliniek hebben in juni 2001 een gezamenlijk Zorgstrategisch Plan ingediend bij de federale overheid. In het Zorgstrategisch Plan wordt een weg uitgestippeld tot 2013. Daarbij is niet alleen rekening gehouden met te verwachten evoluties – op maatschappelijk én medisch gebied – maar ook met het nieuwe gegeven van de fusie. Het is immers de bedoeling van het fusieziekenhuis AZ Sint-Lucas – AZ Volkskliniek een rol van betekenis te spelen in Gent én in de provincie Oost-Vlaanderen. Volgende checklist van Andriessen, Pelgrims en Steen wordt aangevuld voor het bovenstaande veranderingsproces. SL verwijst naar AZ Sint-Lucas, VK naar AZ Volkskliniek. CONTEXT Aanleiding Wat is de aanleiding voor de verandering? Overheid stimuleert fusies van ziekenhuizen “Hidden agenda”: artsen van VK streven naar opwaardering van hun status Signalen Welke signalen? (inter – extern) Intern: VK pleegt overleg met verschillende ziekenhuizen in het Gentse; signalen van SL naar sleutelfiguren VK Extern: Wijziging in het zorglandschap (voorzieningen, aanbod, kosten) Hoe werd dit duidelijk? Aanbod van SL tot fusie Waar is de noodzaak ontstaan? VK te klein om te overleven Voorgeschiedenis Wat is de voorgeschiedenis van de organisatie i.v.m verandering? SL had reeds een fusie achter de rug en was eigenlijk fusiemoe Waarom lukte/mislukte deze? SL slaagde in vroegere fusie omdat men kon terugvallen op een gemeenschappelijke kern Basisgegevens van de organisatie (personeelsbestand, structuren, cultuur;…) Confessioneel verschil: SL christelijk vs. VK socialistisch Outer context Wat is de maatschappelijke, economische context? SL en VK liggen in sociale wijk met vele minderheden Wijziging in het zorglandschap (voorzieningen, aanbod, kosten) Bestond er externe druk om te veranderen?

Luc Lornoy

132

Ja, economisch Vorige minister was voor fusie, de opvolgster was voor kleinschaligheid Daarnaast tegendruk van de klant tegen de schaalvergroting INHOUD Verandering Cultureel//Structureel//Combinatie Radicaal//Incrementeel Structuur is radicaal aangepast in 1 jaar Cultuur wordt incrementeel, permanent bijgewerkt Doel Wat verandert er? VK: dagkliniek, chronisch, ambulant SL: technische concentratie, zware functies (vb. spoed) Eenheid van verandering 2 organisaties SL + VK Doelstellingen Effectueren en vooral leren (beste van 2 ziekenhuizen, positieve dynamiek) Duidelijk geformuleerd? Ja, in zorgstrategisch plan en jaarplannen Operationele niet bij fusie vastgelegd omdat subsidies onzekere factor vormen Kwalitatief//Kwantitatief Kwalitatief: moeilijk te bepalen, wel klantentevredenheid per afdeling, Kwadrant Kwantitatief: #patiënten, #bedden, … In hoeverre is de gewenste toestand gekend? Businessplan maakt deel uit van zorgstrategisch plan Bestaat er een tijdschema? Ja In welke mate is project gestructureerd? Zijn er stappenplannen gedefinieerd? Masterplan somt verschillende projecten op en verschillende fases per project Doelgroep Is de doelgroep bekend? Ja, medewerkers van SL en VK Welke doelgroepen worden onderscheiden? Artsen en verpleegkundigen PROCES Planning en voorbereiding, start, implementatie Betrokken actoren? Enkel internen, geen externen Werd er een draagvlak gecreëerd? Overgangsmanagement bij VK Hoe ziet de betrokkenheid eruit? Informatie, inspraak, participatie Informatie Doel: Gebruik van expertise of creëren draagvlak Draagvlak creëren Communicatie Wat werd gecommuniceerd? Fusieplan Door Wie? Management Op welke manier? Volgens communicatieplan (doelgroepen/timing/media)


133

Periodiek? Er werd niet gewacht tot alles geweten was, ook onzekerheid werd gecommuniceerd Aan wie? Interne medewerkers Weerstand Welke weerstand bestond er? Van wie? Waartegen? Fusiemoeheid SL Enkele artsenassociaties Hoe werd dit opgelost? Op korte termijn fuseren Afronding Institutionaliseren / consolideren veranderingsproject / duurzaamheid Administratieve afronding op 1/1/2004, personeel is verhuisd De verankering dient echter nog te gebeuren en zal waarschijnlijk nog 5 jaar duren EVALUATIE Zijn de veranderingsdoelstellingen behaald? Objectief Subjectief Het is nog te vroeg om deze verandering te evalueren. Het is in elk geval een “juiste beslissing”. Of ze rendabel is zal pas over een aantal jaren blijken. De medewerkers zien er op dit moment nog niet echt het voordeel van in. De ondersteunende diensten hebben door de schaalgrootte meer impact op de markt gekregen. Naar loopbaan zijn er meer mogelijkheden. FAAL- EN SUCCESFACTOREN BIJ VERANDERING De voornaamste faalfactor was de investeringssubsidie. Als succesfactor kan zeker de medewerking van de artsen vermeld worden.

9.5.

De diagnose…

De gezondheidszorg staat voor grote uitdagingen. Diverse evoluties raken het hart van de ziekenhuisorganisatie: de toegenomen zorgvraag, de toegenomen mogelijkheden, de budgettaire druk, de complexiteit van de behandelingen, de noodzaak van subspecialisatie, de juridisering en de moeilijke opgave om bekwame en gemotiveerde medewerkers aan te trekken. De ziekenhuizen spelen daar op in door hun organisatiestructuur te hervormen (meer aanbodgericht), door een geografische taakverdeling (fusies, samenwerkingen) en door een verantwoord beleid te voeren. De overheid en de samenleving mogen verwachten dat de ziekenhuizen als intermediaire organisaties de gezondheidsdoelstellingen helpen realiseren. Ze moeten kwaliteit leveren en doelgericht werken om de schaarse middelen efficiënt te besteden. De vraag is echter of de ziekenhuizen vandaag – met de kersverse financieringsregels – in staat worden gesteld om als performante organisaties op te treden. 9.6.

… en het besluit

De federale overheid staat voor grote uitdagingen. Diverse evoluties raken het hart van de administratie: de toegenomen dienstverleningsvraag, de toegenomen mogelijkheden, de budgettaire druk, de complexiteit van de materie, de noodzaak van subspecialisatie, de juridisering en de moeilijke opgave om bekwame en gemotiveerde medewerkers aan te trekken. De overheid speelt daar op in door zijn organisatiestructuur te hervormen (“the C-

134

Luc Lornoy

word”), door een geografische taakverdeling (gewesten en gemeenschappen) en door een verantwoord beleid te voeren. De overheid en de samenleving mogen verwachten dat de federale overheidsdiensten als intermediaire organisaties de maatschappelijke doelstellingen helpen realiseren. Ze moeten kwaliteit leveren en doelgericht werken om de schaarse middelen efficiënt te besteden. De vraag is echter of de FODs vandaag in staat zijn om als performante organisaties op te treden.

De werkverzekering in Canada

135

HOOFDSTUK 10. DE WERKVERZEKERING IN CANADA ANNEMIE MERCELIS

10.1.

Doelstellingen van de stage

De Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, waar ik werk, heeft al geruime tijd de reputatie voorloper te zijn inzake “public management” binnen de Belgische federale overheidsdiensten: efficiënt beheer van middelen en personeel, cliëntgericht werken, activiteiten en resultaten meten, risicomanagement, voortdurend openstaan voor en werken aan verandering, informatisering en elektronische dienstverlening, zijn in onze instelling geen loze begrippen maar zaken waar we met 4000 RVA-ambtenaren elke dag, met vallen en opstaan, aan werken. De Canadese overheid heeft de reputatie inzake overheidshervormingen en e-government een internationale voorloper te zijn. Daarom koos ik ervoor om de Canadese overheidsinstelling te bezoeken die instaat voor de uitvoering van de Canadese werkloosheidswetgeving met de verwachting dat wij, als Belgische voorloper, nog wel iets zullen kunnen leren van een wereld-voorloper. 10.2.

Canada : situering van het stageland

Canada is een constitutionele monarchie (Britse Kroon is het staatshoofd) georganiseerd als een federale staat. Het land bestaat uit 10 provincies en drie territories. De Grondwet bevat een bevoegdheidsverdeling tussen het federale niveau en de verschillende provincies. De 3 territories beschikken over eigen bevoegdheden maar vallen onder de federale jurisdictie. Daarnaast is er ook nog het gemeentelijk niveau. In de oorspronkelijke visie zouden deze drie bestuursniveaus volledig gescheiden bevoegdheden moeten hebben, maar in de praktijk zijn verschillende bevoegdheden onderling afhankelijk en wordt de uitvoering en financiering ervan geregeld via verdragen en contracten. Een aantal aspecten van de bevoegdheidsterreinen ‘werkloosheid’ en ‘tewerkstelling’ zijn verspreid over het federale en provinciale niveau en worden geregeld via verdragen die verschillend kunnen zijn van provincie tot provincie. Op administratief vlak is Canada sinds de jaren ’90 gekend om de belangrijke overheidshervormingen die er werden op gang getrokken met projecten op het vlak van o.m. : - Elektronische dienstverlening (Government On-Line) ; - Het één-loketprincipe (single window access) ; - Meerkanalen-benadering (multichannel approach) ; - Levenslang leren ; - Benchmarking ; - Leiderschapmanagement (la relève).

Annemie Mercelis

136

10.3.

Situering van het federaal overheidsdepartement « Ressources humaines et développement des compétences Canada » en « l’assurance-emploi »

10.3.1. De organisatie en belangrijkste opdrachten van het departement Het is de verantwoordelijkheid (missie) van het federaal overheidsdepartement “Ressources humaines et développement des compétences Canada” om “aan de Canadezen de nodige middelen ter beschikking te stellen die ze nodig hebben om zich te ontwikkelen en vooruit te boeken binnen hun arbeidsmilieu, zowel door het menselijk kapitaal als de arbeidsmarkt te ontwikkelen”. Hun klanten zijn : de werknemers, werkgevers, werklozen, studenten en daklozen. Enkele gegevens over dit departement (april 2004): - Jaarlijks budget 20 billion Can$ (= € 12,83 miljard; - Ongeveer 13.000 ambtenaren; - 10 regionale bureaus (1 per provincie); - 320 lokale bureaus (100 Human Resources Canada Centres satelliet-bureaus).

HRCCs en 220

Belangrijkste opdrachten/ programma’s: - Werkverzekeringsuitkeringen toekennen; - Tewerkstellingsprogramma’s ontwikkelen; - Opleiding; - Arbeidsreglementering; - Daklozenbeleid uitwerken. Het belangrijkste bevoegdsheidsdomein van het departement is de Canadese werkverzekering (“l’assurance–emploi” of “employment insurance”). Het is ook dit domein waarbinnen ik stage liep en dat in de rest van dit verslag aan bod zal komen. 10.3.2. Mijn werkterrein : de werkverzekering De Canadese werkverzekering (“l’assurance –emploi” of “employment insurance”) is ruimer dan de Belgische werkloosheidsverzekering aangezien zij in de eerste plaats betrekking heeft op alle situaties waarbij men zijn beroepsinkomen kan verliezen (deel I van de verzekering). De verzekering voorziet in een tijdelijk vervangingsinkomen tijdens: - Periodes van werkloosheid of opleiding; - Periodes van ziekte, zwangerschap, moederschap, familiezorg. Daarnaast is de werkverzekering ook bevoegd tewerkstellingsprogramma’s (deel II van de verzekering).

voor

de

ontwikkeling

van

Het beheer van de verzekering is in handen van de werkverzekeringscommissie die naast een voorzitter en vice-voorzitter, paritair is samengesteld uit één vertegenwoordiger van de werkgevers en één van de werknemers. Het organigram van de verzekering ziet er in grote lijnen als volgt uit:


Commissioner for Employers

137

Chairman (Deputy Minister)

Commissioner for Workers

INSURANCE PROGRAM

Insurance Policy

Investigation & Control

Insurance Services

APPEALS Actuarial Services

Figuur 1: Organigram van de verzekering

Hierna gaan we dieper in op de belangrijkste aspecten van deze verzekering zoals ze tijdens mijn stage aan bod kwamen. 10.4.

L’assurance - emploi

10.4.1. Enkele cijfergegevens Zoals reeds aangehaald telt Canada een kleine 32 miljoen inwoners, waarvan ongeveer 17 miljoen tot de beroepsbevolking behoort. Het werkloosheidspercentage bedraagt voor 2003 gemiddeld 7,6 % , de werkgelegenheidsgraad voor hetzelfde jaar gemiddeld 62,4 %. De werkverzekering betaalt jaarlijks ongeveer 12,7 billion Can$ (€ 8,14 miljard) aan uitkeringen (= 9,5 % van alle uitgaven voor federale programma’s) . Ter vergelijking in België: - Inwoners : ongeveer 10 miljoen; - Beroepsbevolking 2003: 6,8 miljoen; - Werkgelegenheidsgraad: 59,9 %; - Werkloosheidsgraad: 9,4 % (niet werkende (uitkeringstrekkers ten laste van de RVA).

werkzoekenden)

of

7,7

%

Annemie Mercelis

138

De RVA betaalde in 2003 ongeveer € 7,5 miljard aan werkloosheidsuitkeringen, brugpensioenen en loopbaanonderbrekingsuitkeringen. 10.4.2. Grote lijnen van de geschiedenis en hervormingen van “l’assurance-emploi” De Canadese werkloosheidsverzekering (toen nog: “assurance-chômage”) dateert van 1940 en kende intussen vele hervormingen. In 1996 werd de naam omgevormd tot “assuranceemploi” met de bedoeling een actiever en positiever imago te creëren. De gewone burger spreekt echter nog steeds van “assurance-chômage”. De principes van de verzekering liggen vervat in wet, wat anders is dan in België waar enkel de basis vervat ligt in de besluitwet van 1944 en de werkloosheidverzekering zelf geregeld wordt door een KB en MB van 1991, vervat in een wet. Hierdoor moeten de meeste wijzigingen door het parlement worden goedgekeurd. Het oorspronkelijke regime is, net als bij ons, gebaseerd op het principe dat de verzekering wordt betaald via de bijdragen van werknemers en werkgevers. Het beheer van de verzekering wordt dan ook paritair uitgeoefend. De eerste bedoeling was een bescherming te creëren tegen het risico van werkloosheid. Later werden de doelstellingen uitgebreid naar inkomensherverdeling over bevolkingsgroepen en over de verschillende regio’s, toegang tot de arbeidsmarkt en bevordering van de tewerkstelling. 10.4.3. Beleidsvoorbereiding Omdat ook Canada te maken heeft met overregulering en met complexe regelgeving die zware administratieve lasten legt op burgers en bedrijven, werd eind jaren ‘80 beslist om een reglementeringsbeleid te voeren en een minister aan te stellen die daarvoor verantwoordelijk is. Sinds 1991 is de voorzitter van “le Conseil du Trésor” (verder CT genoemd), het Canadese Rekenhof, tevens de minister verantwoordelijk voor reglementaire zaken. Het “Secrétariat de la réglementation et des décrets du Conseil ” (verder SRDC) is belast met de taak de reglementeringsdossiers op te volgen en het reglementeringsbeleid te coördineren. Na vele onderzoeken en aanbevelingen werd een reglementaire werkwijze (processus) vastgelegd die door alle federale administraties moet gevolgd worden en in grote lijnen de volgende is : -

-

-

-

Planningsfase: elk ministerie onderzoekt nauwkeurig welke reglementaire initiatieven volgens haar noodzakelijk zijn en argumenteert waarom de doelstelling niet op een andere dan reglementaire manier kan bereikt worden. Elk departement legt in de lente aan het parlement een lijst voor van de geplande reglementaire projecten en prioriteiten. Redactiefase: het bevoegde departement of instelling stelt een ontwerptekst op. Bij de tekst voegen zij een studie van de impact van de reglementaire tekst (REIR = Résumé de l’étude d’impact de la réglementation). In sommige gevallen wordt ook een communicatieplan opgesteld. Onderzoek door ministerie van Justitie: een specifieke dienst op Justitie onderzoekt de wettelijkheid van de tekst, in het bijzonder in het licht van het Canadees Charter van de rechten en vrijheden. Handtekening bevoegde minister


-

-

-

-

139

Onderzoek door SRDC I: het secretariaat van de CT onderzoekt of de tekst in overeenstemming is met alle richtlijnen van het reglementeringsbeleid. Voorpublicatie: de ontwerptekst wordt dan gepubliceerd in de Gazette du Canada Partie I om het publiek toe te laten er kennis van te nemen en erop te reageren binnen de dertig dagen. Actualisering ontwerp: op basis van alle nieuwe informatie (eventuele bemerkingen van het secretariaat of het publiek) wordt de tekst opnieuw aangepast en geactualiseerd door het ministerie en opnieuw getekend door de minister. Onderzoek door SRDC II: het secretariaat van de CT onderzoekt een laatste maal de teksten op basis van de opmerkingen van het publiek en de antwoorden hierop van het ministerie. Definitieve goedkeuring door de CT Publicatie in de Gazette du Canada Partie II

Binnen de werkverzekering en het departement “Ressources humaines et développement des compétences Canada” betekent fase 2 concreet dat er telkens een grote hervorming van de wetgeving wordt aangekondigd, een werkgroep wordt opgericht om deze hervorming technisch voor te bereiden. Deze werkgroepen zijn samengesteld uit vertegenwoordigers van de verschillende diensten voor wie de wijzigingen gevolgen kunnen hebben: werkverzekeringsbeleid (politique d’assurance-emploi), toepassingssystemen (services d’assurance-emploi), informatica, opleiding en controle. In deze werkgroep worden de grote krachtlijnen van de hervorming besproken zodat men preventief allerlei problemen op de verschillende terreinen kan vermijden. 10.4.4. Deel I van de verzekering: de uitkeringen Het is niet de bedoeling in dit deel in te gaan op de vele technische details die tijdens de stage over de voorwaarden en toepassing van de werkloosheidsverzekering aan bod kwamen. Deze uitwisseling die interessant is voor specialisten, is dat veel minder in het kader van een public management programma. Ik zal me dus beperken tot de grote basisprincipes van het systeem. Wie kan bijdragen in en beroep doen op de “werkverzekering”? - Alle loontrekkenden; - Geen zelfstandigen, behalve de zelfstandige vissers (grote beroepsgroep in Canada vooral in het Noorden en aan de kusten) die een bijzonder statuut hebben in het systeem (waar we hier niet dieper op ingaan); - Er zijn geen leeftijdsgrenzen: indien men blijft werken, blijft men gedekt door de verzekering, ook na de “normale” pensioenleeftijd. De werkverzekering is erop gericht rekening te houden met de economische realiteit in de verschillende regio’s van het land. Daartoe wordt het land ingedeeld in 58 economische regio’s. Het Canadese departement “Statistics Canada” bepaalt elke maand de werkloosheidsgraad van elk van de regio’s. Met deze werkloosheidsgraad houdt men rekening binnen de verzekering op drie vlakken : -

De voorwaarden om toegelaten te worden tot het systeem; De duur van het recht op uitkeringen; De berekening van de hoogte van de uitkeringen.

140

Annemie Mercelis

Vooraleer men recht heeft op uitkeringen, is er steeds een wachtperiode van twee weken ingebouwd waarin men zelf voor zijn bestaansmiddelen moet instaan. Daarna heeft men recht op werkloosheidsuitkeringen gedurende een periode van 14 tot maximum 45 weken, naargelang de regio en naargelang het aantal uren dat men voordien gewerkt heeft. Wat betreft de speciale uitkeringen heeft men, na de wachtperiode van twee weken, recht op : - Ziekteuitkeringen: maximum 15 weken; - Moederschapsuitkeringen: maximum 15 weken; - Ouderschapsverlof: maximum 35 weken; - Zorgverlof: maximum 6 weken. Na deze periodes gedekt door de werkverzekering, is men aangewezen op sociale bijstand (die enkel wordt toegekend indien men geen middelen van bestaan heeft) of eventuele pensioenen (b.v. bij definitieve arbeidsongeschiktheid). Het bedrag van de uitkeringen is 55% van het gemiddelde loon verdiend over de laatste 26 weken, met een maximum van Can$ 413 per week (ter vergelijking in België: maximumbedrag is € 32,23 per dag X 6 = € 193 per week = ongeveer Can$ 305 per week), gekoppeld aan de werkloosheidgraad van je regio. In tegenstelling tot in België waar de gezinssituatie cruciaal is bij het bepalen van de hoogte van het bedrag van de uitkeringen en de duur van de uitkeringen, speelt de gezinssituatie in het Canadese systeem een erg beperkte rol. Tot slot moet nog vermeld worden dat er in Canada, naast de werkverzekering, ook de “Supplementary Unemployment Benefit” (SUB) plannen bestaan, private door de werkgevers afgesloten inkomensgarantieverzekeringen die in geval van ziekte, opleidingen of periodes dat er tijdelijk geen of te weinig werk is een inkomen garanderen tot 95 % van het loon. Deze plannen worden gestimuleerd en gecontroleerd door de overheid (goedgekeurd door de werkverzekeringscommissie). De plannen tasten bovendien het recht op uitkeringen binnen de werkverzekering niet aan, de private verzekeraar betaalt bovenop de uitkeringen een vergoeding uit waardoor het loon tot 95% benaderd blijft gedurende een bepaalde periode. Hoewel de Canadezen hun sociaal zekerheidssysteem als zeer vooruitstrevend en sociaal beschouwen - zij vergelijken zich vooral met de hun buur de Verenigde Staten - kan toch gesteld worden dat vele aspecten van het Belgische systeem soepeler en socialer zijn. Vooral de duur van de het recht op uitkeringen (voor alleenwonenden en samenwoners in de Belgische werkloosheidsverzekering onbeperkt) en de manier waarop rekening gehouden wordt met de gezinssituatie (belangrijk criterium in België) en de economische regio (belangrijk criterium in Canada) zijn opvallende verschillen. 10.4.5. De informatisering van de diensten van “l’assurance-emploi” Sinds 2002 zit de informatisering van de sociale zekerheid in Canada in een stroomversnelling en stapelen de ontwikkeling en lancering van de ene toepassing na de andere zich op. De basis voor de toegang tot deze e-toepassingen is, net als bij ons, het Social Insurance Number (SIN).


141

Op het vlak van e-government moeten in het kader van de werkverzekering drie toepassingsdomeinen belicht worden: - De aanvraag tot uitkeringen door de werknemer; - De gegevens meegedeeld door de werkgever en/of dokter; - Het beslissingsproces. 10.4.5.1. Uitkeringsaanvraag - “Appli-Web” Elk jaar vragen 3 miljoen Canadezen uitkeringen aan binnen de werkverzekering. Om dit sneller en klantvriendelijker te laten verlopen werd in april 2002 “Appli-Web” gelanceerd. Hierdoor wordt het mogelijk vanuit elke internetverbinding en vanuit elk lokaal bureau (PC’s die daar ter beschikking staan van de werknemers) uitkeringen aan te vragen. Na één jaar gebeurde één derde van de uitkeringsaanvragen via deze weg, in april 2004 ging het reeds om 64 % van de aanvragen. De overige aanvragen gebeuren nog voornamelijk via mail en callcentres. 10.4.5.2. Gegevens vanwege de werkgever en/of dokter Om het recht op uitkeringen te kunnen vaststellen zijn niet enkel gegevens vanwege de werknemer nodig, maar ook tewerkstellingsgegevens vanwege de werkgever en eventueel medische gegevens vanwege dokters of andere medische instanties. Twee toepassingen werden hiervoor ontwikkeld: - “ ROE-Web” (Record of Employment) Sinds 2003 kan elke werkgever alle gegevens in verband met de tewerkstelling die noodzakelijk zijn voor de overheid (in het kader van de werkverzekering maar ook bijvoorbeeld in het kader van de pensioenen of belastingen) elektronisch meedelen via een internettoepassing “ROE-Web”. Jaarlijks zijn er in het kader van de werkverzekering zo’n 8 miljoen aangiften noodzakelijk. Sinds 2004 gebeurt daarvan de helft via deze internettoepassing. De internet-aangifte is geen verplichting maar blijkbaar zijn de werkgevers en “sociale secretariaten” (“payrollserviceproviders”) zo enthousiast over deze eenvoudige en snelle manier van mededeling dat men verwacht dat bijna alle werkgevers spontaan zullen overstappen op dit systeem. Alle softwarepakketten voor werkgevers trachten dan ook deze internettoepassing in hun programma’s te integreren. - “DR. Web” Vaak heeft de overheid voor de behandeling van de dossiers ook medische gegevens nodig (arbeidsongeschiktheidsverklaringen/ zwangerschap/zorg voor zieke en stervende familieleden). Men is thans volop bezig een systeem te ontwikkelen en te testen waardoor dokters en ziekenhuizen de noodzakelijke gegevens ook via internet zouden kunnen meedelen, waarbij voldoende beveiligingsmechanismen moeten ingebouwd worden. De medische wereld zou sterk vragende partij zijn voor de “DR. Web”-toepassing omdat zij aldus hopen de administratieve last die op hen rust aanzienlijk te verlichten. Persoonlijk heb ik deze toepassing niet kunnen raadplegen. 10.4.5.3. Beslissingsproces Eenmaal alle gegevens aanwezig, zowel van de werknemer en de werkgever als medische gegevens, eventueel verbeterd door de ambtenaar, kan er een beslissing genomen worden over

Annemie Mercelis

142

het recht op uitkeringen en toelating gegeven worden om te betalen. De betalingen gebeuren tweewekelijks. Twee toepassingen zijn hier van belang: - “Interdec” Tweewekelijks dient de werkloze een verklaring in te dienen waarop hij gegevens meedeelt over zijn tewerkstelling en inkomen, gevolgde opleidingen en beschikbaarheid zodat zijn concrete recht op een bepaald bedrag aan uitkeringen voor die periode kan worden bepaald. Aanvankelijk gebeurde deze verklaring via papier, later via ponskaarten, daarna telefonisch en nu ook via het internet (= “Interdec”). - “ACS” (Automated Claims Processing) De meest recente en geavanceerde e-toepassing binnen de werkverzekering heeft betrekking op de automatisering van het beslissingsproces. Via “ACS” tracht men via het web bekomen gegevens automatisch te integreren met de wettelijke bepalingen die de basis vormen om over het recht op uitkeringen van een aanvrager te beslissen. Het is daarbij de bedoeling dat de door werknemer, werkgever en dokter ingebrachte gegevens aan elkaar gelinkt worden en geplaatst in een geautomatiseerd beslissingsproces waarbij het systeem op een fractie van antwoordtijd (enkele seconden) kan beslissen of men recht heeft op uitkeringen en zo ja, hoeveel en hoelang. Binnen dit proces zou men, telkens het systeem niet over de nodige of juiste gegevens blijkt te beschikken (mismatch), een vraag kunnen richten (via mail b.v.) aan de klant om vervollediging of verduidelijking (geen automatisch negatieve beslissingen). Enkel de meer ingewikkelde dossiers die niet in deze geautomatiseerde beslissingsmethode passen, zullen nog manueel behandeld worden door een ambtenaar (men schat dit momenteel op 1/3 van de 3 miljoen aanvragen). Het “ACS” - systeem is momenteel in een testfase met de meest eenvoudige dossiers, maar men hoopt het ernstig uitbreiden tegen eind 2004. Uiteraard hebben voormelde toepassingen, doch vooral deze laatste ontwikkeling “ACS”, ingrijpende gevolgen voor het personeel (vooral uitvoerend personeel). Hoewel men de gevolgen thans niet exact kan inschatten, houdt men rekening met meer dan een halvering van het personeel. Men denkt het ontstane personeelsoverschot te zullen kunnen wegwerken, enerzijds via de pensionering (de babyboomgeneratie gaat binnen dit en 20 jaar op pensioen), anderzijds ook door meer en betere mensen in te zetten voor het verbeteren van de kwaliteit van de dienstverlening aan de burger. 10.4.6. Deel II van de verzekering : de tewerkstellingsmaatregelen “Part II” van de Canadese werkverzekering handelt over de tewerkstellingsprogramma’s. Dit aspect van de verzekering krijgt bijzondere aandacht sinds de hervorming van 1996 waarbij de “assurance-chômage” “assurance-emploi” werd. Deze hervorming bestaat uit volgende belangrijke elementen : -

-

De federale staat biedt de provincies en territoria de mogelijkheid om Labour Market Development Agreements (LMDA’s) te sluiten waardoor zij regionaal aangepaste programma’s kunnen ontwikkelen met federale middelen en personeel; Er worden actieve tewerkstellingstoelagen en ondersteuningsmaatregelen ontwikkeld (Employment Benefits and Support Measures = EBSM); De resultaten van deze programma’s moeten opgevolgd en geëvalueerd worden (accountability for results).


143

Er werden 12 LMDA’s gesloten (met alle provincies en territoria behalve Ontario, daar blijven de tewerkstellingsprogramma’s een federale bevoegdheid). De principes van de tewerkstellingstoelagen en ondersteuningsmaatregelen (EBSM) zijn : - Harmonisering van federale en provinciale initiatieven; - Samenwerking en partnerschap met andere overheden en private organisaties (meestal non-profit-organisaties); - Lokale flexibiliteit en beslissingsbevoegdheid; - Men vereist een uitdrukkelijk engagement en inzet van de deelnemers aan de programma’s. Aan voormelde toelagen wordt jaarlijks Can$ 1,9 billion (= € 1,2 miljard) uitgegeven. In de periode 2001-2002 namen ongeveer 570.000 werknemers deel aan de verschillende maatregelen. 187.938 EBSM-klanten vonden werk, hetgeen een terugbetaaleffect (via niet uitbetaalde uitkeringen) voor de verzekering betekende van Can$ 651 million (= € 417 miljoen). Men is het erover eens dat de evaluatie van de programma’s thans onvoldoende is uitgewerkt en er wordt voor de jaren 2004-2005 een veel uitgebreider evaluatie- en monitoring-programma op punt gesteld. Naast deze algemene programma’s worden er ook specifieke programma’s ontwikkeld voor bepaalde doelgroepen: aboriginals, jongeren en ouderen. Eén van deze initiatieven zullen we in deel 4.9 van dit verslag van dichterbij bekijken. Algemeen gesproken lijken deze maatregelen en programma’s sterk op initiatieven en tewerkstellingsmaatregelen die we ook in België terugvinden. Wat mij vooral opvalt, is de nadruk die in Canada wordt gelegd op een sterk individuele benadering van de begeleiding naar werk en opleiding. Per werkloze en/of werkgever wordt een “contract” onderhandeld dat sterk rekening houdt met de specifieke situatie en een uitdrukkelijk persoonlijk engagement vraagt. In België lijkt men nog meer te geloven in een meer globale aanpak van de problemen waarbij programma’s van toepassing zijn als werknemer en/of werkgever voldoen aan algemene criteria. Deze vaststelling is des te meer eigenaardig aangezien Canada toch een veel groter land is en ook minstens driemaal zoveel inwoners telt. 10.4.7. De controle op “l’assurance-emploi” Misbruiken binnen de werkverzekering worden onderzocht en opgevolgd door de dienst “Investigation and Control”. Binnen deze dienst werken 1400 onderzoekers, 800 in buitendienst en 600 in binnendienst. Het betreft een administratieve investering van Can$ 60 million (€ 38,4) dat een terugverdieneffect zou hebben van Can$ 525 million (€ 336,7) (=de investering wordt bijna 10 maal terugverdiend). De basisprincipes inzake fraude en misbruik zijn de volgende : - Het systeem is gebaseerd op verklaringen op eer vanwege de klanten; - Onopzettelijke vergissingen worden zonder meer rechtgezet; - Opzettelijke (“mens rea”) fraude door werknemer en/of werkgever worden bestraft met de door de wet voorziene sancties. De procedure die gevolgd wordt bij vaststelling van misbruik verloopt volledig schriftelijk (in België zal men in de meeste gevallen eerst verhoren). Men stuurt een brief aan de betrokkene met de vraag om uitleg. Hij krijgt een viertal weken om te antwoorden. Indien geen antwoord

144

Annemie Mercelis

of een onbevredigend antwoord, krijgt hij een brief met de door de administratie genomen negatieve beslissing, waartegen hij in beroep kan gaan. Wegens het grote aantal beroepen tegen de administratieve beslissingen, werd recent een experiment opgezet. Alle burgers werden vooraleer ze een beslissing kregen eerst opgebeld door een ambtenaar die hen verduidelijkte waarom er een negatieve beslissing zou worden genomen, tenzij de burger dit alsnog kon rechtzetten via informatie waarover de administratie niet beschikte. De klanten hebben hierop bijzonder positief gereageerd omdat ze de genomen beslissingen veel beter begrepen. Het aantal beroepen werd hierdoor drastisch teruggedrongen. De fraude-detectie gebeurt meestal op basis van risico-analyse en fraudeprofielen, gebaseerd op analyses van de arbeidsmarkt, aangiftes vanwege derden en automatische detectieprogramma’s. Deze laatste controleprogramma’s vormen de belangrijkste bron voor het onderzoek naar misbruiken. De betaalde uitkeringen worden gematched met de gegevensbanken van : - De belastingsdiensten; - Inkomensgarantieverzekeringen; - Pensioenen; - Registratie als zelfstandige of onderneming; - De douane (wie komt terug uit het buitenland); - … Ook wordt er veel aandacht besteed aan identiteitsfraude (b.v. één persoon die op naam van verschillende personen uitkeringen aanvraagt). Onderzoeken ter plaatse, b.v. naar zwartwerk, gebeuren weinig of niet. Ook de controle op de werkelijke beschikbaarheid en het zoekgedrag naar werk, is zo goed als onbestaande, wellicht ook omdat de uitkeringen slechts gedurende een beperkte periode (max. 45 weken) worden toegekend. Samengevat valt het controlebeleid uiteen in twee grote luiken : - Enerzijds de preventie van misbruik (waar men erg veel belang aan hecht), gefocust op de educatie van werknemers en werkgevers via informatiecampagnes en infosessies over rechten en plichten in het systeem en de mogelijke sancties bij misbruik; - Anderzijds risico-management en risico-evaluatie via effectieve, vooral geautomatiseerde, controleprogramma’s. Ook in België zien we de laatste jaren en maanden een duidelijke verschuiving naar controle via de matching van relevante databanken, een evolutie die zich de komende jaren meer dan waarschijnlijk nog verder zal doorzetten en zal verfijnd worden. 10.4.8. De regionale en lokale bureaus : “l’assurance –emploi” in de praktijk Naast mijn bezoek aan de centrale administratie van het departement “Ressources humaines et développement des compétences Canada” te Ottawa, leek het interessant ook de provinciale en lokale instellingen die actief zijn op het terrein van de werkverzekering te bezoeken. Deze bezoeken vonden plaats in Montréal, provincie Québec.


145

10.4.8.1. Regionale bureau Het regionale bureau (onderdeel van de federale administratie) coördineert het federale beleid, zowel met betrekking tot Part I (uitkeringen) en Part II (tewerkstelling) van de werkverzekering binnen een bepaalde provincie. Dit houdt onder meer in: - Opvolging en bijsturing van de richtlijnen van de centrale administratie; - Begeleiding van de operationalisering van de informatiseringsprocessen in de lokale bureaus; - Coördinatie van de opleidingen; - Financiële opvolging van de lokale bureaus; - Kwaliteitscontrole op de inhoudelijke correctheid van de beslissingen van de lokale bureaus; - Controle op de efficiëntie van de werkprocessen binnen de lokale bureaus; - Organisatie van het “Comité conjointe provinciale” dat vier maal per jaar samenkomt om de uitvoering van het verdrag tussen Québec en de federale staat (LMDA) op te volgen en te coördineren. 10.4.8.2. Lokale bureau (CRHC) En dan na 6 dagen bezoeken en praten, krijg ik toch eindelijk de klanten te zien waarrond heel de werkverzekering is opgezet : de werklozen! Terwijl mijn vorige ontmoetingen zich afspeelden in nette en overzichtelijke kantoren waar alles vrij “smoothly” lijkt te verlopen, kom ik nu in grauwere kantoren terecht, waar ambtenaren gejaagder overkomen en in de onthaalruimte tientallen werklozen zelf informatie zoeken of wachten op een ambtenaar om hen te begeleiden. Het is de directrice zelf van dit lokale bureau, in een als probleemvol gekende wijk, die mij rondleidt en te woord staat. Hier krijgen de werklozen informatie over hun aanvraag en dossier, hier worden de individuele beslissingen genomen. De onthaalruimte is onderverdeeld in twee delen. Enerzijds is er de vrije informatieruimte waar de werklozen gratis info kunnen zoeken over werk en kunnen solliciteren. Er staan tientallen computers waarmee ze het Labour Market Information System (LMI) kunnen raadplegen, waarin alle jobaanbiedingen van Canada zijn opgenomen per provincie. Er staan ook PC’s om sollicitatiebrieven en CV’s op te stellen, er zijn telefoons, faxen, een kopieerapparaat. Hoewel de eigenlijke arbeidsbemiddeling en tewerkstellingsbevoegdheid thans aan de provincie werd toevertrouwd via een verdrag (LMDA), wil men deze basismogelijkheden voorzien op elke locatie (federaal, provinciaal of gemeentelijk) waar werklozen zich kunnen aanbieden. Anderzijds is er een wachtzaal waar de klanten die een vraag hebben of een aanvraag willen doen, wachten op een ambtenaar om hen daarbij te helpen. De wachten antwoordtijden worden door de verantwoordelijken nauwlettend in het oog gehouden via een beheersysteem dat door het departement zelf ontwikkeld werd, PAPS genaamd, Premier Arrivé Premier Servi. Indien een klant zich aanbiedt bij het onthaalloket wordt eerst en vooral nagegaan of hij/zij niet zelf het probleem of de vraag kan oplossen via de vrije informatieruimte of een internetapplicatie. Slechts indien de bediende van oordeel is dat dit niet het geval is, wordt de persoon doorverwezen voor begeleiding.

146

Annemie Mercelis

Ofwel wil de klant een aanvraag tot uitkeringen indienen (werkloosheid, ziekte…). Dan zal hij, indien het voor hem onmogelijk is om zelf thuis uitkeringen aan te vragen via de internetapplicatie, verwezen worden naar een begeleide internetapplicatie. Dit betekent concreet dat hij in een zaaltje van het lokale bureau voor een PC wordt geplaatst en stap voor stap door een ambtenaar bij het elektronisch invullen van zijn aanvraag wordt begeleid. Hierdoor wil men twee zaken bereiken : via de elektronische aanvraag onmiddellijk over de elektronische gegevens beschikken zonder deze nog zelf te moeten intypen én de zelfredzaamheid van de aanvrager verhogen. Uit tevredenheidsonderzoek zou blijken dat de klanten zeer tevreden zijn over deze aanpak en sommigen hierdoor zelfs voorgoed hun computervrees overwonnen hebben. Mensen die gehandicapt of ziek zijn of toch hun computervrees niet kunnen overwinnen, mogen de elektronische aanvraag ook door een andere persoon (familie, hulpverleners…) laten invullen. Dit heet het “is someone helping you?”-project. De helper moet zijn naam en identiteitsgegevens invullen zodat in geval van vragen, fouten of misbruiken, de “helper” kan gecontacteerd worden. Door deze aanpak komen dus alle aanvragen, en bijgevolg ook alle gegevens vanwege de uitkeringsaanvragers, zonder uitzondering elektronisch binnen. Voor andere vragen dan uitkeringsaanvragen, wordt de klant doorverwezen naar een ambtenaar die hem in een individueel gesprek de nodige informatie geeft. Back office vinden we dan de dossierbehandelaars die meer en meer de aanvragen en beslissingen elektronisch afhandelen. 10.4.8.3. Provinciale bureau (CLE) Zoals reeds vroeger gezegd, werden via een verdrag de arbeidsbemiddeling en de uitwerking van de tewerkstellingsmaatregelen toevertrouwd aan de provincie. Het merendeel van de middelen zijn echter federaal. Op dit niveau wordt de werkelijkheid nog wat grauwer omdat het publiek niet langer voorgeselecteerd is maar iedereen zich naar dit provinciaal bureau (CLE) kan begeven om hulp te vragen bij het zoeken naar werk of opleiding. Dit betekent dat niet enkel de sociaal verzekerden maar ook mensen die sociale bijstand genieten, herintreders, daklozen…zich kunnen aanbieden. Sommige groepen zijn verplicht deel te nemen aan de arbeidsbemiddelings– en tewerkstellingsmaatregelen, voor andere is het facultatief . De opdrachten van de CLE vallen uiteen in twee grote groepen. Enerzijds kennen zij uitkeringen en ondersteuning toe tijdens opleidingen die gevolgd worden om knelpuntberoepen te kunnen invullen. Het initiatief hiertoe wordt genomen door de klant zelf die zijn aanvraag moet motiveren. De opleiding wordt gevolgd in reguliere opleidings- en onderwijsinstellingen. Tijdens de opleiding kan men een uitkering genieten van Can$ 230 per week (€ 147,5) en kunnen transport-, kinderopvang- en studiekosten betaald worden. De personen die een opleiding volgen, krijgen een individuele coach. Ondanks de strikte voorwaarden en opvolging, haakt toch nog een derde van de personen af tijdens de opleiding. Anderzijds zijn er de tewerkstellingsmaatregelen (zie ook boven onder punt 4.6) :


-

-

147

De universele arbeidsbemiddelingsdiensten die voor iedereen openstaan en gratis zijn; Toegang tot het Labour Market Information System (LMI), waarin alle jobaanbiedingen van Canada zijn opgenomen per provincie en een gesprek met een arbeidsbemiddelaar; De loonsubsidies aan individuele werkgevers of ondernemingen; Het bevorderen van de vestiging als zelfstandige (hulp gedurende 1 à 2 jaar); De jobcreatie-partnerschappen met lokale overheden of private organisaties (in Québec: 125 partners).

10.4.9. Doelgroepenbeleid – een voorbeeld : het Café Jeunesse te Montréal Eén van de meest interessante bezoeken op het lokale niveau, betrof ongetwijfeld het bezoek aan het Café Jeunesse te Montréal, geopend in 2002. Aangezien de federale overheid vaststelde dat zij als overheid erg onbekend en onbemind was bij jongeren, nochtans hun toekomstige klanten en potentieel aan personeel, werd een initiatief uitgewerkt voor deze doelgroep, jongeren tussen 15 en 35 jaar, dat alle federale departementen overkoepelt. Als je Café Jeunesse binnenwandelt zie je aan niets dat je een overheidsdienst binnenstapt. Het interieur is trendy, de muziek hip en het personeel jong. Het lijkt wel een luxueus internetcafé. Het café wordt dan ook gerund door jongeren voor jongeren. Voor de promotie, de communicatie, het personeelsbeheer… worden jongeren aangeworven voor maximum twee jaar die net niet of net wel afgestudeerd zijn. Dit om ervoor te zorgen dat het Café niet alleen jong is maar ook jong blijft. Enkel de directrice is een veertigster omdat een experiment om ook dat toe te vertrouwen aan een pas afgestudeerde mislukte. Het Café biedt : - Documentatie voor jongeren over alle domeinen van de federale overheid en zelfs daarbuiten; - Informatie over stages in het buitenland en bij de overheid; - Werkaanbiedingen voor en informatie over studentenjobs; - Hulp bij en informatie over het vinden van werk, carrièremogelijkheden en het volgen van een aanvullende opleidingen; - Promotie voor jongerenkunst : exposities, het afspelen van muziekdemo’s, … - Een vergaderruimte voor jongeren; - Enkele tientallen PC’s, printers, telefoon, fax en een kopieerapparaat die ter beschikking staan voor alle mogelijke opzoekingen en toepassingen. Wil je meer informatie, surf naar www.jeune-youth.cafe.gc.ca. 10.5.

Lessen voor de federale overheid en conclusies

Belangrijke gelijkenissen en verschilpunten met de Belgische situatie heb ik reeds aangehaald bij de verschillende deelpunten die hierboven behandeld werden.

Annemie Mercelis

148

Zonder belerend te willen overkomen en goed beseffend dat mijn ervaringen kort en beperkt zijn, meen ik vanuit deze unieke stage-ervaring toch ook enkele meer algemene tips voor de federale overheid te kunnen weerhouden: 10.5.1. Zorgvuldige beleidsvoorbereiding Het viel me op dat de beleidsvoorbereiding in Canada zorgvuldiger en op een meer gestructureerde manier gebeurt dan op het Belgische federale niveau (zie punt 4.3) en ook gekoppeld is aan een nauwere samenwerking tussen politiek en administratie. Dit zowel op het vlak van de planning (welke wetgevende initiatieven zijn noodzakelijk en wat zijn de gevolgen ervan), op het vlak van de redactie van de teksten, als op het vlak van de toetsing aan de reactie van het publiek (systematische voorpublicatie). Uit mijn ervaring binnen de directie reglementering van de RVA en binnen een kabinet, meen ik dat bij ons de wetgevende initiatieven meer ondoordacht en improvisatorisch worden genomen en de realisatie vaak snel moet gaan zonder dat mogelijke gevolgen en impact grondig worden onderzocht. Het zou wellicht interessant zijn aan één federale overheidsdienst de opdracht te geven een structuur uit te werken waarbinnen het wetgevende en reglementaire werk moet plaatsvinden en hen tegelijkertijd de bevoegdheid te geven toe te zien op de opvolging van het uitgewerkte reglementaire werkproces. Dit zou een belangrijk instrument kunnen zijn bij het beheersen van de overregulering en de administratieve overlast voor de burgers, twee problemen waarover veel gepraat wordt maar waaraan het moeilijk lijkt iets effectief te doen. Binnen de administratie, in mijn geval de RVA, lijkt het me zinvol om na te denken over de systematische oprichting van een werkgroep, waarin vertegenwoordigers van alle betrokken diensten, die de uitwerking en uitvoering van elke belangrijke hervorming in de werkloosheidsreglementering moet begeleiden en implementeren. 10.5.2. Klantgerichte informatisering In het kader van de elektronische dienstverlening is mij vooral bijgebleven dat men erg klantgerichte systemen uitbouwt en de klant ook effectief individueel aanspoort en begeleidt om deze systemen te gebruiken : -

-

Internettoepassingen voor uitkeringsaanvragen en verklaringen door werknemers, voor werkgevers en voor dokters, die in principe iedereen overal (thuis, in bedrijven, in bibliotheken, bij de overheidsdiensten) kan oproepen en toepassen; Schermen die gemakkelijk begrijpbaar zijn en waaruit alle overbodige of al te gedetailleerde informatie is weggelaten, zelfs indien men misschien daardoor genoodzaakt wordt de regelgeving enigszins te vereenvoudigen.

Indien mensen om praktische (geen internetaansluiting binnen bereik), fysieke (ziekte of handicap) of psychische (computerangst) redenen niet in staat zijn beroep te doen op elektronische dienstverlening, kan je als overheid zelf actieve begeleiding organiseren of stimuleren (begeleiding in het lokale bureau of begeleiding door derden – cfr. project “is someone helping you?”). Deze aanpak is emancipatorisch en vermijdt dat mensen uitgesloten en gemarginaliseerd worden op weg naar de digitale samenleving. 10.5.3. Individuele responsabilisering en probleempreventie Op het terrein van de tewerkstellingsmaatregelen, vond ik de sterk individuele benadering van zowel werknemers als werkgevers positief. Afspraken en contracten worden geval per geval


149

bekeken en onderhandeld waardoor enerzijds de maatregelen meer afgestemd zijn op de individuele behoeften, die uiteraard verschillend kunnen zijn per regio, per sector, per werkgever en ook per werkloze (kinderopvang, transportproblemen, managementexpertise…) en anderzijds de betrokken werknemer of werkgever ook meer geresponsabiliseerd worden omdat zij zich persoonlijk engageren binnen op maat gemaakte afspraken. 10.5.4. Een verfrissend doelgroepenbeleid Tenslotte ben ik enthousiast over het doelgroepenbeleid zeker zoals ik het heb leren kennen via het initiatief voor de jongeren: Café Jeunesse (zie punt 4.9). Clusteren van problemen van een bepaalde groep is zinvol en kan op een creatieve manier. Ik was werkelijk onder de indruk dat de overheid zelfs “verfrissend” kan zijn. 10.6.

Evaluatie van de stage

Hoewel de kennismaking met een ander verzekeringssysteem binnen een ander land natuurlijk uitermate boeiend was, vind ik het niet eenvoudig om de twee systemen en administraties met elkaar te vergelijken. Er zijn vele gelijkenissen (vaak vindt men gelijkaardige oplossingen voor gelijkaardige problemen) maar ook grote verschillen, zoals de administratieve en bestuurlijke context. Zo spelen in België de uitbetalingsinstellingen een belangrijke rol bij de uitvoering van de werkloosheidsverzekering, waardoor vele aspecten en oplossingen niet zomaar kunnen gekopieerd worden naar ons systeem. Tot slot zou ik nog enkele mensen willen bedanken zonder wie deze stage niet mogelijk was geweest. Naast de personen met wie ik gesprekken kon voeren en die ik hierboven reeds bij naam heb genoemd, zou ik in het bijzonder Karel Baeck, Administrateur-generaal van de RVA, die via zijn internationale contacten de deuren voor mij opende, en Diane Cormier, internationale projectleidster van het departement “Ressources humaines et développement des compétences Canada”, die het stageprogramma voorbereidde en mij ook ter plaatse dag in dag uit uitstekend begeleid heeft, willen bedanken.

150

Contactcenter-proefprojecten bij Toldskat in Denemarken

151

HOOFDSTUK 11. BEZOEK AAN DE CONTACTCENTER-PROEFPROJECTEN BIJ

TOLDSKAT IN DENEMARKEN KURT PIETERS

11.1.

Inleiding

Ik deed mijn stage van 10/5/04 tot 12/5/04 bij Toldskat in Denemarken. Ik bezocht er in Aarhus en Aalborg de contactcenter-proefprojecten en in Kopenhagen de Centrale Administratie. Ik koos deze stage omdat ik van mening was dat de FOD Financiën, die waarschijnlijk in 2005 zal starten met een proefproject contactcenter, en waarbinnen momenteel een studie loopt voor het uittekenen van een Multikanaal Dienstverlenings-architectuur, enkele nuttige lessen zou kunnen trekken uit de ervaringen van Denemarken met betrekking tot de contactcenter-proefprojecten in Oost- en Noord-Jutland. Onderwerp van de stage (kernthema’s): Multikanaal dienstverlening, bezoek van de callcenter-pilootprojecten die in de lente van 2003 werden opgestart bij Toldskat in Denemarken. De leerdoelstellingen van de stage: me verdiepen in de manier waarop de dienstverlening ondersteund (of afgeremd) wordt door infrastructuur, personeelsbezetting, opbouw van het kennismanagement, privacy- en identiteitsmanagement, klantensegmentatie, wetgeving inzake privacy, verloop van het aantal interacties per kanaal e.d. Inzicht verkrijgen in de manier waarop Denemarken de verdere uitbouw van haar dienstverlening ziet evolueren en nagaan hoe de Toldskat de klantentevredenheid in kaart brengt. Tenslotte wou ik onderzoeken hoe de opstartfase zelf verliep en wat de pijnpunten waren. Gelet op de korte periode die mij door Toldskat toegemeten werd, opteerde ik ervoor om door middel van interviews, gesteund door een vragenlijst, gegevens te verzamelen. 11.2.


In dit onderdeel wordt de structuur van Toldskat en de historiek van het proefproject besproken. Er wordt eveneens wat cijfermateriaal weergegeven aangaande de heffing van de belastingen in Denemarken. 11.2.1. Structuur Toldskat Ik deed mijn stage in 2 Deense regio’s : Noord- en Oost-Jutland. Om de stage af te ronden werd een bezoek gebracht aan de Centrale administratie van Toldskat in Kopenhagen.

Kurt Pieters

152

11.2.2. Historiek proefprojecten Het opstarten van de 2 proefprojecten was het gevolg van een politieke beslissing waarin meer efficiëntie en effectiviteit gevraagd werd. De minister van Financiën wou een verbeterde toegankelijkheid. De openingsuren van het infocenter werden bepaald op basis van de wensen die bleken uit de steekproef bij een duizendtal burgers/bedrijven. De gewone openingsuren zijn : - maandag tot woensdag: 8u – 15u - donderdag: 8u – 16u - vrijdag: 8u – 14u Klanten kunnen ‘s avonds en zelfs in het weekend ontvangen worden op afspraak. s’Avonds en in het weekend is het contactcenter alleen bereikbaar via het antwoordapparaat. Eind 2002 maakte een projectgroep haar eindverslag over Channel Strategy. Hierin werd aanbevolen om 2 infocenter-proefprojecten op te starten. Men besliste in maart 2003 om een zogezegd “virtueel” proefproject op te starten in Noord Jutland. Dit project werd “virtueel” genoemd omdat het ging om een gedecentraliseerd infocenter-project; men ging 3 infocenters (in Aalborg, Thisted en Frederikshaven) bouwen onder de centrale leiding van 1 persoon (M. Kaj Mathiassen). In Noord-Jutland bestonden er vroeger al contactcenters op 3 plaatsen, namelijk in Frederikshavn voor de afdeling wetgeving en in Aalborg en Thisted voor de businessactiviteiten. Door het proefproject werden deze contactcenters decentraal geconsolideerd. Eind juni 2003 werd de mogelijke oprichting van een infocenter in Aarhus (Oost-Jutland) aangekaart. Tijdens de managementmeeting van 4/7/03 werd het belang van een infocenter in Aarhus benadrukt. De uiteindelijke beslissing tot oprichting werd genomen tijdens de managementmeeting van 4/8/03. Op 1/12/03 werd het gebied waarvoor het infocenter van Aarhus bevoegd was uitgebreid tot gans de regio Oost-Jutland. Beide proefprojecten (met een vergelijkbaar aantal interacties voor Noord Jutland en Aarhus) zouden lopen van 1/9/03 tot 1/1/04. Het doel van deze proefprojecten was tweeledig : - Het testen van de mogelijke scenario’s voor de toekomstige organisatie van de informatietaken. Eén van de doelstellingen van de twee proefprojecten was bepalen of het een goed idee was de organisatie van informatie en de informatiestructuur te centraliseren. - Het testen van de technische oplossingen: • Het telefoonsysteem Consorte; • Het schermapplicatie-systeem Remedy. Volgende beleidsopties werden genomen voor de infocenters: - Focus op de dienstverlening aan de klanten - Beantwoorden van alle vragen, behalve over • Specifieke gevallen; • Private douane aanzuiveringen en export; • Een aantal kleinere taksen.


-

153

Het behandelen van 65% van alle inkomende telefoongesprekken door het call center Het direct beantwoorden van 90-95% van alle vragen die in het contactcenter binnenkomen

De hoofdtaken van het contactcenter waren - Het direct beantwoorden van algemene vragen over • Customs (import, export, transit – 3 mensen); • Collection (ontvangsten – 1-2 mensen); • VAT and payroll tax (BTW ); • Registration fee-vehicles (inschrijvingstaks auto’s – 3 mensen); • Excises and environmental tax (accijnzen en milieubelasting ); • Registration of companies (registratie bedrijven – 1 persoon); • Tax/income tax/labour market contributions/tax-free compensations (belastingen/inkomstenbelastingen/arbeidsmarktbelastingen/taksvrij compensaties ); • Customs of Tax Internet solutions (klanten van de aangiftetoepassingen via internet – 1 persoon). - Het beantwoorden van algemene vragen door het infocenter Andere taken voor de infocenters : - Het houden van het kasregister voor de contante ontvangsten; - Switchboard (het dispatchen door de receptionisten van inkomende telefoons naar Contactcenter, Back office of Afdeling wetgeving); - Registratie van ondernemingen; - Ontvangst van aangiften; - Het organiseren van cursussen en informatievergaderingen voor ondernemingen; - Het informeren van zelfstandigen omtrent hun verplichtingen; - Resterende informatieactiviteiten; - Het opstellen van nieuwsbrieven. 11.2.3. Gegevens aangaande de heffing van belastingen in Denemarken 11.2.3.1. Burgers Denemarken telt ongeveer 5,5 miljoen inwoners, waarvan er ongeveer 4,5 miljoen onderworpen zijn aan de personenbelasting. Voor de heffing van de personenbelasting wordt een taxatievoorstel opgestuurd op basis van de gegevens die men automatisch binnenkrijgt van de werkgevers, de banken en de verzekeringsmaatschappijen. Als de burger akkoord is hoeft hij niets te doen, als hij niet akkoord is, kan hij reageren via brief (5 à 10%), telefoon of internet. 11.2.3.2. Bedrijven Ongeveer 400.000 bedrijven zijn BTW-plichtig. Hiervan zijn er 180.000 die eveneens een aangifte bedrijfsvoorheffing moeten indienen. Denemarken beschikt over een elektronische datatransmissiesysteem via internet waardoor de bedrijven door bemiddeling van de banken de bedrijfsvoorheffing en de RSZ-bijdragen Cijfers over aantal mensen in Aarhus tussen haken bijgevoegd 9 agenten houden zich bezig met het beantwoordenvan vragen over BTW, taksen, registratie, informatievergaderingen enz. …

Kurt Pieters

154

kunnen aangeven en voldoen. 60% van de bedrijven gebruikt de internetapplicaties voor de aangiften van BTW, Accijnzen en Bedrijfsvoorheffing. De aangifte in de vennootschapsbelasting moet bij de gemeenten aangegeven worden. 90% van de bedrijven doet dit via elektronische weg. In de toekomst wordt de heffing van vennootschapsbelasting waarschijnlijk overgeheveld naar Toldskat. Onderzoek wijst uit dat 99% van de gebruikers het systeem van elektronische aangiften zeer gebruiksvriendelijk vindt. 11.3.

Inhoudelijke uitdieping van de studieobjecten

11.3.1. De startfase – moeilijkheden – succesfactoren 11.3.1.1. Sponsors De introductie en het verderzetten van de testprojecten werden op een positieve manier beïnvloed door de projectgerichtheid van de Deense belastingdienst. De onderhandelingen over het aantal voltijdse equivalenten verliepen moeilijker. Dankzij een sterke politieke ondersteuning (sponsorschap op het hoogste niveau) werd de dienstverlening door middel van verschillende kanalen mogelijk gemaakt. 11.3.1.2. Interacties De voorspelling van het aantal interacties werd gedaan door samentelling van de cijfers die werden geleverd door het oude telefoonsysteem en verfijnd op basis van ervaring. De backoffice voelt een duidelijke afname van de interacties door de introductie van multikanaal dienstverlening. Echte statistieken hierover bestaan evenwel niet. 11.3.1.3. Personeel Vanwege het personeel was er quasi geen weerstand voor de opstart van het proefproject. Weerstand werd vermeden door de mensen gedurende het ganse proces grondig te informeren. Eén van de grootste uitdagingen bij de start van een dergelijk project was het overtuigen van het personeel dat de kwaliteit van hun dienstverlening niet opgevolgd wordt door meeluisteren. 11.3.1.4. Externe ondersteuning Voor de opstart van het contactcenter werd geen beroep gedaan op externe consultants. Alleen voor de systemen Consorte en Remedy was er externe ondersteuning. 11.3.1.5. Inhiberende en katalyserende factoren Een factor die op een negatieve manier de introductie en het verderzetten van het proefproject beïnvloedde was het feit dat alles op een vingerknip moest gebeuren. De katalysators voor het proefproject waren: - Een aantal best practices werden ingevoerd (samen formuleren van antwoorden op vragen);


-

155

Compromissen voor werkprocedures werden afgesloten; De routing via Consorte gebeurt naar de meest bekwame agent.

11.3.1.6. Succesfactoren De Deense callcenter-managers beschouwen volgende items als cruciaal voor het slagen in de opstart van een multikanaal-omgeving: - Leiderschap : zichtbaar leiderschap, duidelijke visie, sponsors met beslissingskracht en invloed op elk niveau, volledige beschikbaarheid callcenter-manager; - Cultuur : verduidelijken van de veranderingsnoodzaak, nadruk leggen op voordelen voor het personeel, ontwikkelen van een klantgerichte cultuur, dynamisme, realisatie van quick wins, medewerkers die de grenzen van hun pijlers/entiteiten overschrijden; - Communicatie : een goed, geïntegreerd communicatieplan, stapsgewijze en permanente communicatie van de verandering; - Proces en organisatie : snelle implementatie van organisationele aanpassingen, alignering rond nieuwe processen, het effectief opzetten van nieuwe processen om de efficiëntie van de organisatie te verhogen; - Personeel en organisatie : intensieve samenwerking met stafdienst personeel en organisatie, aanwerven van mensen met essentiële competenties, een sterk opleidingsprogramma voor callcenteragenten, front office-medewerkers en leidinggevenden; - Technologie en infrastructuur : het snel voorzien van technologische applicaties en faciliteiten; - Financieel : het snel voorzien van een budget. 11.3.2. Klantensegmentatie – klantentevredenheid – kanalenstrategie marketing Door het uitvoeren van een peiling bij een duizendtal klanten werd duidelijk dat deze zeer tevreden zijn over de dienstverleningsaanpak. De contactcenters focussen niet speciaal op een bepaalde klantengroep. Alle klanten (burgers, bedrijven en raadgevers) worden +/- gelijk behandeld. De gegevens die het schermapplicatie-systeem Remedy levert, worden gebruikt voor het bepalen van de toekomstige klantensegmenten. Er zijn geen specifieke procedures voorzien voor klachtenbehandeling. Deze zullen opgesteld worden na de afloop van het proefproject. De introductie van de multikanaal-omgeving had als doel de klantentevredenheid te doen stijgen en de kosten te reduceren door het aantal VTE’s te laten afnemen met één derde. De inkomende interacties komen Toldskat binnen via volgende kanalen : brieven, fysieke contacten, telefoons, e-mails, internet en datatransmissie (elektronische aangifte). De proactieve acties die ondernomen worden, richten zich niet zozeer op de specifieke situatie van de klanten, maar wel op ganse doelgroepen. Het meest gepromote kanaal is het internet. De promotie wordt gevoerd door advertenties in kranten, door televisiespots en door outbound-activiteiten via het contactcenter. Er wordt echter vooral direct marketing toegepast om de internetdiensten te promoten.

Kurt Pieters

156

Hoewel het gebruik van de internetapplicaties niet verplicht is maken meer en meer bedrijven er gebruik van. Bij de klantgerichte aanpak ligt de nadruk vooral op de declaratiesystemen voor BTW, vennootschapsbelasting en bedrijfsvoorheffing. De webstek is opgebouwd rond de items ‘actuele thema’s’, ‘persinfo’ en ‘segmentatie’ volgens doelgroep (de burger (alleen werknemers), de bedrijven en de raadgevers) Specifiek voor de burgers staan er op de webstek een dertigtal veelgestelde vragen. Vermits vraagstelling per e-mail een veelvoud van berichten uitlokt probeert Toldskat dit interactiekanaal zoveel mogelijk te vermijden. Het ontvangen van vragen via telefoon is (veel) goedkoper dan via elektronische post. In tegenstelling tot gewone e-mail wordt de gestructureerde e-mail, waarin men de burger verplicht een aantal vakken in te vullen, wel ondersteund. Wanneer de burger een schriftelijk antwoord verwacht, eist men dat de vraag ook schriftelijk (d.i. per brief) gesteld wordt. In principe worden elektronische vragen via telefoon beantwoord, tenzij het een zeer eenvoudig antwoord betreft. Sms wordt niet gebruikt als inkomend interactiekanaal omdat dit te veel uitgaande oproepen uitlokt. Het is immers zo dat meestal, zoals bij e-mail, bijkomende gegevens moeten opgevraagd worden bij de burger. In de infocenters in Noord- en Oost-Jutland is er ook een frontoffice voorzien. Aan de balies worden de klanten bediend door dezelfde mensen als degene die in de callcenters werken. De kanaalstrategie tracht de mensen eerst en vooral naar het internet te leiden en indien nodig naar het callcenter. De frontoffices werden behouden omdat veel mensen nog persoonlijk contact willen. Het callcenter beantwoordt de vragen die binnenkomen via telefoon, via e-mail en via brieven. Voor de lancering van het testproject contactcenters werd er vooral gewerkt via promotieartikels in kranten en via overheidsmededelingen op TV. De promotie was niet in het bijzonder gefocust op specifieke doelgroepen. 11.3.3. Personeel en Organisatie 11.3.3.1. Personeel 11.3.3.1.1. Functieprofielen In de infocenters van Oost – en Noord-Jutland werken werknemers met 3 functieprofielen: - De receptionist voor de dispatching naar de 9 telefoonnummers (1 per materie) van Consorte; - De agenten die de vragen beantwoorden; - De supervisor.


157

11.3.3.1.2. Competenties Voor de technische en generieke competenties van de callcenter-agenten stelt men 3 eisen voorop: - Hoogtechnisch kennisniveau; - Hoge stressbestendigheid; - Hoge servicegerichtheid. Deze competenties worden gemeten tijdens het aanwervinginterview. Het technisch kennisniveau wordt jaarlijks gemeten in het jaarlijks functioneringgesprek tussen de agent en zijn directe chef uit de lijn. De callcenter-agenten leggen verantwoording af aan twee bazen: de eerste is de directe chef uit de lijn en de tweede is het hoofd van het callcenter. De beoordeling gebeurt op basis van overleg tussen beide chefs. Voor de technische competenties van de callcenter-agenten gaat men er in Denemarken van uit dat men het best hoge competenties heeft in een klein aantal materies. Dit wordt hoger ingeschat dan het hebben van lage competenties in een groot aantal materies. De reden die men hiervoor opgeeft is het feit dat men dan in staat is om veel meer interacties op een kwaliteitsvolle manier in een eerste gesprek/lijn te beantwoorden. De in het contactcenter behandelde materies zijn Douanematerie, (Terug)betalingen, BTW, Inschrijvingstaks voertuigen, Accijnzen, Registratie van ondernemingen, Taksen (Vennootschapsbelasting), Internetoplossingen voor de elektronische aangiften en Telefoons voor Gemeentehuizen over Personenbelasting (worden gewoon doorgeschakeld naar de gemeenten) Het profiel van de werknemers ging er qua technische competenties op vooruit door het werken in het callcenter. 11.3.3.1.3. Rekrutering Het rekruteren van medewerkers voor de callcenters in Oost- en Noord-Jutland gebeurde via een interne advertentie. In Aarhus kwamen meer dan voldoende kandidaten opdagen uit de vier steden. In Aalborg vond men bij de selectie bijna genoeg kandidaten. De uiteindelijke selectie gebeurde via een interview. Voor de contactcentra worden vooral mensen met een bachelor- of master-opleiding aangeworven. De teamchefs van een callcenter worden aangesteld via interne aanwervingprocedures. De werknemers hadden bij de aanwerving behoefte aan klaarheid op gebied van functieinhoud, verloning (geen verhoging), carrièreplanning (de overstap naar het contactcenter werd gezien als een mogelijke springplank naar een andere functie), plaats van tewerkstelling en uurrooster en bepaalde karakteristieken van de functie zoals werken in een hoogtechnologische omgeving, veelheid aan taken, stressniveau en de mogelijkheid om entiteitoverschrijdend te werken. De belangrijke troeven voor de callcenter-agenten in Noord-Jutland zijn de jobinhoud, het afwisselend werkschema (5 dagen contactcenter afgewisseld door 5 dagen backoffice), de mogelijkheid tot plannen, de variatie in de vragen en de telefonische contacten. 11.3.3.1.4. Werklast en werkregime De receptionisten van de dispatching verdelen dagelijks gemiddeld een 300-tal oproepen.

Kurt Pieters

158

De callcenter-agenten verwerken per dag 25 tot 60 telefoonoproepen. De mensen in het Infocenter in Aarhus beantwoorden gemiddeld een 700-tal vragen per maand. Na het beantwoorden van een oproep krijgt de agent ongeveer 2 minuten om het dossier in orde te stellen. De contactcenter-agenten werken volgens flexibele tijdschema’s. Halftijds werken is mogelijk, maar meestal werkt men dan een ganse dag en is men de volgende dag thuis. Tot op heden verliet nog niemand spontaan het callcenter, wat indicaties geeft van een aangename werksituatie/werkomgeving. 11.3.4. Organisatie 11.3.4.1. Werking van de contactcentra: Oorspronkelijk was de kanaalstrategie opgebouwd uit drie niveaus. Inkomende interacties (brieven, fysieke contacten, telefoons, e-mails, brochures, internet en datatransmissie (elektronische aangifte)) kwamen binnen in het eerste niveau dat bestond uit generalisten. Het eerste niveau werd feitelijk afgeschaft omdat er eigenlijk geen eenvoudige vragen binnenkwamen. De meeste bedrijven zochten immers het antwoord al op op het internet en belden daarna voor bevestiging. Op het tweede niveau zitten mensen die gespecialiseerd zijn in een bepaalde belasting. Zij zijn in staat om ongeveer 90% van de vragen te beantwoorden. Wanneer deze mensen de vragen niet kunnen beantwoorden, worden ze doorgestuurd naar de backoffice-experten op het derde niveau. De klanten (burgers, ondernemingen en raadgevers/gemandateerden) bellen één centraal nummer (89 32 73 00 voor Aarhus) om in contact te treden met het Contactcenter van Aarhus of Aalborg. Ze worden er onthaald door een telefonist(e)-receptionist(e) die de klanten, op basis van de inhoud van de vraag, doorschakelt naar het Consorte-systeem, de Back office wanneer het specifieke gevallen betreft of de Dienst wetgeving wanneer het ingewikkelde materie betreft. Wanneer er voor een bepaalde materie 10 wachtenden vóór de nieuwe vraagsteller in de rij staan wordt gevraagd om ofwel terug te bellen op een later tijdstip ofwel zijn of haar telefoonnummer in te toetsen, zodat Toldskat de vraagsteller kan terugbellen. De klant heeft ook de mogelijkheid om bij het begin van de oproep direct zijn telefoonnummer in te geven. Toldskat heeft er bewust voor geopteerd om niet met een Interactive Voice Response-systeem (IVR) te werken omdat de ervaring aangetoond heeft dat de klanten maximaal 4 mogelijkheden onthouden. Wanneer de agenten de vraag van de burger/onderneming of raadgever aanhoord hebben, hebben zij volgende mogelijkheden: - De vraag wordt onmiddellijk beantwoord door de agent; - De agent moet het antwoord eerst opzoeken in de bestaande regelgeving en contacteert daarna de vraagsteller; - De agent stuurt de vraagsteller door naar Back office, gemeente of Dienst wetgeving. In piekperioden is het mogelijk dat telefoonoproepen doorgeschakeld worden naar andere regio’s.


159

11.3.4.1.1. Organisatie in Infocenter Aarhus 1 afdelingshoofd met 1 vervanger + 50 VTE’s, waarvan aan het schakelbord 8 VTE’s en waarvan 26 VTE’s in het infocenter (inclusief 2 universitairen). Binnen het infocenter kunnen agenten tijdens drukke perioden verschoven worden van de ene naar de andere competentiegroep; dit gebeurt het meest voor de materies Ontvangsten en Registratie van voertuigen. In het gecentraliseerd systeem hebben de contactcenter-agenten maar 1 baas, die bovendien baas is van de backoffice. In piekperiodes kunnen de mensen van de backoffice naar de frontoffice gehaald worden. 11.3.4.1.2. Organisatie in Infocenter Noord-Jutland: Thisted: 10 mensen, Frederikshavn: 8 mensen (inclusief 3 receptionisten), Aalborg: 22 mensen. Van deze 40 mensen zitten er 20 in de frontoffice en 20 in de backoffice; gemiddeld zitten 15 mensen aan de telefoon en 2 mensen aan de frontdesk (1 aan de infobalie en 1 aan de kassierbalie). Mensen uit het contactcenter kunnen wanneer dit nodig is naar de frontdesk gehaald worden. Bij interactiepieken wordt de overflow verdeeld over de gedecentraliseerde centra. In het gedecentraliseerd systeem hebben de contactcenter-agenten twee bazen: de supervisor van het contactcenter en een teamchef uit de backoffice. Dit vereist overleg tussen beide bazen en zou in de toekomst beter vermeden worden door het aanstellen van 1 baas. 11.3.4.1.3. Organisatie van opleiding In Denemarken zijn er 2 vaste opleidingscentra die werken met lokale opleiders. Deze centra voorzien structurele opleidingsprogramma’s en opvolgingsprogramma’s. Ze werken hoofdzakelijk vraaggestuurd (o.a. op basis van de resultaten uit de competentie-interviews). Op vraag kunnen lokale opleidingen gegeven worden. Toldskat ondersteunt e-learning, maar dit wordt niet gebruikt voor MS-Office. Er bestaan geen speciale opleidingsprogramma’s voor frontoffice-medewerkers, maar de cursussen voor het verhogen van de generieke competenties kennen veel succes. Er werd éénmalig een opleiding “telefoon” gegeven, maar deze kende weinig bijval. Om de receptietaak te leren krijgen de receptionisten 2 weken opleiding on the job. Deze opleiding omvat geen theoretische deel. 11.3.5. Privacy en Identiteitsmanagement Voor het bekomen van een digitale handtekening, die nodig is om aangiften via de internettoepassingen in te dienen, wordt volgende procedure toegepast: via de webstek van Toldskat vraagt de nieuwe gebruiker een pincode aan die bestaat uit 7 digits. Deze pincode wordt per post toegezonden. Daarnaast krijgt hij via e-mail een hyperlink doorgestuurd naar de webstek van de firma die de digitale handtekening aflevert. Wanneer de gebruiker via de hyperlink naar de betreffende firma gaat, kan hij via de pincode inloggen op de webstek. Het afleveren van de handtekening zelf bestaat uit het downloaden van een geëncrypteerd certificaat. De gebruiker kiest ook zelf een bijpassend paswoord. Wanneer hij dan een internettoepassing wil gebruiken verifieert de site waarop de gebruiker wil aanloggen of de PC van de gebruiker beschikt over het geëncrypteerd certificaat. Is dit het geval dan kan de gebruiker met zijn paswoord effectief inloggen.

Kurt Pieters

160

Het voordeel van de digitale handtekening ten opzichte van een gewoon user id met paswoord is dat alle bedrijven, gemeenten en overheidsdiensten bereikbaar zijn via 1 digitale handtekening, gecombineerd met 1 paswoord. De internetapplicaties bieden de mogelijkheid gevolmachtigden aan te duiden. Deze aanduiding gebeurt via vermelding van het BTW-identificatienummer van de gevolmachtigde in het dossier van de betrokken firma of burger. De volmacht kan betrekking hebben op de toewijzing van verschillende vertegenwoordigingsrechten. Een beperking in de tijd kan evenwel niet genoteerd worden. Iedereen in de contactcentra heeft gelijke toegang tot een beperkt aantal data. Men voorziet in de toekomst in een uitbreiding van deze toegangsrechten. Om opvolging toe te laten worden alle acties gelogd. 11.3.6. Technologie 11.3.6.1. Werking van het schermapplicatie-systeem ‘Remedy’ ‘Remedy’ is de applicatie die er voor zorgt dat de callcenter-agenten inzage krijgen in het interactiedossier van de betrokken burger of firma. Ze doen de opzoekingen op basis van het nationaal nummer van de burger of op basis van het uniek nummer van de bedrijven. Op het scherm worden onder andere de interactiehistoriek en de soorten belastingen waaraan de firma onderworpen is, weergegeven. Eén van de grote voordelen van werken in contactcenters is de verhoging van het gebruiksgemak; historiekinformatie kan opgeroepen worden vanuit 1 systeem, waarbij dit vroeger vanuit 4 à 5 systemen moest gebeuren. 11.3.6.2. Werking van het telefoonsysteem Consorte Gebruik makend van een database met daarin de technische competenties van alle callcenteragenten zendt Consorte de klant naar de agent met de hoogste score in het kennisdomein waarover de vraag handelt. Wanneer deze agent niet vrij is wordt de klant doorgeschakeld naar de agent met de daarop volgende hoogste technische competentie in die materie. Deze werkwijze wordt “routing of competentiesturing” genoemd. Zowel in Oost- en Noord-Jutland worden telefoongesprekken door de telefonist(e)-receptionist(e) naar Consorte gestuurd. Consorte verdeelt dan op zijn beurt de gesprekken naar de meest competente agenten, en dit onafhankelijk van de plaats waar zij zich fysiek bevinden. Uit Consorte kunnen verschillende statistieken getrokken worden, bvb: Het aantal inkomende telefoongesprekken voor een bepaalde materie.

11.3.7. Werkprocedures Om bureaucratie te vermijden kan elke frontoffice-ambtenaar autonoom beslissen over afbetalingsplannen en het al dan niet doorhalen van boetes wegens laattijdige aangifte of laattijdige betaling.


161

Voor het beantwoorden van de vragen van de burger worden geen scripts gebruikt. Alle informatie bevindt zich in de hoofden van de agenten, die wanneer ze het antwoord niet direct kennen, de nodige opzoekingen doen en dan de burger terug opbellen met het correcte antwoord. Gecompliceerde vragen worden naar de afdeling wetgeving gestuurd. Telefonische oproepen worden in principe direct beantwoord. Indien het antwoord een opzoeking vereist, kan men een “case” opmaken. Remedy legt hiervoor geen antwoordtermijn op. Het geven van een telefonisch antwoord heeft geen bindende kracht. Indien een burger een bindend legaal advies nodig heeft, betaalt hij hiervoor 1700 DK (+/- 210€). Hier bovenop kan nog een supplement aangerekend worden als het advies veel manuren vereist. 11.3.8. Eindrapport van de Centrale Administratie over het proefproject contactcentra In januari 2004 werd door de leidinggevenden van de twee proefprojecten een rapport opgemaakt voor de Centrale Administratie in Kopenhagen. Deze rapporten werden door de Centrale Administratie gebruikt om een samenvattend rapport op te maken. Dit rapport zal gebruikt worden om een oordeel te vellen over de toekomstige structuur van het callcenter (gecentraliseerd of gedecentraliseerd). 11.3.8.1. Algemene conclusies Denemarken heeft een regionaal probleem: de mensen uit de verschillende regio’s spreken niet graag met mensen uit andere regio’s. De informatie op het huidige intranet is zeer verspreid, waardoor opzoekingen een goede organisationele kennis vereisen. Een pluspunt binnen intranet is de applicatie Infoguide die de gestelde vragen verzamelt. Een performanter kennisbeheersysteem moet opgebouwd of aangeschaft worden; men gaat een unieke informatiebron creëren waaruit alle systemen kunnen putten. De bedoeling was 65% van alle in Toldskat binnenkomende vragen te laten beantwoorden door de contactcentra. Oost-Jutland haalde 46%, Noord-Jutland 37%. De reden voor het niet bereiken van het gestelde objectief ligt in het feit dat de bedrijven direct naar de gekende contactpersonen bellen. Een mogelijke oplossing hiervoor is alle inkomende oproepen bij de receptionisten te laten passeren, gecombineerd met de afsluiting van alle oude telefoonnummers. Het doel om 95% van de vragen die in het contactcenter binnenkomen direct te beantwoorden werd bereikt. Een call back-functie garandeert dat de burgers niet al te lang moeten wachten. Wanneer deze functie niet gebruikt wordt, is dit te wijten aan een onvoldoende groot vertrouwen dat de Administratie zal terugbellen. De mogelijkheid om boodschappen in te spreken buiten de openingsuren wordt door de burger bijna niet gebruikt. In de toekomst gaat men de functie van receptionist (eerste screening van de vraag) behouden, want interactive voice respons is te zwaar voor een soepel gebruik. De callcenter-agenten zijn over het algemeen tevreden over het werk in het callcenter. Dit komt vooral door de mogelijkheid competenties te ontwikkelen. De gemakkelijkste vragen, zoals bijvoorbeeld vragen over tarieven worden niet gesteld aan de contactcentra. Contactcentra vereisen dus

162

Kurt Pieters

hoogopgeleide mensen, waarbij rotatie tussen back- en frontoffice als zeer nuttig beschouwd wordt. Daarom worden front offices best geïnstalleerd in de nabijheid van back offices. De aanwerving van contactcenter-agenten vereist duidelijkheid over de voor- en nadelen (o.a. stress en lawaai) van werken in een contactcenter. De aanwerving van teamchefs gebeurt best intern. Via training kunnen de teamchefs de technische specificiteiten van de applicaties aanleren. De opstart van callcenters moet traag gebeuren. Men moet immers kennis opbouwen over het aantal en de aard van de binnenkomende interacties en over de nodige personeelsinzet. Men start het best pas als men de nodige technische ondersteuning heeft. Toldskat was tevreden over de firma’s die de technologie leverden, maar het contract werd opgezegd om een nieuwe openbare aanbesteding te lanceren. De mensen van Toldskat adviseren om een systeem te kopen dat wijzigingen van configuratie toelaat. Hoewel het huidig telefoonsysteem onderhouden wordt door externen en dit niet zo duur blijk te zijn, gaat de voorkeur toch uit naar intern onderhoud. Dit garandeert immers een hogere graad van onafhankelijkheid. De klanten zijn tevreden over de werking van de contactcentra. 11.3.8.2. Specifieke conclusies virtueel callcenter Aalborg Voordelen: - De mensen kunnen blijven werken waar ze voorheen zaten. Dit blijkt een politiek belangrijk argument te zijn; - Omdat er technisch geen beperkingen meer zijn, zijn er geen lokalisatieproblemen; - Thuiswerk is mogelijk.

Nadelen: - Teamspirit is kleiner en vereist daardoor veel inspanning van de chef. 11.3.8.3. Specifieke conclusies gecentraliseerd callcenter Aarhus Voordelen: - Teamspirit is gemakkelijker op peil te houden; - Het werk van de supervisors is gemakkelijker; - Men kan de wachtrij projecteren; - Men heeft op elk moment een overzicht van wie wat doet; - Informatiedoorstroming vormt geen probleem. Nadelen: - Men moet mensen verzetten; - Het vinden van de geschikte locatie is moeilijker. De nieuwe strategie van Toldskat bepaalt dat de nadruk meer gaat liggen op dienstverlening dan op controle. Op basis van binnenkomende vragen, de ontvangen betalingen en de resultaten van de uitgevoerde controles gaat men beslissen om over te gaan tot bijstandsacties of controleacties.


11.4.

163

Lessen voor de federale overheid (en meer specifiek de FOD Financiën)

De FOD Financiën zou bij de beslissing om te starten met een proefproject Callcenter rekening moeten houden met volgende punten: 1. Voor de opstart van een Call-center is het belangrijk om traag te starten, dwz : zorg eerst voor een goede basis. 2. Voldoende financiële middelen: dit is niet evident in de huidige conjuncturele omstandigheden en hangt sterk af van de keuzes die zullen gemaakt worden door het management. 3. Een politiek draagvlak: De kwaliteit van de dienstverlening kan maar op een hoog peil worden gehouden als de opeenvolgende regeringen voldoende oog blijven hebben voor de dienstverlening aan de burger. 4. Een management dat voldoende ondersteuning geeft: zonder interne steun heeft het veranderingsmanagement weinig kans op slagen. 5. Goede technische fundamenten. Het is duidelijk dat Multikanaal dienstverlening voor een kwalitatief hoogstaande dienstverlening beroep moet kunnen doen op degelijke technische hulpmiddelen. Eén van de basisvoorwaarden is het beschikken over een enig dossier voor alle natuurlijke en rechtspersonen. Dit enig dossier is een virtueel dossier dat o.a. mede tot stand zal komen door het Programma ICT-fundamenten en door de Programma’s Geïntegreerde verwerking. Een andere voorwaarde is beschikken over een CRM-applicatie die aan de noden van Financiën tegemoet komt. 6. Duidelijk uitgewerkte werkprocedures. Hier dient de FOD nog de nodige stappen te ondernemen 7. Re-engineering van de werkprocessen. Dit is op voldoende wijze gebeurd tijdens Copernicus 1 en 2 en tijdens de voorstudie die binnen het Programma Multikanaal dienstverlening liep tijdens het eerste semester van 2004. Het Interactive Voice Response-systeem dat binnen Multikanaal dienstverlening zal gebruikt worden, mag niet te zwaar zijn. Het maximum aantal keuzemogelijkheden voor de burger mag vier niet overstijgen. Een degelijk kennisbeheersysteem is onontbeerlijk voor de goede ondersteuning van alle medewerkers, voor consistente informatieverstrekking en voor het bewaken van de kwaliteit van de inhoud. Hoewel het Programma Kennisbeheer voor onbepaalde tijd uitgesteld werd, verdient het aanbeveling dit programma zo snel mogelijk te realiseren. De budgettaire impact die dit zal hebben, wordt verantwoord door de verhoging van de kwaliteit van de dienstverlening en door het opdrijven van de efficiëntie en de effectiviteit van de organisatie. In afwachting kan worden gestart met een lichtere vorm van content management. Werken in een callcenter vereist mensen met een specifiek profiel : - Een technisch hoog profiel met bij voorkeur diepe kennis in één of meerdere materies; - Generiek sterk: klantgerichtheid staat voorop.

Kurt Pieters

164

11.5.

Conclusie

De stage was relatief interessant als benchmark voor een beperkt aantal gegevens. Voor een echt diepgaande studie is meer tijd nodig. Uit de analyse van de belangrijkste thema’s uit de opstartfase van het contactcenter blijkt dat voldoende financiële middelen, een politiek draagvlak, een management dat voldoende ondersteuning geeft, goede technische fundamenten, een degelijk kennisbeheersysteem, voldoende gekwalificeerd personeel, duidelijk uitgewerkte werkprocedures en re-engineering van de werkprocessen onontbeerlijk zijn.

HM Prison Service: The performance management framework

165

HOOFDSTUK 12. HM PRISON SERVICE: THE PERFORMANCE MANAGEMENT FRAMEWORK

PETER PLETINCX

12.1.

Stagedoelstellingen

Als centrale invalshoek van de stage werd gekozen voor het performance management framework van de Britse gevangenissector. Meer concreet wou ik een zicht krijgen op : - De manier waarop prestatiemeting ontwikkeld en geïmplementeerd wordt in het Engelse gevangeniswezen; - De wijze waarop prestatiemetingen lokale gevangenissen en het centraal bestuur beïnvloeden; - De voor- en nadelen van hun prestatiemeetsysteem; - De wijze waarop publieke en private gevangenissen al dan niet verschillend geëvalueerd en aangestuurd worden. Als centrale actor in dit framework was de stageplaats, Planning Group, een ideale vertrekbasis om enerzijds te onderzoeken hoe prestatiemanagement dagdagelijks uitgevoerd wordt en anderzijds om contacten te leggen met andere actoren wiens activiteiten rechtstreeks beïnvloed worden door prestatiemetingen, met name lokale gevangenisdirecties (van zowel publieke als private gevangenissen), regionale directeurs en andere actoren binnen het centraal bestuur. 12.2.

Opzet van het stageverslag

In dit stageverslag wordt het Engelse performance management framework beschreven. De praktische benadering van de stage-invulling vertolkt zich ook in dit stageverslag: aan de hand van de concrete, dagdagelijke invulling die aan prestatiemanagement gegeven wordt, wil ik proberen om de ruime toepassing te beschrijven en hierover kritisch te reflecteren. Om geen onrecht te doen aan de exacte betekenis van de terminologie heb ik ervoor gekozen om de Britse terminologie niet te vertalen, hetgeen de leesbaarheid mogelijks beïnvloedt. Nieuwe begrippen zal ik zo goed mogelijk omschrijven. Gelet op de complexiteit van de Britse gevangenisadministratie en het amalgaam aan afkortingen zal ik bij elk onderdeel aandacht besteden aan de plaats binnen het organogram. Schema’s hebben als doel de leesbaarheid en het overzicht te behouden. Een glossarium wordt eveneens ter beschikking gesteld aan de lezer.

Peter Pletincx

166

12.3. KPI KPT PSS WSC ITPR PIP SLA NOMC 12.4.

Glossarium Key Performance Indicator Key Performance Target Prison Service Standard Weighted Scorecard Individual Target Performance Reports Prison improvement programme Service Level Agreement National Offender Management Centre Het performance management framework – een inleiding

Begin jaren ‘80 startte de Britse publieke sector een grondige moderniseringsbeweging op. Net als alle andere publieke overheidsdiensten trof deze hervorming ook de Britse gevangenissector. Hoewel de hervormingen sterk top-down zijn doorgevoerd (politiek niveau) heeft de nieuwe managementbenadering binnen alle geledingen van de organisatie voldoende legitimiteit opgebouwd en worden businessplans, operational perspectives, performance targets, audits … als vanzelfsprekende én noodzakelijke instrumenten beschouwd ter uitoefening van de job. Wanneer we inzoomen op het gevangeniswezen, stellen we een sterke manageriale aanpak vast (gevangenisdirecteurs zijn op de eerste plaats managers en pas in tweede instantie experts). Ondanks het feit dat de gevangenissector in vergelijking tot andere Britse publieke diensten nog een lange weg af te leggen heeft, wordt steeds meer nadruk gelegd op een moderne sturing van de gevangenissector. Twee sleutelbegrippen die dit hervormingsproces typeren zijn ongetwijfeld privatisering en performance management. Beide technieken worden complementair gehanteerd als besturingsmechanismen voor de modernisering van het gevangeniswezen. De sinds 2000 sterk toegenomen aandacht voor het performance management framework is merkbaar in de de permanente ontwikkeling, evaluatie en bijsturing van dit framework. De Prison Service Performance Standards die geïntroduceerd werden in juli 2002 en deel uitmaken van een groot veranderingsproject, bevatten momenteel 61 standaarden die een weergave moeten zijn van de kwalitatieve eisen die aan de uitvoering van de missie gesteld worden. Alle performance standards worden geëvalueerd via een self-audit programme dat elke dienst zelf op regelmatige tijdstippen dient te doorlopen en worden nog eens bijkomend onderzocht door de Standards Audit Unit die via periodieke audits de stand van zaken opvolgt. Het framework is daarnaast opgebouwd uit national performance standards en national performance targets. Bij het begin van elk financiëel jaar worden Key Performance Indicators (KPI) bepaald. Deze KPI’s worden op hun beurt vertaald in Key Performance Targets (KPT), dewelke een weerspiegeling moeten zijn van de na te streven (kwantitatieve) outputs van een desbetreffend jaar. De KPT’s worden nationaal, in overleg met de ministers, vastgelegd en verder genuanceerd op individueel gevangenisniveau.


167

De prestaties ten opzichte van de targets en standaarden enerzijds én de audits anderzijds worden weergegeven in een weighted scorecard (WSC) dewelke mathematisch aantoont hoe de verschillende inrichtingen presteren ten opzichte van een set aan parameters. Voor alle strafinrichtingen worden Individual Target Performance Reports (ITPR) opgesteld aan de hand waarvan de stand van zaken ten opzichte van de targets en het traject dat daartoe gevolgd wordt, beschreven wordt. Een risk management strategy is gekoppeld aan het traject waarbij mogelijke risico’s geïdentificeerd en geëvalueerd worden om vervolgens opgenomen te worden in een managementplan. Het perfomance management framework wordt ten slotte ondersteund door een aantal delivery planning arrangements,1, die het behalen van de targets moeten ondersteunen. De doelstellingen van het performance management framework zijn duidelijk en door alle actoren gekend. De WSC en de ITPR worden beschouwd als belangrijke managementinstrumenten ter bevordering van de prestaties. De invoering van een performance measurement en de opening van de markt voor private inbreng hebben tot duidelijk doel om de competitie te verhogen in de veronderstelling dat hierdoor ook de prestaties verbeteren en uiteindelijk ook de dienstverlening. In de volgende hoofdstukken wordt het perfomance management framework verder ontleed en besteden we aandacht aan de meest belanghebbende actoren. 12.5.

Organisatie van het Performance management framework

12.5.1. Planning group – een centrale actor Mission :Planning Group works in pursuit of the Prison Service Vision and helps the organisation to perform effectively and efficiently. It ensures that the organisation is well prepared for externally driven change. It mains a focus on purpose and measured outcomes De doelstellingen van de Planning Group zijn duidelijk: het management ondersteunen door de activiteiten van de Prison Service te bestuderen, te plannen en te monitoren, en dit zowel ten voordele van het centraal besturend niveau als ten aanzien van lokale leidinggevenden. Door de strategische positie en de zeer flexibele structuur van Planning Group kan snel ingespeeld worden op een veranderende omgeving. De Planning Group maakt deel uit van het Directorate Finance, één van de zeven directoraten van de Engelse Prison Service, en wil op haar manier bijdragen tot de verwezenlijking van de objectieven van het Directoraat. De specifieke bijdrage wordt vertaald in 3 doelstellingen : - De Prison Service helpen bij het bekomen van de middelen die deze nodig heeft ter invulling van haar opdracht én bij de verdeling en toewijzing hiervan zodat het gewenste effect behaald kan worden; - De Prison Service ondersteunen bij de opmaak en planning van objectieven en targets en bij de verantwoording van de prestaties; - De Prison Service helpen bij een optimalisering van de middelen waarover ze beschikt. 1

Bv. Delivery plan for preventing escapes; delivery plan for reducing reconvictions

Peter Pletincx

168

De belangrijkste aspecten van het werk van Planning Group kunnen visueel als volgt weergegeven worden :

Figuur 1 : Belangrijkste aspecten van het werk van Planning Group

De sectie Performance analysis van Planning Group staat in voor de ontwikkeling, monitoring en verwerking van de KPT’s. Het databeheer wordt ondersteund door een eigen computerprogramma « Psimon » dat via het intranet beschikbaar is op centraal en lokaal niveau. Het programma onderscheidt vier niveaus van gebruikers : - Niv 1 : data invoer. De gegevens worden verzameld op de werkvloer, per inrichting gecentraliseerd en door een, hiervoor veelal volledig vrijgesteld, personeelslid maandelijks ingevoerd in het progamma ; - Niv 2 : deze gegevens dienen gevalideerd te worden door het head of secretary2 en vervolgens goedgekeurd door een directielid alvorens de gegevens opgenomen worden in de databank ; - Niv 3 : op een area user level kunnen area governors 3 specifieke targets toevoegen en bewerkingen uitvoeren met de data ; - Niv 4 : Planning Group user staat in voor het onderhoud van het programma en produceert ITPR - rapporten. Op dit niveau wordt de statistische informatie voor jaarverslagen bijeengebracht. Behalve een invoer van data laat het programma eveneens toe aan de lokale gevangenisdirectie om query’s en rapporten van de eigen inrichting te consulteren en aan area managers en belanghebbende actoren van het centraal bestuur om toegang te hebben tot alle data van een area of het hele grondgebied. De Individual Target Performance Reports leveren informatie over de mate waarin targets bereikt worden en tonen de evolutie met haar prestaties van de voorbije maand én vergelijken de prestaties van elke strafinrichting met deze van gelijkaardige strafinrichtingen. De Weighted Scorecard (WSC) brengt dezelfde informatie van Psimon per kwartaal samen in een vergelijkende tabel waarbij elke target gewogen wordt naar belangrijkheid en waarbij elke 2

De head of secretary is het hoofd van een administratieve dienst, het best te vergelijken met een bestuurschef. Dit zijn verantwoordelijken voor een aantal strafinrichtingen in een bepaalde regio, te vergelijken met een regionale directie. 3


169

strafinrichting haar eigen prestaties ten opzichte van gelijkaardige inrichtingen en de voorbije kwartalen kan opvolgen. Elk van de KPT’s wordt in dit mathematisch model vergeleken met - De specifieke targets van elke inrichting; - Het gemiddelde cijfer van gelijkaardige inrichtingen (= standard); - Het vorig jaar behaalde resultaat van de gevangenis (zelfde tijdstip) (=improvement). Deze 3 scores leiden tot een algemene score (=performance measure). De KPT’s worden gegroepeerd onder 5 KPI’s : Security, Safety, Decency & health, Efficiency & Effectiveness en Regime Delivery.

Figuur 2: 5 KPI’s

Een individuele weging wordt per gevangenis ingegeven, waardoor de vergelijking tussen verschillende gevangenissen binnen eenzelfde functiefamilie correcter kan gebeuren. 4 De WSC kan gebruikt worden om slechte prestaties te identificeren. Een « What If » functie laat de strafinrichting toe om een slechte score om te buigen naar een aanvaardbare score. Het model berekent vervolgens welke minimale inspanning noodzakelijk is om de inrichting terug op een aanvaardbaar prestatieniveau te brengen. 12.5.2. Benchmarking Programme Het Benchmarking Programme werd geïntroduceerd om enerzijds goed presterende inrichtingen te (h)erkennen en te belonen én anderzijds als basis voor performance improvement programmes voor de andere inrichtingen. Dit proces van “naming and shaming” wordt gemotiveerd door het feit dat de publieke opinie het recht heeft om te weten hoe de organisaties waarvoor zij belastingen betaalt presteren. Het programma dat voortbouwt op de KPI en WSC brengt verschillende bronnen van informatie samen in een algemene assessement. Dit benchmarking proces wordt bewaakt en ondersteund door de area manager, de director of operations en de Planning Group. Het Benchmarking Programme is gebaseerd op een performance rating system waarbij alle inrichtingen zullen beoordeeld worden op een performantieschaal van 1 tot 4. De scores 4

Een ontsnapping weegt bijvoorbeeld zwaarder door in een “high security” gevangenis dan in een open inrichting.

Peter Pletincx

170

worden op zowel het intranet als op de website van de gevangenisdienst publiek gemaakt. Binnen een termijn van 7 jaar dienen alle publieke strafinrichtingen deze benchmarking door te maken. De prestatienormen van de private strafinrichtingen worden vastgelegd in de contracten en worden niet verder vergeleken. Alle strafinrichtingen worden dus gequoteerd op een schaal van 1 tot 4. Niveau 4 is voorbestemd voor inrichtingen die buitengewone prestaties neerzetten. Niveau 1 duidt op een zwak presterende inrichting. De score wordt bepaald door de Directeur Generaal, op advies van de area managers. Elk kwartaal worden de scores geëvalueerd en openbaar gemaakt.

Figuur 3: Performance level

4 factoren bepalen de uiteindelijke score: - Budgettaire prestaties en score op de WSC (dus ook score t.a.v. KPI en KPT) - De mate waarin Prison Service Standards bereikt worden; - Bevindingen van de HM Chief Inspector of Prisons en de Board of Visitors5; - Bevindingen van de area managers (meer subjectieve elementen als decency en commitment to delivering change). Afhankelijk van de score wordt een improvement programme per inrichting opgesteld. Na akkoord van het businessplan wordt een service level agreement (SLA) toegekend voor een periode van 5 jaar met zesmaandelijkse evaluaties. Gevangenissen die de SLA niet kunnen nakomen, riskeren uitbesteed 6 te worden. 12.5.2.1. High performing prisons Strafinrichtingen die op standvastige wijze niveau 4 halen, worden geklasseerd als high performing prisons. Zij ontvangen publieke erkenning én meer operationele en budgettaire vrijheden (grotere delegatie van bevoegdheden). Bovendien ontvangen de gevangenissen een bijkomende financiële bonus dewelke gebruikt dient te worden ter beloning van de medewerkers en als investering in de gevangenis. Individuen of teams die een bijzondere bijdrage geleverd hebben aan het succes kunnen apart beloond worden. Als tegenprestatie wordt aan deze high performance gevangenissen gevraagd om hun good practices te delen.

5

Te vergelijken met de Bestuurscommissie die de Belgische gevangenissen controleert. Uitbesteden wordt als vertaling gehanteerd voor out-contracting, het fenomeen waarbij een organisatie op de markt wordt aangeboden en waarbij zowel de publieke overheid als private onderneming kunnen bieden. 6


171

12.5.2.2. Performance improvement planning (PIP) De Performance improvement planning (PIP) dient om de gevangenissen van niveau 2 en 3 te helpen bij het focussen op key targets en hun prestaties te verbeteren. Een gespecialiseerd team7 onder leiding van de area manager maakt gedurende 2 maanden een doorlichting van de strafinrichting en bepaalt een set van doelstellingen gericht op specifieke verbeterdomeinen. Als de inrichting, die hierbij ondersteuning krijgt, dit actieplan in een periode van 2 maand correct uitwerkt en implementeert, wordt een service level agreement toegekend. Als het plan niet voldoende uitgevoerd wordt en prestaties niet verbeteren, wordt de gevangenis het voorwerp van een performance testing. Tijdens de PIP is er geen mogelijkheid tot out-contracting zodat alle aandacht kan toegespitst worden op het verbeterprogramma. 12.5.2.3. Performance testing programme In 2001 werd het systeem van performance testing geïntroduceerd om minder presterende gevangenissen te identificeren en te verbeteren. Het performance testing programme is onlosmakelijk verbonden aan de benchmarking. Zwak presterende gevangenissen van niveau 1 en 2 worden gevraagd om een actieplan op te stellen. Dit actieplan wordt geëvalueerd door een Commissioner for Correctional Services en wordt bij goedkeuring vertaald in een Service Level Agreement. Als de voorstellen verworpen worden, kan de inrichting uit-gecontracteerd worden of gesloten. Een stafdienst onder de rechtstreekse leiding van de Director of Operations staat in voor de permanente bewaking en opvolging van de prestaties van elke strafinrichting. Tweemaandelijks overlopen de Director of Operations en de area managers op systematische wijze volgende gegevens: - Performantiegegevens (Planning Group); - Audit reports (Standards Audit Unit) en inspection reports; - Externe feedback (Indepent Monitor Board); - “industrial relations”8, bevraging van gedetineerden, jaarverslagen van de Board of Visitors. 12.5.3. The Correctional Services Strategic Framework Een nieuw op te richten National Offender Management Centre (NOMC) moet het vertrouwen van de publieke opinie in justitie vergroten en tegelijkertijd alle bij de strafuitvoering betrokken actoren samenbrengen met de bedoeling om de reïntegratie te vergroten en re-offending tegen te gaan. Het NOMC zal ondermeer de huidige Prison Service en Probation Service overkoepelen. Uiteraard heeft deze nieuwe structuur ook gevolgen voor én maakt het strategisch gebruik van het performance management framework. De mission statement van NOMC vertaalt zich in : “ We will strive to ensure that we create a decent service in which offenders are punished for their crimes, that we better protect those who are likely to be victims of crime and that we change the lives of offenders to help them reduce their re-offending. “ Het Correctional Services Strategic Framework draagt hiertoe bij door globale en complementaire doelstellingen voor de verschillende onderdelen op te stellen, deze te vertalen in standaarden en targets en zwakke prestaties te identificeren. 7

Het team kan bestaan uit een area manager, de area performance coordinator, experten op het vlak van financiën, drugs, vorming, reïntegratie, psychologie, een afgevaardigde van de Planning Group en eventueel een directeur van een high performance gevangenis. Afhankelijk van de specifieke zwaktes van een inrichting kunnen bijkomende experten toegevoegd worden. 8 De industrial relations hebben betrekking op de relaties met de vakbonden.

Peter Pletincx

172

12.5.4. Private gevangenissen De privatisering van gevangenissen vergroot de competitiedrang en -druk binnen de gevangenissector. Deze druk wordt bewust gehanteerd met de bedoeling om hierdoor de prestaties te verbeteren. Een apart onderdeel van de Prison Service, de Correctional Services Office for Contracted Prisons, staat in voor de opvolging van de contracten en prestaties van de geprivatiseerde gevangenissen. Net zoals publieke inrichtingen dienen private gevangenissen de nationale standards en targets te bereiken. Niettegenstaande het feit dat het Benchmarking Programme uitsluitend voor publieke gevangenissen bestemd is, worden ook geprivatiseerde strafinrichtingen geëvalueerd op basis van audits en performance. In tegenstelling tot publieke gevangenissen, die beloond kunnen worden voor bijzonder goede resultaten, kunnen private gevangenissen financieel bestraft worden bij falende prestaties9. In de nieuwe structuur van NOMC kan de rol van de private gevangenissen belangrijker worden. Om dit proces voor te bereiden en de prestaties concurrentieel te maken of te houden wordt binnen deze sector eveneens gewerkt aan een eigen WSC, dewelke private gevangenissen meer én betere data moet aanbrengen om hun prestaties te meten en te vergelijken. 12.6.

-

-

-

-

9

Enkele kritische bedenkingen bij het performance management framework10

De reden waarom prestaties gemeten worden is voor alle actoren duidelijk en aanvaard. Hoewel de WSC niet bedoeld is als « ranking order » blijkt dit in de praktijk toch te gebeuren en wordt de positionering binnen de groep van gevangenissen als belangrijk ervaren. Prestatiemeting is op alle niveaus geworden tot een essentieel managementinstrument. Vermits de volledige sturing van het gevangeniswezen gebaseerd is op performance is het voor een lokale directeur trouwens ook niet mogelijk om dit onderdeel te verwaarlozen. Prestatiemanagement is een hulpmiddel om te antwoorden op een aantal beleidsvragen : Wat gaan we doen ? Waar zijn we mee bezig ? Hoe doen we het ? Waar willen we naar toe? De indicatoren die vastgelegd worden zijn rechtstreeks afgeleid van de missie en strategische doelstellingen van de organisatie. Het is voor zowel de organisatie in zijn geheel, als voor elke dienst apart, op elk moment in het jaar op een eenvoudige en snelle manier mogelijk om haar positie ten opzichte van de organisationele doelstellingen te bepalen. Een permanente opvolging en bijsturing (ondermeer via riskmanagement) verhoogt de kans om aan het einde van de rit de vooropgestelde doelen te halen. De indicatoren die gemeten worden zijn output-indicatoren, dewelke naar mijn mening niet steeds garant staan voor de vooropgestelde outcomes. Veelal gaat het om eenvoudig meetbare indicatoren die slechts gedeeltelijk en enkel in samenhang met andere elementen kunnen bijdragen tot het bereiken van een bepaald effect. Doelbereiking wordt niet onderzocht en de prestatiemeting staat vooral in functie van effectiviteit en efficiëntie. Het is in die context niet verwonderlijk dat de grote (en toenemende) belangstelling voor prestaties gepaard gaat met besparingen en strengere eisen met betrekking tot besteding van overheidsmiddelen. Momenteel wordt (nog op een theoretisch niveau) onderzocht op welke manier in de toekomst het performance

Een ontsnapping (=ernstig falen) heeft voor een private gevangenis bijvoorbeeld zware financiële gevolgen. Deze evaluatie is gebaseerd op de uiteenzetting Prestatiemeting van Wouter Van Reeth, (Pump 9/3/4)

10


-

-

173

management framework kan gekoppeld worden aan middelenbeheer, hetgeen een invloedrijk strategisch instrument kan worden en waarbij zwak presterende inrichtingen dreigen te worden afgestoten. De kwantiatieve operationalisering van doelstellingen wordt in evenwicht gehouden door de prison standards en audits , hetgeen zekere garanties moet bieden voor de kwaliteit van de werking. Een quality management staat evenwel nog in de kinderschoenen, waarbij vooral de perceptie van de politiek en centrale administratie prevaleert op de subjectieve kwaliteitsverwachtingen en tevredenheid van de klanten. De achillespees van het Britse performance management framework ligt in de kwaliteit van de data. De afwezigheid van een geïntegreerd informaticanetwerk en de afhankelijkheid van de centrale administratie ten aanzien van lokale gevangenissen om data te bekomen (data worden manueel ingevoerd door de gevangenis) doet ons vragen stellen bij de validiteit en betrouwbaarheid van de ingevoerde data. Gelet op het grote belang voor een lokale gevangenis om goed te presteren is het gevaar inherent aanwezig om data te manipuleren.

12.7.

Lessen voor de Belgische federale overheid – een besluit

Op theoretisch vlak valt weinig in te brengen tegen het Britse performance management framework : het systeem is functioneel, legitiem en past perfect binnen de strategische doelstellingen. Op praktisch vlak dienen echter nog belangrijke verbeteringen aangebracht te worden teneinde een betere afstemming te vinden tussen de doelstellingen en indicatoren. Het is in die context positief dat de Prison Service de zwaktes van haar eigen framework realistisch inschat en deze ook deel laat uitmaken van een constant verbeterprogramma. Een verhoging van de validiteit en betrouwbaarheid van de data is een essentiële voorwaarde vooraleer een ruimere toepassing kan gemaakt worden van performance management. Is performance management onmiddellijk transponeerbaar naar de Belgische federale overheid ? Mijns inziens niet. Prestatiemeting is onlosmakelijk verbonden met een competitief organisatiemodel het welke bij mij nog enkele morele bezwaren opwerpt. Een overheidsdienst kan niet zomaar gelijkgesteld worden met een private onderneming dewelke in de eerste plaats afgerekend wordt op haar winst. Uiteraard, en zeker in de huidige economische setting van beperkte financiële middelen, moet een overheidsdienst efficiënt werken. Dit mag evenwel niet de enige doelstelling zijn. Een overheidsdienst vervult meer functies, waarbij efficiëntie en effectiviteit (bv. een loketfunctie) niet steeds de beste vertaling zijn van een goede dienstverlening. Net zoals in Engeland dient een invoering van performance management deel uit te maken van een structureel veranderingsprogramma. De grote hervormingen in de Britse gevangenissector kwamen er na ernstige incidenten begin jaren ’80 en onder een sterke politieke druk. De huidige, Belgische overheidscultuur en -organisatie, vastgeënt in een sterke syndicale context, staan op dit moment een prestatiemeting naar Brits model in de weg. Het principe van “naming en shaming” zou hier geen draagvlak vinden. Meer nog dan een structurele verandering betekent de invoering van prestatiemeting immers een culturele verandering die de hele organisatie en ieder individu betreft. Anderzijds kunnen we de positieve ervaringen van het Brits model en de bruikbaarheid als managementinstrument niet naast ons neerleggen. Het performance management model

174

Peter Pletincx

verhoogt het verantwoordelijkheidsgevoel en betrokkenheid van alle niveaus en alle medewerkers bij de organisatie(doelstellingen) en lijkt de prestaties te verbeteren. Het gegeven dat de meting gekoppeld wordt aan improvement programmes biedt kansen tot verbetering en ontwikkeling. De opvolging die gegeven wordt aan de prestaties is weliswaar confronterend, maar kadert in een positieve ontwikkelingspolitiek. Het feit dat de twee gevangenissen die tot nu toe performance testing ondergaan hebben op dit moment beter presteren, lijkt me een indicatie in die richting. Performance measurement laat immers toe om zwaktes in een organisatie precies te identificeren, hetgeen een eerste voorwaarde is om verbetering mogelijk te maken. Tot besluit, kan ik niet anders dan positief terug te kijken op het Britse model en dit aan te bevelen voor de Belgische federale overheid, weliswaar onder bepaalde essentiële voorwaarden. Prestatiemeting veronderstelt een ander management, waarbij meer verantwoordelijkheden gegeven worden aan lokale leidinggevenden die ondersteund worden door een sterk centraal bestuur en waarbij indicatoren positief aangewend worden ter verbetering van de federale dienstverlening. Hierbij is performance management een middel om een hoger doel te bereiken, zonder dat het een doel op zich kan worden.

Kennismanagement bij de VDAB en Recticel

175

HOOFDSTUK 13. KENNISMANAGEMENT BIJ DE VDAB EN RECTICEL WOUTER STEVENS

13.1.

Inleiding

Bij de FOD Binnenlandse Zaken werden in de lente van 2004 de MPM’s (moderniseringsprojecten – projets de modernisation) opgestart, beter bekend als de BPR’s. Eén van deze projecten zou de uitbouw van kennismanagement (KM) voorzien. Al gauw bleek dit onbekend terrein en een stage in de richting van dit domein bleek dan ook interessant en opportuun. Door een hoge werklast bleek het voor mij onmogelijk om voor een langere periode in het buitenland de stage te doorlopen. Mijn zoektocht in België had al vlug resultaat: in de VDAB en bij Recticel bleken onlangs zulke projecten opgestart te zijn. Het leek dan ook interessant om een overheidsorganisatie met een private onderneming te vergelijken. De stage zelf kan als bijzonder kort omschreven worden: 4 halve dagen bij de VDAB, een halve dag bij Recticel. Ik had met deze stage vooral de bedoeling praktische tips mee te krijgen voor de uitbouw van een KM systeem voor onze MPM ‘Kennismanagement’, de twee voorbeelden konden dus dienden als best practice. Dit stageverslag gaat verder in op de redenen waarom KM nodig bleek, op welke manier de implementatie voorbereid werd, welke de eventuele valkuilen zijn en hoe het volgens de organisaties uiteindelijk tot welke resultaten heeft geleid. Deze conclusies zullen uiteindelijk enkel tips bevatten voor de invoering van KM bij de Federale Overheid. 13.2.

Een kennismaking met de VDAB en Recticel

Vooraleer verder in te gaan op het onderwerp Kennismanagement, is het nodig even stil te staan bij de beide organisaties en waarom zij uiteindelijk besloten een project rond KM op te starten. 13.2.1. VDAB De VDAB (Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding) bestaat sinds 1989. Zij heeft zowel een sociale (werkgever en werkzoekende met elkaar in contact brengen en een optimale begeleiding voor deze laatste verzorgen) als een economische opdracht: zij wil een partner zijn voor alles wat met personeelsbeleid te maken heeft. Om die opdracht zo efficiënt mogelijk uit te voeren, biedt de VDAB een uitgebreid dienstenpakket aan: - Arbeidsbemiddeling; - Training & opleiding; - Loopbaanbegeleiding; - Outplacement. De VDAB is de eerste Vlaamse overheidsinstelling die met een beheerscontract werkt. De VDAB omvat een centraal bestuur, 13 lokale klantencentra en een regionale dienst

Wouter Stevens

176

beroepsopleiding in Brussel. Het telt nu bijna 4500 medewerkers. Het feit dat de VDAB op verschillende locaties gevestigd is, is een belangrijke reden om KM in te voeren: kennis is immers verspreid en meestal niet op uniforme manier aanwezig. Kennis wordt op die manier ook minder gedeeld, omdat de betrokken personen fysiek ver van elkaar gescheiden zijn. In 1996 laat toenmalig minister Theo Kelchtermans door Coopers & Lybrandt een audit uitvoeren; resultaat: ofwel 20% minder werkingsmiddelen, ofwel 20% meer output. Er werd voor het laatste gekozen. Dus volgde er een reorganisatie. Het resultaat hiervan, de zogenaamde Blauwdruk, heroriënteerde de VDAB. Een groot deel van haar medewerkers veranderde intern bovendien van job. Met als gevolg verlies van kennis, demotivatie, onzekerheid. Toch bleef de organisatie niet bij de pakken zitten. Sindsdien zijn talloze projecten opgestart, uitgetest of verbeterd: de WISS en KISS databanken, de lokale werkwinkels, verbreding naar outplacement, webleren, meer aandacht voor trajectwerking,… Administrateur - generaal Yvan Bostyn is niet bang nieuwe initiatieven te lanceren. Eind de jaren ’90 werden de Werkwinkels opgericht. Deze ‘One Stop Shop’ moet de basisdienstverlening leveren. Werklozen kunnen er ook terecht voor het OCMW, bepaalde vzw’s, … De VDAB evolueerde van een projectgericht naar een sterk klantgerichte organisatie. Marketing en publiciteit waren geen taboe meer, de VDAB ging actief zijn klanten zoeken. In 1998 kwam het callcenter. Vandaag heeft dit callcenter input in het KM systeem. Door het opzetten van een norm (80 % van de vragen moeten binnen de 30 seconden, op een correcte (en dus overal gelijke) manier beantwoord worden), werd het verplicht uniforme antwoorden op te stellen voor de vragen die binnenkwamen. Om dat te realiseren, hadden zij voor alle vragen scripts opgesteld, die een correct en snel antwoord kunnen geven. Deze antwoorden zouden later in het KM systeem verwerkt worden. Al vanaf de Blauwdrukherschikking werd eraan gedacht om kenniscentra op te richten en een betere interne opleiding voor het personeel te voorzien. Dit werd in verschillende domeinen gedaan, om de 2e lijns ondersteuning te versterken. Men kwam tot de vaststelling dat op het terrein ook veel mensen waren met expertise (bijvoorbeeld in de callcenters). Dit was een goede eerste aanzet om structureel te gaan werken; met als opzet productontwikkeling. O.i.v. een seminarie van Steven Warmoes, extern KM consultant, heeft administrateur – generaal Bostyn beslist een KM cel op te richten (in september 2000). 13.2.2. Recticel Recticel is eeuwen geleden, in de springstoffensector ontstaan. Vandaar ook de locatie in Wetteren, weg van de bewoonde wereld. Daar had Jan Frans Cooppal in 1778 zijn eerste springstoffenfabriek opgezet. Midden vorige eeuw ging Cooppal een joint-venture aan met PRB, een dochter van de Generale Maatschappij. Die zou later zijn chemische activiteiten groeperen in Gechem. Het huidige Recticel zou tot 1998 onder de vleugels van de ‘Generale’ blijven. In dat jaar heeft een groep investeerders zich uit de Generale Maatschappij gekocht. Recticel was geboren. Al sinds de jaren ’50 van de 20e eeuw was het bedrijf bezig met haar huidige core-business: de verwerking en het ontwikkelen van toepassingen uit polyutheraan (PU). Dit is een derivaat


177

uit het residu na raffinage van aardolie. Het product was een uitvinding van de chemiereus Bayer, waar het toenmalige Cooppal een licentie op had genomen. Onder leiding van huidig VBO-voorzitter Luc Vansteenkiste heeft het bedrijf de afgelopen jaren een stevige expansie gekend. Vandaag werken er 11 000 mensen in 20 landen, voornamelijk in Europa, en realiseren zij een omzet van 1,2 miljard euro (cijfers 2003). Het aandeel staat genoteerd op Euronext Brussel. Als toeleverancier heeft Recticel bijna 100 vestigingen, waarvan 36 productie-eenheden, zo dicht mogelijk bij haar klanten. De R&D vestiging is nog altijd in Wetteren. Daar worden nieuwe toepassingen ontwikkeld, waardoor de toekomst van het bedrijf er dus verzekerd wordt. Deze afdeling heeft 160 personeelsleden, van wie het merendeel gespecialiseerde onderzoekers. Het hoofd van deze wereldwijde onderzoeksafdeling, Bart Wallaeys, heeft mij daar ingewijd in KM bij Recticel. Recticel zal bij de meeste mensen geen belletje doen rinkelen. Het is immers in grote mate een toeleverancier voor de industrie. Het maakt zogenaamde flexible foams (met zo’n 200 toepassingen voor onder andere luiers, strijkplanken, GSM’s, akoestische materialen, …), isolatiematerialen en automobiel (dit is de sterke groeier in de onderneming, het betreft de productie van binnenbekleding, autozetels en de encapsulatie van ruiten). Daarnaast levert Recticel via haar afdeling bedding ook rechtstreeks aan de consument. Het is duidelijk dat groei voor dit bedrijf vooral door innovatie verzekerd wordt. Om het hoofd te kunnen bieden tegen de steeds mondialer wordende concurrentie en de steeds snellere ontwikkeling van producten, heeft de multinational een performant onderzoekscentrum nodig. Het zal dus niet verbazen dat KM hier van nut kan zijn. 13.3.


13.3.1. Waarom KM? Het is belangrijk stil te staan bij de vraag waarom de noodzaak werd ervaren om KM in te voeren. 13.3.1.1. VDAB Zoals hierboven beschreven, moest de VDAB in 1996 in haar reorganisatie een deel van haar personeel heroriënteren. Op die manier dreigde een flink stuk van haar interne kennis verloren te gaan. Bovendien verplichtte de beheersovereenkomst de organisatie heel specifieke doelen na te streven. Dit was eigenlijk ook een opportuniteit om de nodige veranderingen gestructureerd en grondig voor te bereiden. De dringende noodzaak was dus al aanwezig; nu moesten enkel een goed doordacht plan en een goede voorbereiding de verandering ook nog in realiteit omzetten om het project te laten slagen. 13.3.1.2. Recticel Algemeen gezien kon ik vier belangrijke redenen vinden bij Recticel waarom KM een noodzaak gevonden werd.

Wouter Stevens

178

-

-

-

In het ontwikkelingsproces is kennis één van dé prioritaire schakels. Het verdient dus de nodige aandacht. Innovatie, het ontwikkelen van nieuwe producten, die beter en eventueel goedkoper zijn dan die van de concurrent of met een grotere toegevoegde waarde verkocht kunnen worden, is de beste garantie om in de toekomst nog op de markt aanwezig te zijn. Er was nood aan een systematisch beheer van de aanwezige kennis. Groepjes onderzoekers wisten niet wat er in het naburige bureau gebeurde. Abonnementen op tijdschriften werden twee keer betaald. De kruisbestuiving tussen de verschillende groepen was te klein. De nakende pensionering van enkele ‘anciens’, die over massa’s impliciete en expliciete kennis beschikten. In tegenstelling tot de oudere generatie, hebben jongere werknemers niet meer de neiging om zich levenslang aan één bedrijf te binden. Indien zij weggaan, gaat hun kennis met hen mee.

Een belangrijke motor blijkt hier toch de retentie en consolidatie van kennis te zijn. Daarbij wenste men een betere communicatie tussen de verschillende onderzoeksgroepen. De basis van dit alles was de wil om te veranderen en te verbeteren. Een blik op het verleden van de omgang met kennis bij Recticel, levert enkel déja-vu’s op. - Kennis wordt al dan niet uitvoerig of systematisch op papier gezet, zonder enige coördinatie; - De kennis berust bij enkele experten, die afhankelijk van hun initiatief deze kennis ter beschikking stellen; - De beschikbare informatie is vaak onvindbaar en niet up-to-date; - De beschikbare informatie wordt niet of weinig geconsulteerd, als gevolg van het ontbreken van een politiek, maar ook door het gebrek aan communicatie tussen verschillende onderzoeksgroepen. Al deze elementen tonen de noodzaak van een KM beleid in beide organisaties aan. 13.3.2. Hoe de implementatie in de praktijk verliep 13.3.2.1. VDAB 13.3.2.1.1. Verloop project in tijd In het eerste jaar werden objectieven, een stappenplan en Quick Wins gedefinieerd. In het tweede jaar werden deze Quick Wins dan ook snel ingevoerd, om al iets tastbaars af te leveren. Zo werd een ‘wie-is-wie’ opgemaakt door de loondatabase te koppelen aan de competentiedatabase. Er werd ook een portaal opgericht met de interne jobs, maar het grote nadeel hiervan was dat het onderhoud van de pagina’s steeds manueel moest gebeuren. Een goed doordachte koppeling met andere processen, databases of applicaties was er immers nog niet. Het was nog vrij onoverzichtelijk en ongestructureerd, maar het gaf al een idee waar men naartoe wilde en gaf tegelijk aan waar het nut van een volledig uitgebouwd KM systeem lag. In het derde jaar werden de randvoorwaarden geschapen voor een systematische KM aanpak, met als krachtlijnen:


-

-

179

Personalisering (push van jobondersteunende informatie, gericht op de specifieke medewerker); Het systeem moest toelaten snel en gericht te zoeken; Een goed inhoudelijk beheer (IMAP); De corporate informatie moest overal dezelfde zijn, zowel voor de interne als externe klant. Bovendien moet het toegankelijke, begrijpbare en op het niveau van de medewerkers bruikbare informatie zijn; Het organiseren van systematische kennisdeling (beste praktijken, veel gestelde vragen, e.d.); Het stimuleren van cultuur en organisatievormen die kennisuitwisseling, leren en kenniscreatie bevorderen; Iedereen kan, waar dan ook, inloggen op het systeem; Ook de externe klanten (Werkwinkels, OCMW’s) moesten in al dan niet beperkte mate toegang tot het systeem kunnen krijgen.

Hier wordt dus duidelijk afgestapt van het ambachtelijke en overgegaan naar een geïntegreerd en conceptueel systeem. Belangrijk is dat hier gekozen is voor een organisatie van het intranet naar de processen ipv de klassiek organisatiestructuur. Dus niet meer per dienst of leidinggevende, maar wel per domein of proces. In de praktijk is het KM systeem via twee wegen uitgebouwd. Enerzijds is er het intranet, dat algemene en specifieke informatie bevat maar ook ‘duwt’ naar de medewerkers, anderzijds zijn er de communities of practice, waar experten op afstand met elkaar communiceren, kennis opbouwen, best practices uitwisselen enz. 13.3.2.1.2. Het intranet Het vroegere intranet en de ervaringen met de Quick Wins hadden geleerd dat een goed doordachte aanpak nodig was. Informatie groeit heel snel, en wie informatie moet zoeken per dienst of rubriek, zal lang bezig zijn. Bovendien is het manuele bijwerken, zonder enige kwaliteitscontrole niet alleen arbeidsintensief, maar het is een methode die verschillende snelheden genereert. De ene blijft contentieus doorgaan, de andere haakt al snel af en onderhoudt de site niet meer. Op termijn is het de bedoeling dat alle opleidingen die in de VDAB gegeven worden, op het intranet staan. Daarom werd bij de opmaak van de taxonomie uitgegaan van de organisatie en de processen in de VDAB. Daar waar vroeger 100 resultaten na een zoekopdracht verschenen (waarbij het gros van de documenten niet relevant was), zijn de documenten die nu op het intranet staan, gelinkt met een beperkt aantal trefwoorden, die op hun beurt verbonden zijn met de processen. 13.3.2.1.3. Push van informatie Om ervoor te zorgen dat de gebruiker maximaal het nut inziet van het intranet (en dus om de kans te vergroten dat hij het ook daadwerkelijk zal gebruiken) wordt de inhoud zoveel mogelijk aan zijn ‘profiel’ aangepast. Dit werd gerealiseerd door de toepassing aan de competentiedatabase te verbinden. Na enkele kinderziektes (sommigen kregen door hun profielomschrijving niet aangepaste informatie) uit te zuiveren blijkt dit systeem goed te

180

Wouter Stevens

werken. Nieuwe informatie die bij zijn job hoort zal de gebruiker automatisch op zijn scherm krijgen. Hetzelfde met links, lokale informatie, enz. 13.3.2.1.4. Inhoud en vorm Vooraf was tot doel gesteld om de ingebrachte informatie toegankelijk, begrijpbaar en bruikbaar te leveren. Daarom werd geopteerd IMAP (Information Mapping) te gebruiken. IMAP is een wetenschappelijk opgebouwde methodiek waarmee allerlei schrijvers/ materiedeskundigen op dezelfde manier informatie kunnen analyseren, organiseren en presenteren. IMAP voorkomt dat er te grote hoeveelheden (vaak moeilijk te lezen) informatie over de ontvangers wordt uitgestrooid. IMAP werkt met kleine informatiemodules, standaardisatie in manier van schrijven, standaardisatie in manier van ordenen en transparantie in grote hoeveelheden informatie. Deze methode moet uiteraard aangeleerd worden en vergt dus een investering in tijd en geld. Bij de VDAB werden een 50-tal mensen extern opgeleid in de methode. Nadien gaf een aantal onder hen de kennis door aan collega’s. Het is natuurlijk steeds mogelijk een eigen, soortgelijk template te ontwerpen om excessieve licentiekosten te vermijden. De schrijver is gedwongen tot de essentie te gaan en gestructureerd zijn verhaal te brengen; de lezer kan heel snel complexe informatie vatten. In de eerste fase van de implementatie is het zeker noodzakelijk goed toe te zien op de kwaliteit van de geleverde documenten. De nieuwe gebruikers moeten immers nog wennen aan de manier van werken. Op die manier is de kans maximaal, dat het op een goede manier gebruikt wordt. 13.3.2.1.5. De communities Een community is een groep, virtueel netwerk van medewerkers die kennis delen en uitwisselen rond een bepaald onderwerp waar ze een gemeenschappelijke interesse voor hebben. De bedoeling is dat medewerkers samenwerken, ervaringen uitwisselen, elkaar oplossingen aanreiken voor gelijkaardige problemen. Bij de VDAB wordt dit mogelijk gemaakt door Novell Quickplace, dat zowel een webomgeving, een mailsysteem als een database herbergt. De bedoeling is om de impliciete kennis (die zich in de hoofden van de mensen bevindt) op een systematische wijze aan te wenden in functie van de ondersteuning van de bedrijfsprocessen. De deelnemers genieten van volgende voordelen: - Ze hebben toegang tot de expertise van vakgenoten; - Ze krijgen contact met collega’s over de hele organisatie; - Krijgen erkenning van eigen expertise; - Hebben de beschikking over een forum om eigen expertise en vaardigheden uit te breiden; - Creëren op die manier een netwerk dat ervoor zorgt dat ze mee zijn met de laatste evoluties in hun kennisdomein.


181

In iedere community zijn verschillende rollen beschreven: - De leden: een groep van (aankomende) experten die een hoge actieve bijdrage leveren aan de werking; - De secretaris: de draaischijf. Hij of zij legt zich hoofdzakelijk toe op de praktische activiteiten (verslaggeving, publicatie, uitnodigingen, beheer van documenten); staat inhoudelijk sterk en beschikt bij voorkeur over de technische bagage om de kennis te verspreiden; - De voorzitter: is een gerespecteerd lid. Hij/zij beschikt over de ervaring, sociale vaardigheden en tijd. Hij/zij hoeft niet noodzakelijk een expert te zijn, wel iemand die experts kan samenbrengen en ze motiveren bij te dragen tot de ontwikkeling van het kennisdomein; - De sponsor: is de tussenschakel tussen de community en het beleidsniveau. De community beschikt over een algemeen, breed publicatieforum, waaraan iedereen (ook niet leden) kan deelnemen die rond de inhoud van de community expertise of vragen heeft. Er is ook een voor de leden van de community afgeschermd deel. De community beslist zelf wanneer een document gevalideerd is en publiek gemaakt mag worden. Bij de VDAB is dit door de geografische verspreiding van haar kantoren een heel handige tool; bijvoorbeeld de opleiding ‘lassen’ wordt dan wel zowel in Hasselt als in Gent gegeven, maar daarom is de kwaliteit niet overal dezelfde. Via de communities kunnen verschillende ideeën uitgewisseld worden en een echte meerwaarde gecreëerd worden. 13.3.2.2. Recticel 13.3.2.2.1. EFQM Eind 1999 werd beslist het EFQM model te gebruiken als framework. KM bleek één van de 12 gekozen projecten. Een jaar later werd een eerste kennisaudit gedaan. De bedoeling was om het project gestructureerd aan te pakken. Eerst en vooral werd grondig gewerkt en gebrainstormd aan hun toekomstige visie op leiderschap. Daarvoor heeft het managementteam “Tien Geboden” voor zichzelf opgesteld. Consensus was hier uiteraard belangrijk. Samen gingen ze voor de 12 gekozen projecten het goede voorbeeld geven. 13.3.2.2.2. Een gestructureerde, strategische aanpak Om te vermijden in oude, slechte gewoonten te hervallen, werd er deze keer grondig op een strategische, lange termijn gedacht. Eerst en vooral werd de strategie uitgestippeld. Wat willen we bereiken? Op welke manier kan KM een toegevoegde waarde creëren? Uiteraard werd ook op voorhand de inhoud nader bekeken, waar de drie werkgroepen (cf infra) het resultaat van werden. Vervolgens werd op de processen ingezoomd: hoe de workflow organiseren en die up-to-date houden; wie speelt welke rol? Tenslotte werd ook bij het aspect ‘mensen’ stilgestaan: hoe werkt men nu en hoe willen we het in de toekomst, hoe kunnen we een gemeenschappelijke manier van werken organiseren en overeenkomen? Hier staat het ‘change’ aspect centraal: mensen gaan moeten veranderen,

182

Wouter Stevens

het daar mee eens zijn (consensus) en de nieuwe manier van werken ook daadwerkelijk gaan toepassen. 13.3.2.2.3. Strategie De leden van de werkgroep hadden een duidelijke strategische visie ontwikkeld. Het doel was een platform te realiseren. Daarop zou de kennis, zonder barrières (rekening houdend met sommige veiligheids – en vertrouwelijkheidaspecten) beschikbaar zijn. Doel: het creëren van synergieën: dubbel werk vermijden, sneller acces tot informatie, aanzet tot de creatie van een ‘lerende organisatie’. Dit moet de creativiteit en het voortdurend bijleren stimuleren. Zo wordt het R&D center een ‘Kenniscentrum’. Dit alles moet gebeuren op een snel en steeds en overal beschikbaar platform. 13.3.2.2.4. Inhoud Daarvoor werd midden 2000 drie werkgroepen opgericht: - Werkgroep 1: Wie kent wat? Deze groep maakte een inventaris op van de competenties en een oplijsting van de experts. - Werkgroep 2: Wat kennen we? Op basis van projectgerelateerde documenten werd de aanwezige kennis georganiseerd. - Werkgroep 3: Hoe kennen we? Alle mogelijke manieren, waarop de kennis wordt vergaard, wordt gesystematiseerd. Dit zijn conferenties, patenten, literatuur, werkmethodes, wettelijke info, … Maw, welke zijn de ‘kennistransacties’ met klanten, leveranciers, concurrenten, … ? Op basis van dit werk werd beslist een interne portaalsite te maken. De startpagina ziet eruit als een appartement, met deuren en kamers: de lobby, de conference center, de expertenhoek, de bibliotheek en de projectenkamer. Dit is natuurlijk slechts de interface; het grootste werk zit in de organisatie en structurering van de informatie die erachter zit. Daarom werd eerst een taxonomie opgesteld, op basis van het werk van de drie werkgroepen. 13.3.2.2.5. Mensen In eerste instantie werd iedere persoon gelinkt met competenties en ook met een soort ‘who is who’ systeem. Op die manier zal iemand een interne expert snel kunnen identificiëren en hem eventueel laten helpen in zijn eigen project. Van iedere persoon is er ook informatie over zijn professionele carrière, bijkomende vaardigheden, kennis en opleidingen. 13.3.2.2.6. Processen Het is zeer belangrijk dat iedereen op dezelfde manier tewerk gaat, zoals we leren uit de lessen van het voorgaande. Projectwerk is de core business van de R&D afdeling. De manier waarop die voortgaan, moet dus uniform georganiseerd worden. Daarom zijn mensen hier ook zeer belangrijk. Zij moeten de manier niet alleen aanvaarden, maar ook zichzelf eigen maken en ze natuurlijk uitvoeren; Het engagement van het management en de consensus die zij daarover hadden is dus van niet te onderschatten betekenis. Zij geven het goede voorbeeld en hebben natuurlijk ook een ‘dwingende’ kracht. Natuurlijk zal een goed uitgelegde en gemotiveerde werkmethode de acceptatie verhogen en dwingende maatregelen voorkomen. Communicatie en betrokkenheid


183

creëren is hier van groot belang gebleken. Eens het platform op poten stond, zagen de betrokkenen zelf het nut en de toegevoegde waarde in. 13.3.2.2.7. Welke kennis bestaat? Nu de processen op poten staan en geweten is wie wat kent, kon dieper ingegaan worden op de inhoudelijke kennis. De taxonomie werd uitgebreid en verfijnd. De lopende en vorige projecten werden naar onderwerp in categorieën gegoten, naar Business Units en onderwerp. Dit natuurlijk ook gelinkt met de bestaande linken naar de personen met bepaalde competenties. Enkele functionaliteiten: - Het projectartikel: de projectleider/verantwoordelijke dient bij iedere vordering van zijn project een nieuwe projectfiche in te vullen, met standaard en verplichte invulvelden. Daar kan hij de thema’s invullen, linken met de taxonomie definiëren, bijlagen invoegen, is hij verplicht een abstract (in het engels, de voertaal) op te maken; zijn document wordt gearchiveerd en is visueel zichtbaar voor anderen. Hij heeft wel de optie, als het project nog niet volledig af is, bepaalde informatie nog niet zichtbaar te maken. Op die manier hebben de andere bureaus ook een idee van de activiteiten van; - Views: deze tool maakt het voor het management gemakkelijk aan interne benchmarking te doen. Op elk moment is perfect zichtbaar wie met wat bezig is, wat de ‘productie’ is van iedere afdeling, en ook wat de kwaliteit ervan is. Bovendien heeft het management een tooltje om na te kijken welke afdeling welke documenten raadpleegt bij andere afdeling. (cf. infra). Het resultaat hiervan bleek te zijn dat er een veel intensievere kruisbestuiving ontstond tussen de verschillende onderzoekseenheden. - Zoekrobot: de laatst verschenen artikels worden chronologisch opgelijst, maar men kan ook zoeken per thema of afdeling. 13.3.2.2.8. Hoe kennen we? Dit bedrijf heeft voortdurend te maken met kwaliteitsnormen, voor de productie, zowel voor overheden als voor hun klanten. Vroeger lag de ene kwaliteitsnorm in het ene bureau, een ander had een vroegere versie. Sommigen schreven, voor hun eigen archief, een samenvatting van hetgeen ze opstaken in een conferentie neer. Maar, deze kennis bleef dan ook in een kast liggen. Tijdschriften werden dubbel besteld, standaardwerken overal verspreid, het was soms een lange zoektocht naar de juiste informatie. Vandaar dat ook de tijdschriften, standaarden, kwaliteitsnormen, werkmethodes, naslagwerken on line gezet werden. In enkel seconden is de juiste en meest recente informatie beschikbaar. Ook ’s avonds voor wie thuis verder werkt, of in het buitenland is voor een conferentie. Ook hier werd eerst nagedacht over de prioriteiten. Iedere soort informatie werd naar belangrijkheid gerangschikt, en dat werd dan ook de volgorde om alles stap voor stap on line te zetten. 13.3.2.2.9. Change management Verandering is moeilijk voor de mens; over het algemeen bestaat er, zeker in de beginfase, koudwatervrees. Dit project heeft natuurlijk aangetoond dat veranderen verre van onmogelijk is.

Wouter Stevens

184

Ik denk een aantal nuttige tips uit deze case te kunnen halen: 1. Zorg ervoor dat er een duidelijke strategie ontwikkeld is. Deze strategie moet zeker door de top gedragen en aanvaard worden én door hen actief gepromoot worden. 2. Het management moet het goede voorbeeld geven en dus zeker niet het tegengestelde doen van hetgeen ze vraagt van haar medewerkers. 3. Start met personen of groepen die de verandering een warm hart toedragen. Zij zullen de twijfelaars overhalen. Bovendien wordt een plan dan concreet, en wordt het nut ervan ingezien. 4. Benchmarking (cf infra) zorgt voor een stevige impuls. 13.3.2.2.10. Benchmarking Zeker in de initiële fase wordt regelmatig gebruik gemaakt van statistieken. Welke dienst kijkt naar welke dienst? Hoeveel kilobytes wordt per groep per maand geproduceerd? In een oogopslag kan het management zien waar het nieuwe systeem nog beter gebruikt moet worden. Bovendien staat het toe om Key Performance Indicators (KPI’s) op te stellen. Deze normen maken het ook gemakkelijker om een ‘oordeel’ te vellen. Bijvoorbeeld deze dienst heeft in vergelijking met alle anderen minder werk gepresteerd. 13.4.


Het voorbeeld van de VDAB toont m.i. duidelijk aan dat goed voorbereide, centraal gestuurde aanpak zijn vruchten afwerpt. Maar, de federale overheid heeft met zijn vele bevoegdheden, gaande van voedselveiligheid, over vreemdelingenzaken tot wetenschapsbeleid of het innen van belastingen, een heel gediversifieerd gamma aan taken en opdrachten. Een al te strak topdown geïmplementeerd model, toepasselijk voor elk onderdeel van de federale overheid, lijkt niet aangewezen. Het huidige model, waar een cel binnen de FOD P&O professioneel advies verleend en de processen begeleidt, is aan te bevelen. Langs de andere kant blijft het gevaar van verkokering binnen eenzelfde FOD steeds om de hoek kijken, waarbij ieder Directoraat-generaal zijn eigen KM beleid uittekent, zonder enig overleg met andere DG’s of zelfs andere FOD’s. Daarom zou de KM-cel binnen de FOD P&O een rol van coördinator kunnen spelen om eventuele kruisbestuivingen tussen verschillende DG’s over de FOD’s heen te ontdekken en nieuwe communicatielijnen te openen. Tenslotte denk ik dat het echt noodzakelijk is KM eerst kritisch onder de loep te nemen, alvorens te beslissen het proces in een organisatie op gang te brengen. Hebben wij het in onze specifieke organisatie KM wel nodig? Behoort het tot onze prioriteiten, kan het helpen om onze strategische doelstellingen te bereiken? Zijn de antwoorden hierop ‘ja’, dan moet ook budget en personeel voorzien worden om dit project een echte kans te geven, met een mandaat om over de verschillende directoraten-generaal te kunnen werken. Een KM cel met een KM verantwoordelijke, die functioneert als een stafdienst of een onderdeel daarvan, zou volgens mij de beste garanties geven tot succes. Deze persoon zou zeer uitgebreid moeten overleggen met zowel de stafdiensten P&O, ICT als Communicatie, maar ook met andere FOD’s om zoveel mogelijk schaaleffecten te kunnen bereiken.


13.5.

185

Conclusie

Het is duidelijk dat beide organisaties eerst voor de situatie stonden dat zij bijna verplicht werden radicaal van werkwijze te veranderen. Externe druk (een beheersovereenkomst met de verplichting meer output te leveren of anders minder werkingsmiddelen te krijgen bij de VDAB vs een mondiale concurrentie en de noodzaak om de performantie te verhogen. De noodzaak tot verandering was dus aantoonbaar en dringend. Ideaal om verandering ook door te voeren. Tweede voorwaarde is een goed plan en een grondige voorbereiding. Beide organisaties zijn vertrokken vanuit het brede strategische kader, waar KM als een noodzakelijk element wordt beschouwd. KM dus niet als fetisj of nieuwe modetrend, maar als een noodzakelijk onderdeel van een hele strategie. Deze twee voorbeelden hebben aangetoond dat het begrip KM minstens evenveel ladingen dekt. De invulling ervan moet dus beantwoorden aan de specifieke noden en realiteit van de organisatie, de doelstellingen die zij wilt bereiken, en uiteraard de middelen die zij daarvoor wil en kan ter beschikking stellen. Terugkoppelend naar de initiële doelstellingen van deze korte stage kan ik globaal zeggen dat ik tevreden ben. In de eerste plaats denk ik een nuttige inbreng te hebben in de BPR KM bij Binnenlandse Zaken, in die zin dat door het bestuderen van praktische voorbeelden, het theoretische overstijgen aanschouwelijker werd. Indien ik een langere tijd tussen de mensen op het veld zou doorgebracht kunnen hebben (vergeten we niet dat ik een omstandige uitleg kreeg van de verantwoordelijken van de ingevoerde KM-systemen), zou mijn stage misschien tot andere conclusies geleid hebben. Ik heb geen wezenlijke verschillen gemerkt tussen de implementatie en de moeilijkheden in een overheids- of private omgeving. Beiden werkten immers met zeer precieze doelstellingen en een duidelijk strategisch management. Volgens mij de juiste biotoop om met KM aan de slag te gaan!

186

De hervorming en de opleiding van de integratie- en probatieambtenaren in Frankrijk

187

HOOFDSTUK 14. DE HERVORMING EN DE OPLEIDING VAN DE INTEGRATIE- EN PROBATIEAMBTENAREN IN FRANKRIJK

ISABELLE STORME

14.1.

Inleiding

Ik heb mijn stage doorgebracht in de penitentiaire administratie van het Ministerie van Justitie, meer bepaald in L’Ecole Nationale d’Administration Pénitentiaire1. Deze school is gelegen in Frankrijk, 47916 AGEN, Cedex 09, 440 Avenue Serres. De stageperiode liep van 12 april 2004 t.e.m. 29 april 2004. Wie in Frankrijk een functie in de strafinrichtingen beoogt, dient eerst een opleiding te volgen in ENAP alvorens er effectief tewerkgesteld te kunnen worden. De opleidingsafdeling binnen deze school was voor mij om diverse redenen een ideale stageplaats. Ten eerste was er de mogelijkheid om voort te bouwen op de stage-ervaring van Hans Meurisse2. In ENAP had hij zich hoofdzakelijk gefocust op het opleidingsbeleid van penitentiaire beambten3. Daarop aansluitend kon ik een studie maken van het personeel dat gelijkaardige opdrachten heeft als de psychosociale diensten binnen de gevangenissen en de justitieassistenten extramuros in België4. De Conseiller d’Insertion et de Probation5 die samen deel uitmaken van de Service d’Insertion et de Probation6 zijn verantwoordelijk voor de reïntegratie van de gedetineerden in de gevangenis en erbuiten. De PSD en de SPIP kennen parallellen in hun ontwikkelingsgeschiedenis en werden reeds met gelijkaardige problemen geconfronteerd. Beide diensten zijn omwille van hun specifieke opdrachten bijzonder onderhevig aan invloeden vanuit de publieke opinie en de politiek. Het is vaak naar aanleiding van specifieke gebeurtenissen dat hun taken en opdrachten terug in vraag worden gesteld7. Gezien mijn ruime ervaring binnen de psychosociale dienst8 van de gevangenissen en de samenwerkingsverbanden met de justitieassistenten9 lag de keuze voor deze doelgroep voor de hand. Een tweede factor die meespeelde was de modernisering van de federale overheid in België. Sedert 2002 werden in België de straffen en maatregelen onder een zelfde Directoraatgeneraal10 gehergroepeerd met als voornaamste doel de continuïteit van de opvolging van de 1

L’Ecole Nationale d’Administration Pénitentiaire hierna verder afgekort als ENAP. Hans MEURISSE is gevangenisdirecteur en volgde in 2003 het Public Management Programma aan de KUL. 3 De penitentiaire beambten staan o.a. in voor de veiligheid en controle binnen de gevangenissen. 4 Meer informatie is terug te vinden in DE VALCK, S. & STORME, I., “Van overheidsreclassering naar psychosociale dienst (Strafinrichtingen) en justitiehuizen (Rechterlijke Organisatie)”, in Handboek Forensisch Welzijnswerk, BOUVERNE-DE BIE, M., KLOECK, K., MEYVIS, W., ROOSE, R. & VANACKER, J. (ed.), Gent, Academia Press, 2002, 77-107. 5 Conseiller d’Insertion et de Probation (Integratie- en Probatieambtenaren) hierna verder afgekort als CIP. 6 Service Pénitentiaire d’Insertion et de Probation (Penitentiaire Integratie- en Probatiedienst) hierna verder afgekort als SPIP. 7 Zie hiervoor ook VANACKER, J., “Zes blinde mannen en een olifant, blijvende aandacht gevraagd voor de penitentiaire strafuitvoering”, in Panopticon, maart-april 1999 (2), 133. 8 De leden van de psychosociale dienst in de Belgische gevangenissen staan in voor het onthaal van gedetineerden, de adviesverlening inzake diverse modaliteiten van invrijheidstelling en bieden ondersteuning in de reclassering van gedetineerden. 9 We bespreken in het kader van dit rapport hoofdzakelijk de justitieassistenten die verantwoordelijk zijn voor de opvolging en de begeleiding van de gedetineerden extramuros. 10 Het betreft hier het Directoraat-generaal Uitvoering van Straffen en Maatregelen. 2

Isabelle Storme

188

justitiabele doorheen de ganse strafrechtsketen te waarborgen. In ENAP kon ik deze structurele hervorming in de Belgische Justitie toetsen aan de hervorming van de vergelijkbare diensten in Frankrijk. Een derde beweegreden voor mijn keuze ligt in mijn tijdelijke opdracht als coördinator voor de invoering van de ontwikkelcirkels11 in de Nederlandstalige strafinrichtingen. Vanuit mijn bijzondere affiniteit voor alles wat opleiding12 betreft wilde ik weten hoe men de CIP in Frankrijk opleidt en ontwikkelt. Via de “interviewmethode” kreeg ik een goede kijk op de organisatie, de taken en de opdrachten van de SPIP. Ook de aspecten opleiding en ondersteuning kwamen uitvoerig aan bod. De studiebezoeken aan de gevangenissen van Eysses en Agen maakten o.a. in verband met de doorgevoerde moderniseringsprocessen een praktische toetsing van de voorafgaande interviews mogelijk. Dit bood een meer realistische kijk op het geheel. Het feit dat ik zelf een opleiding heb verzorgd voor de leerlingen directeurs betreffende het penitentiair systeem in België gaf mij als stagiair de nodige geloofwaardigheid. Het legde tevens een goede basis voor het ontwikkelen van contacten. Hierdoor werd bij diverse medewerkers het “kijken over de grenzen heen” mee gestimuleerd. Dit werd als zeer positief ervaren door de participanten. In de hiernavolgende bespreking wordt eerst een beschrijving gegeven van de stageplaats. Vervolgens wordt uitvoerig ingegaan op de structurele hervorming en het opleidingsbeleid van de SPIP in Frankrijk. In een vierde deel wordt gepoogd om hieruit een aantal adviezen te formuleren voor de eigen overheidsdienst. 14.2.


De stage werd gelopen binnen de afdeling “Direction des Enseignements13” en werd gesuperviseerd door de directeur van deze afdeling, de heer Hubert Moreau. Inhoudelijk werd de stage verder begeleid door mevrouw Edwige Ané, responsable du domaine d’enseignement vie en détention – préparation à la sortie – insertion. Alvorens de opleidingsafdeling verder te bespreken, wordt eerst ENAP meer algemeen toegelicht. ENAP is een gedelocaliseerde eenheid die rechtstreeks onder de bevoegdheid van de Minister van Justitie ressorteert en instaat voor de professionele opleiding van alle toekomstige penitentiaire personeelsleden. De school bestaat uit drie afdelingen14: 1. De “Conseil Pédagogique et Scientifique – Direction des Enseignements”: inhoudelijke en praktische uitwerking van de lessen. 2. De “Conseil d’Administration”: de internationale relaties, logistieke ondersteuning (mediatheek) en onderzoeksopdrachten. 3. De “Conseil des Elèves”: de boekhoudkundige en technische aspecten van de school.

11

De ontwikkelcirkels werden via het KB van 2 augustus 2002 ingevoerd in de Federale Overheidsdienst en zijn een managementinstrument om medewerkers, teams en organisaties te ontwikkelen zodat de vooropgestelde doelstellingen kunnen bereikt worden. Zie hiervoor ook het BELGISCH STAATSBLAD, “Koninklijk besluit van 2 augustus 2002 tot invoering van een evaluatiecyclus in de federale overheidsdiensten”, 13 augustus 2002, 34828-34834. 12 Voor meer informatie zie STORME, I., Opleiding van maatschappelijk assistenten en psychologen van het Directoraat-generaal Strafinrichtingen bij het Ministerie van Justitie, Brussel, Ministerie van Justitie & Ministerie van de Federale Overheid, Seminarie voor kandidaten geschiktheidbrevet opleidingsdirecteur, augustus 1999, 1-34. 13 “Direction des Enseignements” wordt hierna verder vertaald als opleidingsafdeling. 14 Zie hiervoor bijlage 2, Organigramme de l’Ecole D’Administration Pénitentiaire.


189

In het stagerapport van Hans Meurisse15 werd reeds aangegeven dat er meer sprake is van verzelfstandiging binnen de Franse Overheid en dat de school van Agen werd opgericht naar het model van een agentschap met een zekere autonomie op financieel en administratief vlak. Uit de ervaringen van 2004 blijkt dat deze financiële autonomie steeds meer in vraag wordt gesteld. Door het ontbreken van MAPE16-relaties en prestatiemetingen als hulpmiddel bij het beantwoorden van beleids- en hulpvragen kan de school niet evalueren of de dure opleidingstrajecten17 ook leiden tot betere prestaties bij de medewerkers en tot een betere reïntegratie van de gedetineerden in de maatschappij (vermindering van het recidivecijfer). Vroeger beschikte de school over een ruime autonomie in de inhoudelijke en praktische organisatie van de opleidingen. Naargelang de politieke context en onder syndicale druk neemt de inmenging van de centrale administratie toe en moet de school aan kwaliteit inboeten. Zo worden bijvoorbeeld de examenstandaarden soms verlaagd en wordt gevraagd de opleiding van penitentiaire beambten in te korten zodat men sneller aan de nodige effectieven zou komen. Hierdoor moeten met hetzelfde aantal personele middelen opleidingen binnen kortere termijnen gerealiseerd worden. Men meent vast te stellen dat hierdoor de kwaliteit van de penitentiaire beambten er op achteruit gaat. De opleidingsafdeling biedt een professionele opleiding aan alle personeel18 dat in de gevangenis wil werken. De bedoeling is dat er gestreefd wordt naar uniformiteit in de aanpak van gedetineerden en dat de personeelsleden weten binnen welk legaal kader zij werken. Het accent ligt niet op het verwerven van schoolse kennis maar op het ontwikkelen van de voor de job noodzakelijke competenties. De ganse opleidingsvisie is gebaseerd op het principe van ‘Management by objectives’. De opleiding moet beantwoorden aan wat de politieke overheid wil realiseren. Kandidaten kunnen een opleiding starten mits zij voldoen aan de diplomavereisten19 en slagen voor het ingangsexamen. Kandidaat directeurs en kandidaat CIP moeten dit doen in ENAP20. De ingangsexamens voor penitentiaire beambten daarentegen worden op regionaal niveau georganiseerd21. De opleiding omvat alternerend stageperiodes, afgewisseld met theoretische opleidingen. Vroeger werd de opleidingsstructuur opgedeeld naar de verschillende doelgroepen. Alle lesgevers die generalisten waren, gaven alle modules voor de doelgroep waarvoor ze verantwoordelijk waren. Deze piste werd inmiddels verlaten. De structuur is nu opgedeeld naar opleidingsafdelingen of specialiteiten (vb. Departement Recht, Departement Public Management, Departement Stage,…). Alle leerlingen doorlopen de verschillende modules die deels interdisciplinair georganiseerd worden. De voordelen hiervan zijn: de inbreng vanuit diverse invalshoeken (1), een uniforme boodschap voor iedereen (2), en meer werksatisfactie voor de lesgevers omdat ze met verschillende doelgroepen in contact komen (3). Bij de inhoudelijke uitwerking van de opleidingen wordt er wel rekening gehouden met de 15

MEURISSE, H., “PUMP-stage: Opleiding van het penitentiair personeel in Frankrijk”, in Winket, Tijdschrift van de Federatie van de Vlaamse Gevangenisdirecteurs, jaargang 8 (3), Gevangenis Gent 2003, pp. 10-20. 16 Relaties tussen middelen, activiteiten, prestaties, effecten en outcome. 17 Het betreft hier twee jaar opleiding voor de CIP + salaris + vergoeding van verblijfsonkosten en maaltijden. 18 Bijvoorbeeld penitentiaire beambten, gevangenisdirecteurs, CIP, administratief personeel,… 19 Voor directeurs is dit minimaal bac + 3 en voor CIP is dit minimaal bac + 2. 20 Het schoolsysteem in Frankrijk kan als volgt samengevat worden: école maternelle (2-5), école primaire (611), collège (12-16), lycée (17-20) hier behaalt men zijn “baccalauréat”. Daarna gaat men ofwel naar wat men bij ons de hogescholen noemt, de universiteit of naar een technische school om een beroep aan te leren. De examens bij de penitentiaire overheid staan open voor iedereen. De penitentiaire beambten moeten minimaal college gedaan hebben om te kunnen deelnemen. Voor de secretariaatsfuncties moet men minstens over een baccalauréat beschikken. De CIP-medewerkers behoren tot het middenkader dat een zekere autonomie en verantwoordelijkheid heeft. Van hen verwacht dat zij over een bac + 2 beschikken. Bij de hogere kaders zoals directeurs en dienstchefs is een bac + 3 vereist. 21 ENAP heeft geen bevoegdheid over deze regionale examens.

Isabelle Storme

190

specifieke kenmerken van de doelgroepen. Voor het geven van de lessen wordt er beroep gedaan op externe experten (in toenemende mate) en medewerkers van het terrein. De professionele ervaring van deze lesgevers wordt door de leerlingen als een belangrijke meerwaarde ervaren. Aan bepaalde medewerkers wordt ook de taak toevertrouwd om te zetelen in de jury van de valideringscommissie22 (zie ook 3.2.3). Door hen hiervoor aan te trekken en door de verloning die ze hiervoor ontvangen23, voelen deze medewerkers zich vaak gevalideerd in hun job. De selectie van deze jury gebeurt evenwel niet volgens objectieve criteria. 14.3.

De hervorming van de SPIP diensten en het opleidingsbeleid

14.3.1. De hervorming van de SPIP diensten 14.3.1.1. Voorgeschiedenis Tot voor de hervorming van ‘93 waren twee diensten actief in het kader van de reïntegratie van gedetineerden: de Comités de probation et d’assistance aux libérés24(1) die verantwoordelijk waren voor strafuitvoeringsmaatregelen en voor de opvolging van invrijheidgestelden; en de socio-educatieve diensten van de gevangenissen (2) die bevoegd waren voor de opvolging en de begeleiding van de gedetineerden intramuros. Tengevolge van een aantal interne en externe factoren voelde men de noodzaak aan tot hervorming van deze diensten. De factoren die uit de interviews als meest belangrijk naar voor werden geschoven, betreffen: - De evolutie in de socio-economische context van justitiabele met een zeer duidelijke verergering van hun sociale en economische situatie (extern); - De uitbreiding van de maatregelen en aanhoudingsmethodes door magistraten die tussenkomen in de strafrechtsprocedure (intern); - De bijsturing van de opvolgingsmethodes ten aanzien van de justitiabele door een gebrek aan continuïteit in de dienstverlening (intern); - De ervaring van de bevoegde autoriteiten dat zij door de toenmalige diensten niet als opdrachtgever werden beschouwd waardoor hun vragen dikwijls onbeantwoord bleven (intern); - De aanzienlijke toename van het aantal interventies tengevolge van een stijgende gedetineerdenpopulatie (combinatie). - Een groot identificatieprobleem bij de toenmalige diensten (weinig bekendheid van de job) (extern). Deze problemen werden duidelijk gesteld via een doorlichtingrapport betreffende de algemene inspectie van de gerechtelijke diensten van 9 november 1993. Dit rapport vestigde de aandacht op het gebrek aan geloofwaardigheid en transparantie van de acties van de CPAL en de socio-educatieve diensten. Ten eerste werd er gesteld dat deze diensten onvoldoende administratief gestructureerd waren. Ze werden zowel aangestuurd door de gevangenisdirecteur als door de strafuitvoeringsrechter. Vervolgens werd gewezen op de complexe organisatie van hun werkwijze en activiteiten. Bij de medewerkers van de binnen22

Meestal worden de medewerkers aangetrokken voor een halve tot één dag les geven en 1 week zetelen in de valideringscommissie. 23 Een bedrag bovenop het basisloon wordt hiervoor ontvangen. Ook alle onkosten, zoals bijvoorbeeld vervoer en maaltijden worden vergoed. 24 Hierna verder afgekort als CPAL.


191

en de buitendiensten werd een aanzienlijk energie en tijdverlies vastgesteld tengevolge van een gebrekkige onderlinge samenwerking en informatie-uitwisseling. Tevens kwam naar voor dat deze diensten zich in een moeilijke onderhandelingspositie bevonden door een gebrek aan identificatie en herkenbaarheid ten aanzien van externe partners. En de politiek wilde tenslotte ook meer de nadruk leggen op het controleaspect van de opdrachten om een betere veiligheid ten aanzien van de burger te garanderen. Dit veronderstelde een nieuwe cultuur. In het verleden beschouwden medewerkers zichzelf eerder als hulpverlener waardoor zij minder aandacht hadden voor de verwachtingen van hun opdrachtgevers. De Circulaire van 31 maart 1998 (Circulaire du Garde des Sceaux) regelt voor alle 46 departementen de hervorming van de socio-educatieve diensten en de CPAL. Op 14 september van dat jaar wordt een ontwerp van decreet verspreid en worden de directeurs van de SPIP25 als toekomstige projectleiders in deze nieuwe post benoemd. Met het decreet van 13 april 1999 (decreetnummer 99-267) wordt het Strafwetboek gewijzigd en worden de SPIP opgericht met als doel de organisatie en de functioneringswijze van de socio-educatieve diensten en de CPAL diepgaand te wijzigen. Naast dit decreet regelen een aantal circulaires het statuut (circulaire van 2 augustus ’99), de missies en relatie met de gerechtelijke overheden (circulaire van 15 oktober ’99), de samenwerkingsverbanden met andere penitentiaire diensten en met de externe partners (circulaire van 27 september ’99) van deze nieuwe dienst. De circulaire van 21 november 2000 bepaalt tenslotte de interventiemethodes van de SPIP. De vernieuwing werd ook doorgevoerd op administratief vlak door een duidelijk onderscheid te maken tussen de dossiers die toebehoren aan de rechter en die van de penitentiaire administratie. 14.3.1.2. Doelstellingen Uit de interviews kwamen als voornaamste doelstellingen van de hervorming de volgende elementen naar voor: - Het aanpassen van de werkmethodes van de bedoelde diensten overeenkomstig de evoluties binnen het sociaal werk. Deze hervorming moest leiden tot een betere structuur in de voorstellen inzake alternatieve maatregelen ten aanzien van de gerechtelijke overheden en dit zowel voor de voorwaardelijke invrijheidstelling, halve vrijheid of externe plaatsing. - De ontzuiling van het open en gesloten milieu om beter te kunnen inspelen op de noden van de bevoegde autoriteiten, om de coherentie in de aanpak van de binnen- en buitenwerkers (continuïteit in de strafrechtsketen) te garanderen en om eenheid van aansturing te realiseren; - De herverdeling van de administratieve en gerechtelijke bevoegdheden binnen de organisatie en het verduidelijken van hun functioneringswijze; - Het creëren van een unieke onderhandelingspartner, die gedelegeerde is van de penitentiaire administratie, ten aanzien van de externe partners op gebied van reïntegratie. Besluitend kan gesteld worden dat de hervorming hoofdzakelijk op twee principes berustte: het eerste principe bestond uit de oprichting van een nieuwe dienst met departementale bevoegdheden die zowel tussenkomt in gesloten als open milieu. Het tweede principe voorzag in de oprichting van een nieuwe directiefunctie. Deze functie moet borg staan voor

25

Hierna verder afgekort als SPIP-directeur.

192

Isabelle Storme

de ontwikkeling van een coherente (zowel in open als gesloten milieu) departementale reïntegratiepolitiek, gedragen door één onderhandelings- en gesprekspartner. De verandering kan als radicaal bestempeld worden. De externe medewerkers (die tot dan toe ressorteerden onder de bevoegdheden van een strafuitvoeringsrechter) en de interne medewerkers (die tot dan toe ressorteerden onder de bevoegdheid van een gevangenisdirecteur) kwamen plots onder de verantwoordelijkheid van een zelfde directeur van een nieuw opgerichte dienst te staan. Een directeur die niet behoorde tot de Rechterlijke Organisatie en die ook geen gevangenisdirecteur was maar gedelegeerde van de penitentiaire administratie. De magistraten en gevangenisdirecteurs verloren hierdoor alle bevoegdheid ten aanzien van respectievelijk de buitenwerkers en de medewerkers intramuros. In het kader van mijn stage werd hoofdzakelijk gefocust op de eerste doelgroep. 14.3.1.3. De functie van SPIP-directeur De structuur van de socio-educatieve diensten en de CPAL werd, zoals hierboven vermeld, veranderd door de oprichting van een nieuwe dienst met nieuwe aansturingvorm. De SPIP zijn buiten de gevangenis gelokaliseerd maar beschikken ook in de gevangenissen over de nodige infrastructuur. Ze omvatten zowel de binnendiensten als de buitendiensten en beogen een integrale opvolging van de justitiabele. In totaal zijn er 26 000 medewerkers voor 50 000 niet opgesloten justitiabelen en 115 000 gedetineerden. De caseload bedraagt ongeveer 100 dossiers per medewerker. In de praktijk kan de caseload hoger oplopen. Alvorens in te gaan op de functie van SPIP-directeur situeren we eerst de SPIP binnen de ruimere organisatie. De Penitentiaire Administratie is één van de vijf directoraten van het Ministerie van Justitie in Frankrijk. Ze is samengesteld uit: een centrale administratie (1); gedeconcentreerde diensten (de regionale directies, de strafinrichtingen, de SPIP, de Penitentiaire Arbeidsdienst) (2); en de opleidingsschool ENAP (3). Er zijn negen regionale directies in Frankrijk (ingedeeld volgens de gerechtelijke arrondissementen). Eén regio bestaat uit verschillende departementen. Aan het hoofd van zo’n regio (en een aantal overzeese gebieden) staat een regionaal directeur. Hij is gedelegeerde van de centrale administratie en staat in voor de aansturing, de controle en coördinatie van de activiteiten van de penitentiaire inrichtingen en de SPIP-directeurs. De SPIP zijn departementaal georganiseerd (er zijn een 100 tal departementen) en worden geleid door een departementale directeur of SPIP-directeur die fungeert als de ondergedelegeerde van de regionale directeur. De taken van deze directeurs situeren zich op verschillende domeinen: vooreerst moeten zij jaarlijks een aantal objectieven formuleren in een teamontwikkelingsplan. De vastgelegde objectieven moeten kaderen binnen de politieke doelstellingen en worden bepaald in samenspraak met de regionale directeur die mits zijn goedkeuring het teamontwikkelingsplan mee ondertekent. Aan het einde van een werkingsjaar wordt de SPIP-directeur op de realisatie van zijn doelstellingen geëvalueerd en moet hij verantwoording afleggen aan de regionale directeur. In tweede instantie dient hij zich op te stellen als functionele chef en staat hij in voor het dynamiseren en evalueren van zijn teams. Hij is de enige hiërarchische autoriteit ten aanzien van de CIP. De gevangenisdirecteurs komen niet meer tussen in het dagelijks beheer van dit personeel. Naargelang de noden op het terrein kan de SPIP-directeur zijn personeel flexibel intra- of extramuros inzetten. Naast opdrachten ten aanzien van het personeel heeft deze directeur ook structurele opdrachten naar de gedetineerden toe via het managen van


193

partnerships. Hij moet de reële noden van de gedetineerden inschatten om de korte en langetermijnobjectieven inzake hulp- en dienstverlening efficiënter te bepalen. Dit is zeker ook belangrijk omdat hij voor sommige doelgroepen kredieten kan verkrijgen. Uit het interview blijkt dat er nog te weinig analyse is m.b.t. het doelpubliek. Door de beperkte financiële middelen worden statistieken voornamelijk uitgewerkt op initiatief van plaatselijke directeurs. Nu werkt men dikwijls aan wat men gelooft dat een probleem is. De SPIPdirecteur ontwikkelt samenwerkingsverbanden met alle mogelijke externe diensten. De samenwerkingsafspraken met deze externe partners worden duidelijk vastgelegd in conventies. Het uitgangspunt hierbij is dat Justitie betaalt en dus ook onderhandelt en negotieert. Er wordt minder beroep gedaan op vrijwilligers omdat ze niet kunnen aangestuurd worden. De SPIP-directeur is tenslotte ook verantwoordelijk voor het verwerven van de budgetten voor zijn dienst. Om zijn vragen voor budgetten te motiveren maakt hij budgetanalyses op die hij voorlegt en verdedigt bij de regionaal directeur. Het daaropvolgende jaar legt hij verantwoording af over hoe de hem toegemeten budgetten besteed werden en geeft een stand van zaken met betrekking tot de door hem ingediende projecten. De SPIP-directeur krijgt functioneringsbudgetten26 voor bijna alle kosten met uitzondering van salaris- en verplaatsingsonkosten voor het personeel. Met uitzondering van de grote gevangenissen beschikt hij nooit over baar geld. Alle uitbetalingen gebeuren door het rekenhof. Uit het interview blijkt dat de SPIP-directeurs tevreden zijn met deze financiële autonomie. Maar zij voelen zich deels gedemotiveerd omdat winst gepenaliseerd27 wordt. Daarom proberen zij om jaarlijks niet boven en ook niet onder hun vastgesteld budget te gaan. 14.3.1.4. De missie en opdrachten van de integratie en probatieambtenaren In eerste instantie worden de taken van de CIP aangehaald zoals ze beschreven werden in het decreet van 13 april 1999. Deze informatie wordt vervolgens aangevuld met gegevens bekomen uit de interviews. Volgens het decreet n° 99-276 van 13 april 1999 hebben de SPIP de volgende opdrachten28: (1) extramuros staan zij in voor de controle van de opgelegde voorwaarden bij onder toezicht van Justitie geplaatste personen; (2) voeren zij onderzoeken uit ten behoeve van de magistraten die beslissingen moeten nemen; (3) bevorderen zij de reïntegratie van de justitiabelen door zoveel mogelijk te streven naar een aangepaste reclassering en door in samenwerking met de externe partners adequate hulpverleningsmaatregelen uit te bouwen; (4) evalueren zij de situatie van invrijheidgestelden en verlenen bijstand indien nodig; (5) en informeren zij de gerechtelijke overheden over de opvolging van de opgelegde maatregelen. Hiertoe hebben ze de volgende taken: (1) het adviseren van de gerechtelijke overheden met het oog op het individualiseren van de op te leggen maatregelen en/of voorwaarden; (2) het onthalen, opvolgen en controleren van de onder toezicht van Justitie geplaatste personen; (3) het uitbouwen van partnerships met externe diensten. 26

Het betreffen o.a. budgetten voor de infrastructurele- en logistieke ondersteuning van het personeel; voor de uitwerking en realisatie van specifieke reïntegratieprojecten ten aanzien van gedetineerden zoals bijvoorbeeld professionele vorming, onderwijs, bibliotheek,… en voor de ontwikkeling van samenwerkingsverbanden m.o.o. de hulp- en dienstverlening ten aanzien van gedetineerden en voorwaardelijk invrijheidgestelden zoals bijvoorbeeld analfabetiseringsproject op maat bij voorwaardelijke invrijheidstelling 27 Bij winst krijgt de SPIP-directeur het daaropvolgende jaar minder budgetten toegekend. 28 Zie hiervoor ook bijlage 3, GEBEL DE GEBHARDT, S., HALBINIAK, I. & SANCHEZ, D., “Formation de la 9ème promotion de conseillers d’insertion et de probation – Calendrierde la formation des CIP 9”, Agen, ENAP, 13 octobre 2003 – 13 octobre 2005, pp. 3-4.

194

Isabelle Storme

Intramuros proberen zij de desocialiserende effecten van de opsluiting tegen te gaan via (1) het bevorderen en herstellen van de sociale en familiale contacten; en (2)zoeken zij aangepaste middelen m.o.o. op de individualisering van de strafuitvoering. (1) Daartoe staan zij in voor het onthaal en de opvolging van gedetineerden; (2) adviseren zij de gerechtelijke overheden m.o.o. een geïndividualiseerde strafuitvoering; en (3) staan zij in voor de coördinatie van de externe diensten die in de gevangenis interventies doen ten aanzien van gedetineerden. Uit de interviews bleek dat men de taken van de CIP wil herdefiniëren in de richting van steeds meer diagnostisch werk en preventie van recidive. In samenwerking met (externe) psychologen moeten bij de gedetineerden de oorzaken voor het plegen van de feiten worden onderzocht. En voor specialistische hulpverlening moeten ze doorverwijzen naar externe diensten. Er wordt in toenemende mate gedacht aan uitbesteding van de hulp- en dienstverlening naar privé-organisaties. De coördinatie van deze diensten blijft evenwel in handen van Justitie. De medische zorgen worden uitgevoerd door artsen die behoren tot de Consultatie-eenheden of de ambulante zorgverlening29. In elke gevangenis is er zo een eenheid. Vóór de hervorming van ’94 stond alle zorgverlening onder de bevoegdheid van het inrichtingshoofd. Na de hervormingen van ’94 valt deze materie onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Volksgezondheid. Alle medische zorgen gebeuren nu strikt onafhankelijk. Daarnaast staan de regionale psycho-medische diensten30 in voor alle psychologische en psychiatrische tussenkomsten. Deze gespecialiseerde diensten vallen eveneens onder de bevoegdheid van Volksgezondheid. Het zijn antennes van psychiatrische ziekenhuizen in de gevangenis. De gedetacheerde psychologen voeren volledig onafhankelijk enkel klinisch werk uit. Daarnaast kunnen er voor specifieke projecten ook nog bijkomende psychologen op contractuele basis aangeworven en betaald worden door Justitie. De hergroepering van de binnen- en buitenwerkers onder een zelfde dienst heeft gevolgen naar de dagelijkse werking. De CIP staan in voortdurend contact met elkaar; er is sprake van een continue samenwerking; en daar waar de hervorming nog niet volledig doorgevoerd werd, is er toch sprake van een veel betere informatie-uitwisseling tussen de binnen- en de buitenwerkers. Dit wordt door de medewerkers als zeer praktisch ervaren. Een concreet voorbeeld hiervan is de wederopsluiting van een recidivist met een alcoholprobleem. In een team waar de hervorming reeds volledig gerealiseerd is, zal de betrokkene in de gevangenis begeleid worden door dezelfde medewerker die hem buiten opvolgde. In een equipe waar men nog een opsplitsing maakt tussen buiten- en binnenwerkers zal de ene medewerker het dossier doorgeven aan de andere. Naar aanleiding van de wekelijkse teamvergadering zal het dossier tevens nader worden toegelicht. Uit de interviews blijkt dat er nog geen uniformiteit is inzake informatie-uitwisseling. Sommige teams geven het ganse dossier door. Andere teams geven enkel de enquêtes. Ook de kopieën van bijvoorbeeld de psychiatrische expertises worden doorgegeven. Het probleem van beroepsgeheim bestaat niet tussen de medewerkers van Justitie omdat ze zichzelf beschouwen als ambtenaren met een “gedeeld beroepsgeheim”. Op de wekelijkse teamvergaderingen worden de verschillende dossiers van de binnenkomende gedetineerden en de invrijheidgestelden besproken. Uit de interviews blijkt dat men in Frankrijk met de hervorming van ’93 een aantal van de vooropgestelde doelstellingen heeft bereikt. Ten eerste heeft de mogelijkheid tot het hergroeperen van de personele middelen op departementaal niveau en binnen de sectoren geleid tot een efficiëntere inzetbaarheid van het personeel (1). Ten tweede hebben de 29 30

Unité de consultation et de soins ambulatoire. Service Medico-psycho-régional.


195

integratie- en probatieambtenaren een duidelijker identiteit gekregen. Dit was broodnodig want tot voor de hervorming waren ze vrijwel onbekend bij het publiek en zelfs bij hun eigen politieke overheden. Ook voor de gedetineerden was het niet meer duidelijk tot welke dienst de verschillende intervenanten behoorden en welke hun opdrachten waren (2). Daarnaast heeft de nieuwe functie van SPIP-directeur gezorgd voor een betere omkadering en ondersteuning van de CIP. Als eindverantwoordelijke voor de rapportage viseert hij de rapporten waardoor individuele medewerkers nooit zelf kunnen aansprakelijk gesteld worden. En hij treedt tevens op als klachtenmanager tussen de bevoegde autoriteiten en zijn medewerkers (3). Ook de verbetering van de opvolging van onder toezicht van Justitie geplaatste personen werd gerealiseerd. Er wordt beter ingespeeld op de verwachtingen van de gerechtelijke overheden. De opvolging gebeurt sneller en efficiënter omdat het dossier gekend is en de samenwerkingsverbanden al vast liggen (4). Vervolgens wordt de gedetineerde meer geresponsabiliseerd door een betere afstemming van de activiteiten in het open en gesloten milieu en het feit dat de gedetineerde meestal door een zelfde persoon wordt opgevolgd. Om deze nog vlotter te laten verlopen, wordt er gewerkt met een eenheidsdossier (volgt de persoon van gevangenis naar gevangenis en van binnen naar buiten of omgekeerd) dat niet toebehoort aan een individuele medewerker maar als dossier van de dienst in het secretariaat bewaard wordt (5). Nadelig is echter wel dat wanneer er geen goede samenwerkingsrelatie tussen de CIP en de gedetineerde tot stand komt hierdoor ook de opvolging van de gedetineerde bij invrijheidstelling gehypothekeerd wordt. Problematisch is ook het feit dat de dossiers van de medewerkers inhoudelijk en kwalitatief teveel van elkaar verschillen. Men is vragende partij om met betrekking tot het eenheidsdossier inhoudelijke criteria en een te volgen deontologie vast te leggen. 14.3.1.5. De aanwervingpolitiek Om beter te kunnen inspelen op de verwachtingen van de politiek, de samenleving en de burger werd de aanwervingpolitiek veranderd. Daar waar men vroeger vooral maatschappelijk assistenten aanwierf, staan de examens voor CIP thans open voor een waaier aan diploma’s (bv. geschiedenis en rechtsgeleerdheid). De laatste jaren werden vooral juristen aangetrokken omdat men meent dat zij zich gemakkelijker achter de doelstellingen scharen en de huidige opdrachten beter zouden aanvaarden. Vroeger kon men maatschappelijk assistenten aanwerven zowel via een apart, niet door de staat ingericht examen als via ENAP. Deze situatie is nu niet meer mogelijk. Iedereen moet nu via de school passeren. De stageplaats tijdens de opleiding is niet noodzakelijk de plaats die men bij benoeming toegewezen krijgt. Op basis van het aantal vastgelegde posten en een rangorde in het klassement moeten de leerlingen zelf hun toekomstige werkplaats negotiëren. Probleem is dat ze hierbij niet beschikken over objectieve criteria. Deze procedure waarbij de school nooit tussenkomt wordt als oneerlijk ervaren. De medewerkers moeten letterlijk hun plan trekken. Uit de interviews blijkt dat sommige medewerkers hiervoor onder druk worden gezet. Voor de toekenning van de stageplaatsen tijdens de opleiding wordt een dergelijk systeem ook toegepast maar dan wel onder supervisie van ENAP. Bij aanwerving komt de CIP meestal in een aangename werkomgeving (vergelijkbaar met de Justitiehuizen in België) terecht. Toch zijn er nog verschillen omdat de werkcondities zeer sterk bepaald worden door de inspanningen van de SPIP-directeur. Over het algemeen beschikken alle medewerkers wel over dezelfde basismiddelen (een bureau, pc met internet- en intranetfaciliteiten zowel in de gevangenis als erbuiten). De CIP krijgen een basisloon en bijkomende premies. In tegenstelling tot België worden ze behoorlijk goed verloond.

Isabelle Storme

196

14.3.2. Het opleidingsbeleid Parallel aan de oprichting van een nieuwe dienst werd ook de opleiding van de medewerkers van deze dienst grondig herbekeken. De opleiding is veranderd om bij de medewerkers de voor de job vereiste competenties te kunnen ontwikkelen en de doelstellingen van de hervorming te kunnen realiseren. 14.3.2.1. Het opleidingsprincipe Het opleidingsprogramma van de CIP haalt twee belangrijke opleidingsfinaliteiten aan: (1) het vergemakkelijken van de integratie van de staatsambtenaren in hun toekomstige werkomgeving; en (2) hen voorbereiden op de uitvoering van de opdrachten door een progressieve ontwikkeling van hun professionele, technische en relationele competenties. Na het volgen van de opleiding moeten zij concreet in staat zijn om (leerdoelstellingen) binnen de dienst de onder toezicht van Justitie geplaatste personen te kunnen begeleiden door met hen een individueel of collectief reïntegratieplan op te stellen; moeten zij een bijdrage kunnen leveren aan de gerechtelijke beslissingen; en moeten ze weten hoe een netwerk van partners uit te werken en te gebruiken. Om dit te realiseren is het opleidingsprogramma gebaseerd op 5 pijlers: (1) inzicht verwerven in de organisatie waarin men terechtkomt; (2) verwerven van zelfkennis; (3) verwerven van inzicht in de doelgroep, (4) verwerven van inzicht in partnerships en (5) verwerven van inzicht in de professionele middelen en de praktijk. 14.3.2.2. De pedagogische organisatie en het verloop van de opleiding Het accent binnen de opleiding ligt niet op kennisverwerving maar is hoofdzakelijk gericht op het professionaliseren van de leerlingen. Men verwacht dat de opleiding leidt tot het verwerven van de voor de job noodzakelijke kennis, vaardigheden en attitudes. Men wil dit realiseren door de toekomstige ambtenaren progressief voor te bereiden op de eisen van de job en de specifieke missies. Daarom bestaat de opleiding nu uit het alternerend aanbieden van vorming in ENAP en stage op de werkvloer31. Hierdoor kunnen de stage-ervaringen onmiddellijk gekoppeld worden aan de theorie en kunnen de concrete praktijkervaringen tijdens de lessen benut worden. Dit gebeurt aan de hand van rollenspelen en ateliers waarin de beoogde vaardigheden moeten geoefend worden. Omdat de CIP gerekruteerd worden uit verschillende diploma’s biedt ENAP een uitgebreide vorming aan. Maatschappelijk assistenten hebben reeds binnen hun vooropleiding bepaalde voor de job belangrijke competenties verworven. Daarom worden zij voor een aantal modules zoals bijvoorbeeld “gesprekstechnieken” vrijgesteld. Meestal doorlopen de leerlingen de verschillende 32 opleidingsdepartementen . Deze departementen (Personen geplaatst onder toezicht van Justitie; Recht; Penitentiaire Organisaties en Beleid; Administratief Recht en Public Management; Onderzoek; Documentatiebronnen; Stage) kunnen eventueel nog onderverdeeld zijn in domeinen die elk hun specifieke modules aanbieden. Voor elk opleidingsonderdeel wordt aangegeven welke de finaliteit is en welke kennis, vaardigheden en attitudes hierdoor moeten verworven worden.

31

Zie hiervoor GEBEL DE GEBHARDT, S., HALBINIAK, I. & SANCHEZ, D., o.c., pp. 8. Voor een toelichting van de verschillende opleidingsdepartementen wordt verwezen naar STORME, I., “De hervorming en de opleiding van de integratie en probatieambtenaren in Frankrijk”, Stageraproject in het kader van de het Public Management Programme, Leersabbat voor Federale Ambtenaren, FOD Justitie & FOD P&O & Instituut voor de Overheid (KUL), 2004, pp. 19-22. 32


197

In het eerste stagejaar komt voornamelijk het verkennen van het werkveld aan bod. Dit observatiejaar wordt door de leerlingen soms als langdradig ervaren omdat er weinig actie is. Tijdens het tweede jaar worden aangeleerde competenties op de werkvloer geoefend door concreet een aantal justitiabelen te begeleiden. Omdat men hier al met één been in het werkveld zit, wordt dit jaar veelal als positiever ervaren. Omdat de CIP volgens de hervorming zowel in de gevangenis als erbuiten moeten werken, wordt altijd een stageervaring opgedaan in de beide milieus. Daarnaast zijn de stages ook gericht op het verwerven van inzicht in de taken van de ketenpartners met wie men moet samenwerken (zowel de partners van Justitie als de extramurale partners). Men loopt o.a. stage bij griffies en strafrechtbanken en binnen externe hulpverleningsdiensten. Soms zijn er veel spanningen tussen penitentiaire beambten en de CIP door het misverstaan van elkaars opdrachten. Om zich beter in de situatie van penitentiaire beambte te kunnen inleven moeten de CIP een vier weken durende stage als leerling penitentiaire beambte volgen. De eerste week bezoekt men de instelling. De tweede en derde week oefenen ze de taken van penitentiaire beambte uit. Ze staan hier niet alleen voor. Het werk wordt zeker de eerste twee weken samen met een begeleider uitgevoerd. De observatie speelt hier een belangrijke rol. De persoonlijkheid van de stagiairs bepalen mee hoeveel taken zij reëel opnemen (o.a. fouille33, controle van de staat van de tralies, celfouilles, gedetineerden mee begeleiden naar hospitaal of rechtbank, de nachtdienst doen). Daarna kunnen de taken meer zelfstandig worden uitgevoerd. Uit de interviews kwamen verschillende voordelen i.v.m. dit opleidingsonderdeel naar voren. Ten eerste leren de medewerkers de penitentiaire wereld en de realiteit van het werk van penitentiaire beambten beter kennen. Ze leren zich inleven in de organisatorische moeilijkheden waarmee penitentiaire beambten geconfronteerd worden. En ze ervaren dat er humane relaties zijn tussen penitentiaire beambten en gedetineerden wat belangrijk is voor hun visievorming. Door het uitvoeren van de fouilles ervaart men zelf gevoelens waarmee gedetineerden geconfronteerd worden waardoor men zich beter kan inleven in de doelgroep. Algemeen genomen is de stage een scharniermoment op basis waarvan men beslist of men wel gemaakt is om in de penitentiaire wereld te werken. Anderzijds is er ook een keerzijde aan de medaille. De kwaliteit van deze zware stageervaring hangt nauw samen met de attitudes (zich willen open stellen) van de stagiairs en varieert naargelang de omstandigheden van de plaats waar men stage loopt. Er werden geen criteria vastgelegd om de stagecondities overal te uniformiseren. Dit stageonderdeel kan dus afhankelijk van de lokale omstandigheden zowel positief als negatief beleefd worden. Sommige geïnterviewden stelden dat de leerlingen soms opzettelijk in moeilijke situaties geplaatst werden. 14.3.2.3. De evaluatie ENAP is pedagogisch verantwoordelijk voor de organisatie en de evaluatie van de stages. Men verlangt dat de leerlingen progressief evolueren. Alle stages die zij doorlopen, worden door de stageverantwoordelijken van ENAP geëvalueerd. Hiertoe wordt regelmatig overleg gepleegd met de lokale stageverantwoordelijken en worden evaluatieverslagen opgemaakt. Aan het einde van het eerste jaar verschijnen de leerlingen voor een titularisjury en kunnen zij de status van titularis bekomen. Na het tweede jaar kunnen zij functiehouder worden mits een positieve beslissing van de valideringscommissie. Deze commissie oordeelt op dat moment of de leerlingen de voor de job noodzakelijke kennis, vaardigheden en attitudes verworven hebben. Heikel punt is dat de titularisjury nog teveel leerlingen die niet over de juiste 33

Een integrale fouille mag door de stagiairs geweigerd worden.

Isabelle Storme

198

competenties beschikken, laat overgaan van het eerste naar het tweede jaar. Sommige stagiairs blijven dan in het tweede jaar steken. Het komt ook zelden voor dat leerlingen een jaar dubbelen. De opleiding moet dus volledig doorlopen en gevalideerd worden vooraleer men binnen de penitentiaire sector kan tewerkgesteld worden. 14.4.


14.4.1. Algemene lessen Er is in Frankrijk een steeds grotere toepassing van het management by objectives. Ook binnen de Belgische federale overheid werden de doelstellingen van verschillende FODs vastgelegd. Het komt er nu op aan deze doelstellingen duidelijk vertaald te krijgen tot op alle niveaus van medewerkers. Via een degelijke opleiding en ondersteuning van het managementkader kan de overheid signalen geven dat het werken met doelstellingen niet als vrijblijvend mag worden opgevat. 14.4.2. Specifieke lessen Voor wat betreft het Directoraat-generaal Uitvoering van Straffen en Maatregelen en meer bepaald voor wat betreft het psychosociaal personeel in de gevangenissen en de justitieassistenten zijn er een aantal specifieke leerdoelstellingen die te overwegen zijn: -

34

Passend binnen de steeds toenemende mate van verzelfstandiging binnen de Franse overheid en m.o.o. een betere aanpak van de justitiabelen kennen de Integratie- en Probatiediensten (vergelijkbaar met PSD en JH) een gedeconcentreerde organisatievorm (weg van de centrale administratie) met éénduidige aansturing. Voor de FOD Justitie in België hebben de Voorzitter34 samen met de andere leden van het directieteam, een visie en beleidsplan uitgewerkt. De structuren voor deze nieuwe FOD werden uitgetekend en sommige al geoperationaliseerd. Belangrijk hierbij is dat het Directoraat-generaal Uitvoering van Straffen en Maatregelen alles bevat van de vrijheidsberovende en niet-vrijheidsberovende straffen met uitzondering van de betaling van boeten35. Deze hervorming beoogt een logische samenhang in het traject dat de gedetineerde doorloopt. De realiteit van het terrein is dat beide diensten nog steeds onafhankelijk van elkaar werken. Van een echt doorgedreven samenwerking zoals in Frankrijk is hier nog geen sprake. De Franse situatie leert ons dat deze structurele ontzuiling van de binnen- en de buitendiensten ook in de praktijk zal moeten doorgevoerd worden, wil men de hervormingsdoelstelling realiseren. De feitelijke dubbele aansturing36 van deze diensten lijkt in deze geen goede optie. Naast de verdere ontzuiling dient er ook werk gemaakt te worden van een zelfde gemeenschappelijk werkinstrument voor de jusitieassistenten en de PSD-medewerkers zodat er meer coherentie in de aanpak van de justitiabelen kan gerealiseerd worden.

Alain Bourlet werd met ingang van 18 juni 2002 benoemd tot nieuwe voorzitter van de Federale Overheidsdienst Justitie (hierna verder afgekort als FOD Justitie). 35 Concreet omvat ze: “het beheer van de strafinrichtingen, het beheer van het regime van gedetineerden, de behandeling en voorbereiding van de sociale integratie van gedetineerden en andere gestraften, beheer van maatregelen, beheer van vermogensstraffen, formulering van adviezen evenals de taken uitgeoefend door de justitieassistenten (beheer van werkmaatregelen en -straffen, formuleren van adviezen”). Zie hiervoor BARET, J., & BOURLET, A., “De Federale Overheidsdienst Justitie. De filosofie van Copernicus”, FlashInfo, FOD Justitie, Brussel, nr. 21, 2002. 36 Deze diensten worden aangestuurd door DgUSM en de RO.


199

Nu werken beide diensten nog teveel vanuit verschillende rationaliteiten. De integratie en samenwerking van beide diensten kunnen verder bevorderd worden door een betere informatie-uitwisseling.

37

-

Ontwikkelen van duidelijke hiërarchische structuren met éénduidige gesprekspartners is tevens van belang om de onderhandelingspositie met interne en externe partners te verbeteren. In Frankrijk is deze taak weggelegd voor de SPIP-directeur. In België wordt de samenwerking met de externe diensten van de Vlaamse Gemeenschap bemoeilijkt door het ontbreken van een duidelijke gespreks- en onderhandelingspartner met een mandaat (beslissingsbevoegdheid) langs de kant van Justitie. Conform de Franse situatie zou men hiervoor medewerkers moeten aanstellen die kunnen optreden als gedelegeerde van het hoofdbestuur om tot een ‘gelijkwaardig partnership’ te komen.

-

Het opleidingsbeleid in Frankrijk is afgestemd op de objectieven van de penitentiaire administratie. Opleiding moet in de eerste plaats helpen om de doelstellingen van de organisatie te realiseren en beter voor te bereiden op de job. Binnen het DgUSM zouden betere analyses van de opleidingsvereisten moeten leiden tot meer verantwoorde opleidingskeuzes37. Daarenboven moet het opleidingsgebeuren meer afgestemd worden op de dagelijkse werkpraktijk. Net zoals in Frankrijk kan ervoor geopteerd worden om de opleiding te richten op het verwerven van competenties en niet op het vergaren van theoretische kennis. Om de opleiding in België te professionaliseren zou men dringend stagemogelijkheden in de binnen- en de buitendiensten moeten aanbieden.

-

In Frankrijk moeten de CIP-stagiairs verplicht stage lopen als penitentiaire beambte. Ook in België is een dergelijke ervaring uit te proberen om de wereld van verschil en de misverstanden tussen deze personeelsgroepen te dichten. Aanslepende conflicten en misverstanden komen de organisatie niet ten goede. Ook het inrichten van stagemogelijkheden bij de diverse externe partners is sterk aan te bevelen. Er is immers gebleken dat tijdens de stage belangrijke fundamenten worden gelegd voor de latere samenwerking met deze diensten. Door het beter bekend zijn met de procedures die dergelijke diensten toepassen en door het beter vertrouwd zijn met de diensten zelf, wordt de samenwerking tussen beide bevorderd. Dit is van positieve invloed op de uitstroom van gedetineerden naar de extramurale hulp- en dienstverlening.

-

In Agen werd de opleiding gestructureerd naar specifieke opleidingsdomeinen en niet meer naar leerlingen-doelgroepen. Deze multidisciplinaire opleidingsmodules bevorderen de eenheid van werkwijze tussen de verschillende medewerkers, er is inbreng vanuit diverse invalshoeken, en er is meer werktevredenheid bij de lesgevers. Rekening houdend met het zuinigheidsprincipe kan dergelijke werkwijze ook in België overwogen worden. Nu worden voor de medewerkers van de PSD, de JH en Elektronisch Toezicht dikwijls onafhankelijk van elkaar dezelfde opleidingsmodules georganiseerd. Deze situatie werkt de verzuiling van deze diensten die nauw met elkaar moeten samenwerken in de hand en betekent een aanzienlijk verlies van tijd en middelen.

Het volgen van een therapieopleiding bijvoorbeeld is nuttig en zinvol maar kadert, gezien de bevoegdheidsverdeling in België, niet onmiddellijk binnen de taken en opdrachten van de gevangenispsycholoog.

Isabelle Storme

200

-

In een modern overheidsmanagement zoals in Frankrijk wordt bij de aanwervingpolitiek rekening gehouden met de competenties van personen. Dit is binnen het DgUSM nauwelijks het geval. Medewerkers van de psychosociale dienst worden aangeworven op basis van mondelinge examens (contractuelen) en een bijkomend schriftelijk examen voor statutairen. Er wordt nog teveel gepeild naar kennis en ondanks bepaalde interviewmethoden worden de competenties nauwelijks ingeschat. In België worden in de huidige situatie steeds meer pas afgestudeerde psychologen en maatschappelijk assistenten aangeworven die vanuit hun schoolse kennis meestal niet voorbereid zijn op deze zeer complexe job. Bij de selectie van medewerkers zal bijgevolg meer aandacht moeten uitgaan naar de “match” tussen persoon en functie. Het aanwervings- en opleidingsbeleid dienen op elkaar afgestemd te worden. In Frankrijk bijvoorbeeld kan men niet aangeworven worden alvorens eerst de noodzakelijke competenties verworven te hebben.

-

Naast het ruime opleidingsaanbod heeft men in Frankrijk de mogelijkheid om gecombineerd te werken in open en gesloten milieu en biedt men een goed loon (kwantitatief beloningsinstrument) waardoor men bij de medewerkers tevredenheid en motivatie voor de job weet te creëren. Als kwalitatieve beloningsinstrumenten wordt het aanwenden van expertise van de basismedewerkers binnen de penitentiaire school (met extra vergoeding en terugbetaling van alle onkosten) weerhouden. Binnen de FOD Justitie en binnen het DgUSM kan het uittrekken van middelen voor een ernstige professionele basisopleiding en een betere valorisatie van de medewerkers van de psychosociale diensten de uitstroom van gefrustreerde jonge krachten tegengaan. Wil men dit bewerkstelligen zodat opnieuw een degelijke expertise kan opgebouwd worden, dan zal men dringend werk dienen te maken van een opwaardering van deze medewerkers in de gevangenissen. In plaats van het creëren van bijkomende plaatsen zouden de medewerkers best een betere verloning krijgen.

-

Binnen de Franse hervorming van ’93 heeft men duidelijk ervaren dat het opleggen van veranderingen via wetten, decreten en circulaires niet volstaat om de doelstellingen van de hervorming te realiseren. Ook in België hebben de psychosociale diensten heel wat veranderingen ondergaan. Uit de Franse situatie kan geleerd worden dat samenwerkingsakkoorden, strategische plannen en allerhande codes op zich niet volstaan om een draagvlak voor verandering te creëren. Verdere invoering van het Strategisch Plan als veranderingsproject betreffende de hulp- en dienstverlening ten aanzien van gedetineerden vraagt om een bijsturing van aanpak. Het bepalen van onderhandelingskaders waarbij het voor de medewerkers duidelijk wordt op welke domeinen ze inspraak en medezeggenschap hebben kan hierin hulp bieden.

14.5.

Conclusie

Het was een zeer interessante ervaring om in Frankrijk de hervorming van diensten met gelijkaardige opdrachten als die van de Psychosociale Dienst en de Justitiehuizen te bestuderen. Tot vóór de structurele hervorming van ’93 werden er heel wat gedetineerden beperkt opgevolgd en zonder meer vrijgesteld. De opdrachten van de gevangenismedewerkers waren vooral gericht op de uitbouw van culturele en andere hulp- en dienstverleningsactiviteiten. Na de hervorming werd hen veeleer een coördinerende rol


201

toebedeeld ten aanzien van externe actoren die deze taken in toenemende mate moeten overnemen. Het accent kwam net zoals in België meer op het diagnostisch werk te liggen. Uit hun situatie kunnen we leren dat de hergroepering van de binnen- en buitenwerkers onder eenzelfde nieuwe dienst met éénduidige aansturing reëel beantwoordde aan de nood om continuïteit van begeleiding te voorzien, om de gebruikte werkmethodes in open en gesloten milieu te harmoniseren; en om een betere voorbereiding van de gedetineerde op de invrijheidstelling te kunnen realiseren. Of de opleiding eveneens een wezenlijke bijdrage levert met betrekking tot de vooropgestelde doelstellingen blijft, niettegenstaande men de indruk heeft dat medewerkers op een veel sterkere basis en professioneler aan de functie beginnen, vooralsnog een moeilijk te beantwoorden vraag. Door gebrek aan effectmetingen kan er momenteel niet worden aangetoond dat de penitentiaire administratie in Frankrijk het beter heeft gedaan dan andere landen, zoals bijvoorbeeld België, waar het opleidingsaanbod en de opleidingsduur veel beperkter is. Daarenboven is het betreurenswaardig dat er na de intensieve opleidingsinspanningen van ENAP er op de werkvloer zelf nog maar weinig aandacht overblijft voor de continue ontwikkeling van de medewerkers. Tot slot kan gesteld worden dat ook op persoonlijk vlak de stage zeer rijk was. Het loskomen van de eigen context doet ook zichzelf in vraag stellen. Door het leven en werken in een andere omgeving en organisatie wordt men ook geconfronteerd met de mogelijkheden en beperkingen binnen zichzelf. Ook dat is een belangrijke ervaring. Aan elke federale ambtenaar die een gelijkaardige ervaring wil opdoen, kan de volgende boodschap worden meegegeven: “Weersta niet aan de verleiding, want ze komt zelden terug”! (naar een Italiaans gezegde). 14.6.

Bibliografie

ANDRIESSEN, M., PELGRIMS, Ch. & STEEN, T., Aandachtspunten in het veranderingsproces. Methodologie om de roep om verandering te beantwoorden, in het Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, 2003 nr 1, 21-28. BARET, J., & BOURLET, A., “De Federale Overheidsdienst Justitie. De filosofie van Copernicus”, Flash-Info, FOD Justitie, Brussel, nr. 21, 2002. DE VALCK, S. & STORME, I., “Van overheidsreclassering naar psychosociale dienst (Strafinrichtingen) en justitiehuizen (Rechterlijke Organisatie)”, in Handboek Forensisch Welzijnswerk, BOUVERNE-DE BIE, M., KLOECK, K., MEYVIS, W., ROOSE, R. & VANACKER, J. (ed.), Gent, Academia Press, 2002, 77-107. GEBEL DE GEBHARDT, S., HALBINIAK, I. & SANCHEZ, D., “Formation de la 9ème promotion de conseillers d’insertion et de probation – Calendrierde la formation des CIP 9”, Agen, ENAP, 13 octobre 2003 – 13 octobre 2005, pp. 1-103. KB van 2 augustus 2002 tot invoering tot invoering van een evaluatiecyclus in de federale overheidsdiensten, B.S. 13 augustus 2002, 34828-34834. MEURISSE, H., “PUMP-stage: Opleiding van het penitentiair personeel in Frankrijk”, in Winket, Tijdschrift van de Federatie van de Vlaamse Gevangenisdirecteurs, jaargang 8 (3), Gevangenis Gent 2003, pp. 10-20.

202

Isabelle Storme

STORME, I., “Opleiding van maatschappelijk assistenten en psychologen van het Directoraat-generaal Strafinrichtingen bij het Ministerie van Justitie”, Brussel, Ministerie van Justitie & Ministerie van de Federale Overheid, Seminarie voor kandidaten geschiktheidbrevet opleidingsdirecteur, augustus 1999, 1-34. VANACKER, J., “Zes blinde mannen en een olifant, blijvende aandacht gevraagd voor de penitentiaire strafuitvoering”, in Panopticon, maart-april 1999 (2), 133.

De moderniseringstendensen in de Duitse overheidsadministratie

203

HOOFDSTUK 15. DE MODERNISERINGSTENDENSEN IN DE DUITSE OVERHEIDSADMINISTRATIE. VERGELIJKING VAN LANDKREISVERWALTUNG TE EBERSBERG (BAYERN) EN TE OSNABRÜCK (NIEDER-SACHSEN)

WILFRIED SWILLENS

15.1.

Inleiding

De hervorming van overheidsdiensten is een internationaal fenomeen. Diverse landen zoals oa. Australië, het Verenigd Koninkrijk, Nederland, Canada, Finland hebben reeds vergaande stappen gezet naar een moderne administratie. Uit verwondering dat in de voorgaande jaren weinig of geen onderzoek gebeurde naar moderne ontwikkelingen in één van onze belangrijkste handelspartners, met name Duitsland, nam ik het besluit om in dit land te speuren naar de ontwikkelingen op het gebied van overheidsmanagement. Dit verslag is de neerslag van een 21-daagse stage bij de Duitse “Kommunale Verwaltung”. Het bestuurlijke niveau is dat van de Landkreis, waarvan er twee werden bezocht in verschillende deelstaten van de bondsrepubliek Duitsland. Een groot deel van de overheidstaken in Duitsland worden georganiseerd en geleverd op het bestuurlijke niveau van de “Landkreis”. Om die reden is een observatie van deze administraties relevant voor de stand van zaken inzake de modernisering van de overheidsadministraties in Duitsland. Voor de uitvoering van haar taken is de “LandkreisVerwaltung” ook afhankelijk van andere administraties op andere bestuurlijke niveau’s. Bovendien worden er door de “Landkreis” een grote verscheidenheid van “produkten” geleverd die de burger rechtstreeks aanbelangen. Om een en ander beter te begrijpen is een beknopt beschrijvend overzicht noodzakelijk van de diverse bestuurlijke niveau’s en administraties in Duitsland. Krachtens de grondwet heeft de “bond”, het federale niveau, slechts een beperkt aantal rechtstreekse bevoegdheden. Het zijn de deelstaten die krachtens de grondwet een vrij grote autonomie inzake bestuurlijk beleid bezitten. Nochtans wordt vanuit het federale niveau een breed forum/platform georganiseerd om de diverse deelstaten ertoe aan te zetten de weg naar de modernisering in te zetten. Evenwel kan worden vastgesteld dat federale administraties, zoals bijv. het ‘Finanz-Ministerium’, ook enkele initiatieven kennen tot modernisering van de dienstverlening aan de burger (bijv. het Elster-projekt = Tax-on-Web auf Deutsch). Via de pers kan men vaststellen dat ook dit ministerie grote problemen kent bij het uitvoeren van de steeds complexere wetgeving en dus de facto haar taak niet meer opgewassen blijkt te zijn. In maart 2002 werd een brochure uitgegeven door het federale ministerie van binnenlandse zaken over de opbouw van de overheidsadministraties in de bondsrepubliek. In het

Wilfried Swillens

204

voorwoord lezen wij volgende tekst van de federale minister van binnenlandse zaken Otto Schily : “die öffentliche Verwaltung von Bund, Ländern und Gemeinden mit 4,8 Mio. Beschäftigten, davon rund 1,6 Mio. Beamtinnen und Beamte, steht im Dienst der Bürgerinnen und Bürger unseres Landes. Bürgerorientierung, Qualität und Wirtschaftlichkeit sind Leitmotive des öffentlichen Dienstes bei der Wahrnehmung seiner vielfältigen Aufgaben. Alle Reformbemühungen sind darauf gerichtet, die Leistungen ständig zu verbessern und die Kosten so gering wie möglich zu halten. Burgeroriëntering, kwaliteit en efficiëntie zijn de kernwoorden die aan elke bestuurlijke modernisering worden meegegeven en dit op alle niveau’s. 15.2.

Situering de stageplaats

Bond en deelstaten zijn niet de enige organisatoren van openbare dienstverlening. Taken en aangelegenheden die behoren tot de lokale of plaatselijke gemeenschap worden grondwettelijk toegekend aan de gemeentelijke overheid (Kommunale Verwaltung). De gemeentelijke overheid vindt men terug in de eigenlijke gemeenten en de gemeenteverbanden (= vb.: Landkreisen). De overheid op gemeentelijk niveau staat zelfstandig in voor haar taken en draagt deze in het algemeen niet over aan een ander niveau. Er is dus geen overdracht van bevoegdheden van het gemeentelijke niveau naar het deelstaatniveau. Als grondschema kan men stellen dat er drie administratieve niveaus bestaan: - De bondsadministratie; - De deelstaatadministratie; - De gemeentelijke administratie. Verder in dit verslag zal worden ingegaan op het gemeentelijke niveau waartoe de geobserveerde organisaties behoren. De gemeentelijke publiekrechtelijke organen (verder “Kommunen”) zijn: - De gemeente; - De steden; - Kreise/Landkreise = gemeenteverbanden. Zij zijn, als onderdeel van de deelstaten, exclusief bevoegd, binnen hun gebiedsgrenzen, hun administratieve structuur door eigen wetten en reglementering te organiseren. In Duitsland bestaan 440 Landkreise en Kreisfreie Städte en 13.800 gemeenten. Deze gemeenten zijn verdeeld over de “Landkreise”. De “Kommunen” zijn belast met het toezicht op de toepassing en uitvoering van de instructies van de deelstaat. De plaatselijke aangelegenheden worden in eigen verantwoordelijkheid geregeld (Kommunales Selbstverwaltungsrecht : Art. 28 G.G.). Dit gemeentelijk zelfbestuur is een wezenlijk bestanddeel van de Duitse politieke ordening. De gemeentelijke regelingen van de onderscheiden deelstaten leiden tot verschillende modellen van administraties. Zij worden geleid door een verkozen ambtenaar. Voor gemeenten/steden kan dit een “Bürgermeister”, “Oberbürgermeister”, “Gemeinde-“,“Stadt-“ oder “Oberstadtdirektor” zijn, voor een


205

Landkreis een “Landrat” of Oberkreis-direktor”. Zij worden aangeduid door gemeentelijke gekozenen (gemeenteraden) of rechtstreeks verkozen door de bevolking. Daarenboven worden het grootste deel van de taken die de staatsburgers betreffen (Staatslichen Aufgaben) door de gemeenten waargenomen en uitgevoerd. De gemeentelijke administratie is de derde zuil van de duitse overheidsadministratie. Tot haar taken behoren: - Bouwreglementering in brede zin (stedenbouwkundig, wegeninfrastructuur, sociale woningen…); - Sociale diensten; - Gezondheidsdiensten; - Openbare diensten zoals kinderopvang, zwembaden, sportinrichtingen…; - Openbaar vervoer; - Afvalophaling en verwerking; - Voorzieningen inzake water, energie (elektriciteit, gas…), meestal privaatrechtelijk georganiseerd. 15.3.

De modernisering van de Duitse overheid

Staat und Verwaltung sind kein Selbstzweck. Sie sind für die Bürgerinnen und Bürger da, die zu Recht den Anspruch erheben, dass mit ihren Steuergeldern sparsam umgegangen wird. Das bedeutet: bessere Leistungen, die sich an den gewandeltenAnforderungen von Bürgern und Wirtschaft orientieren. Met deze gedachte op de achtergrond startte de Duitse bondsregering op 1 december 1999 het programma „Moderner Staat – Moderne Verwaltung“. Dit is tevens een signaal naar de administraties op de diverse niveaus (deelstaat, gemeente) om de weg naar de modernisering in of verder te zetten. 15.3.1. Concepten Bedrijfseconomische sturingsinstrumenten zoals bestuurscontracten, de invoering van kosten/baten rekeningen, “Controlling” (op het behalen van doelen via budgettaire controles), budgettering en ideeënmanagement hebben de bondsadministratie doeltreffender, efficiënter en meer transparant gemaakt. Cijfers bewijzen dit uitvoerig: 306 bondsoverheden hebben ondertussen de kosten/opbrengstenrekening ingevoerd. Vanzelfsprekend heeft dit enkel zin indien tegelijkertijd een controle gebeurt van deze rekeningen: 215 overheden hebben Controlling-concepten ingevoerd. 15.3.2. Benchmarking Een ander efficiënt middel om de bedrijfshuishouding van de administraties te verbeteren is de competitie (Wettbewerb) door prestatievergelijking. Benchmarking wordt gepromoot als

Wilfried Swillens

206

een geschikt instrument om de prestatievergelijking te ondersteunen en een voortdurend verbeteringsproces te bevorderen. 15.3.3. Meer automie Met het programma „Moderner Staat – Moderne Verwaltung“ wil de bondsregering de deelstaten een grotere bewegingsvrijheid geven inzake de organisatie van de administraties en tevens de gemeentelijke zelfresponsabilisering versterken (Projekt „Zuständigkeitslockerung“.). 15.3.4. HRM Erkend wordt dat het personeel de belangrijkste “resource” is voor de verhoging van de efficiëntie en de effectiviteit in de openbare dienst. In het moderniseringsproces moet het prestatie- en creativiteitspotentieel van de medewerkers doelgericht aangesproken worden. De medewerker moet meer verantwoordelijkheid krijgen (zelfresponsabilisering) en prestatiebereidheid aan de dag leggen. Daartoe zal de interne personeelsreglementering bestendig verbeterd moeten worden. 15.3.5. e-Governement Een efficiënte en effectieve administratie is zonder toepassing van informaticatechnieken niet mogelijk. Daartoe werd onder impuls van de bondskanselier, Gerhard Schröder, op 18 september 2000, het initiatief www.bundonline2005.de genomen om de administraties in Duitsland aan te zetten tot het ontwikkelen van diensten die via e-Governement aan de burger geleverd kunnen worden. 15.3.6. Principe De hervorming van de administraties op gemeentelijk niveau wordt niet “rechtstreeks” aangestuurd vanuit het federale niveau. Grondwet en staatsstructuur laten dit immers niet toe in Duitsland. Allerlei nationale en private initiatieven, gemeentelijke netwerken en competitiemodellen “induceren” in sterke mate de bewustwording van de noodzaak tot verandering en de ontwikkeling van het overheidsmanagement op de gemeentelijke niveaus. De economische evolutie in Duitsland en de bijzondere politieke ontwikkelingen van de laatste 25 jaren leggen bovendien een grote druk op de overheidsfinanciën van de gemeenten. Ook wordt de “kloof” met de burger steeds scherper aangevoeld. hervormingen (bijv.: Hart IV) lokken scherpe sociale reacties uit.

Recente sociale

Dit maakt dat steeds meer gemeentelijke mandatarissen en leidinggevenden de stap zetten naar het herdefiniëren van de werking van de overheid. De politiek moet dichter bij de burger komen en de administratie moet daarbij functioneren als efficiënte, betrouwbare en effectieve “interface”.


207

15.3.7. Context In de hierboven beschreven en geïllustreerde context werd tijdens de stageperiode een observatie uitgevoerd van twee administraties op gemeentelijk niveau: Landkreis Ebersberg (Bayern) en Landkreis Osnabrück (Nieder-Sachsen). Beide organisaties worden hierna verder beschreven. 15.4.

Landkreis Ebersberg

15.4.1. Het hervormingsproces De “Landkreis” Ebersberg startte in 1995 het moderniseringsproces van haar administratie onder het motto : “Landratsamt 2000”. Een externe consultant, de firma MP werd onder de arm genomen om dit hervormingsproces te begeleiden. De eerste fase liep tot in het jaar 2000. Fase 2 ging in 2001 van start. Deze fase werd enkel met eigen medewerkers uitgevoerd. De activiteiten werden gecoördineerd door de stafafdeling “Kommunale Steuerung”. In deze fase werden de concepten die in fase 1 werden ontwikkeld in alle afdelingen van de organisatie doorgevoerd en werd een voortdurend verbeteringsproces, gekoppeld aan kwaliteitsmanagement, opgestart. In de beginfase werd in een projectgroep met vertegenwoordigers uit de politiek en de administratie een “missie” uitgewerkt (Leitbild), die tot op vandaag richtinggevend blijft voor de werking en de hervormingen binnen de organisatie. 15.4.2. De belangrijkste thema’s in het kader van de hervorming zijn -

Burgeroriëntering; Personeelsmanagement; Organisatie; Strategische sturing op doelstellingen, onderling door politiek en administratie vastgelegd; Controle van budget, efficiëntie en effectiviteit. 15.4.3. Een chronologisch overzicht van de belangrijkste fasen van het hervormingsproces 15.4.3.1. Het “strategisch sturingsmodel” van de Landkreis Ebersberg:

15.4.3.1.1. Politiek en Administratie Er moet opgemerkt worden dat de politieke verantwoordelijken sedert de aanvang van de hervorming niet enkel dit project gedragen hebben maar eveneens actief ondersteunen. Sedert 1996 werd een permanente projectgroep “Politik und verwaltung” opgericht. Hierin zetelen per fractie in de Kreistag telkens 1 afgevaardigde. Mevrouw Christa Stewens, Minister voor Arbeid en Sociale Zaken, Familie en Vrouwenzaken van de deelstaat Bayern, zit deze projectgroep voor.

Wilfried Swillens

208

Wellicht dat deze constellatie er mede voor zorgt dat de toch wel aanzienlijke kosten van sommige hervormingsinitiatieven toch worden goedgekeurd door de financiële commissie van de Kreistag. De permanente interactie tussen de administratie en de politiek is een kritische succesfactor voor het welslagen van de hervorming. Op de volgende pagina wordt een schema weergegeven van het model van interactie tussen politiek en administratie.

Leitbildumsetzung Leitbildumsetzung Einbindung der BürgerInnen in die ArEinbindung der BürgerInnen in die Arbeit der Kreisgremien beit der Kreisgremien Politische Steuerung: Berichtswesen Politische Steuerung: Berichtswesen AGENDA 21 des Landkreises AGENDA 21 des Landkreises Zusammenarbeit mit Dritten Zusammenarbeit mit Dritten

Systematischer Lernprozess, Innovation

Protokolle im Internet Protokolle im Internet abrufbar abrufbar Beschlussüberwachung Beschlussüberwachung Workshops für Politik u. Verwaltung Workshops für Politik u. Verwaltung Überarbeitung der AusschussÜberarbeitung der Ausschussstrukturen strukturen

Politik & Verwaltung Kommunikation und Zusammenarbeit

Strukturen, Prozesse, Verhaltensweisen

Wirkungsorientierung und Nachhaltigkeit

Kommunale Steuerung Kommunale Steuerung Neues Steuerungsmodell Neues Steuerungsmodell Budgetierungskommission Budgetierungskommission Neue Entscheidungsverfahren Neue Entscheidungsverfahren Neue Instrumente in den Neue Instrumente in den Fachausschüssen Fachausschüssen

Leitbild allg. u. Leitbild P + V Leitbild allg. u. Leitbild P + V PG Politik u. Verwaltung PG Politik u. Verwaltung Handbuch für Politiker auf CD-Rom Handbuch für Politiker auf CD-Rom Gemeinsame Feiern, Wandertag, Gemeinsame Feiern, Wandertag, Fortbildung für Politiker Fortbildung für Politiker Mandatsträgerbefragung Mandatsträgerbefragung Büro für BürgerInnenanliegen Büro für BürgerInnenanliegen Bürgerbefragungen (u. EGA) Bürgerbefragungen (u. EGA) Pressestelle, Internet/ CD-Rom Pressestelle, Internet/ CD-Rom

Figuur 1: Model van interactie

Samen met politieke vertegenwoordigers en afgevaardigden van de administratie wordt gewerkt aan een “Leitbild” of missie. Vanuit deze missie worden strategische doelstellingen bepaald die betrekking hebben op o.a. de economische ontwikkeling van de Landkreis, administratieve vereenvoudiging, de begroting enz… Vervolgens wordt kritisch gekeken naar de wijze van dienstverlening en welke produkten worden ontwikkeld. Dit betekent dat men de strategische doelstellingen vertaalt naar concrete doelstellingen. Sommige diensten of producten worden in vraag gesteld en afgevoerd, andere worden als prioritair beschouwd. Dit is de fase waarin politiek en administratie de discussie voeren over wat wenselijk is en wat haalbaar is. Dit met respect voor het primaat van de politiek want de voorstellen die ontwikkeld worden in de workshop, tussen politiek en administratie, moeten bekrachtigd worden in de verschillende commissies (“Gremien” genaamd) van de Kreistag.


209

Het is de Landrat, als hoofd van de administratie, die de politieke beslissingen via zijn administratie laat uitvoeren. De Landrat is tevens de leidinggevende van de Kreistag of de “regering” van de Landkreis en staat aldus borg voor een sterke afstemming tussen het beleidsniveau en de administratie. Jaarlijks en steeds opnieuw worden de doelstellingen bepaald die in iedere afdeling moeten behaald worden. Kwantiteit en kwaliteit van de diensten of producten worden bepaald en vastgelegd. Eenmaal deze doelstellingen vastliggen worden de nodige budgettaire middelen voorzien. Momenteel worden alle afdelingen als aparte economische entiteiten beschouwd. Dit betekent dat zij elk hun eigen budget toegewezen krijgen samen met de doelstellingen die elke afdeling moet behalen. Op regelmatige tijdstippen worden “controlling” – gesprekken gevoerd. Door een doorgedreven kostentoewijzing is het mogelijk om een aantal ratio’s te ontwikkelen waaruit de kostprijs van een product of dienst kan worden gemeten. Bij overschrijding of overschot van het budget moet een verantwoording afgelegd worden. Bij overschrijding vallen de bijkomende kosten ten laste van de gemeenschappelijke begroting. Bij overschotten kan de afdeling onder bepaalde voorwaarden extra uitgaven doen voor zichzelf. Deze werkwijze stimuleert de afdelingen om zuinig en efficiënt om te gaan met de voorhanden zijnde middelen. Om een efficiënte controle op de kosten te waarborgen werden een aantal instrumenten ontwikkeld. Eerst werden alle kostendragers in kaart gebracht. Dit zijn de diensten en producten, de hoeveelheden, de kwaliteit, de doelstellingen. Deze worden opgenomen in een “Startbericht” met vermelding van de concrete doelstellingen en het voorziene budget. Voor de politieke overheid worden per commissie specifieke rapporten opgesteld met gedetailleerde vermelding van de evolutie van de kosten en de behaalde resultaten. Een eindverslag met een vergelijking tussen de voorziene toestand en de gerealiseerde toestand wordt jaarlijks opgemaakt (Soll-Ist vergleiche). Tweemaal per jaar wordt een controlegesprek gevoerd met de verantwoordelijke van elke afdeling. Een evaluatie van de kosten en de realisatie van de doelstellingen wordt besproken en mogelijke bijsturingen worden vastgelegd. Tijdens het tweede controlegesprek wordt deze evaluatie omgezet in een prognose voor het volgende jaar. Deze prognose vormt dan weer de discussiebasis voor het bepalen of wijzingen van de doelstellingen van de betrokken afdeling. Aan het einde van het jaar wordt een “jaarverslag” opgemaakt waarin een evolutie kan gevolgd worden van de kosten en resultaten van het vorige jaar, het huidige jaar en de verwachtingen of doelstellingen voor het volgende jaar. Er moet wel opgemerkt worden dat hier sterk gestuurd wordt op efficiëntie en minder op effectiviteit. Dus meer op output en minder op outcome. Er gebeuren wel degelijk enquêtes bij de burger in verband met de klantentevredenheid maar een direct verband tussen de productie en effect van de genomen maatregelen wordt niet gelegd.

Wilfried Swillens

210

Nieuw aan deze wijze van werken is alleszins een grote transparantie van de begroting en de toewijzing van middelen aan bepaalde afdelingen en diensten. Zo worden de kosten van huisvesting, inzet van personeel, informaticamateriaal enz. toegewezen aan de afdelingen afzonderlijk. Dit maakt het mogelijk om tijdig bepaalde maatregelen bij te sturen. Per afdeling wordt de evolutie gevolgd aan de hand van “balanced score cards”. De jaarlijkse herhaling van de hierboven beschreven activiteiten maakt het mogelijk om een strategische sturing van het beleid te ontwikkelen. De administratie functioneert hierbij als een efficiënte “interface” tussen politiek en burger. Zij levert ondersteuning aan het beleid door een grote transparantie van de aangewende middelen en een gedetailleerde rapportering aan het beleid. 15.4.3.2. Planningscyclus (schematisch)

Figuur 2: Planningscyclus

15.4.3.3. Nieuwe vorm van samenwerking: 15.4.3.3.1. Burgeroriëntering In de uitvoering van de dienstverlening is de burger centraal komen te staan. Ten aanzien van de burger werd dan ook de eerder vermelde “missie” ontwikkeld: Deze wordt omgezet in een zogeheten “SERVICE-OFFENSIVE”, gebaseerd op: - De behoeften van de burger; - De tevredenheid van de burger; - De bijstand met raad en daad; - De bereikbaarheid van de openbare dienstverlening; - De ontwikkeling van een moderne dienstverlening.


211

Hieruit ontstond het concept “Service-offensive” waarmee de administratie moet kijken door de ogen van de burger, een sluitend instrumentarium moet ontwikkelen, een totale dienstverlening nastreven en de implementatie ervan regelmatig moet testen. Het “dienstenoffensief” is opgebouwd uit verscheidene elementen. Er is vooreerst de “servicebarometer”. Een moderne administratie moet zich oriënteren naar de behoeften van de burger. Daartoe worden instrumenten gebruikt zoals klantentevredenheidsmetingen, permanente metingen mbt specifieke prestaties aan de burger en klachtenmanagement. Veel aandacht gaat ook naar het optreden naar de burger toe. Zeer praktisch betekent dit een grote toegankelijkheid van de administratie, aandacht voor een goede bewegwijzering en onthaal, aangename wachtzones voor publiek en beperkte wachttijden. Bepaalde algemene normen werden ingevoerd (service-standards). Voor elke administratieve procedure werd een bewerkingstermijn vastgelegd. Binnen de 5 werkdagen moet er steeds een antwoordschrijven worden verstuurd. Telefonische oproepen worden na maximum 5 ringtonen beantwoord…enz. Om deze hoogstaande service te garanderen werden garanties ingevoerd, de zongenaamde “Service-Garantien”. Zo wordt bijvoorbeeld gegarandeerd dat de inschrijving van een autovoertuig niet langer duurt dan 10 minuten… indien dit echter wel het geval zou zijn dan wordt aan de burger een gratis autowasbeurt toegekend. Om dergelijke “service” aan te bieden is een hoge mate van competentie bij de medewerkers vereist. Daartoe onderstreept men het belang van “Service-Kompetenz”. De medewerkers zijn de sleutel tot een klantgerichte benadering en dienstverlening. Ter ondersteuning van de medewerkers wordt veel aandacht besteed aan de ontwikkeling van zowel technische als sociale competenties. Zowel in eigen huis als daarbuiten kunnen medewerkers deelnemen aan cursussen, opleidingen en seminaries. Externe communicatie en public-relations moeten bekendheid geven aan de talrijke diensten die aangeboden worden. Dit is wat men de “service-marketing” noemt. Er wordt gestreefd naar de toepassing en uitbreiding van de elektronische communicatie (website, e-mail, downloaden van documenten…). Via de plaatselijke pers worden nieuwigheden snel bekendgemaakt. Promotieacties worden regelmatig gevoerd (opendeurdagen…), tentoonstellingen…enz. 15.4.3.3.2. Personeelsmanagement Belangrijk in een administratie die ten dienste staat van de bevolking is de opvang en opleiding van het personeel. DE medewerkers vormen het kapitaal van een overheidsadministratie. daarom wordt bijzondere aandacht besteed aan een aantal concepten die generiek worden toegepast in alle afdelingen van de organisatie. De personeelsdienst heeft daartoe ook een eigen “missie” ontwikkeld die aan de basis ligt van de verschillende concepten.

Wilfried Swillens

212

In functie van deze missie werd door de personeelsdienst een aantal generieke concepten ontwikkeld: -

-

-

-

Personalauswahl : Selectie van medewerkers met als doel de juiste persoon op de juiste plaats. Einarbeitungskonzept: missie: Elke medewerker die in de Landkreis Ebersberg een vacature inneemt identificeert zich na drie maanden met zijn opdracht en is sociaal geïntegreerd (dit geldt voor zowel een voltijdse als deeltijdse betrekking). De medewerker moet zelfstandig kunnen werken, zich tussen zijn collega’s goed voelen, zich zelfstandig kunnen oriënteren en de infrastructuur van zijn werkomgeving kennen. Aan het einde van de proeftijd moeten deze verworvenheden vastgesteld kunnen worden. Ausbildungskonzepte: Doel : Gekwalificeerde en goed opgeleide medewerkers zijn belangrijk voor de administratie. De opleiding moet betrekking hebben op de functie die uitgeoefend wordt en behelst niet enkel inhoudelijke aspecten maar ook persoonlijkheidsvormende componenten. Das Mitarbeitergespräch: Dit is een belangrijk instrument dat moet toelaten dat leidinggevenden met medewerkers in dialoog treden om een evaluatie te maken over de functionering binnen de dienst. Dit moet leiden tot een betere ondersteuning van de medewerker en tot een grotere tevredenheid binnen de arbeidssituatie. Het gesprek moet verder gaan dan de dagelijkse activiteiten en leidt tot een overeenkomst over persoonlijke doelstellingen en kwalificatiemogelijkheden. Het is geenszins een beoordelingsgesprek maar eerder een basis om te werken aan een betere functionering van de medewerker. Fortbildungskonzept. Gekwalificeerde medewerkers vormen het kapitaal van een administratie. Om aan steeds veranderende eisen te kunnen voldoen is het noodzakelijk dat medewerkers “levenslang leren”. Het is de bedoeling om gekwalificeerd personeel permanent bij te scholen en aan de top te houden wat betreft de competenties in hun vakgebied.

Nog te vermelden: Binnen de organisatie van de administratie van Landkreis Ebersberg werd ook reeds overgegaan tot de verzelfstandiging van de afdeling die zich bezighoudt met de afvalverwerking. Een agentschap werd opgericht dat gestuurd wordt met een beheersovereenkomst. In de loop van het jaar 2005 zal tevens het nieuwe boekhoudsysteem worden ingevoerd. Daartoe werd een overheidsopdracht uitgeschreven met het oog op de invoering van een “Kaufmännische Buchhaltung”. Tijdens de stage liep er trouwens nog steeds een discussie over pro en contra van de invoering van een handelsboekhouding. 15.4.3.3.3. CAF - zelfevaluatie In het kader van een Common assesment Framework –evaluatie werden voor een aantal thema’s positieve waarden verkregen (boven het gemiddelde).


213

Vergleich

4,50 4,00 3,50 3,00 2,50

E - LK Ebersberg Mittelwert

2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 Kriterien

Figuur 3: Common assesment Framework –evaluatie

Niettegenstaande er volgens bovenstaande grafiek relatief goede resultaten kunnen afgeleid worden is men er zich van bewust dat er toch nog zwakke punten zijn in de werking van deze organisatie. Een overzicht van enkele kritische punten: Op het niveau van de leidinggevenden: Het sturen op concrete doelstellingen wordt niet in elke afdeling geaccepteerd. Er bestaat nog steeds een zeker wantrouwen tegen de nieuwe werkwijze. De medewerkers worden niet altijd goed ingelicht over de bedoeling van het sturen op doelen. Op het niveau van proces- en veranderingsmanagement: Het topdown aansturen in functie van bottom-up processen (tegenstroomprincipe) wordt niet overal consequent toegepast. De topdown sturing wordt dikwijls ervaren als “inmenging” van bovenaf. Ook ontbreekt soms de aansluiting met de strategische doelstellingen. Communicatie : Er wordt te weinig gecommuniceerd over de middellange en lange termijn doelstellingen. Tevredenheid van de medewerkers: Uit een beoordeling van de interne mobiliteitsverwachtingen blijkt er een grote weerstand te bestaan wegens onzekerheid in een nieuwe job en de inspanning om zich te moeten inwerken in een nieuwe materie. Ook blijkt uit de identificatie van de medewerkers met de organisatie dat er een imagoprobleem bestaat. Deelname aan wedstrijden, beurzen en persartikelen hebben hierin reeds verbetering gebracht. Prestaties en kwaliteit van de dienstverlening: Een ISO9002 certificering van sommige diensten of afdelingen, met het oog op verhoging van de kwaliteit van de dienstverlening, werd nog niet ingeleid. Er werd nog maar pas een begin gemaakt met prestatievergelijkingen met andere gelijkaardige organisaties (andere nabij gelegen Landkreisen).

Wilfried Swillens

214

15.5.

Landkreis Osnabrück

(Voor meer informatie zie: http://www.lkos.de/) De “Landkreisverwaltung Osnabrück is in vele opzichten gelijk aan deze van Ebersberg. Deze administratie is echter drie maal zo groot hetgeen overeenstemt met het bevolkingscijfer van 360.000 inwoners tegen 120.000 inwoners voor de Landkreis Ebersberg. De hierna besproken administratie kan terecht beschouwd worden als een pionier in de modernisering van zijn administratie. Dit blijkt reeds uit de organisatie van deze administratie. Een groot aantal diensten vallen onder het rechtstreeks bestuur van de overheid. Een belangrijk aantal diensten werden ondergebracht in verzelfstandigde publiekrechterlijke agentschappen. De Landrat beschikt over een vetorecht in de raad van bestuur van deze agentschappen. De controle over deze agentschappen blijft aldus behouden. In navolgend organigram kan men deze verzelfstandigde eenheden detecteren onder de “Beteiligungs- und Vermögensverwaltungsgesellschaft”. Zowel de onderscheiden diensten van de administratie zelf als de verzelfstandigde eenheden worden strategisch aangestuurd vanuit de administratie. Om een strategische sturing mogelijk te maken werd een vijftal jaren geleden gestart met intensief overleg tussen administratie en politiek. Dit betekende de start van een strategisch sturingscyclus die kan beschouwd worden als een model voor andere overheden, zeker voor wat betreft de interne ondersteuning en opvolging van deze strategische sturing. 15.5.1. De modernisering Vanuit het besef dat de administratie als dienstverlener voor de burger moet kunnen optreden kwam men tot het besef dat een verandering van de organisatie noodzakelijk was. De voorhanden zijnde instrumenten lieten niet toe om de zwakke punten te detecteren binnen de organisatie. De traditionele begroting was niet transparant. Zij gaf geen informatie over geleverde prestaties. Kwantiteit noch kwaliteit van de te leveren prestaties kon afgeleid worden. Gestuurd werd enkel in functie van de uitgaven. Nieuwe maatregelen die meer klantgericht moeten zijn behoeven echter informatie over prestaties, behoeften, tijd, kosten en kwaliteit. 15.5.2. Sturing in functie van doelstellingen “Klare Zielen bestimmen das Handeln”. Het is duidelijk dat men doelstellingen moet definiëren om de juiste weg te kunnen volgen. De ontwikkeling van de Landkreis Osnabrück wordt gepland aan de hand van doelstellingen op middellange termijn (MEZ of Mittelfristige Entwicklungsziele) en doelstellingen met betrekking tot de kwaliteit (Qaulitätsziele). Vanuit de missie van een dienstverlenende organisatie kunnen drie kwaliteitsdoelen omschreven worden. Burger of klantgerichte oriëntatie, economisch handelen en aandacht voor de medewerker.


215

De MEZ of doelstellingen op middellange termijn en de kwaliteitsdoelen zijn bewust algemeen geformuleerd om op deze wijze de zeer onderscheiden diensten van de organisatie als oriënteringspunt te kunnen dienen. Deze algemene doelstellingen worden jaarlijks vertaald in concreet te ondernemen acties. Deze acties kunnen betrekking hebben op 1 of meerdere diensten. Om een sturing in functie van doelstellingen mogelijk te maken werden nieuwe instrumenten ontwikkeld en ingevoerd: -

Een producten diensten georiënteerde boekhouding en budgettering (Produkthaushalt und Budgettierung). Een gedecentraliseerde toewijzing aan de vakdiensten van inkomsten, uitgaven en verantwoordelijkheid (Dezentral ressourcenverantwortung). Interregionale prestatievergelijking (Interkommunale leistungsvergleiche). Geformaliseerde beschrijving van de doelstellingen (Formalisierte Zielvereinbarungen). Centrale en gedecentraliseerde controle van de kosten en kwaliteit (Zentrales und dezentrales Controlling) Regelmatige verslaggeving (Berichtswesen).

Om een sturing mogelijk te maken volstaan deze instrumenten niet. Van belang is een sterke communicatie tussen de verschillende actoren. Zowel tussen de vakdiensten onderling, als de communicatie met de leiding van de organisatie en de politieke vertegenwoordigers moet de kwaliteit van de sturing garanderen. Men spreekt hier dan ook van een “tegenstroomprincipe” (Gegenstromprinzip). De realisatie vraagt dan ook aangepaste competenties van de leidinggevenden en de kennis van de economische instrumenten. Opleiding en ontwikkeling van het personeel zijn onontbeerlijk. De basis voor het nieuwe sturingsmodel is de “Produkthaushalt”. Deze bevat een opsomming van alle diensten en prestaties die door de Landkreis geleverd worden. Een totaal van 125 ‘producten’ onderverdeeld in 656 prestaties worden hierin besproken. Alle voor de sturing relevante gegevens worden hierin opgenomen en besproken. Tevens kan steeds de vergelijking gemaakt worden tussen de resultaten van het huidige jaar en de voorgaande 2 jaren. Indien een bepaald doel moet bereikt worden moet ook duidelijk zijn wie daar voor verantwoordelijk is. Er mag geen gedeelde verantwoordelijkheid zijn, ook niet voor de inzet van de benodigde financiële, personele en materiële middelen. Parallel met de invoering van de “Produkthaushalt” werden een aantal veranderingen doorgevoerd. De vorming van afgelijnde vakdiensten. Elke dienst krijgt een budget en beheert de eigen inkomsten en uitgaven. Jaarlijks worden overeenkomsten (Kontrakte) opgesteld met de diensten waarin de doelstellingen beschreven worden en de manier waarop het bereiken van de doelstelling kan gemeten worden. Elke dienst controleert permanent kosten en kwaliteit van de prestaties. Een centrale controledienst kan maatregelen nemen om de werking van bepaalde diensten bij te sturen.

Wilfried Swillens

216

15.5.3. De strategische kringloop Om alle hieboven beschreven bouwstenen te integreren en de politieke strategie om te zetten in concrete dienstverlening is het noodzakelijk het politieke niveau in contact te brengen met de administratie. Daartoe worden op regelmatige tijdstippen “workshops” georganiseerd tussen de politieke afgevaardigden en de verantwoordelijken van diverse afdelingen. Dankzij de transparante productboekhouding kunnen vrij snel problemen gedetecteerd en behandeld worden. De politieke vertegenwoordigers kunnen vooraf een aantal doelstellingen aanduiden. Dit zijn de doelstellingen op middellange termijn. Het is vooral de taak van de administratie om deze middellange doelstellingen concreet te formuleren en om te zetten in te nemen maatregelen. Deze maatregelen moeten uiteindelijk omgezet worden in “concrete producten”. Deze worden opgenomen in de producthuishouding maar het is uiteindelijk de Kreistag die de eindbeslissing voor de goedkeuring ervan neemt. Eens goedgekeurd is dit een bindend document voor alle niveaus van de organisatie maar ook voor de beleidsvoerders. Via trimesteriële verslagen en via het jaarverslag wordt medegedeeld of en op welke wijze de geformuleerde doelstellingen gehaald worden. Tweemaal per jaar wordt tevens een “strategieworkshop” georganiseerd. Hierin worden strategische overwegingen genomen met betrekking tot het volgende begrotingsjaar. De betrokken afdelingen van de organisatie leveren informatie met betrekking tot de te bespreken onderwerpen. Deze zullen reeds de basis vormen voor aanduiding van de eventueel te nemen maatregelen. Aangezien de vertegenwoordigers van de organisatie en de politieke vertegenwoordigers binnen het kader van de workshops als gelijke actoren communiceren kan er door de administratie belangrijk beleidsvoorbereidend werk geleverd worden. Een voorlopig document wordt na grondige discussie opgesteld en opnieuw besproken in één van de commissies van de Kreistag. Na mogelijke aanpassingen wordt het “Strategiepapier” door de commissie goedgekeurd. Hierin worden de doelstellingen en maatregelen vastgelegd voor het volgende jaar.

Het strategiepapier bevat de nieuwe opdracht voor de vakdiensten. Zij weten nu welke doelen zij moeten nastreven en welke maatregelen moeten genomen worden. Meer concreet gaan de vakdiensten na welke precieze bijdrage zij moeten leveren en welke middelen ter beschikking moeten gesteld worden. Deze gegevens worden opgenomen in de producthuishouding.


217

Figuur 4: De producthuishouding

15.5.3.1. De afdeling “Strategische Steuerung und Kreisentwicklung”: Van belang is te onderstrepen dat binnen deze organisatie een afdeling werd geïnstalleerd die waakt over de totstandkoming en werking van de strategische sturing. Zij ondersteunt de noodzakelijke methodologie en zoekt permanent naar mogelijke verbeteringen binnen de organisatie. Deze dienst bestaat uit een vijftiental medewerkers met hoge kwalificaties en vorming inzake overheidsmanagement. Zij ondersteunen alle aspecten van de strategische sturing van het politieke niveau, over de leiding van de organisatie tot op de werkvloer. 15.5.3.2. De afdeling “Controlling” De afdeling Controlling waakt permanent over de inkomsten en uitgaven van de administratie. De invoering van een geautomatiseerde boekhouding zal het mogelijk maken om op elk ogenblik de stand van zaken te volgen. Via een netwerk van medewerkers binnen de afdelingen wordt ook sterk aan kwaliteitsbewaking gedaan. Deze medewerkers bewaken het budget van de dienst waarin zij tewerkgesteld zijn en zijn verantwoordelijk voor diverse acties in verband met de kwaliteit. Zowel de externe als de interne klantentevredenheid worden regelmatig gemeten en gepubliceerd via het intranet.

218

Wilfried Swillens

De vergelijking van de prestaties van gelijkaardige diensten tussen verschillende Landkreisen veroorzaakt een competitiegeest en werkt stimulerend voor de medewerkers. Productiekosten en kwaliteit van de dienstverlening worden vergeleken en een rangschikking wordt opgesteld. In domeinen die uniek zijn, zoals de milieudienst, wordt kwaliteit nagestreefd door het streven naar en het behalen van een ISO9000 certificering.

Balanced Scorecard in het Finse Ministerie van Buitenlandse Zaken

219

HOOFDSTUK 16. BALANCED SCORECARD IN HET FINSE MINISTERIE VAN

BUITENLANDSE ZAKEN KRIS VAN OOSTENDE

16.1.

Inleiding

De hierna volgende tekst is een synthese van het stageverslag dat werd opgesteld naar aanleiding van de stage die werd afgelegd door Kris Van Oostende in het kader van het Public Management Programme 2004. De stage werd afgelegd in Helsinki, Finland van 17 april tot 4 mei 2004 en betrof enerzijds de introductie van de Balanced Scorecard in de publieke sector en anderzijds de hervormingen die aan de gang zijn bij het Finse Ministerie van Buitenlandse zaken. Voor een goed begrip dient te worden herhaald dat de hiernavolgende tekst slechts een synthese is. Voor meer informatie en een ruimer beeld van de afgelegde stage dient dan ook te worden verwezen naar het volledige stageverslag1. Hoofdbedoeling van de stage was om na te gaan hoe de Balanced Scorecard (BSC) wordt toegepast binnen de Finse publieke administratie. Immers in Finland wordt reeds sinds 1999 gebruik gemaakt van de Balanced Scorecard binnen de overheidsadministratie. Meer specifiek konden de doelstellingen dan ook als volgt worden omschreven : -

-

Hoe wordt de vertaling gemaakt van de Balanced Scorecard voor zijn toepassing in de publieke sector (de BSC is immers afkomstig uit de private sector en dient dan ook eerst te worden aangepast alvorens zij bruikbaar wordt binnen de publieke sector)? Welke ervaringen heeft de Finse administratie opgedaan met de toepassing van de BSC en dit binnen verschillende ministeries en agentschappen en het Ministerie van Buitenlandse zaken in het bijzonder?

Om een doorsnede te krijgen van de Finse administratie (zonder evenwel exhaustief te zijn) werd gebruik gemaakt van het kennissennetwerk van de Belgische ambassade te Helsinki. Via interviews met verschillende personen binnen dit netwerk werd een antwoord geformuleerd op de boven gestelde leerdoelstellingen. Tijdens elk interview werd voor de gesprekspartner of partners het raamwerk geschetst waarbinnen het gesprek kon gesitueerd worden : dat raamwerk kan opgedeeld worden in vier kaders waarvan het ruimste kan omschreven worden als de Finse maatschappij in zijn geheel. Namelijk, hoe bereidt de Finse maatschappij zich voor op de toekomst. Door het kader zo ruim te schetsen kon zowel de publieke als de private sector worden opgenomen in de reeks van interviews (er werden immers ook een aantal consultingbureaus bezocht). Een tweede kader binnen het raamwerk was dan de focus op de publieke sector en dan binnen die sector toegespitst op enkele organisaties (derde kader) : Buitenlandse zaken, Financiën, Handel en 1

Omvang : 70 bladzijden zonder bijlage.

Kris Van Oostende

220

Industrie, Vantaa, Haus…Binnen die organisaties werd dan de klemtoon gelegd op hun ervaringen met de BSC. De volgende tekst bestaat uit drie hoofdstukken : het eigenlijke stageverslag (hoofdstuk 1), kansen voor de federale overheid (hoofdstuk 2) en een conclusie (hoofdstuk 3). Het stageverslag zelf wordt opgesplitst in twee delen. In het eerste deel wordt het kader geschetst dat werd ontworpen om de BSC te kunnen vertalen naar de (Finse) publieke sector. In tweede deel worden de hervormingen beschreven die zich afspelen binnen het Finse Ministerie van Buitenlandse zaken. Deze hervormingen gebeuren eveneens aan de hand van een BSC (hoewel nog niet operationeel). 16.2.

De vertaling van de Balanced Scorecard naar de publieke sector

Algemeen wordt aangenomen dat een gezonde publieke sector de katalysator voor succes en competitiviteit kan zijn in een maatschappij. De publieke sector van vandaag is onderhevig aan grote veranderingen en dit ten gevolge van de globalisering, toenemende onderlinge afhankelijkheid en ‘klanten’ die meer en duidelijkere verwachtingen hebben ten aanzien van de overheid. Al deze factoren stellen grote uitdagingen aan de politiek, economie en technologie. Landen, regio’s en steden proberen elk dan ook de meest succesvolle bedrijven en de best geschoolde arbeidskrachten aan te trekken. Om een antwoord te kunnen formuleren op deze uitdagingen is er een grote nood aan duidelijke visie en inspanningen die meer kwaliteit brengen binnen de publieke sector. Er bestaat dan ook een ernstige vraag naar een coherente aanpak van de problemen en verwachtingen waarmee de publieke sector vandaag en morgen zal geconfronteerd worden. De Balanced Scorecard is een systeem van strategisch management voor het stellen en implementeren van prioriteiten en objectieven in zowel de publieke als de private sector. De benadering is echter verschillend ten aanzien van commerciële en niet-commerciële organisaties. Seppo Määttä en Timo Ojala zijn verbonden aan het Finse Instituut voor Publiek Management (HAUS). Zij zijn de auteurs van ‘A challenge for Balanced Succes in the public sector’. De bedoeling van deze publicatie is om een raamwerk te ontwikkelen, ‘Balanced Success’ genaamd, om tegemoet te komen aan de noden en voorwaarden van de publieke sector. De eerste resultaten binnen de Finse publieke sector zijn bemoedigend en sterken de auteurs in hun overtuiging dat ‘Balanced Success’ gebruikt kan worden in vele publieke organisaties, zowel in Finland als in andere landen. 16.2.1. Veranderingen 16.2.1.1. De nood aan Global Governance. Wereldwijd wordt de nood aangevoeld om nauwer en sneller samen te werken tussen verschillende landen en organisaties. Vele vraagstukken overschrijden immers de geografische grenzen van landen. Global Governance voorziet in een voortdurend proces van bespreking en oplossing van omvangrijke grensoverschrijdende problemen.


221

16.2.1.2. De burger als klant. Burgers evalueren de flexibiliteit van een regering en de kwaliteit van publieke diensten op basis van hun persoonlijke ervaringen. Eén van de grootste uitdagingen in de hervorming van de publieke sector was het versterken van de stem van de burgers en zijn mogelijkheden om een concrete invloed uit te oefenen op de kwaliteit van de diensten. Hervorming van de overheidsadministratie en de publieke dienstverlening dient dan ook zowel bottom-up als topdown te gebeuren. 16.2.1.3. De informatiemaatschappij en elektronische dienstverlening. In de overheidsadministratie zal het toenemend gebruik van moderne communicatiemiddelen een specifieke invloed hebben : - Diensten zullen sneller worden verleend en hun beschikbaarheid zal verbeteren; - De samenwerking tussen autoriteiten zal verbeteren; - De efficiëntie van de geleverde diensten zal verbeteren; - De competentie van het personeel zal toenemen; - De administratie wordt gedecentraliseerd; - De mogelijkheden tot het aangaan van ‘joint ventures’ zal toenemen; - Het personeelsaantal zal afnemen; - Er zal een grotere overdracht plaatsvinden van beslissingsmacht naar het lokale en regionale niveau en daardoor dichter bij de burger en de gebruiker van de diensten gebracht worden. 16.2.1.4. Leermogelijkheden voor het personeel. Door de gewijzigde vereisten op de arbeidsmarkt wordt meer aandacht gespendeerd aan de werkcapaciteiten en mogelijkheden tot het verbeteren van de competenties van het personeel. De verbetering van de competenties en het welzijn van het personeel is een uitdaging die zich laat voelen in alle geledingen van de maatschappij en dus ook in de publieke sector. Voor publieke organisaties is dit een strategische vraag en daarom moet zij deel uitmaken van de strategie van een publieke organisatie. Dit is zo omwille van het menselijk aspect van de kwestie en zijn belang voor het succes van de organisatie. Vandaar maakt zij deel uit van de discussie betreffende de strategische keuzes die dienen te worden gemaakt binnen de organisatie. 16.2.2. Competitiviteit en de publieke sector als katalysator voor succes 16.2.2.1. Nationale en regionale competitiviteit. In de landen waar bedrijven performant en succesvol zijn zal tewerkstelling kunnen worden behouden of verder uitgebouwd. Aanvullend op de performantie en het succes is ook de sociale omgeving van bepalend belang voor het succes van een bedrijf. Het is belangrijk om aan te duiden dat in onderzoeken naar de competitiviteit van landen de publieke sector een vast onderdeel is van de evaluatiecriteria.

222

Kris Van Oostende

16.2.2.2. Competitiviteit en de bekwaamheid inzake dienstverlening van een publieke organisatie. De bekwaamheid inzake dienstverlening van een publieke organisatie hangt af van de middelen (zowel financieel als qua personeel) waarover een organisatie beschikt en hoe zij hiervan gebruik maakt en ze ontwikkelt. Kan de vraag evenwel gesteld worden naar de competitiviteit van een publieke organisatie wanneer er eigenlijk geen echte ‘competitie’ bestaat? Op deze vraag kan op een ambitieuze manier positief worden geantwoord aangezien een competitieve publieke dienstverlening een centrale vereiste is voor een efficiënte en goed functionerende maatschappij. Bij gebrek aan competitiviteit kunnen de ‘stakeholders’ (bevolking, bedrijven, belastingbetalers, klanten) het land verlaten. 16.2.3. Vorm geven aan de toekomst met de hulp van proactief management 16.2.3.1. De Balanced Success strategie (BSS) Burgers, bedrijven en gemeenschappen vervullen een verschillende rol als gebruiker van publieke diensten enerzijds, en als voorwerp van maatregelen die worden genomen in de publieke sector anderzijds. Het vertrekpunt van politiek leiderschap kan gesitueerd worden op het vlak van het bepalen van inhoud-gerelateerde, economische alternatieven en keuzes inzake sociaal beleid. Vanuit dit opzicht bekeken is het belangrijkste perspectief dat van de effectiviteit en het management inzake de beschikbare middelen en de toewijzing ervan. Het is dan ook de verantwoordelijkheid van de leidende ambtenaren (professioneel leiderschap) om niet alleen de performantie en goede werking van de processen en structuren te garanderen, maar ook de verdere ontwikkeling van de competenties en het welzijn van het personeel, rekening houdende met de effectiviteit en het financieel perspectief. Politieke beslissingnemers samen met de ambtenaren zijn verantwoordelijk voor de implementatie van het beleid. Zij zijn aansprakelijk tegenover de burgers en de lokale bevolking voor de resultaten en outcomes. De publieke sector is geen gesloten circuit. Zij maken deel uit van een steeds meer internationaal wordende gemeenschap. De publieke sector kent verschillende ‘stakeholders’, het betreft actoren die zelf een invloed uitoefenen op de publieke sector en die er zelf ook door worden beïnvloed. De rol van de publieke sector als katalysator van succes is gebaseerd op de mate waarin zij in staat is om groei, tewerkstelling en in het algemeen welvaart te creëren. Dit is de kern van de uitdaging van de Balanced Success strategie in de publieke sector. Om nu die inhoud van de Balanced Success strategie te gaan bepalen dienen strategische keuzes te worden gemaakt. In deze context dienen we dan ook bijzondere aandacht te spenderen aan het (construeren van het) strategisch proces dat vorm wenst te geven aan Balanced Success rekening houdend met de bijzondere rol en taken die de publieke sector op zich neemt. 16.2.3.2. Strategische ruimte binnen het politiek-administratieve systeem. Strategische ruimte verwijst naar het spanningsveld tussen de basistaken van een organisatie enerzijds en zijn autoriteit, competenties, middelen en verantwoordelijkheid anderzijds. Het gaat over de wil van een publieke organisatie om gebruik te maken van zijn bewegingsruimte


223

binnen het wettelijk kader waarin het actief is en met de middelen die aan de organisatie werden toegewezen. Met de middelen worden niet alleen de financiële middelen en het personeel bedoeld maar ook de netwerken en partners. Strategische ruimte is nauw verbonden met de verantwoordelijkheid van het management. 16.2.3.3. Vorm geven aan de toekomst : een uitdaging voor publiek management In publieke organisaties is het basisprobleem van strategisch management hetzelfde als in private bedrijven : waarom worden de geplande strategieën niet geïmplementeerd en waarom worden zij niet omgezet in daden. Problemen die zich voordoen bij strategisch management en de implementatie van de strategie omvatten onder andere de volgende punten: -

Strategieën zijn te vaag en te weinig vertaald naar de alledaagse werkvloer, dit omdat het niet duidelijk is of de organisatie evolueert in de richting van de strategie; Een gebrek aan een visie op de toekomst en een weinig geloofwaardige missie; Het management geeft onvoldoende ondersteuning aan de implementatie van de strategie; De meerderheid van het personeel en het middenmanagement heeft zich onvoldoende de strategie en de betekenis ervan eigen gemaakt; De eigenlijke deelname van het personeel aan de strategie is eerder de uitzondering dan de regel; De implementatie van de strategie wordt niet systematisch opgevolgd en geëvalueerd.

Om effectief vorm te geven aan de toekomst is er nood aan een nieuwe benadering inzake strategisch denken. Hierbij dient te worden uitgegaan van de volgende vertrekpunten : -

-

De strategie moet gebaseerd zijn op een concrete legitimiteit van de organisatie en een gedeelde opinie over de gewenste toekomst. Het strategisch proces dient erop gericht te zijn om de competentie van de organisatie te versterken en het voortdurend leren aan te moedigen. Het strategisch proces dient te zijn gebaseerd op participatie en interactie. In plaats van zich te richten op strategische analyse en planning dient de aandacht meer te worden verschoven naar het aangrijpen van kansen die zich aandienen en hoe strategieën kunnen worden omgezet in daden. Een succesvolle implementatie van een strategisch proces vereist een voortdurende communicatie. 16.2.4. Het managen van Balanced Success

16.2.4.1. De Balanced Success strategie, ‘BSS’ De kernidee van de Balanced Success strategie is dat strategisch management wordt gezien als een middel om een beeld te krijgen van de toekomst en deze toekomst ook te gaan beïnvloeden. De BSS legt hierbij de specifieke nadruk op het perspectief van publieke organisaties en de omgeving waarin deze actief zijn. De BSS daagt zowel de politieke beslissingnemers als de ambtenaren uit om de verantwoordelijkheid te dragen voor een gemeenschappelijke opdracht. Het blijft evenwel uiteindelijk de politieke beslissingsnemer die de keuzes maakt. De uitdaging voor de

224

Kris Van Oostende

ambtenaar ligt enerzijds in een actieve deelname door het aanreiken van alternatieven en anderzijds door het optreden als discussiepartner voor de politieke beslissingnemer. Een belangrijke opdracht voor de publieke sector is de handhaving en ontwikkeling van de competitiviteit van een land en dit in een wereld die steeds meer globaliseert. Om dit te realiseren moet de wil aanwezig zijn om een concrete invulling te geven aan : de te bereiken doelstellingen, de alternatieven die beschikbaar zijn, de kansen en bedreigingen alsook de criteria die zullen gehanteerd worden om verschillende keuzes te maken. Het startpunt van de BSS is een gemeenschappelijke visie (zowel bij het personeel als bij het management) op de volgende punten : - Waarom hebben we een strategie nodig; - Hoe ziet deze strategie eruit die we willen en die we nodig hebben; - Welke opvattingen hebben we over de toekomst en welke rol zien we hierin voor onszelf weggelegd als het erop aan komt om deze toekomst mee vorm te helpen geven; - Hoe ziet de taakverdeling eruit tussen de politieke beslissingnemers en de ambtenaren. De basis van de strategie: het vastleggen van een missie en het creëren van een visie. Mission statements zouden meer energie moeten uitstralen en aantrekkelijker zijn dan zoals ze nu meestal zijn. De missie moet gebaseerd zijn op een gedeelde visie over het nut en de bestaansreden van een organisatie. Een missie is een belofte die kan gegarandeerd worden door de organisatie aan haar klanten en stakeholders. De missie zal aantrekkelijk en geloofwaardig zijn als ze : - Een rechtvaardiging geeft voor het bestaan van de publieke organisatie; - Een realistisch beeld schetst van het nut en de noodzaak van de publieke organisatie; - De positie kan schetsen die de publieke organisatie inneemt in de gehele maatschappij en haar relatie met andere actoren in die maatschappij; - De omvang van de taken kan omschrijven die de organisatie vervult in de maatschappij; - De rol die zij wil vervullen binnen haar domein; - De toegevoegde waarde kan omschrijven die de organisatie kan bieden aan haar klanten en stakeholders. Het doel van een visie is om een beeld te schetsen van een toekomst waarnaar de organisatie wenst heen te bewegen. Het is een vooruitzicht van hoe mensen zouden willen dat de organisatie er in de toekomst zou uitzien: - In de ogen van de politieke beslissingnemers, burgers en belangengroepen; - In de ogen van het personeel: ‘Wat zouden we willen dat men zegt over ons als we geslaagd zijn in onze opdrachten?’ De functie van de visie is om aan de organisatie een richting te geven die door alle betrokkenen wordt ‘geloofd’. Een visie zal dan ook tot de verbeelding spreken als zij : - Een beter beeld schetst dan het huidige; - Een duidelijk herkenbare richting aanduidt in een omgeving die permanent verandert; - Aan alle betrokkenen een oproep doet om sterk te presteren (op een uitdagende manier en niet op een dwingende manier); - Een emotioneel aantrekkelijke inhoud heeft;


-

225

Uniek is; Duidelijk is omschreven en eenvoudig om uit te leggen zowel binnen als buiten de organisatie.

16.2.4.2. De keuze van strategische perspectieven De gebruikelijke perspectieven van waaruit het succes van een publieke organisatie wordt afgemeten is effectiviteit, kosten-baten en produktiviteit. Deze perspectieven leggen de klemtoon op de ‘output’-zijde (management by result en perfomance measurement). De BSS van een publieke organisatie is gebaseerd op vier strategische perspectieven : 1. Het perspectief van de burger en de politieke beslissingnemer (Welke verwachtingen koesteren zij over het succes van de organisatie) (HEDEN); 2. Het perspectief van het ‘resource management’ (Hoe kost-efficiënt en produktief gebruikt de organisatie het belastinggeld waarover zij beschikt) (VERLEDEN en TOEKOMST); 3. Het doel van ‘resource management’ is om de politieke beslissingnemers, de burgers, belastingbetalers en stakeholders te overtuigen dat de organisatie op een goede manier omspringt met de haar toevertrouwde middelen (personeel en kapitaal). 4. Het perspectief van de prestaties en het functioneren van de organisatie (de prestaties en het structurele functioneren van de organisatie in relatie tot de doelstellingen die ze wenst te behalen, processen en structuren) (HEDEN). Dit perspectief verwijst naar de processen die eigendom zijn van en gecontroleerd worden door de organisatie. De kwaliteit van deze processen heeft een sterke invloed op de effectiviteit van de organisatie en haar resource management. 5. Het perspectief van het personeel (de verzekering van de ontwikkeling van de competenties van het personeel en dit zowel op het individuele niveau als het niveau van een team) (TOEKOMST). 16.2.4.3. De identificatie van Kritische Succes-Factoren (KSF’s) Kritische Succesfactoren zijn punten of omstandigheden waarin succes of mislukking op lange termijn een beslissend en direct effect zal hebben op het succes van een organisatie. Voor elk van de vier strategische perspectieven wordt de kern van de strategie samengevat door KSF’s. KSF’s moeten tegelijkertijd een strategisch belang hebben én kunnen worden beïnvloed door het optreden van de organisatie zelf. Om het nog anders te stellen : KSF’s definiëren punten of elementen waarin de organisatie moet slagen om haar missie te realiseren en te kunnen evolueren in de richting van haar visie. 16.2.4.4. De definiëring van prestatie-indicatoren. Het is ontegensprekelijk een moeilijke opdracht om prestaties en resultaten te gaan meten van de activiteiten die worden ontplooid binnen de publieke sector. Het is evenwel toch altijd mogelijk om objectief de performantie en resultaten te gaan evalueren aan de hand van bepaalde criteria. De kernidee van de Balanced Succes strategie komt erop neer dat wat je niet kan definiëren, je ook niet kan meten of vaststellen. En wat niet kan worden gedefinieerd, gemeten of vastgesteld, kan ook niet worden beheerd.

Kris Van Oostende

226

De Balanced Succes strategie is veel eerder gebaseerd op een kwalitatieve en kwantitatieve doorlichting van het gehele succes van een publieke organisatie dan op een loutere kwantitatieve meting van resultaten. Van bepalend belang hierbij zal zijn hoe goed je gekozen criteria erin slagen om het strategisch succes te omschrijven (de KSF’s). De bedoeling van het definiëren van evaluatiecriteria is het vinden van een middel dat het best het succes van de organisatie kan omschrijven ten opzichte van een KSF en zijn beoogde effect (als het resultaat van de door de organisatie ondernomen activiteiten). De evaluatiecriteria kunnen zowel de resultaten omschrijven of de elementen die een invloed hebben op het bereiken van resultaten. Een doelstelling voor een evaluatiecriterium kan ofwel een kwantitatieve (numerieke) of kwalitatieve (verbale) omschrijving zijn van de karakteristieken van het onderwerp dat wordt onderzocht. Dit laat toe om te bepalen wat geslaagd is en wat daarentegen als een mislukking moet worden beschouwd. Eenzelfde KSF kan verschillende evaluatiecriteria hebben, maar bij voorkeur niet meer dan drie. De achterliggende bedoeling is om na te gaan of de publieke organisatie zich ontwikkelt in overeenstemming met haar strategie en of die strategie dan ook als succesvol kan worden beschouwd. 16.2.4.5. Het bepalen van doelstellingen voor performantie van KSF’s. Doelstellingen omschrijven de verlangde staat van het evaluatiecriterium. Het al dan niet bereiken van die doelstellingen kan worden geverifieerd en zal aantonen of vooruitgang wordt geboekt in de richting van de vooropgestelde strategie (KSF’s). De kwalitatieve kenmerken van een doel dienen te worden gepercipieerd als uitdagend, begrijpelijk en aanvaardbaar. Enkel wanneer het doel die kenmerken heeft zal het personeel zich hierachter kunnen scharen en zich ertoe verbinden mee te werken aan de implementatie ervan. Het bepalen van doelen gebeurt door middel van keerpunten. In overleg met alle betrokkenen wordt bepaald wat het best en slechtst mogelijke resultaatniveau is, evenals een realistisch niveau dat daar tussen ligt. 16.2.4.6. Het bepalen van evenwicht in de strategie. De uitdaging in het bepalen van het evenwicht in de strategie ligt in het vinden van duidelijke verbanden en een evenwicht tussen de basis van de strategie (die vervat ligt in de missie en de visie) enerzijds en de KSF’s anderzijds (onder de respectievelijke perspectieven). Het vinden van dit evenwicht is één van de meest veeleisende maar ook lonende onderdelen van het strategisch proces. Tijdens dit onderdeel komen immers de verbanden tussen de verschillende perspectieven beter tot uiting evenals de onderlinge afhankelijkheid van de perspectieven. Het is dan ook mogelijk dat de strategie moet worden bijgestuurd na dit onderdeel, zeker wanneer aan het licht komt dat er verbanden blijken te bestaan tussen perspectieven daar waar die eerder niet vermoed werden. 16.2.5. Netwerken en communicatie Elke publieke organisatie maakt deel uit van een groter geheel. Vandaar moeten de publieke sector en zijn organisaties zich concentreren op openheid en samenwerking met verschillende


227

actoren. Immers, dit is belangrijk voor de geloofwaardigheid van de publieke sector en om te kunnen slagen in de creatie van de ideale omstandigheden voor succes. In de opinie van Määttä en Ojala dient het strategisch proces, zeker in publieke organisaties, open te zijn en gericht op samenwerking en beïnvloeding ook buiten de organisatie zelf. De bedoeling is om op deze manier een discussieforum te creëren met deelnemers van buiten de organisatie en te komen tot een definiëring van de strategische vragen en uitdagingen tussen de publieke organisatie en alle betrokkenen in de maatschappij (klanten, belasting-betalers, bedrijven, NGO’s…). 16.2.6. Balanced Succes en kwaliteit De auteurs zijn van mening dat een koppeling dient te worden gemaakt tussen de Balanced Succes strategie en kwaliteitsmetingen. In plaats van de discussie te voeren welke van de twee het belangrijkste management-instrument is, zou de aandacht meer moeten uitgaan naar de combinatie van de Balanced Succes strategie en het EFQM-model. Beide instrumenten hebben hun plaats in de missie en visie van de publieke sector, namelijk het beter dienen van de burger. 16.2.7. De praktijk Een vereiste voor de Balanced Success strategie is het vormen van een duidelijk beeld van de voorwaarden en vereisten voor het ontwikkelen van succesvolle activiteiten in een organisatie. Balanced Success beklemtoont de dimensies van alomvattend succes en de onderlinge afhankelijkheid van verschillende strategische perspectieven. De Balanced Success strategie is gebaseerd op een visie en een missie en vertaalt dit naar een beschrijving waarin de multidimensionele succesfactoren (KSF’s) tegen elkaar worden afgewogen. De belangrijkste uitdagingen van proactief strategisch management en alomvattend succes kunnen als volgt worden samengevat : - De eisen en verwachtingen van politieke beslissingnemers en burgers met betrekking tot de sociale en/of klanteneffectiviteit (perspectief van de ‘klant’); - De performantie van de kernactiviteiten en ondersteunende activiteiten van een publieke organisatie en de kwaliteit van haar structuur (perspectief van de ‘processen en structuren’); - De verwachtingen inzake kost-effectief, economisch, produktief of leefbaar gebruik van middelen en de vraag naar de inlossing van de verwachtingen (het ‘financieel’ perspectief); - De capaciteit van een publieke organisatie om nieuwe activiteiten te creëren die een ondersteuning vormen van de leermogelijkheden en het welzijn van haar personeel, het belangrijkste middel van een organisatie (het perspectief van het ‘personeel’). De Balanced Success strategie kan in de publieke sector een dynamisch proces zijn dat - De klemtoon legt op het verband tussen de planning en de implementatie van een strategie; - De activiteiten van een organisatie richt naar de gewenste toekomst; - Het management en het personeel uitnodigt tot een echte interactie en participatie; - Rekening kan houden met zowel jaarlijkse doelstellingen als lange-termijn doelstellingen; - Rekening kan houden met interne en externe verwachtingen;

Kris Van Oostende

228

-

Evaluatiecriteria kan vastleggen die bepalend zullen zijn voor het succes van de strategie; De bekomen resultaten aan een evenwichtig en grondig onderzoek onderwerpt; Zorgt voor de integratie van zowel het strategisch proces als de planning en monitoring van de activiteiten en het budget.

16.3.

Hervormingen binnen het Finse Ministerie van Buitenlandse zaken

Het Finse Ministerie van Buitenlandse zaken (MBZ) ondergaat reeds sinds geruime tijd grondige hervormingen. Meer in het bijzonder betreft het : - De ontwikkeling van een systeem van strategisch management binnen het MBZ; - Een hervorming van de interne organisatie van het MBZ; - De introductie van een nieuw verloningssysteem. - Ter ondersteuning van deze hervormingen werden verschillende projecten opgestart, waaronder het gebruik van een centraal archiveringssysteem en een databank personeel die tot doel heeft om een interne jobmarkt te creëren en bepaalde taken van de personeelsdienst te informatiseren. 16.3.1. De ontwikkeling van een systeem van strategisch management binnen het MBZ De ontwikkeling van het strategisch management past in het kader van de realisatie van de strategische doelstellingen van het MBZ tegen 2010. Deze strategische doelstellingen werden opgesteld volgens de missie en visie van het MBZ en zullen worden vertaald in jaarlijkse doelstellingen waardoor het mogelijk wordt om na te gaan of de prestaties van het MBZ evolueren in de richting van de vooropgestelde doelen. Het raamwerk dat door het MBZ wordt gebruikt om haar beleidsvisie op een gestructureerde wijze te vertalen in kritische succesfactoren en meetvariabelen (indicatoren) is de Balanced Scorecard. Het proces waarbinnen deze Balanced Scorecard tot stand komt is eigenlijk een cascade van het steeds verder verfijnen van de doelstellingen van het Ministerie (Missie ⇒ Visie ⇒ Strategische doelen ⇒ Jaarlijkse doelen ⇒ Kritische succesfactoren ⇒ Metingen en opstellen van de Balanced Scorecard). Op dit moment worden binnen het MBZ de specifieke criteria en systemen geïdentificeerd die moeten toelaten om haar prestaties te meten. Ter ondersteuning van de invoering van het strategisch management werd ook gestart met de samenvoeging van de operationele en financiële planning. De jaarlijkse objectieven die werden geïdentificeerd in de context van het strategisch management zullen dan later worden geïntegreerd in het geheel van de planning. Ook zullen op termijn de individuele objectieven van het personeel en de prestatie-gerelateerde verloning (gebaseerd op die objectieven) eveneens worden geïntegreerd in het geheel van de planning. Het is de bedoeling dat ook alle posten, departementen en directies hun objectieven op zo een manier gaan bepalen dat dit de implementatie zal mogelijk maken van de strategische doelen van het MBZ.


229

16.3.2. Hervorming van de interne organisatie van het MBZ De meest vergaande hervorming die op het niveau van de structuur van de organisatie werd doorgevoerd, was de omvorming van de bestaande regionale departementen tot volwaardige departementen. Bedoeling was om deze departementen meer verantwoordelijkheden te geven. De extra verantwoordelijkheid vertaalt zich in het feit dat de regionale departementen nu de bevoegdheid hebben over zowel het politieke én het economische luik, evenals voor wat betreft het veiligheidsbeleid en de ontwikkelingssamenwerking. Deze hervorming, die zeker niet als een eindpunt kan beschouwd worden, dient bij te dragen tot de invoering van het strategisch management binnen het MBZ enerzijds en de voorbereiding te zijn van het MBZ op het EU-Voorzitterschap in de tweede helft van 2006. 16.3.3. De introductie van een nieuw verloningssysteem Op 1 oktober 2003 werd een nieuw salarissysteem ingevoerd binnen het MBZ, gebaseerd op een ‘personal performance assessment’. Dergelijk systeem werd reeds eerder ingevoerd binnen andere ministeries en de resterende ministeries zullen overgaan tot deze invoering nog voor het einde van dit jaar. Het is de bedoeling dat onder het nieuwe systeem de salarissen meer zullen overeenstemmen met de verantwoordelijkheden van het personeel. Eveneens zal er meer aandacht gespendeerd worden aan de leidinggevende capaciteiten van het personeel. Bij de invoering van het nieuwe verloningssysteem werden alle bestaande functies in tien verschillende gewichtsklassen gegoten. Voor de berekening van het gewicht van elke functie werd beroep gedaan op externe consulting die expertise heeft in dergelijke oefeningen. Aan elke klasse is dus een gewicht verbonden waarmee een bepaalde verloning overeenstemt. Belangrijk is om aan te duiden dat door de loutere verwerving van anciënniteit het loon geen verdere ontwikkeling kent. Daarentegen kan een persoon enkel van gewichtsklasse veranderen door effectief ook van functie te veranderen. Deze verandering van functie kan op zijn beurt enkel gebeuren wanneer iemand voor een openstaande betrekking solliciteert. Voor actieve loopbaanbegeleiding binnen het MBZ zijn vier personen voltijds belast. Bovenop deze basisverloning die verbonden is aan een bepaalde functie kan eveneens een verloning worden toegevoegd die gebaseerd is op de prestaties van de individuele werknemer. Het percentage van dit loon kan tot 43% bedragen van het basisloon. De evaluatie van de prestaties gebeurt op een jaarlijkse basis tussen elke werknemer afzonderlijk en zijn hiërarchische overste. Wanneer de overeengekomen doelstelling gehaald werd, vertaalt dit zich naar een bijkomende verloning. De eerste toepassing van dit systeem resulteerde in een loonsverhoging voor 70% van het personeel (variërend van een paar procenten tot maximaal 43% van het basisloon). Voor de overige 30% werd geen bijkomende verloning toegekend. Niemand ging echter ook minder verdienen dan voor de introductie van het nieuwe salarissysteem. De budgetten die nodig waren en zullen zijn voor deze oefening zijn voor de helft afkomstig van bijkomende financiering vanuit het Ministerie van Financiën en voor de andere helft afkomstig van het MBZ zelf door de beschikbare financiële middelen op een andere manier te gaan aanwenden.

Kris Van Oostende

230

16.3.4. IT-ondersteuning van de hervormingen Reeds sinds enkele jaren wordt op het MBZ gebruik gemaakt van een centraal archiveringssysteem. Dit betekent dat elk nieuw geproduceerd document (in Helsinki of in de posten) in een databank wordt opgeslagen. Iedere werknemer van het MBZ die is aangesloten op deze databank kan de opgeslagen documenten consulteren. Dit centraal archiveringssysteem vermijdt dubbel werk (bv. bij het opvragen van documenten via de diensten van het hoofdbestuur) en maakt het mogelijk om mensen vrij te maken voor andere taken. Tegelijk is het een instrument om aan kennismanagement te doen waarbij opgeslagen informatie kan worden omgezet in bruikbare kennis (onder andere via thematische archivering, chronologische rangschikking). De databank personeel is een recent in gebruik genomen systeem waarbij het personeel online kan solliciteren voor openstaande functies binnen het MBZ. Tegelijk dient het als een instrument om aan loopbaanbegeleiding te doen aangezien in de databank alle mogelijke gegevens kunnen worden opgeslagen die in een CV kunnen vermeld worden : persoonsgegevens, werkervaring, gevolgde opleiding. Deze gegevens worden zelf bijgewerkt door het personeel. De invoering van dit systeem maakt het mogelijk om opnieuw personeel vrij te maken voor andere taken en tegelijk op een systematische manier aan loopbaanbegeleiding te doen. Het ligt immers in de lijn van de bedoelingen van het MBZ om elke werknemer telkens verder te laten evolueren naar nieuwe taken die qua moeilijkheidsgraad steeds iets verder gaan dan de vorige functie. Deze databank zal het ook mogelijk maken om de personeelsdienst van bepaalde taken te ontlasten: zo zal bijvoorbeeld het systeem van verlofaanvragen via deze databank worden verwerkt (oversten geven on-line hun akkoord met de aanvraag, elke persoon kan zijn status van resterende verlofdagen opvragen). De administratie van de Vlaamse Gemeenschap werkt met een gelijkaardig systeem (onder de naam ‘Vlimpers’) voor de realisatie van een interne jobmarkt en de ontlasting van bepaalde taken die aan de personeelsdienst toebehoorden. 16.4.

Kansen voor de Belgische federale overheid

Alvorens een les te kunnen formuleren voor de federale overheid dient te worden opgemerkt dat de Finse publieke sector zich in een geheel andere context bevindt dan de Belgische. Finland is een homogene natie met relatief weinig externe invloeden. Finland kende begin jaren ’90 een ernstige economische crisis en werd gedwongen om drastische maatregelen te nemen. Ook binnen de publieke sector werden grondige hervormingen doorgevoerd. Algemeen had dit tot gevolg dat binnen de Finse samenleving het besef ging leven dat de competitiviteit van een land ook sterk wordt bepaald door de performantie van de publieke sector. Enkel op een gezonde, krachtige sokkel van een goed draaiende economie kan een kwaliteitsvolle administratie worden uitgebouwd. Het besef hiervan is volledig aanwezig binnen de verschillende segmenten van de Finse publieke sector. Vandaar ook dat Finse ambtenaren het normaal vinden om hun produktiviteit te gaan meten (na ze eerst meetbaar te hebben gemaakt) en op basis daarvan kunnen nagaan of de vooropgestelde doelen zijn bereikt. Het al dan niet bereiken van die doelen zal het immers mogelijk maken om na te gaan of de organisatie zich ontwikkelt en evolueert in de richting


231

die werd uitgestippeld. Tegelijk wordt hier een prestatie-gerelateerde verloning aan gekoppeld. De achterliggende bedoeling is steeds het beter dienen van de burger. Binnen de Belgische publieke administratie is deze zienswijze slechts gedeeltelijk aanwezig. In een federaal land als België bestaan immers verschillende visies op de taken en de rol van de overheid in een samenleving. Dit heeft tot gevolg dat de aanvankelijke ideeën van sommige projecten na verloop van tijd herleid worden tot compromissen die slechts gedeeltelijk in staat zijn om het overheidsapparaat te bewegen in de oorspronkelijk bedoelde richting. De lessen die hieruit kunnen getrokken worden zijn dan ook zeer uiteenlopend. De meest constructieve benadering ligt naar mijn mening in het werken aan de overtuiging dat een gezonde publieke sector de katalysator kan zijn voor succes en competitiviteit in een maatschappij. Om dat mogelijk te maken dienen ambtenaren zich in te schrijven in de logica van bijvoorbeeld een BSC. Om verzekerd te zijn van de motivatie van het personeel dient hier een reële prestatie-gerelateerde verloning aan te worden gekoppeld. Op het niveau van het Ministerie van Buitenlandse zaken kan bijzondere aandacht worden gespendeerd aan de eerste ervaring en moeilijkheden die de Finse collega’s kennen bij de toepassing van de BSC in het Departement. Specifiek zijn de toepassing van een centraal archiveringssysteem en een personeelsdatabank bijzonder interessant om eventueel in te voeren in het Belgische Ministerie van Buitenlandse zaken. 16.5.

Conclusie

Dit stageverslag laat toe om inzicht te krijgen in welke richting de Finse administratie evolueert en in welke mate dit interessant kan zijn voor de Belgische federale overheid. Algemeen kan worden gesteld dat in het noorden van Europa ernstig wordt gewerkt aan de performantie en kwaliteit van de publieke sector. Het valt niet te ontkennen dat ook de Belgische publieke sector in deze richting dient op te schuiven en daarom de kans niet mag laten liggen om lessen te trekken uit de ervaringen van onze Noord-Europese collega’s. Binnen de Finse administratie wordt sinds enige tijd al gebruik gemaakt van de BSC. De overtuiging is ruim verspreid dat dit instrument in staat is om publieke organisaties te laten evolueren in de vooropgestelde richting.

232

Modernisering en e-government in de Bondsrepubliek Duitsland

233

HOOFDSTUK 17. MODERNISERING EN E-GOVERNMENT. TENDENSEN,

ALGEMENE RICHTLIJNEN, PRAKTISCHE UITWERKINGEN IN DE BONDSREPUBLIEK DUITSLAND (BERLIJN, 1-20 MEI 2004) GEERT VERBAUWHEDE

17.1.

Inleiding

De stage bij de Duitse diensten, die in Berlijn voor modernisering verantwoordelijk zijn, was een leerrijke ervaring, waarbij ik al vlug moest vaststellen dat het onmogelijk zou zijn op alle thema’s die aan bod komen in detail in te gaan. Gezien de actualiteit binnen de afdeling “Modernisering en Organisatie van de Federale Overheid” van het Federaal Ministerie van Binnenlandse Zaken, leek het me opportuun om het aspect e-Government – wat mijn oorspronkelijk zwaartepunt in de stage zou moeten gevormd hebben – iets meer op de achtergrond te plaatsen. De nieuwe visietekst rond modernisering, die half juni aan de federale kabinetsraad dient voorgelegd te worden, en waaraan tijdens mijn stage de laatste hand is gelegd, leek mij de ideale kapstok om de modernisering van de federale administratie – de zogenaamde “Binnenmoderisierung” – in al zijn diversiteit, als hoofdpunt van dit stageverslag te maken. De stage ging door van maandag 3 mei tot en met woensdag 19 mei bij drie instanties: het federaal Ministerie van Binnenlandse Zaken (Bundesministerium des Innern), de deelstaat Berlijn (afdeling Bürgerservice) en de vreemdelingendienst van de stad Berlijn (Landeseinwohneramt – Ausländerbehörde). Er waren drie kernthema’s op voorhand vastgelegd. Ten eerste wilde ik een algemeen overzicht van de moderniseringsprojecten van de Bondsrepubliek Duitsland, en meer bepaald op het niveau van de federale Ministeries, maar ook op deelstaat- en lokaal niveau geven. Daarna wou ik specifiek ingaan op enerzijds het project “Bund Online 2005”, waarbij de projecten betreffende e-Government worden voorgesteld, en anderzijds de toepassing van burgerservice aan de allochtone burger betreffende e-Government bij de vreemdelingendiensten van Berlijn en Potsdam. Door middel van de vergaarde kennis in Duitsland op het gebied van e-Government en modernisering (meer bepaald op het gebied van het e-loket voor vreemdelingen), wilde ik toepassingen vinden voor de verdere ontwikkeling van de moderniseringsprojecten van de Dienst Vreemdelingenzaken op het gebied van asiel, verblijf, visa en terugkeer. Omwille van de eerder vermelde reden (de nieuwe visietekst over de binnenmodernisering) heb ik – uit opportuniteitsoverwegingen - mijn doelstellingen deels aangepast. Toch zijn een aantal thema’s ter sprake gekomen die mijns inziens zeer bruikbaar zijn voor de moderniseringsprojecten binnen de FOD Binnenlandse Zaken en voor de federale administratie in het algemeen. De keuze van Duitsland lag voor mij voor de hand. Als voormalige verbindingsambtenaar in Duitsland kende ik er mijn weg in de doolhof der diverse overheden en bevoegdheden. Bovendien was Duitsland tot nu toe onontgonnen terrein op het gebied van de stages in het

Geert Verbauwhede

234

kader van het “Public Management Programme”. Ik was er ook van overtuigd dat de Duitse moderniseringsprojecten ook een belangrijke bron van informatie konden zijn voor de verbeteringsprojecten in de Belgische federale overheid. Ik heb kunnen vaststellen dat de Bondsrepubliek op het gebied van bepaalde thema’s andere EU-landen ver vooruit zit, maar dan weer op andere gebieden van het “New Public Management” en de daaruit volgende toepassingen achter ligt. 17.2.


17.2.1. Bundesministerium des Binnenlandse Zaken) -

Innern

(Federaal

Ministerie

van

Abteilung O (Modernisering en Organisatie van de Federale Overheidsdiensten) Referat O1 (Moderne Staat en Organisatie) Contactpersoon: Mevrouw Erika Huxhold, Referatsleiterin (diensthoofd) Alt Moabit 101 D, 10559 Berlin; Tel.: 0049-1888-681-1486; Fax: 0049-1888-6812441 E-Mail: [email protected] Periode: 3 tot 14 mei 2004.

17.2.1.1. Overzicht van de organisatiestructuur en bevoegdheden van het BMI Het Bundesministerium des Innern (BMI) staat onder leiding van de Heer Otto Schily, Bundesinnenminister. Het Ministerie heeft diens hoofdzetel in Berlijn, maar bepaalde afdelingen zijn nog steeds in hun geheel of deels in Bonn gevestigd. Na de hereniging van Duitsland en het besluit om van Berlijn de hoofdstad van de verenigde Bondsrepubliek te maken, is beslist dat (een groot deel van) de ministeriële departementen naar Berlijn zouden verhuizen. Deze verhuizing is nog niet voltooid. Men onderzoekt o.a. of de nog in Bonn verblijvende afdelingen van het BMI naar Berlijn zouden moeten verhuizen. Indien dit het geval is, zal men die alleszins niet in de hoofdzetel – wegens plaatsgebrek – kunnen onderbrengen. Het BMI is verantwoordelijk voor diensttoezicht en vaktoezicht in volgende domeinen: - Migratie, integratie, asiel en Europese harmonisering in deze domeinen (Abteilung M); - Binnenlandse politiek (Abteilung G); - Openbaar ambt en bezoldigings- en tariefrecht (Abteilung D); - Organisatie en modernisering van de federale administratie (Abteilung O); - Sport (Unterabteilung SH1); - Etnische Duitsers (Spätaussiedler) en nationale minderheden (Unterabteilung SH2); - Grondwettelijk en administratief recht, staatsrecht, Europese aangelegenheden (Abteilung V); - Politieaangelegenheden en terrorismebestrijding (Abteilung P); - Federale grenspolitie of Bundesgrenzschutz (BGS) (Abteilung BGS); - Binnenlandse veiligheid (Abteilung IS); - Federale opleiding en voortgezette vorming in de federale openbare dienst door de Bundesakademie für öffentliche Verwaltung of BaköV, gevestigd in Brühl (Abteilung Z);


-

235

Commissie ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer (Bundesbeauftragte für den Datenschutz).1

Sommige van deze afdelingen hebben natuurlijk niet alleen het diensten vaktoezicht op zich genomen, maar ontwikkelen ook zelf concepten, wetgevingen, richtlijnen, instructies, … en/of voeren zelf uit. Diensttoezicht betekent dat de praktische uitvoering van de taken, die met het domein samenhangen, aan een aparte federale dienst zijn toevertrouwd. Volgende federale diensten staan onder diensttoezicht van het BMI (deze lijst is niet exhaustief)2: - Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (federale asieladministratie); - Bundeskriminalamt (federale “gerechtelijke” politie); - Bundesgrenzschutz (federale grenspolitie); - Statistisches Bundesamt (nationaal instituut voor de statistiek); - Verfassungsschutz (binnenlandse Staatsveiligheid2); - Bundesamt für Katastrofenschutz (civiele veiligheid); - Bundesamt für die Sicherheit in der Informationstechnik (administratie voor veiligheid in ICT); - Bundesverwaltungsamt (federale administratieve dienst) … Vaktoezicht betekent dat het Ministerie de algemene richtlijnen, wetgeving, instructies opstelt, die dan door de federale diensten of – naargelang het thema – door andere federale Ministeries, federale Administraties, de deelstaten, de lokale overheden worden omgezet. Het kader wordt door het BMI gemaakt, de invulling (al dan niet gepaard met een zekere interpretatie- en uitvoeringsruimte) ligt bij de andere administraties. Het BMI oefent ook vaktoezicht uit op de administraties, waarop het diensttoezicht uitoefent. Het federaal Ministerie van Binnenlandse Zaken is op wetgevend gebied initiatiefnemer van vele coördinerende wetgevingen en richtlijnen, aangezien het BMI verantwoordelijk is voor de organisatie, begeleiding, sturing en/of coördinatie van bepaalde “horizontale activiteiten”. Het handelt hier over: - Organisatie en modernisering van de federale overheid; - Openbaar ambt en bezoldigings- en tariefrecht; - Grondwettelijk-, administratief en staatsrecht; - (Voortgezette) vorming. Modernisering is één van deze horizontale activiteiten. Deze worden binnen het Ministerie aan de Abteilung O (afdeling O) toevertrouwd. Binnen afdeling O zijn er vijf referaten, waaronder volgende mij specifiek interesseerden: - O 1: “Verwaltungsmodernisierung und Verwaltungsorganisation”: dit referaat is bevoegd voor het klassieke thema “Organisatie”, zoals in België de FOD P&O bevoegd is. Het volgt de bestaande wetgeving, instructies, richtlijnen, … op, die rond dit gebied in de federale administratie bestaan. Het stuurt en begeleidt ook verschillende werkgroepen, die rond dit thema op federaal niveau bestaan. Het stelt 1

Voor een organogram en gedetailleerde beschrijving (+ links) kan u terecht op de website www.bmi.bund.de 2 Er bestaat ook een buitenlandse Staatsveiligheid, de Bundesnahrichtendienst, die rechtstreeks van het Bundeskanzleramt (diensten van de bondskanselier) afhangt.

Geert Verbauwhede

236

-

-

ook verbeteringsvoorstellen rond dit thema voor en zorgt voor het updaten van de bestaande brochures, websites, documenten, … die over organisatie binnen de federale overheden worden verspreid. Tegelijk is dit referaat ook verantwoordelijk voor het opstellen en voorstellen van moderniseringsplannen, die voor alle federale diensten zouden kunnen geïmplementeerd worden, alsook voor het opstellen / samenstellen van diverse werkinstrumenten, beleidsnota’s, … rond diverse moderniseringsthema’s. O 2: “Rechtsvereinfachung, Deregulierung, Normprüfung und Bürokratieabbau”: dit referaat is bevoegd voor het vereenvoudigen van de rechtsregels en van de praktische uitvoering van deze rechtsregels, teneinde de weg voor de burger door het administratieve kluwen te vergemakkelijken. Ook dit referaat stuurt en begeleidt verschillende werkgroepen, die rond dit thema op federaal niveau bestaan. O 3: “Bürger-Service”: dit referaat zoekt naar hulpmiddelen om de burger ten dienste te staan, om zijn weg door de administraties te vinden. Het behandelt voornamelijk vragen, klachten van de burgers. Men plant hier een “single point of entry”.

Andere afdelingen – referaten die voor een deel van de moderniseringsactiviteiten verantwoordelijk zijn: - Werkgroep Bund Online 2005: binnen de ICT-stafdienst werkt deze groep samen met Abteilung O en met andere diensten binnen de federale, regionale en lokale structuren om tot algemene standaards op het gebied van e-Government en e-Governance te komen en waarbij het e-portaal van de Bondsrepubliek verder uitgebouwd dient te worden, met het oog op een goede service naar de burger. Op dit gebied wordt er samengewerkt met de Abteilung IT – informatietechnologie – en met het Bundesamt für die Sicherheit in der Informationstechnik – federale dienst voor de beveiliging van de informatietechniek (zie ook verder). - Referat Z1 (personeel): de personeelsdienst begeleidt een project “personeeluitwisseling”: doel daarbij is dat personeel tussen verschillende diensten (op lokaal, regionaal, nationaal en internationaal niveau) uitgewisseld wordt, om tot een verrijking van de werking van de administraties en een beter kennisbeheer te komen (zie verder). - … Voor meer informatie over de organisatie en de taken van het BMI, kan men terecht op de website www.bmi.bund.de . Voor meer informatie over de federale structuur van Duitsland en de verschillende instellingen: www.deutschland.de en www.bund.de. Op deze websites staan verschillende weblinks naar de verschillende ministeries, administraties en instellingen. 17.2.2. Landeseinwohneramt Berlin (Inwonersdienst van de deelstaat Berlijn) -

Contactpersoon: Mevrouw Claudia Langeheine, Amtsleiterin für Ausländerangelegenheiten (diensthoofd vreemdelingendienst) Friedrich-Krause-Ufer 24, 13353 Berlin; Tel.: 0049-30-90269-4003; Fax: 0049-3090269-4099; E-Mail: [email protected]

Het Landeseinwohneramt (LAE) van Berlijn is de inwonersdienst die bevoegd is voor de Deelstaat Berlijn. Deze heeft drie belangrijke taken: het is de bevolkingsdienst voor alle Berlijners, het verzorgt de afgifte van nummerplaten voor de deelstaat Berlijn, en is de


237

centrale vreemdelingendienst voor de deelstaat Berlijn. Anders dan in België is de vreemdelingenreglementering (uitgezonderd: asiel) een regionale materie. De wetgeving wordt weliswaar door het BMI opgesteld en beheerd, maar de uitvoering ligt bij de Länder. De vreemdelingenwetgeving is zodanig opgebouwd, dat er voor bepaalde artikels een zekere speelruimte m.b.t. de uitvoering en de interpretatie aan de deelstaten gegeven wordt. De deelstaten mogen in bepaalde situaties (bijvoorbeeld bij de afgifte van tijdelijke verblijfsstatuten aan illegale vreemdelingen, die om praktische of juridische redenen niet verwijderbaar zijn) gedurende zes maanden een eigen beleid voeren, dat afwijkt van het algemene beleid, zoals dit in de vreemdelingenreglementering is voorzien. Wensen de deelstaten hier langer van af te wijken, dan dient dit in consensus beslist te worden op de Innenministerkonferenz (trimestriële conferentie van de federale en deelstaatministers van Binnenlandse Zaken) of IMK. In principe geldt de beslissing van de IMK voor alle deelstaten; de afwijkingen worden voor bepaalde termijn afgesproken of dienen om de zes maanden geëvalueerd te worden. De vreemdelingendiensten of Ausländerbehörde (ABH) zijn in principe onafhankelijke administraties op lokaal niveau, die zelfstandig de uitvoeringsmaatregelen van de deelstaten uitvoeren. De controlebevoegdheid op de vreemdelingendiensten ligt ook bij de deelstaten (die deze controle om praktische redenen op de Regierungsbezirke of “provincies” hebben overgedragen). Niet elke gemeente heeft een eigen vreemdelingendienst; in de praktijk komt het er op neer dat de grote steden en de Landskreise (“arrondissementen”) een eigen vreemdelingendienst hebben. Omdat Berlijn toevallig niet alleen deelstaat, maar ook stad is, is er één vreemdelingendienst voor Berlijn, die over twee gebouwen is verdeeld. Sommige eenvoudige administratieve taken kunnen door de wijkadministraties (Bezirke) uitgevoerd worden, bijvoorbeeld het aanbrengen van een nog geldige verblijfsvergunning in een nieuw paspoort3. De vreemdelingendiensten zijn bevoegd voor volgende domeinen: - Adviezen aan Buitenlandse zaken voor de afgifte van visums voor kortere duur (toerisme, zakenreis, …) of voor langere duur (in het kader van arbeid – i.s.m. Arbeitsamt -, studie, stages, gezinshereniging, …); - Registratie van en afgifte van verblijfsvergunningen aan alle categorieën vreemdelingen die in het ambtsgebied van de vreemdelingendienst verblijven of er zich vestigen; - Soms: opvang van kandidaat-vluchtelingen en erkende vluchtelingen; - Controle op het gevolg geven aan een bevel om het grondgebied te verlaten en controle op het illegaal verblijf; - Soms: ondersteuning van de vrijwillige terugkeer van uitgeprocedeerde kandidaatvluchtelingen en illegalen, maar ook gedwongen verwijdering van deze personen; - … Meer informatie over de taken en bevoegdheden, alsook de praktische organisatie van het Landeseinwohneramt Berlin, vindt men op www.berlin.de/lea/index.html .

3

Paspoortplichtige vreemdelingen krijgen een verblijfsvergunning in de vorm van een sticker in het paspoort aangebracht. Deze sticker is voorzien van een hologram, wat vervalsingen moet tegengaan. De combinatie paspoort – verblijfsvergunning maakt de controle gemakkelijker.

Geert Verbauwhede

238

17.2.3. Senat für Inneres Land Berlin (Ministerie van Binnenlandse Zaken voor deelstaat Berlijn) -

Contactpersoon: Mijnheer Rainer Wagnitz (projectleider) “Mobile Bürgerdienste” (ZS C MoBüD) Senatsverwaltung für Inneres Klosterstrasse 47, 10179 Berlin; Tel.: 0049-30-9027-2370; Fax: 0049-30-9027-2380 E-Mail: [email protected]

De deelstaat of Land Berlijn is één van de 16 gewesten van de BRD. Typisch aan de stadstaten (Berlijn, Hamburg en Bremen), is dat de structuren en instellingen anders noemen dan in de andere deelstaten het geval is. Dit komt doordat de regering zowel voor de stad als voor de deelstaat bevoegd is. Men spreekt daarom van Regierende Bürgermeister (regerende burgemeester) i.p.v. minister-president en van Senator i.p.v. minister. Het “Ministerie van Binnenlandse Zaken” van de deelstaat Berlijn, noemt daarom Innensenat. Deze is bevoegd voor volgende domeinen: - Staats-, administratief en dienstrecht; - Binnenlandse veiligheid (er bestaat ook een Verfassungsschutz op deelstaatniveau); - Openbare veiligheid en orde (politie, brandweer, reddingsdiensten, …) - “Horizontale taken” voor de deelstaat (o.a. administratieve modernisering, organisatie,…); - Vaktoezicht op sommige administraties die federale- en deelstaatwetten uitvoeren, waarvoor de bevoegdheid aan de deelstaat is doorgegeven (bijv. vreemdelingenwetgeving, integratie, …) De Innensenat heeft vorig jaar de eerste prijs in een e-Government-competitie gewonnen voor haar project “Mobile Bürgerservice” dat verderop zal verklaard worden. De deelstaat Berlijn heeft Senatoren voor volgende domeinen: - Onderwijs, jeugd en sport; - Financiën; - Gezondheid, sociale zaken en consumentenbescherming; - Justitie; - Binnenlandse zaken; - Stadsontwikkeling; - Economie, arbeid en vrouwen; - Wetenschap, onderzoek en cultuur. Voor meer informatie over de organisatie en het functioneren van de deelstaat, kan men terecht op: www.berlin.de. 17.3.

Beschrijving van de uitgevoerde activiteiten, de verworven competenties en de verworven kennis

De verworven kennis zal ik hier thematisch voorstellen, omdat het onmogelijk is op elke activiteit in detail in te gaan, gezien de veelheid van informatie die ik ontvangen heb.


239

17.3.1. Visietekst: Modernisering van de Federale Administratie (“Modernisierung der Bundesverwaltung: Strategie für die 2. Phase des Regierungsprogramms “Moderner Staat – Moderne Verwaltung”) Het federaal Ministerie van Binnenlandse Zaken heeft zopas een strategietekst voor de tweede fase van het regeringsprogramma “Moderne Staat – Moderne Administratie” uitgewerkt (mei 2004). Hieronder vindt u de kernideeën van deze tweede fase. Deze zijn gebaseerd op de strategienota die half juni 2004 aan de kabinetsraad is voorgelegd. De tekst staat op de website voor de modernisering van de federale diensten, www.staatmodern.de die ter beschikking van de burger worden gesteld. Aan de ontwikkeling van de tekst is een maandenlange voorbereiding voorafgegaan. In feite is deze tekst het sluitstuk van de tussentijdse evaluatie van de moderniseringsmaatregelen, die de federale overheid wenst te nemen (zie hieronder). Een opvolgingstekst, met een stand van zaken van de tweede fase, zal tegen het einde van de huidige legislatuur (juni 2006), gepubliceerd worden. Hoe is men te werk gegaan om deze tekst op te stellen? Het concept werd eerst besproken in de AfO (Ausschuss für Organisation) – een driejaarlijkse algemene vergadering van de “organisatie- en moderniseringsafdelingen” binnen elk federaal Ministerie en sommige federale organen (zie ook onder AfO). Iedere organisatie-eenheid kon de concepten met hun hiërarchie afstemmen, waarvoor bij de vorige AfO-zitting grote consensus gebleken is. Op basis van de feedback uit deze verschillende Ministeries werd de eindtekst opgesteld. 17.3.1.1. Kerngedachten van de visietekst 17.3.1.1.1. Administratiemodernisering in een activerende staat. De activerende staat richt zich in haar algemene doelstellingen op een nieuwe taken-verdeling tussen Staat en Maatschappij. Wat kunnen de burgers zelf doen en beheren, wat nu nog door de staat geregeld en gefinancierd wordt? […] Kenmerk van de activerende staat, dat de missie van de administratieve modernisering van de Bond sinds 1998 kentekent, is de cultuur van de verantwoordelijkheidsdeling in de zin van “Good Governance”. De burger moet meer vrije ruimte kunnen gebruiken, om in eigen verantwoordelijkheid te kunnen handelen en actief aan de maatschappelijke ontwikkelingen deel te nemen. Dit geeft voordelen voor de individuen, maar ook voor de Gemeenschap, want bij meer burgerengagement kan de staat zijn kernactiviteiten beter uitvoeren. De staat wordt zo stimulator en vrager. […]

Geert Verbauwhede

240

17.3.1.1.2. Resultaat van de eerste fase

Verwaltungsmodernisierung drei Säulen – ein Ziel

Moderner Staat – Moderne Verwaltung

Modernes Verwaltungsmanagement

Bürokratieabbau

E-Government

4

Schema 1: administratieve modernisering; drie zuilen – één doel (bron: visietekst)

Onder het motto “Moderne Staat – Moderne Administratie” heeft de federale Regering sinds 1998 een belangrijke modernisering van de federale administratie gestart. […] Maar niet alleen de vereenvoudiging van de administratiestructuren geeft een positief resultaat voor het begonnen moderniseringsproces. Door de invoering van moderne managementmethoden worden vrije ruimtes voor meer inzet en innovatie mogelijk. De administraties hebben op basis van bedrijfseconomische methoden verschillende instrumenten uitgeprobeerd, die geschikt zijn om de doelmatigheid en werkmethodiek nadrukkelijk te verbeteren: missies, strategische en operationele doelstellingen, beheerscontracten, interne controle, audit, analytische boekhouding, budgettering, productboekhouding en procedures voor continuerende verbeteringsprocessen. In vele federale administraties werden deze instrumenten ook na afsluiting van de testfase in aangepaste vorm voor de sturing en het beheer gebruikt. […] Er zijn nu al meer dan 200 administraties die een sturings- en controleconcept ontwikkelen. De analytische boekhouding en de [meerjaren]planning heeft al betrekking op 80 % van het federaal personeel. […] 17.3.1.1.3. Zwaartepunten tot 2006 De modernisering van de federale administratie wordt in de legislatuurperiode 2002-2006 consequent verder gezet. Daarbij is het duidelijk dat de successen van het programma bij het versterken van de administratiestructuren niet op dezelfde wijze te herhalen is: indien de modernisering verder in een zelfde mate op de afbouw van diensten gericht wordt, zou de

4

De moderne staat en moderne administratie steunt op drie zuilen: modern administratief management, bureaucratieafbouw en e-Government.


241

federale administratie weliswaar slank worden, maar zal ze toch dezelfde opdrachten moeten vervullen. De Bond kan en wil echter niet meer alle diensten zelf uitvoeren. Zij wil de verantwoordingsoverdracht van maatschappelijke opdrachten stimuleren, waar dit mogelijk is. […] In de tweede fase van de modernisering van de federale administratie worden de accenten iets anders gelegd. De focus ligt nu in het bijzonder op de verbetering en vereenvoudiging van de werkprocessen en op een sterkere betrekking van de aanspreekpartners. Daartoe moet ook – ter verbetering van het rechtssysteem – meer specifiek de wetgevolgen-inschatting5. […] 17.3.1.1.4. Modern administratiemanagement – bureaucratieafbouw – eGovernment: drie zuilen, één doel. De modernisering van de federale administratie en haar diensten is in feite een allesomvattend veranderingsproces en wordt consequent voortgezet. Naast het moderne administratiemanagement zijn er twee zwaartepunten, die daarmee eng samenhangen en het veranderingsproces mee ondersteunen en werkzaam maken: […] Het initiatief bureaucratieafbouw, dat de federale regering op 26 februari 2003 heeft besloten, omvat ondertussen 68 projecten uit alle gebieden. Zij zet daar aan, waar burgers en de bedrijfswereld de verlichtingen mogelijks snel merken. Overbodige voorschriften en onnodige bureaucratische handelingen hinderen burger en bedrijfswereld, zich creatief en innovatief te ontplooien. Met dit initiatief ondersteunt de federale regering Duitsland als economische standplaats. Na het eerste jaar van dit initiatief kon al een positief resultaat6 voorgelegd worden. […] Door projecten als de vermindering van de statistische belasting van de economie, de hervorming van de handwerkreglementering, […] is de bevolking en de bedrijfswereld aanzienlijk ontlast. Ongeveer 40 % van de projecten van dit initiatief moeten tegen het einde van dit jaar omgezet zijn. In 2006 moeten ze alle gerealiseerd zijn. Noch de bureaucratieafbouw of de modernisering van de administratie kunnen zonder de inzet van moderne informatietechniek (e-Government) gerealiseerd worden. In het kader van het initiatief BundOnline 2005 verzekert het competentiecentrum “procedureverwerking, processen en organisatie” een procesoptimalisering van e-Government-diensten. Zo worden bijvoorbeeld voor de invoering van online-aanvraag- en stimuleringsprocedures, e-shops en elektronische rechtscorrespondentie procesanalyses en optimaliseringen doorgevoerd. Dit initiatief is daarom een wezenlijke motor van de administratieve modernisering. De prioriteiten werden in december 2003 vastgelegd7. De zwaartepunten modern administratiemanagement, bureaucratieafbouw en e-Government staan als drie zuilen naast elkaar, waarvan de sterktes in hun verbinding liggen: gemeenschappelijk maken ze een onderbouw, dat als draagvlak voor verdere hervormingen en 5

Gesetzesfolgenabschätzung: bij het opstellen of veranderen van een wet, reglement, instructie, … wordt nagegaan wat de gevolgen van de invoering van de wet zijn. 6 Bericht voor de federale kabinetsraad van maart 2004, www.staat-moderb-de/sm_artikel_staat_modern,622455/Zwischenbericht-nach-zwoelf-Mo.htm. 7 www.staat-modern-de/E-Government/-,10105/Deutschland-Online.htm : zie verder.

242

Geert Verbauwhede

innovaties in de openbare dienst dient. De metafoor van de drie zuilen visualiseert het duidelijkst de enge verwantschap tussen stabiliteit en verandering. […] 17.3.1.1.5. Vooruitzichten en opdracht. […] De consequente voortzetting van het moderniseringsproces wordt parallel en eng verbonden met de zuilen “bureaucratieafbouw” en “e-Government” uitgevoerd. […] Kenmerk van een moderne staat is een bureaucratie, die zich in de sociale rechtsstaat ten dienste van de Maatschappij stelt. Zij staat met haar dienstverrichtingen toenemend in concurrentie en ontwikkelt zich kwalitatief verder. Administraties openen zich tot een “openbare dienst”, […], omdat zij de openbare interesse en het gemeenschapsbelang als prioriteit stelt, zo vroeg en zo veel mogelijk de beslissingsprocessen open maakt, zich transparant maakt en nadelen wegwerkt. Door meer activering wordt de burgerlijke maatschappij verstevigd en worden de handelingsvelden uitgebreid, zodat de staat vrij ruimte heeft om zich op haar kerngebieden te concentreren. In de verdere ontwikkeling van de moderniseringsstrategie van de Bond worden de ministeries door het federaal Ministerie van Binnenlandse Zaken via de Commissie voor Organisatievragen [AfO] voortdurend betrokken. In bilaterale gesprekken tussen BMI en de andere ministeries worden stimuli ontwikkeld, om bestaande losse projecten horizontaal verder te zetten en om nieuwe projectvoorstellen in functie van de vier strategische velden op de agenda te nemen. De omzetting van de projecten wordt gerealiseerd volgens het bevoegdheidsprincipe van de Bond, o.l.v. de bevoegde ministeries. Het BMI neemt – voor zover het zelf niet bevoegd is – een modererende en coördinerende functie op. Alle ministeries zijn gevraagd, om dit kader met eigen maatregelen en projecten in te vullen en ressortoverstijgende hervormingsstappen na te streven. Het BMI zal als organisatieministerie zorgen voor een regelmatige berichtgeving aan de kabinetsraad over de vooruitgang bij de verdere modernisering van de federale administratie. 17.3.1.2. Commentaar en analyse van de tekst Deze tekst is in feite een samenvatting van het moderniseringsbeleid zoals het door de Duitse federale overheid sinds een aantal jaren wordt uitgevoerd en hoe de federale administratie er in de toekomst verder zal uitzien. Veel van de in de tekst genoemde maatregelen en methodes komen bekend voor en worden – met wisselend succes – in de Belgische federale en Vlaamse overheid toegepast of geïmplementeerd. De federale binnenmodernisering (of hervorming van de federale administratie) heeft tot nu toe voornamelijk het accent gelegd op het (al dan niet succesvol) herstructureren van de verschillende administraties, wat in vele (maar niet alle) gevallen er op neer kwam dat: - Diensten die nog in Bonn waren, naar Berlijn verhuisden (teneinde de verschillende afdelingen van een zelfde administratie samen te brengen); - Regionale afdelingen werden afgeschaft of verkleind; - Personeelscontracten niet werden verlengd of gepensioneerd en ziek personeel niet werd vervangen;


-

243

Bepaalde “horizontale” taken (bijv. federaal reisbureau) werden gecentraliseerd – de virtuele matrix bestaat niet in Duitsland, maar op sommige gebieden streeft men dit model blijkbaar wel na; …

Vele projecten zijn gestart, en worden opgevolgd door het BMI. Let op: het federaal Ministerie van Binnenlandse Zaken heeft in de meeste projecten geen beslissingsbevoegdheid, maar het zal wel bewaken, dat de moderniseringscellen in de andere ministeries het project voortzetten en op tijd over de stand van zaken berichten. Het BMI werpt zich als organisatieministerie vooral op door het ontwikkelen van moderniseringsconcepten, het zoeken naar moderniseringsmodellen en erover met administraties op verschillende niveaus (lokaal, regionaal, nationaal en internationaal) informatie uit te wisselen (benchmarking). Zij inventariseert ook de “best practice”, en zorgt ervoor dat de informatie aan de andere ressorts wordt verder gegeven. Kennismanagement is een belangrijke opdracht binnen het BMI: de organisatie-eenheid streeft de oprichting van verschillende competentiecentra binnen de diverse ressorts na, waarbij de informatie over hoe een bepaald moderniseringsproject voor te bereiden, te starten, te implementeren en te evalueren, ter beschikking van de andere ressorts wordt gesteld (zie verder: publiek-private partnerschap). De informatie wordt ter beschikking gesteld via verschillende kanalen: - Bilaterale contacten met de ressorts; - Website www.staat-modern.de ; - E-newsletter, waarop men zich via de website kan abonneren; - AfO-zitting; … Modellen die in België en Vlaanderen ook ingang hebben gevonden, worden nu aangeboden: Common Assessment Framework (CAF), Balanced Scorecard (BSC). Het moet gezegd dat deze modellen op lokaal en regionaal vlak al langer gebruikt worden, en dat binnen de meeste federale administraties deze sturingsmodellen nieuw ontgonnen gebied zijn. We zien wel al op het terrein dat de agentschappen, die van de ministeries afhangen (bijv. bij het BMI: Bundeskriminalamt, Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge, Statistisches Bundesamt, Bundesamt für die Sicherheit der Informationstechnik), deze technieken op operationeel niveau voor de sturing van bepaalde werkprocessen al gebruiken (“controlling”). In bepaalde ministeries zelf is dit minder evident. De sturingsmodellen worden door het BMI ter beschikking gesteld, maar het BMI heeft geen dwangmiddel om de andere federale ministeries ertoe te brengen, deze toe te passen. Ondanks haar “horizontale” bevoegdheid voor organisatie, heeft het BMI op dit gebied minder zeggingskracht dan P&O in België. Het referaat O1, dat bevoegd is voor modernisering, kan enkel door overtuiging en door illustratie aan de hand van “best practice” hopen, dat de modellen worden toegepast. Er is natuurlijk wel de morele dwang. Aangezien de modernisering gedragen wordt door de Bondskanselier, is het vanzelfsprekend dat de andere ministers moeilijk kunnen achter blijven. In alle federale ministeries worden moderniseringsprojecten uitgewerkt, maar de impact van sommige projecten is soms beduidend kleiner dan die van andere projecten. Tot de actiefste ministeries behoren het BMI, het BMWA (federaal Ministerie voor Economie en Arbeid) en het BMF (federaal Ministerie van Financiën). Opvallend is ook dat binnen de ministeries – hoewel men de zelfde terminologie gebruikt – toch verschillende interpretaties aan de modellen en principes worden gegeven. Bij het BMI valt duidelijk op dat de federale Minister, de Heer Otto Schily, onder sturing (Steuerung,

244

Geert Verbauwhede

Controlling) enkel het aspect “controle” verstaat, en dan nog niet van de processen maar van het personeel. Staatssecretaris Wewer van zijn kant ziet deze begrippen in hun ruimere context en probeert de minister daarvan te overtuigen, wat niet evident is. De heer Schily is het ouderdomsdeken van de regering en staat bekend voor zijn eerder “traditionele” visies over het staatsapparaat. Nu moet ook toegegeven worden dat de minister niet echt erg geïnteresseerd is in het thema modernisering en organisatie, maar veeleer in het “corps business” van Binnenlandse Zaken (veiligheid, politie, vreemdelingenproblematiek, …). En daarin staat hij niet alleen in de regering (ongeacht of de betrokken minister al wat ouder is of niet…). Met de binnenmodernisering kan men niet zo goed “scoren” bij de publieke opinie, wat dit thema automatisch minder interessant maakt bij sommige politici. Andere politici, zoals de federale Minister van Justitie, mevrouw Zypries8, zijn dan weer wel geïnteresseerd, maar hebben het moeilijk de administratie mee te krijgen. De complexiteit van sommige departementen maakt een binnenmodernisering niet evident. Een sturingsinstrument dat meer en meer gebruikt wordt, maar waarvan de beperkingen ook erkend worden, is de analytische boekhouding. Men heeft er niet voor gekozen om dit horizontaal – voor alle ressorts – in te voeren, maar dit te beperken tot die ministeries of die afdelingen binnen de ministeries, die vanuit hun opdracht, eerder een “doe-activiteit” i.p.v. een “denk-activiteit” hebben, en zich dus beter tot langetermijnplanning lenen. Binnen het bevoegdhedenpakket van het BMI bijvoorbeeld is men van plan de analytische boekhouding niet op het niveau van het ministerie in te voeren, maar wel op het niveau van de agentschappen, waarover het BMI diensten vaktoezicht uitoefent. Het BMF en het BMWA echter zullen – omwille van hun financiële en economische “corps business” – wel de analytische boekhouding over het hele departement invoeren. Bij het BMF is die analytische boekhouding overigens al grotendeels operationeel. Net zoals in België blijkt Financiën een “voortrekkersrol” (of voorlopersrol) te bekleden. Het BMJ (Ministerie van Justitie) dient als proefkonijn voor de andere ministeries. De criteria die men in Duitsland voor de BSC weerhoudt, verschillen enigszins van deze die men in België bij de FOD’s wenst in te voeren. In België meet men (of zal men meten) de resultaten, de kwaliteit, de processen en de innovatie. We vinden deze thema’s ook in Duitsland terug, maar onder een andere vorm: - De middelen: die vinden we in België deels onder “processen” terug. In Duitsland meet men echter alle middelen: de financiële, infrastructurele, wettelijke, personele, … middelen, die tot bepaalde processen moeten leiden of ermee in verbinding staan. - De competentie van de medewerkers: die vinden we in België in elk van de vier meetcriteria terug. In Duitsland verbindt men zowel de resultaten, de kwaliteit, de kennis van methodes en de innovatiebereidheid van de medewerkers in één meetcriterium; in België wordt de competentie ook als een randvoorwaarde bij de uitvoering van de processen gemeten. - De opdracht (kwaliteit, werking en hoeveelheid): die vinden we in België bij “resultaten” en “kwaliteit” terug. Men heeft er in Duitsland voor gekozen om zowel de kwalitatieve als de kwantitatieve aspecten van een opdracht en het resultaat in één criterium samen te brengen. - De betrekking tot de aanspreekpartner: die vinden we in België eveneens bij “resultaten” en “kwaliteit”. Men heeft de term “klant” bewust vermeden, omdat men in Duitsland niet vindt dat deze bedrijfseconomische term voor de openbare diensten 8

In de vorige regering Schröder, was mevrouw Zypries parlementaire staatssecretaris in het BMI, bevoegd voor modernisering en organisatie. Het thema bureaucratieafbouw is zelfs als haar “baby” te beschouwen.


245

kan gebruikt worden. De resultaten en de kwaliteit van het in België gedane werkt worden getoetst aan de tevredenheid van de aanspreekpartner. Tegelijkertijd is deze term breder, omdat men de aanspreekpartner in Duitsland ook bij het proces wil betrekken. Dit willen we bij de Belgische FOD’s uiteraard ook, maar bij de federale Duitse overheid wordt het expliciet vermeld. Een bijzondere vermelding verdient de Gesetzesfolgenabschätzung of wetgevolgeninschatting9. In de eerste fase van de binnenmodernisering is besloten na te gaan of bepaalde reglementeringen werkbaar in de praktijk zijn. Een aantal concrete voorbeelden, met impact op de burger of op andere administraties, werden getoetst op de gevolgen, die ze door de inwerkingtreding (ex post) veroorzaakten. In 2002 heeft men de resultaten van het onderzoek gepubliceerd in een online-brochure. Men wil naar de toekomst belangrijke wetten, met een impact op de maatschappij, de burger, de administraties of de economie ex ante testen op hun werkbaarheid. Tegelijkertijd zal de vigerende wetgeving ook aan ex post controles onderworpen worden. Indien men op basis van het draaiboek vaststelt, dat bepaalde uitwerkingen van de reglementering niet de verwachte resultaten brengen, dan zou men op die manier de wetgeving op voorhand kunnen bijsturen. Het draaiboek is opgesteld in 2000, gepubliceerd in 2001 en bijgestuurd op basis van de resultaten van het onderzoek van 2002. De opdracht tot opstelling van dit draaiboek werd al in 1998 gegeven, vanuit de vaststelling dat sommige wetten en uitvoeringsbesluiten hun doel voorbijschieten. Het interessante aan deze wetgevolgeninschatting, is dat Bond, deelstaten en lokale overheden samenwerken. Dit is ook logisch omdat de gevolgen van bepaalde reglementeringen op alle niveaus merkbaar kunnen zijn. Daar waar het onderzoek in 2002 voornamelijk door de academische wereld is gevoerd, zal men in de toekomst ernaar streven, dat dit onderzoek in eerste instantie door de administratie zelf (al dan niet met ondersteuning van academici) gevoerd wordt. Streefdoel is ook dat elk ministerie zijn eigen ressortwetgeving op de ressorts test. Het BMI zou in eerste instantie meehelpen om de resultaten op te volgen en te communiceren en het draaiboek ter beschikking te stellen en aan te passen waar nodig. Het staat voor mij buiten kijf dat een dergelijk instrument ook zijn nut zou kunnen bewijzen bij de toetsing van Belgische en deelstaatreglementering. Mijn aanbeveling is dan ook de bestaande kennis en ervaringen van de Duitse overheid aan een nader onderzoek te onderwerpen. Kennismanagement versus ideeënmanagement : zoals al eerder gezegd, hecht het BMI veel belang aan kennismanagement en de oprichting van competentiecentra. Een onderdeel van dit kennismanagement is het ideeënmanagement: men wil er de medewerkers van de verschillende ressorts toe brengen actief bij te dragen tot de modernisering van hun dienst en daarom heeft men een elektronische ideeënbox gecreëerd binnen elke administratie. Bij het BMI staat deze ideeënbox op het intranet van het ministerie. Omdat men er zich van bewust is, dat niet iedereen snel zijn ideeën in de openbaarheid wil brengen, en om te vermijden dat de ideeën bij de hiërarchie blijven hangen, worden alle ideeën – met cc voor de hiërarchie – 9

http://www.staat-modern.de/Modernes-Verwaltungsmanagement/Publikationen-,10103.548419/ModernerStaat-Moderne-Verwalt.htm?global.back=/Modernes-Verwaltungsmanagement/%2c10103s0/Publikationen.htm%3flink%3dsmo_liste ; http://www.staat-modern.de/ModernesVerwaltungsmanagement/Publikationen-,10103.549091/Handbuch-zurGesetzesfolgenabs.htm?global.back=/Modernes-Verwaltungsmanagement/%2c10103s1/Publikationen.htm%3flink%3dsmo_liste

246

Geert Verbauwhede

automatisch aan de organisatie- en moderniseringscel van de administratie en/of naar de dienst interne & externe communicatie doorgestuurd. Bovendien wordt elk idee, dat weerhouden wordt en in de praktijk wordt omgezet, financieel beloond (premie). Het heeft bovendien positieve gevolgen voor de beoordeling van de ambtenaar. Innovatieve ambtenaren kunnen m.a.w. voordeel halen uit hun bereidheid om mee te helpen aan de modernisering van hun dienst. 17.3.2. Referaat O1 (organisatie en modernisering) binnen het Bundesministerium des Innern: takenpakket, verwezenlijkingen en uitdagingen. De belangrijkste verwezenlijkingen van O1 zijn mijns inziens de niet aflatende inzet om de diverse administraties ertoe te brengen hun eigen ervaringen (“best practice”) met de andere ressorts te delen en ervoor te zorgen dat de informatie daaromtrent verzameld, verdeeld en gebruikt wordt. Niet te onderschatten is de creatie van de GGO, die een aantal administratieve spelregels samenbrengt in één handboek10. Een greep uit de thema’s: - Basisregels van organisatie; - Organisatieopbouw; - Administratieve procedures; - Samenwerking binnen het ministerie, tussen de ressorts, met andere administraties op deelstaat- of lokaal niveau, met internationale organisaties, …; - Voorbereiding van wetsontwerpen; - Afkondiging van wetten; … Op 43 bladzijden wordt in het kort verduidelijkt welke procedure gevolgd dient te worden. Je kunt het als een vademecum van de administratieve organisatie en procedure beschouwen. Bij mijn weten bestaat een dergelijk ministerieoverstijgend document in België niet. Er bestaan wel procedurevoorschriften per ministerie of administratie (al dan niet in schriftelijke vorm), die de neiging hebben te veranderen van zodra een nieuw diensthoofd, minister of directeur van de coördinatiecel (kabinet) aangesteld wordt. Ik ben van mening dat het voor de ambtenaar alleszins gemakkelijker zou zijn (en ook duidelijker) indien men een dergelijk document ook in België zou samenstellen (al was het maar op niveau van elk ministerie – met streefdoel voor de hele federale overheid). Uit de interviews die ik met mevr. Huxhold en haar medewerkers had, kon ik een pak uitdagingen halen, waarmee het moderniserings- en organisatiereferaat is geconfronteerd. Ik som hier de volgens mij belangrijkste op: - De “samenwerking” tussen de Ministeries + agentschappen: net zoals in de Belgische administraties wordt er nog te veel in kastjes gedacht. Iedereen blijft op zijn eigen kennis zitten en is niet vlug bereid deze verder te geven. Er is weliswaar een mentaliteitswijziging bij sommige Ministeries merkbaar (wat ook te merken is aan de inbreng in de Afo-zitting), maar men kan bezwaarlijk zeggen dat dit een algemeen fenomeen is. De moeilijkheid die O1 daarbij heeft (zeg maar hindernis), is dat zij geen dwangmiddelen heeft om bepaalde “best practices”, methodes en instrumenten door te drukken. Indien O1 het de moeite waard vindt dat een bepaald idee (of het nu van hen zelf is, of van een ander ressort, speelt geen rol) door te drukken, dan kan het proberen 10

http://www.staat-modern.de/Modernes-Verwaltungsmanagement/Publikationen-,10103.549909/ModernerStaat-Moderne-Verwalt.htm?global.back=/Modernes-Verwaltungsmanagement/%2c10103s2/Publikationen.htm%3flink%3dsmo_liste


-

-

-

247

via de Staatssecretaris het thema ter sprake te laten komen bij de vergadering van de Staatssecretarissen, die bevoegd zijn voor organisatie en modernisering in alle ressorts. Indien dat niet lukt, dan dient men de Minister te overtuigen, wat niet evident is (gezien de heer Schily minder in dit bevoegdheidsdomein geïnteresseerd is). Wat ik alleszins al positief vind, is dat er tenminste overlegorganen tussen de ministeries bestaan. Ik heb de indruk dat dit in België eerder informeel of ad hoc (rond bepaalde thema’s) gebeurt, en bovendien veelal door de kabinetten van de Ministers wordt gesuperviseerd… Misschien kunnen we hier nog wat leren van onze buren. Onze premier houdt toch van open-debatcultuur; wel, hier bestaat dit ook op administratief niveau… En nu nog resultaten halen… Het primaat van de politiek: de Ministers zijn enkel geïnteresseerd in modernisering en organisatie als ze er mee bij de publieke opinie of in het parlement kunnen “scoren”. Minder “sexy” thema’s, die niet minder noodzakelijk zijn (zoals de binnenmodernisering), durven daardoor in de verdrukking te geraken. Bovendien kan men zoveel moderniseringsmaatregelen voorstellen als men wil: indien de Minister die niet ondersteunt, worden die niet uitgevoerd. Zoals eerder vermeld, zit er ook een probleem in de interpretatie van de terminologie; niet iedere Minister ziet administratieve modernisering op dezelfde manier. Tegelijkertijd bestaat daardoor het gevaar dat de Ministers thema’s doordrukken die haaks op de administratieve moderniseringsvoorstellen staan. Er bestaat zo goed als geen overleg met de deelstaten en de gemeenten. Er wordt weliswaar op bepaalde gebieden samengewerkt (strategische partner-schappen, bijv. eGovernment), maar een gemeenschappelijke informatieronde, zoals de AfO bestaat niet. Op niveau van de deelstaten is er binnen de Conferentie van Ministers van Binnenlandse Zaken (IMK) een “commissie administratie en organisatie”, waar het BMI als gast wordt uitgenodigd, maar meer dan beleefd luisteren is er niet bij. Men moet wel toegeven dat de gemeentes en de deelstaten op sommige gebieden van modernisering veel verder staan dan de Bond. Dit is ook logisch omdat deze administraties in vele gevallen veel dichter bij de burger staan, en dus sneller op de concrete noden van de burger dienen in te spelen. Bovendien stelt men veel concurrentie tussen de administraties op de verschillende niveaus vast. Dit moet niet noodzakelijk verklaard worden door het tegen elkaar opbieden van “best practice”, maar heeft eerder te maken met de politieke verhouding tussen Bund en Länder. De federale structuur heeft een zeker wantrouwen van de deelstaten t.o.v. de federale staat in de hand gewerkt. De Bond is er snel bij om bevoegdheden aan de deelstaten af te staan, maar is niet altijd bereid voor de nodige financiering van deze bevoegdheden te zorgen. Betrokkenheid van de medewerkers: allemaal goed en wel, om door een ideeënmanagement de betrokkenheid te stimuleren, maar dat is niet voldoende. Indien men de medewerkers wil betrekken bij de modernisering, moet men er de hiërarchie van overtuigen dat deze personen voor deze taken vrijgesteld worden en m.a.w. niet boven hun bestaand takenpakket dienen op te nemen. Dit werkt motiverend. Een nietvrijstelling leidt automatisch tot demotivering en “opbrand”-effecten bij het personeel; men stelt nu al vast dat vrijwilligers uit het middenkader, die meehelpen aan de modernisering, door deze niet-vrijstelling op termijn depressies krijgen, zich van dienst laten verplaatsen of geen prioriteiten kunnen stellen. Een andere manier om de betrokkenheid te vergroten is “bottom-up” de medewerkers betrekken door hen te bevragen over wat hen stoort, wat zij goed of minder goed vinden, en door hen zowel algemene als specifieke open vragen te stellen over veranderingsprocessen en modernisering. In het verleden is er in de federale administratie “top-down” gewerkt,

Geert Verbauwhede

248

-

wat in het begin goed is (want de modernisering moet door de hiërarchie gedragen worden), maar op termijn niet echt de betrokkenheid vergroot. Bij de gemeentelijke administraties is van in het begin “bottom-up” gewerkt en is de burger- en medewerkerbetrokkenheid veel groter. Modernisering zonder (financiële middelen) vraagt creativiteit. De Duitse federale staat heeft chronische geldproblemen en heeft meer en meer moeilijkheden om zich aan de voorwaarden van het Stabiliteitspact te houden. De moderniseringsmaatregelen worden daarom vanuit de politieke wereld in eerste instantie als besparingsmiddel gezien. Iedereen is het er over eens dat er moet bespaard worden, maar de vrees bestaat dat men op de verkeerde plaatsen gaat besparen. Sommige dienstverrichtingen komen in het gedrang omdat het personeel ontbreekt om de doelstellingen, de missie van de administratie ten volle uit te voeren. Er moeten alternatieve besparingen gevonden worden en daarom is de nadruk die gelegd wordt op de werkprocessen in de tweede fase misschien wel de juiste benadering. Door werkprocessen te vereenvoudigen en door creatiever om te springen met de middelen (ICT, financieel, personeel, …), kan men ook “besparen”, t.t.z. kan men meer verwezenlijken met dezelfde middelen…

Uit de reacties van de medewerkers van O1 kon ik ook een voorzichtig optimisme afleiden. Er is in de federale administratie al veel veranderd; men heeft al vele processen efficiënter en effectiever gemaakt. Bovendien wordt er ook meer “openheid” t.o.v. modernisering binnen de administraties vastgesteld. De oude Pruisische bureaucratie is nog niet helemaal verdwenen, maar er bestaat al veel meer openheid dan pakweg 10 jaar geleden. De weg is nog lang, maar als de thema’s, die in de visietekst zijn samengevat, kunnen verwezenlijkt worden, zal de federale administratie in een paar jaar er volledig anders uit zien. 17.3.3. Personeelsuitwisseling De personeelsafdeling van het BMI heeft een eigen personeelsuitwisselingsproject uitgebouwd, dat in samenspraak met afdeling O (organisatie en modernisering) voor de hele federale openbare dienst zou moeten uitgebouwd worden11. Dit maakt deel uit van een algemeen personeelsontwikkelingsconcept van het BMI25. De personeelsuitwisseling zou er op vijf verschillende niveaus dienen te komen: - Personeelsuitwisseling binnen het Ressort Binnenlandse Zaken; - Personeelsuitwisseling met andere federale ressorts; - Personeelsuitwisseling met internationale en multinationale organisaties (EU, OVSE, UNO, NATO,…); - Ervaringsuitwisseling met de bedrijfswereld; - Personeelsuitwisseling met de deelstaatadministraties van Binnenlandse Zaken (“Zypries-Initiative”). Persoonlijk vind ik deze personeelsuitwisselingsinitiatieven zeer nuttig en ben ik voorstander van een soortgelijke aanpak in België. In België voorziet men nu wel een gemakkelijker mutatie naar een andere dienst, maar ik heb niet de indruk dat het de-tacheringsconcept al veel navolgers kent. Ik vind het de moeite waard om deze denk-piste te onderzoeken.

11

http://www.staat-modern.de/Modernes-Verwaltungsmanagement/Publikationen,10103.548480/Personalentwicklungskonzept-fu.htm?global.back=/Modernes-Verwaltungsmanagement/%2c10103s0/Publikationen.htm%3flink%3dsmo_liste


249

17.3.4. e-Government in de federale overheid Hoewel dit thema oorspronkelijk het zwaartepunt van mijn stage zou moeten geweest zijn, heb ik door de actualiteit in het BMI mijn prioriteiten moeten verleggen. Toch wens ik hier onder dieper in te gaan op enkele vaststellingen. 17.3.4.1. e-Goverment is op federaal niveau nog niet zo ver ontwikkeld als in de deelstaten en de lokale overheid. In feite is dit begrijpelijk. E-Government is een instrument om bepaalde dienstverrichtingen sneller, eenvoudiger, en burgernabijer te maken. Nu heeft de federale structuur er in Duitsland voor gezorgd dat de burger slechts in zeer specifieke domeinen zich rechtstreeks tot de federale overheid dient te richten. In de meeste gevallen heeft de federale administratie ervoor gezorgd dat de dienstverrichtingen door de lokale overheden en deelstaatoverheden uitgevoerd worden. Als de burger zich dan toch tot een federale overheid dient te richten, gebeurt dit bij een gedecentraliseerde afdeling (bijv. arbeidsambt; lokaal bureau van financiën; ambassade of consulaat) van een federale overheid of bij een federaal “agentschap” (federale grenspolitie, asieladministratie, …). De federale overheid is via het initiatief BundOnline 2005 wel een grote inhaalbeweging begonnen; verschillende e-Governmentprojecten zijn gestart of al geïmplementeerd. Via de website www.staat-modern.de en via een e-newsletter12, kan men zich op de hoogte houden van de lopende en gerealiseerde initiatieven. Belangrijk is ook dat in het najaar een colloquium over BundOnline 2005 wordt georganiseerd, waar alle leidinggevende ambtenaren van alle federale ministeries en agentschappen (o.a.) op uitgenodigd zijn. Het feit dat de Bondskanselier dit colloquium opent, toont het belang dat de federale regering aan dit initiatief hecht. 17.3.4.2. e-Government op federaal niveau: het uitbouwen van standaards en referentiekaders De ICT-afdeling van het BMI werkt samen met het Bundesamt für die Sicherheit der Informationstechnik (BSI) en de Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für den Einsatz von IT in der Verwaltung (KBSt) standaards (SAGA) op het gebied van eGovernment uit. In eerste lijn bestemd voor de federale administratie, om zeker te zijn dat ieder ministerie en agentschap dezelfde normen, criteria, informatica, … gebruikt, is men toch al snel in een strategisch partnerschap terecht gekomen: de deelstaten en de lokale overheid worden actief betrokken en gestimuleerd om dezelfde standaards te gebruiken, opdat alle administraties op alle niveaus toegankelijk zijn via één e-portaal www.deutschland.de en opdat via dit portaal in de toekomst alle dienstverrichtingen toegankelijk zouden kunnen worden. Om die standaards en een gemeenschappelijk referentiekader te garanderen, heeft BundOnline 2005 een handboek voor e-Government opgesteld13. Aan dit handboek – dat nog steeds verder uitgebouwd wordt – is met grote zorgvuldigheid gewerkt.

12

http://bund.de/BundOnline-2005/BundOnline-Newsletter-.7668.117072/BundOnline-2005-Newsletter-vom15.03.2004.htm 13 http://www.bsi.bund.de/fachthem/egov/3.htm en http://www.bund.de/BundOnline-2005/E-GovernmentHandbuch-.7942.htm

Geert Verbauwhede

250

Met alle bijlagen en andere documenten samen, komen we aan meer dan 1000 bladzijden lectuur, die voor de leek misschien wat saai is, maar een bewijs van Duitse oerdegelijkheid en grondigheid is. Het BSI werpt zich met dit standaardwerk duidelijk op als nationaal (en internationaal) competentiecentrum. Kennismanagement en benchmarking zijn zeer belangrijk bij het BSI: het verzamelt informatie op nationale en internationals forums en gaat kijken bij landen, die op het gebied van e-Government bij de spits behoren. Conceptualiseren blijft één van de sterkste wapens van de Duitse federale overheid. Ik hoop voor hen dat ze er ook in slagen de projecten in de praktijk om te zetten. Zoals in de visietekst vermeld staat, dienen tegen 2005 477 dienstverrichtingen elektronisch aangeboden worden; de teller van gerealiseerde projecten staat op 266. Het moet wel gezegd dat bepaalde projecten, die nog moeten gerealiseerd worden, tot de moeilijkste behoren. Andere al gerealiseerde projecten zijn geen onverdeeld succes: ook Duitsland kent de elektronische belastingsaangifte. Dit blijkt toch niet aan te slaan bij de burger omdat hij verplicht wordt een elektronische handtekening en bijbehorende kaartlezer aan te kopen… De burger heeft natuurlijk liever een gratis dienst. Het BMF onderzoekt daarom of men de elektronische belastingsaangifte moet behouden (al dan niet in goedkopere of vereenvoudigde vorm) of terug gaat afschaffen… Die discussie zal levendig zijn en het resultaat ervan is nog niet in te schatten. 17.3.4.3. e-Government binnen het BMI: diensten voor de eigen ambtenaren en de diverse aanspreekpartners. Je kunt er natuurlijk over discussiëren of een website en een intranetsite deel vormen van een e-Governmentinitiatief. Ik ben van oordeel dat dit het geval is, zeker als men de informatieopdracht van de website bekijkt. E-Government moet de burger op een eenvoudige en snelle manier diensten ter beschikking stellen. In die zin voldoen de websites en de intranetsite van het BMI aan het criterium van e-Government. -

14

De intranetsite van het BMI bevat een veelheid van informaties. Ik licht er een aantal uit, die e-Government binnen de eigen administratie illustreren: • De Who’s Who van het BMI: alle medewerkers van het BMI staan in de who’s who, met naam, voornaam, functie, dienst, telefoon- en faxnummer, emailadres, foto14, en het taken- en bevoegdhedenpakket. Je kunt op basis van elk van deze velden laten zoeken. Zoek je wie verantwoordelijk is voor bijv. publiek-private partnerschappen, dan zal je bij de heer Roland Kugler van het referaat O1 uitkomen. De gegevens in deze service kan online – in samenspraak met de dienst interne en externe communicatie – aangepast worden. Gezien de grote mobiliteit van personen binnen een zelfde administratie en het grote takenpakket dat een administratie dient te beheren, lijkt dit instrument in deze tijden voor grote overheidsdiensten bijna onontbeerlijk. Als het van mij afhing, dan zou ik dit instrument morgen in mijn dienst invoeren. Men kan het takenpakket ook per referaat oproepen, waarbij men dan naast een lijst van de medewerkers van het referaat, ook een taken- en bevoegdhedenlijst per referaat krijgt. • Het Dienstreismanagementprogramma van het BMI .

Indien gewenst: het portretrecht wordt gerespecteerd. Wie niet met foto wil weergegeven worden, kan dit weigeren.


•

•

-

251

De elektronische verlofaanvraag (die automatisch aan diensthoofd of vervanger en aan personeelsdienst wordt verder geleid. Het systeem is te vergelijken met Vlimpers van de Vlaamse Gemeenschap, maar heeft minder – zichtbare – functionaliteiten. …

De websites www.bund.de, www.bundonline2005.de, www.staat-modern.de, www.bmi.bund.de zijn allemaal producten, waarvoor het BMI alleen of in samenwerking met andere administraties (eigen agentschappen of andere ministeries) verantwoordelijk is. De meeste documentatie, die ik op voorhand gelezen heb als voorbereiding op mijn stage, is afkomstig van deze websites. In die zin voldoen zij aan het e-Government-criterium van snelle en eenvoudige informatieoverdracht (als dienstverrichting) aan de burger.

17.3.4.4. Moeilijkheden, risico’s, uitdagingen voor BundOnline 2005 Voor het e-Government-initiatief van de federale regering blijft de belangrijkste uitdaging de omzetting van het pakket van dienstverrichtingen in een online-omgeving. Het grootste probleem daarbij is dat ieder ressort zijn aangelegenheden in eigen regie ontwerpt en ontwikkelt, en met andere woorden ook BundOnline 2005 geen drukkingmiddel heeft op de administraties om SAGA (de standaards) te gebruiken. In de praktijk lukt dit wonderwel, omdat de meeste administraties de voordelen van een gemeenschappelijke standaard zien. De projectgroep BundOnline 2005 heeft voornamelijk een coördinerende en ondersteunende rol. De projectgroep zal ook de timing in het oog houden, en als goede waakhond waar nodig de administraties wakker maken en aanmoedigen. Het gehele project wordt ook door de projectgroep gestuurd en gecontroleerd; zij beheert ook het kennismanagement en het risicomanagement van het project. Verdere kritische succesfactoren zijn de vijf basiscomponenten van het project (virtueel postkantoor, portaal www.bund.de, formulierenserver15, betalingsverkeerplatform en kennismanagement) en de vier competentiecentra (betalingsverkeer, kennismanagement, gegevensbescherming en werkprocessen & organisatie), die de ministeries en de agentschappen ondersteunen bij de omzetting van BundOnline 2005. SAGA als handboek is in eerste instantie voor de federale overheid gedacht. Hoewel ook deelstaten en gemeenten dit werkinstrument gebruiken, bestaat er geen garantie dat zij dezelfde gradatie van standaards zullen toepassen, wat natuurlijk een multifunctioneel eportaal met de aanbieding van alle dienstverrichtingen op federaal, deelstaat- en lokaal niveau serieus zou belemmeren. Sturing en controle kunnen ook enkel op federaal niveau. De wettelijke bepalingen van de federale staat zouden bemoeiingen van de federale overheid in de onderliggende niveaus niet kunnen valideren.

15

Databank met alle nodige e-formulieren die de burger voor de dienstverrichting nodig heeft.

Geert Verbauwhede

252

17.3.5. Bezoek aan de 16 Bürgerdienst”.

Innensenat

–

Projectgroep

“Mobile

De deelstaat Berlijn stelde vast, dat in bepaalde Bezirken, het moeilijk voor de burger is om zich bij de administratie voor bepaalde dienstverrichtingen aan te melden. Om hieraan tegemoet te komen, heeft de Innensenat beslist een mobiele burgerdienst in te voeren. Deze wordt op dit ogenblik getest in de Bezirken Pankow en Spandau. In plaats van de mensen naar de administratie te laten komen, laat men de administratie naar de mensen gaan. Dit project, dat in 2003 de e-Governmentprijs van de het BMWA kreeg, is als volgt opgebouwd: - De deelstaat Berlijn, het bedrijf IVU Traffic en het Fraunhofer Institut vormen op 10 december 2002 een strategische partnerschap, waarbij elke partner verantwoordelijk is voor één deel van het project; - Het bedrijf IVU Traffic staat in voor het projectmanagement en de technische toepassingen (mobiele informatiedienst, “location based services”, mobiele betaling); - Het Fraunhofer Institut onderzoekt de bruikbaarheid, de veiligheid (bescherming van de persoonlijke levenssfeer, versleuteling van data), de infrastructuur (welke hardware, welke netwerksoftware, …) en de standaards voor de mobiele hardware (gsm met GPRS of UMTS, laptop, draagbare printer, betaalautomaat, …); - De deelstaat Berlijn test het product en voert het in; zij zorgt ook voor de organisatorische en rechtelijke basis. Om het project goed te kunnen implementeren, moesten een aantal voorwaarden voldaan zijn: - Zijn de gegevens beschermd? - Hoe zullen we het project implementeren? - Waar zullen we onze mobiele burgerdienst ter beschikking stellen? - Met welke andere dienstverrichters kunnen we samenwerken? - Hoe gaan we de arbeidsplaatsen inrichten? - Welke scholingen dienen gevolgd te worden? - Welke diensten kan men als mobiele burgerdienst – in vervanging van de feitelijke dienst – aanbieden? Op bepaalde vragen ga ik nader in: - Standplaatsen: volgende plaatsen worden in overweging genomen: scholen, vrijetijdscentra, kinderdagverblijfcentra; seniorenverblijfcentra, ziekenhuizen, bibliotheken, winkel-centra, bedrijven. Op dit ogenblik wordt getest in scholen, ziekenhuizen, bibliotheken en seniorenhuizen. - Bescherming van de gegevens: men is uitgegaan van de standaards, zoals die in SAGA zijn vastgelegd. Aangezien de federale staat de norm zeer hoog legt, was er geen probleem om de Commissie ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer te overtuigen. De ambtenaar meldt zich via gsm en met een chipkaart op een loginsysteem in het netwerk van de Innensenat aan. De gegevens worden zowel bij verzending als bij ontvangst gecodeerd. Er is een dubbele beveiliging; niet alleen de data worden versleuteld verzonden, ook de lijn is versleuteld. - Waar (wijken): in de pilootfase in Pankow en Spandau omdat deze wijken uitgestrekt zijn en veel bewoners hebben. Eind 2004 wordt nagekeken welke andere wijken in aanmerking komen.

16

http://www.berlin.de/seninn/verwaltungsmodernisierung/mobued.html en http://www.mobued.de/


253

De diensten die men aanbiedt, zijn voorlopig beperkt: - Aanmelding van geboortes, overlijdens; - Nieuw adres na verhuizing; - Aanvraag van een nieuwe nummerplaat; - Aanvraag van attesten (goed gedrag en zeden, woonattest, samenstelling van gezin,…); - … Er wordt onderhandeld met andere administraties welke diensten men zou kunnen aanbieden. Hoe dan ook bestaat er een maximum van aan te bieden diensten, omdat men niet kan verwachten dat één ambtenaar alle vakdomeinen kent om een dienst te kunnen verrichten. Misschien zal men in de toekomst gespecialiseerde mobiele burgerdiensten invoeren. De ambtenaren van de mobiele burgerdienst gaan meermaals per week naar de verschillende standplaatsen, maar hebben tegelijkertijd nog steeds hun bureau in het Bezirksamt. Sommige taken kunnen zij enkel vanaf hun vaste standplaats verrichten. Men heeft er bewust voor gekozen om deze ambtenaren niet thuis te laten werken, wanneer ze niet op een standplaats actief zijn, om te vermijden dat ze zich van de dienst en de collega’s vervreemden. Het succes van de mobiele burgerdienst is groot; de ambtenaar, die met zijn reiskoffer zijn eigen kantoor meesleept naar een standplaats, waar veel burgers komen, slaat aan. 17.4.

Lessen voor de Belgische federale overheid

Zoals in de paragrafen al af en toe aangehaald, zijn er bepaalde moderniseringsthema’s, methodes en –toepassingen die ook in België zouden kunnen gebruikt worden. Persoonlijk ben ik van mening dat een Gemeinsame Geschäftsordnung of gemeenschappelijk handboek voor administratief handelen een zeer nuttig werkinstrument in de federale overheid zou kunnen zijn. Al te dikwijls heb ik in het verleden moeten vaststellen, dat “horizontale” procedures niet beschreven staan en de neiging hebben te veranderen, van zodra een nieuwe minister of een nieuw diensthoofd in dienst treedt. Maar om een sportterm te parafraseren: “never change a winning procedure”. Indien een administratieve procedure goed in elkaar zit, en duidelijke resultaten biedt, dan behoeft die geen verandering. Men moet altijd de kosten t.o.v. de baten van een aanpassing stellen, en dit wordt in de federale overheid absoluut niet gedaan. Let op: ik heb het hier niet over werkprocessen, die nu binnen de BPR worden geëvalueerd en waar nodig aangepast. Het gaat hier om simpele administratieve processen, zoals bijv. “hoe maak ik een nota voor de Minister?”. Uiteraard moet niet elke punt en komma tot in het detail beschreven worden, maar een richtinggevende tekst kan zeer behulpzaam zijn. We hebben al een paar jaar de mond vol van de virtuele matrix. Het zou toch een mooi resultaat zijn als voor bepaalde administratieve taken, die in principe voor elke FOD identiek zijn, een gemeenschappelijk document ter beschikking wordt gesteld. Informatie is kennis. Het is mij opgevallen dat alles wat met organisatie en modernisering bestaat, terug te vinden is op Internet. De organisatieaspecten staan op de website www.bmi.bund.de en de moderniseringsaspecten staan op de website www.staat-modern.be.

254

Geert Verbauwhede

In een vroeger leven onderhield de FOD P&O de website over de Copernicushervorming, waar toch de belangrijkste informatie over de moderniseringen te vinden is. Deze website is ondertussen opgedoekt en “geïntegreerd” in het e-portaal van België, www.belgium.be. Nu moet ik eerlijk toegeven, dat op dit e-portaal niet veel informatie over moderniseringen te vinden is. Wat voor mij compleet onbegrijpelijk is, is het niet bestaan van een website van de FOD P&O, waar alle informatie over personeelsaangelegenheden en organisatievraagstukken te vinden is. In het beste geval vinden we een vage beschrijving van de taken en een contactpersoon. Op dit vlak staat de Vlaamse regering merkelijk verder. Ik zou willen pleiten voor een actuele “horizontale” website, die alle organisatie- en personeelsproblemen binnen de federale overheid bespreekt. Wat er zeker opnieuw moet komen, is een “horizontale” website over de moderniseringen, met links naar de bladzijden over hervormingen, BPR, moderniseringen, … op de websites van de verschillende FOD’s. Kennismanagement staat hoog in het vaandel van sommige diensten; we moeten het nu alleen nog in de praktijk brengen. Wie is wie? Er moet een intranet van de federale overheid komen (zoals dit in Duitsland bestaat – niet besproken in stageverslag), waarop een organogram en een namenlijst per organisatie-eenheid (met telefoonnummer, faxnummer, e-mailadres) te vinden is. Als men dit in Duitsland voor een half miljoen ambtenaren kan, dan moet dit in België voor 60 à 80.000 ambtenaren ook mogelijk zijn… Wat er zeker binnen de FOD Binnenlandse Zaken of binnen Dienst Vreemdelingenzaken wenselijk is, is een Who’s who, zoals die door het BMI is gecreëerd. Ik weet dat bepaalde mensen gevoelig zijn aan foto’s, maar zoals hierboven vermeld, kan dat geen bezwaar zijn. Het portretrecht wordt gerespecteerd; wie geen foto wenst op intranet, komt er niet op. De Who’s who zou zeker ook de takenpakketten en de bevoegdheden van de medewerkers moeten bevatten. Bij Dienst Vreemdelingenzaken is het met 900 mensen in de centrale diensten soms heel moeilijk te achterhalen, wie zich met welk thema bezig houdt. Dit lijkt me een uitdaging voor onze dienst. Gebouwenmanagement: het patrimonium van de Belgische staat wordt beheerd door de Regie der Gebouwen. Ik vraag me sterk af in hoeverre er in deze dienst pro-actief gewerkt wordt, zoals dat nu door het BMF in Duitsland wordt geïmplementeerd. Ik zou de collegae alleszins de tip willen geven, om eens informatie te gaan opsnuiven. Dienstreismanagement: ook in de Belgische FOD’s wordt er permanent gereisd. Een eigen reisbureau voor de hele federale overheid zou kostenbesparend kunnen werken, en wel op twee gebieden: - Besparing op personeel, die zich met de planning van dienstreizen moet bezig houden. Deze mensen kunnen dan een andere opdracht vervullen; - Besparingen in de reiskosten: door de veelheid van dienstreizen in het buitenland, kunnen gunstige reistarieven afgesproken worden. - Als dat reisbureau er zou komen, kunnen we misschien op dit bureau beroep doen, om de tickets voor de te verwijderen illegale vreemdelingen te boeken… (we kunnen maar dromen). Evenementenmanagement: het concept van een evenementenplanning (bezoeken, conferenties, …) lijkt ook een interessante piste om eens dieper over na te denken. Binnen Dienst Vreemdelingenzaken worden dikwijls delegaties uit het buitenland of van lokale administraties en politiediensten ontvangen; we moeten ook dikwijls aan vergaderingen en


255

conferenties buitenshuis deelnemen. Indien één persoon zich met de praktische organisatie van deze evenementen bezig houdt, moet niet elk individueel personeelslid dit zelf doen en wordt m.a.w. tijd gewonnen, waarmee de medewerker zich “zinvoller kan bezig houden” Mobiele burgerdienst: ik denk dat ook binnen de federale of regionale overheden, voor specifieke domeinen, de uitgedokterde technieken en methodes zinvol kunnen zijn. Dit hoeft niet noodzakelijk vertaald te worden in een burgerdienst, maar kan ook andere toepassingsgebieden hebben. Binnen de Dienst Vreemdelingenzaken zie ik alleszins al drie mogelijkheden (1, 2, 3): - De inspectiedienst (1) van de gemeenten zou met zo’n koffer onmiddellijk met het netwerk contact kunnen opnemen en de dossiers van de gemeentes met de algemene elektronische dossiers van DVZ kunnen vergelijken; - De grensinspectiedienst (2) en de gerechtelijke inspectie (3) van Dienst Vreemdelingenzaken, zouden door directe verbinding met het netwerk, adequate en zelfstandige beslissingen kunnen nemen voor de gecontroleerde vreemdelingen n.a.v. een actie in de luchthaven, in een gemeente, … Handboek voor e-Government: ik ga nu niet beweren dat de Belgische federale overheid een dergelijk handboek nodig heeft of zou moeten ontwikkelen, maar het zou alleszins interessant zijn om de denkpistes en oplossingen, die men in Duitsland voor bepaalde juridische en technische problemen in het kader van e-Government heeft gevonden, te analyseren. Misschien kunnen we via “benchmarking” nog wat leren van de concepten. Personeelsuitwisselingsprogramma: ik ben van mening dat de tijdelijke uitwisseling van personeel tussen federale administraties onderling en met regionale en lokale administraties een verrijking van de competenties en een betere benchmarking zal meebrengen. Bovendien kan men leren uit elkaars “best practice” en ook een beter begrip krijgen voor de functionering van deze of gene diensten. Een uitwisseling met de bedrijfswereld kan voor sommige ministeries zinvol zijn, maar dan moet de ambtenarij eerst van zijn “negatief” imago af (“de ambtenaar is lui; éénmaal hij vast benoemd is, is hij ‘binnen’, de ambtenaar is incompetent; de federale overheid is onbetrouwbaar en inefficiënt, …” – dit kan misschien in individuele gevallen wel kloppen, maar het is onze taak en missie het omgekeerde aan te tonen). Internationale ervaring is zeer nuttig – ik spreek hier met voorkennis als voormalige liaisonambtenaar van DVZ bij de Federale Duitse Asieldienst – en betekent een verrijking voor de betrokken ambtenaar, de ontvangende en de uitzendende dienst. Internationale samenwerking (o.a. op EU-vlak) bestaat wel, maar zou moeten meer “geïnstitutionaliseerd” worden. Informele contacten moeten uitgroeien tot een formeel netwerk, met effectieve en efficiënte samenwerking (zoals we nu bij DVZ o.a. bij de “beveiligde vluchten” of charters voor de verwijdering van illegalen doen: samenwerking met Nederland en Luxemburg, en in de toekomst met andere EU-landen) Als slotbemerking dien ik te vermelden, dat het niet altijd evident is om te vergelijken. Op het gebied van sommige moderniseringsthema’s zit de Belgische en / of de Vlaamse overheid duidelijk voorop (bijv. Coperfin, publiek-private samenwerking in Vlaanderen, …). Op andere gebieden vind ik persoonlijk dat we achterlopen (het gebruik van de verschillende informatiekanalen via Internet en intranet, de mobiele burgerservice, …). Maar tegelijk is er een gelijklopende vaststelling. Het is opvallend dat moderniseringen en burgervriendelijke oplossingen het eerst op lokaal of regionaal gestart zijn en dat de federale staat achterloopt. De verklaring heb ik hiervoor eerder al gegeven: hoe lager het niveau, hoe dichter men bij de burger staat en hoe acuter de noodzaak om burgernabij te werken.

Geert Verbauwhede

256

17.5.

Lessen voor mezelf – Conclusies

Je moet voor jezelf voldoende leerdoelstellingen op voorhand formuleren, maar tegelijkertijd mag je je niet te vast aan deze doelstellingen verbinden, als je ziet dat de actuele situatie je met interessante andere invalshoeken confronteert. Zo is het ook bij mij gegaan. Op voorhand wou ik eigenlijk voornamelijk rond e-Government werken; uiteindelijk is e-Government maar zijdelings behandeld omdat op het gebied van de binnenmodernisering – door de actuele ontwikkelingen bij het BMI – veel meer te berichten was. Ik heb heel veel (te veel) informatie gekregen; dit maakt het niet evident om een allesomvattend stageverslag op te stellen. Ik ben dan ook de eerste die toegeeft, dat bepaalde thema’s meer hadden kunnen uitgediept worden. De veelheid van informatie en de ontwikkelingen in het BMI, alsook de zeer goede interactie met het personeel van referaat O1, doen me eigenlijk besluiten, dat mijn stageperiode te kort was. Alleen al voor het BMI had ik gerust een maand kunnen blijven. Dit is overigens ook zo door de Duitse collega’s aangevoeld. Zij hadden gehoopt mij actiever in de werking van de dienst in te kunnen zetten. De actualiteit – de visietekst die af moest zijn en de voorbereiding van de AfO-zitting – hebben dit niet evident gemaakt. Aan de andere kant hebben de collega’s mij over sommige thema’s van de AfO-zitting en over de visietekst een advies gevraagd. Zij vonden het verrijkend dat een “buitenstaander” hun werk vanuit een ander gezichtspunt kon bekijken. Dit bleek duidelijk bij de interviews die ik met elk personeelslid heb afgenomen, die in sommige gevallen van een vraag-antwoord-methode naar een echte discussie over bepaalde moderniseringsthema’s evolueerden. Ik had de stage misschien wat vroeger moeten plannen (april i.p.v. mei), zodat ik meer tijd zou gehad hebben voor de verwerking van de informatie. Aan de andere kant heeft de agenda in mei wel een paar zeer interessante thema’s leren kennen, die ik waarschijnlijk in veel mindere mate in april zou hebben gezien. Achteraf bekeken ben ik toch blij de hectische weken van de eerste helft van mei meegemaakt te hebben. De interactie over de Belgische moderniseringsmaatregelen en organisatie-uitdagingen was groot. Ik heb vijf powerpoint-presentaties over verschillende aspecten van de modernisering – één volledig nieuwe over de Belgische moderniseringsgolf van de federale overheid; vier vertalingen naar het Duits (deze 4 in Berlijn tijdens de stage) – en ook twee teksten voor Internet en newsletter (één over publiek-private samenwerking in de Vlaamse Gemeenschap, één over de moderniseringsprojecten van Binnenlandse Zaken) opgesteld. Ik was maar al te blij dat ik deze presentaties van mijn collega’s uit Brussel doorgestuurd kreeg, want door de vertaling van deze documenten, kon ik bepaalde aspecten van de modernisering aanschouwelijker maken. Het voordeel aan een “late” stage is dat men in het verslag meer moet synthetiseren, wat dan weer een goede oefening voor mij was. Ik ben zeer blij dat ik de mogelijkheid had om deze stage in Berlijn te doen. Mijn Duitse woordenschat is nu uitgebreid met organisatie- en moderniseringsjargon. En nu maar hopen dat ik in de toekomst deze kennis nog zal kunnen gebruiken.


257

Hoe dan ook denk ik terug te mogen blikken op een geslaagde stage, omdat ik niet alleen veel heb kunnen opsteken, maar tegelijkertijd de mogelijkheid had om de Belgische federale en regionale context (in de enge moderniserings- maar ook in de brede constitutionele zin) te duiden. Benchmarken is belangrijk; zo werd dit ook ervaren door mevr. Huxhold, die hoopt dat er een vervolg aan de stages wordt gemaakt. Dit “vervolg” betekent dat in de toekomst pumpers welkom blijven, maar ook dat de Duitse collega’s hopen dat ik blijvend feedback over de Belgische ontwikkelingen bleef doorsturen; zij zullen alleszins niet nalaten mij op de hoogte te houden.

001

Recommend Documents