EURÓPAI IGAZSÁGÜGYI BIZOTTSÁG Alapvető Jogok és Állampolgárság Program
- ARECHIVIC PROJEKT – Az emberkereskedelem gyermekáldozatainak megsegítése és reintegrációja: a forrás és célországok leginkább bevált gyakorlatainak promóciója és értékelése
WORKSTREAM-2 ÖSSZEHASONLÍTÓ ORSZÁGJELENTÉS A gyermekkereskedelem áldozatainak segítését és reintegrációját szolgáló programok értékelése Ausztria, Bulgária, Olaszország, Magyarország, Szlovákia és Svédország összesítésével
Kamelia Dimitrova and Mila Mancheva Center for the Study of Democracy
Co-funded by
1
Tartalomjegyzék 1. BEVEZETÉS ........................................................................................................... 3 1.1. A kutatás céljai .................................................................................................. 3 1.2. Módszertan ........................................................................................................ 4 1.3. A jelentés felépítése ........................................................................................... 5 2. HÁTTÉR .................................................................................................................. 7 2.1. Intézményi felépítés és gyakorlati politikai keretrendszer ................................ 7 2.2. Adatgyűjtési mechanizmusok és a gyermekkereskedelem alakulása .............. 11 3. A GYERMEKKERESKEDELEM ÁLDOZATAINAK REINTEGRÁCIÓJÁT SZOLGÁLÓ ÁTFOGÓ NEMZETI REINTEGRÁCIÓS MEGKÖZELÍTÉS ÉRTÉKELÉSE ....... 15 I. SZINT ..................................................................................................................... 15 3.1. A stratégiai dokumentumok általános szerkezete és tartalma ......................... 15 3.2. Kormányzati szerepvállalás ............................................................................. 19 3.3. Az emberi jogi megközelítés ........................................................................... 23 3.4. Az interdiszciplináris és ágazatközi megközelítés, valamint a civil társadalom részvétele ................................................................................................................ 27 3.5. Fenntarthatóság ............................................................................................... 31 3.5.1. értékelése ..................................................................................................... 33 3.5.2. Az ellenőrző és értékelő mechanizmusok értékelése ................................... 36 3.6. Az eredmények értékelése ............................................................................... 40 4. ÉRTÉKELÉS A REINTEGRÁCIÓ JELLEGE SZERINT ..................................... 43 II. SZINT .................................................................................................................... 43 4.1. Gyám kijelölése ............................................................................................... 43 4.2. Szűrés és dokumentálás ................................................................................... 47 4.3. Egyéni eset értékelés ....................................................................................... 51 4.3.1. A család felkutatása ..................................................................................... 51 4.3.2. Kockázat - és biztonságértékelés ................................................................. 52 4.4. Átmeneti gondozás .......................................................................................... 54 4.5. Hosszútávú reintegráció .................................................................................. 59 4.5.1. Reintegrációs tervek .................................................................................... 59 4.5.2. Az országban maradás joga/ tartózkodási engedély megszerzése ............... 60 4.5.3. Szállás és lakhatás ....................................................................................... 62 4.5.4. Pszichológiai, egészségügyi ellátás és oktatásban való részesülés.............. 65 4.5.5. Az emberkereskedelem újbóli áldozatává válásának veszélye .................... 69 4.5.6. A családba való reintegráció: közösség alapú környezet vagy intézmény .. 71 4.5.7. A segítő szolgáltatók és a rendészeti erők aktív együttműködése ............... 75 5. KONKLÚZIÓ ÉS JAVASLATOK ......................................................................... 77 I. SZINT ................................................................................................................. 77 II. SZINT ................................................................................................................ 79
2
1. BEVEZETÉS A jelen
összehasonlító
jelentés
az
EU
DG
JUST
által
finanszírozott,
“A
gyermekkereskedelem áldozatainak segítése és reintegrációja: a kiinduló- és a célországok leginkább bevált gyakorlatainak értékelése” elnevezésű projekt keretében készült. A projekt általános célja a hosszú távú, fenntartható erőfeszítések elősegítése, annak érdekében, hogy a gyermekkereskedelem áldozatai megfelelő támogatásban részesüljenek, három célországban (Olaszország, Ausztria, Svédország) illetve három kiinduló országban (Szlovákia, Bulgária, Magyarország) elért előrelépés értékelésén keresztül. Magyarország egyben tranzit- és célország is. A projekt egyik központi tevékenysége az említett három kiinduló- illetve célország a gyermekáldozatok támogatását és reintegrációját szolgáló nemzeti programjainak értékelésének elvégzése, valamint a programoknak az alapvető gyermekjogokkal összhangban történő fejlesztésére irányuló javaslatok megtétele. A jelen összehasonlító jelentés a hat nemzeti értékelő jelentésben szereplő adatokra és elemzésekre támaszkodik, célja pedig EUreleváns tipológiák, konklúziók és ajánlások megfogalmazása.
1.1. A kutatás céljai A nemzeti értékelő tanulmányok céljai a következők voltak:
Annak megállapítása, milyen mértékben vannak összhangban a nemzetközi jogi sztenderdekkal
és
vezérelvekkel
a
gyermekkereskedelem
áldozatainak
támogatására és reintegrációjára irányuló programok rövid- és hosszú távú céljai;
A gyermekkereskedelem áldozatainak támogatására és reintegrációjára irányuló programok végrehajtásának értékelése, beleértve a közvetlenül érintettek bevonását és a megfelelő finanszírozást;
A gyermekkereskedelem áldozatait segítő nemzeti programok eredményeinek értékelése, a bevett mérhető mutatók segítségével;
A gyermekkereskedelem áldozatainak támogatására és reintegrációjára irányuló programok ellenőrző mechanizmusainak felmérése;
A gyermekkereskedelem áldozatainak hatékony támogatását lehetővé tevő előfeltételek meglétének felmérése;
A közbenső ellátást és a gyermekkereskedelem áldozatainak védelmét célzó
3
programok kimeneteleinek felmérése, a bevett mérhető mutatók segítségével;
A gyermekkereskedelem áldozatainak reintegrációjára irányuló programok kimeneteleinek felmérése, a bevett mérhető mutatók segítségével;
A gyermekáldozatok fizikai, pszichológiai és társadalmi rehabilitációjának támogatását
célzó
programok
végrehajtásában
mutatkozó
erősségek
és
gyengeségek azonosítása, és ezekre vonatkozó ajánlások megtétele.
1.2. Módszertan A nemzeti tanulmányok elkészítői két szinten vizsgálódtak: az első szinten a releváns jogszabályokat, valamint a hivatalos, gyermekkereskedelem elleni kormányzati válaszokat vették górcső alá, míg a második szinten a létező segítségnyújtási és hosszú távú reintegrációs programokat vizsgálták az érintett országokban. A vizsgálódás két szintjét azon specifikus területekre lebontva végezték, melyeket az áldozatok támogatására és védelmére kidolgozott legfontosabb, gyakorlati útmutatók jelölnek ki.1 Minden egyes reintegrációs területet ugyanazon, uniformizált mutatók mentén értékeltek, a megfelelőség, a minőség és a nemzetközileg jóváhagyott sztenderdeknek való megfelelés szempontjából. A tanulmány különböző adatgyűjtési módszerekre épül: szekunder információgyűjtés az elsődleges dokumentumok, kormányzati jelentések és másodlagos irodalom vizsgálatával; a felelős érintettek körében végzett kérdőíves felmérések; gyermekkereskedelem áldozatait ellátó központok felkeresése; illetve félig strukturált interjúk szakértőkkel és állami intézmények munkatársaival. Külön intézményi kérdőívek is kidolgozásra kerültek, annak érdekében, hogy olyan dokumentumokat, statisztikai adatokat és célzott információkat is gyűjteni lehessen, amelyek nem nyilvánosak.
A szakértőkkel folytatott interjúk és a
tanulmányi látogatások a kvalitatív adatgyűjtést célozták a gyermekkereskedelem áldozatainak nyújtott reintegrációs szolgáltatások tekintetében. Ennek jegyében összesen 100 interjú készült a hat vizsgált országban, ebből 61 szakértőkkel és érintettekkel, 39 pedig szolgáltatókkal.
Ezen
felül
összesen
18
tanulmányi
látogatásra
került
sor
1
Az UNICEF-nek az emberkereskedelem gyermekáldozatainak védelméről szóló iránymutatásai; a Nemzetközi Migrációs Szervezet (IOM) kézikönyve az áldozatok megsegítéséről; a Nemzetközi Migrációs Politikát Fejlesztő Központ (ICMPD) iránymutatásai az átfogó emberkereskedelem-ellenes válasz kidolgozásáról és alkalmazásáról; az ENSZ Kábítószer-ellenőrzési és Bűnmegelőzési Hivatalának (UNODC) eszközrendszere az emberkereskedelem elleni küzdelemhez; az Európai Unió Alapjogi Ügynökségének (FRA) jelentése az Európai Unióban a gyermekjogok védelméhez, tiszteletben tartásához és előmozdításához kidolgozandó mutatókról.
4
gyermekkereskedelem áldozatainak elhelyezését szolgáló létesítményekben.2
A kutatók mind a hat vizsgált országban bizonyos korlátokkal szembesültek. A gyermekkereskedelemre vonatkozó szisztematikus és diszaggregált adatok hiánya, valamint a gyermekkereskedelem áldozatainak támogatását ellenőrző mechanizmusok hiánya lehetetlenné teszi a reintegráció egyes szféráinak számszaki elemzésen alapuló értékelését. A rendszerezett statisztikai adatok hiányát kompenzálták és korrigálták a tereplátogatások, illetve a kutatók által lefolytatott interjúk során gyűjtött kvalitatív információk. A szociális ellátások nyújtásának Ausztriában, Olaszországban és Svédországban
jellemző,
decentralizált
rendszere
lehetetlenné
teszi
a
gyermekkereskedelem áldozatainak nyújtott védelmi és támogató rendszerek országos, átfogó felmérését ezekben az országokban. Ausztriában a problémát úgy oldották meg, hogy a bécsi, alsó-ausztriai és tiroli szövetségi tartományokban végezték el a vizsgálatot, míg Olaszországban egy sztenderdizált kérdőívet töltettek ki 27 szolgáltatóval az ország teljes területén. Mivel Szlovákiában alacsony a regisztrált gyermekkereskedelmi esetek száma, két esettanulmányt írtak le.
A jelentések szerint a magyarországi értékelés
mélysége és forrásai korlátozottak voltak, a nyilvánosan hozzáférhető adatok hiánya miatt, illetve mert egyes intézmények visszautasították a kutatásban való részvételt.
1.3. A jelentés felépítése Jelen
összehasonlító
gyermekkereskedelemmel
jelentés
tartalmaz
kapcsolatos,
nemzeti
egy
háttérfejezetet,
intézményi
és
amelyben
gyakorlati
a
politikai
keretrendszerek kerülnek összehasonlító bemutatásra. Ezen felül, a fejezet tárgyalja a gyermekkereskedelemre vonatkozó adatgyűjtési mechanizmusok erősségeit és gyengeségeit is. Az adatgyűjtés, a statisztikák és az ellenőrző mechanizmusok bemutatják azokat a módokat és módszereket, ahogyan az egyes EU tagországok érzékelik, illetve megközelítik a gyermekkereskedelem problémáját, és az arra adott specifikus gyakorlati politikai válaszok kidolgozásában szerepet játszó fő tényezőket. A jelentés második fejezete az átfogó kormányzati politikai válaszok értékelésével foglalkozik, olyan főbb kritériumok mentén, mint a stratégiai dokumentumok felépítése, a nemzetközi sztenderdoknak való a megfelelés, a kormányzat szerepvállalása, a civil társadalom részvétele, az emberjogi megközelítés, az
2
Interjúk országonkénti lebontásban.
5
interdiszciplinaritás és ágazatközi megközelítés, a monitorozó és értékelő mechanizmusok, eredmények. A harmadik fejezet a nemzeti programok értékelését veti össze. Az elemzés a reintegrációs folyamat különböző állomásait figyelembe véve szerveződik, így vizsgálja az átvilágítást és a dokumentációt, az egyedi esetek elemzését, gyám kijelölését, a közbenső és a hosszú távú ellátást. Az utolsó fejezet kritikai összefoglalása és összehasonlítása a nemzeti jelentésekben szereplő fontosabb következtetéseknek.
6
2. HÁTTÉR 2.1. Intézményi felépítés és gyakorlati politikai keretrendszer A vizsgálatban szereplő hat ország eltérő mértékben tesz eleget a nemzeti szintű emberkereskedelem elleni válasz (CT válasz) kidolgozására vonatkozó nemzetközi iránymutatásoknak.
Egyes országok nem dolgoztak ki Nemzeti Cselekvési Tervet
(Olaszország, Svédország és Magyarország). Magyarország viszont elfogadta a 2008-2012-es időszakra vonatkozó emberkereskedelem-elleni nemzeti stratégiát. Olaszország létrehozott egy szakértői testületet, melynek feladata a nemzeti és transznacionális ellátórendszer és az emberkereskedelem elleni olasz nemzeti terv irányelveinek kimunkálása. Egyes országok nem jelöltek ki nemzeti előadót (Olaszország, Bulgária, Ausztria, Szlovákia) vagy nem dolgoztak ki nemzeti áldozatkezelési mechanizmusokat a gyermekkereskedelem áldozatainak azonosítására és segítésére (Ausztria, Olaszország, Svédország, Szlovákia). Csak két ország hozott létre az emberkereskedelem áldozatainak megsegítésére és reintegrációjára szolgáló nemzeti koordinációs mechanizmusokat (Bulgária és Magyarország). Bulgária elfogadott egy emberkereskedelem mechanizmust
áldozatainak
(2010)
és
az
ellátását egyetlen
és
támogatását
ország,
amely
szolgáló az
koordinációs
emberkereskedelem
gyermekáldozatainak befogadására és megsegítésére szolgáló koordinációs mechanizmust alakított ki, “A külföldről visszatérő, kísérő nélkül utazó, illetve gyermekkereskedelem áldozataivá vált gyermekek megfelelő intézményhez való utalása és ellátása” címmel (2010). Az emberkereskedelem elleni nemzeti szintű válasz koordinálása különböző nemzeti intézmények hatáskörében van a hat vizsgált országban.
Magyarországon és
Szlovákiában például politikai szinten a Belügyminisztérium a felelős intézmény. A migrációval kapcsolatos adminisztratív ügyeket Magyarországon a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (BÁH) intézi, míg a nyomozási és rendészeti ügyek a Belügyminisztérium
által
felügyelt
rendőrség
kötelékében
működő
határrendészet
feladatkörébe tartoznak. Az emberkereskedelem elleni fellépés nemzeti koordinátora Magyarországon a Belügyminisztérium helyettes államtitkára, aki egyben a nemzeti emberkereskedelmi előadó is.
Szlovákiában az emberkereskedelem elleni törvények és
gyakorlati politikák érvényesítéséért elsősorban Belügyminisztérium felel, azon belül pedig a belügyminiszter
hivatalán
emberkereskedelem-elleni
belül
működő
küzdelmének
Bűnmegelőzési
nemzeti
koordinátora
Osztály. a
Az
ország
Belügyminisztérium
7
államtitkára. Az emberkereskedelem elleni választ Ausztriában és Olaszországban olyan minisztériumok koordinálják, amelyek nem végeznek rendészeti tevékenységet. Ausztriában az Emberkereskedelem Elleni Küzdelem Akciócsoport (melyet 2004-ben hoztak létre) a szövetségi Külügyminisztérium felügyelete alatt működik. A munkacsoport tagjai minisztériumok, szövetségi tartományok, civil szervezetek képviselői, valamint kutatók. A gyermekkereskedelem kérdéseivel az akciócsoporton belül működő Gyermekkereskedelem ellenes munkacsoport foglalkozik, melyet a Szövetségi Gazdasági, Családi és Ifjúsági Minisztérium felügyel. Olaszországban az emberkereskedelem áldozatait segítő intézmények munkájának
összehangolása
az
Egyenlő
Esélyek
Osztályának
feladata,
mely
a
Miniszterelnöki Hivatalon belül, de a Munkaügyi és Szociálpolitikai Minisztérium égisze alatt működik.
Az
országban
létrehoztak
egy
minisztériumközi
bizottságot
is
az
emberkereskedelem, az erőszak és a súlyos kizsákmányolás áldozatainak támogatására. A bizottság a felelős azon erőforrások tervezéséért, összehangolásáért, monitorozásáért és tervezéséért, melyeket a 286/98-as számú törvényhozási határozat 13-as és 18-as cikkelyei által előírt, támogatást és szociális integrációt biztosító projektek finanszírozására használnak fel. Svédországban az emberkereskedelem-ellenes válasz egy regionális testület, a Stockholmi Megyei Közigazgatási Tanács feladatköre. Ez a szerv működik központi intézményként a nemzeti koordinációt illetően az emberkereskedelemmel kapcsolatos válasz valamint az emberkereskedelem
áldozatainak
rehabilitációját
szolgáló
programok
kidolgozása
tekintetében. Svédország nemzeti előadó a Svéd Országos Rendőrségi Tanács. Bulgária megint más megközelítést alkalmaz az emberkereskedelem-ellenes válaszát illetően. Itt a központi koordináló testület egy önálló intézmény, melyet a Minisztertanácson belül hoztak létre, Emberkereskedelem Elleni Nemzeti Bizottság néven. Ezen belül hét Körzeti Emberkereskedelem Elleni Bizottságot is létrehoztak, a helyi szintű végrehajtás érdekében. A gyermekkereskedelem áldozatainak támogatására létrehozott osztrák, svéd és olasz struktúrák
bizonyos
hasonlóságokat
mutatnak,
szociális
ellátórendszerük
és
ifjúságvédelmi rendszerük magas fokú decentralizáltsága okán. Ennek megfelelően, a gyermekkereskedelem áldozatait támogató intézményrendszer igen sokszínű és régiónként eltérő ezekben az országokban. Ausztriában például az ország kilenc szövetségi tartományának hatáskörében működnek ezek a szolgáltatások, a Szövetségi gyermekjóléti törvény kilenc helyi végrehajtási utasítását követve. Olaszországban a támogató szolgáltatások regionális szolgáltató projektek kompetenciájába tartoznak, melyeket helyi állami és magántestületek valósítanak meg, és az Olasz Egyenlő Esélyek Osztálya finanszíroz,
8
míg Svédországban a Szociális Jóléti Hatóságok kompetenciájába tartoznak. Itt 290 önkormányzat működik, ezek közül néhány mintegy 10 kerületre oszlik, melyek mindegyikének
saját
szociális
hatósága
van.
Egyes
vizsgált
országokban
a
gyermekkereskedelem áldozatainak ellátása akár több ellátórendszeren belül is történhet. Ausztriában, például, a feladat hárulhat az alapellátást nyújtó (Grundversorgung) menekülteket befogadó rendszerre, vagy a gyermekjóléti rendszerre (Jugendwohlfahrt). Hasonlóképpen Olaszországban a gyermekkereskedelem áldozatai elláthatók a kísérő nélkül utazó, bajba jutott kiskorúak illetve kiskorú áldozatok részére általánosan rendelkezésre álló szolgáltató rendszeren belül, a 286/98-as számú törvényhozási határozat 13-as és 18-as cikkelyeinek értelmében.
Bulgáriában a gyermekkereskedelem áldozatainak ellátását az
ország gyermekvédelmi rendszerének keretein belül végzik, a gyermekáldozatokat ezen belül a “veszélyeztetett gyermekek” kategóriába sorolják, akik különleges védelemre jogosultak. Az előzőekkel szemben, Bulgáriában és Szlovákiában a gyermekvédelmi és támogatási rendszerek még mindig erőteljesen centralizáltak, az intézményi ellátás erős hagyománnyal rendelkezik. Magyarországon a gyermekvédelmi és támogatási rendszer elsődleges szintjét a helyi közösségek jelentik (családsegítő központok, gyermekjóléti szolgálatok, gyermekvédelmi részlegek illetve gyámhivatalok a közigazgatási rendszeren belül, a gyermekvédelemért is felelős iskolai védőnők, iskolapszichológusok és nevelési tanácsadók), míg a második szinten a szakosodott, intézményi ellátás található (gyermekvédelmi intézetek illetve speciális intézmények magatartási zavaros, mentális problémákkal küzdő valamint mozgássérült gyermekek számára). Az 1997. évi, a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló XXXI. törvény új jogszabályai, és ezek 2012. december 8-i módosításai és az ezekhez kapcsolódó kormányrendeletek folyományaképpen a magyarországi gyermekvédelmi rendszer jelentős átalakításon megy majd keresztül 2012 és 2014 között. A reform lényege az, hogy a gyermekek nevelőszülőkhöz, és ne intézményi ellátásba kerüljenek, különös tekintettel 0-12 éves kor közötti legkisebbekre. A 126 gyermekvédelmi intézetből álló hálózat (kivéve a többfunkciós intézményeket) és a 46, felnőtteket
és
gyermekeket
ellátó
speciális
intézmény/otthon
(pszichiátriai
és
szenvedélybetegek, magatartászavaros személyek, társadalomra veszélyesek és sérültek) 2013. január 1-jei kezdettel állami kezelésbe kerül3 a Szociális és Gyermekvédelmi 3
2012. évi CXCII. törvény egyes szakosított szociális és gyermekvédelmi szakellátási intézmények állami
9
Főigazgatóság felügyelete alatt.4 Ez azt jelenti, hogy 2013. január 1-jétől önkormányzati fenntartásból állami fenntartásba kerülnek, és közvetlenül az állami finanszírozza működésüket. A gyermekkereskedelem áldozatainak bulgáriai támogatását központosított elven végzik, két szerv, az Állami Gyermekvédelmi Ügynökség és a Szociális Ellátási Ügynökség hatáskörében. Az ország gyermekvédelmi rendszere jelenleg (lassú) átalakuláson megy keresztül
a decentralizáció
irányába, mely szerint
a gyermekintézmények
és
a
gyermekgondozási szolgáltatásokat helyben, az önkormányzatok szintjén működtetik majd kormányzati és nem kormányzati szervezetek. Magyarországon a gyermekkereskedelem áldozatait és a kísérő nélkül utazó kiskorúakat a határrendészet (amely illegális határátlépés közben fogja el őket) tovább irányítja az állami gyermekvédelmi
intézményekbe,
azaz
vagy
a
fóti
gyermekotthonba,
vagy
más
gyermekvédelmi intézetekbe – lehetőleg az adott határszakaszhoz legközelebb esőbe, melyet vagy az adott megye vagy a helyi önkormányzat működtet. A gyermekvédelmi rendszer egészét az Emberi Erőforrások Minisztériuma Szociális és Családügyért Felelős Államtitkárságának Gyermekvédelmi és Gyámügyi Főosztálya felügyeli és irányítja. Új, országos hatáskörű szerv a gyermekvédelem területén a 2013. január 1-el felálló Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóság, melynek létrehozásáról az 1997. évi, a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló XXXI. törvény rendelkezik, melyet a 316/212 (XI.13.) kormányrendelettel módosítottak 2012. december 8-án. A konkrét esetekben a gyámhivatali rendszer jár el és a gyámhivatal képviseli a gyermekek érdekeit is, mind a magyar, mind a külföldi kiskorúak esetében. A gyámhivatali rendszerben hivatásos gyámokat alkalmaznak, akik lehetnek törvényes gyámok vagy kirendelt eseti gondnokok, illetve gyermekjogi képviselők. A nevelő- illetve örökbefogadó szülők a gyermek gyámjai, illetve törvényes képviselői, ha a gyámhivatal erre őket kijelöli.
átvételéről és egyes törvények módosításáról valamint a 349/2012. (XII. 12.) Korm. rendelet az egyes szakosított szociális és gyermekvédelmi szakellátási intézmények állami átvételének részletes szabályairól és egyes kormányrendeletek módosításáról 4
316/2012. (XI. 13.) Korm. rendelet
10
2.2. Adatgyűjtési mechanizmusok és a gyermekkereskedelem alakulása Mind a hat országban egyforma hiányosságok tapasztalhatóak az emberkereskedelemmel, és különösen a gyermekkereskedelemmel kapcsolatos adatgyűjtést illetően. A legfőbb azonosított problémák a központilag összehangolt, gyermekkereskedelemmel kapcsolatos adatgyűjtés hiányából fakadnak (Bulgária, Ausztria, Szlovákia, Svédország). Emiatt egy olyan helyzet áll elő, amelyben különböző intézmények különböző mutatók szerint tárolják az adatokat (Bulgária, Ausztria, Olaszország, Szlovákia), ami lehetetlenné teszi a különböző forrásokból származó információk összehasonlíthatóságát. A gyermekkereskedelmet valamint a gyermekek szexuális kizsákmányolását dokumentáló megbízható adatok hiánya (illetve az, hogy nem
hozzáférhetőek a szakértők és
a szakmában dolgozók számára), a
gyermekkereskedelem áldozataival kapcsolatos adatok világos elkülönítése más kategóriáktól, például a felnőtt kísérő nélkül utazó kiskorúaktól, a menekültektől, vagy egyéb, az erőszak különböző formáinak áldozatul esett gyermekektől (Bulgária, Ausztria, Olaszország és Magyarország esetében) szűkíti a nyomon követés lehetőségeit. Egyéb hiányosságok, mint például a gyermekkereskedelem áldozatainak nemre, korra, nemzetiségre és a kizsákmányolás típusára
lebontott
adatainak
hiánya
(Bulgária,
Ausztria,
Olaszország,
Szlovákia,
Magyarország esetében) valamint a korlátozottan rendelkezésre álló adatok a védelmi és reintegrációs intézkedésekről (Ausztria, Bulgária, Svédország, Magyarország) szintén behatárolják a számszaki mutatókra épülő analitikus vizsgálatok potenciálját, és lehetetlenné teszi átfogó kép kialakítását a gyermekkereskedelemről. Ausztriában, például, a büntetőbíróságok statisztikái nem bontják le kor szerint az áldozatok adatait. Ezért nem lehet megtudni azt, hogy hány büntetőeljárás indult gyermekkereskedők ellen.
A különböző
intézmények által gyűjtött statisztikai adatok közötti eltérések nyilvánvalóak Bulgáriában, Ausztriában és Olaszországban. Például a bulgáriai ASA adatbázis szerint 2008-2010 között 80 gyermekáldozat megsegítésére került sor, miközben a krízisközpontok ugyanezen időszakra vonatkozó adatai szerint 115 gyermeket láttak el.
Hasonló ellentmondás
tapasztalható Ausztriában is, ahol (az osztrák Belügyminisztérium, Alsó-Ausztria Szövetségi Tartomány és a bécsi központi ellátó hatóság, a Drehscheibe által összeállított) hivatalos statisztikák
a
gyermekkereskedelem
azonosított
áldozatairól
6-tól
1-ig
terjedő
gyermekáldozatról szólnak évente és intézményenként, miközben a menhelyekről elszökött, emberkereskedelem áldozataivá vált illetve felnőtt kísérő nélküli gyermekek száma sokkal magasabb (36, 56 illetve 30 a 2008-as, 2009-es és a 2011-es évben). Hiányoznak ezen felül az ugyanabban, vagy egy másik tranzit- illetve a célországban ismét emberkereskedelem
11
áldozataivá váló kiskorúakról szóló statisztikák. Bár egyes országok létrehoztak intézményeket, melyeknek kijelölt feladata a központi adatgyűjtés az emberkereskedelemről, ezek a szervek vagy be sem vezettek központi adatgyűjtő-rendszereket, ezért értelemszerűen nem is gyűjtenek adatokat5 (Bulgária, Szlovákia) vagy nem hozzák nyilvánosságra az összegyűjtött adatokat (Olaszország, Magyarország). Más kijelölt szervek csak papíron léteznek, mint az Emberkereskedelem Jelenségének Országos Figyelőközpontja Olaszországban, vagy még fejlesztés alatt állnak, mint például a nemzeti koordinátor és a Stockholmi Megyei Közigazgatási Tanács által létrehozott ún. BBIC rendszer Svédországban, melynek feladata az információgyűjtés a gyermekkereskedelem potenciális áldozatairól, és a részükre nyújtott támogatás értékelése. A viszonylag új magyar rendszer, a 2009-ben beindított Egységes Nyomozóhatósági és Ügyészségi Bűnügyi Statisztika (ENYÜBS) egyesíti a nyomozóhatóságok, a rendőrség, az ügyészség és a bíróságok által folyamatosan jelentett adatokat, a vonatkozó jogszabály szerint. Mivel a gyűjtött információ titkos, a rendszer kívülállók számára nem hozzáférhető. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az ember- illetve gyermekkereskedelmet, valamint az egyéb, szervezett bűnözés keretében elkövetett bűncselekményeket nem ellenőrzik vagy elemzik rendszeresen a rendészeti szervek megfelelő részlegei. Azonban nemcsak a döntéshozóknak és kutatóknak, hanem a gyermekvédelmi szakembereknek és a gyermekáldozatok ellátásában és integrációján, illetve jövőbeli beilleszkedésükre vonatkozó tervek és projektek elkészítésén dolgozó civil szervezeteknek is sokkal jobban informáltaknak kellene lenniük az emberkereskedelem trendjeiről és a vonatkozó statisztikai adatokról, beleértve az adatok származási ország, nemzetiség, nem és kor szerinti lebontását is. Fordítva is igaz ez, azaz a megbízható összehasonlítható adatokat egységes formátumban kellene gyűjtenie és azokat az emberkereskedelmi koordinátor irodájának kellene jelentenie minden egyes gyermekvédelmi intézménynek és civil szervezetnek. Mivel hiányzik az emberkereskedelem, azon belül a gyermekkereskedelem
jelenségének
koherens
statisztikai
ellenőrzése,
lehetetlen
rendszerszerű képet alkotni a gyermekkereskedelem főbb tendenciáiról lés mértékéről az egyes országokban. A hat vizsgált országban jelenlévő gyermekkereskedelem főbb trendjeinek jelen elemzése tehát a különböző nemzeti intézmények által szolgáltatott, gyakran töredékes vagy ellentmondásos statisztikai adatok kritikus interpretációján alapul. 5
Bulgáriában az Emberkereskedelem Elleni Nemzeti Bizottság, Szlovákiában a Belügyminisztériumban működő Emberkereskedelem Elleni Küzdelem és Bűnmegelőzési Információs Központ; az államrendőrség által finanszírozott projektek SIRIT adatbázisa Olaszországban; Magyarországon a Belügyminisztérium emberkereskedelem elleni küzdelemért felelős államtitkárságának statisztikai osztálya, ahol 2012-re kiépült egy újfajta emberkereskedelmi statisztikai rendszer.
12
Az egyes országokban a gyermekkereskedelem alakulásáról rendelkezésre álló információk szerinti, azonosított áldozatok száma a kutatók szerint alacsonyabb, mint a valóságban. Az osztrák Belügyminisztérium, Alsó-Ausztria Szövetségi Tartomány és a bécsi Drehscheibe hivatalos statisztikái évente 6 és 1 közötti gyermekszámot jeleznek intézményenként. Svédországban összesen 16 (2009), 29 (2010) illetve 14 (2011 első fele) szexuális vagy egyéb célú kizsákmányolás céljából elkövetett gyermekkereskedelmi bűnesetet regisztráltak. A hozzávetőleges becslések Olaszországban összesen 1.246 védelembe vett kiskorúról szólnak (1999 és 2011 között), és átlagosan 1.500-2.000 prostituáltként dolgozó kiskorút valószínűsítenek (többségük emberkereskedelem áldozata). A hivatalos szlovák statisztikák alacsony szintű gyermekkereskedelmet mutatnak: összesen 6 azonosított áldozatot regisztráltak 2008 és 2011 között.
Bulgáriában összesen 71 gyermekáldozatot vettek
nyilvántartásba 2008-ban és 57-et 2009-ben. Magyarországon a 2008-ig működő Egységes Rendőrségi-Ügyészségi Nyomozati Statisztikában (ERÜBS) 33 áldozatot regisztráltak 2000 és 2005 között.6 A vizsgált országok közül kettő főként célországnak tűnik fel a gyermekkereskedelem tekintetében (Ausztria és Olaszország), három pedig kiinduló ország (Bulgária, Magyarország és Szlovákia). Magyarország egyúttal tranzit- és célországa is a kísérő nélküli kiskorúaknak, egyre növekvő tranzit aránnyal, főként 2012-ben, míg gyakorlatilag egyetlen új gyermekkereskedelmi esetet sem regisztráltak az utóbbi két évben. Ausztria tranzit országnak is tűnik, míg Svédország kiinduló- és célország is egyben. A gyermekkereskedelem azonosított áldozatainak védelmét, megsegítését és reintegrációját szolgáló ellátórendszerek vagy külföldi gyermekeket látnak el (Ausztria, Svédország, Olaszország, Magyarország) vagy hazaiakat (Bulgária, Szlovákia és Svédország). Az Ausztriában fő gyermekkereskedelmi kiinduló országként azonosított államok elsősorban Bulgária és Románia, kisebb mértékben Magyarország és Szlovákia, valamint Afganisztán, Oroszország, Nigéria és Tanzánia. A svédországi
kiinduló
országok
gyermekkereskedelem
szempontjából
főként
maga
Svédország, és kisebb mértékben Albánia, Észtország, Koszovó, Lengyelország, Románia és Szlovákia. Az olaszországi szexuális kizsákmányolás gyermekáldozatai főként Nigériából érkeznek, ezt követi Románia és Albánia. Románia látszik a (gyakran roma származású) szexuálisan
kizsákmányolt
fiúgyermeke
kiinduló
országának,
akik
Olaszországot
tranzitfolyosóként használják Észak-Európa országai felé. A jelentések szerint a Bulgáriából származó
gyermekkereskedelem
áldozatainak
célországai
közé
tartozik
Ausztria,
6
Jelentés az Európa Tanácsnak az Emberkereskedelem elleni fellépésről szóló egyezményének végrehajtásáról Bulgáriában, GRETA2011 (9), 19. bekezdés, Európa Tanács, p 10
13
Görögország,
Svédország,
Dánia,
Olaszország,
Hollandia,
Németország,
Belgium,
Franciaország. Az elmúlt 2-3 évre vonatkozóan semmilyen hivatalosan közzétett statisztikai adatot nem találtunk a Magyarországról külföldre vitt gyermekáldozatokról. A médiában megjelenő hírek szerint azonban roma származású, 16 év körüli prostituált kislányok dolgoznak a svájci szexiparban, és 18 év körüliek a holland szexiparban. Az Ausztriában a legelterjedtebb formái a gyermekkereskedelem áldozatai kizsákmányolásának a szexuális kizsákmányolás, a koldulás, valamint a zsebtolvajlás/lopás. A svédországi adatok szerint a gyermekáldozatok körülbelül azonos arányban áldozatai a szexuális és a másfajta kizsákmányolásnak. A gyermekáldozatok kizsákmányolásának legelterjedtebb formája Olaszországban és Szlovákiában a szexuális kizsákmányolás, de koldulás (Olaszországban főként roma kiskorúakra jellemzően) és munka céljából történő kizsákmányolás (jellemzően egyiptomi kiskorúak Olaszországban) is megfigyelhető. A bulgáriai gyermekáldozatok mind nemzetközi, mind belföldi emberkereskedelem áldozatai. 2008-ban az esetek 42%-a szexuális kizsákmányolás, 15%-a pedig szolgaságba kényszerítés volt. A 2009-es áldozatok 52,6%-át kényszerítették munkára, a többieket pedig szexuálisan kizsákmányolták illetve szolgaságban tartották. A bulgáriai nemzetközi emberkereskedelem fő jellemzője a zsebtolvajlás céljából külföldre vitt gyermekek, és kisebb mértékben jellemző a koldultatás illetve a szexuális kizsákmányolás. A hat ország adatgyűjtési rendszereinek említett hiányosságainak következtében csak hozzávetőlegesen lehet rekonstruálni az emberkereskedelemnek áldozatul eső gyermekek átlagos profilját. Ausztriában 2010-ben és 2011-ben több volt a lánygyermek áldozat, míg 2010-ben
és
2009-ben
egyenlő
arányban
regisztráltak
fiúkat
és
lányokat.
A
gyermekkereskedelem áldozatainak többsége 14 év feletti. Olaszországban, Bulgáriában és Szlovákiában a nemi profil tekintetében a lányok dominálnak. A bolgár gyermekáldozatok vegyes etnikumú bolgárok, de magas a roma gyermekek aránya.
14
3. A GYERMEKKERESKEDELEM ÁLDOZATAINAK REINTEGRÁCIÓJÁT SZOLGÁLÓ ÁTFOGÓ NEMZETI REINTEGRÁCIÓS MEGKÖZELÍTÉS ÉRTÉKELÉSE I. SZINT 3.1. A stratégiai dokumentumok általános szerkezete és tartalma A tanulmány előző részében elemzett intézményrendszeri hiátusok már jelzik, hogy milyen fajta hiányosságok vannak a gyakorlati politikai keretrendszerben és a stratégiai dokumentumok általános szerkezetében. A hat vizsgált ország esetében arra a következtetésre lehet jutni, hogy a kiinduló országok valamivel jelentősebb előrelépést értek el a nemzetközi sztenderdekkel összhangban lévő emberkereskedelem elleni gyakorlati politikai keretrendszer kimunkálásában. Ez valószínűleg az emberkereskedelemre irányuló nagyobb nemzetközi figyelem eredménye, és a viszonylag nagyobb számú, az évek során azonosított és hazájába visszajuttatott gyermekáldozat miatt. Viszont a vizsgált országok egyikében sem dolgoztak ki olyan emberkereskedelem elleni stratégiát, amely specifikusan a gyermekkereskedelem áldozataira fókuszál. Ehelyett a gyermekkereskedelem problémáját az emberkereskedelem elleni válasz kontextusában próbálják kezelni. Egy másik, az emberkereskedelem elleni válasz általános hiányosságára rámutató következtetés pedig az, hogy a hat elemzett országnak csak a felében (Bulgáriában, Magyarországon és Szlovákiában) építettek ki nemzeti továbbirányító/ellátó-kijelölő rendszert. Az összes vizsgált országban felismerték a továbbirányító mechanizmus létrehozásának szükségességét, és valójában a legtöbben fel is állították valamilyen koordinációs/útmutató és továbbirányító rendszert. Azonban
egyes
esetekben
az
áldozatok
összehangolt
továbbirányítására
irányuló
kezdeményezések projekt-alapúak (Olaszország) illetve helyi, és nem országos szintűek (Ausztria), és nem alapoznak meg egy intézményesített együttműködési keretrendszert. A
kiinduló
országok
közül
Bulgáriában
és
Szlovákiában
létrehoztak
emberkereskedelem elleni testületeket és emberkereskedelem elleni programokat is kidolgoztak. A magyar Belügyminisztérium, amely az emberkereskedelem elleni gyakorlati politika végrehajtója, a 2008-2012-es időszakra emberkereskedelem elleni nemzeti stratégiát dolgozott ki, ám ezt nem követte egy Nemzeti Cselekvési Terv és/vagy éves programok megfogalmazása.
A
célországok
közül
Ausztria
dolgozta
ki
a
legrészletesebb
15
emberkereskedelem elleni választ, amely speciális figyelmet szentel a különösen sérülékeny gyermekeknek. Ez annak is köszönhető, hogy Bécsben viszonylag korán, 2004-ben már elkezdték azonosítani a gyermekkereskedelem áldozatait, és ezt követően egyeztetést kezdtek a kiinduló országokkal. Miközben Olaszország gondoskodott az emberkereskedelem áldozatainak nyújtott komplex és haladó védelmi és segítő rendszerről, az államrendőrség által foganatosított védelmi intézkedések nem intézményesültek emberkereskedelem elleni stratégiákban és cselekvési tervekben. Hasonlóképpen Svédországnak jelenleg nincs emberkereskedelem elleni terve, bár 2008-2011 között végrehajtottak egy, az oktatásra fókuszáló cselekvési tervet. 1. táblázat: Az emberkereskedelem elleni (CT) válasz általános keretrendszere Ország
CT
CT
CT cselekvési
Nemzeti
szerv
stratégia
terv/program
továbbirányító mechanizmus
Ausztria
Igen
Igen
Nem
Bulgária
Igen
Igen
Igen
Magyarország
Igen
Nem
Igen
Olaszország
Nem
Nem
Nem
Szlovákia
Igen
Igen
Igen
Svédország
Nem
Igen
Igen
Igen,
2008-
Nem
2011
Minden létező program – a 2011-2014-es szlovákiai Emberkereskedelem elleni nemzeti program, illetve a 2012-es Emberkereskedelem megelőzésére és leküzdésére és az áldozatok védelmére kidolgozott program, valamint a 2009-2011 közötti Emberkereskedelem elleni második Nemzeti Cselekvési Terv Ausztriában átfogó, ágazatközi megközelítésre épül, és a megelőzésre, a védelemre, a bűnüldözésre és az együttműködésre/összehangolásra helyezi a hangsúlyt. Az ágazatközi megközelítést mindhárom országban garantálja mindaz, hogy az összes releváns minisztérium képviselteti magát az emberkereskedelem ellenes testületekben, mindaz, hogy a nemzeti programok végrehajtásában az egyes testületeknek világosan kijelölt felelősségi területük van. Mindhárom ország számos nemzeti programot hozott létre, és ezekről be is számoltak, és a későbbi változatok számos javításon mentek keresztül, mind a kiterjedésük mértékét, mind a részletességüket illetően. Bár Bulgária, Szlovákia és Ausztria magasabb szintű intézményi elkötelezettséget 16
mutatnak, mint a többi vizsgált ország, az emberkereskedelem elleni stratégiai és gyakorlati politikai
dokumentumok
számos
hiányosságot
mutatnak.
Először is,
a
nemzeti
programokból hiányzik az emberkereskedelem főbb trendjeinek részletes, tényekre épülő elemzése, amelynek alapján ki lehetne jelölni a prioritásokat és megfelelően célozni a tevékenységeket. Az adatgyűjtési mechanizmusok jelen tanulmány előző részében felvázolt hiányosságai megmagyarázzák a mélyelemzések hiányát, melyek a gyakorlati politikák alapjául kellene, hogy szolgáljanak. A nemzeti emberkereskedelem elleni válasz egy további gyengesége ebben a három országban, hogy hiányzik a tevékenységek végrehajtásának világos ütemterve. Ahelyett, hogy egy konkrét dátumot vagy időszak jelölnének meg egy tevékenység végrehajtására, a bulgár és az osztrák nemzeti programok a végrehajtás határidejét jelölik ki, ami az esetek többségében az év vége vagy a kétéves időszak vége. Ez jelentősen megnehezíti a végrehajtás menetének ellenőrzését. A világosan meghatározott és sokféle mutató, valamint az összehasonlítható ellenőrző és értékelő rendszerek hiánya további akadályt jelent az emberkereskedelem elleni gyakorlati politikák előrehaladásának, eredményeinek és hatásának felmérésében. Bár mindhárom ország megjelölt egyes mutatókat amelyek az előrehaladást hivatottak mutatni, ezek vagy nem elég konkrétak, vagy kizárólag kimenetel-orientáltak. Egyik ország sem hozott létre részletesen kidolgozott ellenőrző rendszereket, és nem végezték el a gyakorlati irányelvek végrehajtásának sem belső, sem külső vizsgálatát.
Ehelyett, a
végrehajtásról történő jelentéstevést maguk az emberkereskedelem elleni szervek végzik, amelyek évente illetve kétévente adnak ki jelentést az emberkereskedelem elleni programok végrehajtásáról. A jelentésekből azonban hiányzik a végrehajtott tevékenységek hatásának felmérése, és, mint például Bulgáriában, leginkább az adott év során lezajlott emberkereskedelem elleni eseményekről/konferenciákról számolnak be. Az emberkereskedelem elleni programok közös hiányossága, hogy nem nevezik meg a tevékenységek végrehajtásához szükséges emberi, pénzügyi és technikai erőforrásokat. A megfelelő technikai és pénzügyi erőforrások mellérendelése hiányzik az osztrák nemzeti programból, míg a bolgár dokumentum kijelenti, hogy az egyes cselekvésekhez szükséges pénzforrásokat a projektet vezető intézmény költségvetéséből kell biztosítani, anélkül, hogy pontosan meghatározná a szükséges finanszírozás mértékét. Magyarországnak kielégítő emberkereskedelem elleni költségvetéssel rendelkezik a 2012-es évre. 4.2 milliárd forintot (1 euró = 290 forint) különítettek el a menekültek, menedékjog
17
kérők és migránsok körülményeinek javítására, valamint a külső határok védelmére. A megvalósítás 41 szervezet 73 projektjén keresztül történt. A finanszírozás 75%-át az Európai Unió, míg 25%-át Magyarország adja. A 4.2 milliárdból 1,3 milliárdot költenek a menekültek helyzetének javítására, segítve beilleszkedésüket illetve a harmadik országbeli állampolgárok önkéntes hazatérést. A 4.2 milliárdból 2.9 milliárdot költenek a schengeni határok védelmére, a határátkelők technikai fejlesztésére és az állomány képzésére. A 2007-2013 közötti időszakban az EU SOLID alapból (Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása) kapott finanszírozás mértéke meghaladja a 20 milliárdot. Ez az összeg a határok védelmének megerősítését szolgálja az embercsempészet megakadályozása és az illegális migránsok országon belüli kiszűrése érekében. 607 millió forint került elkülönítésre a harmadik országból érkező bevándorlók reintegrációjára. A harmadik országból érkező menekültek helyzetének javítása érdekében az Európai Menekültügyi Alap hatékonyabbá teszi majd az adminisztratív eljárásokat, és jobbá teszi a menekültek befogadásának körülményeit. 450 millió forintot költenek arra, hogy felgyorsítsák a menekültekkel kapcsolatos adminisztrációt és javítsák a befogadottak körülményeit. 231 millió forintot biztosít az Európai Visszatérési a harmadik országból érkezett illegális migránsok önkéntes hazatéréséhez. Ezeket az összegeket projekt támogatásként osztják ki, és minden jel szerint megfelelő nagyságú költségvetéssé állnak összes. Nyilván nehéz azonban megítélni a valós finanszírozási igényeket, ha nem állnak rendelkezésre érvényes, megbízható adatok. Nem áll rendelkezésre információ arról, mekkora összeget osztanak ki a gyermekáldozatok elhelyezésére, rehabilitációjára és reintegrációjára. Arról sincsenek részletes adatok, hogy a finanszírozás mekkora hányada jut a releváns civil szervezetek tevékenységeinek támogatására. Az általánosan megfigyelhető, az áldozatok támogatását és reintegrációját szolgáló pénzalapok egyértelmű hozzárendelésének hiánya alól csak Olaszország volt a kivétel. Bár Olaszországnak nincsen nemzeti emberkereskedelem elleni cselekvési terve, az áldozatok megsegítésére és reintegrációjára szolgáló projektekhez minden évben erőforrásokat rendel az olasz államrendőrség.
Az erőforrások elégségességét egy későbbi, Az erőforrások és a
költségvetés mobilizációjának értékelése című alfejezetben elemezzük részletesen.
18
3.2. Kormányzati szerepvállalás Bár a vizsgált tagállamok többsége létrehozott emberkereskedelem-elleni testületet, s ezzel eleget tett az emberkereskedelem-elleni válaszadásban a kormányzati szerepvállalás alapvető kritériumának, még mindig jelentős kihívásokkal néznek szembe a gyakorlati politikák elégségessége, azok végrehajtása és fenntarthatósága szempontjából. Az intézményi felépítés, az elérhető statisztikák és a stratégiai dokumentumok általános szerkezetének az előző fejezetekben történt elemzése rámutatnak bizonyos, az összes vizsgált országra jellemző hiányosságokra a nemzeti hatóságok emberkereskedelem elleni válaszaiban. Mind a hat országra jellemző közös kihívás, hogy létrehozzanak egy megbízható és összehasonlítható adatgyűjtési mechanizmust, amely lehetővé tenné a statisztikai tények gyűjtését a gyermekkereskedelem előfordulásának gyakoriságáról, ami megalapozná a hatékony kormányzati válaszadást. Bár az adatgyűjtés és az adatok elemzése minden emberkereskedelem elleni testület elsődleges kötelessége, a kutatás rámutatott, hogy a legtöbb esetben a gyermekkereskedelemmel kapcsolatos adatokat különböző nemzeti intézmények végzik, és az adatokat eltérő kategóriák szerint bontják le. Az adatsorok ezért nem összehasonlíthatóak, és megfelelő elemzésük nem lehetséges. A megbízható és átfogó adatgyűjtési mechanizmusok és a gyermekkereskedelem tény alapú elemzésének hiánya tehát aláássa a kormányzati szervek által készített cselekvési tervek összességében vett minőségét. Amint arra korábban már utaltunk, a vizsgált hat ország közül háromnak volt érvényben lévő Nemzeti Cselekvési Terve (Nemzeti Programok), melyeknek egy külön része szólt az áldozatok támogatásáról és reintegrációjáról, ám a nemzeti gyakorlati politikai válasz nem alapos kutatásokon és a gyermekkereskedelem alakulásának elemzésén alapult. Svédország 2008-ban dolgozott ki Nemzeti Cselekvési Tervet, amely kizárólag a prostitúció és a szexuális kizsákmányolás céljából elkövetett emberkereskedelemre összpontosított. Bár Ausztriában, Bulgáriában és Szlovákiában évente vagy kétévente dolgoznak ki programot az emberkereskedelem elleni küzdelemrre, és rendszeresen jelentenek is ezek végrehajtásáról, a programkidolgozáshoz és a végrehajtáshoz való meglehetősen formális hozzáállás aláássa a tényleges “felvállalását” ezeknek az intézkedéseknek, abban az értelemben, hogy “a kormány teljes részvételt, felelősséget és elszámoltathatóságot vállal a célkitűzések meghatározásában,
19
a tevékenységek végrehajtásában és a nemzeti emberkereskedelem elleni válasz által előírt kimenetelek elérésben.”7. Például Bulgáriában, ahol a vizsgált országok közül legnagyobb múltra tekint vissza a nemzeti emberkereskedelem elleni gyakorlati politikai válasz8, még mindig hiányzik egy ellenőrző és értékelő rendszer, amellyel fel lehetne mérni az éves nemzeti programok kimeneteleit és hatását. Ráadásul, sok esetben, specifikus tevékenységek (beleértve a gyermekkereskedelem áldozatainak nyújtott segítséget) több egymást követő programban is szerepelnek, mivel nem sikerült végrehajtani azokat a kitűzött határidőre. Mivel nincsenek meghatározva a tevékenységek végrehajtásához szükséges pénzügyi erőforrások, és nincs világosan meghatározva a program összes cselekvő résztvevőjének felelősségi köre, az előrehaladás elszámoltathatóságát csak specifikus emberkereskedelem elleni eseményekről és kezdeményezésekről szóló narratív beszámolók biztosítják, részletes elemzések nélkül azok hatásáról, hatékonyságáról és hatásosságáról. Hasonlóképpen a szlovák emberkereskedelem elleni testület sem állított elő részletes elemzést vagy értékelést az ország már végrehajtott nemzeti programjairól. Ez lehetetlenné teszi következtetések levonását és az cselekvési tervek célkitűzéseinek finomhangolását a fő megállapításoknak megfelelően. A szlovák Belügyminisztérium jelezte szándékát egy független szakértő kijelölésére, akinek a feladata az Emberkereskedelem áldozatainak támogatásáról és védelméről szóló program végrehajtásának monitorozása lenne a feladata, a GRETA jelentés ajánlásaival összhangban, történt meg.
9
de a megjelölt 2011. júniusi határidőig ez nem
Eddig egyetlen jelentés született csak az előző, 2008-2010-es Nemzeti
Programról, de a bolgár jelentésből hiányzik a hatáselemzés, ami útmutatásul szolgálhatna a nemzeti hatóságoknak a jövőbeli emberkereskedelem elleni és áldozat megsegítési tevékenységében. A politikai akarat hiánya is hozzájárul a központosított adatgyűjtési mechanizmus létrejöttének meghiúsulásához Ausztriában, ahol egyes tartományok nem jelentenek a gyermekkereskedelem azonosított áldozatairól, vagy kijelentik, hogy nincsenek ilyen esetek. A politikai elkötelezettség hiánya miatt még mindig vannak megoldatlan kérdések a szövetségi állam és a szövetségi tartományok (Länder) bíróságai között gyermekjóléti és ifjúsági kérdésekben. 7
Nemzetközi Migrációs Politikát Fejlesztő Központ (ICMPD) p. 21 Az első Nemzeti program az emberkereskedelem elleni fellépésről és megelőzéséről, és az áldozatok védelméről 2005-ben született. 9 Európa Tanács, Emberkereskedelem Elleni Küzdelem Szakértői Csoportja, Jelentés az Európa Tanácsnak az Emberkereskedelem elleni fellépésről szóló egyezményének végrehajtása a Szlovák Köztársaságban, Strasbourg, 2011. szeptember 19., első értékelési kör, GRETA2011(9), 102 bekezdés. 8
20
A vizsgálat kimutatta, hogy az emberkereskedelem elleni testületek kialakítottak kezdeményezéseket a nemzetközi együttműködésre az áldozatok azonosítása és továbbirányítása céljából, de ezen együttműködések jó része ad hoc történik, és nem intézményesített mechanizmusokon alapszik. Ausztriában a bécsi Ifjúságvédelmi Hatóság és a román illetve bolgár megfelelői között kialakított együttműködési megállapodás a kísérő nélküli kiskorúak (akik között gyaníthatóan vannak gyermekkereskedelem áldozatai is) kiinduló országukba való visszatérésének előmozdítására született. Szlovákiában a hatóságok hosszú ideje együttműködnek a Nemzetközi Migrációs Szervezettel, az emberkereskedelem áldozatai visszatérésének érdekében. Azonban sem a Nemzeti Stratégia, sem a Gyermekek Szociális és Jogi Védelméről és Gyámsági Felügyeletéről szóló törvény nem rendelkezik külön a gyermekáldozatok visszatéréséről. Svédország létrehozott egy Szakértői Csoportot az Együttműködésért a Veszélyeztetett Gyermekek Érdekében (EGCC), amelyben a Balti Államok Tanácsának (CBSS)
10
tagállamaiban a gyermekügyekért felelős minisztériumok
vezető munkatársai és az Európai Bizottság vesznek részt. Az EGCC létrehozta a Nemzeti Kapcsolódási Pontok (NCP) rendszerét, mely konzultációt nyújt, vagy összehangolást kínál, amikor egy gyermek visszatér a kiinduló országába. A második következtetés, melyre az elemzés korábbi részeiben jutottunk, miszerint kihívások vannak jelen a kormányzatok szerepvállalásában az emberkereskedelem, és különösen a gyermekkereskedelem terén, különösen abban nyilvánul meg, hogy egyik célország sem hozott létre nemzeti továbbirányítási mechanizmust, amely meghatározná minden érintett fél felelősségét az emberkereskedelem és a gyermekkereskedelem áldozatainak visszatérésében és reintegrációjában. Bár a kormányoknak kötelessége lenne gondoskodni arról, hogy sztenderdizált kockázat-felmérési rendszer működjék, az áldozatok és családjaik védelmének érdekében, a legtöbb vizsgált országban nem volt nyoma ilyen formalizált folyamatnak. Ausztriában a kormányzati szereplők és a gyermekjóléti hatóságok megerősítették a velük folytatott interjúkban, hogy nincs sztenderdizált, országos, formalizált eljárás az áldozatok támogatására, megsegítésére és integrációjára, illetve kockázatfelmérésre a gyermekáldozatok visszatérésének eseteiben. Svédországban a nemzeti irányelvek aláhúzzák a kockázat- és biztonsági felmérés fontosságát, de az irányelvek csak ajánlások, így nincs kötelező érvényük. Szlovákiában sem létezik formalizált kockázat-felmérési eljárás a gyermekáldozatok 10
http://www.cbss.org/ A Balti Államok Tanácsának (CBSS) tagországai Dánia, Észtország, Finnország, Németország, Izland, Lettország, Litvánia, Norvégia, Lengyelország, Oroszország és Svédország.
21
visszatérése esetén, így a az emberkereskedelem áldozatainak visszatérését szabályozó kötelező érvényű elvek sem. Bulgáriában a kockázatfelmérésről a “Kísérő nélkül utazó kiskorúak és a gyermekkereskedelem külföldről visszatérő áldozatai továbbirányításának és megsegítésének koordinációs mechanizmusa” rendelkezik. 2. táblázat: A kormányzati szerepvállalás mutatói Ország
NAT
Kormányzat
Központosított
Formalizált
jelentések
által
adatgyűjtési
kockázat-
finanszírozott
mechanizmus
elemző eljárás
létesítmények 11 Ausztria
Igen
Igen
Nem
Nem
Bulgária
Igen
Igen
Nem
Igen
Magyarország
Nincs NAT
Igen
Igen
Nem
Olaszország
Nincs NAT
Igen
Nem
Nem
Szlovákia
Igen
Igen
Nem
Nem
Svédország
Igen
Igen
Nem
Nem
Ami a nemzeti hatóságok részvételét illeti a gyermekáldozatokat befogadó létesítmények létrehozásában, ellenőrzésében/engedélyezésében és/vagy finanszírozásában, a vizsgálat arra a következtetésre jutott, hogy valamilyen szinten mind a hat országban részt vesz a kormányzat a segítő keretrendszerben. Mind a hat országban kapnak állami támogatást a szolgáltatók, akik menhelyeket tartanak fenn, és/vagy különböző szolgáltatásokat nyújtanak az emberkereskedelem áldozatainak. Azonban a vizsgált országok egyikében sem hoztak létre külön befogadó létesítményeket a gyermekáldozatok részére. Az emberkereskedelem gyermekáldozatai a felnőtt áldozatokkal, vagy felnőtt kísérő nélküli kiskorúakkal, veszélyeztetett gyermekekkel vagy olyan gyermekekkel együtt kapnak segítséget, akik erőszakkal kerültek szembe.
11
Bár mindegyik országban működnek a gyermekáldozatokat befogadó intézmények, egyik országban sem léteznek kimondottan a gyermekáldozatok részére működtetett létesítmények.
22
3.3. Az emberi jogi megközelítés Mind a hat EU tagállam ratifikálta a vonatkozó emberkereskedelem elleni és a gyermekek védelméről szóló nemzetközi egyezményeket, beleértve az ENSZ egyezményt a transznacionális szervezett bűnözésről (2000) valamint az emberkereskedelem, különös tekintettel a nők és a gyermekek sérelmére elkövetett emberkereskedelem megelőzéséről, visszaszorításáról és büntetéséről szóló ENSZ jegyzőkönyvet, a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO) 182. sz. egyezményét a gyermekmunka legrosszabb formáinak betiltásáról és felszámolására irányuló azonnali lépésekről, valamint a gyermekek jogairól szóló ENSZ egyezményt. A vizsgálat arra a megállapításra jutott, hogy minden országban joguk van a gyermekkereskedelem áldozatainak valamilyenfajta segítségre és egészségügyi ellátásra, valamint ugyanolyan módon férnek hozzá az oktatáshoz, mint az adott ország állampolgárai, bár esetenként ezt a jogot tartózkodási engedély megszerzéséhez kötik. Ausztriában például egészségügyi alapellátásra (Grundversorgung) csak az elismerten kísérő nélkül utazó kiskorúak jogosultak és technikailag azok a gyermekáldozatok, akik nem esnek bele az alapellátásra jogosultak körébe, csak sürgősségi ellátást vehetnek igénybe. Mindazonáltal a gyermekvédelmi hatóság szakértőinek közlése szerint minden gyermek, aki a hatóság (átmeneti) gondozásában áll, garantáltan hozzájut egészségügyi ellátáshoz. Magyarországon egy 2012. júliusi fejlemény, hogy az ún. humanitárius tartózkodási engedély (HT kártya) ingyenes egészségügyi ellátást biztosít a kísérő nélkül utazó kiskorúaknak, a gyermekkereskedelem áldozatainak és a menekült gyermekeknek, amíg meg nem kapják a rendes tartózkodási engedélyt, amikor megkapják társadalombiztosítási kártyájukat (TAJ kártyát), ami ugyanúgy térítésmentes egészségügyi ellátást biztosít nekik, mint a magyar gyermekeknek. Svédországban az oktatáshoz való jogot az ideiglenes tartózkodási engedély megszerzéséhez kötik, amit büntető ügyben sértettek valamint a menedékkérő gyermekek kaphatnak. A fenti kategóriába tartozó gyermekeknek orvosi és fogorvosi ellátás is jár. A Stockholmi Megyei Közigazgatási Tanács egy formális levélben azt javasolta a kormányzatnak, hogy minden személy, aki prostitúciós ügyben illetve kerítésben sértett illetve emberkereskedelem áldozata, megfelelő támogatásban és ellátásban részesüljön, tekintet nélkül arra, elkezdődött-e ügyében az előzetes rendőrségi vizsgálat és van-e ideiglenes tartózkodási engedélye. Bár a hat tagállam ratifikálta a gyermekek jogairól szóló egyezményt, amelyik kimondja, hogy “a gyermek érdekeinek” kell vezérelniük minden a gyermeket érintő cselekvést és intézkedést, az országok közül egy sem dolgozott ki formális rendelkezést, ami 23
meghatározná, mi a gyermek érdeke. Bulgáriában az állami intézmények válaszadói elmagyarázták, hogy azért nem létezik külön meghatározás, mert a Gyermekvédelmi törvény tényszerűen definícióját adja a gyermek érdekeinek. Csakhogy egy definíció nem alkalmas arra, hogy specifikus utasításokat lehessen belőle levezetni arra nézve, hogyan kellene felmérni, mi egy adott helyzetben a gyermek érdeke. Ausztriában a gyermekjóléti hatóságok képviselői azt mondták, hogy minden gyermekre a gyermekjóléti szervezet saját sztenderdjei szerint alkalmazzák a gyermek érdekeinek meghatározását. Csakhogy ezt a magyarázatot nem lehetett teljesen meggyőzőnek tekinteni, annak tudatában, hogy a gyermekáldozat elsődleges érdekeinek meghatározását általában a gyermek biztonságos hazatéréséről szóló döntés követi a központi ellátást követően, összhangban a számos ország között és a bulgár és román krízisközpontokkal fennálló együttműködési megállapodásokkal. Az ENSZ gyermekjogi egyezménnyel összhangban a hat vizsgált ország nemzeti törvényei tartalmaznak rendelkezéseket a gyermek információhoz való jogáról, és arról, hogy a gyermek életkorának megfelelő mértékben az ő nézőpontját és véleményét is figyelembe kell venni. A vizsgálat azonban arra a következtetésre jutott, hogy ezeket a rendelkezéseket nem mindig tartják tiszteletben a hatóságok és a segítő szervezetek. Magyarországon a következők szerint zajlik az eljárás - bár egyes szakmabeliek azt gyanítják, hogy a gyermek nézeteit nem mindig veszik figyelembe egyes hivatalnokok. Amikor a gyermeket illegális határátlépés közben (a zöld határon, éjjel, útlevél és ellenőrzés nélkül) elfogják, meghallgatása néhány órán belül megtörténik tolmács segítségével, egy tanú jelenlétében, és egy kirendelt ideiglenes gyám felügyelete alatt, a gyermek tudatos belegyezésével. Orvosi ellenőrzés is történik, hogy felmérjék a kiskorú egészségi állapotát (kimerültség, éhség, fertőző betegségek). A gyermek státuszának meghatározásának (akár kísérő nélküli kiskorúról, akár gyermekkereskedelem áldozatáról, akár menekültről van szó) ekkor kell megtörténnie, a határrendészet által – miután kikérték és meghallgatták a gyermek véleményét. E döntés alapján kerül a gyermek továbbirányításra, vagy Fótra, vagy valamely másik gyermekvédelmi intézetbe, egy átmeneti időszakra, amíg a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal meg nem hozza a végső döntést jogállásukról.
24
2000 és 2005 között összesen 33, 17 év alatti gyermekáldozatot azonosítottak, akiket 12 emberkereskedő csempészett át a határon. 2008-ban 3 fiú lett 3 női emberkereskedő áldozata. Az elmúlt 2-3 évben semmilyen adatot nem találtunk gyermekkereskedelem eseteiről, míg a kísérő nélkül utazó kiskorúak száma nő. Az áldozatok jobb azonosítása érdekében egy új kormányrendelet született, mely meghatározza, hogyan kell megállapítani, ki áldozat. Ez a 354/2012 (XII.13.) Korm. rendelet Az emberkereskedelem áldozatai azonosításának rendjérõl. (A kísérő nélkül utazó kiskorúak száma 2012. január 1. és október 30. között 699 fő volt. Ezt megelőzően, 2011-ben 359, 2010-ben pedig 284 főt regisztráltak.
12
. A 2012-es 699
fő közül 485-en Afganisztánból származtak. A kiskorú számára két út áll nyitva: vagy az állami fóti gyermekközpontba kerül (ha menedékkérőről van szó) vagy egy másik gyermekvédelmi intézetbe (ha a kiskorú nem kíván Magyarországon maradni.) A 2012 első tíz hónapjában 699 nyilvántartásba vett kiskorú közül 480-an nem kívántak menedéket kérni. A végső döntést egy kiskorú jogállásáról az országos Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal hozza meg. A kiskorú korát azonnal megbecsülik, és egy orvos felméri az egészségügyi állapotát (sürgős esetben azonnali orvosi beavatkozás is elvégezhető a helyszínen). A legnagyobb forgalmú délkeleti határvidéken a rendőrségnek egy különleges orvosi szolgálata is működik (a Csongrád Megyei Rendőrfőkapitányság Egészségügyi Osztálya felügyeletében.) Ausztriában
az
interjúalanyok
közlése
szerint
a
gyermekáldozatok
biztonságos
visszatérésének bevett mechanizmusait gyakran nagyobb súllyal esnek latba, mint a gyermek véleménye. A kutatás egyetlen olyan rendelkezést sem talált a különböző intézkedési tervekben, amelyek az áldozatok etnikai hátterének fontosságával foglalkoznának. A szolgáltatókra vonatkozó szabályok esetenként tartalmaznak rendelkezéseket a kulturális és nyelvi sajátosságok figyelembevételének szükségességéről (Szlovákia), de a gyakorlatban nem volt kimutatható ez a megközelítés. Tekintettel arra, hogy milyen aránytalan a képviselete egyes etnikai csoportoknak, például a romáknak a gyermekáldozatok között a hat tagállamban, az áldozatok etnikai hátterét figyelembe vevő specifikus intézkedések hiánya komoly hiányosságnak számít. Például Bulgáriában a gyermekáldozatoknak segítséget nyújtó szolgáltatók egyike sem rendelkezett szakértelemmel a különböző roma nyelvi dialektusokat illetően, és nem vontak be roma segítőket a gyermekáldozatok ellátásába.
A
gyermekkoldulást Ausztriában helytelenül roma kulturális sajátosságként értelmezik, ami 12
Az ORFK Határrendészeti Főosztályának az eltűnt gyermekekről szóló 2012. november 26-i budapesti konferencián közölt adatai.
25
ahhoz vezet, hogy alacsony a koldulás és zsebtolvajlás céljából kizsákmányolt roma gyermekáldozatok azonosítási aránya. Több pozitív példát lehet találni az áldozatok nemének figyelembe vételét illetően. Bulgáriában speciális, a gyermeklány áldozatok számára fenntartott krízisközpont működik. A jelentések szerint Ausztriában a kísérő nélkül utazó kiskorúak és a gyermekkereskedelem áldozatainak nemét figyelembe veszik a szálláshely, a különleges szabadidős tevékenységeket illetően és női gondozók alkalmazásával a lány kiskorúak és áldozatok esetében. A nemzeti programokban semmilyen speciális rendelkezést nem találtunk, melyek azt céloznák, hogy végső soron a gyermekeket felruházzák a saját maguk megsegítésére való képességgel (empowerment).
26
3.4. Az interdiszciplináris és ágazatközi megközelítés, valamint a civil társadalom részvétele A hat EU tagállam eltérő stratégiákat követ a tekintetben, hogy biztosítva legyen az interdiszciplináris és ágazatközi megközelítés az emberkereskedelem elleni küzdelemben és az áldozatok megsegítése területén, beleértve a gyermekkereskedelem áldozatait. Bulgária, Szlovákia, Ausztria és Magyarország olyan nemzeti emberkereskedelem elleni struktúrákat hoztak létre, amelyekben minden releváns kormányzati szerv részt vesz. Ezen felül, ez a négy ország szakértői csoportokat is létrehozott, amelyekben civil szervezetek képviselői is részt vesznek. Mivel Olaszország és Svédország nem hozott létre emberkereskedelem elleni testületet, itt a vizsgálat nem tudott azonosítani szakértői/tanácsadói struktúrákat sem, bár mindkét országban létezik a civil társadalom valamilyen szintű bevonása, más releváns struktúrákon keresztül, vagy olyan speciális bizottsági meghallgatások esetében, amelyek gyermekkereskedelem áldozataival foglalkoznak. Mind a négy tagállam (Bulgária, Szlovákia, Magyarország, Ausztria) gondoskodott arról, hogy a meglévő nemzeti emberkereskedelem elleni testületeiben minden releváns minisztérium
képviseltesse
magát,
beleértve
többek
között
az
egészségügyet,
a
munkaügyeket, az oktatást, a kül- és belügyeket, annak érdekében, hogy reflektáljanak arra a komplexitásra, ami az emberkereskedelem elleni intézkedéseknél szükséges. Bulgária, Szlovákia
és
Ausztria
szintén
interdiszciplináris
megközelítést
alkalmaznak
az
emberkereskedelem elleni szakértői csoportok/munkacsoportok létrehozásakor, melyeknek többek között az a feladata, hogy részt vegyenek a nemzeti intézkedési tervek kidolgozásában. Bulgáriában az emberkereskedelem elleni szakértői csoport tagjai között ott van minden releváns nemzeti hatóság, és hét civil szervezet/nemzetközi kormányzati szervezet; Szlovákiában civil szervezetek vesznek részt a szakértői csoport munkájában, míg Ausztriában három civil szervezet tagja a munkacsoportnak. Mindhárom ország bevon olyan szervezeteket, akiknek van tapasztalata a gyermekjogok és a gyermekvédelem területén. Ausztriában
és
Szlovákiában
létrehoztak
a
gyermekkereskedelemre
fókuszáló
munkacsoportokat a konzultációs struktúrán belül. Magyarországon egyensúlyban van a kormányzati szereplők és a nem-kormányzati szereplők képviselete a testületben. Az állami szektort 11 szervezet képviseli az emberkereskedelem elleni koordinációs mechanizmusban, a nemzeti emberkereskedelem elleni koordinátor felügyelete alatt. Ezek a következők: 3 minisztérium (Belügyminisztérium, Külügyminisztérium, Emberi Erőforrások Minisztériuma (azon belül az egészségügyi, a 27
szociális, az ifjúsági13 és az oktatási ügyekért felelős államtitkárságokat), valamint 8 nemzeti és fővárosi ügynökség (a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal, A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Igazságügyi Szolgálata, A Nemzeti Nyomozóiroda, az Országos Rendőrfőkapitányság, a Legfőbb Ügyészség, a Fővárosi Bíróság, az Országos Bírói Hivatal, a Nemzeti Munkaügyi Hivatal, az Emberi Erőforrások Minisztériumának Kríziskezelő és Információs Telefonszolgálata). Ők koordinálják a felnőtteket és a gyermekeket érintő, az országba és az országból kifelé irányuló emberkereskedelem ügyeit. Ezen felül egy kormányközi szervezet (a Nemzetközi Migrációs Szervezet budapesti irodája) is tag. A civil szektort 9 civil szervezet képviseli, bár nem mindegyik vesz részt közvetlenül az emberkereskedelem felnőtt és gyermekáldozatainak, illetve a kísérő nélkül utazó kiskorúak és menekültek megsegítésében és ellátásában. Bár ez a négy ország létrehozott intézményi keretrendszert a civil szervezetek részvételére, azok teljes körű bevonását a kormányzati politikák kidolgozásába és végrehajtásába gyakran strukturális és adminisztratív akadályokba ütközik. Először is, három országban a civil társadalmi részvétel csak néhány szervezetre korlátozódik, és számukat jóval felülmúlják a kormányzati szervezetek. Még abban az esetben is, ha a civileknek szavazati joguk van, nehéz érvényesíteniük specifikus törekvéseiket, ha azok ütköznek a nemzeti hatóságok érdekeivel. Ami a politikák kimunkálását illeti, mind Szlovákia, mint Bulgária esetében ritkán veszik figyelembe a civil ráfordításokat a nemzeti programok kidolgozásakor. Bizonyos mértékig kivételt jelent Ausztria, amely jelentésében azt jelzi, hogy a három civil résztvevő nézeteit szívesen meghallgatják és gyakran figyelembe is veszik a Nemzeti Cselekvési Tervben. Bár Bulgária, Szlovákia, Ausztria mind létrehoztak civil részvétellel működő szakértői testületeket, mindegyik országból azt jelentik, hogy a konzultációs legtöbbször informálisak, vagy nem a legmegfelelőbb civil szervezetek vesznek részt a politikák kimunkálásában, a szakértői csoportok találkozói nem rendszeresek, hanem inkább ad hoc jelleggel történnek, és nincsenek a kommunikációnak formális csatornái a résztvevők e-mailes elérhetőségén kívül. Svédországban, bár létezik emberkereskedelem elleni nemzeti koordinációs testület, a jelentések szerint gyakran felkérnek civil szervezeteket is áldozatokkal kapcsolatos ügyekről szóló minisztériumi meghallgatásokra, és gyakran be is vonják őket a kormányzati politikák megvitatására alacsonyabb kormányzati szinteken. A jelentések szerint civil szervezetek
13
2012 végéig, a Szociális és Családügyért Felelős Államtitkárság felelt a nemzeti szintű gyermekvédelmi politikáért, beleértve mind a magyar állampolgárságú, mind a Magyarországon tartózkodó külföldi kiskorú gyermekeket. 2013-tól a Gyermekvédelmi Főigazgatóság a vezető nemzeti hatóság a gyermekvédelem területén.
28
aktívan részt vettek a Nemzeti Cselekvési Terv kidolgozásában, és valószínűleg részt vesznek majd a Megyei Adminisztratív Tanács által életre hívott hálózat munkájában, mely az információgyűjtésre fókuszál, és résztvevője minden olyan hatóság és szervezet, amelynek felelőssége volt a Nemzeti Cselekvési Terv idején. Hasonlóképpen Olaszországban, ahol nincs nemzeti emberkereskedelem elleni szervezet, a civil szervezetek konzultálnak az Esélyegyenlőségi Főosztályon belül működő szakértői testülettel. Ennek az együttműködésnek a minősége azonban nem konzisztens. Míg a civilek aktívan részt vettek az áldozatok megsegítéséről szóló jogszabály kidolgozásában (18-as és 13-as cikkek), befolyásuk azóta csökkent. Jelenleg sok civil szervezet érzi úgy, hogy szempontjaikat nem veszik figyelembe a politikák megfogalmazásánál. Egy, a közelmúltban készült felmérés a civil részvételről a 13-as és 18-as cikkekkel kapcsolatos döntéshozatali folyamatban azt mutatta, hogy a válaszadók csaknem fele szerint nincs szerepük a politikák kidolgozásában, és 27-ből csak 3 válaszolta azt, hogy a területen dolgozó civil, a folyamatban részt vett szervezetek fontos szerepet játszanak. A civil szervezeteket gyakran vonják be az emberkereskedelem elleni tevékenységekbe, a vizsgált hat ország egyikében sincsenek elkülönítve pénzügyi források ilyen tevékenységek civil szervezetek által történő végrehajtására, kivéve az áldozatokat segítő szolgáltatók finanszírozását. Bulgáriában, egy, az áldozatok támogatására szakosodott civil szervezet kulcsszerepet játszott az emberkereskedelem áldozatainak továbbirányítását szolgáló nemzeti mechanizmus kifejlesztésében, bár a finanszírozást külső forrásból oldották meg. Mind a hat országban van több-kevesebb civil szervezet, amely aktív az áldozatok támogatásában, és a legtöbb esetben kapnak is központi költségvetési támogatást menhelyek fenntartására és/vagy az emberkereskedelem áldozatainak nyújtott szolgáltatások végzésére. Magyarországon egy civil szervezet van megbízva azzal, hogy az emberkereskedelem áldozatainak fenntartott menhelyet működtessen, Bulgáriában két civil szervezet kap külön költségvetést gyermekáldozatoknak krízisközpontokban nyújtott szolgáltatásokra. Ausztriában a Drehscheibe kap állami támogatást kísérő nélkül utazó kiskorúak és gyermekáldozatok ellátására. Szlovákiában három, a szakértői csoportban részt vevő civil szervezet részesül állami támogatásban emberkereskedelem áldozatainak nyújtott szolgáltatások végzésére, melyeket a Belügyminisztérium által kiírt közbeszerzésen nyertek el. Egyértelmű, hogy az áldozatok megsegítésére Olaszország tartja fenn a legbőkezűbb rendszert, itt ugyanis 159 szervezet van regisztrálva az emberkereskedelem áldozatainak támogatást és szociális védelmet nyújtó szervezetek és egyesületek regiszterének második fejezetében. Ezek az
29
Egyenlő Esélyek Főosztályától kapnak pénzügyi támogatást.
30
3.5. Fenntarthatóság A hat ország különböző mértékben biztosítja a gyermekáldozatok támogatásának és a reintegrációs megközelítésnek a fenntarthatóságát. A fenntarthatóság nagyobb mértékben valósul meg azokban az országokban, amelyek létrehoztak emberkereskedelem elleni testületeket (Szlovákia, Bulgária, Ausztria, Magyarország) és évente hajtanak végre emberkereskedelem elleni programokat (Szlovákia, Bulgária, Ausztria), külön fejezetekkel az áldozatok támogatására és a gyermekáldozatok megsegítésére. A spektrum másik végén azok az országok helyezkednek el, amelyek nem hoztak létre állandó emberkereskedelem elleni testületet. Svédországban például a kormányzat különleges megbízása a Stockholmi Megyei Közigazgatási Tanácsnak egy projekt koncepció, mivel a Tanács megbízása a nemzeti irányelvek kimunkálására 2014-ben véget ér. Olaszország egyik csoportba sem illik bele, mivel, bár itt nincs emberkereskedelem elleni testület, az államrendőrség állandó szervezet, amely következetesen biztosít támogatást az emberkereskedelem áldozatait, beleértve a gyermekáldozatokat, segítő tevékenységek projektjeinek. Bár Szlovákia, Bulgária és Ausztria beleépítik a gyermekáldozatok megsegítésére és reintegrációjára történt erőfeszítéseket az éves vagy kétéves nemzeti emberkereskedelem elleni
programjaikba,
az
intézkedések
fenntarthatóságát
megkérdőjelezi
a
végrehajtásukhoz szükséges megfelelő pénzügyi és technikai erőforrások hiánya. Mind a négy ország hozzárendel erőforrásokat az emberkereskedelem elleni testületeinek működéséhez, de a program dokumentumok mögött nincsenek világosan meghatározott és elégséges központi költségvetési források azok végrehajtására, és a végrehajtás gyakran külsö donorok általi finanszírozáshoz kötődik. A vizsgálat kimutatta, hogy általánosságban az emberkereskedelem elleni küzdelem és a civil szervezetek munkájához rendelt nemzeti finanszírozás nem kiszámítható és nem garantált az egyes évekre, és egyes tagállamok (Bulgária, Magyarország) azt jelentették, hogy a támogatást jelentősen érintette a gazdasági válság. Magyarország esetében, a 2008-as Emberkereskedelem elleni stratégia 2012 végén lejárt, és a fenntarthatóság akkor lenne biztosított, ha új stratégia és cselekvési terv készülne. Egy másik, minden vizsgált országra jellemző kihívás a gyermekáldozatok és kísérő nélkül utazó kiskorúak megsegítésének és a reintegrációs megközelítésnek a fenntarthatósága szempontjából, hogy nem jött létre központosított és interdiszciplináris adatgyűjtési mechanizmus annak érdekében, hogy érvényes, megbízható és nemzetközileg
31
összehasonlítható adatokat lehessen nyerni a gyermekkereskedelem kiterjedtségéről. Ez azt jelenti, hogy a nemzeti kormányzati politikák vagy az egyes intézkedések nem az emberkereskedelem trendjeinek és a kockázati csoportoknak a tényekre támaszkodó elemzésén alapulnak. Ráadásul hiányoznak a független, tényekre támaszkodó kutatások az áldozatok behálózásának mechanizmusairól, a sérülékenység tényezőiről, valamint az áldozatok szocio-ökonómiai és kulturális státuszáról. Ezáltal lehetetlenné válik az áldozatok valódi szükségleteinek tükröztetése a megfelelő szolgáltatások kidolgozására irányuló kormányzati politikai dokumentumokban és stratégiákban. Az adatgyűjtési mechanizmusoknak mind a hat országban megállapított hiányosságai hozzájárulnak a bevett ellenőrző és értékelő mechanizmusok hiányához, amelyek szükségesek lennének a politikák és intézkedések hatásának és hatékonyságának felméréséhez. Szem előtt tartva azt, hogy az emberkereskedelem elleni testületek meglehetősen felületes megközelítést alkalmaznak a programok végrehajtásának értékelésében (a kimeneteli mutatókra fókuszáló éves/kétévenkénti jelentésekkel), nem meglepő, hogy a tevékenységek egy része, amelyeket nem valósítottak meg, automatikusan átgördül a következő év nemzeti programjába, mint például Bulgária és Szlovákia esetében. A fenntarthatóság elérésében pozitív fejleménynek tekinthető a gyermekáldozatok ellátásának és védelmükre hozott intézkedéseknek a beépítése az általános nemzeti gyermekvédelmi programokba. 2004 óta például, amikor az első, Bulgáriából származó gyermekáldozatokat Programban
azonosították
szerepelnek
Bécsben,
intézkedések
az
minden
éves
bolgár
emberkereskedelem
Gyermekvédelmi
gyermekáldozatainak
megsegítésére és reintegrációjára vonatkozóan. Szlovákiában a 2009-2012-es Nemzeti Cselekvési Terv a gyermekekért figyelembe veszi az ENSZ Gyermekjogi Bizottságának ajánlásait a gyermekkoldulás kezelésére, és stratégiai célkitűzéseket fogalmaz meg arra nézve, hogy a bolgár Munkaügyi Főfelügyelőség nagyobb figyelmet fordítson a gyermekmunka kiszűrésére. A gyermekáldozatokat segítő kormányzati politikák fenntarthatóságnak egy másik mutatója, amely minden vizsgált országra jellemző, hogy pénzügyi forrásokat rendelnek a gyermekáldozatok és a kísérő nélküli kiskorúak megsegítése és reintegrációja különböző formái mellé. Egyes esetekben (Bulgária, Szlovákia) a kormányzat támogatást nyújt a gyermekáldozatok számára működtetett állami fenntartásban lévő intézményeknek. Más esetekben (Bulgária, Ausztria, Olaszország), a támogatást azok a szolgáltatók kapják, akik segítséget nyújtanak a gyermekkereskedelem áldozatainak és a kísérő nélkül utazó 32
kiskorúaknak. Magyarországon minden kísérő nélküli kiskorú gyermekvédelmi intézetben14 kerül elhelyezésre. Svédországban az önkormányzatok gyakran nyújtanak támogatást a bűncselekmények áldozatainak, a civil társadalmi szereplők aktív közreműködésével. Sok menhelyet, például, olyan civil szervezetek üzemeltetnek, mint például a Női Menhelyek Svéd Egyesülete. Ezek az önkormányzatok külön támogatást kapnak a kormánytól, és felelősek minden egyes intézkedés nyomon követéséért is. 15 3.5.1. értékelése A kutatás jelentős kihívásokkal nézett szembe, amikor információkat próbált gyűjteni az emberkereskedelem elleni és az áldozatok megsegítésére irányuló kormányzati politikák végrehajtásához szükséges erőforrások és költségvetések mobilizációjáról. A három országban, amelyek kidolgoztak nemzeti emberkereskedelem elleni tervet (Ausztria, Szlovákia, Bulgária) közös probléma, hogy a kormányzati politikai dokumentumok nem azonosítják, és nem különítik el a végrehajtásukhoz szükséges pénzügyi erőforrásokat. Mind a három ország dokumentuma azt jelenti ki, hogy a tevékenységek végrehajtásához szükséges erőforrásokat a felelős minisztériumok költségvetéséből kell elkülöníteni. A minisztériumok azonban nem szolgáltatnak információt arról, hogy mely erőforrásokat állítottak az emberkereskedelem elleni és a gyermekáldozatok megsegítését célzó tevékenységek szolgálatába. Ez a fajta megközelítés nem segíti elő az átláthatóságot, és a tevékenységek végrehajtása melletti elkötelezettséget. Mindhárom országban a felelős szereplőkkel végzett interjúk során az derült ki, hogy az emberkereskedelem elleni és a gyermekáldozatok megsegítését és reintegrációját célzó tevékenységekhez rendelt erőforrások elégtelenek. Pozitív példája az emberkereskedelem elleni intézkedések mellé rendelt világosan meghatározott pénzügyi erőforrásoknak Svédország, ahol a Prostitúció és a szexuális célból elkövetett emberkereskedelem Nemzeti Cselekvési Terve minden egyes intézkedés (projekt) költségét feltünteti. A cselekvési terv tervezett teljes költségvetése 230 millió svéd korona volt, azaz kb. 27 millió euró. 14
16
A becsült tételek azonban nem tartalmazzák elkülönítve a
A menedékért folyamodókat a fóti gyermekközpontban helyezik el. Azok, akik nem kívánnak Magyarországon maradni, egy átmeneti időszakra valamely más gyermekvédelmi intézménybe kerülnek.
15
Európai Bizottság, Együtt az Emberkereskedelem Ellen honlap, ország információ, Svédország, URL: http://ec.europa.eu/anti-trafficking/showNIPsection.action?country=Sweden, honlap látogatásának dátuma: 2012. szeptember 25. 16 Cselekvési terv a prostitúció és a szexuális célból elkövetett emberkereskedelem elleni küzdelemre, URL:: http://www.sweden.gov.se/content/1/c6/13/36/71/ae076495.pdf, honlap látogatásának dátuma: 2012.
33
specifikusan a gyermekáldozatokra fordítandó összegeket. Ráadásul, mivel az cselekvési terv már elavult, és jelenleg nincsen érvényes kormányzati politikai dokumentum, amely részletezné az emberkereskedelem elleni és az áldozatok megsegítését célzó intézkedéseket, a pénzügyi erőforrások részletes elemzése irreleváns. Az emberkereskedelem elleni küzdelem és az áldozatok megsegítése mellé rendelt pénzügyi források
nagyságáról
alkotott
képhez
vonatkozási
pontként
szolgálhatnak
az
emberkereskedelem elleni (CT) testületek költségvetései. Sikerült információt szerezni a bulgáriai nemzeti CT testület, az Emberkereskedelem Elleni Küzdelem Nemzeti Bizottsága esetében. Éves költségvetéséből, mely 150-200.000 euró között van (az elmúlt 3 évre nézve), a testületnek 7 alkalmazottjának fizetését, 7 helyi bizottság kiadásait, és a bizottság által fenntartott 2 menhely működését kell kigazdálkodnia. Nem nehéz belátni, hogy az állam által allokált erőforrások igen szűkösek, és nem adnak lehetőséget arra, hogy az ország fő emberkereskedelem
elleni
testülete
kiegészítő
támogatást
nyújtson
specifikus,
a
gyermekáldozatok reintegrációját célzó intézkedésekhez. Egy másik vonatkoztatási pontként szolgálhat a pénzügyi források mobilizációjának mértékéről alkotott képhez az összeg, amelyet a gyermekáldozatokat támogató és reintegrációjukat segítő szolgáltatók kapnak. Azonban, ahogyan azt korábban is említettük, a hat vizsgált országban az emberkereskedelem gyermekáldozatait olyan szolgáltatók látják el, akik különböző veszélyeztetett gyermekeket és áldozatokat is ellátnak. Ezért aztán a szolgáltatók által a gyermekáldozatoknak nyújtott segítségről nincsenek diszaggregált adatok, ami lehetetlenné teszi az emberkereskedelem gyermekáldozatainak megsegítésére fordított erőforrások felmérését. Olaszország például mintegy 4, 4 és fél millió eurót fordít a gyermekáldozatok
támogatására,
az
olasz
államrendőrség
által
biztosított
projekt
finanszírozáson keresztül, de nincsenek elérhető adatok arról az összegről, amelyet specifikusan a kiskorúakra fordítottak. Hasonló a helyzet Bulgáriában is, ahol az erőszak gyermekáldozatainak fenntartott krízisközpontok (beleértve az emberkereskedelem áldozatait is) minden egyes helyre kb. 3,600 eurót kapnak, vagy összesen 36. 000 eurót évente.17 Csakhogy nem állnak rendelkezésre hivatalos adatok arról, hogy pontosan hány gyermekáldozatot látnak el a krízisközpontok évente.
szeptember 25. 17
Szociális Támogatások Hivatalos Válaszadó Ügynöksége (2011. 11. 15.)
34
Magyarországon 27.000 dollárt különítettek el egy civil szervezet által az emberkereskedelem áldozatai részére működtetett menhely számára, különösen az olyan fiatal, felnőtt, magyar emberkereskedelem áldozatok illetve kísérő nélküli kiskorúak visszailleszkedésének finanszírozására, akik Hollandiából vagy máshonnan szöktek meg a szexipari kizsákmányolás elől. Korábban a Baptista Szeretetszolgálat működtetett menhelyet a gyermekkereskedelem kiskorú áldozatainak, de a jogszabályokban bekövetkezett korábbi változások miatt a továbbiakban nem kaptak erre engedélyt, mivel a törvény szerint kiskorút kizárólag gyermekvédelmi intézetben lehet elhelyezni, amíg a gyermekvédelmi hatóság döntést nem hoz az ügyükben, a gyermek gyámja véleményének és a különleges körülmények figyelembevételével. A kiskorút vagy visszaküldik a családjához, miután alaposan megvizsgálták a családi körülményeit, mind a küldő, mind a befogadó ország felelős nemzeti hatóságainak segítségével. Amennyiben a gyermeket nem lehet hazaküldeni, akkor a gyermekvédelmi intézetben kell maradnia. Lehetőség van arra is, hogy a gyermek egy harmadik országba távozzon, ha ott családtagjai élnek. Azonban néhányan egy pár nap vagy hét után eltűnnek az intézetből, és könnyen újra áldozatokká válhatnak. Az eltűnt gyermekek esetében mind a gyermek gyámja, mind az intézet igazgatója jelenti az eltűnést a rendőrségnek, amely körözést ad ki. 2010 nyara óta működik a fóti gyermekközpontban a Kísérő Nélküli Kiskorúak Otthona, ahol azokat a külföldi kiskorúakat illetve gyermekkereskedelem áldozatait helyezik el, akik menedékért folyamodtak.18 Minden külföldi lakó kap szállást és ellátást, szociális ellátást, ingyenes egészségügyi ellátást, oktatást és magyar nyelvtanfolyamot, az otthonban tartózkodásuk egész ideje alatt. Az ezzel kapcsolatos költségeket a központi költségvetésből finanszírozzák, konkrétan az Emberi Erőforrások Minisztériuma szociális államtitkársága. A térített költségek ugyanazon fejkvóta alapján kerülnek kiszámításra, mint a gyermekvédelmi rendszerben lévő magyar gyermekek esetében. Azonban nem állnak rendelkezésre diszaggregált adatok arról, hogy mennyibe kerül összesen évente az ellátásuk. Azok a kiskorú külföldiek, akik nem folyamodnak tartózkodási engedélyért Magyarországon, és így csak egy rövid, átmeneti időt töltenek az országban, más gyermekvédelmi intézetben helyezik el, ahol van üres hely és az intézet kész befogadni őket. Az elmúlt év súlyos pénzügyi válsága miatt bevezetett megszorító intézkedések miatt heves viták zajlanak arról, hogy kinek kell fedeznie az ezekben az intézetekben tartózkodó külföldi kiskorúak elhelyezésének és ellátásának
18
Egyetlen regisztrált esetet sem találtunk emberkereskedelem gyermekáldozatáról az elmúlt két évre vonatkozóan.
35
költségeit. Több intézmény megtagadta egy időre a külföldi kiskorúak befogadását, pénzügyi indokokra hivatkozva. 2012 őszén új otthonokat nyitottak (2x12 hellyel) kimondottan a kísérő nélküli kiskorúak és a gyermekkereskedelem áldozatai részére, a magyar-szerb határszakasz legfrekventáltabb részein. A CT kormányzati politikák végrehajtásához valamint az egyes, gyermekáldozatokat segítő programokhoz rendelt erőforrásokról szóló pontos információk hiánya azt mutatja, hogy a politikákat és a programokat hatékonyságuk és hatásosságuk elemzésének elvégzése nélkül dolgozzák ki – ezt a következtetést bővebben a következő, a monitorozó és értékelő mechanizmusok értékeléséről szóló részben fejtjük ki. 3.5.2. Az ellenőrző és értékelő mechanizmusok értékelése A bevett ellenőrző és értékelő mechanizmusok hiánya volt az egyik legnagyobb kihívás, amelyet a hatékony politikák kidolgozása és végrehajtása tekintetében a vizsgálat mind a hat országban azonosított. Gyakorlatilag az összes országban, ahol kidolgoztak emberkereskedelem elleni stratégiát és nemzeti programot (beleértve a gyermekáldozatok támogatását és reintegrációját) hiányzott bármilyen mechanizmus, amely lehetővé tenné az előrehaladás ellenőrzését, vagy a végrehajtás hatékonyságának értékelését. E tekintetben az egyik legfontosabb kihívás, amelyet részletesen tárgyaltunk e jelentés korábbi szakaszaiban, a gyermekkereskedelemről vezetett olyan központosított adatgyűjtési mechanizmusok hiánya, amelyek lehetővé tennék az adatok aggregációját, a hatásorientált értékelési mechanizmusok érdekében. A nemzeti CT válasz mechanizmusainak értékelésében mind a három országban, ahol jelenleg létezik koordinációs testület és CT nemzeti program, hasonló megközelítés figyelhető meg. Bulgáriában, Szlovákiában és Ausztriában évente vagy kétévente készülnek jelentések a nemzeti programok végrehajtásáról. Ezek a jelentések a végrehajtásban szerepet vállaló struktúrák és szervezetek közös munkájában íródnak. Ezek a szervezetek egyenként jelentést tesznek a nemzeti testületnek, amelynek feladata az összes begyűjtött információ összeállítása egy nemzeti jelentéssé. Ez a fajta megközelítés együttműködésre készteti a különböző partnereket
és
bizonyos
fokig
elszámoltathatóságot
is
megkövetel
minden,
az
emberkereskedelem elleni küzdelemben szerepet vállaló entitástól. Azonban ennek a megközelítésnek az a következménye a nemzeti jelentésekben, hogy azok főként a különböző tanácskozásokról, szemináriumokról és egyéb eseményekről szóló beszámolókból állnak, amelyekben nem szerepelnek különböző mérhető mutatók, nem reflektálnak az eseményen 36
túlmutató célokra, és, ami a legnagyobb probléma, nem tartalmaznak elemzést a végrehajtott tevékenységek hatásáról. Így például Svédország, amely nem rendelkezik CT testülettel, de végrehajtott Nemzeti Cselekvési Tervet, jelentett annak végrehajtásáról a kimeneteleket mérő mutatók segítségével, de a jelentés nem tartalmazott hatáselemzést, mely iránymutatásként szolgálhatna a további cselekvéshez. Szlovákia jelezte szándékát, hogy külső ellenőrzést vezetne be, de erre vonatkozóan még nem történtek konkrét lépések. Bulgáriában, a gyermekvédelmi hatóságok progresszívebbnek mutatkoztak olyan értékelések elvégzésében, amelyek a gyermekkereskedelem áldozataira vonatkozó kormányzati politikákat is magukban foglalták. A 2008-2018-as időszakra szóló Nemzeti Gyermekügyi Stratégia végrehajtásának értékelését belsőleg végezték el, és elkészült az első időszakos jelentés a 2008-2010-es periódusról. Ennek ellenére, még mindig vannak hiányosságok az értékelésben. Például, az ellenőrző folyamat elsősorban a nemzeti gyermekvédelmi terv éves jelentéseire, mint elsődleges információs forrásra épül, és így hiányt szenved változatos perspektívákban, amelyek gazdagabbá és objektívebbé tennék az elemzést. Nincsenek nyilvánosan hozzáférhető értékelési kritériumai az ellenőrzésnek, sem többszintű adatgyűjtési rendszerek (az éves jelentések áttekintésén túlmutatóan), sem világosan meghatározott mutatók, amelyek biztosítanák az ellenőrző rendszer minőségét, a vizsgálatok megismételhetőségét, és az ellenőrzés javítását. A kutatás nem talált egyetlen olyan értékelési rendszert sem, amely a reintegrációs segítség hatékonyságát mérné fel a gyermekkereskedelem áldozatainak az esetében. Bár egyes esetekben a gyermekáldozatoknak reintegrációs segítséget nyújtó szolgáltatók engedélyét az állami hatóságok adják ki és bizonyos fokig ők is ellenőrzik munkájukat, hatásorientált értékelések egy sor ok miatt nem készülnek. A migránsok sikeres szociális (re)-integrációjához alapvető fontosságú az érintettek jó mentálhigiénés állapota. Ami az emberkereskedelem felnőtt és gyermekáldozatainak nyújtott (re)-integrációs segítséget illeti, egy magyar civil szervezet, a Cordelia Alapítvány bizonyítani tudja hatékonyságát. A szervezetet 1996-ban alapították, a jugoszláv háború miatt elmenekült emberek megsegítésére. 16 éve, éves szinten a menekültek és az emberkereskedelem áldozatainak százait kezelik és rehabilitálják. Kísérő nélkül utazó kiskorúaknak, emberkereskedelem felnőtt és gyermekáldozatainak, és menekülteknek nyújtanak segítséget. Budapesten és öt vidéki helyszínen működnek, teljes kapacitással. A Cordelia Alapítvány olyan pácienseknek nyújt segítséget – diagnózis felállítása, felmérés, kezelés és rehabilitáció – akik pszichiátriai problémákkal fordulnak hozzájuk (a legtöbb beteg 37
poszt-traumatikus stressz szindrómában (PTSD), szorongásban és depresszióban szenved, az illegális határátlépés/embercsempészet során átélt kockázatok és veszélyek következtében.) Az alapítvány komplex pszichoszociális segítséget nyújt, multidiszciplináris, integrációorientált, társadalmi nemre érzékeny módon és a “nem ártani” elv alapján. A kliensek különböző nyelveken beszélnek, ami ritkaság Magyarországon, mivel messzi országokból érkeztek és nagyon eltérő társadalmi, kulturális, iskolai és vallási háttérrel rendelkeznek. A Cordelia Alapítvány az állami egészségügy feladatait egészíti ki, amely nem képes reagálni ezekre az új és különleges szükségletekre. Munkatársaik (pszichiáterek, gyermek pszichiáterek, pszichológusok, szociális munkások és egy speciális tolmács csapat (akik az Európában ritkán beszélt nyelvekben és a pszichiátriai szakterminológiában jártasak) részt vesznek a folyamatos tanulási rendszerben. A munkatársak betartják az orvosi és pszichiátriai előírásokat, irányelveket és etikai normákat, az érvényben lévő jogszabályokat, különös tekintettel az gyermekjogi és emberjogi egyezményekre. A Cordelia sosem adja ki a páciensek személyes és egészségügyi adatait, mivel ezzel veszélybe sodorhatná őket. A páciens forgalmat a kísérő nélküli kiskorúak, felnőtt és gyermek emberkereskedelem áldozatok és a menekültek számával összevetve azt láthatjuk, hogy igen nagyszámú páciens jár hozzájuk hosszabb kezelésre. A Cordeliának saját sztenderdjei vannak, beleértve a terápiás tervet, az esetmegbeszéléseket, az esetkövetést és a releváns nemzeti iránymutatásokban lefektetett követelményeket, melyek a pszichiátriai és rehabilitációs ellátásokra vonatkoznak. Az elmúlt 16 év alatt a páciens szám növekedése, a betegek konferenciákon és tanulmányokban bemutatott jó gyógyulási rátája és népszerűségük a migránsok körében egyértelműen azt bizonyítják, hogy a Cordelia Alapítvány tevékenységei hatékonyak, fenntarthatóak és megismételhetőek. Egy másik probléma a segítséget kapott emberkereskedelmi áldozatokról vezetett központosított, diszaggregált adatok hiánya. Bulgáriában például a 2008-2018-as Nemzeti Gyermekügyi Stratégia első ellenőrző jelentése/elemzése tartalmaz egy számot a “sikeresen reintegrált veszélyeztetett gyermekekről.”19 Mivel azonban a szám nincs lebontva a reintegráció típusaira, vagy a veszélyeztetett gyermekek profilja szerint, nem lehet megállapítani,
pontosan
hány
gyermekkereskedelem
áldozatot
sikerült
“sikeresen
reintegrálni”. Ráadásul hiányzik minden információ a reintegráció hatékonyságának sikerességét mérni hivatott mutatókról és módszerekről, ami megkérdőjelezi ennek a kategóriának az érvényességét. Ilyen típusú statisztikák Magyarországon sem elérhetőek. 19
Ibid, p 8.
38
Olaszországban, ahol a legfejlettebb és a legbőkezűbb az ellátórendszer, még nincsenek működő értékelési rendszerek. Az államrendőrség (DPO) jelenleg nem folytat semmilyen értékelő tevékenységet az általa finanszírozott projektekről, ami adhatna valamilyen útmutatást arra nézve, hogy mennyire hatékonyak ezek a szolgáltatások. 2008-ban a DPO létrehozott egy adatbázist, mely az emberkereskedelem áldozatainak profiljáról tartalmaz információkat, valamint az ellátórendszer által biztosított szolgáltatásokról. A DPO azonban nem adott még visszajelzést az információk e gazdag tárházáról a nagyszámú végrehajtó szervezetnek, és az adatokat nem használták fel a szolgáltatások, különös tekintettel a gyermekkereskedelem áldozatainak nyújtott ellátások hatékonyságának elemzéséhez.
39
3.6. Az eredmények értékelése A gyermekkereskedelem áldozatainak megsegítése és a reintegrációs kormányzati politikák eredményeinek értékelését számos tényező nehezíti, melyekről e jelentés előző részeiben részletesen írtunk. A központosított adatgyűjtés és az ellenőrző és értékelő mechanizmusok hiánya azokban az országokban, amelyekben van CT testület és az áldozatok megsegítését célzó kormányzati politika igencsak megnehezíti ezen politikák végrehajtási hatékonyságának az értékelését. Mint azt korábban említettük, Ausztria, Szlovákia és Bulgária olyan jelentésekben számol be az éves/kétévenkénti CT cselekvési tervek végrehajtásáról, melyek kimeneteli mutatókra épülnek, és kevés elemzést tartalmaznak a végrehajtás nehézségeiről, és semmilyen információt nem szolgáltatnak az egyes tevékenységek hatásáról. Mindhárom országban megfigyelhető tendencia, hogy egyes, nem megvalósított tevékenységek átgördülnek
az
egyik
cselekvési
tervtől
a
következőig.
Ausztriában
például
a
gyermekkereskedelem áldozatainak reintegrációjára adott nemzeti válasz szerepelt a II. Nemzeti Cselekvési Tervben (NCST) (2009-2011) majd a III. NCST-ban is. Hasonlóképpen, Bulgáriában gyermekkereskedelem áldozatainak és az erőszakot elszenvedett gyermekek részére fenntartott krízisközpontok működtetéséhez kidolgozandó módszertan 2010 óta minden gyermekvédelmi programban szerepel és végül csak 2012 áprilisában dolgozták ki és fogadták el. Mivel nincs külső ellenőrző és értékelési rendszer ezen programok megvalósítására
vonatkozóan,
nincsenek
megadva
azok
az
okok
sem,
amelyek
megnehezítették az adott tevékenységek végrehajtását. A sztenderdizált, országos koncepció kialakításának hiánya az emberkereskedelem gyermek- és fiatal áldozatainak megfelelő ellátására és gondozására vonatkozóan Ausztriában is kulcsfontosságú hiányosság, amelyet a mai napig nem orvosoltak. Szakértők szerint a fő nehézség abban van, hogy nincs formális együttműködési mechanizmus a szövetségi állam és a kilenc tartomány között. Svédország a fenti országokhoz hasonló megközelítést választott a Nemzeti Cselekvési Tervének végrehajtásáról szóló jelentésekben. Az egyes feladatok megvalósításáról (melyek öt fő területre koncentráltak: a veszélynek kitett személyek erőteljesebb védelme és támogatása, a megelőzés megerősítése, a bíróságok munkaminőségének és hatékonyságának javítása, erőteljesebb együttműködés nemzeti és nemzetközi szinten, és több tudás a témáról) 2011. elején tettek jelentést a kormánynak. A jelentésben foglaltakat a Svéd Országos Bűnmegelőzési Tanács foglalta össze és értékelte (Svéd Országos Bűnmegelőzési Tanács, 2011/18-as jelentés). Az értékelés azonban főleg kimeneteli mutatókra épült, mint például a továbbképzéseken részt vettek száma. Olaszországban, ahol jelenleg nincsen érvényben lévő 40
Nemzeti Cselekvési Terv, de igen fejlett, az áldozatokat támogató rendszer működik, rendszeres értékeléseket kellene végezni az államrendőrség által finanszírozott és 13-as és 18as cikkek szerint végrehajtott projektek hatékonyságáról, valamint az emberkereskedelem áldozatai reintegrációjának hatékonyságáról. Bár történtek lépések annak érdekében, hogy értékelő rendszert hozzanak létre a SIRIT adatbázis kiépítésével, az adatbázist a mai napig nem használták a segítő programok eredményeinek az értékelésében. A különösen a kiskorúaknak nyújtott támogatások és segítségnyújtás különböző fázisaira vonatkozó nemzeti szintű sztenderdizált eljárások hiánya megnehezíti az eredmények bármilyen értékelését, mivel nincsenek olyan sztenderdek és mutatók, amelyekhez képest mérni lehetne a reintegrációs programok sikerét. Mindazonáltal történtek erőfeszítések az államrendőrség által arra nézve, hogy nyomon kövessék a 13-as cikk szerinti programok kimenetelét, s ezek kiindulópontul szolgálhatnának egy értékelési rendszer kialakításához. Például jelenleg az államrendőrség adatokat tárol azoknak az áldozatoknak az arányáról, akik önálló életvitelt kezdtek illetve megkezdődött társadalmi reintegrációjuk, illetve azoknak az arányáról, akik visszatértek a kizsákmányolás körforgásába – ezek világos mutatói a végrehajts sikerességének. További lépések szükségesek az adatok diszaggregálása terén, annak érdekében, hogy nyomon lehessen követni az emberkereskedelem kiskorú áldozatainak százalékos arányát, és hogy további mutatókat lehessen kidolgozni a beavatkozások sikerességének mérésére.
41
3. táblázat a DPO 2011. 13. cikk alá eső programjainak eredménye Program eredmény
A 13. cikk alá eső program meghosszabbítása ugyanazzal a
Szám
Érték %-ban
137
24.3
130
23.0
Elveszett kapcsolatok
84
14.9
Függetlenség és szociális intergráció kezdete
22
3.9
Támogatott visszahonosítás
21
3.7
Közösségi felügyelet
15
2.7
Visszatérés a kizsákmányolási körbe
8
1.4
Emigráció egy harmadik országba
3
0.5
Másik, 13. cikk alá eső projektbe való áthelyezés
3
0.5
Adatközlőként való védelem
0
0.0
Más
141
25.0
Összes
564
100.0
szervezettel Aa 18. cikk alá eső projektbe való áthelyezés
Forrás: DPO
Míg az elemzés első része a gyermekkereskedelem áldozatainak támogatására és reintegrációjára vonatkozó eljárások szerkezetére és ezeknek a nemzetközi szabványoknak való megfelelőségére összpontosult, ez a második rész az irányelvek és intézkedések konkrét megvalósulását értékeli. Az elemzés egy a gyermekkereskedelem áldozatait támogató intézkedések általános értékelésével kezdődik; megvitatja az időleges gondozás minőségét és végül értékelést ad azokról az elérhető támogatási módszerekről, amelyek a gyermekkereskedelem áldozatainak hosszú távú reintegrációját szolgálják.
42
4. ÉRTÉKELÉS A REINTEGRÁCIÓ JELLEGE SZERINT II. SZINT 4.1. Gyám kijelölése A vizsgáltak közül öt országban a gyermekkereskedelem áldozatainak gyámságára két fő módszer kerül alkalmazásra. A korlátozott felügyeletet, mely magában foglalja az úgynevezett törvényes felügyeletet (képviseletet) Ausztriában a Fiatalkorúak Jóléti Felügyelete (Youth Welfare Authority-YWA) biztosítja. Bulgáriában a felügyelet egy hasonló formája a képviselet, amit gyermekvédelmi körzetek szociális munkásai vagy gyermekvédelmi intézmények vezetői látnak el. Ezeknek az intézeti képviselőknek a gyermek jólétére nézve korlátozott előjogai vannak, tekintve, hogy a szülők illetve közeli hozzátartozók megtartják maguknak a törvényes gyámságot. Olaszországban ”a gyermekek feletti „időközi felügyeletet - mindaddig, amíg a bíró ki nem jelöli a gyámot-, vagy az illetékes helyi hatóság, vagy annak a gyermekotthonnak a jogi képviselője gyakorolja, ahol a kiskorú tartózkodik. Szlovákiában a törvényes gyámokat (akik lehetnek ideiglenesek vagy véglegesek) akkor jelölik ki, amikor nem lehetséges a gyermekek szülői képviselete. Ideiglenes gyámot a gyermek különleges érdekeinek egy meghatározott ügyben történő védelmére jelölnek ki. A
teljes
gyámságot
Ausztriában
a
YWA
törvényszéki
utasításra
biztosítja
(gyám/gondnok/kurátor), azokban az esetekben, amikor a szülők erre nem képesek és semmilyen más alkalmas személy vagy hozzátartozó nem állapítható meg erre a célra. Az ilyenfajta gyámság magában foglalja a szociális, gazdasági, pszichológiai támogatást, illetve az elszállásolást. A gyermekkereskedelem áldozatainak teljes gyámságát Bulgáriában nagyon ritkán alkalmazzák, mivel ezek a gyermekek az országban bolgár állampolgároknak számítanak szüleikkel vagy közeli hozzátartozóikkal együtt, akik a törvény értelmében a gyámjuknak tekinthetők. Intézmény által biztosított gyámságot Bulgáriában azok a gyermekek kaphatnak, akiknek szülei ismeretlenek, elhunytak, cselekvőképességüktől vagy szülői joguktól megfosztottak, vagy nincsen olyan közeli hozzátartozójuk, aki ezt a szerepet betöltené. Ilyen esetekben a gyámságot az illetékes, specializált intézmény vezetője biztosíthatja. Teljes gyámságot Olaszországban hivatásos gyámok (helyi hatóság képviselői), vagy 43
állampolgárok (önkéntesek vagy az országban jogszerűen tartózkodó külföldiek) láthatnak el. A megbízottat (vagy gondnokot) Svédországban az ún. fő gyám (Chief Guardian) nevezi meg, és joga és feladata a gyermek személyes, financiális és jogi ügyeiben döntést hozni. Svédországban minden egyes helyhatósági területhez hozzá van rendelve egy fő gyám (Chief Guardian) intézmény, amelynek feladata a megbízottak kijelölése és munkájuk felügyelete. Végleges gyámokat Szlovákiában arra a célra jelölnek ki, hogy jogokat és felelősségeket gyakoroljanak a gyermek érdekeinek nevében. A vizsgált országok közül háromban helyi variációk figyelhetők meg a gyámsági formák végrehajtásában. (Ausztria, Olaszország, Svédország). Bulgáriában, Szlovákiában és Magyarországon a gyámsági szolgáltatások igazodnak az egységes végrehajtáshoz. A gyámság alkalmazásának helyi jellegzetességeiben jelentettek kedvezőtlenségeket, melyek ugyanakkor hasznosak néhány bevált gyakorlat fejlődésének szempontjából úgy, mint: a megfelelően képzett gyám kellő időben történő kijelölése, folyamatos támogatása (Olaszország, Svédország), korlátozott számú rábízott kiskorú (Olaszország), gyakori találkozó a gyermek és a gyám között (Svédország). Magyarországon
gyámsági
rendszer
az
államigazgatás
része,
irodái
országszerte
megtalálhatók. A Gyámügyi Hivatal egy olyan gyermekvédelmi hatóság, melynek nagy múltja és gyakorlata van az összes, adott földrajzi területen élő és tartózkodó veszélyeztetett vagy árva gyerek ellátásában, legyen az hazai vagy külföldi kiskorú. A gyám saját hatáskörben felelős a gyermek érdekeinek képviseléséért, annak eldöntéséért, hogy a gyermek árvának vagy veszélyeztetettnek minősüljön, bentlakó legyen egy gyermekvédelmi otthonban, erőszak, szexuális kizsákmányolás, gyermekkereskedelem, stb. áldozatának minősüljön. Az összes külföldi gyerek gyámja 2012. decemberéig bezárólag a Budapest V. kerületének Gyámügyi Hivatala által kijelölt és felügyelt fóti Gyermekváros külföldi gyermekekért felelős részlegének igazgatója volt. 2013. január 1-jétől kezdve az igazgató és a gyám személye nem lehet megegyező, tehát a Budapest V. kerületi Hivatal, mely a fóti Intézetet felügyeli, egy új gyámot jelöl meg. Néhány esetben ún. eseti gondnokot jelölnek ki. Nevelőszülők vagy örökbefogadó szülők is lehetnek gyámjai, de nem feltétlenül törvényes gyámjai a gyermekeknek. A törvényes gyám felel a gyermek tulajdonáért és vagyonáért, illetve képviseli őt hivatalos vagy jogi ügyekben. A Gyámügyi Hivatal gyámjai nem gondoskodhatnak egyidejűleg több mint 48 gyermekről.
44
Azon kiskorúak esetében, akiket illegális határátlépés során a magyarországi Határrendészet fog el, a Határrendészet tisztjei egy megbízott gyámot rendelnek a kiskorú kihallgatására a legközelebbi helyhatósági területről, hogy az ügyben érdekeit képviselje. Azoknak a gyerekeknek, akik köztes időre a fótin kívül másik intézményben lettek elhelyezve (mivel nem akartak menedékjogot kérni) az adott intézet igazgatója a felelős gyámja mindaddig, amíg a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal meghozza döntését a kiskorú jogi státuszát illetően, és/vagy arra az időszakra, amíg a kiskorú az adott intézményben kell, hogy tartózkodjon. Kiskorú gyermekvédelmi intézményből történő szökése esetén az esetet kötelező a rendőrségnek és a gyámnak jelenteni, illetve az ország területére, a szomszédos államok és az EU területére, a SIRIS rendszerben körözést kiadni. Körözések egymás közti átfedése előfordulhat. Az intézmény gyámja felel a gyermek érdekeiért státuszának meghatározása esetében, vagy ha később hazatelepítik szülőhazájába, vagy átadásra kerülne egy másik Európai Unió Katonai Vezérkari(EU MS=European Union Military Staff) szervnek esetleg egy harmadik országnak, ahol a családtagjai élnek. Jóllehet a gyám legjobb képességei szerint igyekszik a feladatát ellátni, és támogatni őt a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal az ő jogi helyzetét illetően lefolytatott perei során. Ugyanakkor 2012-ben nagyfokú ellenállás volt tapasztalható az egyedülálló gyermekeknél a menedékjog és a Magyarországon való maradás ellen. Az ellenállás okai lehetnek a magyarországi leromlott életkörülmények, a szülők döntése, akik lehetőség szerint Európa leggazdagabb államaiba akarják a gyermekeket küldeni, és a legnagyobb valószínűség szerint a megfélemlítés, amellyel a leleplezéstől tartó emberrablóik félnek. A kiskorúak fele hamarosan elhagyja az intézményt (mindegyik biztosítja a szabad be-és kijárást) és nyoma veszik külföldön. A Magyarországhoz hasonló tranzitországok száma 2011-2012-re megemelkedett. A vizsgált országokban számos hiányosságot jelentettek, ami a gyámság biztosítását illeti. Ausztriában az a gyakorlat, mely szerint teljes felügyeletet (gyámságot) kizárólag a 14 év alatti gyermekeknek biztosítanak, illetőleg a 14 éves kor felettiek részére (csak) jogi, a jelentések
szerint
az
idősebb
gyermekeket
(kísérő
nélküli
gyermekek
és
gyermekkereskedelem áldozataihoz hasonló esetek) kedvezőtlen helyzethez juttatja.
45
Beszámoltak arról, hogy a felügyeletet illető eljárások alkalmazásának sokszínűsége Ausztria különféle tartományaiban valós jelenség, ahol néhány YWA nem tesz eleget a kötelezettségeinek, hogy a kísérő nélküli gyermekek és gyermekkereskedelem áldozatainak gyámságát ellássa. A törvényes gyám jelenlétének ellenére (szülőkkel és közeli hozzátartozókkal szemben) vagy intézményes gyám esetében Bulgáriában az ebbe a csoportba tartozó gyerekek a jelentés szerint elégtelenül lettek ellátva a befogadás, támogatás és reintegráció során. A Bulgáriáról
szóló
gyermekkereskedelem
tanulmány áldozatai
tanácsot mellé
ad
rendelt
egy
jól
képzett,
gyámokat
professzionális
tömörítő
szervezet
megalapítására, ami biztosítani tudná a gyermekek érdekeiket a befogadás és támogatási folyamat bármely szakaszában. Néhány svédországi helyhatóságban a gondnokok kijelölése 2 hónapot is igénybe vehet, illetve a gyermek-gondnok találkozások is ritkák lehetnek. Szlovákiában az átmeneti gyámok gyakran jöhetnek a gyermek állandó lakhelyéről, ami távol esik az intézményes gondozás helyszínétől – az ilyen helyzetekben nem jöhet létre a személyes benyomás, kapcsolat a gyám és a gyermek között, ami hatással van a gyámsági szolgáltatás minőségére. Ausztriában, Olaszországban és Bulgáriában pedig olyan tendencia figyelhető meg, amikor sok gyermeket bíznak egy intézményi gyámra. Figyelembe véve, hogy a gyám felelőssége komoly, az a gyakorlat, hogy egyetlen gyámra sok gyermeket bíznak, korlátozza őt abban, hogy mélyebb bizalmi viszonyt alakítson ki velük.
46
4.2. Szűrés és dokumentálás A vizsgált hat országból egyedül Bulgária az, aki hitelesített szűrési és dokumentálási eljárásokat alkalmaz a gyermekkereskedelem áldozatainak azonosítására. Az ország a kísérő nélküli gyermekek és gyermekkereskedelem áldozatainak képviseletére és gondozására vonatkozó mechanizmusaival foglalkozó szerv külföldről visszatérve kijelöli a feladatokat és az együttműködést a felelős intézmények között, a szűrés és dokumentálás a konkrét elemeit (mely tartalmazza a gyermek személyazonosságának megerősítését, információt a gyermek vagy szülei korábbi regisztrációjáról a MoI -rendszerben, az emberkereskedelem körülményeinek leírását, a kockázat megbecslését, illetve a család és a gyermek szociális környezetének előzetes szűrését). Ausztria, Magyarország, Szlovákia és Svédország nem rendelkezik sztenderd irányelvekkel a gyermekkereskedelem áldozatainak esetén végzendő szűrés és dokumentáció vezetésére nézve. Ausztriában, Drehescheibe (egy speciális központ gyermekkereskedelem áldozatainak és a kísérő nélküli gyermekeknek) néven egy speciális eljárásmód került kifejlesztésre a szűrésre és dokumentálásra. A művelet összetevői tartalmazzák a kezdeti személyazonosság-meghatározást, a személyazonosság tisztázását a Drehescheibe-adatbázis ellenőrzésével vagy az illetékes nagykövetséggel vagy rendőrségi összekötő tiszttel való kommunikációval, háttérinformációs akta előkészítését a gyermek hazaszállítását illetően. Ez a művelet ugyanakkor nem alkalmazható mindenütt Ausztriában. Ausztriában, Olaszországban és Svédországban az egységes irányelvek hiánya és a decentralizált védelmi rendszer együttesen, a szűrési és dokumentálási folyamatot bizonyos intézmények és szakemberek elköteleződésétől teszik függővé regionális és helyi szinten egyaránt. A vizsgált országok közül egyik sem rendelkezik speciális etikai kódexszel a gyermekkereskedelem áldozatainak a törvényalkalmazás vagy szolgáltatást biztosítók által végzett kikérdezésére vonatkozóan. A gyermekkereskedelem
áldozatait
ezekben
az
országokban
sokkal
általánosabb,
gyermekekkel dolgozók számára készített, általános kódexek szerint kérdezik ki. Ezek a módszerek a következők: Bulgáriában a Hivatásosan gyermekekkel foglalkozók etikai kódexe (szolgáltatást nyújtók részére). Svédországban a Szociális szolgáltatások törvény,
47
mely felállítja az előzetes vizsgálatra vonatkozó normákat és speciálisan képzett szakértőket biztosít a gyermekek kikérdezésére. Ausztriában a Büntetőeljárási kódex, mely gyermekbarát törvényalkalmazási technikákat határoz meg a 14 éven aluli, szexuálisan kizsákmányolt gyermekek kikérdezésére vonatkozóan. Szlovákiában a kiskorúak kikérdezésére nézve a Bűnügyi kódex és a Magatartási kódex gyermekekre vonatkozó része. Magyarországon az összes szabályozás a releváns törvényhozásban lett lefektetve, tehát külön erre a célra szolgáló törvényhozás nem szükséges. Magyarországon a gyám, egy felnőtt tanú és egy megfelelő tolmács jelenléte szükséges kísérő nélküli gyermekek kihallgatása esetében, magyar és külföldi gyermek esetében egyaránt. A követelmények a Gyermekvédelmi és gyámügyi törvényben, a Büntetőeljárási törvényben és a Rendőri Etikai Kódexben vannak lefektetve. Ami az egészségügyet, szociális ellátást és oktatásszemélyzeti ügyeket illeti, ezeknek a szerveknek van vonatkozó törvényhozásuk, professzionális irányelveik, etikai kódexeik, melyek tartalmazzák a gyermekkel való bánásmódra és kikérdezésre vonatkozó módszereket. Az adatvédelem szintén lényeges. A gyermekkereskedelem áldozatainak interjúja hivatalos személyek jelenlétében zajlik annak érdekében, hogy biztosítsák a gyermek lérdekeit. Ezek a hivatalos személyek Bulgáriában szociális munkások, Olaszországban nyelvi és kultúrközi közvetítő, Szlovákiában pedagógus, pszichológus, orvosi szakértő vagy jogi képviselő. Svédországban ezek az interjúk speciálisan képzett, traumán átesett gyermekek kikérdezésére szakosodott rendőrök vezetésével történnek. Két vizsgált ország jelentett speciális bevált gyakorlatokat a gyermekkereskedelem áldozatainak kikérdezésére nézve. Olaszországban néhány érzékeny esetben projektvezetők és kultúrközi közvetítők is levezethetik az interjút a kiskorúval, mielőtt az a rendészeti tisztekkel találkozna, és ezekkel a tisztekkel megoszthatják később a kényes információkat a vizsgálat folyamatának elősegítése céljából. Svédországban 2010 óta 25 gyermekházat (Barnhouse) alapítottak meg, mint a gyermekkereskedelemben is érintett kiskorúak kiszolgálásának elosztópontját. Ezek a házak adnak otthont az összes kapcsolódó hatóság képviselőinek, akik együttműködve biztosítják a kivizsgálás gyorsaságát és a hatékony megoldás megtalálását a kiskorú védelmére, többszöri interjúk és vizsgálatok lefolytatásával. Svédországban ezen felül a 15 év alatti gyermekekkel készült interjúkat videóra rögzítik, hogy biztosítsák a gyermek jogainak és érdekeinek teljesülését. Három vizsgált ország (Ausztria,
48
Bulgária, Szlovákia) értékelése rámutat, hogy a professzionális etikai normák alkalmazása nem mindig tesz eleget a megfelelő nemzetközi sztenderdeknek a gyermekkereskedelem áldozatainak kikérdezése esetében, ezek különösképpen a rendészet területén nincsenek mindig garantálva. Bulgáriában egy, a célországgal való együttműködésbeli hiányosság fedezhető fel a szűrési és dokumentálási folyamatban. Olyan, a gyermekkereskedelem áldozatává vált kiskorúak esetében, akiket külföldön jelentettek, az előzetes átvizsgálási folyamat a gyermek hazaküldése előtt vagy után is történhet, az adott ügytől függően. Kormeghatározás a vizsgált országokban röntgen-vizsgálattal vagy más biometrikus módszerekkel történik (mint például Olaszországban a fogazat vizsgálata). Magyarországon a kormeghatározás a következőképpen történik. Egy előzetes orvosi ellenőrzést végeznek minden gyermek megérkezésekor a határállomáson (kísérő nélküli gyermekek,
gyermekkereskedelem
áldozata vagy menekült). Ezt
a vizsgálatot
a
leggyakrabban látogatott határterületeken végzik, a csongrád megyei rendőrség öt törvényszéki orvosból álló orvosi kirendeltsége. Az ettől távol eső helyeken a háziorvos is elvégezheti a vizsgálatot. Ez az orvosi ellenőrzés és a kihallgatás melyet a Határrendészet tisztje végez (a gyám és tanú jelenlétében, tolmács segítségével) adja a kiskorú életkorának elsődleges értékelését. Nehézséget jelent, hogy a legtöbb származási országban nem létezik születést regisztráló rendszer, tehát a legtöbb ott született embernek nincsen születési anyakönyvi kivonata. Az útlevelüket vagy személyi igazolványukat vagy az emberkereskedők vették erőszakkal el tőlük,
vagy
pedig
hamisítványok,
melyek
valótlan
adatokat
tartalmaznak.
Az
emberkereskedelemnek áldozatul esett személyek, akik 16 éven alulinak vallják magukat gyakran nem mondanak igazat az életkorukról abban a reményben, hogy ezzel kedvezőbb helyzetbe kerülnek. A 18 év alatti kiskorúak nem kerülhetnek letartóztatásba illetve börtönbe, illetve maximum 24 órát tölthetnek őrizetben. Ennél fogva az életkorukat olyan pontosan kell meghatározni, amennyire csak lehetséges. A Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal hatósági orvosi vizsgálatot rendel el minden személyre, aki magát kiskorúnak vallja, vagy annak látszik. A pontos életkor meghatározása elengedhetetlen a döntés szempontjából és a tartózkodási engedélyhez vagy útlevélhez folyamodó személy nyilvántartásba vételének szempontjából, különösen kiskorúak esetében. A hatósági orvosi vizsgálatot meghatározott helyen végeznek Magyarországon, a budapesti Buda Health Center Forensic Medical Outpatient Clinic-en amit 49
a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal jelölt ki, mint erre a célra felelős intézményt. Egy vázlatos törvénytervezet van folyamatban, és várhatóan az idei, 2012-es év végéig el lesz fogadva, hogy megerősítse a kiskorúak kormeghatározási folyamatának kötelező voltát és a fent említett orvosi központ ebben játszott szerepét. Nemzetközi ajánlások és tapasztalatok alapján, a páciens orvosi ellenőrzése és orvos általi kikérdezése (megfelelő tolmács segítségével) mellett, a csontozat fejlődésének meghatározására a Grenlich-Pyle módszer kerül alkalmazásra. (a kézfej-és csuklócsont, a kulcscsont és a csípőcsont röntgen-vizsgálata). A röntgenfelvétel elemzésre kerül, hogy látszódjon a kézfej-és csuklócsont csontosodási állapota a páciensnél, majd a képet összehasonlítják a Grenlich-Pyle Csont-anatómiai Atlasszal. Egy nemrég Magyarországon a kormeghatározásról tartott nemzetközi tanácskozás eredménye alapján ez a jelenleg elérhető legjobb módszer, habár a középértékhez +/-10%-os eltérés előfordulhat. Az alacsony mennyiségű röntgensugárzás nem okoz kárt a betegnek. A felvételt a dokumentációban tárolják. Ez az orvosi vizsgálat a kiskorú számára térítésmentesen elvégzendő. Országos
felmérések
folyamatokban,
mint
jelentettek
számos
közös
a
elvének
alkalmazásának
kétség
hiányosságot
a
hiányát
kormeghatározási Ausztriában
és
Olaszországban, a hibahatár-szabálynak való megfelelés hiányát Olaszországban és Szlovákiában, kormeghatározást végző személyzet nem rendelkezik a kiskorú kulturális hátterének és helyzetének ismeretével (orvosi személyzet Olaszországban, orvosi szakértő Szlovákiában).
50
4.3. Egyéni eset értékelés 4.3.1. A család felkutatása
A gyermekek családjainak felkutatása Ausztriában, Olaszországban és Svédországban a kísérő nélkül maradt gyerekek családjai után való nyomozás eljárásait követi, vagy ezekből származik. Ausztriában az érintett gyermekkereskedelem áldozatainak szülei után való nyomozást a hatóságok szervezik meg az érintett ország és a Bécsi Törvényhatóság kétoldalú együttműködésével. Ezek a kölcsönös együttműködések biztosítják a gyermek épségben való hazajutását – ez kulcsfontosságú a gyermekkereskedelem áldozatainak támogatásában Ausztria esetében. Azonban az ARECHIVIC projekt, melyet Ausztriában és Bulgáriában szerveztek meg, tartalmaz egy kiértékelő tanulmányt, amely rámutat arra, hogy a bolgár gyerekeket (emberkereskedelem áldozatai) gyakran még azelőtt hazatelepítik Ausztriából, mielőtt még bármilyen információt összegyűjthetett volna a bolgár rendőrség a családról vagy a család hátteréről. Ausztriában egy gyermek hazatelepítése, úgy tűnik, nagyon kevés információval alapján történik. Az osztrák hatóságok által megszervezett „biztonságos hazatérés” azon az előfeltételezésen alapul, hogy a felelősség úgyis a származási ország átmeneti ellátást biztosító rendszerére fog hárulni. Olaszországban a gyerekek (kísérő nélküli vagy emberkereskedelem áldozata) családjai után való kutatást elsősorban a Bizottság a Külföldi Kiskorúakért szervezi meg (kulturális közvetítők segítségével), ha olasz területen kell elvégezni. Olaszországban való előzetes háttér-információgyűjtés után a nyomozást már az IOM szervezi a származási országban. Bulgáriában a család felkutatása (a külföldről visszatérő, kísérő nélküli, vagy emberkereskedelem áldozatává vált gyermekek ellátásáért kialakított koordinációs mechanizmus szerint kerül lefolytatásra) legfontosabb elem a gyermek hazatelepedésekor a gyermek elhelyezésével kapcsolatos pozíció kialakításához. Azonban mint már korábban említésre került, a gyerekeket (emberkereskedelem áldozatai) gyakran még a család felkutatása előtt hazatelepítik. Így ezek a gyerekek alapvetően úgy kerülnek be a krízis központok rendszerébe, hogy nincs arról semmilyen adat, hogy mi történik velük, amikor visszatérnek a származási országukba. Ez a bizonytalan helyzet tovább fokozódik, mivel elég gyakori, hogy a családi helyzetet kiértékelő jelentések nem érkeznek meg, vagy a CPD nagyon kevés információval látja el a Krízis Központokat.
51
Szlovákiában nincs arra garancia, hogy felkutassák a gyermek szüleit a hazájában, vagy, hogy készítenek egy kiértékelést a gyermek legfőbb érdekeinek figyelembevételéhez, a család újraegyesítése előtt. Svédországban a család felkutatását szolgáló rendszert fejleszteni kellene a hatóságok közötti együttműködés erősítése és fejlesztése által. Ez az ország nem rendelkezik nemzeti irányelvvel azokat az eljárásokat tekintve, amik a gyermek biztonságos hazatérését támogatnák. 4.3.2. Kockázat - és biztonságértékelés Annak ellenére, hogy a kockázat- és biztonságértékelés kritikus pontja annak a komplex eljárásnak, ami az egyéni eset felmérést szolgálja, a kutatás megállapította, hogy csak egy ország rendelkezik hivatalos eljárási folyamattal a kockázat felmérésére. Bulgáriában a kockázat felmérést a külföldről visszatérő, kísérő nélküli, vagy emberkereskedelem áldozatává vált gyermekek ellátásáért kialakított koordinációs mechanizmus írja elő. A kockázat felmérést a Szociális Hivatal a Belügyminisztériummal együttműködve végzi el. A Belügyminisztérium kutat a gyermek vagy a gyermek szüleinek regisztrált bűntettei után, míg a Gyermekvédelmi Csoport (DSP) a gyermek tartózkodási helyét méri fel (szociális és családi környezet). Ezt a kivizsgálást egy szociális munkás szervezi, aki a gyermek eset-vezetője lesz a későbbiek folyamán, és a multidiszciplináris csoport együttműködéséért is felel. Ez a kockázat felmérés bekerül a kezdő szükségleti felmérésbe, amit a CPD készít a gyermek számára (emberkereskedelem áldozatai), ami a későbbiekben iránymutatóként szolgál a eeintegrációs tervnél kialakításánál. Ausztriában nincs hivatalos, országos eljárás a kockázat felmérésére. Bár, azon gyerekek esetében, akik olyan országból érkeztek, ami hazatelepítési-szerződésben áll Ausztriával, a kockázat- és biztonságfelmérés a rendőrség, a nagykövetség és a kormány által megbízott partnerekkel együttműködésben készül el, a szerződésben meghatározott módon. Jelentések szerint azonban az egyéni eset felmérések (Bécs, Drehescheibe) fókuszában a gyermek biztonságos hazatérése áll, így a gyermek emberkereskedelembe való bekerülésének kockázata alábecsült tényező marad. Szlovákiában a kockázat felmérést illetően nincsenek formális elvek kialakítva, annak ellenére,
hogy
az
ország
rendelkezik
nemzeti
áldozatkezelési
mechanizmussal.
Hasonlóképpen Olaszországban, a gyermek helyzetéről szóló értékelés, mely tartalmazza a potenciális fenyegetéseket, nem egy formalizált eljárással összhangban kerül lefolytatásra. Az
52
az értékelés, ami már tartalmaz bizonyos szintű kockázat kiértékelést, az operátorok készítik el a szociális szolgáltatások, a fiatalok bírósága, a törvényvégrehajtás és a konzuli hatóságokkal szoros együttműködésben. Az értékelés a gyerek tartózkodási helyével is kapcsolatos: ha egy bizonyos régió túl veszélyesnek bizonyul, a kiskorút máshova szállítják a nemzeti, vámmentes segélyvonal segítségével, ami segít megtalálni a gyerek számára legmegfelelőbb helyet.
53
4.4. Átmeneti gondozás Ahogy már egyszer meghatároztuk, az érintett gyermek (emberkereskedelem áldozatai) jogosult azonnali ellátásra és védelemre, beleértve: biztonság, élelem, biztonságos szállás, egészségügyi ellátás, lelki támogatás, jogi támogatás, szociális szolgáltatások és oktatás. Ez a jelentés az átmeneti gondozás elérhetőségének és minőségének vizsgálata a 3 célországra fókuszál – Ausztria, Olaszország és Svédország. Ez azért van, mert a származási országokban nagyon alacsony, vagy nem is létezik olyan eset, ahol a gyermek (emberkereskedelem áldozatai) külföldi állampolgár, és így a legtöbb áldozat tartós segítségre szorul, ami az országba való hosszú távú reintegrációt jelent. A három célországban az átmeneti ellátást különböző védelmi rendszerek biztosítják. Ausztriában az ellátást a menekült rendszer és más kísérő nélküli gyerekek rendszere biztosítja. Svédországban az ellátás a bűntények áldozatait, vagy veszélyeztetett gyerekek ellátását biztosító keretek között zajlik, habár ez is átmeneti tartózkodási engedélyhez, vagy menekültjogi státuszhoz van kötve. Olaszország kifejlesztett egy komplex és feltételek nélküli támogatást nyújtó rendszert a potenciális vagy már azonosított áldozatok számára. Mindhárom ország tud elhelyezést biztosítani a gyerekek számára (emberkereskedelem áldozatai), bár, miképp már előzőleg említettük, ezen intézmények egyike sem kizárólag és csak erre a célra kialakított létesítmény. Sőt, az országok közül egyik sem nyújt olyan „biztonságos házakat” melyek elérése korlátozott és nyilvánosság előtt nem ismertek. Ausztriában a szállást és a jólétet az a gyermekkereskedelem áldozatainak és a kísérő nélküli gyerekeknek a civilszervezetek az YWA-val való együttműködés keretében biztosítják. Egy szakértői vélemény szerint, az ellátás és a védelem minősége (beleértve a szállást és a jólétet is) az állami hatáskörön belül a felelős YWA-n múlik: vagy elfogadja a teljes gyámságot a kísérő nélküli gyermek számára vagy sem. Egy másik probléma a nem megfelelő számú menhelyi férőhelyekkel kapcsolatos, ami oda vezethet, hogy a 14 éven felüli gyerekeket olyan privát vendégházakban helyezik el, ahol a helyi hatóságokkal megállapodásban menekülteket szállásolhatnak el. Olaszországban hasonló a megközelítése a gyermekek elhelyezésének. Míg különböző létesítményeket, mint a sürgősségi központok, speciális sürgősségi központok (sürgősségi menhelyek), kiskorúak számára fenntartott létesítmények, fogadók, stb. hozott létre a DPO, a gyerekek elhelyezése eseti alapon működik, és nem mindig kerülnek kiskorúak számára fenntartott intézménybe. Néhány esetben a gyermek „érettsége” dönti el, hogy lehetséges-e 54
felnőttekkel együtt elszállásolni, nem kerül e- túl védelmező környezetbe illetve, hogy elég felelősségteljes gondolkodású-e. Azok a kiskorúak, akik pszichológiai értelemben még gyerekek, tehát nem hagyott nyomott bennük kitörölhetetlenül a kizsákmányolás, olyan intézményekbe kerülnek, ahol más kiskorúak vannak elszállásolva (mint például kísérő nélküli, külföldi gyerekek, olasz és más nemzetiségű, büntetett előéletű kiskorúak, stb.) és ahol a szociális, jogi, pszichológiai, orvisi ellátásuk biztosított. Az emberkereskedelem áldozatai gyerekek felnőttekkel való elhelyezése nem lehet ideális megoldás, mivel a gyerekeknek speciális igényeik vannak, amit az intézetnek (játék, szórakozás) és a gondozóknak el kell látniuk. Egyrészt a gyerekek már kiskorúakkal (akiknek már volt traumás élményük vagy közük volt bűncselekményhez (Bulgária esetében)) való elhelyezése negatív hatású lehet a emberkereskedelem áldozatai gyerekek reintegrációjára, mivel a kiskorúak rossz hatással vannak egymásra és a bűnözéssel kapcsolatba került gyerekek konfliktusba keverhetik, vagy szökésre buzdíthatják a többi gyereket. Svédországban a emberkereskedelem áldozatai gyerekek elhelyezése a szociális jóléti hatóságok felelőssége a a gyermekeknek és bűnügyek áldozatainak való támogatásnyújtás mellett. Nincs speciális intézet az emberkereskedelem áldozatai, vagy a gyerekek (emberkereskedelem áldozatai) számára. A helyi hatóságok biztosítják a fiatal áldozatok számára a támogatást a gyermekotthonban és menhelyeken, ha szükséges. Az átmeneti ellátás két kulcsfontosságú eleme az egészségügyi és pszichológiai ellátás, amelyeket biztosítani kell a gyermekkereskedelem áldozatainak. Mindhárom célország biztosítja az egészségügyi és pszichológiai ellátás valamilyen formáját, ami leggyakrabban külső szolgáltatók révén elérhető a szállásokon. Azonban a gyermekkereskedelem három célországában a kutatás rávilágított néhány hiányosságra ezen ellátás nyújtásával kapcsolatban. Először is, Olaszország kivételével ezen ellátás igénybe vételének tartózkodási engedély vagy valamilyenfajta humanitárius státusz elnyerése a feltétele. Ausztriában a humanitárius okból tartózkodási engedéllyel ellátottak általában megkapják az alapvető szociális juttatásokat (Grundversorgung). Ebbe beletartozik többek között az egészségügyi
ellátás,
a
pszichoszociális
ellátás
azonban
általában
nem.
A
gyermekkereskedelem alapvető szociális ellátásra nem jogosult áldozatai csak sürgősségi ellátásra jogosultak. Másrészről azonban, mivel kísérő nélküli külföldi kiskorú gyermekek jogosultak különleges, koruknak megfelelő ellátásra, ezen pszichoszociális ellátást megkaphatják. Az Ifjúságjóléti Hatóság (YWA) szakértői szerint a gyermekkereskedelem áldozatai a korlátozó rendelkezések ellenére egészségügyi és pszichoszociális ellátásban
55
részesülnek. Svédországban a gyermekkorú menekültek, valamint a büntetőperben való részvétel érdekében ideiglenes tartózkodási engedéllyel ellátott gyermekek egészségügyi és fogorvosi ellátásra jogosultak, aminek biztosítása a megyei önkormányzatok elsődleges kötelezettsége. A Stockholmi Megyei Közigazgatási Tanács ajánlása szerint a prostitúcióval, kerítéssel és emberkereskedelemmel érintett áldozatoknak megfelelő ellátást kell nyújtani függetlenül a megkezdett előzetes nyomozástól és az ideiglenes tartózkodási engedélytől, összhangban az ET emberkereskedelem elleni fellépésről szóló egyezményével és az Európai Parlament 2011/36/EU sz. irányelvével. Olaszországban a pszichológiai és orvosi ellátásnak nem feltétele a bűnüldözési szervekkel való együttműködés vagy a menedékes státusz elnyerése. A 13. Cikk szerint megvalósított projektek három hónapig nyújtanak orvosi és pszichológiai ellátást is tartalmazó segélyt azoknak, akikről feltételezik vagy bizonyítást nyert, hogy emberkereskedelem áldozataivá váltak (az időtartam további három hónappal meghosszabbítható, amint arra különösen összetett helyzetű kiskorúak esetében gyakran sor is kerül az egészségügyi ellátás, család, pszicho-affektív faktorok, stb. tekintetében). Ezen átmeneti ellátás során vizsgálják ki, hogy a kiskorú emberkereskedelem áldozatává vált-e, majd ezután utalják be őt a 18. Cikk szerint hosszú távú szociális integrációra. A három országban az egészségügyi és pszichológiai ellátás biztosításával kapcsolatban feltárt másik hiányosság az ellátás nyújtására vonatkozó standardizált működési metodológia vagy iránymutatás hiánya. Olaszországban, ahol a szolgáltatások nyújtása a legszélesebb hálózattal rendelkezik, a nyújtott szolgáltatások típusa és minősége a szervezet kapacitásától és külső szolgálatokkal való kapcsolatától függ. Ausztriában a politikai akarat hiánya és a tartományok alacsony hajlandósága aláásta a gyermekkereskedelemre koordinált választ adó szerveződést, ideértve az áldozatoknak nyújtott segítséget és standardizált működési
iránymutatás
elfogadását.
A
gyermekkereskedelemmel
foglalkozó
TF-
munkacsoport kinyilvánította szándékát, hogy iránymutatást fejlesszen ki a legfontosabb résztvevők (azaz a gyámügy, rendőrség, stb.) részére a gyermekkereskedelem áldozatainak azonosítása és ellátása tekintetében, de ezen dokumentum szövegezésére és jóváhagyására még nem került sor. Svédországban történtek kísérletek az emberkereskedelem elleni harc sztenderdizálására, az áldozatok ellátását is beleértve, amelyet aztán úgy lehetne továbbfejleszteni, hogy működési iránymutatást biztosítson a gyermekkereskedelem áldozatainak támogatásához. Címe ellenére a „Nemzeti iránymutatás a prostitúció és a szexuális célú emberkereskedelem elleni harchoz”
56
foglalkozik a nem szexuális célú emberkereskedelemmel is, és külön ajánlásokat tartalmaz gyermekekre vonatkozóan. A Stockholmi Megyei Közigazgatási Tanács jelenleg olyan kiegészítéseken dolgozik, amelyek az emberkereskedelem áldozatainak menhelyeken és egyéb szállásokon nyújtandó egészségügyi és szociális pszichológiai ellátására is kiterjed. A szolgáltatások minőségének sztenderdizálásához fontos azonban, hogy ezen iránymutatást mindegyik fél intézményesítse és fogadja el. Bár a legjobb nemzetközi gyakorlat szerint a kötelező oktatáshoz való hozzáférést biztosítani kell a gyermekkereskedelem azon áldozatainak is, akik néhány hétnél tovább maradnak a célországban, kutatások megállapították, hogy az állami oktatáshoz való hozzáférés Ausztriában a menekültügyi eljárásba való felvétel függvénye, míg Svédországban ugyanez a büntetőeljárásban való részvételhez megadott ideiglenes tartózkodási engedélyre adható, illetve menekültnek nyilvánított gyerekeknek. Sok körülményhez fontos a jogi segítségnyújtás biztosítása, amely a gyermekkereskedelem áldozatának előéletéhez kapcsolódhat. Néhány esetben például a gyermekkereskedelem áldozata azzal is számolhat, hogy büntetendő cselekménnyel vádolják meg, vagy megkérik, hogy bíróságon esetlegesen felhasználásra kerülő bizonyítékot szolgáltasson. Ennek ellenére a kutatások szerint az átmeneti ellátás során a gyermekkereskedelem áldozatainak nem mindig biztosítanak jogi segítségnyújtást. Ausztriában például a gyermekkereskedelem áldozatai akkor jogosultak jogsegélyre, ha ezt kérik és eljárási jogaik gyakorlásának garantálásához szükséges. A szakértők ítélete szerint azonban, mivel az erőforrások egyenlőtlenül oszlanak meg, és a gyermekkereskedelem áldozatai számára nincsenek szakosított segélyszervezetek, a gyakorlatban a jogsegélyhez való jog ritkán érvényesül. Az emberkereskedelem áldozatai által Olaszországban kapott segítség típusaira vonatkozó adatokból hasonló megállapítás következik. A 13. cikk szerint ellátásban részesült áldozatoknak csak 11%-a részesült jogsegélyben. Bár az adatokból nincs életkor szerinti bontás, semmi nem mutat arra, hogy a gyermekkereskedelem áldozatai, akikről érettségi fokuknál fogva kevésbé valószínű, hogy jogsegélyt kérnének, túlreprezentáltak lennének azon áldozatok körében, akiknek jogi konzultációt biztosítottak. Svédországban jogi képviselőt csak a büntetőeljárás megindulása után rendelnek ki. Előzetes nyomozás megindulásakor, különösen súlyos esetekben, a feltételezett áldozat jogosult sértettként jogi képviseletre. Ha egy gyermek törvényes képviselőjét az adott gyermek ellen elkövetett bűncselekménnyel gyanúsítják, a gyermek jogosult különleges jogi képviseletre. Akkor is ez a helyzet, ha a gyanúsított közeli viszonyban van a gyermek törvényes
57
képviselőjével vagy képviselőivel. A különleges jogi képviselő erősebb pozíciót élvez a jogi képviselőnél, és jogosult néhány fontos döntést meghozni képviseltje helyett. Bár ez a rendszer
nyújt
bizonyos
védelmet
a
gyermekkereskedelem
áldozatainak,
nagyon
problematikus a jogi képviselet hiánya a gondolkodási időszakban és akkor, ha a gyermek úgy dönt, hogy nem tanúskodik az elkövetők ellen, mivel ez annak teszi ki a gyermeket, hogy esetleg jogellenes cselekmény elkövetésével vádolják meg, és jelentős akadályt jelenthet a legfőbb érdek és a tartós megoldás kiválasztásában.
58
4.5. Hosszútávú reintegráció 4.5.1. Reintegrációs tervek Ausztria, Olaszország, Svédország, Szlovákia nem rendelkezik formalizált eljárással/ vagy iránymutatással a gyermekkereskedelem áldozatai reintegrációs terveinek kifejlesztésére, sem a közbenső fázisban, sem a hosszú távú reintegrációs fázisban. Bécsben a Drehescheibe saját eljárását követi, valamennyi elhelyezett gyermekről (a kísérő nélküli kiskorúaknak és gyermekkereskedelem áldozatainak egyaránt) ügyaktát vezetnek, ahol a rendőrségtől, követségtől és a Drehescheibe-től magától származó valamennyi elérhető információt összegyűjtik. Ezen akták azonban nem rendelkeznek a reintegrációs tervek súlyával és funkciójával. A gyermekkereskedelem áldozataival Olaszországban régiós szinten foglalkozó projektek Ellátási Tervet fejlesztenek ki a gyermekek egyedi igényeinek felmérése alapján. Ezen tervek megfelelő reintegrációs tevékenységeket foglalnak magukban, ilyenek lehetnek: fogadás; pszichológiai gondozás; jogi tanácsadás és segítségnyújtás; nyelvi és kulturális mediáció; szociális tevékenység; írás-olvasás oktatása; olasz nyelvórák; Oktatás; szakképzés; továbbtanulási tanácsadás; elhelyezés cégeknél; segítségnyújtás álláskereséshez; közvetlen kihelyezés a munkaerőpiacra. A gyermekkereskedelem áldozatainak reintegrációs tervei csak Bulgáriában követnek standardizált eljárást a „Védelemre szoruló, veszélyeztetett gyermekek ügyeinek kezelése” ASA dokumentumban meghatározottak szerint. Ezen terveket, amelyek két formában jöhetnek létre (krízishelyzetbe beleavatkozás és hosszú távú reintegráció céljára), a releváns intézmények együttműködése alapján fogalmazzák meg a külföldről visszatérő gyermekkereskedelem áldozatainak és a kísérő nélküli gyermekek koordinációs mechanizmusának irányítását követve. A reintegrációs tervek egységesített iránymutatásának megléte azonban nem garantálja a gyermekkereskedelem áldozatait ellátó rendszer hatékony működését. A Bulgáriát értékelő tanulmány olyan problémákra mutat rá, mint a reintegrációs tervek elkészítésének késedelme, alacsony fokú együttműködés és kapcsolat a krízisközpontok és a gyermek lakóhelyének gyermekvédelmi osztálya között, a krízisközpontok személyzete véleményének teljes vagy majdnem teljes figyelmen kívül hagyása a hosszú távú reintegrációs tervek megalkotásakor. Magyarországon a Fóti Gyermekközpontban, ahol valamennyi, menedékjogot kérő külföldi gyermeket egy 30 napos átmeneti időszakra helyeznek el (ezen időszak meghosszabbítható a Nemzeti Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal döntésének megérkeztéig. Ezen átmeneti időszakra Humanitárius Tartózkodási Engedélyt kapnak (amely 2012 júliusától ingyenes egészségügyi ellátásra is
59
jogosít). A Nemzeti Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal életkor-felmérési igazságügyi vizsgálatra is küldi őket, mielőtt a döntést meghozzák jogi státuszukról. Miután a tartózkodási engedélyt megkapták, a kiskorúak elhelyezését a 18. életév betöltéséig (vagy integráció céljából 1-2 évvel) meghosszabbítják. Az ellátás akkor kezdődik, amikor megérkeznek az intézménybe. Először felmérik a helyzetüket (orvosi vizsgálatok, szociális, pedagógiai és pszichológiai felmérés), majd egyéni integrációs terv készül, amelyet a gyermekkel is megvitatnak. Az integrációs terv részét képezi: a magyar nyelv tanulása egy kurzuson, részvétel az állami oktatásban a megfelelő szinten, szakmaválasztás és mentálhigiénés ellátás, ha
szükséges. Az
esetek
értékelése
és
figyelemmel
kísérése
a
heti
gondozói
munkaértekezleteken zajlik, ezáltal rugalmas módon reflektálva a felmerülő problémákra vagy fejlődésre. Ugyanez a módszer a külföldi kiskorúak integrációjában közreműködő 2 civilszervezetnél is, nevezetesen a Református Menekültmisszió különleges oktatási programjában, valamint a Cordelia Alapítvány pszichoszociális rehabilitációs programjában. A tanulmány 5 országában feltárt hiányosság a reintegrációs tervek megvalósítását ellenőrző mechanizmusainak hiányára vonatkozik 4.5.2. Az országban maradás joga/ tartózkodási engedély megszerzése Olaszországban az emberkereskedelem áldozatainak az országban tartózkodása, illetve maradása nem függ a bűnüldözéssel és a bíróságokkal való együttműködéstől. A 286/98. Rendelet 18. cikke szerint a rendőrség tisztviselője jogosult különleges tartózkodási engedélyt kiadni, az erőszak és komoly kizsákmányolás áldozatául esett külföldiek védelemmel való ellátása érdekében abból a célból, hogy ezen személyek kitörhessenek a kérdéses bűnszervezet felügyelete alól, és részt vehessenek egy támogatást és szociális integrációt biztosító programban. Az engedély hat hónapig érvényes és egy évre meghosszabbítható. Ezen időszak után átváltoztatható munkavállalási, illetve tanulmányi tartózkodási engedéllyé. A jogszabályi rendelkezések két lehetőséget biztosítanak: a jogi megközelítést a bűnügyi feljelentés vagy az Ügyész javaslata aktiválja, míg a szociális megközelítés az ellátás nyújtásának részeként aktiválódik. Ez utóbbi mechanizmus nem függ az áldozat esetleges arra irányuló kötelezettségére, hogy bűnügyi feljelentést tegyen. Kísérő nélküli külföldi gyermekek külön gyermeknek szóló tartózkodási engedélyre jogosultak, amely 18. életévük betöltéséig
érvényes.
Olaszországgal
szemben
Ausztriában
és
Svédországban
az
emberkereskedelem áldozatai részére kiadható tartózkodási engedély a bűnügyi eljárás megkezdésétől függ. Ausztria törvényei nem tartalmazzák a kötelező „elhelyezési és 60
gondolkodási időszakot”, mivel ezt egy belső rendelet tartalmazza. Ennek következtében ezen időszak alatt nem biztosított a kiutasítás elleni védelem.20 És végül, de nem utolsó sorban nincs tiltva a 16 év feletti gyermekek kitoloncolást megelőző fogva tartása. Svédországban a bűncselekmények áldozatainak ideiglenes tartózkodási engedélye, amely 30 napos gondolkodási időhöz kötött, nem függ a rendőrséggel való aktív együttműködéstől. A hosszabb ideiglenes tartózkodási engedély, legalább hat hónapra, azonban akkor lehetséges, ha az áldozat egyrészt bizonyította, hogy hajlandó együttműködni a nyomozó hatóságokkal, másrészt megszakított minden kapcsolatot a bűncselekmények gyanúsítottjaival. Az eset jogi lezárásakor az emberkereskedelem külföldi áldozatának nem biztosított a Svédországban maradás joga. Svédországban a gyermekkereskedelem áldozatai akkor kaphatnak jogi eljáráshoz nem kötött, végleges tartózkodási engedélyt, ha megállapítást nyer, hogy ezt „egyéb körülmények” indokolják, például az adott személy egészségi állapota, svédországi beilleszkedése vagy a hazájában uralkodó állapotok. A Svédországról készült tanulmány azonban nem idéz bizonyítékot arra, hogy végleges tartózkodási engedély lenne adható olyan gyermeknek, aki nem hajlandó közreműködni az emberkereskedelemmel kapcsolatban folyó büntetőeljárásban. Magyarországon a bűnüldöző hatóságoknak az emberkereskedelem elkövetőiről történő tájékoztatása nem feltétele a tartózkodási engedélynek. A Nemzeti Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal ideiglenes engedélyt ad ki Humanitárius kártya néven, amely 30 napig érvényes, és amelyet 2 alkalommal lehet meghosszabbítani, amíg a gyermek státuszáról döntés nem születik. Kockázatelemzésre minden esetben sor kerül. Minden ügyet alaposan kivizsgálnak. Ezen átmeneti időszakra a gyermeket a Fóti Gyermekközpontban helyezik el. A legtöbb esetben a tartózkodási engedélyt kiadják a kérelmezőnek, ez 1 - 3 hónapot vesz igénybe. Visszautasítás esetén a Bírósághoz lehet fordulni. A Gyámhivatal minden gyermek mellé törvényes képviselőt rendel ki a gyermek érdekeinek védelmében. A hatóságok több feltételt mérlegelnek együttesen: hogy a gyermek hazaküldése családjához, vagy továbbküldése egy másik EU-tagállamban vagy harmadik országban élő rokonaihoz áll-e leginkább az érdekében, vagy az, hogy engedélyt kapjon arra, hogy Magyarországon maradjon. A kirendelt gyámnak részt kell vennie a határőrség általi első kihallgatáson, közvetlenül azután, hogy a gyermeket törvényellenes határátlépés miatt elkapták, valamint a Nemzeti Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal tárgyalásán, ahol egy Gyermekjogi 20
Sax/Planitzer, Combating THB for Labour Exploitation in Austria (A munkavégzésre irányuló emberkereskedelem elleni fellépés Ausztriában), in Rijken (szerk.), Combating Trafficking in Human Beings for Labour Exploitation (A munkavégzésre irányuló emberkereskedelem elleni fellépés), 52 és 59.
61
képviselőnek is jelen kell lennie. A gyermektől elvárják, hogy működjön együtt a rendőrséggel, de erre nem kötelezhető. A kiskorúak félnek az emberkereskedő szervezettől, mivel a csempészek gyilkossággal fenyegették meg őket vagy otthon maradt családjukat, ha a gyerekek információkat adnak a rendőrségnek az elkövetőkről. 1-2 éve új trend, hogy a gyermekek fele meglehetősen rövid idő után elhagyja Fótot (Magyarországot), és illegálisan folytatja útját más EU-tagállamokba, pedig tartózkodási engedélyt kért és kapott, valamint étkeztetést és szállást, szociális támogatást, ingyenes egészségügyi ellátást, oktatást, stb. Mivel
a
nemzetközi
emberkereskedelmi
szervezetek
bűnözői
gyanítják,
hogy
a
Magyarországon tartózkodási engedélyt kapott gyermekek információkat adtak ki róluk, fenyegetéssel
vagy megtévesztéssel
ráveszik
fiatal
klienseiket,
hogy hagyják
el
Magyarországot. Saját családjuk, akik az utazást fizették, szintén arra ösztönzik őket, hogy jussanak el eredeti célországukba. 4.5.3. Szállás és lakhatás Mind a hat országban olyan intézményekben helyezik el a gyermekkereskedelem áldozatait, amelyek kiskorúak több kategóriáját szolgálják ki. A gyermekkereskedelem áldozatai és a kísérő nélküli gyermekek részére (Ausztria, Olaszország, Svédország) vagy nehéz helyzetben lévő, illetve erőszak áldozatává vált gyermekek részére (Bulgária, Olaszország, Szlovákia) fenntartott intézményekben helyezik el. A gyermekkereskedelem áldozatainak történő segítségnyújtás, ideértve az elhelyezést is, nagymértékben decentralizált és a helyi önkormányzati hatóságok jogkörébe tartozik. Regionális szinten külön terveket követnek a gyermekkereskedelem áldozatainak elhelyezésére. A Magyarországon menedékjogot kérő kísérő nélküli gyermekeket Magyarországon 2010. óta helyezik el Fóton az Állami Gyermekközpont kísérő nélküli gyermekek otthonában. A gyermekkereskedelem áldozatai is itt kaphatnak elhelyezést, de az elmúlt 2 évben nem regisztráltak olyan esetet, ahol GYERMEKKERESKEDELEM áldozata külföldi lett volna. (2010-ig a kísérő nélküli gyermekeket vagy a Bicskei Menekülttáborban helyezték el az illegális bevándorló családokkal együtt, vagy egyéb menekülttáborokban, de ez a megoldás nem volt a legmegfelelőbb.) Étkeztetésüket, szállásukat és szociális juttatásaikat, valamint egészségügyi ellátásukat és oktatásukat az állam fedezi. Ausztriában a kilenc tartományból (Lander) hét szakosított elhelyezést biztosít a kísérő nélküli gyermekek részére a megfelelő Ifjúsági Jóléti Hatóságokkal kötött megállapodások alapján dolgozó civilszervezetek által. Olaszországban a különböző regionális ellátási 62
projektek az egyéni igények felmérése alapján a gyermekkereskedelem áldozatait különböző típusú intézményekben helyezhetik el. Ezen intézmények közé tartoznak: sürgősségi befogadóközpontok; sürgősségi menhelyek;
gyermekekre szakosodott szállók; nem
szakosodott intézmények; családi otthonok; családoknál; saját otthonok. Néhány esetben a gyermeket felnőtt intézményekben is elhelyezhetik, ha a személyzet megállapítása szerint a gyermek ehhez megfelelő érettséggel rendelkezik. Prioritást élvez a gyermekkereskedelem áldozatainak
emberkereskedelem
áldozataira
specializálódott
menhelyeken
történő
elhelyezése. A legkézenfekvőbb a gyermekkereskedelem szexuálisan kizsákmányolt áldozatainak sürgősségi menhelyen történő elhelyezése – ezen intézményekben el lehet rejtőzni a kizsákmányolók elől, a lányok 6 hónapig maradhatnak, meghosszabbítás jogával. A sürgősségi menhelyek hálózatot alkotnak és nagyon szorosan együttműködnek. A 27 vizsgált olaszországi fenntartó közül – 50% rendelkezett állandó, gyermekekkel való munkára képzett személyzettel, és 33% alkalmazott képzett és tapasztalt személyzetet a gyermekekkel való, kizárólagosan ideiglenes alapon történő munkára. Svédországban a gyermekkereskedelem áldozatait gyermekotthonokban vagy menhelyeken helyezhetik el a helyi szociális hatóságok döntései által. Az ilyen svédországi intézmények számáról nem áll rendelkezésre statisztika, sem pedig a gyermekkereskedelem ilyen intézmények gondozásába adott áldozatainak számáról. Az Ausztriában és Olaszországban készített tanulmányok rámutatnak, hogy a két ország intézményeiben nem megfelelő a gyermekkereskedelem áldozatainak védelme és ellátása. Ausztriában csak egy szakintézmény létezik a gyermekkereskedelem áldozatai részére – az úgynevezett Drehescheibe, ahol kísérő nélküli gyermekeket is elhelyeznek. A Központ legfeljebb 10 gyermeket szállásolhat el, és a megfelelő szolgáltatások elvégzése attól függ, hogy rendelkezésre áll-e megfelelő személyzet. Az emberkereskedelem felnőtt, női áldozataira specializált menhely (amit a LEFOE-IBF működtet) 15 – 18 év közötti, emberkereskedelem áldozatává vált lányoknak nyújt szállást és ellátást. Bulgáriában a Szociális Segélyügynökség (Social Assistance Agency, ASA) keretében nyújtanak krízisbeavatkozást egy tizenegy krízisközpontból álló hálózat segítségével, amely maximum 119, erőszak és emberkereskedelem áldozatává vált gyermek kiszolgálására alkalmas (2011 szeptemberében).21 Ezen központok standardizált, a (2012 márciusában életbe léptetett) „krízisköpont”-szolgáltatást
21
nyújtók
metodológiai
iránymutatása
által
szabályozott
Az ASS által a CSD számára írt 2011. szeptember 03-i válasz. 2012 márciusában azonban az emberkereskedelem és erőszak áldozatává vált gyermekeket kiszolgáló krízisközpontok száma tizennégy.
63
szolgáltatáscsomagokat nyújtanak. A rövid távú elszállásolást zárt intézmények biztosítják Bulgáriában, ahol a krízisközpontokat a gyermekkereskedelem áldozatai csak kísérettel hagyhatják el. Olaszországban menhely típusától függetlenül (akár gyermekkereskedelem áldozataira szakosodott,
akár
nem)
alkalmazzák
a
megfelelő
biztonsági
intézkedéseket
a
gyermekkereskedelem áldozataira vonatkozóan, például – tilos mobiltelefon vagy az internet használata,
és
a
menhely
csak
kísérővel
hagyható
el. Ausztriában
nincsen
a
gyermekkereskedelem áldozatainak speciális védelmet/ biztonsági szintet nyújtó menhely, ahol nyílt intézetben biztosítják az elhelyezést (Drehescheibe). A külföldi gyermekek hosszú távú elhelyezését Ausztriában a tartományi YWA-jogszabályok alakítják, és azokra a következőkben kerül sor: befogadó családoknál, 3-5 személyes közös lakásokban (az YWA gondoskodása mellett) vagy az érettséghez közeli korú kiskorúak részére egyszemélyes lakásokba (az YWA felügyelete mellett). Bulgáriában a hosszú távú reintegrációs elhelyezést (amennyiben a családba való visszahelyezés kerülendő) a gyermekvédelmi intézmények és közösségalapú szállások meglévő hálózatán keresztül biztosítják. Ezek közé tartoznak: szülői gondoskodásban nem részesülő gyermekek (2012 márciusában 83), átmeneti otthonok gyermekeknek (2012 februárjában nyolc), felügyelt otthonok (2012 januárjában 16), védett otthonok (2012 februárjában 115), családi típusú elhelyezési központok (2012 februárjában 76).22 Az
elvégzett
értékelő
tanulmányok
rámutattak
néhány
általános
hiányosságra
a
gyermekkereskedelem áldozatainak elhelyezési rendszerében. A gyermekkereskedelem áldozatainak elsődlegesen az egyéb kategóriákba tartozó gyermekekkel (kísérő nélküli gyermekek, erőszak áldozatává vált gyermekek, kisebb büntetendő cselekményeket elkövető gyermekek) vegyes elhelyezése nyomáshoz és konfliktusokhoz vezet, és néha negatívan hat a gyermekkereskedelem áldozatának gyógyulási folyamatára (Bulgária, Olaszország). Erre a célra Bulgáriában egy új rendelkezés 2012 márciusától elrendelte azon krízisközpontok megfigyelését, ahol gyermekkereskedelem és erőszak áldozatává vált gyermekeket külön-külön helyeznek el. Ausztriában és Olaszországban szembetűnő tendencia a gyermekkereskedelem áldozatainak szökése. A menhelyek, ellátó otthonok vagy krízisközpontok néha messze találhatóak a gyermekkereskedelem elhelyezett 22
Az információ a Szociális Segélyügynökség honlapján elérhető (utolsó látogatás időpontja 2012. március 23.). http://www.asp.government.bg/ASP_Client/ClientServlet?cmd=add_content&lng=1§id=24&s1=23&selid=2 3
64
áldozatától, amely lehetetlenné teszi a jó kommunikációt a szülőkkel és a megfelelő gyermekvédelmi hatóságokkal (Bulgária, Szlovákia). Bulgáriában a gyermekkereskedelem áldozatainak elszállásolása nem megfelelően biztosította tartós megoldás fázisában. Ebben a fázisban a gyermekkereskedelem áldozatait általában visszahelyezik a családba (amely gyakran rész vett a gyermek adásvételében) vagy egy intézményben helyezik el. Ezen döntések alacsony hatásfokát és a működőképes, tartós megoldások hiányát mutatja az elterjedt tendencia, hogy a gyermekkereskedelem áldozatai hosszabb időt töltenek, vagy többször visszakerülnek a krízisközpontokba. Az osztrák tanulmány az YWA menhelyeknek és a krízisközpontoknak a gyermekkereskedelem 14 év fölötti áldozatainak számára történő megnyitását javasolja. Az olasz tanulmány célzott források előirányzását javasolja a gyermekkereskedelem áldozatai számára. 4.5.4. Pszichológiai, egészségügyi ellátás és oktatásban való részesülés Rendkívüli vagy rövid ideig tartó szolgáltatásokat nyújtanak Ausztriában, Bulgáriában, Olaszországban,
Szlovákiában
és
Magyarországon
azon
gyermekek
részére,
akik
emberkereskedelem áldozatául estek vagy kísérő/szülői felügyelet nélkül maradtak. Magyarországon a kiskorúak jogosultak a Humanitárius kártyára („HK”), mellyel azonosíthatóak és egészségügyi ellátásra is jogosultak, amíg legális státuszt nem kapnak, ami 1-3 hónapig tarthat. Miután megkapták a letelepedési engedélyüket, mindnyájan ingyenesen jogosultak az egészségbiztosítási kártyára. A svéd szociális jóléti rendszer nem tesz különbséget a rövid távú és a hosszú távú ellátás között. Ausztriában az egészségügyi és a pszichológiai szolgáltatások biztosítottak a rászoruló, gyám nélküli, külföldi kisgyermekek és az emberkereskedelem áldozatául esett gyermekek számára. Az ellátási formák különbözőek Ausztria más és más tartományaiban. Például a Drehescheibe intézményben az orvosi és a pszichológiai kezelést külső operátorok végzik. Bulgáriában az emberkereskedelem áldozatául esett gyermekek sürgős ellátását egy 11 krízisközpontból álló hálózat látja el, amely sztenderd szolgáltatást ajánl a 2012-es évi márciusi, módszertani előírás alapján. Az egészségügyi ellátás, az oktatás és a lelki támogatás kötelező elemei a bulgáriai krízis központok szolgáltatásainak. Az orvosi ellátást általában a krízis központ által szerződtetett általános orvosok végzik, akik heti 2-3-szor látogatják meg a központokat. Az emberkereskedelem áldozataivá vált gyermekek orvosi vizsgálata, amelyet már a gyermekek érkezésekor elvégeznek, egy sztenderd eljárás.
65
Olaszország 3 hónapos rendkívüli támogatási intézkedéseket nyújt, mely meghosszabbítható újabb 3 hónappal. Ezek a szolgáltatások magukba foglalják sok egyéb mellett az orvosi ellátást és a pszichológiai tanácsadást is. Ezeknek a szolgáltatásoknak a megvalósítása nincs szabályozva sem irányelvekkel, sem sztenderd eljárási módszerekkel, továbbá nagyon eltérőek lehetnek. Ezért nem is lehetséges egységesen kiértékelni ezeket a szolgáltatásokat. Svédországban elsődlegesen a Svéd Helyi Szociális Jóléti Hatóság (SWA) felelős azokért a gyermekekért, akik bűncselekmény áldozataivá váltak. A Szociális szolgáltatási törvénynek megfelelően az SWA-nak kell támogatást nyújtania azoknak a gyermekeknek, akik bűncselekmény áldozataivá váltak. Ennek a támogatásnak magában kell foglalnia a pszichológiai, a szociális, a pénzügyi és a gyakorlati támogatást. Az emberkereskedelem áldozataivá vált gyermekek orvosi ellátása általános egészségügyi ellátást nyújtó intézményekben történik – nincs semmilyen speciális együttműködés meghatározott egészségügyi intézményekkel. Szlovákiában, rögtön az emberkereskedelemben érintett gyermek állami gondozásban elhelyezése után javasolt a konzultáció egy pszichológussal. Ennek ellenére, a gyakorlat azt mutatja, hogy csak akkor kerül sor pszichológiai konzultációra, ha az érintett gyermeknek súlyos viselkedési problémái vannak. A
hosszú
távú
emberkereskedelem
reintegrációs áldozataivá
szolgáltatások
azon
gyermekek
részére,
váltak,
a
országban
elérhetőek,
mind
6
akik de
hatékonyságuk eltérő. Ausztriában, a külföldi gyermekek hosszú távú integrációjával kapcsolatos eljárások és felelősségek megegyeznek minden tartományban, ezen felül az elhelyezéssel együtt biztosított az oktatás, az egészségügyi ellátás, a társadalombiztosítás, és a lelki, szociális támogatás is. Bulgáriában a hosszú távú orvosi és pszichológiai kezelés nincs megfelelően biztosítva. Annak ellenére, hogy ezeknek a szolgáltatásoknak a kielégítése papírformán jól meghatározott, még sincs mód arra, hogy a megvalósítást felügyeljék és ellenőrizzék. Mivel az esetek többségében ezek a gyerekek (emberkereskedelem áldozatai) visszakerülnek a szüleikhez, vagy a közeli rokonaikhoz (egy csonka családba, vagy egy, az emberkereskedelemben bűnrészes családba), a reintegrációs terv tanácsainak követése vagy nem követése már teljesen az ő belátásuk szerint történik. A hosszú távú reintegrációban érintettek egy évig tartó ellenőrzésénél a hivatalos eljárás nem valósul meg. Így nem ellenőrizhető,
hogy
az
érintett
gyerekek
(emberkereskedelem
áldozatai)
családjai
kihasználják-e az elérhető, helyi pszichológiai vagy orvosi szolgáltatásokat vagy, hogy
66
megbizonyosodnak-e arról, hogy gyermekük jár-e iskolába. Olaszországban az érintett gyermekeknek (emberkereskedelem áldozatai) ajánlott hosszú távú szolgáltatások egészen nagykorúvá válásukig garantáltak. Az orvosi és pszichológiai ellátás része egy személyre szabott programnak, melynek célja a társadalmi beilleszkedés. Svédországban ezeknek a gyermekeknek
(emberkereskedelem
áldozatai)
a
hosszú
távú
támogatását
célzó
intézkedéseket vagy az SWA hozza vagy a Stockholm Megyei Adminisztratív Bizottság egy, a támogatást és rehabilitációt szolgáló speciális programja, mely új, fenntartható élethelyzet megteremtését tűzte ki céljául. Szlovákiában nincs hivatalos eljárás az érintett gyermekek ellátásának tartós biztosítására. Tartós megoldás és az gyermekeket megillető ellátás csak ’ad hoc’ alapon, a szülők, az átmeneti gondozók, a szociális dolgozók és a gyermeket ellátó intézmény igazgatójának közös döntése alapján születik. A tanulmány alapján az oktatás minden gyermek (emberkereskedelem áldozatai) számára mind a 6 országban biztosított. Ausztriában az oktatásban való részvétel csak néhány esetben vet fel kérdéseket azon emberkereskedelem áldozatává vált gyermekek esetében, akik nem térhetnek haza a saját országukba. Ezeknek a gyerekek általában megadják az átmeneti vagy állandó tartózkodási engedélyt (humanitárius okokból) és jogilag joguk van beiratkozni az iskolába. Az idősebb gyerekeknél (emberkereskedelem áldozatai) iskoláztatási problémákat okozhat az, hogy Ausztriában az oktatásban való részvétel csak 14 éves korig kötelező. Azok a külföldi gyermekek, akik átlépik ezt az életkort, vagy sokkal fiatalabb gyerekekkel kerülnek egy osztályba (az egyéni teljesítmény alapján besorolva) vagy várniuk kell addig, amíg az Állami Menekült Hatóság (Bundesasylamt) az ügyükben döntést hoz. Továbbá, a külföldi kiskorúak (15-16 év) szakközépiskolai oktatásban való részvétele csak akkor lehetséges, ha a tanulók szerződést kötnek egy munkavállalóval, amihez munkavállalói engedély szükséges, ami pedig tartózkodási engedélyhez kötött. Bulgáriában, a rendkívüli helyzetben lévő gyermekek (emberkereskedelem áldozatai) különböző formában részesülnek oktatásban. A gyerekek helyi iskolákba vannak beíratva és a krízis központokban kapnak segítséget a házi feladat megírásához. Néhány gyermek számára azonban a rendszeres iskolalátogatás nem lehetséges, mivel vagy traumában szenvednek, vagy iskolakerülő múltjuk van. Az ilyen gyermekek számára egyéni iskoláztatási módszert kell kifejleszteni. Így a gyerekek a krízis központ dolgozóinak személyes elköteleződésének vannak kiszolgáltatva. Az érintett gyermekek (emberkereskedelem áldozatai) oktatása még további fejlesztésre szorul, célzott figyelmet kell fordítani ezeknek a gyermekeknek a speciális problémáira: iskolakerülés, az idősebb gyerekek írástudatlansága, annak a
67
tendenciának a csökkentése, hogy a gyerekek az iskolát a központból való megszökésre használják, és a gyerekek tanulmányi múltjának hiányos dokumentációja. Szlovákiában az érintett gyermekek iskolai beilleszkedését (mivel az érintettek eddig csak szlovák nemzetiségűek voltak) a reintegráció legkevésbé komplikált aspektusaként kezelik. Svédországban a külföldi gyerekeket, beleértve az érintett gyermekeket (emberkereskedelem áldozatai) is, az állampolgár gyermekek jogaival egyenlően veszik fel az iskolákba. Ami a menedékjogért folyamodók szociális ellátását illeti, az állam a felelős az ellátásukért és a szállásukért Fóton, ezen felül kapnak szociális támogatást és zsebpénzt is. Ingyenes egészségügyi ellátásban részesülnek már megérkezésüktől fogva (először a Humanitárius Kártya jogosítja őket erre, majd ezután, ha már megkapták a tartózkodási engedélyüket, kapnak egészségbiztosítási kártyát). Az intézet a kulturális, szociális és vallási szükségleteiket is kielégíti. Az intézet szabad ki- és bejárást biztosít, így mindenki akarata szerint jöhet és mehet. A másik csoport azokból áll, akik nem szeretnének menedékjogért vagy védelemért folyamodni, de a lehető leghamarabb szeretnék elhagyni Magyarországot. Ők a nemzeti gyermekvédelmi rendszer különböző intézeteiben kerülnek elhelyezésre a szabad helyek számának függvényében. A kiskorúak ingyenes ellátásban és elhelyezésben is részesülnek, és amíg a számukra kijelölt intézetben tartózkodnak, addig ingyenes számukra az egészségügyi ellátás is. Részt vehetnek az intézet napi programjain, és iskolába is járhatnak, ha akarnak. Annak ellenére, hogy a kiskorúak létszáma növekszik, az intézetek felkészültsége csak egyre inkább romlik, melynek okát az intézetek a gyermekek költségeinek meg nem térítésében, és az idegen nyelveket beszélő személyzet hiányában látják – hiszen így nem képesek kommunikálni a dolgozók a külföldi gyerekekkel. Egyéb, speciális problémák is kialakultak ebben a helyzetben, amit ezek az intézetek szintén nem képesek kezelni. A 2012-es év végéig 2 új házat is nyitottak, egyenként 12 férőhellyel, a magára maradt gyermekek számára a magyar-szerb határ közelében. A tatabányai Gyermekvédelmi Intézetben is megszerveztek egy új, speciális részleget azon magára maradt gyermekek számára, akik illegálisan érkeznek Magyarországra – azzal a céllal, hogy enyhítsék a gyermekek kimerültségét és más bántalmaikat. A pszichiátriai problémák elég gyakoriak a magára a kísérő nélküli, az emberkereskedelem áldozatául esett gyermekek és a menekültek között. A pszichiátriai ellátás az állami egészségügy feladata, ennek ellenére ez a terület nagy hiányosságokban szenved, hiszen nincs elég pszichiáter és más alkalmazott, így nem képesek speciális pszicho-szociális ellátást és
68
hosszú távú rehabilitációt biztosítani a külföldi gyermekek és felnőttek számára. Ehhez társul, hogy a dolgozók nem képesek áthidalni a nyelvi gátak szabta határokat és nem is ismerik az érintettek szülőföldjének kultúráját és hitét sem. A Cordelia Alapítvány ezeknek a hiányosságoknak a pótlását tűzte ki céljául. A Cordelia Alapítvány a Szervezett Erőszak Áldozataiért 1995-ban jött létre azzal a céllal, hogy segítséget nyújtson a Magyarországra érkező, kínzást vagy más súlyos traumát átélt menedékkérőknek, menekülteknek és családtagjaiknak pszichiátriai, pszichoterápiás, pszichológiai kezeléssel, pszicho-szociális tanácsadással. Szolgáltatásaik elérhetőek az ország 5 különböző pontján és Budapesten is. Magyarországon azok a gyerekek, akik menedékjogot kérnek, mind a Károlyi István Gyermekközpontban, Fóton kerülnek elhelyezésre és mindegyikük kísérő nélküli (menekült), mivel emberkereskedelem áldozatává vált gyermeket még nem találtak. Ezek a gyerekek onnantól fogva, hogy megkapták a tartózkodási engedélyüket, mind jogosultak az állami oktatási rendszerben való tanulásra, általános és középiskolai szinten egyaránt. Abban az esetben, ha bármiféle tanulási nehézséggel küzdenének, ami elég gyakori, egy civil szervezet, a Református Menekültmisszió oktatási csapata nyújt számukra speciális, pedagógiai segítséget délutánonként, abban az iskolában, ahol tanulnak. A fóti Gyermekközpontban rendszeresen tartanak magyar nyelvi kurzusokat, ahova minden külföldi gyermeket várnak. Iskolakerülési
magatartás
figyelhető
meg
a
kiskorúak
között,
főleg
az
afgán
nemzetiségűeknél, mivel ők már mind elmúltak 16 évesek és ez az ő kultúrájukban már a felnőttkort jelenti. Az otthon maradt családtagjaik is arra bátorítják őket, hogy menjenek Észak- vagy Nyugat-Európába és ott vállaljanak munkát. Itt kell megjegyezni a rendszerezett statisztikai adatok hiányát a nyújtott szolgáltatások illetően, amit szétszabdal a célcsoport típusa (emberkereskedelem áldozatai és más ellátott gyermekek) vagy az életkoruk, nemük (Ausztria, Olaszország, Bulgária, Magyarország, Szlovákia, Svédország), így limitáltak a lehetőségek az érintett gyermekek (emberkereskedelem áldozatai) számára nyújtott szolgáltatások hatékonyságának felbecslésére, mivel számbeli mutatók nem állnak rendelkezésre. 4.5.5. Az emberkereskedelem újbóli áldozatává válásának veszélye Annak ellenére, hogy nincs hivatalos, elérhető adat a tanulmány országaiban olyan esetekről, ahol gyermekek az emberkereskedelem újbóli áldozatává váltak, a kutatás rátalált olyan bizonyítékokra, amelyek azt mutatják, hogy a gyermekek újbóli elrablása jelentős probléma mind a 6 országban. Például, Szlovákiában 2008 és 2011 között egy 6 főre limitált 69
esetcsoportból 2 áldozatot újra elraboltak. Ehhez hasonlóan, Bulgáriában, a megkérdezett gondozók többsége azt jelentette, hogy az általuk támogatott gyermekek között volt olyan, akit már többször is elraboltak. Egy másik bizonyíték az újbóli elrablás magas veszélyére az a mutató, mely szerint kiemelkedően magas azon gyermekek száma, akik megszöknek a nekik szállást
biztosító
gyermekközpontban
intézményekből. (Drehescheibe)
Ausztriában, elhelyezett
a
szakértői
gyermekek
becslések 30-50%-a
szerint,
a
megszökik.
Olaszországban, a gondozók szerint, különösen nagy azoknak a gyerekeknek a százaléka, akik a támogatás kezdeti fázisában szöknek el az intézetekből, amikor a kiskorúaknak még nem volt elég idejük és lehetőségük egy bizalmi kapcsolat kialakítására a gondozókkal. A 13. cikkely által biztosított program kimenetele alapján az esetek közel 15%-ban az intézetek elveszítik a kapcsolatot a gondozottaikkal, míg egy másik, valós információ alapján 1.4%-ra tehető azoknak a száma, akik visszatértek a kizsákmányolás ördögi körébe. A kutatás rátalált számos tényezőre, ami meghatározza a magas veszélyeket és valós példákat az újbóli elrablásra a tanulmány országaiban: A hivatalos eljárás hiánya a kockázat becslését érintően, országos szinten: ahogy már előzőleg tárgyaltuk, a tanulmány országaiban csak egy helyen van jelen hivatalos veszély felmérési eljárás (Bulgária). Ez azt jelent, hogy az újbóli elrablás veszélye gyakran nem elég alaposan megvizsgált tényező az egyéni esetek tanulmányozása közben, vagy igen alábecsült, amikor az érintett gyermekeknél (emberkereskedelem áldozatai) az újrahonosítási egyezmény egy lehetőség, és az áldozat hazaküldése egy előnyben részesített megoldás. A kiegészítő információk hiánya a gyermekek (emberkereskedelem áldozatai) intézetben való elhelyezésétől fogva: Ez a probléma megfigyelhető a származási és a célországban is. Néhány esetben, ezt a származási és célországok hatóságainak szegényes együttműködése eredményezi, máskor pedig a nem elég hatékony, intézeten belüli együttműködés az áldozat reintegrációját segítő országban. Bulgáriában megfigyelhető a kiskorúak krízis központokban való elhelyezésekor a kevés vagy a dokumentáció teljes hiánya, mely az Állami Gyermekvédelmi Képviselet által megszervezett ellenőrzés és a krízis központok személyzetének kikérdezése során állapítottak meg. Néhány esetben, ez bevett gyakorlat egyes, a gyermek fizikai vagy mentális állapotával kapcsolatos olyan információk eltitkolására, amely az elhelyezésük visszautasításához vezethetne. Más esetekben épp az elhelyezés sürgőssége miatt tették ezt, de a legtöbb esetben nincs semmilyen további információ.
70
A család bűnrészessége az emberkereskedelemben: Ez leginkább azoknál a gyerekeknél releváns, akiket koldulás és zsebrablás miatt rabolnak el (főképp roma származásúaknál). A kutatás ezt a fajta kizsákmányolást mind a 6 országban azonosította. A család emberkereskedelemben való bűnrészességének bizonyításával kapcsolatos nehézségek, amik újabb eljárásokat vonnának magukkal, mint például a szülői jogok korlátozását vagy az azoktól való megfosztást, lehetetlenné teszik az áldozatok és az elkövetők közötti kapcsolat megszakítását. A rendszeres veszély és biztonsági felmérések hiánya a gyermekek intézetben való tartózkodás ideje alatt: A Bulgáriában folytatott kutatás nem talált semmilyen eljárást a rendszeres veszély és biztonság felmérések jelentésére a gyermekek (emberkereskedelem áldozatai) intézetben való tartózkodása alatt. A tény, hogy sok esetben, főképp a célállomás országaiban, a gyermekek védelem nélküli létesítményekben vannak elhelyezve (úgy, mint szállókon, gyermekotthonokban, stb.), arra utal, hogy a gyermekek biztonsági helyzete nem alaposan megvizsgált a tartózkodásuk alatt. Olaszországban, a kiskorúak prostituáltakat futtató férfiakkal való kapcsolata a leggyakoribb oka annak, hogy a szexuális kizsákmányolás céljából elrabolt áldozatok megszöknek az intézetekből. Gyermekek (emberkereskedelem áldozatai) intézményi vagy egyéb, az áldozatok elhelyezésére alkalmatlan létesítményben való elhelyezése: Ez a probléma az emberkereskedelem áldozatává vált gyermekek hosszú távú reintegrációját érinti és 3 olyan országra is vonatkozik, ahonnan az áldozatok származnak. Ez a következő fejezetben részletesen is bemutatásra kerül. 4.5.6. A családba való reintegráció: közösség alapú környezet vagy intézmény Az érintett gyermekek (emberkereskedelem áldozatai) hosszú távú reintegrációjának vizsgálata legtöbbször az áldozat származási országára fókuszál, mivel, ahogy már előzőleg bemutatásra került, Olaszország kivételével, a két másik célországban alkalmazott leggyakoribb hosszú távú megoldás a gyermekek hazaküldése a szülőhazájukba. Ez azt jelenti, hogy Ausztria és Svédország nem épített ki egy olyan komplex, hosszú távú segélyezési keretet, ami segítené a gyerekek szociális beilleszkedését a célországban. Az Olaszországgal kapcsolatos információkat külön kell kezelni, mivel a tanulmány ebben a kérdésben leginkább Bulgáriára fókuszál, és kevésbé kimerítően Szlovákiára, mivel ott limitált az ilyen esetcsoport (emberkereskedelem áldozatai). Kevés információ áll rendelkezésre Magyarországról a gyermekek (emberkereskedelem áldozatai) hosszú távú 71
támogatásáról. Korábban a kísérő nélküli (menekült) kiskorúakat ugyanabban a bicskei menekülttáborban helyezték el, ahol a szülőket a gyermekeikkel együtt. Ez az elhelyezés nem volt a legalkalmasabb a kísérő nélküli gyerekeknek, ezért a fóti gyermekközpontba helyezték át őket. Nem találtunk arra írásos bizonyítékot, hogy Magyarországon a kísérő nélküli gyerekeket hol helyezték el, illetve helyezik el jelenleg hosszú távon. Bár civil szervezetek fenntartanak menedékeket, mint ahogy a Baptista Menekültmisszió is, ahol külföldi és magyar áldozatokat is elszállásolnak, de 2 éve a törvénykezés elrendelte, hogy a gyerekek csak gyermekvédelmi intézetekben helyezhetők el. A NANE (Nők A Nőkért) alapítvány alkalmanként befogad emberkereskedelemből és szex-iparból megmenekült nőket, de kiskorúakról nincs adat. Egy teljesen új törvény (december 2012.) szabályozza az emberkereskedelem áldozatainak azonosítását. A 354/2012 (XII.13.) kormányzati rendelet meghatározza az emberkereskedelem áldozatává válás jeleit és a Nemzeti Krízis Menedzsment segélyvonalának szerepét az áldozatok azonosításában és elhelyezésében. 2011 óta kötelező a fóti Gyermekközpontban elhelyezni azokat a kísérő nélküli (menekült) gyermekeket, akik menedékjogot kértek. Ebben a Budapest közelében, egy kisvárosban elhelyezkedő helyen szabad a bejárás. A Magyarországra érkező, kísérő nélküli gyerekek jellemző életkora 16 év vagy annál idősebb, ami már felnőttkort jelent szülőhazájukban. Részt vesznek hosszú távú beilleszkedési folyamatokban, úgy, mint a helyi iskolában a helyi közösséggel együtt tanulás, sétálás, ismerkedés. Ez idáig Magyarországon a külföldi gyerekeket nem helyezték nevelő szülők felügyelete alá, mivel a törvény ezt nem engedte. A XXXI. 1997. évi gyermekvédelmi és gyámsági törvény 2012. december 8-i kiegészítése reformot hozott a gyermekvédelem terén, hiszen sokkal nagyobb hangsúlyt fektet az egészségügyi fejlesztésekre és a gyermekek érdekeire: támogatja a gyermekek adoptálását, vagy nevelő szülőknél való elhelyezését az intézeti elhelyezéssel szemben. Ezek a változások tették lehetővé a külföldi gyerekek családoknál való elhelyezését, biztosítva ezzel a jó körülményeket. Ami a magyar áldozatokat (emberkereskedelem áldozatait) illeti (főként fiatal, felnőtt nők, akiket a szex-ipar számára rabolnak el), őket olyan menhelyeken helyezik el, amiket civil szervezetek irányítanak és a Belügyminisztérium finanszírozásában állnak. A származási országban folytatott tartós megoldások kiértékelése egy jelentős kihívással néz szembe: a gyermekek reintegrációjáról szóló, rendszerezett adatok hiányával. Például, Bulgáriában a Szociális Ellátás Képviselet kezeli a gyerekek (emberkereskedelem áldozatai)
gyermekvédelmi
osztály által
végzett
támogatásáról/ellenőrzéséről
szóló 72
statisztikákat, de ezek az adatok nincsenek szortírozva a szolgáltatások típusa vagy a reintegrációs opciók alapján. A vizsgálat alapja tehát a szlovákiai és bulgáriai gyerekek (emberkereskedelem áldozatai) egyéni reintegrációs esetei, kiegészítve minden olyan bulgáriai veszélyeztetett gyermek adataival, akik hosszú távú reintegrációban vettek részt (beleértve az emberkereskedelemben érintett gyermekeket is), így illusztrálhatóak az országban elérhető, szociális reintegrációt segítő lehetőségek. A Gyermekjogi Egyezmény fő alapelveivel megegyezően, miszerint egy gyermeknek családban kell felnőnie, az első és leginkább támogatott reintegrációs út a gyermek biológiai szüleivel való elhelyezése. Bulgáriában túlsúlyban van az effajta tartós megoldás választása. A családba való reintegráció gyakoriságát bizonyítják hozzáférhető adatok és a gondozók beszámolói is. Mindazonáltal, a gondozók és a nemzeti érdekképviseletek is jelezték, hogy
a
gyerekek
(emberkereskedelem áldozatai)
gyakran
annak
ellenére
is
visszakerülnek a szüleikhez, hogy nyilvánvaló bizonyítékok állnak rendelkezésre a szülők emberkereskedelemben való bűnrészességére, főképp zsebtolvajlásra és koldulásra kényszerítik a gyerekeket. Ez két ténnyel is magyarázható. Az egyik tény, hogy a szülők bűnrészességét nehéz bizonyítani. A másik ok ahhoz köthető, hogy az állam próbál kifejleszteni egy alternatív ellátási rendszert Bulgáriában, de ez még kiforratlan fázisban van, és egyelőre nem alkalmas a gyermekek (emberkereskedelem áldozatai) szükségleteinek kielégítésére. Kevés a hozzáférhető információ a gyermekek nevelő szülőknél való elhelyezéséről, ami a ugyancsak előnyben részesített megoldás, ha a biológiai szülőknél, vagy hozzátartozóknál való elhelyezés nem lehetséges. Sajnos a szociális gondozóknak nem könnyű megfelelő nevelő szülőket találni Szlovákiában és Bulgáriában. Ezt talán megmagyarázza a tény, hogy az ilyen típusú gondozás még elég új Kelet-Európában és nincs elég képzett család, akik gondoskodni tudnának a gyerekről (emberkereskedelem áldozatai). Magyarországon a magyar származású emberkereskedelemben érintett vagy kísérő nélküli (menekült) gyermekek, akiket külföldi hatóságok küldtek vissza Magyarországra, először gyermekvédelmi intézetekben kerülnek elhelyezésre. Eddig nagyon kevés ilyen eset volt. Ezek a gyerekek egy ideig menhelyeken is élhetnek. Legtöbbjük szexuális kizsákmányolás áldozatává vált – vagy a családjuk adta el őket, vagy saját maguk mentek. A Gyámügyi Hatóság megvizsgálja ezeket az eseteket, és megfontolja, hogy mi szolgálja a gyerekek érdekeit. Vagy visszaküldik őket a családjukhoz, vagy gyermekvédelmi intézetben helyezik el őket. Mindkét esetben nagy a szökés veszélye.
73
Hasonlóképp, a rendszerezett adatok hiánya megnehezíti a konklúzió levonását a gyerekek (emberkereskedelem
áldozatai)
közösség
alapú
környezetben
való
elhelyezéséről.
Szlovákiában eléggé korlátozott az áldozatok esetcsoportja, ami azonban azt mutatja, hogy elég gyakori az ilyesfajta elhelyezés. Egy elrabolt gyermeket támogatott egy civil szervezet által irányított menhely, Narucban, és másik gyermek pedig családi típusú intézeti ellátásban részesült, egy gyermekotthonba, Topolcany-ban. Bulgáriában, a veszélyeztetett gyermekek közösség alapú ellátásban való részesülésének aránya jelentősen alacsonyabb. Bulgáriában, krízis központokban gyűjtött adatok alapján, a gyerekek csupán 15%-át javasolták közösség alapú ellátásra. A közösség alapú támogatás fejlesztésének lemaradása lehet az egyik oka annak, hogy a gyerekek ilyen intézményekben való elhelyezése igen ritka. Sok kisvárosnak és még több, földrajzilag félreeső régiónak igen fejletlen a támogatási hálózata. A nagyvárosokban, ahol ugyan jobban kiépített támogatási hálózat van, a befogadóképesség és a hajlandóság hiánya miatt ugyancsak kevés gyereket helyeznek el közösség alapú központokban. Általános aggodalom övezi a hosszú távú reintegrációval kapcsolatban a gyermek (emberkereskedelem áldozatai) intézeti elhelyezését Bulgáriában egy felmérés alapján, amit a Bulgáriai Helsinki Bizottság készített 12 krízis központ megvizsgálásával, elmondható, hogy a támogatott gyermekek 40%-a következetesen került elhelyezésre az erre szakosodott intézményekben. Szlovákiában, kísérő nélküli kiskorúak (az emberkereskedelem potenciális áldozatai) az erre specializálódott intézetekben vannak elhelyezve: a fiúk Horne Orechoveban (Trencin, Közép-Szlovákia), a lányok pedig Medzilaborce-ban (Észak-Szlovákia). Szlovákiában arra is van példa, hogy a gyerekeket (emberkereskedelem áldozatai) árvaházakban helyezik el, például Topolcany-ban (Nyugat-Szlovákia, 2011) vagy Bytca-ban ez egy középület. Bulgáriában, az intézetben elhelyezett gyerekek meg vannak fosztva a szülői gondoskodástól. A gyerekek intézeti elhelyezése számok ok miatt problémás. Egyrészt, ezekben az intézetekben a gondozók gondozottakhoz viszonyított aránya igen alacsony, ami azt jelenti, hogy a gyermekek speciális igényeit az intézet nem tudja kielégíteni. Továbbá, Bulgáriában előfordultak olyan extrém esetek, amikor a gyerekeket teljesen elhanyagolták, és ez jelentős mértékben rontotta az esélyeiket a sikeres szociális reintegráció terén és növelte az újra elrablás veszélyét. Olaszországban, az áldozatoknak joguk van a 18. cikkely alapján a hosszú távú reintegrációra, és ez a gyerekekre (emberkereskedelem áldozatai) is vonatkozik. A központosított ellátási 74
rendszernek köszönhetően Olaszország az egyetlen olyan ország, ahol adatokat gyűjtenek a reintegrációs
eljárások
típusairól. Az
adatbázis,
sajnos
nincs életkorra
lebontva.
Mindazonáltal, a százalékos arányok megmutatják, hogy melyek az elérhető reintegrációt elősegítő lehetőségek, és az is kivehető belőle, hogy melyek azok, amelyeket csak kiskorúaknál alkalmaznak. A családi otthonokban történő elhelyezés csak az áldozatok 6%-nál volt választott út, míg közel 2%-uk (főképp kiskorúak) került családhoz. 4.5.7. A segítő szolgáltatók és a rendészeti erők aktív együttműködése A kutatás megfigyelt számos együttműködési formát a gondozók és a törvényvégrehajtás között, ami azzal a céllal alakult, hogy azonosítsák az emberkereskedelem áldozatává vált gyerekeket és támogassák a reintegrációjukat. Általánosan érvényes, hogy egy sokkal formálisabb együttműködés van jelen a gondozók és a végrehajtó szervek között az azonosítást és az ellenőrzést érintően, míg az áldozatot támogató létesítmények és a rendőrség között sokkal közvetlenebb a kapcsolat az áldozat támogatási és reintegrációs fázisában. A végrehajtás fontos szerepet játszik az áldozat azonosításánál, sőt néhány országban a rendőrség az egyetlen szerv, ami azonosíthat áldozatokat. A kutatás létrehozott néhány hivatalos szervezetet és folyamatot, az együttműködésért a törvényvégrehajtás, a gyermekvédelmi szervek és a gondozók között, az olyan veszélyeztetett gyermekek érdekében, akik erőszak áldozataivá válhatnak. Például, Bulgáriában a végrehajtás és a szociális gondozók részt vesznek egy olyan komplex, együttműködést elősegítő mechanizmusban, ami olyan gyerekek eseteit vizsgálja, akik erőszak áldozataivá váltak vagy veszélyeztetett helyzetben vannak. A mechanizmus alapján, egy multidiszciplináris csapatot állítanak fel, amit a gyermekvédelmi osztály egy szakértője vezet, azzal a feladattal, hogy jó körülményeket teremtsenek a gyerekeknek, intézkedési tervet állítsanak össze és vázolják minden érdekelt felelősségeit. Svédországban a törvényvégrehajtásnak kötelessége jelenti a szociális jóléti hatóságoknak azokat a gyerekeket, akik veszélyeztetettek. Az együttműködés fejlesztése érdekében a törvényhatóságok létrehoztak egy komplex csoportot, ami a rendőrségből, a szociális jóléti hatóságból, gondozókból, ügyészekből, orvosokból és pszichológusokból áll. Egy másik intézményi együttműködés is létrejött a gondozók, a gyermekvédelmi szervek és a törvénykezés között azokra az esetekre, amikor a gyermek bűnügyi eljárás részese. A gyermekvédelem, vagy a jóléti szolgálat vagy a gondozók jelen vannak, amikor a rendőrség 75
kikérdezi a gyermeket, ezzel biztosítva a kikérdezés gyermekbarát voltát. A nem hivatalos kapcsolat a törvénykezés és a gondozók között látszólag gyakori jelenség az áldozat támogatásának fázisában. Általánosságban, azok a gondozók, akik tapasztaltabbak az áldozatokkal, vagy kísérő nélküli gyerekekkel való bánásmódban, úgy tűnik, hogy sokkal jobb kapcsolatot tudtak kialakítani a helyi rendőri szervezetekkel (Drehscheibe és Lefö Ausztriában, Gyermekotthon Svédországban, Naruc Szlovákiában, Balvan és Dragoman krízis központok Bulgáriában). Az együttműködés különböző formái figyelhetőek meg – például a létesítmények jelentik a helyi rendőrségnek, ha fenyegetés éri az intézményt, szökés vagy újbóli elrablás veszélye áll fenn; Bulgáriában a rendőrség 24 órás védelmet garantál azoknak az okmányok nélküli gyerekeknek, akiket azért helyeztek el krízis központokban, hogy beszerezzék a szükséges adataikat. Szintén Bulgáriában, nem hivatalos kapcsolatok útján a rendőrség gyakran támogatja a hiányosan felszerelt létesítményeket – például logisztikai műveletekkel, mint a gyerekek szállítása.
76
5. KONKLÚZIÓ ÉS JAVASLATOK A jól megtervezett és központilag koordinált adatgyűjtési mechanizmusok hiánya mind a hat országban meggátolja egy szisztematikus kép felvázolását a gyermekkereskedelem tendenciáit illetően. Azon erőfeszítéseket is aláaknázza, amik egy nemzeti szintű, hatásos ellenőrzést építenének ki a gyermekek ellátásának programjaival kapcsolatban. I. SZINT A kutatás megállapította, hogy a származási országok jelentősebb fejlődést értek el az emberkereskedelem ellenes irányelvek meghatározásával, a nemzetközi sztenderdekkal párhuzamosan. Mindhárom származási ország felállított emberkereskedelem ellenes testületeket és kifejlesztettek egy nemzeti áldozatkezelési mechanizmust. A célországok között Ausztria fejlesztette ki a legátfogóbb emberkereskedelem ellenes reakciót, megalapítva az
emberkereskedelem
ellenes
irányító
szervezetet
és
kifejlesztve
a
féléves
emberkereskedelem ellenes intézkedési tervet. Még ha Bulgária, Szlovákia és Ausztria, összehasonlítva a tanulmány más országaival, az intézményes elkötelezettség egy magasabb fokát mutatja, az emberkereskedelem ellenes stratégiát és eljárást meghatározó dokumentumok számos hiányosságban szenvednek. A központi adatgyűjtési mechanizmusok hiánya – mely minden országban jelen van – aláaknázza az emberkereskedelem ellenes intézkedések minőségét. Az adatgyűjtési mechanizmus hiánya, együtt a külső ellenőrzés és kiértékelési mechanizmusok hiányával aláaknázza az eljárások hatékonyságának, eredményességének és hatásának tényleges kiértékelését. Egy sokkal jobban körvonalazott erőforrásokra és a végrehajtás egyértelműbb ütemtervére lenne szükség, így garantálva a hatékonyabb eljárást. A tanulmány mindegyik országában, a kormány részt vesz a gyermekek (emberkereskedelem áldozatai) támogatásában: intézményeket hoz létre, vagy segít az ellenőrzésüknél, vagy támogatja a fenntartásukat. Mind a 6 országban a gondozók támogatást kapnak a nemzeti tárcától,
hogy
fenntarthassák
a
menhelyeket
és/vagy
segítséget
nyújtsanak
az
emberkereskedelem áldozatainak. Azonban bizonyított, hogy ez az adomány nem elég. Sőt, a tanulmány által vizsgált országok egyikében sincs külön erre a célra létrehozott intézmény. Ehelyett
ezeket
emberkereskedelem
a
gyerekeket felnőtt
(emberkereskedelem
áldozataival
vagy
áldozatai) más,
együtt
kezelik
veszélyhelyzetben
az lévő
gyerekekkel/erőszak áldozataival.
77
Mind a 6 EU tagállamban megerősítették az emberkereskedelem elleni ellenállásra és a gyermekek jogainak védelmére vonatkozó szerződéseket, noha olyan alapvető jogok, mint a tanuláshoz vagy egészségügyi ellátáshoz való jog a legtöbb (Olaszország kivételével) esetben ahhoz a feltételhez kötöttek, hogy a gyerekek megkapták e- a tartózkodási vagy menedékjogi engedélyt. Sőt, a kutatás megállapította, hogy mind a 6 tagállam megerősítette a Gyermekjogi Egyezményt, ami meghatározza, hogy a gyermek legfőbb érdekeinek szem előtt tartása a legfontosabb bármilyen döntés meghozásakor, ennek ellenére egyik ország sem fejlesztett ki hivatalos eljárást a legfőbb érdek meghatározására. A kutatás megállapította, hogy mind a 6 ország folytat és ér el különböző szintű eredményeket a civil lakosság emberkereskedelem ellenes tevékenységekbe való bevonásában. 4 ország, amely létrehozott emberkereskedelem ellenes testületeket, biztosítani tudja a fontos, nemzeti hatóságok bevonását, és 3 ország is (Ausztria, Bulgária és Szlovákia) felállított egy szakértői tanácsadó
testületet/munkacsoportot,
amely
biztosítja
a
civil
lakosság
bevonását.
Magyarországon az emberkereskedelem ellenes koordináló testület a Belügyminisztériumban ülésezik. Itt minden fontos minisztérium és képviselet jelen van, beleértve az IOM-ot is, amely a legfontosabb belügyminisztériumi szervezet ezen a területen, ezen kívül 9 civil szervezet is. Azonban a civil szervezetek részvétele nem jól megszervezett, és adminisztrációs akadályai is vannak. Bulgária és Szlovákia esetében a civil szervezetek jelentései gyakran csak felületesen vannak megvizsgálva, noha a nem hivatalos konzultációk még hatásosabbnak tűnnek. A civil társadalmi szervezeteket gyakran vonják be az emberkereskedelem elleni intézkedésekbe, kivéve az áldozatok ellátásában segédkező gondozók finanszírozásába – a 6 ország egyikében sem jelöltek ki pénzügyi erőforrást a civil szervezetek által végrehajtott emberkereskedelem elleni fellépéshez.
78
II. SZINT Egy fő elágazás figyelhető meg a gyermekek (emberkereskedelem áldozatai) támogatásának területén belül mind a 6 országban: a decentralizált rendszer Ausztriában, Olaszországban, Svédországban és Magyarországon; ezzel ellentétben pedig a központosított rendszer Bulgáriában és Szlovákiában. A kiértékelések kimutatták, hogy a gyermekek támogatása decentralizált végrehajtással pozitív és negatív következményekkel is járhat. Egyrészt teret hagy a regionális döntéshozáson alapuló, jól bevált gyakorlatok fejlődésének. Másrészt viszont a decentralizált ellátás az integrációs és védelmi szolgáltatások minőségének eltéréséhez vezethet egyes, helyi intézetek dolgozóinak tudatosságában és elhivatottságában. Ezzel szemben a központosított gyermek ellátási rendszer Bulgáriában és Szlovákiában, ahol az intézeti ellátás erős tradíciókkal bír, ez idáig csak limitált lehetőségeket mutatott a gyermekek (emberkereskedelem áldozatai) hatékony, hosszú távú reintegrációját illetően. Magyarországon 2010-ben a kísérő nélküli és emberkereskedelem áldozatai gyerekeket (ha ez utóbbi egyáltalán előfordult) átmenetileg a fóti Gyermekközpontban helyezték el, ha kijelentették, hogy Magyarországon szeretnének maradni és menedékjogot kértek. Az intézet része az állami gyermekvédelmi rendszernek. Felügyelő vigyáz rájuk, amíg elérik a felnőtt kort. Ebben az intézetben részt vesznek a hosszú távú reintegrációs programban. Az intézmény speciális személyzete elkészít egy kiértékelést és egy egyéni, komplex reintegrációs tervet. A gondozók hetente ülnek össze egy eset-kiértékelő megbeszélésre. A személyzet pedagógusokból, pszichológusokból, szociális munkásokból áll és az intézet orvosával is konzultálnak. A gondozottak ott tartózkodását 1-2 évvel lehet meghosszabbítani, ha már elérték a 18 éves kort, hogy felkészítsék őket a független életre a magyar társadalomban. Nagyon fontos tényezője a hosszú távú reintegrációnak, hogy a gyerekeknek a magyar állami oktatási rendszerben kell tanulniuk, a magyar gyermekek jogaival és feltételeivel megegyezően. Az általános és középiskolai oktatásban való részvétel 16 éves korig (korábban 18 éves korig) kötelező mind a magyar, mind a külföldi gyerekek számára. A felsőoktatásban való tanulásra is van lehetőség. A tanulással való ellenszegülés gyakori a kiskorúak között, részben azért, mert titkolt szándékuk elhagyni az országot és Európa gazdagabb részére költözni. A külföldi kiskorúak kiemelten tanulnak magyar történelmet, kultúrát, szokásokat és hagyományokat. Megismerkedhetnek magyar diákokkal és helyi emberekkel. Az intézet ajtaja nyitva áll, szabadon járhatnak, kelhetnek, de erről informálniuk kell a gondozókat és estig vissza kell érniük. A Református Menekültmisszió speciális, pedagógiai segítséget nyújt azoknak, akik tanulási nehézségekkel küzdenek (önkéntes
79
jelentkezés alapján). Magyar nyelvtanfolyamatokat is folyamatosan tartanak. Pszichológus és szociális pedagógus is a rendelkezésükre áll. Egy speciális pszicho-szociális programban is részt vehetnek a Külügyminisztérium lakói, melyet a Cordelia Alapítvány szervez, amely segítséget nyújt a gyakori mentális problémák, mint a szorongás és depresszió, gyógyításában és
a
rehabilitációban.
Ezen
szolgáltatások
mindegyike
ingyenes
és
önkéntesen
jelentkezhetnek. Egyéni eset értékelés: A veszély és a biztonság kiértékelése kritikus fontosságú pontja az egyéni eset értékelés komplex eljárásának abban a tekintetben, hogy tartós megoldást lehessen találni; ennek ellenére a kutatás csak egy országban talált hivatalos eljárást a veszély kiértékelésére. Átmeneti ellátás: Habár mind 3 ország nyújt átmeneti ellátást a gyerekeknek (emberkereskedelem áldozatai), a kutatás megállapította, hogy ez az ellátás számos hiányosságban szenved a hozzáférhetőséget, elérhetőséget és minőséget illetően. Először is, Ausztria és Svédország esetében, az alapvető támogatási formákhoz való hozzáférés, valamint az oktatásban való részvétel is feltételhez kötött (tartózkodási engedély/menedékjogot kérő státusz). Emellett a jogos ellátáshoz való hozzájutás gyakran nem elérhető az áldozatok számára a limitált erőforrások és a megfelelően képzett szakemberek hiánya miatt. A sztenderd eljárási metódusok és irányelvek hiánya mind 3 országban aláaknázza az ellátás minőségét és gátolja az ellenőrzés és kiértékelés lehetőségét. Az újbóli emberkereskedelem áldozatává válásának veszélye: Annak ellenére, hogy nincs hivatalos, elérhető adat a tanulmány országaiban olyan esetekről, ahol gyermekek az emberkereskedelem újbóli áldozatává váltak, a kutatás rátalált olyan bizonyítékokra, amelyek azt mutatják, hogy a gyermekek újbóli elrablása jelentős probléma mind a 6 országban. Számos tényezők, mint például a hivatalos eljárás hiánya a veszély felbecslését érintően, országos szinten, a rendszeres veszély felmérés kiértékelésének hiánya az ellátás ideje alatt és a nem kielégítő információ a gyermek intézetben tartózkodásáról, és végül, de nem utolsó sorban a család bűnrészessége az emberkereskedelemben mind hozzájárulnak az újbóli elrablás magas veszélyéhez. A családba való reintegráció: A származási országokban vizsgált tartós megoldások kiértékelését jelentősen hátráltatja a gyerekek által bejárt reintegrációs utakról szóló szisztematikus adatok hiánya. Mindazonáltal, egyéni esetekről szóló információk és szakértői elemzések által körvonalazhatóak az elérhető és leggyakoribb lehetőségek a hosszú távú reintegrációra. Bulgáriában a gyerekek (emberkereskedelem áldozatai) leggyakrabban a saját 80
családjukba reintegrálódnak, ami sok esetben igencsak problémás a család bűnrészessége miatt. Jelentések mutatják, hogy a legtöbb származási országban igen nehéz olyan elérhető nevelő szülőket találni, akik gondját viselnék a gyerekeknek, Bulgáriában pedig a közösség alapú ellátás lehetősége limitált a gyerekek számára. Általános kétségeket tár fel a származási országban történő, hosszú távú reintegráció intézményesített ellátása. 2013-tól már lehetőség nyílik azon külföldi gyerekek magyar családoknál való elhelyezésére, akiket nem tudnak a saját családjuknál elhelyezni, mivel ezt az újonnan elfogadott gyermekvédelmi törvény már lehetővé teszi számukra.
81
