- Alliance Environnement - Európai Gazdasági Egyesülés. EURÓPAI BIZOTTSÁG Mezőgazdasági Főigazgatóság

- Alliance Environnement Európai Gazdasági Egyesülés

EURÓPAI BIZOTTSÁG Mezőgazdasági Főigazgatóság

A szántóföldi növényekre vonatkozó közös piacszervezési intézkedések és a KAP megfelelő közvetlen támogatási intézkedései környezeti hatásának értékelése

Rövid összefoglaló

2007. július

Az ALLIANCE ENVIRONNEMENT EGE a következő társaságokból áll:

Ezt a tanulmányt az Európai Bizottság finanszírozásával az OréadeBrèche készítette az ALLIANCE ENVIRONNEMENT EGE nevében. Az itt ismertetett álláspontokért csak a szerzők vállalnak felelősséget, és ezek az álláspontok nem feltétlenül tükrözik a Bizottság véleményét.

1 – BEVEZETÉS Ez az értékelés a szántóföldi növények tekintetében hozott közös piacszervezési intézkedések és közvetlen támogatási intézkedések környezeti hatásait vizsgálja. A gabonafélék, olajnövények és fehérjenövények ágazatára összpontosít, és az 1988 és 2006 közötti időszakot tekinti át valamennyi tagállamra vonatkozóan. Az említett időszakban három fő támogatási intézkedés érintette az ágazatot: - az 1966-tól megjelenő ártámogatási intézkedések (a 136/66/EGK tanácsi rendelet), amelyek a következő főbb eszközökben nyilvánultak meg: intervenció, export-visszatérítés, és a behozatal korlátozása; - az általános területalapú közvetlen támogatások, amelyeket az 1992. évi reform vezetett be (az 1765/92/EGK tanácsi rendelet); - a függetlenített közvetlen támogatások, amelyeket a KAP 2003. évi reformja vezetett be (az 1782/2003/EK tanácsi rendelet). A tanulmány többek között a következőket vizsgálta: - területpihentetések, - a (pihentetett területen vagy azon kívül termesztett) nem élelmiszercélú növényekhez és energianövényekhez nyújtott támogatás. Az értékelők a tanulmány valamennyi kérdése tekintetében módszeresen megvizsgálták a következőket: - az egyes támogatási intézkedések elméleti hatása. Ez a szakasz az adatfeldolgozás és a helyszíni vizsgálat során ellenőrizendő feltételezések meghatározására szolgált, - az intézkedések tényleges hatásai (empirikus vizsgálat), lehetőség szerint elkülönítve a külső tényezők (pl.: piac, műszaki fejlődés, a KAP egyéb intézkedései stb.) hatását; - a biológiai sokféleségre, az élőhelyekre, a vízre, a talajra, a tájra, a levegőre és az éghajlatra gyakorolt, a fent bemutatott változások által kiváltott hatások. Az értékelés alapjául megkérdezések, másodlagos adatok (pl.: FADN, költségvetések, IRENAmutatók stb.), elsődleges adatok (9 esettanulmány és a termelőknél folytatott vizsgálatok), valamint a mezőgazdasági gyakorlatok környezeti hatásairól szóló, terjedelmes tudományos szakirodalom szolgáltak. 2 – AZ ÉRTÉKELÉS FŐBB EREDMÉNYEI 2.1 – A környezetvédelem figyelembe vétele a KAP-ban Ezt a kötelezettséget a Maastrichti Szerződés (1992) állapította meg. A 6. cikk kimondja, hogy „a környezetvédelmi követelményeket — különösen a fenntartható fejlődés előmozdítására tekintettel — be kell illeszteni a (...) közösségi politikák és tevékenységek meghatározásába és végrehajtásába.” A mezőgazdaságban bevezették a környezetvédelem integrációjának stratégiáját, a fenntartható, multifunkcionális és versenyképes mezőgazdaság fejlődésére helyezve a hangsúlyt. 2.2 – Az ártámogatási intézkedések hatásai Az ártámogatási intézkedések célja az volt, hogy fejlesszék az európai élelmiszer-termelést, és jövedelmező és stabil árakat biztosítsanak a mezőgazdasági termelők számára. Ezek az intézkedések 1992-ig a világpiaci árfolyamnál jóval magasabb szinten tartották a gabonafélék, olajnövények és fehérjenövények árát. Ebből eredően határozottan javult a gabonafélék, olajnövények és fehérjenövények jövedelmezősége, ami arra ösztönözte a termelőket, hogy növeljék területeiket és termelésük intenzitását. Mindazonáltal az 1993 előtti időszakban egyéb tényezők is hatottak az ágazatra, ideértve a műszaki fejlődést, a kukorica takarmányként való egyre terjedő alkalmazását (ez azonban nem függ össze az 2

ártámogatási intézkedésekkel), az olajnövények és fehérjenövények piacát és végül a tejpiac közös szervezésének a tejkvóták bevezetésével megvalósított reformját, ezek ugyanis nagymértékben befolyásolták a legelők szántóterületekké alakítását és a gazdaságok szakosodását. Az ártámogatás volt mindezek ellenére az egyik legfőbb hajtóerő, amelynek hatására az érintett termékek ára a világpiaci árakhoz képest 30%-kal növekedett. Az 1992-ig hozott ártámogatási intézkedések hozzájárultak az ágazati változásokhoz Az intenzitás 1970-es évek eleje óta tartó erőteljes fokozódása az inputanyagok egyre növekvő mértékű felhasználásában mutatkozott meg. A gabonafélék, olajnövények és fehérjenövények területe a legelők kárára növekedett, a gazdaságok pedig nagyobb mértékben szakosodtak, különválasztva az állattenyésztési és növénytermesztési rendszereket. Ezáltal a termőképesség növelésének összetettebb módszerei (műtrágyahasználat) és új takarmányozási rendszerek (állati takarmányok felhasználása) váltak szükségessé. A pozitív hatások között a gabonafélék, olajnövények és fehérjenövények vetésforgójának változatosabbá válása figyelhető meg az olaj- és fehérjenövények javára, amelyek a nulláról indulva 1992-ben már a gabonafélékkel, olajnövényekkel és fehérjenövényekkel bevetett területek 16%-án voltak jelen. Ez a talaj és a biológiai sokféleség szempontjából egyaránt kedvező hatásokkal járt. Mindez szembetűnő környezeti hatásokat eredményezett: Az inputanyagok (trágya, növényvédőszerek és víz) növekvő mértékű használata víz- és talajszennyezést idézett elő, és egyes esetekben a folyók eutrofizációjához vezetett (pl. a gabonafélékkel, olajnövényekkel és fehérjenövényekkel bevetett területek egy hektárján alkalmazott foszfáttartalmú műtrágya mennyisége az EU-15-ben 50%-kal magasabb volt 1992 előtt, mint azt követően). A gépesítés elterjedése a talaj tömörödése révén rontotta a talajszerkezetet, csökkentette a mikrofauna és mikroflóra állományát, és megnövelte az erózió kockázatát. A szántóterületek térhódítása a gyepterületek visszaszorulásával járt (a mezőgazdasági hasznosítású földterület 1975. évi adatok szerinti 60%-áról 1992-re annak 50%-ra). Mindez a tejkvótákkal együttesen a biológiai sokféleség csökkenését, az erózió kockázatának növekedését, a vízminőség romlását, valamint az érintett talajok szervesanyag-tartalmának csökkenését, és következésképpen az üvegházhatású gázok kibocsátását eredményezte. A szakirodalom az ágazatban a biológiai sokféleség fenyegetettségére, a növényi és állati populációk csökkenésére és a fontos élőhelyek (pl.: vizes élőhelyek) degradációjára és csökkenésére hívja fel a figyelmet. A gazdaságok egyre növekvő mértékű szakosodása – mivel elveszett a szántóterületek termőképességének az állattenyésztésből történő növelésével kapcsolatos lehetősége –, valamint a monokultúra kialakulása, az állandó tájelemek eltűnése stb. következtében e negatív hatások egyes régiókban halmozottan jelentkeztek. 2.3. – Területalapú támogatások E kifizetések a területhez kapcsolódtak, emellett sor került a támogatható területek kiterjedését korlátozó mechanizmusok alkalmazására is. Számos végrehajtási szabályról a tagállamok dönthettek, és helyi szinten módosíthatták az intézkedés hatásait. Azok az intézkedések, amelyek nem ösztönöztek inputanyagok erőteljesebb használatára egy adott növényi kultúra tekintetében,… de amelyek módosították a növényi kultúrák relatív jövedelmezőségét, és feltehetően előnyben részesítettek egyes növényi kultúrákat másokkal szemben A területalapú támogatások, amelyek esetében a támogatás összege független a termelés volumenétől, nem ösztönözték a termelőket az intenzitás növelésére. Mindemellett a termelési rendszerek és a mezőgazdasági régiók szintjén olyan növényi kultúrákra való szakosodás figyelhető meg, amelyek

3

után több támogatás jár, és amelyekhez több inputanyagra lehet szükség (különösen a kukorica esetében). Mindazonáltal a támogatásnak a bruttó haszonkulcsból való részesedése különösen jelentős volt: 30– 40% a gabonafélék tekintetében, de egyes régiók és növényi kultúrák esetében (mint a szója vagy az öntözött kukorica) elérhette a 60–70%-ot. Ez jelentős hatást gyakorolt azokra a talajművelési eljárásokra és vetésforgókra, amelyek előnyben részesíthettek egyes, nagy inputanyag-igényű vagy olyan növényi kultúrákat, amelyek összességükben jobban károsították a környezetet másoknál. Így a regionális tervekben a kukorica és az öntözött növényi kultúrák közötti különbségtétel hozzájárult a kukorica előretöréséhez, amely növény a gabonaféléken, olajnövényeken és fehérjenövényeken belül negatív környezeti mérleggel rendelkezik. A területalapú támogatások a vetésforgók gabonafélékre, olajnövényekre és fehérjenövényekre való szakosodásának kedveztek,… de az olajnövények és fehérjenövények 2000-ig a gabonafélék, olaj- és fehérjenövények támogatási szintje közötti különbség miatt kerültek be e vetésforgóba. A gabonafélékhez, olajnövényekhez és fehérjenövényekhez nyújtott támogatásból kifolyólag sor került a vetésforgók e növényekre történő szakosodására, ezzel együtt pedig csökkentek az időszakos gyepterületek (pl.: Kelet-Anglia) vagy fennmaradt a monokultúra (pl.: a durumbúza Basilicatában). Mindez inkább negatív környezeti hatásokkal járt. Ezzel párhuzamosan azonban az olajnövények és fehérjenövények 2000-ig fennálló erőteljes támogatása kedvezett e növények vetésforgóba való felvételének, és nőtt a gabonafélékre, olajnövényekre és fehérjenövényekre szakosodott gazdaságok által termesztett növényi kultúrák száma. Ez a diverzifikáció kedvező hatást gyakorolt mindenekelőtt a talajra és a biológia sokféleségre. A kompenzációs kifizetések korlátozott mértékben hozzájárultak a gabonafélékkel, olajnövényekkel és fehérjenövényekkel beültetett területnek a gyepterület kárára történő növekedéséhez A támogatási program vonzereje hozzájárult ahhoz, hogy a gabonafélékkel, olajnövényekkel és fehérjenövényekkel beültetett területek (a kötelezően pihentetett területeket is beleértve) az 1992 és 2004 közötti időszakban nagyságrendileg mintegy 2,5 millió ha-ral (azaz 5%-kal) növekedtek. Ezen felül a termelési rendszerek jövedelmezőségének az FADN-adatokból kiinduló elemzése arra mutat rá, hogy a területalapú kifizetések vonzóvá tették a gyepterületek állattenyésztők (legeltetők) általi felszántását, és ennek eredményeként a gyepterületeknek összesen 3%-a, az állandó legelőknek pedig 0,5%-a szűnt meg a gabonafélékkel, olajnövényekkel és fehérjenövényekkel beültetett területek javára. Mindez negatív hatást gyakorolt a környezetre (a részleteket lásd az ártámogatási intézkedéseknél). Végül az Agenda 2000 bevezetéséig ezek az intézkedések arra ösztönözhették a termelőket, hogy eltávolítsák a sövényeket,a töltéseket, az egyedülálló fákat stb. A támogatható területekre vonatkozó mérési módszereknek köszönhetően, az Agenda 2000 bevezetéséig a kompenzációs kifizetések arra ösztönözhették egyes tagállamok termelőit, hogy eltüntessék az állandó tájelemeket egyrészt a támogatott területek könyvelésével kapcsolatos szankciók elkerülése, másfelől a támogatás maximalizálása érdekében is (pl.: Kelet-Anglia, KözépPireneusok és Basilicata). 2.4. – Egységes támogatási rendszer (ETR) Az ETR elvét a 2003. évi reform vezette be, és a lényege az, hogy a kifizetés független bármilyen tevékenységtől vagy a termelés szintjétől, és a mezőgazdasági termelőnek korábban juttatott támogatások (történelmi adatok) alapján számítják ki. Mivel ezt a rendszert csak nemrég vezették be, empirikus hatásvizsgálatot nehéz végezni, a rendszer mindazonáltal elméleti síkon elemezhető. A közvetlen kifizetés, bármilyen legyen is az alkalmazási szabálya, függetlenített támogatásként nem gyakorol közvetlen hatást a termelő magatartására. Ezeket a kifizetéseket ezen felül kölcsönös megfeleltetésnek vetik alá, ami többek között biztosítja a mezőgazdasági tevékenységeknek a környezetre gyakorolt potenciálisan negatív hatásait megelőző

4

rendeletek alkalmazását. Úgy tekinthetjük tehát, hogy a be nem avatkozáshoz képest az ETR kedvezőbb lehet a környezetre. 2.5. – A területpihentetés Az 1992. évi reform területpihentetési intézkedései következtében az ugar1 területe 2,49 millió ha-ról 4,35 millió ha-ra emelkedett, azaz 75%-kal nőtt2. A szakirodalom szerint az ugar (a kötelező területpihentetés által érintett területek 80%-a) környezetre gyakorolt hatása összességében rendkívül pozitív, különösen a víz, a talaj, a biológiai sokféleség, az élőhelyek és a táj tekintetében. Az ugarral általában kötelezően együtt jár a talajtakarás és a trágyának vagy növényvédő szereknek a növényi kultúrák esetén alkalmazotthoz képest kisebb mértékű alkalmazása. 2.6. – Az energianövényekhez nyújtott támogatás Ez a támogatás, amelynek mértéke hektáronként 45 €, mérsékeli az energianövények jövedelmezőségi szintjét egy hasonló, élelmezési célú növényi kultúrához viszonyítva. Mindazonáltal hatása a csekély összeg miatt korlátozott (pl.: a DEIAGRA szerint a támogatás az energetikai célra termesztett repce bruttó haszonkulcsának körülbelül 16%-át teszi ki Alsó-Szászország és Felső-Normandia gazdaságaiban, és csak ott érezhető, ahol az energianövények és élelmezési célú növények ára közel azonos, vagy ahol a bruttó haszonkulcs mérsékelt. Így a garantált legnagyobb területet 2006-ban még mindig nem érték el, és az energianövények támogatási programokon kívüli termesztése még mindig jelentős (2005-ben 38%). Egyéb tényezők gyakoroltak tehát döntő, ösztönző hatást a termelők választására: a piaci ár, a közelben jelen lévő feldolgozóüzemek, a nemzeti politikák stb. Az energianövények jórészt a hasonló, élelmezési célú növények területét foglalták el, de megfigyelhető egyes növényi kultúrák helyettesítése is (különösen a gabonafélék repcével való felváltása). Az energianövényekkel kapcsolatos mezőgazdasági gyakorlati módszerek nem különböznek az élelmezési célú növényekétől, így tehát a hatásaik is ugyanazok. Mindemellett az energianövények térhódítását az intenzív repcetermesztés előretörése kísérte, kisebb mértékben pedig a kukoricáé, amelyek károsabb hatásokkal járnak, mint azok az őszi gabonafélék, amelyeket helyettesítenek. Az utóbbi időben végzett életciklus-elemzések többsége a bioüzemanyagok kedvező hatását állapítja meg a fosszilis energiafogyasztás és az üvegházhatású gázkibocsátás csökkenését tekintve, bár egyes tanulmányok ellentétes következtetésre jutnak. Mindazonáltal ezek az elemzések rámutatnak az intenzív termelésben a művelési fázishoz kötődő, leggyakoribb hatásokra; ezek a talaj és a víz elsavasodása, a vízi környezetek eutrofizációja, a biológiai sokféleség csökkenése, az ugar helyettesítése stb. Nem vonható meg tehát az ágazat környezeti mérlege anélkül, hogy a különböző környezeti hatások nem kapnának kellő súlyt. Minderről jelenleg is komoly tudományos vita folyik. 2.7. – A nem élelmezési célú növények termesztése a pihentetett területen (NFSA) Az NFSA nagy többségét energianövények adják (az olajnövények – lényegében repce – az NFSA területének 88–97%-át tették ki 1993 és 2006 között). Az intézkedés, amely lehetővé tette a területpihentetésre kötelezett gazdálkodók számára az NFSAkultúrák termesztését, arra ösztönözte a gazdákat, hogy műveljék pihentetett földjeiket. Az NFSA részesedése a kötelező pihentetésből mindazonáltal 1995 és 2006 között az EU-15-ben átlagosan csak 20%-ot tett ki (1993 és 1995 között az EU-12-ben átlagosan 16%-ot), és mértéke a vizsgált tagállamokban 6% (Spanyolország) és 33% (Németország) között változott. 1 2

Spanyolországot nem számítva, ahol történelmi viszonylatban is nagy kiterjedésű ugarterületek találhatók. Átlagosan, egyrészről az 1990–1992 közötti időszakban, másrészről pedig az 1993–2003 közötti időszakban. Ezt a második időszakot szándékosan határozták meg ilyen hosszúra, azért, hogy figyelembe lehessen venni a kötelező területpihentetés mértékének jelentős változásait.

5

Azon a tényen kívül, hogy a pihentetett földek nem termékeny földeket is magukban foglalnak, számos, többek között agronómiai tényező korlátozta az NFSA elterjedését, különösen a repce hosszú vetésforgójának szükségessége. A helyi ágazati szereplők hiánya és a Blair House-megállapodás (a szójapogácsa 1 millió tonnájának megfelelő egyenérték) is korlátozó tényezőnek minősült egyesek számára. Környezeti szempontból az energianövények pihentetett területeken történő termesztése inkább negatív, mivel az ugar energianövényekkel – gyakran intenzív módon – történő felváltását jelenti, még ha vannak ellenpéldák is, például a zöld pántlikafű Finnországban. 3 – AJÁNLÁSOK 3.1. – A támogatási intézkedésekkel kapcsolatos ajánlások A jelenlegi kedvező helyzet ellenére a rendeletek kihirdetésekor meg kell győződni arról, hogy azok kellően összhangban állnak-e a környezetvédelmi követelményeknek a KAP-ba történő beillesztésével kapcsolatos kötelezettséggel. Előnyben kell részesíteni a termelők jövedelemtámogatására irányuló olyan eszközöket, amelyek a lehető legkevésbé befolyásolják e termelők magatartását. Azokat az intézkedéseket kell folytatni vagy adott esetben fokozni, amelyek lehetővé teszik a termelés szántóterületekre gyakorolt negatív hatásainak korlátozását, akár kötelező jelleggel, mint a kölcsönös megfeleltetés esetén, akár önkéntesen, mint az agrár-környezetvédelmi intézkedések esetén. 3.2. – A területpihentetéssel kapcsolatos ajánlások Ha bekövetkezne a területpihentetés eltörlése vagy annak 0%-on történő megállapítása, olyan eszközt kell bevezetni, amely kifejezetten az ökológiai infrastruktúrák fenntartására és fejlesztésére irányul a gazdaságokban, a mezőgazdasági hasznosítású földterület méretéhez hasonló, olyan nagyságban meghatározandó területen, amely meghaladja a művelésre alkalmatlan parcellák átlagos területét. 3.3. – Az energianövények támogatásával kapcsolatos ajánlások Ha védeni kívánjuk a területpihentetés környezeti értékét, el kell törölni az NFSA-rendszert, amely leginkább az ugar intenzív növényi kultúrákkal történő felváltásához vezet (az erőteljes környezeti hatással nem rendelkező növényi kultúrákat kivéve). Bármilyen ágazatról legyen is szó, a támogatást – a kölcsönös megfeleltetés mértékének meghaladásával – a növényi kultúrák környezetre gyakorolt hatását figyelembe vevő ágazatok fejlesztésének ösztönzéséhez kell kötni. Ez különböző formákat ölthet, például olyan címkék kiadását, amelyek tanúsítják, hogy a művelési feltételek kedvezőbbek a környezet számára (az éghajlati, talajtani viszonyokhoz alkalmazkodó növényi kultúrák választása, a környezetbarát gyakorlatok, a veszélyeztetett területek megóvása stb.). Ezek a lépések lehetővé teszik, hogy a fogyasztók bizonyosak lehessenek abban, hogy környezetbarát ágazatból származó bioüzemanyagot használnak. Csak ilyen módon tekinthetők az energianövények és a bioüzemanyagok a fenntartható mezőgazdaság és fejlődés előmozdítóinak. Végül, tekintettel a második generációs bioüzemanyagok nagyon ígéretes előnyeire, lényeges, hogy az azokkal kapcsolatos kutatás és fejlesztés támogatása elsőbbséget élvezzen.

6