V Brně dne 11. října 2010 Sp. zn.: 7320/2009/VOP/PP
Zpráva o šetření ve věci podnětu paní O. Ch., zastoupené Mgr. Liborem Kučerou A - Předmět podnětu Dne 29. 12. 2009 se na veřejného ochránce práv obrátil Mgr. Libor Kučera, právní poradce nevládní organizace Poradny pro integraci, o. s., jako zplnomocněný zástupce paní O. Ch. (nar. …, bytem … Ruská federace, dále jen „stěţovatelka“). Podnět směřuje proti postupu Inspektorátu cizinecké policie Praha (dále jen „ICP Praha“) a Zastupitelského úřadu ČR v Moskvě (dále jen „ZÚ Moskva“) při zamítnutí dvou ţádostí stěţovatelky o vízum k pobytu nad 90 dnů. K podnětu stěţovatelka přiloţila plnou moc, výpis z obchodního rejstříku, vyrozumění o neudělení víza v ruštině, stíţnost na způsob projednání ţádosti o vízum ze dne 18. 7. 2008, kopie cestovního pasu, daňové přiznání k dani z příjmů právnických osob, výkaz zisku a ztráty a účetní rozvahu společnosti Ch., s. r. o. Stěţovatelka uvádí, ţe je společnicí a jednatelkou společnosti Ch., s. r. o., se sídlem v Praze (zapsaná do obchodního rejstříku dne 12. 12. 2007), a tudíţ podávala ţádost na udělení víza nad 90 dnů za účelem účasti v právnické osobě. První ţádost podala na ZÚ Moskva dne 12. 3. 2008. Dle stěţovatelky byly k ţádosti přiloţeny veškeré náleţitosti, přesto byla její ţádost na základě ustanovení § 56 odst. 1 písm. a), b) a i) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zamítnuta. O zamítnutí byla informována telefonicky dne 24. 6. 2008. Následně stěţovatelka vyuţila stíţnostního mechanizmu dle § 175 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), a dne 18. 7. 2008 podala stíţnost na způsob projednání její ţádosti ZÚ Moskva k ICP Praha. Ţádné odpovědi se jí však podle jejích slov nedostalo. Druhá ţádost, která byla podána dne 4. 8. 2009 opět na ZÚ Moskva, byla ICP Praha zamítnuta s odkazem na ustanovení § 56 odst. 1 písm. i) zákona o pobytu cizinců (sdělení ZÚ Moskva o zamítnutí ţádosti v ruském jazyce je datováno k 30. 10. 2009, sp. zn. 1650/2009). Stěţovatelka opět s rozhodnutím nesouhlasí, neboť dle jejího názoru nemohly být v jejím případě „zjištěny skutečnosti nasvědčující tomu, že cizinec po skončení pobytu stanoveného vízem neopustí území nebo že vízum hodlá zneužít k jinému účelu, než je uveden v žádosti o udělení víza“. Uvádí, ţe pokaţdé, kdyţ na základě víza k pobytu do 90 dnů do České republiky přicestovala, řádně před skončením platnosti víza ze země vycestovala a nikdy se v tomto směru nedopustila ţádného porušení zákona. S ohledem na obsah podnětu se rozhodl veřejný ochránce práv v souladu s ustanovením § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejném ochránci práv“), zahájit v uvedené věci šetření. Jeho smyslem bylo prozkoumat zákonnost zamítnutí obou stěţovatelčiných ţádostí o udělení víza k pobytu nad 90 dnů. B - Průběh šetření (skutkové a právní okolnosti případu zjištěné během šetření) V rámci šetření se z pověření ochránce obrátil JUDr. Miloš Valášek, vedoucí oddělení veřejného pořádku, justice a financí Kanceláře veřejného ochránce práv, dopisy ze dne 20. ledna 2010 na npor. Mgr. Martinu Hanovskou, vedoucí ICP Praha a na Mgr. Hynka Pejchu, chargé d´affraires v Moskvě. V souladu s ustanovením § 15 odst. 2 písm. b) a c) zákona o veřejném ochránci práv je poţádal o zaslání kompletní kopie spisového materiálu k dané věci a o sdělení písemného stanoviska ke skutkovým a právním otázkám daného případu. Dne 12. 2. 2010 obdrţel ochránce vyjádření od Mgr. Pejchy a dne 26. 2. 2010 i od npor. Mgr. Hanovské. Z materiálů, poskytnutých oběma úřady, vyplynuly následující skutečnosti. Stěţovatelka podala první ţádost o vízum nad 90 dnů za účelem účasti v právnické osobě dne 12. 3. 2008. Tato ţádost byla ICP Praha zamítnuta dle § 56 odst. 1 písm. a), b) a i) zákona o pobytu cizinců. Důvodem zamítnutí ţádosti bylo podle npor. Mgr. Hanovské, ţe byla „neúplně vyplněna, nebyla zřejmá činnost cizinky na území, žadatelka působí v obchodní společnosti jako jednatel i společník se svým manželem a bylo podezření ze zneužití víza k jinému účelu“. Proti zamítnutí ţádosti podala stěţovatelka v zastoupení paní S. stíţnost, která byla ICP Praha doručena dne 21. 7. 2008. Dne 15. 8. 2008 byla stíţnost včetně přiloţených materiálů postoupena k posouzení na skupinu podpory výkonu sluţby OŘSCP Praha. Podle Mgr. Hanovské byla dne 16. 9. 2008 skupinou podpory výkonu sluţby odeslána odpověď na adresu paní S.. Uvádí, ţe v odpovědi bylo konstatováno, ţe „důvodem zamítnutí byly formální nedostatky. Budou-li nedostatky odstraněny, lze se domnívat, že udělení víza nebude nic stát v cestě“. Tato odpověď však nebyla součástí přiloţených dokumentů (viz dále). Druhou ţádost o vízum nad 90 dnů podala stěţovatelka dne 4. 8. 2009. Podle Mgr. Hanovské ze záznamu pohovoru plyne, ţe stěţovatelka „zcela jasně nedokázala odpovědět na otázky týkající se účelu pobytu, zajištěného ubytování, pouze kontaktní osobu, která připravila potřebné dokumenty“. ICP Praha proto zamítl druhou ţádost o vízum na základě § 56 odst. 1 písm. i) zákona o pobytu cizinců. ICP Praha nadále trvá na svém rozhodnutí, „neboť vyhodnotil pohovor a na základě objektivních důvodů je zde podezření na zneužití víza k jinému než deklarovanému účelu“. Ve stanovisku Mgr. Pejchy, charge d´affaires v Moskvě, je uvedeno, ţe stěţovatelce bylo uděleno konzulárním oddělením ZÚ Moskva turistické vízum na dobu od 18. 11. 2007 do 8. 12. 2008. V tomto období stěţovatelka zaloţila v ČR obchodní subjekt CH., s. r. o., který byl zapsán do obchodního rejstříku dne 12. prosince 2007. K zamítnutí první ţádosti o vízum Mgr. Pejcha uvádí, ţe ZÚ Moskva se s rozhodnutím orgánů cizinecké policie plně ztotoţňuje. K zamítnutí druhé 2
ţádosti se vyjádřil takto: „Při pohovoru prováděném imigračním policejním důstojníkem byly zjištěny okolnosti, které vedly konzulární pracovníky k podezření ze zneužití víza k jinému účelu, než je uveden v žádosti o vízum. Žadatelka při pohovoru uvedla, že hodlá v ČR provozovat internetový obchod s dětskými oděvy a oděvy nadměrné velikosti, přičemž nedokázala popsat, jakým způsobem bude své podnikání realizovat, neměla vůbec žádné informace o obchodní společnosti, ve které figuruje jako společník a jednatel, nevěděla, co to je valná hromada, české reálie v oblasti podnikání naprosto neovládala. O podmínkách bydlení v ČR nebyla schopna uvést žádné konkrétní údaje vyjma adresy.“ Dále dle Mgr. Pejchy je „předmět podnikání, který uvádí pro obchodní společnost Ch., s. r. o. (pronájem nemovitostí, bytů a nebytových prostor bez poskytování jiných než základních služeb zajišťujících řádný provoz nemovitostí, bytů a nebytových prostor, dále velkoobchod, maloobchod provozovaný mimo řádné provozovny a zprostředkování obchodu a služeb), vágně formulován a na základě předchozích zkušeností a poznatků je takto vágně formulován předmět podnikání u těch obchodních společností, které slouží jako zástěrka pro získání jakéhokoliv pobytového titulu na území ČR s možností neomezeného pohybu po schengenském prostoru“. Konzulární pracovník tak uvedené skutečnosti vyhodnotil tím způsobem, ţe udělení víza stěţovatelce „nepředstavuje žádný přínos pro Českou republiku a zcela v souladu s ustanovením § 57 odst. 2 zákona … o pobytu cizinců … uplatnil k žádosti stanovisko“. ZÚ Moskva proto i nadále trvá na svém stanovisku, které „bylo formulováno na základě objektivně zjištěných skutečností, a je přesvědčen, že neudělení víza nad 90 dnů paní O. Ch. je správné a zákonně podložené“. C - Hodnocení postupu a rozhodování úřadu Zákon o veřejném ochránci práv ukládá ochránci povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakoţ i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně základních práv a svobod. Na základě dosud provedeného šetření a po prostudování spisového materiálu jsem dospěl k závěru, ţe další vyuţití tzv. vyšetřovacích oprávnění, kterými v souladu s ustanovením § 15 zákona o veřejném ochránci práv disponuji, není třeba a věc hodnotím následujícím způsobem. Řízení o udělení víza k pobytu nad 90 dnů je upraveno primárně v zákoně o pobytu cizinců. Zároveň v souvislosti s přijetím nového správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.) se po 1. 1. 2006 na řízení o udělení víza promítne kromě základních zásad činnosti správních orgánů (§ 2 – 8) i část čtvrtá správního řádu. To jinými slovy znamená, ţe dle ustanovení § 1541 cit. předpisu se od uvedeného data na řízení o udělení víza (resp. na oblasti neupravené speciálně zákonem o pobytu 1
„Jestliţe správní orgán vydává vyjádření, osvědčení, provádí ověření nebo činí sdělení, která se týkají dotčených osob, postupuje podle ustanovení této části, podle ustanovení části první, obdobně podle těchto ustanovení části druhé: § 10 aţ § 16, § 19 aţ § 26, § 29 aţ § 31, § 33 aţ § 35, § 37, § 40, § 62, § 63, a obdobně podle těchto ustanovení části třetí: § 134, § 137 a § 142 odst. 1 a 2; přiměřeně pouţije i další ustanovení tohoto zákona, pokud jsou přitom potřebná.“
3
cizinců) v plném rozsahu promítnou zde explicitně vyjmenovaná ustanovení části druhé a třetí správního řádu, další ustanovení těchto částí se pak pouţijí přiměřeně a pokud je tomu potřeba. C.1. První žádost stěžovatelky ze dne 12. 3. 2008 Tato ţádost stěţovatelky byla zamítnuta dle § 56 odst. 1 písm. a), b) a i) zákona o pobytu cizinců. Z předloţeného spisu je zřejmé, ţe k této ţádosti ZÚ Moskva neuplatnilo stanovisko ve smyslu § 57 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, 2 coţ není běţná praxe. C.1.1 § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců Dle § 56 odst. 1 písm. a) cit. zákona policie ţádost zamítne, jestliţe „se cizinec na požádání policie nebo zastupitelského úřadu nedostaví k pohovoru nebo nepředloží ve stanovené lhůtě doklady za účelem ověření údajů uvedených v žádosti o vízum nebo jestliže se i přes provedení pohovoru nebo vyhodnocení předložených dokladů nepodaří tyto údaje ověřit“. Z předloţeného spisového materiálu ani poskytnutých vyjádření nevyplývá, ţe by byl se stěţovatelkou proveden pohovor, resp. ţe by byla k pohovoru předvolána. Nemohlo tak dojít k zamítnutí ţádosti na základě nedostavení se k pohovoru ani na základě skutečnosti, ţe se přes provedení pohovoru nepodařilo údaje v ţádosti ověřit. Zároveň ze spisu nikterak nevyplývá, ţe by stěţovatelce byla stanovena lhůta k předloţení dodatečných dokladů, resp. ţe by o jejich předloţení byla vůbec poţádána. Nemohlo tak dojít k zamítnutí ţádosti ani na základě skutečnosti, ţe se přes jejich předloţení (jelikoţ o ně nebyla stěţovatelka poţádána) nepodařilo údaje v ţádosti ověřit. Naplnění ustanovení § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců tak nemám z předloţeného spisu za prokázané. C.1.2 § 56 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců Dle tohoto ustanovení je moţné ţádost o vízum v případě, kdy „cizinec vyplní žádost o udělení víza nečitelně nebo neúplně či nepravdivě“. Ve spisu je zaloţen dokument ze dne 12. 6. 2008, podepsaný oprávněnou úřední osobou Bc. Danielem Jehličkou, který obsahuje u rozhodnutí ve věci rukou psané odůvodnění: „z žádosti není zřejmá činnost cizinky v práv. osobě - podezření na zneužití víza + neúplně vyplněná žádost 34“. Předpokládám tak, ţe aplikace § 56 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců byla postavena na tom, ţe stěţovatelka nevyplnila kolonku 34 formuláře ţádosti o vízum3 a na základě této skutečnosti byla ţádost shledána jako vyplněná neúplně.
2
„Zastupitelský úřad je oprávněn před odesláním ţádosti o udělení víza k pobytu nad 90 dnů policii k této ţádosti uplatnit stanovisko. Policie k tomuto stanovisku při udělování víza přihlédne. Pokud cizinec před vyznačením víza nepředloţí doklad o cestovním zdravotním pojištění a vízum mu z tohoto důvodu nebude uděleno, zastupitelský úřad tuto skutečnost oznámí policii; to neplatí, jde-li o případy uvedené v § 180i odst. 2.“ 3 „Jméno a příjmení zvoucí osoby, zvoucí firmy v Schengenských státech a kontaktní osoba ve firmě. V jiných případech uveďte název hotelu nebo adresu přechodného pobytu v Schengenských státech.“
4
Takovýto postup však povaţuji za nepřijatelný. Kolonka č. 34 formuláře ţádosti skutečně vyplněna není. Znamená to tak, ţe stěţovatelka v ţádosti neuvedla adresu, na které bude v ČR pobývat. Zároveň je však součástí spisu kopie nájemní smlouvy mezi manţely H. a manţely Ch. ze dne 29. 2. 2008, z níţ zcela jednoznačně vyplývá, ţe stěţovatelka s manţelem měli v ČR zajištěno na základě uzavřené nájemní smlouvy ubytování na adrese .. Praha 8. ICP Praha tedy disponoval informací o místě pobytu stěţovatelky v ČR. Tento doklad o ubytování je rovněţ uveden jako jedna z poloţek obsahu spisu na zmíněném dokumentu ICP Praha ze dne 12. 6. 2008. Stejná adresa jako na nájemní smlouvě je pak uvedena i na předloţeném výpisu z obchodního rejstříku. Zároveň v době rozhodování ICP Praha o ţádosti platilo ustanovení § 170 odst. 10 zákona o pobytu cizinců, dle něhoţ, cit.: „Nemá-li žádost o udělení víza předepsané náležitosti nebo trpí jinými vadami, vyzve policie nebo zastupitelský úřad žadatele o udělení víza k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu. Do doby odstranění nedostatků žádosti o udělení víza nebo uplynutí lhůty podle předchozí věty neběží lhůta pro vyřízení žádosti o udělení víza.“ Toto ustanovení nepředstavuje nic jiného, neţ specifickou obdobu zásady procesní ekonomie, obsaţenou jiţ v základních zásadách činnosti správních orgánů (§ 6 odst. 2 správního řádu4), resp. v ustanoveních § 37 odst. 35 a § 45 odst. 26 téhoţ předpisu. Toto ustanovení nebylo zjevně ze strany ZÚ Moskva, resp. ICP Praha, vyuţito. Přitom v případě nevyplnění kolonky č. 34 šlo o nedostatek marginální, velmi snadno a jednoduše odstranitelný. ICP Praha měl navíc doloţen místo pobytu stěţovatelky jiným dokladem. Zároveň se lze zcela legitimně ptát, proč na tento drobný formální nedostatek, zjevný i při zběţném prolistování tiskopisu ţádosti, stěţovatelku neupozornil nikdo z úředníků na ZÚ Moskva při přijímání její ţádosti a proč ZÚ Moskva následně nepostupoval v souladu se zákonem a nevyzval stěţovatelku k odstranění nedostatků. C.1.3 § 56 odst. 1 písm. i) zákona o pobytu cizinců Dle tohoto ustanovení je moţné ţádost zamítnout v případě, kdy „jsou zjištěny skutečnosti nasvědčující tomu, že cizinec po skončení pobytu stanoveného vízem neopustí území nebo že vízum hodlá zneužít k jinému účelu, než je uveden v žádosti o udělení víza“. Rovněţ tak v aplikaci tohoto ustanovení shledávám závaţné pochybení. Stěţovatelka k ţádosti přiloţila výpis z obchodního rejstříku, z něhoţ je patrné, ţe je jednatelkou i společnicí firmy Ch., s. r. o. Ve výpisu je doloţen i předmět podnikání firmy.7 Závěr o tom, ţe „z žádosti není zřejmá činnost cizinky v práv. osobě podezření na zneužití víza“ (viz zmíněný dokument ze dne 12. 6. 2008), resp. ţe 4
„Správní orgán postupuje tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady, a dotčené osoby co moţná nejméně zatěţuje. …“ 5 „Nemá-li podání předepsané náleţitosti nebo trpí-li jinými vadami, pomůţe správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu.“ 6 „Nemá-li ţádost předepsané náleţitosti nebo trpí-li jinými vadami, pomůţe správní orgán ţadateli nedostatky odstranit na místě nebo jej vyzve k jejich odstranění, poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu a poučí jej o následcích neodstranění nedostatků v této lhůtě; současně můţe řízení přerušit (§ 64).“ 7 „- pronájem nemovitostí, bytů a nebytových prostor bez poskytování jiných neţ základních sluţeb zajišťujících řádný provoz nemovitostí, bytů a nebytových prostor - velkoobchod - maloobchod provozovaný mimo řádné provozovny - zprostředkování obchodu a sluţeb“.
5
„nebyla zřejmá činnost cizinky na území“ (vyjádření npor. Mgr. Hanovské), tak neodpovídá skutečnostem obsaţeným ve spisu. Není zřejmé, k jakému účelu by měla stěţovatelka vízum zneuţít (npor. Mgr. Hanovská uvádí bez bliţšího odůvodnění pouze „dále bylo podezření na zneužití víza k jinému účelu“). Zároveň nechápu, co je podezřelého na tom, ţe stěţovatelka „působí v obchodní společnosti jako jednatel i společník se svým manželem“. Nejde o nic nezákonného, spojení funkce jednatele a společníka u společnosti s ručením omezeným je běţným jevem. Rovněţ není nic neobvyklého na tom, ţe společníky jsou manţelé, společnost s ručením omezeným můţe být zaloţena i jen jednou osobou (§ 105 odst. 2 zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů). Z předloţeného spisu zároveň nikterak nevyplývá, ţe by v minulosti stěţovatelka svůj pobyt v ČR jakkoli zneuţila či se dopustila porušení pobytového reţimu cizinců dle zákona o pobytu cizinců. Z předloţených podkladů vyplývá, ţe jí bylo před zamítnutím první ţádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů minimálně dvakrát uděleno krátkodobé vízum do ČR (od 11. 11. 2007 do 18. 11. 2007 a od 2. 1. 2008 do 8. 1. 2008). Pokud měl ICP Praha pochybnosti o podnikatelských aktivitách stěţovatelky, měl za účelem jejich ověření vyuţít prostřednictvím zastupitelského úřadu (popř. tak mohl učinit jiţ při nabrání ţádosti ZÚ Moskva) moţnosti provést pohovor dle ustanovení § 57 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, coţ neučinil. Nemám tak z předloţeného spisového materiálu za prokázané naplnění ustanovení § 56 odst. 1 písm. i) zákona o pobytu cizinců. Přestoţe se skutkově jedná o velmi podobnou situaci jako v případě druhé ţádosti stěţovatelky, kdy jsem s výhradami neshledal při aplikaci § 56 odst. 1 písm. i) cit. zákona pochybení, musím obě situace odlišit. V případě první ţádosti nebyl se stěţovatelkou proveden pohovor, který by zpochybnil její podnikatelský záměr (jako tomu bylo v případě druhé ţádosti). Ze zjištěného skutkového stavu a předloţených dokumentů, které jsou obsaţeny ve spisu vedeném k první ţádosti, nevyplývá bez dalšího podezření na zneuţití víza. C.1.4 Způsob informování stěžovatelky o zamítnutí žádosti Dle vyjádření stěţovatelky jí bylo rozhodnutí o zamítnutí její první ţádosti o vízum sděleno pouze telefonicky. Veřejný ochránce práv byl v minulosti kritikem podobného způsobu informování odmítnutých ţadatelů o neudělení víza. Mechanizmus informování ţadatele o důvodech zamítnutí ţádosti o vízum byl nastaven tak, ţe ţadateli byly důvody neudělení víza (s odkazem na příslušné ustanovení § 56 zákona o pobytu cizinců) sděleny ústně a pouze pokud o to poţádal, byl ţadatel informován i písemně. Zároveň v řadě šetření ochránce nebylo moţné ze spisu vyčíst zákonné ustanovení, na jehoţ základě byla ţádost o vízum zamítnuta. V únoru 2009 došlo k zavedení nové praxe písemného informování ţadatele o důvodech neudělení víza na předepsaném jednotném formuláři, na kterém je vţdy uvedeno příslušné ustanovení zákona o pobytu cizinců. Kopie tohoto oznámení je pak zakládána do spisu. U víz k pobytu nad 90 dnů by měla explicitní zakotvení 6
písemného informování o důvodech neudělení víza přinést novela zákona o pobytu cizinců.8 C.1.5 Stížnostní mechanizmus dle § 175 správního řádu Stěţovatelka se dle svých slov proti zamítnutí první ţádosti bránila dne 18. 7. 2008 podáním stíţností, na kterou neměla dostat ţádnou odpověď. Dle odpovědi npor. Mgr. Hanovské byla odpověď na stíţnost odeslána dne 16. 9. 2008 skupinou podpory výkonu sluţby OŘSCP Praha na adresu zmocněné paní S.. V této odpovědi mělo být dle vyjádření npor. Mgr. Hanovské konstatováno, ţe „důvodem zamítnutí byly formální nedostatky. Budou-li nedostatky odstraněny, lze se domnívat, že udělení víza nebude nic stát v cestě“. Tato odpověď (popř. její kopie) však nebyla k vyjádření npor. Mgr. Hanovské přiloţena, nicméně byla poskytnuta dne 10. 9. 2010 v rámci dodatečného vyţádání přímo od Oblastního ředitelství sluţby cizinecké policie Praha (dále jen „OŘSCP Praha“).9 Dle ustanovení § 175 odst. 4 správního řádu „stížnost se podává u toho správního orgánu, který vede řízení. Tento správní orgán je povinen prošetřit skutečnosti ve stížnosti uvedené“. Dle § 175 odst. 5 téhoţ zákona pak „stížnost musí být vyřízena do 60 dnů ode dne jejího doručení správnímu orgánu příslušnému k jejímu vyřízení. O vyřízení stížnosti musí být stěžovatel v této lhůtě vyrozuměn. Stanovenou lhůtu lze překročit jen tehdy, nelze-li v jejím průběhu zajistit podklady potřebné pro vyřízení stížnosti“. Musím konstatovat, ţe stěţovatelce, resp. její zmocněnkyni paní S., byla skupinou podpory výkonu sluţby OŘSCP Praha poskytnuta v odpovědi ze dne 16. 9. 2008 mylná a zavádějící informace o tom, ţe důvodem zamítnutí ţádosti byly pouze formální nedostatky („V žádostech se jedná o formální nedostatky, …“), kdy zamítnutí první ţádosti stěţovatelky dle § 56 odst. 1 písm. a) a i) zákona o pobytu cizinců rozhodně nelze podřadit pod formální nedostatky. Je s podivem, ţe npor. Mgr. Hanovská se ve svém vyjádření (kde jako důvod zamítnutí první ţádosti zmiňuje mimo jiné podezření ze zneuţití víza) spokojila s pouhým přetlumočením obsahu odpovědi stěţovatelce, aniţ by se k tomuto rozporu vyjádřila. Stěţovatelka tak mohla nabýt dojmu, ţe důvodem zamítnutí ţádosti bylo neúplné vyplnění formuláře ţádosti o vízum, přitom důvody pro zamítnutí ţádosti (přestoţe je nemám za prokázané) byly, jak vyplývá z předloţeného spisu a vyjádření npor. Mgr. Hanovské, nepoměrně závaţnějšího charakteru. Zároveň však z dodatečně předloţeného spisového materiálu vyplývá, ţe na stíţnost stěţovatelky bylo reagováno a ţe odpověď OŘSCP Praha byla na základě předloţené plné moci ze dne 18. 7. 2008 zaslána na adresu zmocněnkyně
8
Tato novela zákona o pobytu cizinců (č.j. MV-77226-20/LG-2009) se po projednání ve vládě nachází jiţ v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR. Dle navrhovaného znění § 56 odstavec 4 (bod 117): „Policie písemně informuje cizince o důvodech neudělení dlouhodobého víza a o jeho oprávnění poţádat ve lhůtě do 15 dnů ode dne doručení informace o neudělení dlouhodobého víza Ředitelství sluţby cizinecké policie o nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza.“ 9 Odpověď Mgr. Davida Lisztvána, vedoucího skupiny podpory výkonu sluţby OŘSCP Praha ze dne 16. září 2008 (č.j. CPPH-19366-2/ČJ-2008-VS).
7
stěţovatelky, paní T. S., bytem … Praha 7.10 Rovněţ předpokládám, ţe byla dodrţena dvouměsíční lhůta ve smyslu § 175 odst. 5 správního řádu. C. 2. Druhá žádost stěžovatelky ze dne 4. 8. 2009 Tato ţádost byla zamítnuta pouze na základě ustanovení § 56 odst. i) zákona o pobytu cizinců. Oznámení o neudělení víza v ruském jazyce (č.j. 1650/2009) je datováno k 30. 10. 2009 (kopie tohoto oznámení nebyla zaloţena v předloţeném spisu k druhé ţádosti, nicméně byla poskytnuta stěţovatelkou). Součástí předloţeného spisu je i stanovisko ZÚ Moskva, jehoţ součástí jsou i informace získané při pohovoru se stěţovatelkou dne 4. 8. 2009, který měl být proveden „imigračním policejním důstojníkem“. V tomto ohledu připomínám sdělení konzulárního odboru MZV ze dne 12. 7. 2007 (pod č.j. 304173/2007-KO/5) ke struktuře pohovoru se ţadatelem o vízum k pobytu nad 90 dnů a k uplatňování stanovisek zastupitelských úřadů k těmto ţádostem. V tomto sdělení jsou podrobně stanoveny jak poţadavky na obsah stanoviska zastupitelského úřadu k ţádosti o vízum, tak i ve vztahu ke struktuře pohovoru při podání ţádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů pro různé účely ţádosti (obecné, podnikání, zaměstnání atd.). Dle tohoto sdělení je tak „pro využitelnost nedoporučujícího stanoviska v řízení o žádosti o udělení víza k pobytu nad 90 dnů … nezbytně nutné, aby ZÚ sdělil oddělení cizinecké policie konkrétní poznatky, na základě kterých bylo stanovisko zpracováno. V případě pohovoru je třeba přiložit záznam z provedeného pohovoru, ze kterého vyplývají skutečnosti svědčící o existenci zákonných důvodů pro zamítnutí žádosti o vízum. Pokud je zpracováno stanovisko bez provedeného pohovoru, je třeba konkretizovat skutečnosti, ze kterých ZÚ vycházel a které mohou tvořit zákonný důvod pro zamítnutí žádosti“. Domnívám se, ţe na základě zjištěných informací, zejména pokud jde o absenci bliţších informací k zamýšlenému podnikatelskému záměru, mohl ZÚ Moskva (s výhradami viz níţe) nabýt podezření ze zneuţití víza a v tomto směru formulovat svoje stanovisko k neudělení víza. ZÚ Moskva byl oprávněn při pohovoru poţadovat i informace typu bliţšího podnikatelského záměru, a to přesto, ţe existuje rozdíl mezi ustanovením § 31 zákona o pobytu cizinců, které vypočítává náleţitosti k ţádosti o udělení víza k pobytu nad 90 dnů a § 27 téhoţ zákona, které tak činilo pro účely víza k pobytu do 90 dnů. Výčet náleţitostí dle § 31 je totiţ zdánlivě taxativní, uzavřený, na rozdíl od ustanovení § 27 odst. 1 písm. f), které výslovně umoţňovalo poţadovat předloţení i dalších dokladů osvědčujících „údaje uvedené v žádosti o vízum“. Je zde však i ustanovení § 56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, který i u dlouhodobých víz počítá s moţností poţadovat předloţení dalších dokladů „za účelem ověření údajů uvedených v žádosti o vízum“. Při podávání ţádostí o dlouhodobé vízum, kde je deklarovaným účelem podnikání, je tak dle posledně zmíněného ustanovení moţné poţadovat další dodatečné informace, doklady (podnikatelský záměr apod.) vztahující se k prokázání zamýšleného podnikání. 10
V odpovědi došlo pouze k nepřesnosti, neboť byla adresována paní S. (záměna jednoho písmene ve slově), plná moc ze dne 18. 7. 2008 je však vystavena na paní S. (nicméně adresy se shodují).
8
Musím však zároveň připomenout, ţe ochránce se dlouhodobě rozchází s Ministerstvem zahraničních věcí v názoru na to, zda výše zmíněné sdělení konzulárního odboru ze dne 12. 7. 2007 (pod č.j. 304173/2007-KO/5) klade na zastupitelské úřady poţadavek vypracovat samostatný záznam z povedeného pohovoru, odlišný od samotného stanoviska k udělení/neudělení víza (coţ je názor zastávaný ochráncem). Zároveň ochránce dlouhodobě poţaduje (a i v této věci se rozchází s výkladem Ministerstva zahraničních věcí), aby byl záznam z provedeného pohovoru (resp. jeho obsah) autorizován podpisem ţadatele o vízum. V dané věci musím konstatovat, ţe přestoţe je záznam zpracován společně se stanoviskem v jednom dokumentu a není autorizován podpisem stěţovatelky, splňuje poţadavky kladené vzpomenutým sdělením č.j. 304173/2007-KO/5 na stanovisko zastupitelského úřadu. Obsahuje totiţ (opět s výhradami, viz níţe) „skutečnosti svědčící o existenci zákonných důvodů pro zamítnutí žádosti o vízum“. Jinými slovy se domnívám, ţe skutečnosti zjištěné během pohovoru (neexistence bliţšího podnikatelského záměru) skutečně mohly vyvolat pochybnosti o hodnověrnosti stěţovatelčina podnikatelského záměru. Kromě toho, po formální stránce předloţený záznam z pohovoru fakticky splňuje poţadavky kladené stávající právní úpravou na záznam o podání vysvětlení dle § 137 odst. 3 správního řádu,11 resp. poţadavky, s nimiţ na záznam o provedeném pohovoru přichází poslední novela zákona o pobytu cizinců. 12 Zároveň však musím poněkud korigovat závěr, který se objevuje ve stanovisku, dle něhoţ by mělo dlouhodobé vízum umoţnit stěţovatelce „neomezené cestování“ kromě ČR i do „zemí EU“ (obdobně i ve vyjádření Mgr. Pejchy se objevuje tvrzení o neomezeném pohybu „po schengenském prostoru“ v případě udělení dlouhodobého víza). Z předloţeného spisového materiálu vyplývá, ţe stěţovatelka ţádala o vízum k pobytu nad 90 dnů typu D+C. Toto vízum v dané době platilo současně pouze jako krátkodobé schengenské vízum (tzn. vízum do 90 dnů). Nelze tedy dojít k závěru, ţe by stěţovatelce dlouhodobé vízum umoţnilo „neomezeně“ cestovat do zemí EU. Zároveň ze spisu vyplynulo, ţe před zamítnutím druhé ţádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů bylo stěţovatelce nejméně dvakrát uděleno krátkodobé schengenské vízum do ČR (tedy i s moţností cestovat kromě ČR i po ostatních schengenských státech) a ţe těchto krátkodobých víz stěţovatelka nezneuţila. Navíc si nemohu odpustit následující úvahy, které poněkud korigují jednoznačnost aplikace § 56 odst. 1 písm. i) v případě zamítnutí druhé stěţovatelčiny ţádosti.
11
„O podání vysvětlení se pořizuje záznam, který obsahuje údaje umoţňující identifikaci osoby, která skutečnost sděluje, uvedené v § 18 odst. 2, vylíčení předmětných skutečností, datum, jméno, příjmení, funkci nebo sluţební číslo a podpis oprávněné úřední osoby.“ 12 Dle nově navrhovaného znění § 57 odstavec 2 zákona o pobytu cizinců: „Zastupitelský úřad je oprávněn provést pohovor se ţadatelem o dlouhodobé vízum; jde-li o ţadatele o udělení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem podnikání, zastupitelský úřad provede pohovor vţdy, a to zejména s cílem zjistit bliţší skutečnosti týkající se uváděného účelu pobytu na území. O provedeném pohovoru zastupitelský úřad sepíše záznam, který obsahuje zejména údaje umoţňující identifikaci ţadatele, vylíčení průběhu pohovoru, datum, jméno a příjmení nebo sluţební číslo a podpis osoby provádějící pohovor.“
9
Jednou z náleţitostí ţádosti o dlouhodobé vízum je dle ustanovení § 31 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců „doklad potvrzující účel pobytu na území“. Z předloţeného spisového materiálu je patrné, ţe po formální stránce stěţovatelka tento doklad doloţila (předloţením výpisu z obchodního rejstříku). Pokud jde o informace obsaţené ve stanovisku, zůstává dle mého názoru otázkou, zda lze vyvozovat dalekosáhlé, kategorické závěry z toho, ţe stěţovatelka nedokázala reagovat na dotazy ohledně konání valné hromady a jejího programu za situace, kdy fakticky nemohla svoje podnikání doposud (k datu konání pohovoru) realizovat. Totéţ se pak týká i sdělení o tom, ţe stěţovatelka „české reálie v oblasti podnikání neovládá“. Co se rozumí pod tímto pojmem? V podnikatelském prostředí je naprosto běţné vyuţívání právních a dalších sluţeb (finančních atp.) od třetích osob, kdy samotný podnikatel nedisponuje detailní znalostí právní úpravy všech povinností souvisejících s výkonem podnikání. Lze zároveň po osobě, která teprve usiluje zahájit svoje podnikatelské aktivity na území ČR, poţadovat detailnější znalost podnikatelského prostředí? Je zároveň primárně něco podezřelého na tom, ţe někdo hodlá zahájit podnikání v oboru, ve kterém doposud nepodnikal? Rovněţ tak i vyuţívání zprostředkovatelů k obstarání nezbytných náleţitostí k podání ţádosti o vízum není ničím neobvyklým, resp. skutečností, z níţ by bylo moţné bez dalšího primárně vyvozovat špatný úmysl. Naopak, sloţitost vízového systému a v minulosti nízká kvalita informací poskytovaných webovými stránkami jednotlivých zastupitelských úřadů (viz šetření ochránce 1908/2008/VOP/JŠM) činí z vyuţívání zprostředkovatelů nutnost, bez níţ by potenciální ţadatelé vůbec nebyli schopni ţádost o vízum podat. Co si lze zároveň představit pod následující informací, která se rovněţ objevuje ve stanovisku, cit.: „Jakým způsobem bude realizovat svůj podnikatelský záměr, nedokázala smysluplně popsat, uvidí, až dostane vízum.“ Znamená to tedy, ţe stěţovatelka svůj podnikatelský záměr popsala “nesmysluplně“? Poskytnutá informace obsahuje jiţ subjektivní vyhodnocení podnikatelského záměru stěţovatelky, aniţ by bylo zřejmé, jakým způsobem stěţovatelka vyjma toho, ţe „uvidí, až dostane vízum“, svůj podnikatelský záměr “nesmysluplně“ popsala. Je zároveň konzulární pracovník (či imigrační policejní důstojník) provádějící pohovor vůbec oprávněn vyhodnocovat podnikatelský záměr stěţovatelky, resp. jeho přínos (co se tím rozumí?) pro Českou republiku?13 Je k tomu dostatečně kvalifikován, resp. lze ho povaţovat za znalce potřeb podnikatelského sektoru v ČR, konkrétně situace na trhu v oblasti podnikání s dětskými oděvy a oděvy nadměrné velikosti? Zároveň připomínám, ţe právní úprava nabízí nástroje (§ 37 odst. 1 písm. b/, resp. odst. 2 písm. b/ zákona o pobytu cizinců) k tomu, jak zrušit vízum osobě, jestliţe „neplní účel, pro který bylo vízum uděleno“. Přestoţe jsem tak dospěl k závěru, ţe k zamítnutí druhé ţádosti stěţovatelky došlo v souladu se zákonem, moje šetření opět ukázalo, jakou zásadní roli hraje v celém vízovém procesu pohovor s ţadatelem a jeho náleţité, přesvědčivé písemné zachycení. Informace získané během pohovoru se stěţovatelkou totiţ v daném případě představují jediný podklad, na jehoţ základě byla ţádost zamítnuta. 13
Srov. vyjádření Mgr. Pejchy: „Na základě výše uvedených skutečností vyhodnotil konzulární pracovník, ţe udělení víza nad 90 dnů výše jmenované nepředstavuje ţádný přínos pro Českou republiku …“
10
D- Závěr Na základě výše uvedených skutečností shrnuji, ţe v případě první ţádosti stěţovatelky ze dne 12. 3. 2008 nebylo ze strany ICP Praha prokázáno naplnění ani jednoho ze zákonných ustanovení, na jejichţ základě byla tato ţádost zamítnuta (§ 56 odst. 1 písm. a/, b/ a i/ zákona o pobytu cizinců). Zároveň se domnívám, ţe jiţ ZÚ Moskva mohl při podání této ţádosti postupovat dle ustanovení § 170 odst. 10 zákona o pobytu cizinců a vyzvat stěţovatelku k doplnění kolonky č. 34 na formuláři ţádosti. Při vyuţití stíţnostního mechanizmu byla stěţovatelka prostřednictvím své zmocněnkyně nesprávně informována ze strany OŘSCP Praha o tom, ţe důvodem zamítnutí ţádosti byly pouze formální nedostatky. Druhá ţádost stěţovatelky byla dle mého názoru přes určité výhrady, které jsem výše rozvedl, zamítnuta v souladu se zákonem. Zároveň se nebudu nadále věnovat vzpomenutému dlouhotrvajícímu rozporu s MZV ohledně poţadavku na samostatné vyhotovování záznamu z pohovoru a jeho autorizaci, neboť to povaţuji s ohledem na neměnné a setrvalé stanovisko MZV za bezpředmětné. V tomto ohledu očekávám podstatné zlepšení situace od novely zákona o pobytu cizinců. Svoje šetření tak končím v souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv a dovoluji si obrátit se na npor. Mgr. Martinu Hanovskou, vedoucí ICP Praha, a na PhDr. Petra Koláře, velvyslance ČR v Moskvě, aby se k této zprávě ve lhůtě 30 dnů od jejího obdrţení vyjádřili. Jelikoţ se v průběhu mého šetření ukázalo, ţe na stíţnost stěţovatelky v rámci první ţádosti o vízum odpovídalo přímo OŘSCP Praha, rozhodl jsem se obrátit v této části mé zprávy (C.1.5.) se ţádostí o vyjádření i na plk. Mgr. Aleše Benedikta, ředitele OŘSCP Praha. Zprávu obdrţí rovněţ Mgr. Libor Kučera, zplnomocněnec stěţovatelky.
JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý veřejný ochránce práv
11
