V Brně dne 6. března 2008 Sp. zn.: 4537/2007/VOP/PP
Zpráva o šetření ve věci podnětu paní K.K. A - Předmět podnětu Dne 21. 9. 2007 bylo Kanceláři veřejného ochránce práv doručeno elektronické podání paní K.K. (dále jen „stěţovatelka“), které bylo následně dne 31. 10. 2007 na základě výzvy ochránce doplněno. Stěţovatelka nesouhlasí s neudělením turistického víza (vízum k pobytu do 90 dnů) svému manţelovi N.Q., palestinské státní příslušnosti, a s chováním pracovníků Zastupitelského úřadu ČR v Tel Avivu (dále jen „ZÚ Tel Aviv“). Uvádí, ţe manţel podal na ZÚ Tel Aviv ţádost o udělení víza do 90 dnů na začátku května 2007 a o odmítnutí se dozvěděl aţ dne 11. 6. 2007, přitom razítko v pase manţela o neudělení víza má být datováno jiţ k 15. 5. 2007. Důvody pro zamítnutí víza povaţuje stěţovatelka za nedostatečné a diskriminační. Paní K. dále uvádí, ţe téměř měsíční prodleva v informování o neudělení víza manţelovi jim znemoţnila podniknout jakékoli další kroky v této věci (o odmítnutí víza se dozvěděli v době, kdy jiţ měli zakoupeny letenky, pojištění atd. a naplánovaný celý pobyt v ČR). Zároveň si stěţuje na to, ţe ZÚ Tel Aviv jí neodpověděl ani na jediný email týkající se neudělení víza manţelovi. Samotné důvody neudělení víza měly být manţelovi sděleny aţ po několikerých urgencích. S ohledem na obsah podnětu jsem se rozhodl přezkoumat zákonnost postupu ZÚ Tel Aviv při odmítnutí víza panu Q. V souladu s ustanovením § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejném ochránci práv“), jsem tak zahájil v předmětné věci šetření. B - Průběh šetření (skutkové a právní okolnosti případu zjištěné během šetření) V rámci šetření se z mého pověření dopisem ze dne 29. 10. 2007 obrátil JUDr. Miloš Valášek, vedoucí oddělení veřejného pořádku, na PhDr. Michaela Ţantovského, velvyslance České republiky v Izraeli, a v souladu s ustanovením § 15 odst. 2 písm. b) a c) zákona o veřejném ochránci práv poţádal o zaslání kompletní kopie spisového materiálu k výše zmíněné ţádosti o vízum a o sdělení písemného stanoviska ke skutečnostem uváděným stěţovatelkou. Dne 15. 11. 2007 jsem obdrţel vyjádření pana velvyslance Ţantovského č.j. 10658/07 ze dne 9. 11. 2007. V příloze byla zaslána kopie spisového materiálu k předmětné ţádosti. Velvyslanec ve svém stanovisku uvádí, ţe deklarovaným účelem cesty pana Q. byla návštěva stěţovatelky v ČR. ZÚ Tel Aviv vízum neudělil z důvodu uvedeného v ustanovení § 56 odst. 1 písm. i) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky, v tehdejším znění (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), dle něhoţ zastupitelský úřad vízum cizinci neudělí, pokud „jsou zjištěny skutečnosti nasvědčující tomu, že cizinec po skončení pobytu stanoveného vízem neopustí území nebo že vízum hodlá zneužít k jinému účelu, než je uveden v žádosti o udělení víza,“ K rozhodnutí zamítnout ţádost z důvodu moţného zneuţití víza vedla ZÚ Tel Aviv skutečnost, ţe pan Q. a stěţovatelka uzavřeli muslimský sňatek, který nebyl v ČR uznán za platný, neboť o to pan Q. s manţelkou nepoţádali. Za absence uznání sňatku v ČR tak nebylo moţné vyloučit, ţe se jedná o sňatek účelový, které se v tomto regionu vyskytují. Důleţitým faktorem, který můţe účelovou povahu sňatku vyvrátit, je vydání oddacího listu českými matričními úřady, k čemuţ však v daném případě nedošlo. I přes to však nechtěl ZÚ Tel Aviv pana Q. poškodit, a proto byl zcela výjimečně uskutečněn druhý pohovor, jeho výsledek však nebyl z pohledu ZÚ Tel Aviv dostatečně přesvědčivý, a to zejména s ohledem na výpověď ohledně legalizace sňatku. Pokud jde o stíţnost na průtahy, tak ţádost byla zavedena do vízového systému EVC dne 10. května 2007 a k rozhodnutí došlo dne 8. června 2007, tedy po 29 dnech. Lhůta 30 dnů pro vydání rozhodnutí dle ustanovení § 170 odst. 3 1 zákona o pobytu cizinců tak byla dodrţena. V naprosté většině případů ZÚ Tel Aviv rozhoduje o udělení tohoto typu víza v podstatně kratším termínu, v daném případě byla vyuţita téměř celá zákonná lhůta pouze ve snaze rozptýlit vzniklé pochybnosti skrze druhý pohovor. Dále pan velvyslanec uvádí, ţe ZÚ Tel Aviv při vyřizování této ţádosti a většiny ţádostí z Palestinských samosprávných území spolupracuje se Styčným úřadem v Ramalláhu (dále jen „SÚ Ramalláh“), který ţádosti o vízum nabírá a postupuje ZÚ Tel Aviv k vyřízení. Ten obstará celý zbytek vízového procesu, na jehoţ konci vrací SÚ Ramalláh pasy. Tento postup běţně prodlouţí celý proces o několik dnů, nicméně ZÚ Tel Aviv zaloţí ţádost do vízového systému neprodleně poté, co ji obdrţí. Momentem elektronického zadání a odeslání na Ředitelství sluţby cizinecké a pohraniční policie (dále jen „ŘSCPP“) se začíná počítat zákonná lhůta. Razítko v pase pana Q. nebylo zamítavé razítko, nýbrţ razítko, kterým se vyznačí, ţe je podána ţádost o vízum. V případě kladného rozhodnutí se toto razítko přelepí vízovým štítkem. Dle velvyslance pak postup ZÚ Tel Aviv nebyl v daném případě diskriminační. Zároveň není pravda, ţe by ZÚ Tel Aviv nereagoval na dotazy stěţovatelky a otálel s uvedením důvodů pro neudělení víza. Došlo k několika telefonickým i písemným komunikacím, první dopis byl s uvedeným důvodem zamítnutí ţádosti emailem odeslán panu Q. dne 13. června 2007, ZÚ Tel Aviv následně reagoval emailem i na následný dopis stěţovatelky. Na dopis pana Q. zaslaný faxem ze dne 4. července 2007 jiţ ZÚ Tel Aviv nereagoval, neboť z jeho pohledu jiţ na dotazy pana Q. a stěţovatelky reagoval dostatečně.
1
„Žádost o udělení víza k pobytu do 90 dnů, letištního víza a průjezdního víza vyřídí zastupitelský úřad ve lhůtě do 30 dnů ode dne podání žádosti; jde-li o rodinného příslušníka občana Evropské unie 1a) , který sám není občanem Evropské unie, ve lhůtě do 14 dnů ode dne podání žádosti.“
2
Jelikoţ zaslaný spisový materiál k ţádosti neobsahoval informaci o stanovisku ŘSCPP k udělení/neudělení víza manţelu stěţovatelky,2 obrátil se pověřený zaměstnanec Kanceláře veřejného ochránce práv JUDr. Pavel Pořízek se ţádostí o sdělení výše uvedeného na ŘSCPP. Dle ŘSCPP bylo v daném případě stanovisko tohoto úřadu souhlasné, tedy vízum udělit. C - Hodnocení postupu a rozhodování úřadu Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakoţ i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně základních práv a svobod. Na základě dosud provedeného šetření a po prostudování spisového materiálu jsem dospěl k závěru, ţe další vyuţití tzv. vyšetřovacích oprávnění, kterými v souladu s ustanovením § 15 zákona o veřejném ochránci práv disponuji, není třeba a věc hodnotím následujícím způsobem. C.1. Lhůta pro vydání rozhodnutí Řízení o udělení víza je upraveno zejména v zákoně o pobytu cizinců. Zároveň v souvislosti s přijetím nového správního řádu se po 1. 1. 2006 (zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „správní řád“) na řízení o udělení víza promítne i část čtvrtá správního řádu. To jinými slovy znamená, ţe dle ustanovení § 1543 cit. předpisu se od uvedeného data na řízení o udělení víza v plném rozsahu promítnou zde explicitně vyjmenovaná ustanovení správního řádu, další ustanovení správního řádu se pak pouţijí přiměřeně a pokud je tomu potřeba. Na řízení o udělení víza se rovněţ aplikuje tzv. schengenské acquis, coţ je soubor právních předpisů tvořících základ schengenské spolupráce v rámci EU. Dle ustanovení § 170 odst. 3 zákona o pobytu cizinců je zastupitelský úřad povinen ţádost o udělení víza k pobytu do 90 dnů vyřídit ve lhůtě 30 dnů od podání ţádosti, jde-li o rodinného příslušníka občana Evropské unie, který sám není občanem Evropské unie, pak ve lhůtě do 14 dnů. V daných souvislostech pak hraje zásadní roli posouzení toho, zda bylo moţné povaţovat pana Q. za rodinného příslušníka občana EU. Z předloţeného spisového materiálu je patrné, ţe pan Q. k ţádosti předloţil oddací list (marriage
2
Srov. ustanovení § 57 odst. 1 zákona o pobytu cizinců: „Zastupitelský úřad je povinen požádat před udělením víza policii o stanovisko. V případě nesouhlasu policie nelze vízum udělit. Jestliže zastupitelský úřad i přes souhlas policie vízum neudělí, je povinen tuto skutečnost bez zbytečného odkladu oznámit policii a uvést důvody tohoto neudělení.“ 3 „Jestliže správní orgán vydává vyjádření, osvědčení, provádí ověření nebo činí sdělení, která se týkají dotčených osob, postupuje podle ustanovení této části, podle ustanovení části první, obdobně podle těchto ustanovení části druhé: § 10 až § 16, § 19 až § 26, § 29 až § 31, § 33 až § 35, § 37, § 40, § 62, § 63, a obdobně podle těchto ustanovení části třetí: § 134, § 137 a § 142 odst. 1 a 2; přiměřeně použije i další ustanovení tohoto zákona, pokud jsou přitom potřebná.“
3
contract) ze dne 25. února 2007.4 Pokud jde o důkazní moc cizozemských veřejných listin, pak dle ustanovení § 52 zákona č. 97/1963 Sb., o mezinárodním právu soukromém a procesním, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o mezinárodním právu soukromém a procesním“), „listiny vydané soudy a úřady v cizině, které platí na místě, kde byly vydány, za listiny veřejné, mají důkazní moc veřejných listin také v České republice, jestliže jsou opatřeny předepsanými ověřeními.“5 K tomu, aby tak pan Q. mohl být povaţován za rodinného příslušníka občana EU, postačovalo, aby byl jím předloţený oddací list opatřen předepsaným ověřením, v daném případě superlegalizován ZÚ Tel Aviv, resp. Ministerstvem zahraničních věcí (dále jen „MZV“).6 Případný poţadavek vystavení oddacího listu Zvláštní matrikou v Brně (dále jen „zvláštní matrika“)7 k prokázání existence rodinné příslušnosti k občanu EU by šel nejenom v tomto, ale i ve všech obdobných případech nad rámec zákona. Z předloţeného spisu vyplývá, ţe pan Q. nepoţádal o superlegalizaci oddacího listu, resp. společně s manţelkou o vydání oddacího listu zvláštní matrikou, a nemohl tak těţit z výhodnějšího postavení pro rodinné příslušníky občanů EU v řízení o udělení krátkodobého víza (kratší lhůty pro vyřízení ţádosti, niţší rozsah poţadovaných dokumentů,8 moţnost opravných prostředků proti zamítnutí ţádosti atd.). Zároveň však zůstává s ohledem na vyjádření velvyslance9 otázkou, zda byl pan Q. v souladu s jednou ze základních zásad činnosti správních orgánů, zásadou poučovací,10 informován o tom, ţe k prokázání rodinné příslušnosti k občanu EU (v daném případě ke stěţovatelce) postačuje superlegalizace oddacího listu, nikoli aţ vystavení oddacího listu zvláštní matrikou. Dle ustanovení § 53 odst. 1 téhoţ zákona, se „žádost o udělení víza … podává na zastupitelském úřadu, pokud tento zákon nestanoví jinak. Žádost o udělení víza se podává na úředním tiskopisu.“ Dle ustanovení § 26 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, pak „vízum k pobytu do 90 dnů uděluje, pokud není dále stanoveno jinak, zastupitelský úřad na žádost cizince.“
4
V daném případě navíc předloţený oddací list (marriage contract) obsahuje razítko vystavené palestinským Ministerstvem spravedlnosti s textem „true copy“ (věrná kopie/opis). 5 Dle ustanovení § 36 zákona o mezinárodním právu veřejném a procesním, které obsahuje tzv. výhradu veřejného pořádku, pak „právního předpisu cizího státu nelze použít, pokud by se účinky tohoto použití příčily takovým zásadám společenského a státního zřízení České republiky a jejího právního řádu, na nichž je nutno bez výhrady trvat.“ 6 V podrobnostech odkazuji na webové stránky MZV http://www.mzv.cz/wwwo/mzv/default.asp?ido=17302&idj=1&amb=1&ikony=&trid=1&prsl=&pocc1= 7 V podrobnostech odkazuji na postup dle ustanovení § 42 a násl. zákona č. 301/2000 Sb., o matrikách, jménu a příjmení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o matrikách“). 8 U rodinných příslušníků občanů EU, resp. ČR ustanovení § 27 odst. 4 zákona o pobytu cizinců vyţadovalo pouze předloţení cestovního dokladu, dokladu potvrzujícího, ţe cizinec je rodinným příslušníkem občana EU a fotografie. Zároveň dle ustanovení § 26 odst. 6 uvedeného zákona je dokonce moţné, aby rodinný příslušník občana EU podal ţádost o vízum k pobytu do 90 dnů aţ na hraničním přechodu. 9 Cit. z jeho vyjádření: „Účelové sňatky se přitom v tomto regionu vyskytují a důležitým faktorem, který může takovouto povahu sňatku vyvrátit, je vydání oddacího listu českými matričními úřady. K tomu zde nedošlo.“ 10 Srov. ustanovení § 4 odst. 2 správního řádu: „Správní orgán v souvislosti se svým úkonem poskytne dotčené osobě přiměřené poučení o jejích právech a povinnostech, je-li to vzhledem k povaze úkonu a osobním poměrům dotčené osoby potřebné.“
4
Zásadním okamţikem pro započetí běhu 30 denní lhůty k vyřízení ţádosti je tak podání ţádosti na zastupitelském úřadě ČR v zahraničí. V daném případě je z fotokopie ţádosti o vízum patrné, ţe byla podána (kolonka „Datum podání: Date of application“ na první straně ţádosti) dne 3. 5. 2007, coţ je potvrzeno razítkem SÚ Ramalláh na téţe straně („Zpracováno kým: File handled by:“). Zároveň je i z webových stránek MZV patrné,11 ţe SÚ Ramalláh vykonává působnost diplomatického zastoupení ČR pro Palestinská autonomní území (Pásmo Gazy, Západní břeh Jordánu). Konzulární zastoupení pak pro toto území vykonává ZÚ Tel Aviv.12 S ohledem na skutečnost, ţe SÚ Ramalláh vykonává diplomatickou působnost ČR pro Palestinská autonomní území, povaţuji tento orgán za zastupitelský úřad ve smyslu ustanovení § 53 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Označení SÚ Ramalláh jako zastupitelského úřadu se pak objevuje i v dokumentech MZV.13 Musím odmítnout výklad, dle něhoţ začíná 30denní lhůta pro vydání rozhodnutí běţet aţ okamţikem zaloţení ţádosti do vízového systému EVC, resp. momentem elektronického zadání a odeslání na ŘSCPP, k čemuţ v daném případě došlo dne 10. května 2007. Takový výklad totiţ umoţňuje libovolně, a hypoteticky (nicméně zdůrazňuji nikoli v daném případě) aţ na neomezeně dlouhou dobu, prodluţovat lhůtu mezi faktickým podáním ţádosti a jejím zaevidováním do elektronického vízového systému. Mám tak s ohledem na výše uvedené za to, ţe lhůtu pro vyřízení ţádosti o vízum je zapotřebí začít počítat jiţ od okamţiku fyzického, osobního podání ţádosti14 na zastupitelském úřadě, v daném případě na SÚ Ramalláh dne 3. května 2007. 30denní lhůta pro vyřízení ţádosti tak uplynula dne 4. června 2007.15 O ţádosti pak ZÚ Tel Aviv rozhodl dne 8. června 2007, tedy 4 dny po uplynutí zákonem stanovené 30denní lhůty pro vyřízení ţádosti. S ohledem na okolnosti případu (zejména pokud jde o doplňující pohovor se ţadatelem) a specifické okolnosti vyřizování ţádostí o vízum podané palestinskými státními příslušníky (SÚ Ramalláh ţádosti pouze nabírá a následně postupuje na ZÚ Tel Aviv, které teprve o ţádostech rozhoduje) však povaţuji čtyřdenní překročení lhůty za pochybení nikoli zásadního charakteru. Ze spisu není patrné, ţe by v dané věci došlo k jakýmkoli neodůvodněným průtahům. Pokud pak jde o tvrzení stěţovatelky, ţe razítko v pase manţela o neudělení víza má být datováno jiţ k 15. květnu 2007, pak v této věci musím dát za pravdu vyjádření pana velvyslance. Šlo o razítko, kterým se na ţádosti vyznačilo podání ţádosti o vízum, nikoli zamítnutí této ţádosti, k němuţ došlo aţ dne 8. června 2007 11
http://www.mzv.cz/wwwo/mzv/default.asp?ID=21515 http://www.mzv.cz/wwwo/mzv/default.asp?ID=21675, http://www.mzv.cz/wwwo/default.asp?id=45028&ido=2108&idj=1&amb=77, 13 http://www.mzv.cz/servis/Soubor.asp?ID=8462 14 Srov. ustanovení § 170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců: „Žádost o udělení víza, s výjimkou diplomatického víza nebo zvláštního víza, prodloužení doby pobytu na území na krátkodobé vízum nebo doby platnosti víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území je cizinec povinen podat osobně. Zastupitelský úřad nebo policie může v odůvodněných případech od povinnosti podle předchozí věty upustit.“ 15 Jelikoţ připadl poslední den 30denní lhůty na sobotu 2. června 2007, je posledním dnem lhůty nejbliţší příští pracovní den, tedy pondělí 4. června 2007 (srov. ustanovení § 40 odst. 1 písm. c) správního řádu). 12
5
(tedy aţ po provedení doplňujícího pohovoru dne 4. června 2007). V případě kladného rozhodnutí se toto razítko přelepuje vízovým štítkem. Tento postup je plně v souladu s čl. 28 odst. 2 Oběţníku MZV pro udělování víz č.j. 304119/2006-KO/5, v tehdejším znění, který vychází z části VIII., bodu 2. Společné konzulární instrukce k vízům pro diplomatické mise a konzulární úřady (2005/C 326/01),16 coţ je jeden z pramenů schengenské acquis. C.2. Sdělení důvodu pro zamítnutí ţádosti o vízum V tomto případě shledávám na straně ZÚ Tel Aviv pochybení, neboť rozsah, jakým ţadatele informoval o zamítnutí ţádosti, neodpovídá poţadavkům čl. 16 odst. 8 a čl. 31 odst. 4 Oběţníku MZV pro udělování víz č.j. 304119/2006-KO/5. Dle těchto ustanovení musí být ţadatel o vízum informován v rozsahu příslušného ustanovení § 56 zákona o pobytu cizinců, včetně uvedení konkrétního zákonného důvodu pro zamítnutí víza (např. neúplně vyplněná ţádost, nedostatečný doklad o zajištění ubytování apod.). V dopisu ZÚ Tel Aviv ze dne 13. června 2007 je však pan Q. informován pouze obecně, ţe jeho ţádost byla zamítnuta dle ustanovení § 56 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, s dovětkem „další závaţné okolnosti“ (other significant circumstances). Tento způsob je však nedostatečný a neodpovídá poţadavkům zmíněného oběţníku a závěrům schengenských evaluací. Vţdy musí být uvedeno konkrétní písmeno ustanovení § 56 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, který měl v době rozhodování rozsah písm. a) aţ k), tedy 11 specifických, samostatných důvodů pro zamítnutí ţádosti. Navíc, důvod jiných závaţných okolností (other significant circumstances) se v ţádném ustanovení § 56 odst. 1 neobjevuje, pouze ustanovení písm. k) hovoří o jiných závaţných překáţkách, cit.: „k) pobyt cizince na území není v zahraničněpolitickém zájmu České republiky nebo je zjištěna jiná závažná překážka pobytu cizince na území.“ Dle mého však v ţádném případě nelze překládat anglický termín „circumstances“ jako „překáţku“.17 Kromě toho jsem byl velvyslancem v jeho vyjádření informován, ţe ţádost pana Q. byla zamítnuta dle ustanovení § 56 odst. 1 písm. i) zákona o pobytu cizinců („jsou zjištěny skutečnosti nasvědčující tomu, že cizinec po skončení pobytu stanoveného vízem neopustí území nebo že vízum hodlá zneužít k jinému účelu, než je uveden v žádosti o udělení víza,“), které o ţádných jiných závaţných okolnostech jako důvodu pro zamítnutí ţádosti o vízum nehovoří. Zůstává tak otázkou a je sporné, dle jakého písmene odst. 1 § 56 zákona o pobytu cizinců vlastně byla ţádost pana Q. zamítnuta, coţ je s ohledem na zásadu zákonnosti, resp. právnosti výkonu veřejné správy (§ 2 odst. 1 správního řádu) naprosto nepřípustné. 16
„Aniž jsou dotčeny konzultace, které mohou probíhat mezi diplomatickými misemi či konzulárními úřady, a výměna informací mezi nimi, vyznačí diplomatická mise či konzulární úřad, kterým byla žádost podána, do cestovního pasu každého žadatele razítko, na kterém je uvedeno: "Žádost o udělení víza podána dne … v …". Volné místo za slovem "dne" se vyplní šesti číslicemi (dvě pro označení dne, dvě pro měsíc a dvě pro rok); volné místo za slovem "v" je vyhrazeno pro údaj o dotčené diplomatické misi nebo konzulárním úřadě. Dále se doplní kód druhu požadovaného víza. … Je-li vízum uděleno, je vízový štítek pokud možno nalepen přes otisk tohoto identifikačního razítka.“ 17 Viz i anglický překlad ustanovení § 56 odst. 1 písm. k) zákona o pobytu cizinců z webových stránek Ministerstva vnitra, cit.: „k) the alien’s stay in the Territory is not in the Czech Republic’s foreign policy interests or any other significant obstacle to the alien’s stay in the Territory is discovered.”
6
C.3. Existence zákonných důvodů pro zamítnutí ţádosti o vízum S ohledem na výše uvedené pak povaţuji za problematickou i existenci důvodů pro zamítnutí ţádosti o vízum pana Q., a to i v případě, ţe nelze najisto zjistit, jestli byla ţádost pana Q. zamítnuta dle ustanovení § 56 odst. 1 písm. i) nebo k) zákona o pobytu cizinců. Pokud jde o posuzování ţádosti, pak základní kritéria nalezneme v části V. Společné konzulární instrukce k vízům pro diplomatické mise a konzulární úřady (2005/C 326/01),18 cit.: „Při posuzování žádostí o udělení víza je třeba mít na paměti zejména: bezpečnost smluvních stran a boj proti nedovolenému přistěhovalectví i další stránky z mezinárodních vztahů. V každé zemi může mít jedno z těchto hledisek větší váhu než jiné, žádné z nich však nelze nikdy zanedbat. Pokud jde o bezpečnost, doporučuje se prověřit, zda byly provedeny nezbytné kontroly: prohlédnutí záznamů (vedených o osobách, kterým má být odepřen vstup) v Schengenském informačním systému, konzultace s ústředními orgány v zemích, kterých se tento postup týká. Diplomatická mise nebo konzulární úřad plně odpovídají za vyhodnocení rizika přistěhovalectví. Účelem posuzování žádostí je odhalit žadatele, kteří se chtějí usadit jako přistěhovalci na území smluvních stran a chtějí na ně vstoupit s vízem uděleným pro účely turistiky, služební cesty, studia, výdělečné činnosti nebo návštěvy rodiny. Proto je nutná zvláštní bdělost u „rizikových kategorií", tj. nezaměstnaných, osob s nepravidelnými příjmy atd. V této souvislosti má rozhodující význam pohovor se žadatelem, jehož účelem je zjistit účel cesty. Je možné požadovat rovněž další doklady, které byly pokud možno sjednány v rámci konzulární spolupráce na místní úrovni. Diplomatická mise nebo konzulární úřad musí rovněž využít konzulární spolupráce na místní úrovni, aby mohl lépe odhalit padělané nebo pozměněné doklady předložené k některým žádostem o udělení víza. V případě jakékoli pochybnosti o pravosti předložených dokladů a doprovodných dokumentů, včetně pochybnosti o hodnověrnosti jejich obsahu nebo o pravdivosti výpovědí během pohovoru, diplomatická mise nebo konzulární úřad vízum neudělí.“ Z předloţeného spisového materiálu a dodatečně zjištěných informací vyplývá, ţe stanovisko ZÚ Ramalláh i ŘSCPP bylo k udělení víza kladné. SÚ Ramalláh ve svých vyjádřeních (viz písemnost ze dne 12. 6. 2007 a Dodatek k doporučení k ţádosti o vízum p. Q.) neshledal ţádné skutečnosti, které by hovořily v neprospěch ţadatele či svědčily o tom, ţe jde o předstíraný (fingovaný) sňatek. Pokud má dále hlavní argument k zamítnutí ţádosti spočívat v tom, ţe stěţovatelka s manţelem nepoţádali o ověření (superlegalizaci) palestinského oddacího listu, resp. o vystavení oddacího listu zvláštní matrikou, a nelze tak vyloučit účelovost sňatku, pak povaţuji takovou argumentaci za problematickou. To, jestli je obecně na základě sňatku uzavřeného českým občanem s cizincem v zahraničí následně na ţádost manţelů oddací list opatřen příslušnými ověřeními (apostilací či superlegalizací) či vystaven zvláštní matrikou český oddací list, nedokazuje nic o tom, jestli jde o sňatek fingovaný (účelový), či nikoli. Vydání takového oddacího listu v ţádném případě není schopno prokázat, ţe manţele spojuje skutečný, vzájemný a hluboký cit, resp. v případě jeho nevydání opak.19 Navíc v případech, kdy 18
Obdobně viz čl. 27 a 29-31 Oběţníku MZV pro udělování víz č.j. 304119/2006-KO/5. Při zápisu do zvláštní matriky je zejména zkoumáno, zda v daném případě byl sňatek uzavřen v souladu s ustanoveními § 19 („Způsobilost osoby uzavřít manželství, jakož i podmínky jeho platnosti 19
7
existuje mezi ČR a dotyčným státem smlouva o právní pomoci, je cizozemská veřejná listina (vyjma překladu do českého jazyka) pouţitelná na území ČR jako veřejná listina automaticky bez poţadavku na další ověření. V daném případě mám za to, ţe pan Q. dostatečně vysvětlil, proč s manţelkou neusilovali o vystavení rodného listu zvláštní matikou, neboť hodlají ţít nikoli v ČR, ale ve Velké Británii, a do ČR jel pouze na týdenní návštěvu. S ohledem na relativní náročnost časovou i finanční celé procedury vystavení oddacího listu zvláštní matrikou20 povaţuji jeho vysvětlení za rozumné a přesvědčivé, a vyhodnocení této skutečnosti jako jiné závaţné překáţky k udělení víza za sporné. Zároveň pak jak jsem uvedl jiţ výše (viz část C.1. zprávy) zůstává sporné, zda byl pan Q. náleţitě poučen v tom smyslu, ţe k prokázání rodinné příslušnosti ke stěţovatelce postačuje pouhá superlegalizace oddacího listu, nikoli předloţení oddacího listu vystaveného zvláštní matrikou. Pokud jde o riziko nelegální migrace (nedovoleného přistěhovalectví), resp. ţe pan Q. po skončení pobytu z území ČR nevycestuje či vízum zneuţije k jinému účelu (např. k podání ţádosti o udělení mezinárodní ochrany), pro takový závěr nenacházím v předloţeném spisovém materiálu oporu. Pana Q. doloţil, ţe má trvalé zaměstnání. Zároveň jiţ dříve cestoval mimo jiné do celé řady států EU a také mu jiţ bylo v roce 2006 vydáno schengenské vízum, aniţ by bylo prokázáno, ţe těchto cest zneuţil k jiným účelům. Zůstává pak otázkou, zda bylo moţné s ohledem na okolnosti případu vyhodnotit neusilování o vystavení rodného listu zvláštní matrikou jako skutečnost, která by zpochybňovala hodnověrnost výpovědí a úmyslů pana Q., resp. svědčila pro domněnku nedovoleného přistěhovalectví. 21 S ohledem na výše uvedené mám pak za to, ţe důvody pro zamítnutí víza, ať dle ustanovení § 56 odst. 1 písm. i) či k) zákona o pobytu cizinců, nebyly v daném případě dostatečně prokázány. Na druhé straně však musím odmítnout, ţe by důvody, které ZÚ Tel Aviv k zamítnutí ţádosti pouţil, byly jakkoli diskriminačního charakteru. Pro tento závěr nelze nalézt v předloţeném spisovém materiálu ţádnou oporu. se řídí právem státu, jehož je tato osoba příslušníkem.“) a § 20 („Forma uzavření manželství se řídí právem místa, kde se manželství uzavírá.“) zákona o mezinárodním právu soukromém a procesním. Dle ustanovení § 39 odst. 1 vyhlášky č. 207/2001 Sb., kterou se prování zákon o matrikách: „Zápisy matričních událostí se provádějí a) v souladu s předpisy platnými v době vzniku matriční události, jde-li o zápis matriční události osoby, která v době, kdy matriční událost nastala, byla občanem, b) podle matričního dokladu vydaného v cizině, jde-li o zápis matriční události osoby, která v době, kdy matriční událost nastala, nebyla občanem; tato skutečnost se poznamená v oddíle "Záznamy a opravy před podpisem". Předloţení oddacího listu vystaveného zvláštní matrikou je pak vyţadováno ve vztahu k občanům ČR (nikoli tak ve vztahu k manţelům/manţelkám, kteří jsou cizinci) pouze dvěma právními předpisy, zákonem č. 328/1999 Sb., o občanských průkazech, ve znění pozdějších případů (srov. § 7 odst. 4 ) a zákonem č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech, ve znění pozdějších předpisů (srov. § 21 odst. 2). 20 S ohledem na neexistenci vzájemných smluv o uznávání matričních dokladů a jelikoţ Palestina není členským státem Úmluvy o zrušení poţadavku ověřování cizích veřejných listin (v ČR publikována pod č. 45/1999 Sb.), musely by být všechny doklady k ţádosti o vystavení oddacího listu zvláštní matrikou superlegalizovány. 21 V tomto smyslu je zapotřebí zdůraznit, ţe rozhodnutí správního orgánu se nemůţe opírat o nepodloţenou úvahu a neprokázané domněnky (SJS 806/2001 6 A 158/93 – 22.), resp. učinily-li by správní orgány základem svých zjištění domněnky nepodloţené důkazy, a tedy neprokázané, je takové rozhodnutí protizákonné a soudem nepřezkoumatelné (SJS 59/1994 6 A 502/93).
8
C.4. Reakce ZÚ Tel Aviv na dotazy o sdělení důvodů zamítnutí ţádosti Pokud jde o stíţnost stěţovatelky na to, ţe ZÚ Tel Aviv jí neodpověděl ani na jediný email týkající se neudělení víza manţelovi a samotné důvody neudělení víza měly být manţelovi sděleny aţ po několikerých urgencích, nemohu se s tímto tvrzením ztotoţnit. Ze spisu vyplývá, ţe ZÚ Tel Aviv (dopis podepsán panem Robertem Řehákem) informoval (s výhradou nedostatečně sdělených důvodů, viz výše) emailem pana Q. o zamítnutí jeho ţádosti dne 13. června 2007. Následně pak rovněţ emailem ze dne 18. 6. 2007 informovala samotnou stěţovatelku konzulka, paní Šárka Krčálová. Pokud jde o vyjádření velvyslance, ţe na další faxovou ţádost pana Q. ze dne 4. 7. 2007 jiţ ZÚ Tel Aviv neodpověděl, neboť z jeho pohledu jiţ na dotazy z jeho strany a ze strany stěţovatelky reagoval dostatečně, pouze bych do budoucna s ohledem na jeden z principů dobré správy, kterým je princip vstřícnosti, doporučoval, aby se informace o tom, ţe na další dotazy ve stejné věci jiţ nebude reagováno, objevila i v korespondenci ve vztahu k ţadateli. C.5. Rozsah dokladů vyţadovaných k ţádosti o vízum Pokud jde o rozsah náleţitostí poţadovaných k ţádosti o udělení víza k pobytu do 90 dnů, tak ten je vymezen ustanovením § 27 odst. 1 zákona o pobytu cizinců.22 Pokud tak jde o rozsah náleţitostí poţadovaných po panu Q. v rámci daného řízení o udělení víza, neshledávám na straně ZÚ Tel Aviv pochybení, s výjimkou poţadavku na předloţení cestovního zdravotního pojištění (v podrobnostech viz níţe). V této souvislosti je zapotřebí zdůraznit, ţe je to ţadatel o vízum, který nese riziko zamítnutí ţádosti, pokud jde o předchozí vynaloţené úsilí s obstaráním zákonem poţadovaných náleţitostí k ţádosti. Z podnětu stěţovatelky a předloţeného spisového materiálu (Doporučení SÚ Ramalláh ze dne 4. 5. 2007 k udělení víza, seznam přiloţených dokumentů) vyplývá, ţe po panu Q. bylo vyţadováno i předloţení cestovního zdravotního pojištění. Tento poţadavek však šel nad rámec zákona, a to z následujících důvodů. Dle ustanovení § 27 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, je „před vyznačením víza k pobytu do 90 dnů … cizinec povinen předložit doklad o cestovním zdravotním pojištění po dobu pobytu na území; to neplatí, jde-li o případy uvedené v § 6 odst. 9. 22
„K žádosti o udělení víza k pobytu do 90 dnů je cizinec povinen na požádání orgánu udělujícího toto vízum předložit, není-li dále stanoveno jinak, a) cestovní doklad, b) fotografie, c) policií ověřené pozvání nebo prostředky k pobytu na území (§ 13) a doklad o zajištění ubytování cizince po dobu jeho pobytu na území, pokud nedoloží zabezpečení nákladů spojených s pobytem na území jinak, d) peněžitou částku ve výši nákladů spojených s vycestováním z území do státu, jehož cestovní doklad vlastní, nebo do státu jeho trvalého pobytu prostřednictvím leteckého dopravce (dále jen "jistota"). Jistota se nevyžaduje, je-li úhrada nákladů podle předchozí věty zajištěna jiným způsobem, e) lékařskou zprávu, že netrpí závažnou nemocí; o předložení lékařské zprávy lze požádat pouze v případě důvodného podezření, že závažnou nemocí trpí, f) další doklady osvědčující údaje uvedené v žádosti o vízum.“
9
…“ Poţadavek na předloţení cestovního zdravotního pojištění 23 se tak vztahuje aţ na okamţik vyznačení víza, tzn. na případy, kdy je rozhodnuto o udělení (vyznačení) víza, k čemuţ v daném případě nedošlo. K podání samotné ţádosti o vízum pak poţadavek na předloţení cestovního zdravotního pojištění stanoven není. Zároveň, dle ustanovení § 6 odst. 9 zákona o pobytu cizinců, se „povinnost předložit doklad o cestovním zdravotním pojištění na cizince nevztahuje, pokud je zdravotně pojištěn podle zvláštního právního předpisu, pokud jsou náklady zdravotní péče hrazeny na základě mezinárodní smlouvy nebo pokud cizinec prokáže, že je zdravotní péče hrazena jiným způsobem.“ Povinnost předloţit doklad o cestovním zdravotním pojištění se tak mimo jiné nevztahuje na cizince, který prokáţe, ţe je zdravotní péče hrazena jiným způsobem. Za tento jiný způsob lze pak povaţovat i situace, kdy ţadatel předloţí ověřený tiskopis pozvání (srov. i čl. 2 odst. 13 Oběţníku MZV pro udělování víz č.j. 304119/2006-KO/5). V daném případě pak pan Q. k ţádost předloţil ověřené pozvání ze dne 28. 3. 2007, ve kterém se zvoucí osoba zavazuje uhradit náklady v rozsahu stanoveném § 15 zákona o pobytu cizinců, kam spadají mimo jiné i náklady „spojené s poskytnutím zdravotní péče po dobu pobytu na území až do vycestování z území, případně též s převozem nemocného nebo ostatků zemřelého.“24 Pan Q. tak předloţením ověřeného pozvání prokázal, ţe má zdravotní péči na území ČR zajištěnu jiným způsobem. Pokud tak po něm bylo při podání ţádosti vyţadováno předloţení dokladu o cestovním zdravotním pojištění (coţ vyplývá z dokumentu SÚ Ramalláh ze dne 4. 5. 2007), šel tento poţadavek nad rámec ustanovení § 27 zákona o pobytu cizinců. C.6. Soudní přezkum zamítnutí ţádosti o vízum rodinného příslušníka občana EU Přestoţe v daném případě nebylo moţné povaţovat pana Q. za rodinného příslušníka občana EU (do budoucna nelze vyloučit, ţe dojde k ověření oddacího listu ZÚ Tel Aviv, resp. k vystavení oddacího listu zvláštní matrikou, a pan Q. tak bude moci být pro úřady ČR povaţován za rodinného příslušníka občana EU), povaţuji za ţádoucí vyjádřit se i k problematice soudního přezkumu neudělení víza k pobytu do 90 dnů rodinnému příslušníku občana EU. Poţadavek na zajištění soudního přezkumu takového rozhodnutí totiţ vyplývá z ustanovení čl. 31 (Procesní záruky) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (dále jen „Směrnice 2004/38/EC“). Dle odst. 1 posledně uvedeného článku pak, cit: „Dotyčné osoby mají v hostitelském členském státě přístup 23
Poţadavek na krytí ve výši 30.000,- EUR pak vyplývá jak ze Společná konzulární instrukce k vízům pro diplomatické mise a konzulární úřady, tak i ze zákona o pobytu cizinců. 24 Srov. § 15 (Pozvání) zákona o pobytu cizinců: „V pozvání se zvoucí osoba zavazuje, že uhradí náklady a) spojené s obživou cizince po dobu pobytu na území až do vycestování z území, b) spojené s ubytováním cizince po dobu pobytu na území až do vycestování z území, c) spojené s poskytnutím zdravotní péče po dobu pobytu na území až do vycestování z území, případně též s převozem nemocného nebo ostatků zemřelého, d) spojené s pobytem zajištěného cizince na území a jeho vycestováním z území.“
10
k soudním, a případně správním opravným řízením za účelem přezkumu rozhodnutí přijatých vůči nim z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví.“25 Dle odst. 5 preambule této směrnice, pak „má-li být právo všech občanů Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států vykonáváno v objektivně existujících podmínkách svobody a důstojnosti, je třeba je zaručit také jejich rodinným příslušníkům bez ohledu na jejich státní příslušnost.“ Ţe se musí jednat o přístup k soudnímu přezkumu za všech okolností s tím, ţe ve vhodných případech můţe soudnímu přezkumu předcházet i přezkum před odvolacím správním orgánem, vyplývá jak ze samotného textu ustanovení čl. 31 odst. 1, tak i z doprovodných dokumentů, které přijetí této směrnice předcházely. V rámci legislativního procesu bylo totiţ původní znění26 tohoto článku upraveno tak, aby z jeho znění bylo naprosto zřejmé, ţe vţdy musí existovat soudní přezkum a ţe členským státům je umoţněno, aby ve vhodných případech existoval i správní přezkum (např. před přezkumem soudním).27 Odkaz na Směrnici 2004/38/EC se pak objevuje i ve zprávách z schengenských hodnotících misí, které se konaly v roce 2006 ve vztahu k připravenosti ČR ke vstupu do Schengenu v oblasti víz.28 Směrnice 2004/38/EC, která zaručuje rodinným příslušníkům občanů EU právo na soudní přezkum rozhodnutí o neudělení víza k pobytu do 90 dnů (následně na území pak můţe rodinný příslušník jiţ ţádat o povolení k přechodnému pobytu), pak měla být do právního řádu ČR transponována nejpozději k 30. dubnu 2006 (čl. 40 odst. 1 uvedené směrnice). Poměřováním tohoto oprávnění je pak zapotřebí interpretovat ustanovení § 171 zákona o pobytu cizinců.29 25
Dle odst. 3 tohoto článku pak: „V opravném řízení je umožněno posouzení zákonnosti rozhodnutí, skutečností a okolností, na kterých je založeno. Toto řízení zajišťuje, že rozhodnutí není nepřiměřené, zejména s ohledem na požadavky stanovené v článku 28.“ 26 V původním návrhu šlo o čl. 29 odst. 1, cit.: „The persons concerned shall have access to administrative and judicial redress procedures in the host Member State to appeal against any decision taken against them on the grounds of public order, public safety or public health, or refusing them leave to enter, ordering their expulsion or refusing to issue them with the registration certificate, residence card or permanent residence card.” (Proposal for a European Parliament and Council Directive on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States /* COM/2001/0257 final - COD 2001/0111 */, Official Journal 270 E , 25/09/2001 P. 0150 – 0160. 27 Cit. z Amended proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States (presented by the Commission pursuant to Article 250 (2) of the EC-Treaty) /* COM/2003/0199 final - COD 2001/0111 */: „Article 29(1) (amendment 83): the amendment is designed to make it clear that there must always be judicial redress and that administrative redress is also possible if it is provided for by the host Member State (for example before judicial redress).” 28 Srov. Zprávu o návazných opatřeních k výsledkům schengenského hodnocení ČR na rok 2006 (Víza II – Velvyslanectví ČR v Kyjevě, str. 49), Komentář/doporučení hodnotícího výboru: „Jakožto důsledek procedurálních záruk, které požívají státní příslušníci občanů EU podle Směrnice 2004/38/ES, musí být odmítnutí oznámeno písemnou formou, musí být poskytnuto podrobné zdůvodnění a tato kategorie osob také požívá práva na odvolání proti takovýmto rozhodnutím:“ 29 „(1) Z přezkoumání soudem jsou vyloučena a) rozhodnutí o neudělení víza, b) rozhodnutí o odepření vstupu, c) rozhodnutí o správním vyhoštění, pokud se před zahájením řízení o tomto vyhoštění zdržoval cizinec na území nebo v tranzitním prostoru mezinárodního letiště neoprávněně, d) rozhodnutí o ukončení pobytu, pokud se cizinec před zahájením řízení o ukončení pobytu zdržoval na území nebo v tranzitním prostoru mezinárodního letiště neoprávněně. (2) Jde-li o občana Evropské unie nebo jeho rodinného příslušníka, jsou z přezkoumání soudem vyloučena rozhodnutí o odepření vstupu nebo o správním vyhoštění po dobu platnosti předchozího rozhodnutí o jeho správním nebo soudním vyhoštění.“
11
Pokud jde o odstavec 2 uvedeného ustanovení, které sehrává zásadní roli při výkladu rozhodnutí ve vztahu k občanům EU a jejich rodinným příslušníkům vyloučeným ze soudního přezkumu, tak toto ustanovení se do zákona dostalo novelou č. 161/2006 Sb., s účinností od 27. dubna 2006. Důvodová zpráva k tomuto ustanovení pak uvádí, cit.: „Zpřesňují se důvody, kdy rozhodnutí správního orgánu ve věci vstupu a pobytu občanů Evropské unie a jejich rodinných příslušníků nepodléhá přezkoumávání soudem. Jedná se o případy, kdy tyto osoby byly z území České republiky dříve vyhoštěny a toto rozhodnutí, které podléhalo soudnímu přezkumu, je dosud platné.“ Důvodová zpráva tak bohuţel nedává zcela jednoznačnou odpověď na rozsah rozhodnutí ve vztahu k občanům EU a jejich rodinným příslušníkům vyloučeným ze soudního přezkum. Za ne zcela šťastné pak lze povaţovat, ţe odst. 2 zmiňuje pouze rozhodnutí o odepření vstupu a o správním vyhoštění, coţ jsou instituty odlišné od rozhodnutí o neudělení víza. Plyne to zřejmě ze skutečnosti, ţe občanu EU vízum udělit nelze, a ţe se tak posledně uvedená forma rozhodnutí bude vztahovat pouze na rodinné příslušníky občanů EU. S ohledem na závazky ČR plynoucí ze Směrnice30 2004/38/EC pak musí být ustanovení § 171 vykládáno tak, ţe ve vztahu k soudnímu přezkumu rozhodnutí o omezení svobody pohybu rodinných příslušníků občanů EU (kam lze pak zahrnout vedle rozhodnutí o odepření vstupu a správním vyhoštění i rozhodnutí o neudělení víza k pobytu do 90 dnů), musí být přezkoumatelná soudem všechna správní rozhodnutí omezující tuto svobodu pohybu, s výjimkou případů vymezených v ustanovení § 171 odst. 2. Přezkoumatelnost soudem se tak musí vztahovat i na rozhodnutí o neudělení víza k pobytu do 90 dnů rodinnému příslušníku občana EU. V tomto ohledu si lze podpůrně vypomoci i tzv. ústavně-konformním výkladem.31 S ohledem na výše uvedené tak, přestoţe obecně vítám zavedení faktického odvolacího správního přezkumu rozhodnutí o neudělení víza k pobytu do 90 dnů nebo průjezdního víza rodinnému příslušníku občanu EU MZV, k němuţ došlo k 21. 12. 2007 novelou č. 379/2007 Sb.,32 nelze tento správní přezkum povaţovat 30
Pokud jde o povahu směrnice, tak přestoţe např. na rozdíl od nařízení, které má obecnou závaznost ve smyslu osobní působnosti, směrnice zavazuje členské státy pouze ve vztahu k výsledku, cíli právní úpravy obsaţené ve směrnici, musí být národní právo vykládáno s přihlédnutím k dikci a účelu směrnice (srov. 14/83 Colson). Pokud soudy a správní orgány aplikují vnitrostátní právní předpis vydaný k provedení předpisu evropského (v daném případě směrnice), musí jej vykládat podle jednotných pravidel formulovaných Evropským soudním dvorem. 31 Tento princip priority ústavně-konformního výkladu před zrušením zákona vyslovil v řadě svých rozhodnutí Ústavní soud. Poprvé se objevil ve věci sp.zn.: Pl. ÚS 48/95: „V situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy České republiky a druhá je s nimi v rozporu, není dán důvod zrušení tohoto ustanovení. Při jeho aplikaci je úkolem soudů interpretovat dané ustanovení ústavně konformním způsobem.“ 32 Srov. nově vloţené odstavce 4 aţ 6 ustanovení § 56: „(4) Rodinnému příslušníku občana Evropské unie, který sám není občanem Evropské unie, se vízum k pobytu do 90 dnů nebo průjezdní vízum neudělí z důvodů uvedených v odstavci 1 písm. a), e), l) nebo z důvodů uvedených v § 9 odst. 3 písm. b) bodu 1, 3 nebo 4. (5) Zastupitelský úřad písemně informuje rodinného příslušníka občana Evropské unie, který sám není občanem Evropské unie, o důvodech neudělení víza a o jeho oprávnění požádat ve lhůtě do 15 dnů ode dne doručení oznámení o neudělení víza Ministerstvo zahraničních věcí o nové posouzení důvodů neudělení víza. Podání musí být učiněno v písemné formě, musí obsahovat údaje o cizinci, který je činí, a to v rozsahu jméno, popřípadě jména, příjmení, datum a stát narození, státní příslušnost, číslo cestovního dokladu, a údaj o tom, v čem je spatřován rozpor s důvody neudělení víza. (6) Ministerstvo zahraničních věcí posuzuje soulad důvodu neudělení víza rodinnému příslušníku občana Evropské unie, který sám není občanem Evropské unie, s důvody uvedenými
12
sám o sobě s ohledem na závazky vyplývající pro ČR ze Směrnice 2004/38/EC (srov. zejména čl. 31 odst. 1) za plně dostačující. Po případném odvolacím řízením před MZV musí být rodinnému příslušníku občana EU zajištěn bezproblémový a efektivní přístup k soudnímu přezkumu v rámci správního soudnictví. Do budoucna bych nicméně doporučoval s ohledem na odpadnutí jakýchkoli pochybností či výkladových nejasností o soudní přezkoumatelnosti rozhodnutí o neudělení víza k pobytu do 90 dnů nebo průjezdního víza rodinnému příslušníku občana EU, příslušnou novelizaci ustanovení § 171 zákona o pobytu cizinců. D – Závěr Na základě výše uvedených skutečností konstatuji: 1) ZÚ Tel Aviv překročil o čtyři dny 30denní lhůtu pro vydání rozhodnutí o vízum (nicméně toto pochybení nepovaţuji za zásadního charakteru, ze spisu není patrné, ţe by v dané věci došlo k jakýmkoli neodůvodněným průtahům), zároveň nebylo prokázáno, ţe razítko v pase manţela o neudělení víza má být datováno jiţ k 15. 5. 2007. Zároveň mám za sporné, zda byl pan Q. náleţitě poučen v tom smyslu, ţe k prokázání rodinné příslušnosti ke stěţovatelce postačuje superlegalizace oddacího listu ZÚ Tel Aviv, resp. MZV, nikoli aţ vystavení oddacího listu zvláštní matrikou (viz část C.1. zprávy).
v odstavci 4. O výsledku nového posouzení Ministerstvo zahraničních věcí cizince písemně informuje v českém jazyce, a dále podle volby cizince v jazyce anglickém, francouzském, německém, ruském nebo španělském ve lhůtě do 60 dnů ode dne podání žádosti; to neplatí, je-li cizinci na základě nového posouzení uděleno vízum.“ Důvodová zpráva k tomu uvádí: „V souladu se Směrnicí č. 2004/38/ES je třeba v zákoně zakotvit oprávnění rodinného příslušníka občana EU, kterému zastupitelský úřad zamítl udělení krátkodobého víza typu B nebo C, odvolat se proti tomuto negativnímu rozhodnutí. Tento požadavek je pro Českou republiku závazný již od 27. března 2006 a dosud nebyl v zákoně zohledněn. Na tuto skutečnost a nezbytnost doplnění upozornila ve svých závěrech hodnotící mise zastupitelského úřadu České republiky v Kyjevě v rámci schengenských evaluací. Z rozsudku ESD C-503/03 vyplývá, že rodinnému příslušníkovi občana EU, který je příslušníkem tzv. třetího státu, nelze automaticky zamítnout žádost o udělení víza či mu odepřít vstup na území schengenského prostoru pouze z důvodu, že je zařazen do schengenského informačního systému jako osoba, které má být odepřen vstup. V takovýchto případech je nezbytné vždy ověřovat, zda tato osoba představuje “skutečnou, trvající nebo dostatečně závažnou hrozbu” pro bezpečnost nebo veřejný pořádek. Tato zásada je odvozována zejména z toho, že ve smyslu článku 96 SPÚ může být do SIS zařazen např. cizinec, který byl odsouzen pro trestný čin, na který se vztahuje trest odnětí svobody v délce jeden rok”. Ve smyslu dříve Směrnice Rady 64/221 (nyní Směrnice 2004/38/ES) smějí členské státy “omezit svobodu pohybu a pobytu občanů Unie a jejich rodinným příslušníkům bez ohledu na státní příslušnost z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví” a “opatření přijatá z důvodu veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření neodůvodňuje.”. Pokud jde o Schengenský hraniční kodex, běžně platí zásada, že zařazení do SIS je důvodem pro odepření vstupu příslušníků třetích zemí (viz článek 13 ve spojení s článkem 5 odst.1 písm.d/); uvedený kodex se však v případě kontroly osob požívajících práva Společenství na volný pohyb odvolává na Směrnici 2004/38/ES. V ostatních případech cizinců ze třetích zemí není z výše uvedené obecné zásady stanovené Schengenským hraničním kodexem stanovena výjimka. Se zřetelem ke shora uvedenému je nezbytné v cizineckém zákoně zohlednit shora uvedený rozsudek ESD, tj. zapracovat zásadu, aby v případě rodinného příslušníka občana EU, který bude zařazen do SIS, bylo před rozhodnutím o neudělení víza, resp. o odepření vstupu prověřeno (k tomu účelu funguje kancelář SIRENE), zda v daném případě existuje skutečná hrozba pro veřejný pořádek či bezpečnost.“
13
2) ZÚ Tel Aviv neinformoval pana Q. o důvodech zamítnutí ţádosti o vízum v rozsahu příslušného ustanovení § 56 zákona o pobytu cizinců, včetně uvedení konkrétního zákonného důvodu pro zamítnutí víza (a jeho postup tak neodpovídá poţadavkům čl. 16 odst. 8 a čl. 31 odst. 4 Oběţníku MZV pro udělování víz č.j. 304119/2006-KO/5) a zároveň zůstává pochybným, jaké písmeno ustanovení § 56 odst. 1 zákona o pobytu cizinců bylo skutečným důvodem pro zamítnutí ţádosti (část C.2. zprávy). 3) Nemám v daném případě za prokázanou existenci důvodů pro zamítnutí ţádosti o vízum dle ustanovení § 56 odst. 1 písm. i) a k) (za situace, kdy nelze najisto prokázat, který z posledně uvedených důvodů byl pro zamítnutí ţádosti pouţit). Zároveň však nelze v ţádném případě pouţité důvody k zamítnutí ţádosti ze strany ZÚ Tel Aviv označit jako diskriminační (viz část C.3. zprávy). 4) Nemám za prokázané, ţe ZÚ Tel Aviv neodpověděl stěţovatelce a panu Q. ani na jediný email týkající se neudělení víza. Do budoucna pak pouze doporučuji, aby se informace o tom, ţe na další dotazy ve stejné věci jiţ nebude reagováno, objevila i v korespondenci ve vztahu k ţadateli (viz část C.4. zprávy). 5) Poţadavek předloţit k ţádosti doklad o cestovním zdravotním pojištění šel nad rámec zákona o pobytu cizinců (část C.5. zprávy). 6) S ohledem na závazky ČR plynoucí ze Směrnice 2004/38/EC pak musí být ustanovení § 171 vykládáno tak, ţe ve vztahu k soudnímu přezkumu rozhodnutí o omezení svobody pohybu rodinných příslušníků občanů EU (kam lze pak zahrnout i rozhodnutí o neudělení víza k pobytu do 90 dnů), musí být přezkoumatelná soudem všechna správní rozhodnutí omezující tuto svobodu pohybu, s výjimkou případů vymezených v ustanovení § 171 odst. 2. Svoje šetření tak končím v souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv33 a dovoluji si obrátit se na velvyslance Michaela Ţantovského, aby se k této zprávě ve lhůtě 30 dnů od jejího obdrţení vyjádřil. Jelikoţ se ve své zprávě vyjadřuji rovněţ i k obecným výkladovým otázkám (zejména pokud jde o ustanovení § 171 zákona o pobytu cizinců a započetí běhu lhůty pro vydání víza), bude zpráva zaslána k vyjádření rovněţ plk. JUDr. Jindřichu Urbanovi, řediteli Sluţby cizinecké a pohraniční policie, PhDr. Tomáši Haišmanovi, řediteli odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra, a JUDr. Ivanu Záleskému, řediteli konzulárního odboru MZV. Zprávu obdrţí rovněţ paní K.K.
JUDr. Otakar M o t e j l veřejný ochránce práv
33
„Zjistí-li ochránce šetřením porušení právních předpisů či jiná pochybení (§ 1 odst. 1), vyzve úřad, aby se k jeho zjištěním ve lhůtě 30 dnů vyjádřil.“
14
