V Brně dne 23. února 2009 Sp. zn.: 6442/2008/VOP/DS
Zpráva o šetření postupu Úřadu městského obvodu Krásné Pole a Magistrátu města Ostrava v řízení o ochraně pokojného stavu o obnovení zpevněného povrchu na části p.č. XXX v k.ú. Krásné Pole
A - Obsah podnětu Svým podnětem se na mě dne 27. 11. 2008 obrátili paní J.S. a pan M.S. (dále jen „stěţovatelé“), bytem Ostrava-Poruba, a ţádali posouzení postupu Úřadu městského obvodu Krásné Pole (dále jen „ÚMO), který rozhodl v řízení o ochraně pokojného stavu zahájeném na jejich ţádost v jejich neprospěch. Protoţe v té době bylo moţno podat odvolání, aby se celou věcí mohl nezávisle zabývat odvolací orgán - Magistrát města Ostravy (dále jen „magistrát“), poučil jsem stěţovatele o nutnosti vyuţít řádný opravný prostředek před tím, neţ se budu jejich podnětem zabývat. Stěţovatelé tak učinili a o negativním výsledku mě informovali dopisem ze dne 20. 1. 2009. Magistrát jejich odvolání posoudil, věc vrátil úřadu prvé instance, avšak pouze z důvodů procesních pochybení. V klíčové části, o níţ pojednává tato zpráva, magistrát názor ÚMO podpořil, a je tedy zjevné, ţe ÚMO po doplnění řízení rozhodne opět v neprospěch stěţovatelů. Přestoţe obvykle nevstupuji do otevřených správních řízení, učiním v případě řízení o ochraně pokojného stavu výjimku. Konám tak zejména z prostého důvodu, ţe právní názory obou instancí, s nimiţ se neztotoţňuji, jiţ byly plně vyjeveny a dále také proto, ţe v řízeních o ochraně pokojného stavu je obecně obtíţné dosáhnout nápravy v pozdějších fázích, kdy je řízení jiţ pravomocně skončeno, neboť zpravidla nastane nový pokojný stav.1
B - Skutková zjištění Po posouzení podnětu z hlediska věcné působnosti a časového rámce řízení, o němţ je pojednáno výše, jsem se rozhodl v souladu s ustanovením § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejném ochránci práv“), ve věci zahájit šetření.
1
Přezkum rozhodnutí nadřízeným orgánem je sice procesně moţný, nicméně časový prostor pro přehodnocení pravomocného rozhodnutí je velmi malý, neboť se rychle konstituuje nový pokojný stav.
Vzhledem ke skutečnosti, ţe podklady dodané stěţovateli poskytují dostatek informací pro posouzení správnosti rozhodnutí (prozatím nepravomocných), rozhodl jsem se vydat ihned tuto zprávu o šetření. Z podkladů vyplývá tento dosavadní vývoj řízení. Dne 24. 9. 2008 se stěţovatelé obrátili na ÚMO Krásné Pole s ţádostí o ochranu pokojného stavu, k jehoţ narušení dle jejich názoru mělo dojít dne 8. 8. 2008 a ve dnech 22. - 23. 9. 2008 panem T.R., vlastníkem pozemku, k němuţ mají stěţovatelé zřízeno věcné břemeno chůze a jízdy. Dne 8. 8. 2008 měl pan T.R. shrnout povrch příjezdové cesty na pozemku, a vytvořit tak hromady kamení a štěrku bránící stěţovatelům ke vjezdu na jejich pozemky a k jejich stavbám. Umístěná tabule měla oznamovat, ţe jsou prováděny terénní úpravy, nicméně na úpravách nikdo nepracoval. Ve dnech 22. 9. 2008 a 23. 9. 2008 měl pan T.R. opět provést důkladné shrnutí povrchu a shrnutý materiál odvézt. Následující den se stěţovatelé obrátili na ÚMO s ţádostí o ochranu pokojného stavu. V ţádosti ţádali uvedení cesty do stavu předcházejícího prvnímu zásahu dne 8. 8. 2008, tj. na zpevněný povrch na únosnost, která umoţňuje jízdu dopravními prostředky bez porušení terénu, či dopravních prostředků. ÚMO věc projednával téměř dva měsíce a dne 21. 11. 2008 vydal ve věci ochrany pokojného stavu usnesení, jímţ řízení zastavil, neboť posoudil, ţe se ţádost stala zjevně bezpředmětnou [§ 66 odst. 1 písm. g) správního řádu]. Toto usnesení odůvodnil tím, ţe rozhodne-li v průběhu správního řízení o ochraně pokojného stavu soud, jedná se o res iudicata (překáţku věci rozhodnuté) pro správní orgán. Přestoţe v dané záleţitosti nerozhodl soud ve věci samé, nýbrţ pouze o předběţném opatření, je účinek tohoto rozhodnutí o předběţném opatření dle úřadu shodný a v řízení o ochraně pokojného stavu jiţ nelze rozhodnout, jelikoţ odpadl důvod řízení. Úřad se tak vůbec nezabýval, zda existoval pokojný stav a zda došlo ke zřejmému zásahu do něj, neboť řízení zastavil. Ve svém odvolání stěţovatelé uváděli, ţe neexistuje překáţka věci rozhodnuté a ţádost se nestala zjevně bezpředmětnou. Soud totiţ odmítl návrh na předběţné opatření, které navrhovali, přičemţ se tak stalo z procesních důvodů, a proto není v této otázce dosud pravomocně rozhodnuto. Magistrát se při posuzování odvolání seznámil i s návrhem stěţovatelů (ze dne 26. 8. 2008) na předběţné opatření soudní, kde tito ţádali, aby soud panu T.R. uloţil: -
aby uvedl pozemek p.č. 266 do původního stavu umoţňujícího navrhovatelům projíţdět, zdrţet se jakýchkoliv dalších zásahů do práv navrhovatelů …, stavění překáţek či jakýchkoliv věcí na části pozemku p.č. XXX …, strpět navrhovatele a třetí osoby je navštěvující při průchodu a průjezdu dopravních prostředků přes pozemek p.č. 266.
Magistrát také disponoval usnesením Okresního soudu v Ostravě o předběţném opatření čj. 24Nc 417/2008-7 (21C), ze dne 29. 8. 2008, v němţ soud vydal předběţné opatření pouze ohledně povinnosti strpět průchod a průjezd
2
dopravních prostředků přes pozemek p.č. 266. Ţádost o předběţné opatření spočívající v uvedení do původního stavu soud odmítl pro jeho neurčitost (nebylo patrno, co je míněno původním stavem a co má pan T.R. konkrétně učinit). Magistrát se ztotoţnil s názorem ÚMO, ţe soudem nařízené předběţné opatření tvoří překáţku věci rozsouzené. Magistrát se domnívá, ţe okresní soud uloţil povinnost strpět průchod a průjezd, coţ je totéţ, čeho se navrhovatelé domáhali v ţádosti o ochranu pokojného stavu. Úřadu pak nepřísluší konkretizovat, jakým způsobem má být soudem uloţená povinnost konkretizována.
C - Právní hodnocení Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakoţ i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práv a svobod. V této části zprávy o šetření proto zhodnotím postup správních orgánů v šetřeném řízení z hlediska dodrţení právních předpisů a principů dobré správy. Nejprve stručně popíši podstatu řízení o ochraně pokojného stavu. Jedná se o ochranu, kterou „pokojnému stavu“ poskytují správní úřady, které však v těchto případech neposuzují otázky veřejného práva, nýbrţ rozhodují o vztazích mezi dvěma soukromými (sobě rovnými) subjekty, tedy o věci soukromoprávní. Jedná se o určitou (byť ne jedinou) výjimku v našem právním řádu, neboť obecně jsou k rozhodování soukromoprávních věcí povolány soudy. Cílem řízení je však pouze prozatímně upravit vztahy mezi stranami, nikoliv vyřešit jejich spor o právo. Z této prozatímnosti pak vyplývá, ţe konečným rozhodnutím právního sporu soudem, tedy samotného jádra problému, rozhodnutí úřadu o ochraně pokojného stavu ztrácí účinnost.2 Podáním návrhu na poskytnutí ochrany podle § 5 občanského zákoníku je zahájeno správní řízení a úřad je povinen je ukončit vydáním rozhodnutí. Aby mohla být ochrana poskytnuta, je třeba prokázat pouze čtyři následující skutečnosti. 1. Zjistit, ţe zde existoval pokojný stav, kterému nikdo nebránil. Za pokojný je přitom třeba povaţovat takový stav, který nerušeně trval po tak dlouhou dobu, ţe jej lze vzhledem k okolnostem povaţovat za pokojný. Současně pojem „pokojnost“ není moţno vykládat pouze striktně jazykově tak, ţe se musí jednat o stav naprosto bezrozporný, kdy s ním plně souhlasí všechny dotčené strany. Rozhodující je pokojnost projevující se navenek, tedy výše uvedená stálost v čase. Ţádost o ochranu musí být podána v době, kdy se nový stav způsobený narušitelem nestal opět v čase pokojným. Jde přitom o ochranu nikoliv právního, ale faktického stavu. Správnímu orgánu nepřísluší u ochrany pokojného stavu hodnotit právní stav (tedy zkoumat, komu svědčí právo), ale pouze posoudit, zda došlo k zásahu do pokojného stavu. 2
Srovnej Švestka, J.; Spáčil, J.; Škárová, M.; Hulmák, M. a kol.: Občanský zákoník I § 1 - 459, komentář, Praha, C.H.Beck, 2008, str. 85 nebo dodnes přínosný článek Knapp, V.: Quieta non movere (§ 5 občanského zákoníku), Právní praxe, 1993, číslo 5, str. 265.
3
2. Zjistit, ţe došlo ke zřejmému zásahu do tohoto pokojného stavu. V této souvislosti povaţuji za nezbytné dodat, ţe se musí jednat o zásah svémocný, tedy nikoliv např. o zásah provedený na základě rozhodnutí příslušného úřadu (či jiné úřední licence). Svémoc není právem obecně dovolena,3 a proto pokud někdo nedbá veřejné moci, dopomůţe si k svému právu sám, a naruší tak dřívější pokojný stav, je na místě zásah úřadu dle § 5 občanského zákoníku. K otázce zřejmosti se obvykle uvádí, ţe není potřeba příliš sloţitého dokazování k objasnění toho, ţe „zásah“ nastal. 3. Zjistit, ţe se ochrany pokojného stavu dovolává osoba (fyzická, či právnická), které pokojný stav svědčil, tedy osoba, která zásah pociťuje jako újmu. Jen taková osoba je aktivně legitimována k podání návrhu. 4. Zjistit, ţe ţádost o ochranu pokojného stavu směřuje vůči osobě (fyzické, či právnické), která svým chováním (aktivním, či pasivním) do pokojného stavu zasahuje, a je tedy pasivně legitimována. Je volbou postiţené osoby, zda se obrátí na správní úřad s ţádostí o ochranu pokojného stavu, či zda osloví soud, kde se bude domáhat ochrany prostřednictvím předběţného opatření. Není výjimkou, ţe občan zvolí obě moţnosti a obě řízení probíhají současně. Po tomto obecném úvodu se jiţ zaměřím na konkrétní postupy a úvahy obou úřadů odráţející se v jimi vydaných rozhodnutích. Faktor času Přestoţe tato věc nebyla stěţovateli výslovně napadána, musím se v úvodu pozastavit nad dobou dvou měsíců, po niţ ÚMO rozhodoval o ochraně pokojného stavu, aby nakonec věc z hlediska její podstaty vůbec neposoudil a řízení zastavil. Přestoţe právní úprava správního řízení nedovoluje tak operativní zásah, jaký učinil Okresní soud v Ostravě, který rozhodl o návrhu na předběţné opatření ve 3 dnech, nemohu povaţovat dobu dvou měsíců pro vydání prvoinstančního rozhodnutí za přiměřenou. Vzhledem k předmětu řízení, jímţ je ochrana pokojného stavu, je třeba skutečně postupovat „bez zbytečného odkladu“ (§ 71 odst. 1 správního řádu). Proto také věcně úřad v řízení zkoumá pouze výše uvedené čtyři otázky (pokojný stav, zřejmý zásah, aktivní a pasivní legitimaci). Za zcela nepřijatelné pak povaţuji, ţe ÚMO ve lhůtě dvou měsíců zmíněné otázky ani nezkoumal a řízení pouze zastavil. Takovéto procesní rozhodnutí bylo moţno vydat ve zlomku doby, jenţ potřeboval úřad prvé instance. Překáţka věci rozhodnuté (res iudicata, res administrata) Pro lepší uchopení právní zásady překáţky věci rozhodnuté ve správním právu bych nejprve citoval § 48 odst. 2 správního řádu, který tuto zásadu legislativně zakotvuje:
3
Viz znění § 4 občanského zákoníku, který v obecné rovině zakotvuje právo (ale i povinnost) domáhat se ochrany svých práv skrze veřejnou moc (nejčastěji soudy). Jedinou ne zcela jednoduchou výjimkou je dovolená svépomoc dle § 6 občanského zákoníku, která je však přípustná jen pokud zásah bezprostředně hrozí či trvá jako neukončený a pokud je svépomoc přiměřená.
4
„Přiznat totéž právo nebo uložit tutéž povinnost lze z téhož důvodu téže osobě pouze jednou.“ V případě souběhu soudní a správní ochrany rozhodují o témţe skutkovém stavu soudy a úřady ze zcela rozdílných pozic. Zatímco soud se zabývá sporem o právo (jde mu tedy o podstatu ţaloby - petitu), popřípadě posuzuje, zda je třeba v souvislosti s tímto sporem vydat předběţné opatření (je-li třeba zatímně upravit poměry účastníků), správní úřad se zabývá otázkou, zda byl porušen faktický pokojný stav. Soudní a správní řízení a rozhodnutí z nich pocházející tedy nemají styčných bodů. Z tohoto důvodu se zřejmě nemůţe jednat o res iudicata v pravém smyslu slova. Z hlediska dikce zákona totiţ většinou nedochází k uloţení téţe povinnosti téţe osobě z téhoţ důvodu. O pravé překáţce věci rozhodnuté bychom snad mohli uvaţovat tehdy, pokud by soud v rámci předběţného opatření uloţil protistraně (narušiteli) obnovu původního stavu dle § 76 občanského soudního řádu a následně by měl správní úřad uloţit téţe osobě zcela shodnou obnovu předešlého stavu dle § 5 občanského zákoníku. I v tomto modelovém případě by však bylo otázkou, zda je povinnost ukládána „z téhoţ důvodu“, kdyţ soud ji nařídil z důvodů nutnosti prozatímní úpravy poměrů účastníků soudního řízení, avšak úřad ji nařídil z důvodu obnovení faktického klidového stavu. Tento příklad je však spíše akademický, neboť v praxi se nestává, ţe by se oprávněná osoba domáhala vedle soudního příkazu ještě „potvrzujícího“ rozhodnutí o ochraně pokojného stavu. Tato situace nenastala ani v této kauze, jak bude ukázáno dále. Předběţnost ochrany pokojného stavu Vzhledem k předběţnému charakteru ochrany pokojného stavu je však nepochybné (smýšlí tak teorie i praxe), ţe v okamţiku, kdy soud pravomocně posoudí celý spor o právo konečným rozhodnutím, ztrácí ochrana pokojného stavu smysl, neboť je postaven najisto právní stav. Z toho je tedy dovozováno, ţe rozhodne-li v průběhu řízení o ochraně pokojného stavu pravomocně soud, není pro úřad o čem předběţně rozhodovat. Ve zkratce bývá tato skutečnost označována jako res iudicata a úřady správní řízení zastavují, neboť se stalo zjevně bezpředmětným. Uţití pojmu res iudicata zde má sdělit, ţe věcí se jiţ zabýval soud, a to i z právního hlediska, a proto je nemoţné poskytovat ochranu stavu faktickému. Předběţné opatření a res iudicata V šetřeném případě soud odmítl ţádost, aby protistrana (narušitel) „uvedla pozemek p.č. 266 do původního stavu umoţňujícího navrhovatelům projíţdět“. Jiţ kvůli faktu, ţe se tak stalo z procesních důvodů, nelze toto rozhodnutí povaţovat za překáţku věci rozhodnuté pro správní úřad. I kdyby se tak však stalo nikoliv z procesních důvodů, ale proto, ţe soud by nepovaţoval za nutné zatímně upravit poměry účastníků (viz § 75c o. s. ř.), nejednalo by se o překáţku věci rozhodnuté, neboť správní úřad při poskytování ochrany pokojného stavu posuzuje jiné důvody svého zásahu (existenci pokojného stavu, a zřejmost zásahu).4 4
Představme si případ, kdy by k domu stěţovatelů vedly dvě cesty, a narušitel by zničil pouze jednu. Soud by nemusel v rámci předběţného opatření povaţovat za nutné zatímně upravovat poměry, neboť druhá cesta zůstala zachována a nedochází k velké újmě. Správní úřad by však ochranu pokojného stavu poskytnout musel, neboť se řídí jinými hledisky. Byl-li zřejmě porušen pokojný stav, nařídí jeho obnovení a další věci nezkoumá.
5
Postup obou úřadů tedy hodnotím jako chybný, jelikoţ se nezabývaly podstatou problému, zda došlo ke zřejmému narušení pokojného stavu, nýbrţ nesprávně označily negativní (zamítavé) rozhodnutí soudu o předběţné otázce za překáţku pro vedení vlastního řízení. K argumentaci magistrátu pouze doplňuji následující. Okresní soud sice uloţil povinnost strpět průchod a průjezd, coţ ale není totéţ, čeho se navrhovatelé domáhali v ţádosti o ochranu pokojného stavu. Zatímco soud uloţil předběţným opatřením povinnost strpět (pati), stěţovatelé se ochranou pokojného stavu domáhali povinnosti konat (facere) v podobě uvedení cesty do předcházejícího stavu (to naopak soud zamítl z procesních důvodů). Není tedy zřejmé, v čem ohledně těchto dvou povinností spatřuje magistrát totoţnost věci. Pro posouzení této kauzy nabízím také judikát,5 který se obdobnou (byť poněkud odlišnou) věcí zabýval. V uvedeném řízení Krajský soud v Ostravě jasně konstatoval, ţe „ani zamítnutí návrhu na vydání předběţného opatření soudem nebrání tomu, aby správní orgán podle § 5 občanského zákoníku návrhu na poskytnutí předběţné ochrany vyhověl.“ Rozsudek byl napaden ústavní stíţností, která však byla Ústavním soudem odmítnuta.
D - Závěr Své šetření končím dle ustanovení § 18 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, s tím závěrem, ţe jsem v postupu správních úřadů, tj. Úřadu městského obvodu Krásné Pole a Magistrátu města Ostrava, shledal pochybení, jeţ jsou popsána v předcházející části této zprávy, spočívající zejména v nesprávném právním názoru na překáţku řízení označovanou jako res iudicata. Šetření ve věci uzavírám touto zprávou, jeţ shrnuje mé dosavadní poznatky, které budou po vyjádření dotčených správních úřadů podkladem pro mé závěrečné stanovisko ve věci. Podle ustanovení § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, jsem poţádal oba úřady, aby se ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení této zprávy k mým zjištěním vyjádřily a informovaly mě, jaké přijaly kroky ke zjednání nápravy. Zprávu o šetření zasílám na vědomí také stěţovatelům.
JUDr. Otakar M o t e j l veřejný ochránce práv
5
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22Ca 58/2000, ze dne 20. 12. 2000, uveřejněný v časopisu Soudní judikatura č. 4/2001 na str. 371 pod pořadovým číslem 849/2001 (dostupný téţ v ASPI).
6
