V Brně dne 13. července 2011 Sp. zn.: 69/2011/DIS/AHŘ
Zpráva o šetření neprodloužení nájemního vztahu Abstrakt Paní S. se obrátila na Kancelář veřejného ochránce práv se stížností na město K., které jí neprodloužilo nájemní smlouvu, v čem spatřovala diskriminaci na základě jejího romského původu. Ochránce provedl šetření a dospěl k závěru, že nebylo zjištěno, že by důvodem pro neuzavření další nájemní smlouvy byl její etnický původ. Snaha města přistupovat tolerantně k zadluženosti stěžovatelky ve vztahu k pronájmu bytu byla zjevně přítomna. Diskriminaci z důvodu etnicity v tomto případě ochránce vyloučil. Vzhledem k přítomnosti nezletilé dcery však nelze na poskytnutí další pomoci stěžovatelce zcela rezignovat. Summary Mrs. S. addressed The Office of the public defender of rights with the complaint of the practice of the municipality of K. which did not prolong her the tenancy agreement what she considered discriminatory on the ground of her ethnic origin. The defender conducted an investigation and came to the conclusion it was not proved that the reason for non-closing of an onward tenancy agreement was the complainant´s ethnic origin. The effort of the municipality to approach the indebtedness of the complainant tolerantly in relation to a flat tenure was clearly present. The defender therefore excluded the occurrence of discrimination in this case. However, considering the presence of the underage daughter, it is not possible to fully resign on offering the complainant further help. A - Obsah podnětu Paní S. (dále také „stěžovatelka“) se dne 15. března 2011 obrátila na veřejného ochránce práv se svým podáním, které se týká její stávající bytové situace. Stěžovatelka žije v bytě ve vlastnictví města K., k němuž jí městem nebyl pro dluhy na nájemném prodloužen nájemní vztah; nadto byla k soudu podána žaloba na vyklizení bytu. V tomto řízení je stěžovatelka zastoupena advokátem Mgr. Č. (i. s. H.). Paní S. tvrdí, že město vůči ní postupuje nepříznivě právě z důvodu její romské národnosti, což dle jejího soudu zakládá diskriminaci. V souvislosti se vzniklou situací žádá ochránce o poskytnutí pomoci. B - Skutková zjištění Nájemní vztah paní S. k bytu ve vlastnictví města K. byl založen nájemní smlouvou na dobu určitou - od 1. září 1997 do 1. září 2002. Následně byl prodlužován dodatky k původní nájemní smlouvě, nejprve na dalších pět let, poté
buď na dobu jednoho roku, či tří měsíců - v závislosti na stavu hrazení nájemného a souvisejících závazků. S účinností ke dni 18. října 2006 byla vydána Pravidla pro hospodaření s byty ve vlastnictví města (dále také „Pravidla“).1 Ta stanoví postup administrace žádostí o byt ve vlastnictví města a upravují otázky související s uzavřením nájemní smlouvy. Pravidla předpokládají dva způsoby vzniku nájemního vztahu mezi městem a žadatelem zapsaným do seznamu žadatelů - jednak z veřejného zájmu [čl. II písm. a)], jednak ze sociálních a zdravotních důvodů [čl. II písm. b)]. Přibližně od poloviny devadesátých let změnilo město K. svoji praxi při uzavírání nájemních smluv tak, že jsou uzavírány pouze nájemní smlouvy na dobu určitou; možnost opakovaného prodloužení je dána, pokud je nájemní vztah bezproblémový. S dlužníky uzavírá město nájemní smlouvy na dobu 3 měsíců s podmínkou uzavření dohody o splácení dluhu a jejího řádného plnění. Pokud nájemce splátkový kalendář plní, je s ním uzavřena smlouva na dobu 1 roku. Stěžovatelka měla problémy s plněním svých povinností vyplývajících z nájemního vztahu již dříve.2 Město s ní uzavřelo několik splátkových kalendářů,3 které zpočátku plnila, ale později je pokaždé přestala splácet. Dluh stěžovatelky se přitom skládá ze dvou částí: jednak dluh na nájemném a platbách za služby, jednak úhrada opravy vybavení bytu (fa č. 8/2001, ze dne 17. 1. 2001).4 Vedle toho dostal Městský bytový podnik města K. i několik stížností od sousedů, zejména na hlučné chování. Pronajímatel však paní S. nikdy neposlal písemnou upomínku. Dle informací, které má město k dispozici, údajně bydlí paní S. v obecním bytě nejen s nezletilou dcerou, ale i se svým přítelem. Poslední nájemní smlouva stěžovatelky byla uzavřena na dobu určitou jednoho roku, od 1. 6. 2008 do 31. 5. 2009. Vzhledem k tomu, že v době ukončení nájemního vztahu měla stěžovatelka dluhy vůči městu, rozhodla rada města o prodloužení nájemního vztahu o tři měsíce, a to za podmínky uzavření dohody o splácení dluhu a uhrazení dluhu na nákladech za opravy v bytě do konce roku 2009. Jelikož stěžovatelka uvedenou dohodu nedodržela, nebyla doba nájmu prodloužena, a od 1. 9. 2009 bydlí v obecním bytě bez právního důvodu. Začátkem roku 2010 nabídlo město stěžovatelce uzavření nové nájemní smlouvy za podmínky složení kauce (7.504,- Kč) a splacení dluhu vzniknuvšího na nájemném (8.576,- Kč) před podpisem smlouvy a uhrazení dlužných nákladů za opravu bytu (8.500,- Kč) do 30. 4. 2010. Stěžovatelka podala prostřednictvím advokáta Mgr. Č. žádost o prominutí kauce z důvodu své tíživé sociální situace. Prominutí kauce nebylo radou města schváleno s tím, že k tíživé sociální situaci paní S. již město přihlédlo v minulosti. Paní S. podmínky stanovené městem pro uzavření nové nájemní smlouvy nesplnila; město K. proto v březnu 2010 podalo u Okresního soudu v M. žalobu na vyklizení bytu. Proti rozsudku tohoto soudu ze dne 10. března 2011 podala stěžovatelka prostřednictvím svého právního zástupce Mgr. Č. (i. s. H.) odvolání (ze dne 29. 3. 2011). Městský úřad nabídl paní S. pomoc při hledání náhradního bydlení
1
Viz usnesení rady města č. 06/19/2/14, ze dne 18. 10. 2006. Viz vývoj plateb od roku 2003. 3 Viz např. dohody o splácení dluhu ze dnů 17. 9. 2007, 26. 10. 2010 nebo 15. 4. 2010. 4 Ve vztahu k závazku plynoucího z dané faktury byly mezi Městským bytovým podnikem K. a paní S. uzavřeny dohody o splátkách - ze dnů 18. 5. 2009 (částka 11.500,- Kč) a 15. 4. 2010 (částka 8.500,- Kč). 2
2
v azylových domech. Stěžovatelka však odmítá stěhování, které by přinášelo snížení standardu bydlení. V souvislosti s dluhy na nájmu a s dluhem na nákladech opravy vybavení bytu bylo doloženo (výpisem z konta nájemce ze dne 20. 4. 2011 a kopiemi příslušných stvrzenek),5 že stěžovatelka k rukám Městského bytového podniku K. složila v průběhu roku 2009 a 2010 několik splátek v různé výši, činících v souhrnu částku 33.352,- Kč. Na druhé straně - výše neuhrazených závazků (dluhy na nájemném, neuhrazená část nákladů na opravy vybavení) ke dni 20. 4. 2011 činila 31.885,- Kč. Ohledně praxe uzavírání nájemních smluv (příp. prodlužování nájemního vztahu) s dlužníky města stěžovatelka uvedla, že ví o dvou případech, kdy město uzavřelo nové nájemní smlouvy, přestože daný nájemce má dluhy vůči městu. Má se jednat o pana D. a paní B.; obě osoby jsou dle sdělení stěžovatelky romské národnosti. Ředitel bytového podniku potvrdil pravdivost této informace a dodal, že uvedený postup považuje za nebezpečný precedens. Bytová komise uzavření nových smluv s těmito osobami nedoporučovala, rada města však rozhodla jinak. Motivy nejsou řediteli bytového podniku známy; jedná se o rozhodování rady města. Město je vlastníkem 564 bytových jednotek, nyní probíhající vlna privatizace se týká 47 jednotek, mimo jiné i bytu, jejž obývá stěžovatelka. Stěžovatelce nebyla učiněna nabídka k odkupu pro nesplnění podmínek privatizace. Paní S. uvedla, že by však stejně neměla na koupi prostředky. Dle sdělení ředitele bytového podniku jsou v současnosti všechny obecní byty pronajímány ze sociálních důvodů. Uvedl také, že momentálně jsou volné dva byty, které jsou nezpůsobilé k řádnému užívání, nicméně je lze pronajmout s uzavřením dohody o provedení úprav (tj. v režimu ustanovení § 687 odst. 2 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů). Skutková zjištění týkající se vyplácených dávek pomoci v hmotné nouzi jsou následující. Je evidentní, že odbor sociálních věcí, školství a kultury Městského úřadu K. (dále také „sociální odbor“) je se stěžovatelkou v pravidelném kontaktu. Paní S. pobírá příspěvek na živobytí. Stěžovatelce byly v minulosti přiznány i další dávky pomoci v hmotné nouzi - mimořádná okamžitá pomoc či doplatek na bydlení.6 Dlouhodobě je u stěžovatelky pozorováno nehospodárné nakládání s penězi vyplácenými na dávkách pomoci v hmotné nouzi. Zvláštní příjemce dávky doposud nebyl ustanoven, ale v současné době je stěžovatelce vyplácen příspěvek na živobytí týdně po částkách pohybujících se okolo 900,- Kč. Mimořádnou okamžitou pomoc určenou na úhradu dluhů na nájmu a na platbu dodávek elektrické energie v prosinci 2010 použila paní S. na nákup vánočních dárků; následně došlo k odpojení přívodu elektrické energie. Stěžovatelka pracuje od roku 2009, kdy si sama našla práci (uklízela vagony), dostala však výpověď pro 14 neomluvených absencí. Ze strany sociálního odboru 5
Kopie stvrzenek ze dnů 9. 9. 2009, 7. 1. 2010, 15. 4. 2010, 17. 5. 2010, 14. 6. 2010, 23. 9. 2010, 14. 6. 2010 a 12. 3. 2010. 6 V podrobnostech srov. seznam vyplácených dávek ze dne 3. 5. 2011 a příslušná rozhodnutí Městského úřadu K. (ze dnů 27. 6. 2007, 25. 7. 2009, 22. 9. 2009, 10. 12. 2010 a 17. 2. 2011).
3
městského úřadu byla kladně hodnocena motivace paní S. zlepšovat si finanční situaci prací. Klíčové však je, aby v pracovním poměru setrvala, což se jí v minulém zaměstnání nepodařilo. Paní S. je v současné době zaměstnankyní Technických služeb města K.; pracovní smlouva je údajně uzavřena na dobu určitou (3 měsíce). K rodinné situaci stěžovatelky se sluší říci, že paní S. má v péči svoji nezletilou dceru. Otec nezletilé bydlí v Polsku. Výživné na dceru platí. Dcera navštěvuje Základní školu v K. Orgán sociálně-právní ochrany dětí (odbor sociálních věcí, školství a kultury Městského úřadu K.; dále také „OSPOD“) nemá k péči stěžovatelky o dceru žádných výhrad; ta je naopak hodnocena kladně. V otázce bydlení sociální pracovnice OSPOD nabízela paní S. součinnost při nalezení azylového bydlení. To, jak uvedeno výše, stěžovatelka odmítá. Nerada by přišla o nájemní bydlení. C - Právní hodnocení Zákaz rozdílného zacházení s osobami pro jejich rasu či etnický původ pramení z řady mezinárodních závazků České republiky a na vnitrostátní úrovni je uskutečněn ústavní garancí obsaženou v čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. V zákonné rovině je realizován zákonem č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací (dále také „antidiskriminační zákon“ nebo „ADZ“). Co se týká uplatňování antidiskriminační legislativy, ze zřetele by se neměl ztratit její stěžejní cíl. Tím je ochrana hodnot bytostně spjatých s lidskou osobností, zejména s její důstojností. Východiskem je víra v právo každého člověka, aby k němu bylo přistupováno na základě individuálních vlastností a schopností, nikoliv na základě předsudků pramenících z jeho příslušnosti ke skupině (tj. k Romům, černochům, Asiatům, ženám, zdravotně postiženým, homosexuálům atp.). V tomto kontextu je tedy třeba skutkové okolnosti předestřené výše především hodnotit. Co se rozumí pod pojmy přímá a nepřímá diskriminace, jaké jsou další formy zakázaného jednání, a v jakých právních vztazích je definované rozlišování nepřípustné, určí již zmíněný antidiskriminační zákon. Přímou diskriminací podle ustanovení § 2 odst. 3 ADZ je, pokud se s jednou osobou zachází méně příznivě než s jinou osobou ve srovnatelné situaci, a to z vymezených diskriminačních důvodů, mezi něž patří i rasa a etnický původ. Aby se mohlo jednat o diskriminaci, musí ke znevýhodnění docházet v oblasti spadající do věcné působnosti antidiskriminačního zákona. V daném případě se jedná o přístup k bydlení, resp. k jeho poskytování, jež je vnímáno jako služba, a jde tedy o právní vztahy chráněné antidiskriminačním zákonem.7 Vedle přímé diskriminace je zakázána i diskriminace nepřímá, tj. jednání či praxe, jež se na první pohled jeví jako neutrální, ačkoliv ve svém důsledku znamená pro nositele diskriminačního kritéria (např. pro Roma, černocha, Asiata, ženu, zdravotně postiženého, homosexuála atp.) znevýhodnění oproti osobě, která se nachází ve srovnatelné situaci, nicméně není nositelem daného znaku. 7
Ustanovení § 1 odst. 1 písm. j) ADZ.
4
Z výše uvedené definice pojmu diskriminace je zřejmé, že jejím základním předpokladem je existence nerovného zacházení. Rovnost nebo nerovnost zacházení se přitom zkoumá z pohledu, jak by bylo zacházeno se srovnatelným subjektem ve srovnatelné situaci. Komparátorem, tj. subjektem, který se nalézá ve srovnatelné situaci jako stěžovatelka a liší se od ní pouze ve znaku, který má být důvodem rozdílného zacházení, je v daném případě neromský nájemce (nebo nájemkyně), který žádá o prodloužení nájemní smlouvy k městskému bytu, a přitom má vůči městu dluhy na nájemném. Ze skutkového stavu popsaného v předchozí části plyne, že se stěžovatelkou skutečně bylo zacházeno nepříznivě, neboť s ní byl nájemní vztah ukončen, a byla podána žaloba na vyklizení. Za stávajících podmínek se však jako těžko prokazatelné jeví, že by se s jinou osobou neromského původu zacházelo v obdobné situaci lépe - tj. nájemní vztah by i přes existenci dluhů na nájemném pokračoval. Pokud stěžovatelka označila dvě osoby, s nimiž jsou uzavírány další nájemní smlouvy, ačkoliv městu taktéž dluží, a tyto osoby jsou dle jejího sdělení romského původu, je pravděpodobné, že je s nimi zacházeno příznivěji z jiného důvodu než z důvodu etnicity (jelikož jsou taktéž Romové). Jak bylo řečeno výše, cílem antidiskriminačního práva především je zabránit nazírání na člověka pohledem jeho příslušnosti k určité skupině a nastolit stav, kdy je vnímán skrze své vlastní jedinečné charakteristiky a kdy jsou na zřetel brány individuální okolnosti jeho životní situace. Je nutno říci, že v případě stěžovatelky je jednání města K. pochopitelné, jelikož péče o zachování obecního majetku je cílem bezesporu legitimním. S paní S. byl nájemní vztah ukončen poté, co své závazky řádně neplnila; nejednalo se o jednorázové vybočení z jinak bezproblémového nájemního vztahu. Hovoříme-li o povinnosti obce obsažené v ustanovení § 38 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů (dále také „zákon o obcích“ nebo „obecní zřízení“), dle něhož je obec povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku, musíme rovnocenně vyzdvihovat rovněž závazky samosprávy plynoucí z ustanovení § 35 odst. 2 téhož předpisu. Ty obci ukládají vytvářet podmínky pro uspokojování potřeb svých občanů, mezi něž patří rovněž bydlení. Lze pochopit, že obec se při plnění svých úkolů může nacházet v určité schizofrenii, kdy chce na jednu stranu dostát svým povinnostem řádně hospodařit se svým majetkem, a na straně druhé naplňovat své veřejnoprávní poslání. Taková situace je důsledkem řady okolností, mimo jiné absencí jasné úpravy úkolů samosprávy a regulace sociálního bydlení. Nepochybné ovšem je, že obce musí i za daných podmínek s jevy jako je sociální vyloučení naložit, a to s respektem k závazkům plynoucím z právního řádu a s respektem k lidem, kteří se v takové životní situaci ocitli. Paní S. lze pochopitelně činit odpovědnou za její jednání rozporné s povinnostmi plynoucími z nájemního vztahu. V současné chvíli je však třeba zvažovat rovněž následky, které bude vyvození této odpovědnosti mít, a to nejen pro paní S. samotnou, ale zejména pro její nezletilou dceru. Odhlédnout nelze ani od skutečnosti, že stěžovatelka svoji schopnost částečně dluhy snížit prokázala. Stejně jako motivaci svoji situaci zlepšit tím, že pracuje a práci si našla i poté, co byla z předchozího zaměstnání propuštěna. Z dlouhodobého hlediska a z hlediska 5
nejlepšího zájmu nezletilého dítěte se nyní tedy jako východisko nabízí maximálně využít potenciálu stěžovatelky, a to zejména formou sociální práce. Byt, v němž paní S. bydlí, se nyní nachází ve fázi privatizace; je proto třeba hledat jiné řešení než uzavření další nájemní smlouvy k témuž bytu. Jak uvedl ředitel bytového podniku, město v současné době disponuje volnými byty, v nichž je třeba provést úpravy (v souladu s ustanovením § 687 odst. 2 občanského zákoníku).8 Řešením by tedy mohlo být, jestliže by paní S. byl pronajat byt ve vlastnictví města K. s tím, že by neprodleně byla podle zákonných kritérií zvážena možnost dotovat odůvodněné náklady na bydlení příspěvkem, resp. doplatkem, na bydlení. V případě vzniku nároků na některou z uvedených dávek či na dávky obě by bylo více než vhodné, aby bylo město ustanoveno zvláštním příjemcem dávky.9 Tím by bylo možno zabezpečit, aby byly dávky využívány k určenému účelu, a aby se stěžovatelce případně nekumulovaly dluhy na nájemném. Co se týká činnosti sociálního odboru ve vztahu k práci s paní S. a pomoci v hmotné nouzi, je namístě vyzdvihnout zejména aktivní a individualizovanou snahu paní S. pomoci. Zároveň je třeba však tuto snahu více systematizovat. Konkrétně by bylo pro futuro vhodné ustanovit pronajímatele (ať už jím bude město, nebo jiný subjekt) zvláštním příjemcem doplatku na bydlení. Skutečnost, že uvedený krok nebyl doposud učiněn, lze vnímat jako deficit dosavadní činnosti sociálního odboru, neboť není vyloučeno, že určením zvláštního příjemce se mohlo stávající situaci do jisté míry předejít. Z hlediska výhledu do budoucna by bylo optimální dosáhnout toho, aby stěžovatelka mohla místo doplatku na bydlení či spolu s ním čerpat i příspěvek na bydlení. To pochopitelně závisí zejména na získání nájemní formy bydlení a na dalších okolnostech nacházejících se mimo sféru vlivu sociálního odboru. Jak již bylo řečeno, paní S. byla v minulosti několikrát přiznána mimořádná okamžitá pomoc (ať už na úhradu nezbytných nebo odůvodněných nákladů, či z důvodu hrozby vážné újmy na zdraví nebo na úhradu nezbytného jednorázového výdaje); v prosinci 2010 tuto dávku zneužila. V této souvislosti lze ocenit práci s touto dávkou jako s nástrojem sociální práce se stěžovatelkou. Propříště by však bylo možné doporučit, aby její přiznání bylo doprovázeno praktickým sociálním poradenstvím s cílem posílit finanční gramotnost stěžovatelky (např. nácvikem sociálních dovedností - vyplnit se stěžovatelkou poštovní poukázku na úhradu elektřiny a zabezpečit její zaplacení, přesné pojmenování účelu dávky a označit jej v rozhodnutí o přiznání atp.). Za tímto účelem lze navázat adresnou spolupráci s neziskovým sektorem, který v regionu funguje. Paní S. má řadu předpokladů pro to, aby v systému sociální pomoci ne-li přímo stoupala, alespoň v něm neklesla na dno. V situaci, v níž nyní je, je blíže spíše druhé jmenované variantě. Konstatovat její plnou zodpovědnost a rezignovat na další poskytování pomoci by za dané situace ovšem nebylo produktivní. Z dlouhodobého hlediska, a vzhledem k přítomnosti nezletilé dcery, se tedy jako jediné udržitelné řešení jeví zaměřit se na silné stránky stěžovatelky a cestou ověřených postupů (vyplácení dávek v menších částkách a periodicky) budovat její schopnost udržet si nájemní formu bydlení.
8
Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Ve smyslu ustanovení § 59 odst. 2 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů a ustanovení § 40 odst. 2 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů. 9
6
V souvislosti s právě řečeným je nutno pamatovat na rozsudky Evropského soudu pro lidská práva týkající se sociální práce s rodinami v tíživé bytové situaci. Jedná se o případy Walla a Wallová proti České republice10 a Havelka proti České republice.11 V obou uvedených rozhodnutích, v nichž byla Česká republika hodnocena nepříznivě, je zdůrazňováno, že příslušné úřady měly rodiny informovat o postupu, jakým by samy zlepšily svou situaci, a nalezly řešení svých problémů. Paní S. je z hlediska svých výchovných kompetencí hodnocena kladně a sama často hovořila o tom, že bydlení nechce ztratit zejména kvůli dceři. Za využití výše naznačených postupů by proto měla být jako matka samoživitelka podpořena a nasměrována k nabytí, případně obnovení, schopností dlouhodobě a bezproblémově fungovat v bydlení i v zaměstnání. D - Závěr Z poznatků získaných v průběhu šetření nebylo zjištěno, že by se město K. neuzavřením další nájemní smlouvy dopustilo vůči paní S. diskriminačního jednání. Je nutné říci, že snaha města K. přistupovat tolerantně k zadluženosti stěžovatelky ve vztahu k pronájmu bytu byla zcela zjevně přítomna. Stejně tak lze kladně hodnotit i aktivní a individuální přístup odboru sociálních věcí, školství a kultury Městského úřadu K. Vzhledem k přítomnosti nezletilé dcery však v současné chvíli nelze na poskytnutí další pomoci stěžovatelce zcela rezignovat. Bylo by proto namístě vyhovět případné žádosti paní S. o pronájem obecního bytu a za součinnosti Městského bytového podniku K. a odboru sociálních věcí, školství a kultury Městského úřadu K. zajistit směřování dávek na bydlení přímo do rukou pronajímatele (resp. bytového správce). Za využití dostupných nástrojů sociální práce by pak bylo vhodné podpořit stěžovatelku ve fungujících rolích a systematizovat poskytování dávek pomoci v hmotné nouzi (zaměřit je k vytyčenému cíli). Na závěr je však třeba zdůraznit velmi významný předpoklad funkčnosti výše naznačených řešení. Tím je aktivní přístup ze strany stěžovatelky. Bez její součinnosti a motivace totiž při nejlepší snaze dalších zúčastněných nelze dosáhnout toho, čeho sama chtěla svým podnětem docílit - zabránit ztrátě nájemního bydlení.
JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem)
10 11
Stížnost č. 23848/04. Stížnost č. 23499/06.
7
