V Brně dne 14. prosince 2010 Sp. zn.: 111/2010/DIS/LO
Zpráva o šetření kritéria přijetí dětí k předškolnímu vzdělání v mateřské škole Abstrakt Paní Š. se obrátila na Kancelář veřejného ochránce práv se stížností na rozhodnutí ředitelky mateřské školy, která odmítla přijmout její dceru ke vzdělávání z důvodu nesplnění kritéria, podle něhož musí být oba rodiče přijímaného dítěte zaměstnáni. Ochránce provedl šetření a dospěl k závěru, že nepřijetí dítěte s odůvodněním, že je rodič (matka) na rodičovské (mateřské) dovolené, je diskriminační z důvodu pohlaví, resp. rodičovství. Kromě toho se ukázalo, že ředitelka o odvolání nerozhodla v souladu s právními předpisy. Summary Mrs. Š. addressed The Office of the public defender of rights with a complaint of the decision of the kindergarten headmistress who refused to accept her daughter on the ground of non-fulfilling the criterion according to which both parents of a child being accepted are supposed to be employed. The defender conducted an investigation and came to the conclusion the non-admission of a child because of the fact the parent (mother) is on the parental (maternity) leave is discriminatory on the ground of sex/parenthood. Besides this, it was found the headmistress did not proceed in coherence with the legal norms.
A.
Obsah podnětu
Stěžovatelka, paní Š., se obrátila na veřejného ochránce práv dne 12. května 2010. Dotazuje se, zda je rozhodnutí ředitelky Základní školy a mateřské školy S. v P. ze dne 12. 4. 2010, jímž byla odmítnuta žádost o přijetí její dcery ke vzdělávání, v souladu s principem rovného zacházení. Její dcera nebyla přijata z důvodu nesplnění kritéria, podle něhož musí být oba rodiče přijímaného dítěte zaměstnáni. Stěžovatelka k podnětu doložila rozhodnutí o nepřijetí nezletilé dcery T.Š. a pravidla, která jsou při rozhodování ředitelky používána („Vysvětlivky k žádosti a vybraná ustanovení z právní úpravy předškolního vzdělávání“, dále jen „Vysvětlivky“). Dotazuje se, zda bylo jednání ředitelky při rozhodování v rozporu se zákazem diskriminace. Ředitelka školy v rozhodnutí uvádí, že důvodem nepřijetí je nesplnění všech potřebných kritérií ve Vysvětlivkách, konkrétně tím, že je matka dítěte v době přijímacího procesu s dalším dítětem na mateřské dovolené. Proti rozhodnutí ředitelky podala stěžovatelka odvolání, o němž rozhodla opět ředitelka školy. Samotné odvolání i odpověď na ně stěžovatelka dokládá ve svém podnětu.
B.
Skutková zjištění
Zahájil jsem šetření, jehož cílem bylo zjištění, zda v daném případě může docházet k diskriminaci, jakož i zjištění, zda ředitelka rozhodla v souladu s právními
předpisy o odvolání. Prostřednictvím komunikace se stěžovatelkou bylo zjištěno, že její dcera bude vzdělávána v jiné mateřské škole. Stěžovatelka přesto požaduje namítanou situaci prošetřit, neboť se domnívá, že nejde o ojedinělou situaci. Vzhledem k narůstajícímu počtu podnětů ochránci směřujícímu k dané otázce lze s uvedeným souhlasit. Ředitelka mateřské školy byla dotázána na okolnosti, které ji vedly k rozhodnutí o nepřijetí ke vzdělávání v případě dcery stěžovatelky. Byla dotázána i na některé další okolnosti přijímání dětí stanovené ve Vysvětlivkách. Zjistil jsem následující skutečnosti. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka doplnila k podnětu rozhodnutí ředitelky o nepřijetí ke vzdělávání, odvolání stěžovatelky proti němu, jakož i rozhodnutí o odvolání, jsem sledoval vedle věcné stránky rozhodování i procesní postup ředitelky. Dotázal jsem se, proč ředitelka v rozhodnutí nepoučila paní Š. o možnostech podání opravného prostředku, jakož i proč bylo o odvolání rozhodnuto opět ředitelkou. Ředitelka v odpovědi uvádí, že důvodem těchto okolností byl další vývoj situace: paní Š. dostala podle tvrzení ředitelky dodatečnou informaci, že vlivem častého stěhování jiných dětí může být její dcera přijata dodatečně. Tak se sice stalo, ale paní Š. mezitím požádala o přijetí dcery v jiné škole. Okolnost nemá vliv na hodnocení postupu ředitelky. Ředitelka zdůrazňuje, že „není její povinností za každou cenu zajistit přijetí dítěte“ a že „je plně v její pravomoci rozhodnout, které děti v případě nedostatku míst nepřijme“. Namítání diskriminace považuje za neadekvátní: ve svém postupu ji neshledává. Na dotaz, z jakého důvodu ředitelka při rozhodování sleduje status (zaměstnání) rodičů, bylo odpovězeno, že ke dni rozhodnutí byla již školka obsazena dětmi splňujícími všechna kritéria. Ředitelka tedy rozhoduje na základě zmíněných kritérií. Z její odpovědi vyplývá, že trvá na splnění všech podmínek stanovených Vysvětlivkami, aniž by dále zdůvodnila, proč vybrala právě tato kritéria. Dotaz směřoval zejména k odůvodnění požadovaného kritéria zaměstnání rodičů dítěte. Ředitelka vychází z okolnosti, že „tito rodiče rozhodně potřebují zajistit dítě v době svého zaměstnání“. Zdůrazňuje dále, že jde jen o jedno z hledisek přijetí. To je tvrzení rozporné s odpovědí na předchozí otázku, kde ředitelka vychází z předpokladu zcela legitimního odmítnutí dítěte, které nesplňuje všechna kritéria beze zbytku. Zaměstnání rodičů tak není vedlejším kritériem, když uvážíme, že je vyžadováno naplnění všech kritérií bez výjimky. 1 Ředitelka bere dle svého tvrzení do úvahy i okolnost, zda žádá o vzdělávání dítěte matka – samoživitelka. Podle ředitelky nemá na rozhodování o přijetí vliv v žádném ohledu zřizovatel.
C.
Právní hodnocení
1. Rovný přístup ke vzdělání Stěžovatelka namítá diskriminaci v přístupu ke vzdělání. Nerovné zacházení v přístupu ke vzdělání zakazuje jak ustanovení § 1 odst. 1 písm. i) zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (dále jen „antidiskriminační zákon“), tak zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném 1
Ředitelka v odůvodnění rozhodnutí uvádí, že „matka dítěte je na mateřské/rodičovské dovolené s dalším dítětem, čímž nesplňuje podmínky (roz. všechny podmínky) k přijetí ke vzdělávání do mateřské školy“.
2
a jiném vzdělávání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „školský zákon“), a to ustanovením § 2 odst. 1 písm. a). Práva zajištěná Listinou základních práv a svobod (dále jen „Listina“) se stanovují všem bez rozdílu, přičemž jedním z nich je i právo na vzdělání.2 Zákaz diskriminace v přístupu ke vzdělání dále stanoví Úmluva o právech dítěte,3 jakož i Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod.4 a) Antidiskriminační zákon Kritérium Vysvětlivek, podle něhož mají být přednostně vzdělávány děti, jejichž rodiče jsou oba zaměstnáni, v důsledku znevýhodní uchazeče (uchazečky), kteří pečují doma o mladší dítě. Takto formulované pravidlo by mohlo mít na status rodičovství nepřímý dopad,5 nicméně ředitelka odůvodnila své konkrétní rozhodnutí, jež stěžovatelka napadá, přímo rodičovskou dovolenou matky (paní Š. je na rodičovské dovolené s dalším dítětem). Pokud ředitelka odmítla vzdělávat T.Š. na základě rodičovské dovolené její matky, jde o přímo diskriminační jednání pro rodičovství (pohlaví), neboť některý z rodičů nutně v daném věku sourozence nezletilé čerpá rodičovskou dovolenou a nelze dítě za tuto okolnost znevýhodnit. Antidiskriminační zákon uvádí důvody zakázaného rozlišování v ustanovení § 3 odst. 2. Diskriminací se rozumí i odepření přístupu ke vzdělání, pokud je založeno na některém ze zákonem jmenovaných důvodů.6 Jedním z těchto důvodů je pohlaví. Pokud ředitel znevýhodní dítě matky, která čerpá mateřskou7 dovolenou s dalším dítětem, jedná se o nepřípustné znevýhodnění založené na pohlaví. Podle ustanovení § 2 odst. 4 antidiskriminačního zákona se za diskriminaci podle pohlaví považuje také diskriminace na základě rodičovství – mateřství nebo otcovství. Nezáleží na okolnosti, že je požadavek zaměstnání stanoven pro rodiče přijímaného dítěte. V důsledku tím mohou být diskriminovány také děti, jak konstatoval v obdobném případě Soudní dvůr Evropské unie.8 Podle Úmluvy o právech dítěte nesmí být dítě znevýhodněno pro postavení rodičů (čl. 2 odst. 1). Pokud je rozhodnutí o nepřijetí do školky založeno na kritériu, zda dítě pochází z rodiny s dalšími dětmi, nelze než konstatovat, že jde o neoprávněný zásah do jeho práva na vzdělání. Okolnost, zda dítě má nebo nemá sourozence (o něhož rodiče pečují), nemůže být důvodem pro poskytování, resp. neposkytování vzdělání dítěti. Nerovné zacházení by mohlo být oprávněné, pokud je odůvodněno legitimním cílem, k jehož dosažení vedou přiměřené a nezbytné prostředky. 9 V namítaném 2
Čl. 1 ve spojení s čl. 3 odst. 1 Listiny a ve spojení s čl. 31 odst. 1 Listiny. Sdělení č. 104/1991 Sb. Federálního ministerstva zahraničních věcí o přijetí Úmluvy o právech dítěte, čl. 2 bod 1 Úmluvy ve spojení s čl. 28 Úmluvy. 4 Sdělení č. 209/1992 Sb. Federálního ministerstva zahraničních věcí o přijetí Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, ve spojení čl. 14 Úmluvy a čl. 2 Dodatkového protokolu. 5 Mateřská a rodičovská dovolená jsou součástí pracovního poměru, logické by tedy spíše bylo neuvádět zaměstnání rodičů a čerpání dovolené jako protiklady. 6 Těmi jsou rasa, etnikum či národnost, věk, pohlaví, sexuální orientace, zdravotní postižení a víra, náboženství či světový názor. 7 Resp. rodičovskou dovolenou. V kritériích se uvádí, že upřednostněny budou děti zaměstnaných rodičů. Samotné rozhodnutí ředitelky je ale založeno na skutečnosti, že matka dítěte je na mateřské dovolené. Ředitelka tím dovozuje, že není splněno kritérium zaměstnání obou rodičů. Obě kategorie jsou mírně odlišné. 8 Rozsudek ve věci Coleman C-303/06 ze dne 17. 7. 2008, v němž soud dovodil, že za diskriminaci z důvodu zdravotního postižení, které je zakázaným rozlišujícím důvodem podobně jako věk, lze považovat také rozdílné zacházení s rodičem postiženého dítěte, pokud je motivem tohoto zacházení právě zdravotní postižení. 9 „Nejpřísnější“ režim váže v souladu s antidiskriminačním zákonem rozdílné zacházení z důvodu rasy, etnika nebo národnosti (rozdílné zacházení zde nelze odůvodnit ani legitimním cílem), a dále ostatní zákonem zakázané 3
3
jednání nelze shledat naplnění uvedené výjimky ze zákazu diskriminace. Ředitelka hodnotí přednostní přijímání dětí zaměstnaných rodičů jako oprávněné, protože podle jejího soudu právě tito rodiče potřebují služby školky více než rodiče nezaměstnaní, např. pečující o další dítě. I kdybychom uvedený motiv posoudili jako legitimní cíl, který by ospravedlnil rozdílné zacházení, nelze dospět k závěru, že je takové jednání nezbytné. Přístup ke vzdělání je právem každého dítěte10 a nesmí být odvozeno od postavení či rodinné situace jeho rodičů. Ředitel nebo ředitelka školy mají prostor pro uvážení, které dítě přijmou ke vzdělání ve škole. Jsou přitom ale vázáni zákazem diskriminace. Ředitel není oprávněn rozhodnout, koho upřednostní, aniž by sledoval princip rovného zacházení. Nelze souhlasit s tvrzením, že je zcela na jeho úvaze, které děti při naplněné kapacitě školky odmítne, ani s tvrzením, že nemusí zajistit vzdělávání každého dítěte „za každou cenu“. Ne vždy lze uspokojit poptávku všech rodičů, ale kritéria přijetí dětí musí být volena s ohledem na zásadu rovného zacházení. Přednostní přijímání dětí, jejichž rodiče jsou (oba) zaměstnáni, zakládá neoprávněné znevýhodnění některých dětí, které jsou zcela závislé na postavení rodičů. Navíc nelze popřít, že nezaměstnanost byť jednoho z rodičů může být zapříčiněna řadou více či méně objektivních faktorů.11 b) Školský zákon Vzdělání je dlouhodobý proces. Stát je poskytovatelem předškolního vzdělávání,12 které je chápáno jako nedílná součást vzdělávacího systému. Přístup dítěte k předškolnímu vzdělávání proto podléhá zákazu diskriminace. Oproti antidiskriminačnímu zákonu upravuje školský zákon další zakázané důvody v ustanovení § 2 odst. 1 písm. a).13 Zvýhodnění dítěte nezaměstnaných rodičů by bylo možno vnímat jako významné pro posouzení otázky diskriminace z důvodu sociálního postavení dítěte, nikoli ale důvodů uvedených školským zákonem. Uvádí se zde pouze zákaz rozlišování na základě sociálního původu: ten ale nelze v daném případě kvalifikovat jako relevantní diskriminační důvod. Nelze jednoznačně tvrdit, že okolnost, zda jsou rodiče dětí v okamžiku přijímání ke vzdělávání v mateřské škole zaměstnáni či nikoliv, podmiňuje sociální původ dítěte. Sociální původ je kategorie neměnného charakteru, podobně jako ostatní diskriminační důvody. 14 Je dlouhodobá, nezměnitelná. Naproti tomu okolnost, zda je rodič dítěte v konkrétním okamžiku v zaměstnaneckém poměru, je situací silně variabilní a momentální. Mohli bychom uvažovat, že ke zvýhodnění dětí pracujících rodičů dochází na základě
důvody lze ospravedlnit výše uvedeným způsobem. Toto vyjmutí ze zákazu rozdílného zacházení je bezpochyby možno použít i v případě zakázaných důvodů stanovených speciálním předpisem, zde školským zákonem. 10 Podle ustanovení § 21 odst. 1 písm. a) školského zákona mají žáci právo na vzdělávání a školské služby. 11 Podobně se také jeví jako problematické, pokud paní ředitelka přijímá přednostně děti, jejichž sourozenci jsou již ve školce vzděláváni. V důsledku tak mohou být znevýhodněny děti, které nemají sourozence v uvedené škole, popř. nemají sourozence vůbec. 12 Právo na vzdělání je svou povahou právem sociálním, jejichž naplnění s sebou nese pozitivní závazek státu. To znamená, že stát je musí nejen respektovat a chránit, ale také aktivně naplňovat. Boučková, P.: Rovnost a sociální práva, Auditorium, Praha 2009, s. 25 a 35. 13 Explicitně uvedenými zakázanými důvody jsou rasa, barva pleti, pohlaví, jazyk, víra, náboženství, národnost, etnický nebo sociální původ, majetek, rod a zdravotní stav. 14 Diskriminační důvody, tj. důvody, na základě kterých je zakázáno jednat rozdílně ve vymezených oblastech, jsou typické svou neměnností (sexuální orientace, postižení, věk, národnost či rasa), popř. sice možností změny, ale s výhradou (víra či náboženství): nositel takového znaku si povětšinou nemůže zvolit, zda jeho nositelem chce, nebo nechce být. Status zaměstnanosti může sice být značně ovlivněn objektivními, na uchazeči o práci nezměnitelnými faktory, ale chybí v něm prvek trvalosti.
4
aktuálního sociálního postavení či statusu, nikoli ale sociálního původu. 15 Sociální postavení ovšem není zakázaným důvodem ani podle Listiny, ani školského zákona nebo antidiskriminačního zákona. 2. Odvolání proti rozhodnutí ředitele o nepřijetí ke vzdělávání Stěžovatelka v podkladech doložila kromě kritérií rozhodování také rozhodnutí ředitelky o nepřijetí své dcery ke vzdělávání, odvolání proti tomuto rozhodnutí, jakož i rozhodnutí o podaném odvolání. Ačkoli stěžovatelka původně nenamítala procesní postup ředitelky, na dotaz, zda má zájem o to, aby byla zjišťována oprávněnost postupu ředitelky, odpověděla kladně. Dotázal jsem se dále ředitelky, z jakého důvodu nepoučila stěžovatelku o možnostech podání opravného prostředku. Jde o povinnost, kterou rozhodujícímu subjektu ukládá zákon. Na rozhodnutí ředitele o přijetí (nepřijetí) k předškolnímu vzdělávání (ustanovení § 165 odst. 2 písm. b) ve spojení s ustanovením § 34 školského zákona) se vztahuje správní řád.16 Součástí rozhodnutí proto musí být poučení o podání opravných prostředků. Tuto povinnost ukládá rozhodujícímu subjektu ustanovení § 67 a § 68 správního řádu. Jelikož rozhodnutí ředitelky školy (kopii stěžovatelka přiložila k podnětu) neobsahuje poučení o opravných prostředcích, lze uzavřít, že je rozhodnutí v tomto smyslu vadné. Ředitelka neuvádí konkrétně, proč stěžovatelka nedostala poučení. Pouze odkazuje na další vývoj situace, kdy podle svých slov následně stěžovatelku ústně ujistila, že volná místa ve školce se pravděpodobně ještě objeví, a tudíž bude moci dceru paní Š. přijmout. Stěžovatelka ovšem nakonec zvolila jinou školku. Dále spatřuji pochybení ve skutečnosti, že přestože se stěžovatelka proti původnímu rozhodnutí odvolala, ředitelka znovu rozhodla sama o odvolání (nevyhověla mu). Správní řád umožňuje subjektu rozhodnout o odvolání pouze tehdy, pokud je odvolání vyhověno (ustanovení § 87 správního řádu). V opačném případě, což splňuje sledovaná situace, je rozhodující subjekt ve smyslu ustanovení § 88 správního řádu povinen předat rozhodnutí o odvolání nadřízenému orgánu. Podle ustanovení § 183 odst. 3 školského zákona je tímto orgánem krajský úřad. Jelikož ředitelka nevyhověla odvolání podanému stěžovatelkou, měla je postoupit krajskému úřadu.
15
Sociální původ představuje děděný sociální status projevující se příslušností ke kastě nebo podobnému systému dědičného statusu, vlastnictvím majetku nebo příslušností k určité sociální vrstvě (např. bezdomovci). Viz Commitee on Economic, Cultural and Social Rights: General Comment No. 20, s. 7, 8, 11. Dostupný na webové stránce: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G09/434/05/PDF/G0943405.pdf?OpenElement. 16
Zákon č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Podle ustanovení § 183 odst. 1 školského zákona platí, že nestanoví-li školský zákon jinak, použije se na rozhodování o právech a povinnostech správní řád. Následující ustanovení (odst. 2) sice zapovídá aplikaci použití správního řádu pro rozhodování ředitele o přijetí k předškolnímu vzdělávání (ustanovení § 165 odst. 2 písm. b) ve spojení s ustanovením § 34 školského zákona), nicméně uvedené bylo přijato za účinnosti předcházejícího správního řádu, tj. zákona č. 65/1965 Sb.). Podle ustanovení § 1 odst. 2 aktuálního správního řádu ovšem platí, že nestanoví-li zvláštní zákon odchylný postup, použije se správní řád. Školský zákon odchylný postup nestanoví. Proto je třeba použít správní řád i na rozhodování ředitele o přijetí do mateřské školy. Podobný výklad také uvádí ministerstvo školství: http://www.msmt.cz/dokumenty/pravni-vyklad-k-postupu-pri-rozhodovani-reditele-podle-165.
5
D.
Závěr
Na základě výše uvedeného a s ohledem na nedostatečné odůvodnění kritérií přijímání dětí do mateřských škol ředitelkou Základní školy a mateřské školy S. v P. jsem dospěl k následujícím závěrům: Nepřijetí dítěte ke vzdělávání ředitelkou školy s odůvodněním, že je rodič (matka) na rodičovské (mateřské) dovolené, je diskriminační z důvodu pohlaví, resp. rodičovství, na základě ustanovení § 1 odst. 1 písm. i) ve spojení s ustanovením § 2 odst. 3 a odst. 4, jakož i ustanovením § 3 odst. 1 antidiskriminačního zákona.
JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem)
6
