V Brně dne 9. listopadu 2007 Sp. zn.: 4111/2007/VOP/MBČ
Zpráva o šetření postupu ÚMČ Brno-Žabovřesky a Magistrátu města Brna v řízení o poskytnutí ochrany proti zásahu do pokojného stavu (§ 5 občanského zákoníku)
A. Obsah podnětu Svým podnětem se na mě dne 29. 8. 2007 obrátila paní B.V., bytem BrnoŢabovřesky. Uvedla, ţe s manţelem bydlí v nájemním bytě a v dubnu 2007 jim majitel domu zastavil přívod elektřiny do bytu. Hledali proto pomoc u ÚMČ BrnoŢabovřesky. Ten jim však ochranu podle § 5 občanského zákoníku1 neposkytl a Magistrát města Brna toto rozhodnutí potvrdil. K věcné stránce případu paní B.V. uvedla, ţe majitel domu provedl odpojení sám, přestoţe k zásahu do elektrického vedení není vůbec oprávněn. Jako důvod odpojení uvedl revizní zprávu o stavu elektřiny v bytě, ale technik, který zprávu vyhotovil, v jejich bytě vůbec nebyl. Závěrem paní B.V. uvedla, ţe nebyly odpojeny všechny byty v domě, ale pouze byty s regulovaným nájemným. Na základě těchto informací jsem se rozhodl zahájit ve věci šetření dle zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů.
B. Skutková zjištění Odpojení elektřiny v bytě je nepochybně velmi citelným zásahem do ţivota nájemců, který ovlivňuje obyvatele bytu kaţdodenními nemalými obtíţemi, které se navíc stupňují v chladnějších měsících roku. Proto jsem ihned v úvodu svého šetření informoval o případu Krajský úřad Jihomoravského kraje a poţádal jej jako nadřízený orgán Magistrátu města Brna o urychlené prošetření věci a případné zahájení přezkumného řízení. Krajský úřad mé ţádosti vyhověl, nicméně důvody pro zahájení přezkumného řízení neshledal. Poté jsem si od něj vyţádal kompletní spisový materiál ÚMČ a magistrátu.
1
Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů
Z dokumentace jsem zjistil následující chronologický vývoj případu.
Dne 17. 4. 2007 majitel domu, Ing. P.K., odpojil byt manţelů B.V. (a také byt paní H.) od elektřiny. Z elektrické rozvodné skříně také odstranil elektroměr a pojistky. Dne 4. 5. 2007 obdrţel ÚMČ návrh manţelů V. na poskytnutí ochrany proti zásahu do pokojného stavu. Na 15. 5. 2007 bylo svoláno místní šetření, kterého se kromě úředníků ÚMČ zúčastnili navrhovatelé, majitel domu a zástupce dodavatele elektřiny – společnosti E.ON. Dne 30. 5. 2007 vydal správní orgán rozhodnutí, kterým návrh zamítl. Proti tomuto rozhodnutí podali manţelé V. dne 19. 6. 2007 odvolání a případem se dále zabýval magistrát. Před vydáním rozhodnutí o odvolání se magistrát spojil s dodavatelem elektřiny, aby zjistil, za jakých podmínek bude do bytu manţelů V. přívod energie znovu obnoven. Kontaktovaný zástupce společnosti E.ON uvedl, ţe smluvní vztah na odběr elektrické energie s manţeli V. společnost nezrušila, plnění smlouvy je pouze přerušeno do doby, neţ majitel domu připraví podmínky k tomu, aby elektroměr mohl být vrácen. K dokončení přípravných prací mu E.ON stanovil termín. Nájemníci domu budou o postupu E.ON uvědoměni.
Pokud jde o důvody nevyhovění návrhu na poskytnutí ochrany, správní orgány uvedly tyto: ÚMČ Brno-Ţabovřesky v odůvodnění uvedl, ţe dle revizní zprávy je zapotřebí celková rekonstrukce přívodu, měření a hlavního jištění, vnitřních el. rozvodů a el. instalace v bytě. Technik navrhl vyřadit elektrické zařízení z provozu v rozsahu chodba – přívod a elektroinstalace v bytové jednotce uţivatele. Na základě této zprávy revizního technika, v níţ je konstatováno závaţné ohroţení zdraví osob a bezpečnosti majetku, nemohl ÚMČ podle svého názoru ţádosti manţelů V. vyhovět. Magistrát města Brna provedl důkladnější rozbor toho, zda jsou splněny podmínky pro poskytnutí ochrany a dospěl k závěru, ţe ke zřejmému zásahu do pokojného stavu sice došlo, ale s ohledem na revizní zprávu, která varuje před nebezpečím úrazu, není moţné návrhu vyhovět. K charakteru zprávy magistrát uvedl, ţe jde o oficiálně vydanou zprávu, osobou k tomu příslušnou a magistrát si nemůţe dovolit ji ignorovat, nechávat si ji ověřovat, eventuálně o ní prohlašovat, ţe je pochybná. Krajský úřad Jihomoravského kraje dospěl k závěru, ţe podmínky pro poskytnutí ochrany podle § 5 občanského zákoníku nebyly splněny. Zásahem do pokojného stavu je totiţ třeba rozumět takové lidské chování, které je svévolné, tj. prováděné s úmyslem narušit pokojný stav. Skutečnost, ţe Ing. P.K. demontoval elektroměry a pojistky sám, ač k tomu nebyl oprávněn, ještě neznamená, ţe tak učinil svévolně (např. z ryze subjektivních důvodů). Své jednání Ing. P.K. opírá o závěr protokolu z revize elektrického zařízení a elektroinstalace v domě, který (jak krajský úřad předpokládá) obsahuje objektivní odborná zjištění bez ohledu na to, za jakým účelem byl vypracován či za jakým účelem byla revize vyţádána. Jednání Ing. P.K.
2
nelze proto povaţovat za svémocný zásah, jemuţ náleţí ochrana podle § 5 občanského zákoníku. K tvrzení revizního technika, ţe se jednalo jen o doporučení, krajský úřad uvedl, ţe v tom případě měl revizní technik svá zjištění v protokolu o revizi formulovat jinými slovy. Navíc úřední záznam o podání vysvětlení na policii (při kterém revizní technik uvedl, ţe se jednalo pouze o doporučení) neměl ţádný ze správních orgánů v době rozhodování k dispozici. Podle krajského úřadu nelze správním orgánům obou stupňů vytknout ani to, ţe se nevypořádaly s tvrzením manţelů V., ţe technik v jejich bytě vůbec nebyl, ačkoliv zpráva obsahuje údaje o stavu elektrického vedení přímo v jejich bytě. Odstranění těchto rozporů by podle krajského úřadu jiţ bylo moţné povaţovat za sloţité dokazování, které se však v řízení o poskytnutí ochrany orgánem státní správy neprovádí. Kromě jiţ uvedených závěrů se krajský úřad ztotoţnil s magistrátem v tom směru, ţe uloţení povinnosti obnovit pokojný stav je v tomto případě nemoţné z důvodu technické nerealizovatelnosti, neboť spolu s elektroměry a pojistkami bylo odstraněno i elektrické vedení. Dále jsem v případu komunikoval se Státní energetickou inspekcí (dále jen „SEI“), územním inspektorátem pro Jihomoravský kraj. Na inspekci se jiţ dříve obrátil dodavatel elektrické energie s oznámením neoprávněného zásahu do svého majetku ze strany Ing. P.K. Poţádal jsem proto SEI o sdělení výsledku jejího šetření ve věci. Ředitel územního inspektorátu mě informoval, ţe proti Ing. P.K. bylo zahájeno sankční řízení z důvodu několikerého porušení energetického zákona.2 Šlo konkrétně o porušení těchto ustanovení energetického zákona: § 28 odst. 2 písm. e) – oprávněný zákazník je povinen udrţovat svá odběrná elektrická zařízení ve stavu, který odpovídá právním předpisům a technickým normám § 28 odst. 5 písm. b) – vlastník nemovitosti, do které je oprávněným zákazníkům dodávána elektřina na základě smlouvy, je povinen udrţovat společné elektrické zařízení slouţící pro tuto dodávku ve stavu, který odpovídá právním předpisům a technickým normám § 49 odst. 4 – jakýkoliv zásah do měřícího zařízení bez souhlasu provozovatele přenosové soustavy nebo příslušného provozovatele distribuční soustavy se zakazuje. Ve věci byla vydána rozhodnutí, nicméně doposud běţí lhůta k podání odvolání, takţe řízení ještě nebyla pravomocně skončena. Pokud jde o E.ON Energii, a. s, jako dodavatele elektřiny do domu Ing. P.K., byl jsem informován, ţe E.ON provedl vlastní obhlídku domu a dospěl k závěru, ţe stav elektrického vedení v celém domě je stejný jako v bytě manţelů V. A vzhledem k tomu, ţe podle revizní zprávy na byt manţelů V. je elektrické vedení v nevyhovujícím a nebezpečném stavu, sdělil E.ON majiteli domu, ţe tyto zprávy 2
zákon č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů
3
povaţuje za vypovídající i o stavu vedení ve zbývající části domu, a pokud neprovede rekonstrukci vedení, přistoupí E.ON k přerušení dodávky elektřiny pro celý dům. Lhůta k provedení výměny vedení Ing. Kolaříkovi vyprší dne 15. 11. 2007. Podle zpráv, které E.ON má, pan P.K. skutečně rekonstrukci provádí, ovšem nikoliv všude (např. ne v bytě manţelů V.). Stavební úřad ÚMČ Brno-Ţabovřesky mi k mé ţádosti o provedení kontrolní prohlídky stavby sdělil, ţe nemá kompetence ani odborné znalosti ke zjišťování stavu elektroinstalace v domě. Nicméně přislíbil, ţe vyzve majitele domu, aby předloţil revizní zprávy o stavu elektrické instalace v domě a dle zjištěných závad vyzve majitele domu k jejich odstranění nebo poţádá dodavatele elektřiny k odpojení domu od distribuční sítě.
C. Právní hodnocení Úvodem této části zprávy o šetření zhodnotím postup správních orgánů v řízení o ochraně podle § 5 občanského zákoníku, coţ byl hlavní důvod zahájení mého šetření. V navazujícím textu pro účely dalšího postupu v případu shrnu kompetence speciálních správních orgánů, které by měly být v obdobných případech kontaktovány. Řízení o poskytnutí ochrany proti zřejmému zásahu do pokojného stavu Jedná se o ochranu, kterou pokojnému stavu poskytují správní úřady. Jde přitom o ochranu nikoliv právního ale faktického stavu s cílem prozatímně upravit vztahy mezi spornými stranami. Správnímu orgánu nepřísluší u ochrany pokojného stavu hodnotit právní stav (tedy zkoumat, komu svědčí právo), ale pouze posoudit, zda došlo k zásahu do pokojného stavu. Podáním návrhu na poskytnutí ochrany podle § 5 občanského zákoníku je zahájeno správní řízení a úřad je povinen je ukončit vydáním rozhodnutí. Aby mohla být ochrana poskytnuta, je třeba prokázat následující skutečnosti. 1. Zjistit, ţe zde existoval pokojný stav, kterému nikdo nebránil. Za pokojný je přitom třeba povaţovat takový stav, který nerušeně trval po tak dlouhou dobu, ţe jej lze vzhledem k okolnostem povaţovat za pokojný. Současně pojem „pokojnost“ není moţno vykládat pouze striktně jazykově tak, ţe se musí jednat o stav naprosto bezrozporný, kdy s ním plně souhlasí všechny dotčené strany. Rozhodující je pokojnost projevující se navenek, tedy výše uvedená stálost v čase. 2. Zjistit, ţe došlo k zásahu do tohoto pokojného stavu. V této souvislosti povaţuji za nezbytné dodat, ţe se musí jednat o zásah svémocný, tedy nikoliv např. o zásah provedený na základě rozhodnutí kompetentního orgánu či přímo na základě zákona. 3. Prokázat, ţe stav, který byl nastolen zásahem do původního pokojného stavu, se doposud nestal novým stavem pokojným. V tomto případě se jedná o poţadavek na dotčené osoby, aby se ochrany proti zásahu do pokojného uţívání
4
cesty domáhaly včasně. Jelikoţ správní orgány v řízení o poskytnutí ochrany podle ustanovení § 5 občanského zákoníku nechrání právo, ale chrání naopak stav faktický (poslední pokojný stav), je jejich povinností zabývat se ve správním řízení otázkou, zda s ohledem na okolnosti případu jiţ nevznikl nový pokojný stav. V posuzovaném případě, ačkoliv si magistrát a krajský úřad učinily stejný závěr (o správnosti zamítnutí návrhu na poskytnutí ochrany), dopěly k němu ze zcela jiných důvodů. Magistrát se domnívá, ţe ke zřejmému zásahu do pokojného stavu došlo, ale ochranu není moţné poskytnout z důvodu nebezpečí úrazu, resp. ohroţení ţivota. Naopak krajský úřad se domnívá, ţe ke zřejmému zásahu do pokojného stavu vůbec nedošlo, jelikoţ Ing. P.K. nejednal svémocně (své jednání opíral o revizní zprávu). Nemohu souhlasit s názorem krajského úřadu, podle kterého se správní orgány se zcela správně nezabývaly tvrzením manţelů V., ţe revizní technik u nich v bytě vůbec nebyl. Prokazování této skutečnosti by podle krajského úřadu bylo natolik sloţité, ţe by přesahovalo cíl (resp. rozsah) vedeného správního řízení. Je sice pravdou, ţe řízení o ochraně pokojného stavu má slouţit pouze k rychlému zásahu ze strany správního orgánu a nastolení takového stavu, který budou sporné strany respektovat aţ do okamţiku vyřešení jejich sporu po právní stránce (tradičně do okamţiku nabytí právní moci rozsudku soudu ve věci samé). Proto ale také správní orgány v řízení podle § 5 občanského zákoníku nemají zkoumat právní stránku věci. Jinak však před vydáním svého rozhodnutí musí správní orgány respektovat všechna pravidla, která jim stanoví správní řád.3 Přitom podle § 3 správního řádu postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němţ nejsou důvodné pochybnosti. Toto pravidlo platí pro jakékoliv správní řízení, včetně řízení o poskytnutí ochrany proti zásahu do pokojného stavu. S ohledem na výše uvedené i samotnou logiku vedeného řízení naprosto nemohu přijmout závěr krajského úřadu, ţe pokus o odstranění pochybností o přítomnosti revizního technika v bytě manţelů V. je natolik sloţité dokazování, které se v rámci řízení o poskytování ochrany proti zásahu do pokojného stavu nemá provádět. Naopak právě tato námitka manţelů V. je pro posouzení oprávněnosti jejich ţádosti rozhodná. Na vyslechnutí revizního technika a poloţení dotazu, zda v bytě byl či na základě čeho zprávu zpracoval, neshledávám nic sloţitého ani zasahujícího do právní stránky věci. Jistě, správnímu orgánu nepřísluší po odborné stránce posuzovat správnost vypracované revizní zprávy (jak uvedl magistrát), ale podmínky jejího pořízení si ověřit můţe a má, má-li tato okolnost význam pro jeho rozhodnutí. Postup správních orgánů proto hodnotím jako chybný, jelikoţ jejich rozhodnutí nevychází ze spolehlivě zjištěného stavu, o němţ by nebyly důvodné pochybnosti. Přitom pouhým vyslechnutím revizního technika by správní orgány zjistily (stejně jako policie, kdyţ technika později vyslechla), ţe revizní zprávy byly vypracovány na základě diktování majitele domu o stavu elektroinstalace v bytech. Takové zprávy tedy nemohly být omluvou či důvodem pro jednání majitele domu (pominu-li, ţe
3
zákon č. 500/2004 Sb., o správním řízení (správní řád) ve znění zákona č. 413/2005 Sb.
5
takovou omluvou by nebyly ani v případě jejich věrohodnosti, jelikoţ majitel domu nesmí sám zasahovat do elektroinstalace). Krajský úřad tedy měl z důvodu nezákonnosti, spočívající v nedostatečném zjištění skutkového stavu, vydaná rozhodnutí zrušit. Tedy ne proto, ţe revizní technik později upřesnil, ţe jeho závěry měly být pouhým doporučením a nikoliv pokynem k okamţitému odpojení od elektřiny, ale proto, ţe úřady neověřily pro případ beze sporu významnou skutečnost, a sice, zda technik vůbec v bytech byl. Přitom bez jeho vyslechnutí správní úřady neodstranily rozpor mezi existencí (a obsahem) revizní zprávy a tvrzením manţelů V., ţe technik u nich v bytě nebyl. I přes tento rozpor vydaly rozhodnutí. Takovým postupem zcela popřely zásadu materiální pravdy, jelikoţ bez jakékoliv důkazní opory svá rozhodnutí postavily jen na existenci revizní zprávy hovořící o stavu elektroinstalace v bytě. Přitom právě způsob vyhotovení revizní zprávy zcela sniţuje její kvalitu jako odborného podkladu. Úřadu sice nepřísluší hodnotit samotný obsah revizního posudku, měl by však přezkoumat podmínky, za kterých byl pořízen. Moţnosti stavebního úřadu Jak jsem uvedl jiţ výše, stavební úřad mě informoval, ţe vyzve majitele nemovitosti k předloţení revizních zpráv o stavu elektroinstalace v domě a případně jej podle výsledků těchto revizí vyzve k odstranění závad. K takovému kroku je stavební úřad plně kompetentní a vítám přístup stavebního úřadu k tomuto problému. Pouze dodávám, ţe s ohledem na situaci by měl stavební úřad postupovat bezodkladně. Pochopitelně stejně jako v případě statiky stavby se nepředpokládá, ţe to budou přímo úředníci stavebního úřadu, kdo sám posoudí závadnost stavu stavby, nýbrţ odborná osoba, i v tomto případě budou úředníci vycházet z odborného stanoviska (zprávy revizního technika). Po zkušenostech s revizní zprávou vypracovanou bez návštěvy konkrétního bytu by však měl stavební úřad ověřit, zda konkrétní revizní technik navštívil všechna místa, která ve své zprávě hodnotí. Stavebnímu úřadu také nic nebrání tomu, aby v případě přetrvávajících pochybností či rozporných tvrzení zadal vypracování zprávy úřadem zvolenému odborníkovi. Pokud budou zjištěny závady v elektroinstalaci, můţe stavební úřad majiteli domu nařídit provedení udrţovacích prací. Nájemci bytů a nebytových prostor jsou povinni umoţnit jejich provedení.4 S ohledem na znění povolení k uţívání stavby (dochovalo-li se) je stavební úřad případně oprávněn nařídit provedení nezbytných úprav ve smyslu § 137 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. K působnosti a kompetenci stavebního úřadu ještě závěrem podotýkám, ţe stavební úřad by v obdobných případech měl být ze strany jiných orgánů, které stíţnosti občanů obdrţí, vţdy informován a těmito podáními by se měl zabývat. V případě zjištění nedostatků je jeho povinností zakročit. 4
§ 139 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů
6
Občanskoprávní nároky nájemců Pro úplnost povaţuji za vhodné zmínit, ţe nájemci bytů se mohou proti jednání pronajímatele bránit také cestou občanskoprávní, a sice podáním ţaloby na splnění povinnosti vyplývající z nájemního vztahu. Pronajímatel je podle občanského zákoníku5 povinen předat nájemci byt ve stavu způsobilém k řádnému uţívání a zajistit nájemci plný a nerušený výkon práv spojených s uţíváním bytu. Podle téhoţ ustanovení občanského zákoníku, není-li v nájemní smlouvě jinak dohodnuto, drobné opravy v bytě související s jeho uţíváním a náklady spojené s běţnou údrţbou hradí nájemce. Co patří mezi tzv. drobné opravy, upravuje prováděcí předpis k občanskému zákoníku.6 Patří mezi ně (pokud jde o elektřinu) výměny vypínačů, zásuvek, jističů, zvonků, osvětlovacích těles a domácích telefonů, včetně elektrických zámků. Výměna elektrických rozvodů mezi tyto drobné opravy zahrnuta není. Podle výsledku provedených revizních kontrol se tedy nájemci bytů mohou případně domáhat proti pronajímateli provedení opravy těchto rozvodů tak, aby byty byly způsobilé k uţívání. Pokud v nájemní smlouvě není povinnost hradit drobné opravy (zásuvky vypínače apod.) přenesena na pronajímatele, tyto opravy (výměny) naopak hradí nájemce. Nájemní smlouvy manţelů V. ani jiných nájemců nemám k dispozici, proto jsem se omezil na obecné shrnutí vzájemných práv a povinností. Působnost SEI SEI jiţ podnikal kroky k tomu, aby majitele domu za jeho nezákonné jednání postihla. Ţádám ji proto v této souvislosti, aby mě o výsledku sankčního řízení vedeného proti Ing. P.K. informovala.
D. Závěr Tak jak se případ od vydání rozhodnutí magistrátu a ÚMČ vyvíjel a byla zahájena intervence dalších správních orgánů (SEI, stavebního úřadu), neshledávám účelným trvat na přezkumu rozhodnutí magistrátu a ÚMČ o neposkytnutí ochrany proti zřejmému zásahu (přestoţe závěr krajského úřadu povaţuji za chybný). Za nejdůleţitější v této chvíli povaţuji vyhotovení nových revizních zpráv, které budou vypracovány po skutečné kontrole stavu elektroinstalace v bytech. Znovu zdůrazňuji, ţe je nutné, aby tyto revize proběhly v co moţná nejkratším termínu. Nájemci bytů by měli revizním technikům kontrolu umoţnit, jelikoţ dobrý stav elektrického vedení je především v jejich zájmu. Podle toho, s jakým výsledkem revizní zprávy dopadnou, měl by stavební úřad uplatnit své kompetence a proti majiteli domu bezodkladně zakročit. E.ON přislíbil namontovat elektroměry zpět na místo ihned, jakmile to bude 5 6
§ 687 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších přepisů nařízení vlády č. 258/1995 Sb., kterým se provádí občanský zákoník
7
technicky moţné (bude připravena elektroinstalace). V případě dalších neoprávněných zásahů do instalace ze strany majitele domu můţe jeho chování SEI opětovně sankcionovat. Občanskoprávní nárok nájemců bytů nebudou postupy správních úřadů dotčeny a mohou se jich domáhat také soudní cestou (mimo jiné i nároku na slevu na nájemném). Tento krok doporučuji předem konzultovat s advokátem. V souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, zasílám zprávu tajemníkovi ÚMČ Brno-Ţabovřesky, tajemníkovi Magistrátu města Brna, řediteli Krajského úřadu Jihomoravského kraje a řediteli územního inspektorátu SEI pro Jihomoravský kraj a ţádám je, aby se k mnou učiněným závěrům do 30 dnů vyjádřili a informovali mě, jaké kroky ke zjednání nápravy přijali. Tato zpráva shrnuje poznatky ze šetření, které budou po vyjádření dotčených úřadů podkladem mého závěrečného stanoviska ve věci. Zprávu současně zasílám na vědomí paní B.V..
JUDr. Otakar M o t e j l veřejný ochránce práv
8
