Zin en onzin van ontwikkelingshulp

11.dossier

Zin en onzin van ontwikkelingshulp

Inhoudstafel Inleiding

2

1. Waarom hulp geven?

3

1.1. Drijfveren om aan ontwikkelingssamenwerking te doen

3

1.2. Vooruitgang maar onvoldoende

4

1.2.1 Vooruitgang… 1.2.2 … maar de noden blijven hoog

4 5

1.3. Hoeveel hulp wordt er gegeven?

7

1.4. Hulp als katalysator voor ontwikkeling

8

1.4.1 Deelname aan sociale en economische leven 1.4.2 Bijdrage tot economische groei 1.4.3 Verschil tussen net niet uit de boot vallen en totale uitsluiting 1.4.4 Capaciteitsversterking overheidsinstellingen 1.4.5 Versterken rechtsstaat en democratisering 1.4.6 Actie- en lobbywerk in het Noorden

1.5. Kritiek op hulp weerlegd

10

1.5.1 “Door hulp te geven ontwikkelen landen zich niet” 1.5.2 “Ontwikkelingslanden zijn te afhankelijk van hulp” 1.5.3 “Al het geld verdwijnt in de zakken van corrupte regimes” 1.5.4 “Hulp kan niet op tegen natuur en cultuur” 1.5.5 “Hulp bereikt de armsten toch niet” 1.5.6 “Al het geld blijft plakken bij ngo’s in het Noorden” 1.5.7 “Er zijn voldoende alternatieven voor hulp”

2. Hoe hulp geven?

10 11 12 12 13 13 13

17

2.1. Korte geschiedenis van hulp

18

2.1.1 Van de jaren ’60 tot nu 2.1.2 Belangrijke geschiedenislessen

18 19

2.2. Principes van goede hulp

19

2.2.1 De bevolking moet eigenaar zijn 2.2.2 Hulp geef je niet uit geopolitiek belang 2.2.3 Hulp geef je niet uit economisch belang 2.2.4 Goede hulp zorgt niet voor administratieve overlast 2.2.5 Hulp legt geen economisch beleid op 2.2.6 Transparante hulp is open voor controle 2.2.7 Noord en Zuid leggen aan elkaar verantwoording af 2.2.8 Voorspelbaarheid 2.2.9 Diversiteit in instrumenten

2.3. Zin van hulp in fragiele staten en middeninkomenslanden 2.3.1 Fragiele staten 2.3.2 Middeninkomenslanden

19 20 20 20 21 22 22 23 23

23 23 24

2.4. Teveel koks in een drukke donorkeuken?

25

2.4.1. Samenwerking van overheid tot overheid (bilaterale hulp) 2.4.2 Multilaterale organisaties 2.4.3 Niet-Gouvernementele Organisaties

25 26 28

Besluit: Voorbij hulp

30

Colofon Redactie Eline Strik, Els Hertogen, Griet Ysewyn, Koen Detavernier Met dank aan Bogdan Vanden Berghe, Rudy De Meyer en de landenkantoren van 11.11.11 Lay-outt Yichalal Foto coverr Dirk Peeters, 11.11.11 Maart 2011

1

8 8 9 9 9 10


Inhoudstafel

Inleiding Wie zich bezighoudt met ontwikkelingshulp, krijgt vroeg of laat vragen over zilverpapier. Wat is er eigenlijk gebeurd met al die zilverpapiertjes die we vroeger moesten verzamelen? Wat is er eigenlijk gebeurd met de opbrengsten hiervan? Want inderdaad, we doen al decennia aan ontwikkelingshulp. Toch is het contrast tussen ons rijke leven hier en de armoede in het Zuiden scherper dan ooit. De vraag of het dus allemaal wel zin heeft, is dus heel begrijpelijk.

Mozambique – dat twintig jaar geleden nog het armste land ter wereld was – zijn de uitgaven voor gezondheidszorg met meer dan de helft gestegen. En de afgelopen tien jaar nam het aantal kinderen die stierven voor hun vijfde verjaardag af met bijna twintig procent.

Jammer genoeg kan je bij het opmaken van een algemene balans niet per definitie alle ontwikkelingssamenwerking aan de batenkant zetten. Een deel van het geld verdween immers in bodemloze putten. Zo werden in het Vaak wordt met een zeker wantrouwen gepraat verleden veel te lang dictators zoals Mobutu in over ontwikkelingshulp. Doen we het niet om Congo gesteund, omdat ze westerse belangen ons geweten te sussen met simpele liefda- dienden. Belgische hulp diende in het verleden digheid, om een bestaande bureaucratie in soms eerder de belangen van Belgische bestand te houden, om onszelf te verrijken? De drijven dan deze van de lokale bevolking. Hulp echte reden dat hulp noodzakelijk is, is dat het werd ook misbruikt als glijmiddel voor schadesimpelweg onaanvaardbaar is dat miljarden lijke economische en politieke interventies. Het mensen een mensonwaardig bestaan leven. beeld is dus genuanceerd. Als je ziek bent, is Vandaag sterft nog steeds 1 op 8 kinderen voor niet eender welk medicijn goed. Op dezelfde hun vijfde levensjaar in sub-Sahara Afrika, wat manier werkt ook niet alle hulp. Met dit dos20 keer meer is dan het gemiddelde (1 op 167) sier willen wij aantonen dat hulp wel degelijk in ontwikkelde landen. Ook in Zuid-Azië, met kan helpen. Hierbij houden we rekening met 1 op 14 kinderen, blijft de toestand meer dan terechte kritiek, maar proberen we ook de – zorgwekkend. Ook op vlak van moedersterfte volgens ons – onterechte kritiek te weerleggen. is de toestand in heel wat landen schrijnend. Op 100.000 geboortes stierven in 2008 290 In dit dossier zullen we duidelijk maken dat moeders in ontwikkelingslanden tegenover 14 hulp veel meer is dan zilverpapiertjes sturen. in ontwikkelde landen. Vandaag lijdt 60 % van We zullen enkele experimenten uit het verleden de Burundese bevolking honger en 75 % van kritisch onderzoeken en het kaf van het koren proberen te scheiden. We zullen duidelijk de Congolese bevolking. maken welke hulp volgens ons een bijdrage kan leveren aan een wereld zonder armoede Vanuit het principe dat iedereen recht heeft op en onrecht. Maar het zal ook duidelijk worden ontwikkeling, is het duidelijk dat we iets moe- dat hulp bescheiden ambities moet hebben. ten doen om deze ongelijkheid weg te werken. Hulp moet zichzelf immers overbodig maken, Daarmee is nog niet de vraag beantwoord of maar kan dat niet alleen. Daarmee bedoelen ontwikkelingshulp geven zinvol is om hier iets we dat hulp alleen niet genoeg is. In een geaan te veranderen. Als we er niets aan kun- globaliseerde wereld maakt hulp maar een nen doen, heeft het geen zin om ons geld te minimaal deel uit van alle financiële en andere verspillen. Maar ontwikkelingssamenwerking bewegingen die een diepgaande invloed hebkan ondertussen wel een aantal schitterende ben op het dagelijks leven van de allerarmsten. resultaten voorleggen. De ontwikkelingsindex Hulp kan niet op tegen financiële crises, tegen klimaatverandering of tegen handelsverdragen van de VN geeft aan dat de ontwikkeling in Sub-Sahara Afrika, de armste regio van de die mensen het mes op de keel zetten. Daarom wereld, de afgelopen tien jaar in stijgende lijn moet hulp altijd deel uitmaken van een cohezat. De gemiddelde levensduur van mensen rent beleid. Binnen een eerlijk, globaal beleid in ontwikkelingslanden is de afgelopen vier kan hulp een katalysator zijn die net dat duwtje decennia gestegen van 48 naar 68 jaar. Alleen geeft om structurele verbetering mogelijk te al in de laatste tien jaar zijn 36 miljoen kinde- maken. Als zo’n beleid er niet komt, kan hulp ren extra naar school kunnen gaan dankzij hooguit het stootkussen zijn dat de allerergste ontwikkelingssamenwerking. In een land als klappen opvangt en verzacht.

2


Inleiding

1. Waarom hulp geven? 1.1. Drijfveren om aan ontwikkelingssamenwerking te doen We vinden het evident dat we ons wassen met schoon water bij het opstaan, vervolgens naar het werk of naar school gaan, als we ziek worden naar de dokter gaan en kunnen gaan slapen onder een veilig dak zonder een hongerige maag. Als we dat evident vinden voor onszelf en voor de mensen om ons heen, waarom zou dat dan niet voor iedereen ter wereld gelden? Toch worden de basisrechten van de mens systematisch geschonden, doordat de welvaart wereldwijd ongelijk verdeeld is. Het is vanzelfsprekend dat we daar vanuit ons gevoel voor solidariteit iets aan willen veranderen. Die solidariteit is niet vrijblijvend. In veel gevallen heeft armoede elders immers haar wortels bij ons. De schuld die we hebben in te lossen is deels historisch. De meeste kolonies in Afrika zijn pas in de afgelopen vijftig jaar onafhankelijk geworden. In het perspectief van de geschiedenis is dat een heel korte tijd. Vijftig jaar is soms onvoldoende om de enorme maatschappelijke ontwrichting die wij teweeg hebben gebracht ongedaan te maken. Maar ook nadien is onze schuld blijven groeien. We hebben volop geprofiteerd van de goedkope grondstoffen en arbeidskrachten in de allerarmste landen. Om die te krijgen, aarzelden we niet om foute regimes te installeren, om bodemprijzen te betalen en om het leefmilieu blijvende schade

aan te richten. We zijn daar nog altijd niet mee gestopt. We dragen allemaal t-shirts die onder erbarmelijke omstandigheden in Oost-Azië zijn gemaakt, we bellen met een gsm met coltan dat voor een spotprijs uit DR Congo is gehaald en we wassen onze handen met palmoliezeep waarvoor tropisch woud is omgehakt. In een geglobaliseerde wereld is onze rijkdom gelinkt aan de armoede van anderen. Het minste wat we kunnen doen, is pogen die armoede te verlichten. Gelukkig is herverdeling niet noodzakelijk nadelig voor onszelf. Problemen als epidemiën en klimaatverandering stoppen niet aan de grens. Andere landen helpen met zaken als gezondheidszorg en behoud van het leefmilieu levert dus ook voor ons voordelen op. Wie arm blijft in een wereld waar rijkdom in overvloed aanwezig is, zal zich daar niet makkelijk bij neerliggen. In een wereld vol armoede mogen we ons dus verwachten aan grote migratiestromen en meer geweld. Natuurlijk kan welbegrepen eigenbelang nooit alleen de reden zijn om aan ontwikkelingshulp te doen: mensen laten creperen van armoede is niet goed te praten als we daar zelf beter van worden. Maar het kan wel een bijkomende aanmoediging zijn om echt werk te maken van een betere wereld.

Wat is hulp? De breedste definitie van hulp is de transfer van middelen van donoren naar ontvangende landen of actoren. In de context van internationale ontwikkelingssamenwerking, gaat deze hulp van welvarendere landen naar minder ontwikkelde landen. De officiële ontwikkelingshulp (Official Development Assistance of ODA), zijn die bestedingen die voldoen aan de criteria van het comité voor ontwikkelingssamenwerking van de OESO.1 Er zijn drie grote types van hulp: 1 Official Development Assistance (ODA) is defined as those flows to developing countries and multilateral institutions provided by official agencies, including state and local governments, or by their executive agencies, each transaction of which meets the following tests: i) it is administered with the promotion of the economic development and welfare of developing countries as its main

3

1. Bilaterale hulp: dit is hulp van de overheid van een land naar de overheid van een ander land die wordt beschouwd als ODA. Dit omvat het grootste percentage van hulp, namelijk 102,99 miljard dollar in 2008;2 2. Multilaterale hulp: dit is hulp gegeven door overheden aan multinationale organisaties, zoals de VN, Wereldbank en de Europese Commissie. Dit is ook ODA en bedroeg in 2008 36,32 miljard dollar; 3. Indirecte hulp: dit is de transfer van middelen via ngo’s (niet-gouvernementele organisaties). Wanneer overheden middelen geven aan ngo’s om hiermee programma’s en projecten te financieren in het Zuiden, objective; and ii) it is concessional in character and conveys a grant element of at least 25 per cent. 2 http://stats.oecd.org/Index. aspx?DatasetCode=TABLE1.


wordt dit ook beschouwd als ODA. In 2008 bedroeg dit 2,57 miljard dollar. Aangezien er ook heel wat individuele giften zijn aan deze ngo’s, ligt het totale bedrag besteed via ngo’s hoger. De termen ontwikkelingshulp en ontwikkelingssamenwerking worden vaak door elkaar gebruikt. 11.11.11 spreekt liever over ontwikkelingssamenwerking, omdat dit toelaat de samenwerking en de dialoog met de partnerlanden te benadrukken en niet alleen de geldstroom naar deze landen. We zullen in dit dossier meer dan eens benadrukken dat goede hulp samenwerking impliceert. In dit dossier spreken we naast ontwikkelingssamenwerking echter ook over ontwikkelingshulp, omdat het net vaak deze geldstroom is die in vraag wordt gesteld.

Waarom hulp geven

1.2. Vooruitgang maar onvoldoende 1.2.1 Vooruitgang… Hulp ligt de laatste jaren onder vuur. Deze kritische houding is niet onbegrijpelijk als je stil staat bij het feit dat een land als DR Congo reeds decennia hulp ontvangt en vandaag toch nog steeds helemaal onderaan de Wereld Honger Index1 bungelt. In Congo lijdt driekwart van de bevolking honger, dit is het slechtste resultaat wereldwijd2. Maar wie hieruit concludeert dat er de afgelopen jaren geen sprake is van ontwikkeling in – zelfs de allerarmste – ontwikkelingslanden, gaat voorbij aan de realiteit. We zien namelijk, naast de pijnlijke cijfers en verhalen over de aanhoudende kloof tussen Noord en Zuid en de gevolgen hiervan voor miljoenen mensen, dat er de laatste jaren ook veel positieve verhalen te vertellen zijn. In deze positieve verhalen heeft hulp vaak een belangrijke rol gespeeld, naast beleidsbeslissingen en gebeurtenissen op vele andere domeinen. In Ethiopië daalde het aantal mensen dat moet overleven met minder dan 1,25 dollar per dag van 61 % tot 29 % in achttien jaar tijd. Het aantal inschrijvingen in de basisschool nam toe van 22 % tot 72 % in de afgelopen 16 jaar. Ook Benin bewijst dat vooruitgang boeken op het Afrikaanse continent mogelijk is. Tussen 1991 en 2007 zijn de inschrijvingen in de basisscholen toegenomen van 43 % naar 83 %. Benin staat daarmee in de top 10 van verbetering op 1 De Wereldhongerindex is gebaseerd op drie factoren: het aandeel van ondervoede mensen in een bevolking, de aanwezigheid van ondergewicht bij kinderen jongeren dan vijf jaar, en de sterftecijfers bij kinderen jonger dan vijf jaar. 2 Wereldhongerindex, 2010.

vlak van onderwijs. Dit land scoort trouwens ook goed op gendergelijkheid en verbetering op vlak van gezondheidszorg voor moeders 3. In Tanzania daalde kindersterfte bij de geboorte met 40 % tussen 1999 en 2008. Na het conflict in 1994 betrad Rwanda de 21ste eeuw met één van de zwakste gezondheidssystemen wereldwijd. Maar vandaag toont Rwanda erg sterke resultaten op vlak van gezondheidszorg: het aantal geassisteerde bevallingen steeg van 39 % in 2005 tot 52 % in 2008, terwijl de kindersterfte (onder 5 jaar) daalde van 152 sterfgevallen per 1000 in 2005 tot 103 in 2008. Tevens steeg het gebruik van moderne anticonceptie van 10 % tot 27 % in amper drie jaar4.

3 Bron: Overseas Development Institute (2010). Millennium Development Goals Report Card: Measuring progress across countries. Londen: ODI Publications. 08.11.10, ODI, http://www.odi. org.uk/resources/download/5027.pdf. 4 Bron: The World Bank (23.07.2010). Learning from Maternal and Child Health Successes in Africa. [08.11.10, The World Bank, http://go.worldbank. org/QU1D01GRD0.

Enkele positieve cijfers op wereldschaal1 3 1,6 miljard mensen kregen toegang tot zuiver drinkwater sinds 1990, het proportionele aandeel van de wereldbevolking steeg hierdoor van 76 % naar 86 % tussen 1990 en 2006; 3 Kindersterfte is gehalveerd gedurende de laatste decennia door betere voeding, gezondheidszorg en verhoging van de levensstandaard. In 1990 stierven 13 miljoen kinderen in ontwikkelingslanden voor hun vijfde verjaardag aan ondervoeding, malaria, AIDS, tuberculose etc. In 2006 waren dat er nog 10 miljoen; 3 31 miljoen meer meisjes zijn ingeschreven in het onderwijs in vergelijking met 1999; 3 18 % stijging van inschrijvingen in algemeen basisonderwijs in Afrika de afgelopen 10 jaar; 3 15-20 jaar verhoging van de levensverwachting van vrouwen sinds 1970; 3 4 miljoen mensen in lage- en middeninkomenslanden ontvingen anti-retrovirale medicatie sinds 2008.

1

4

The World Bank (2010). How’s the World Doing? 08.11.10, The World Bank, http://www.worldbank.org/mdgs/.


Waarom hulp geven

1.2.2 … maar de noden blijven groot Ondanks de positieve cijfers, blijven de noden echter erg groot. Vandaag sterft nog steeds 1 op 8 kinderen voor hun vijfde levensjaar in sub-Sahara Afrika, wat 20 keer meer is dan het gemiddelde (1 op 167) in ontwikkelde landen. Ook in Zuid-Azië, met 1 op 14 kinderen, blijft de toestand meer dan zorgwekkend5. Op vlak van moedersterfte is de toestand in heel wat landen schrijnend. Op 100.000 geboortes stierven in 2008 290 moeders in ontwikkelingslanden tegenover 14 in ontwikkelde landen. In bepaalde regio’s ligt dat cijfer nog veel hoger, zoals in sub-Sahara Afrika waar op 100.000 geboortes, 640 moeders het leven lieten6. Vandaag lijdt 60 % van de Burundese bevolking honger en 75 % van de Congolese bevolking. Tien jaar na de ondertekening van de Millenniumverklaring en het opstellen van de 5 UN Inter-agency Group for Child Mortality Estimation (2010). Levels and Trends in Child Mortality. Report 2010. Estimates Developed by the UN Inter-agency Group for Child Mortality Estimation. New York: United Nations Children’s Fund. [08.11.10, UNICEF, http://www.unicef.org/media/ files/UNICEF_Child_mortality_for_web_0831.pdf. 6 WHO, UNICEF, UNFPA and The World Bank (2010). Trends in Maternal Mortality: 1990-2008. Geneva: World Health Organization. [08.11.10, World Health Organization, http://whqlibdoc.who. int/publications/2010/9789241500265_eng.pdf.

Millenniumdoelstellingen (MDG’s), lijkt het einddoel dus nog niet in zicht. Het vooruitgangsproces verloopt erg ongelijk – tussen regio’s, tussen landen, binnen landen en zelfs tussen de doelstellingen onderling. Bovendien werd heel wat vooruitgang getemperd door de verschillende crisissen waar we de afgelopen jaren mee te kampen kregen: een energiecrisis, een voedselcrisis, een financiële crisis, maar ook een snel opdoemende klimaatcrisis. Naast al dat crisisgeweld blijft een gebrek aan politieke wil een doorslaggevende factor voor het gebrek aan vooruitgang. Het nakomen van de gemaakte beloftes laat op zich wachten. Vooral in sub-Sahara Afrika moet er nog heel wat werk verricht worden om de MDG’s te kunnen halen. Dat een deel van de MDG’s globaal gehaald zullen worden tegen 2015 zal vooral te danken zijn aan de grote sprongen voorwaarts van enkele Aziatische groeilanden. Maar er zijn ook MDG’s die zelfs globaal nog ver buiten het bereik liggen tegen 2015. Zo gaat het erg slecht met MDG5 (moedersterfte) en MDG7 (duurzame ontwikkeling) wat sanitaire voorzieningen betreft. Ook om kindersterfte (MDG4) met twee derde terug te dringen is er nog heel wat werk voor de boeg7.

7 11.11.11/2015 De Tijd Loopt , « De wereld in verwachting » Dossier Millenniumdoelstellingen, 2010 .

Wat zijn ook al weer de MDG’s? Met het aannemen van de Millenniumverklaring in 2000 werden de objectieven van de internationale conferenties van de jaren ’90 samengebald tot een beperkt aantal meetbare en in de tijd geplande doelstellingen die gelden als een richten uitgangspunt voor de 21ste eeuw. Een aantal belangrijke principes en waarden die fundamenteel zijn voor de internationale betrekkingen staan er in beschreven: vrijheid, gelijkheid, solidariteit, verdraagzaamheid, respect voor het milieu en gedeelde verantwoordelijkheid. In de tekst wordt ondermeer ook aandacht besteed aan de specifieke noden in Afrika, goed bestuur en de versterking van de VN. Ook wordt er bepleit dat de globalisering ten goede komt van iedereen. De 8 Millenniumdoelstellingen (Millennium Development Goals of MDG’s) te realiseren tegen 2015, zijn afgeleid van deze Millenniumverklaring. De Verklaring is dus ruimer dan de concrete doelstellingen die er in vervat zijn. Daarom kunnen ook andere thema’s gelinkt worden aan de MDG’s, breder dan diegene die letterlijk vermeld worden in de 8 doelstellingen. Waardig werk is hiervan een goed voorbeeld.

5


De 8 Millenniumdoelstellingen tegen 2015: 1. Het aantal mensen dat honger lijdt en in armoede leeft, is gehalveerd. Iedereen heeft waardig werk. 2. Alle kinderen in de wereld krijgen basisonderwijs. 3. Meisjes mogen net zo vaak naar school als jongens. De kloof in het onderwijs is verdwenen. 4. In 1990 stierven 12,5 miljoen kinderen voor hun vijfde verjaardag, vaak door makkelijk te genezen ziektes. In 2015 moet dit aantal met twee derde verminderd zijn. 5. De moedersterfte moet in 2015 met driekwart zijn teruggebracht ten opzichte van 1990. 6. Voor 2015 wordt een halt toegeroepen aan de verspreiding van aids, malaria en andere ziektes. 7. Het aantal mensen dat geen schoon drinkwater en sanitair heeft is gehalveerd. Met een duurzaam milieubeleid gaan we onder andere ontbossing, klimaatverandering en het verdwijnen van soorten tegen. 8. Niet alleen het Zuiden werkt aan de Millenniumdoelen, ook de rijke landen zetten hun beste beentje voor. Dat doen we niet alleen door geld te geven. We voeren ook eerlijke handel, we zorgen voor betaalbare medicijnen en we schelden oude schulden kwijt.

Waarom hulp geven

Vele nationale en internationale ngo’s hebben er bovendien nooit een geheim van gemaakt dat de millenniumdoelen als doelstelling niet volstaan. Want wat doe je met die andere helft armen, die niet binnen de doelstelling van de strijd tegen de armoede valt? Dit maakt de vaststelling dat de MDG’s niet gehaald zullen worden in 2015 des te zuurder. In de MDG’s zelf zaten ook grote leemtes, die zelfs door het opnemen van arbeid in MDG1 niet werden opgevangen. De indicatoren waren ook te eng om echte vooruitgang naar de doelstellingen te meten. Een voorbeeld: een duurzaam milieu is niet enkel af te meten aan het percentage van de bevolking dat drinkbaar water ter beschikking heeft.

De jongste jaren erkennen ook donoren en internationale instellingen, zoals de Wereldbank, ongelijkheid als een belangrijk probleem. Voor ngo’s wordt onderontwikkeling grotendeels veroorzaakt door een slechte verdeling van macht. Echt duurzame remedies zijn dan ook gebaseerd op een scherpe analyse van nationale en internationale machtsverhoudingen. Dat gebeurt in het internationale debat rond de MDG’s weinig of niet.

Het MDG-kader houdt ook weinig of geen rekening met ongelijkheid. In theorie is het mogelijk om op globaal niveau de MDG’s te halen ondanks een groeiende ongelijkheid binnen en tussen landen. Als je verder kijkt dan 2015 is ontwikkeling op basis van groeiende ongelijkheid nochtans geen duurzame optie.

Nu meer dan ooit Uit de cijfers blijkt dat hulp nodig is omdat het nu levens redt en kansen biedt aan bevolkingsgroepen en ontwikkelingslanden. De nood aan “goede” (cfr. infra) hulp wordt verscherpt door verschillende globale crisissen die mensen wereldwijd raakt in hun ontwikkeling. Sinds september 2008 is de financiële crisis uitgegroeid tot een globale economische recessie. Ook in de ontwikkelingslanden zorgde ze voor een daling van de exportinkomsten en het opdrogen van de inkomende financiële stromen. Dit heeft geleid tot een verslechtering van de sociale en economische toestand. De kans dat de millenniumdoelstellingen voor ontwikkeling tegen 2015 worden bereikt, komt ernstig in het gedrang. Volgens de ramingen van de Wereldbank zou de crisis zo een 64 miljoen bijkomende mensen in extreme armoede duwen voor eind 20101. Het percentage ondervoede mensen in 1 The World Bank (2010). Global Monitoring Report 2010. The MDGs after the crisis. Washington, DC: The World

6

ontwikkelingslanden daalde van 20 % in 1990-92 naar 16 % in 2004-06, maar de internationale economische recessie en de voedselcrisis hebben de trend gekeerd2. In de komende maanden dreigt een nieuwe schuldencrisis als gevolg van de wereldcrisis deze verpaupering nog te versnellen. Door het gebrek aan sociale beschermingssystemen vallen zij die reeds zo kwetsbaar zijn volledig overboord, nu er minder tewerkstelling is en de voedsel- en olieprijzen de lucht in schoten3. DaarenBank. 08.11.10, The World Bank, http:// www.worldbank.org/gmr2010. 2 UNITED NATIONS., The Millennium Development Goals Report 2009. New York, 2009. United Nations Department of Economic and Social Affairs. ISBN 978-92-1-10119 http://www.un.org/millenniumgoals/pdf/MDG %20Report %20 2009 %20ENG.pdf. 3 Oxfam International, “21st Century Aid : Recognising success and tackling failure”, Oxfam Briefing Paper 137, april 2010, p.9.


boven worden vooral ontwikkelingslanden geconfronteerd met de klimaatcrisis. Zo zorgen smeltende gletsjers tijdelijk voor meer water, maar daarna voor uitdroging van rivieren. Dit is onder andere een probleem in veel Aziatische gebieden en in de Andesregio. Tegen 2080 zouden 1,8 miljard mensen méér een gebrek aan zoet water ervaren. In andere gebieden zal het dan weer té nat worden. Doordat het warmer wordt, zet het zeewater uit en smelten de poolkappen, waardoor de zeespiegel stijgt. Een temperatuurstijging van 3°C zal 330 miljoen mensen permanent op de vlucht jagen. Kleine eilandstaten zullen verdwijnen. Eén miljard mensen lopen gevaar omdat ze in sloppenwijken aan rivieren wonen.

Waarom hulp geven

1.3. Hoeveel hulp wordt er gegeven? Reeds in 1970 8 beloofden alle rijke landen om vanaf 1975 0,7 % van hun rijkdom te besteden aan ontwikkelingssamenwerking.9 Deze belofte werd ondertussen verschillende keren herbevestigd in internationale overeenkomsten, zoals in 2002 op de internationale conferentie over financiering voor ontwikkeling in Monterrey, Mexico. In 2009 gaven alle rijke industrielanden (OESO-DAC leden) samen 119,5 miljard dollar aan ODA.10 Die 119,5 miljard dollar vertegenwoordigde slechts 0,31 % van het gezamenlijke Bruto Nationaal Inkomen van alle OESO-DAC lidstaten. Als we bekijken hoeveel hulp de voorbije jaren beloofd werd, maar niet gegeven, stellen we vast dat de ontwikkelingslanden de voorbije tien jaar in totaal maar liefst 1.378,076 miljard dollar minder ontvingen dan ze hadden moeten krijgen als alle rijke landen hun belofte waren nagekomen. Sinds 1970 loopt het verschil volgens Oxfam op tot ongeveer 3 biljoen dollar.11 Op dit moment komen slechts een handvol landen hun belofte na om minstens 0,7 % van hun BNI aan ontwikkelingssamenwerking te besteden.12 België beloofde stellig om tot de “club 0,7 %” toe te treden in 2010. In 2009 stond België op de 6e plaats in de lijst van donoren, met 0,55 % van het BNI en er werden ook heel wat extra middelen voorzien op de begroting. Het blijft afwachten of alle beloofde middelen ook effectief worden besteed in 2010. Volgens onze berekeningen overschat de Belgische regering alvast bepaalde uitgaven, waardoor het doel ook in 2010 (net) gemist zal worden en dit ondanks het meetellen van een omvangrijke schuldkwijtschelding aan de DR Congo.13 De kwijtschelding van dit grote bedrag (320 miljoen euro) werd totnogtoe telkens opnieuw uitgesteld omdat DR Congo niet voldeed aan een aantal door het IMF bepaalde criteria nodig om in aanmerking te komen voor schuldkwijtschelding. 11.11.11 pleit er al lang voor dergelijke schuldkwijtscheldingen niet te laten meetellen als officiële hulp, gezien het eigenlijk een vervuiling van het budget voor ontwikkelingssamenwerking is. Het kost België immers 8 De resolutie hierover is in 1970 door de Algemene Vergadering van de VN aangenomen. 9 UN 1970, paragraph 43. 10 Organisation for Economic Co-operation and Development – Development Assistance Committee, www.oecd.org/dac/stats/data. 11 Oxfam International, “21st Century Aid : Recognising success and tackling failure”, Oxfam Briefing Paper 137, april 2010, p. 5. 12 Zweden, Noorwegen, Luxemburg, Denemarken en Nederland. 13 11.11.11, Jaarrapport: de Belgische Ontwikkelingssamenwerking in 2009, april 2010.

7


in de realiteit zo goed als niets en bovendien kan dit bedrag hoe dan ook slechts eenmaal worden ingeschreven. Om de Belgische hulp ook na 2011 op peil te houden is er dus veel meer “echt” geld nodig. Bovendien tellen de donoren nog heel wat andere uitgaven mee als officiële ontwikkelingshulp die op het terrein weinig verschil maken. Het gaat dan bijvoorbeeld om de opvang van asielzoekers en de kosten van buitenlandse studenten aan Belgische scholen. In 2009 gaven we op die manier 163 miljoen euro aan ‘vervuilde’ hulp. De ‘echte’ ontwikkelingshulp klokte daardoor af op 0,5 % van het BNI in plaats van de officiële 0,55 %. Helaas zijn de donoren niet van plan de definitie van hulp in de correcte zin aan te passen. Sterker nog, ze zoeken naar nieuwe manieren om het budget te vertekenen. Zo zijn er plannen om ook de kosten van het bestrijden van klimaatverandering en bepaalde militaire interventies erbij te tellen. Interessant is ook om de officiële ontwikkelingshulp te vergelijken met andere financiële stromen. Natuurlijk is 119,5 miljard dollar veel geld, maar in vergelijking met bijvoorbeeld de 1531 miljard dollar die in 2009 wereldwijd werd uitgegeven voor militaire doeleinden (7,8 %)14, is het een peulschil. Het is ook heel wat minder dan de bedragen die jaarlijks van het zuiden naar het noorden vloeien in de vorm van schuldaflossingen. Lage inkomenslanden betalen jaarlijks nog 35 miljard dollar schulden terug. Alle ontwikkelingslanden samen betalen jaarlijks maar liefst 540 miljard dollar terug. Een nog grotere geldstroom van zuid naar noord bestaat uit kapitaalvlucht. Soms ronduit illegaal (belastingontduiking), soms op het randje van de legaliteit (belastingontwijking), maar steeds met de bedoeling minder bij te moeten dragen aan de gemeenschap. Dit wordt geschat op tussen 500 en 800 miljard dollar per jaar.15 En dan is er nog de gigantische kost van de ‘reddingsoperaties’ voor de banken tijdens de financiële crisis: alle leningen aan banken, overheidsgaranties voor bankkredieten, participaties, overname van aandelen enzovoort. Wereldwijd werd er in 2009 meer dan 3000 miljard dollar gepompt in dat soort operaties16. Wat aantoont dat er 14 Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), “Yearbook 2010”, http://www.sipri.org/ yearbook. 15 Eurodad Fact Sheet, “Capital Flight diverts development finance”. 16 De Meyer Rudy, “11.11.11 over de financiële crisis. Van dieptepunt naar keerpunt”, maart 2009.

Waarom hulp geven

Tabel: ODA 2000-2009 in Courante prijzen (miljard $) voor DAC-donoren Jaar

2000

2001

2002

2003

2004

Totale ODA

53,961

52,687

58,575

69,43

79,854 107,83

2005

ODA-BNI %

0,22

0,22

0,23

0,24

0,7 %

171,69

167,64

178,27

Verschil

117,73

114,953 119,695 133,074 143,736 128,05

0,25

0,32

202,504 223,59

235,88

– mits politieke wil – op korte termijn erg veel middelen vrijgemaakt kunnen worden. De vaststelling dat de overheden een belofte niet nakomen, die nochtans haalbaar is en

2006

2007

2008

2009

Totaal

104,823 104,181 122,295 119,573 873,209 0,3 244,59

0,27 271,76

0,3 285,36

0,31 270

2251,284

139,767 167,579 163,065 150,427 1378,076 vooral van politieke wil afhangt, is des te pijnlijker omdat onze generatie wellicht de eerste generatie ooit is die de extreme armoede zou kunnen halveren (MDG 1) met slechts 0,7 % van het BNI.

1.4. Hulp als katalysator voor ontwikkeling In ontwikkeling speelt ontwikkelingssamenwerking een reële maar bescheiden rol. Het is niet de drijvende kracht achter grote bewegingen in de wereldgeschiedenis. Het is ook nauwelijks een verklarende factor voor de grote pieken en dalen in economische en sociale ontwikkeling de voorbije decennia, ook niet in ontwikkelingslanden. De grote verschuivingen hangen veel meer vast aan onderliggende zwaardere economische, sociale en culturele trends en gebeurtenissen. Hulp is met andere woorden geen wondermiddel en is zeker niet de enige noodzakelijke voorwaarde om tot ontwikkeling te komen. Maar daaruit concluderen dat ontwikkelingshulp helemaal niet nodig is, zou te kort door de bocht zijn. Hulp kan immers wél een belangrijke katalysator zijn om tot de nodige ontwikkeling te komen.

1.4.1 Deelname aan sociale en economische leven Zo kan hulp een erg belangrijke bijdrage leveren tot het verlenen van essentiële publieke diensten, zoals onderwijs of gezondheidszorg. Dit betekent voor vele individuen vaak de kans om deel te nemen aan het sociale en economische leven en niet uit de ontwikkelingsboot te vallen. Dit betekent natuurlijk ook dat de samenleving deze capaciteiten kan benutten en zo tot een betere ontwikkeling kan komen. Bijna de helft van de bevolking van Ghana moet het stellen met minder dan 1 dollar per dag en tot voor kort ging slechts 62 % van de kinderen naar de lagere school. In 2003 kondigde de Ghanese overheid aan dat ze het schoolgeld zouden afschaffen en dat ze daarenboven de scholen financieel zouden tegemoet komen in de gemaakte kosten per kind. Ze voorzag één vijfde van haar budget voor onderwijs. Maar die sommen waren te

8


beperkt om de plannen gerealiseerd te krijgen. De hulp van donoren was dus meer dan welkom. Ghana heeft daarom samen met de hulp van een aantal donoren actie ondernomen. Binnen het eerste jaar steeg het aantal kinderen in het basisonderwijs van 62 % naar 69 %. Het aantal ingeschreven meisjes, reeds jarenlang gestagneerd, steeg opeens sneller dan het aantal ingeschreven jongens. Erg belangrijk als je weet dat geschoolde meisjes minder snel besmet raken met het HIV-virus en dat ze een groter inkomen halen uit hun job17. Meer meisjes op de schoolbanken krijgen kan bijdragen tot een verbetering van de globale gezondheid van de bevolking, wat op termijn dan weer de kansen van die bevolking op deelname aan het sociale en economische leven versterkt.

1.4.2 Bijdrage tot economische groei Economische groei leidt op zichzelf niet tot duurzame ontwikkeling voor iedereen. Vaak komt de opbrengst van deze groei uitsluitend terecht bij een toplaag van de bevolking, omdat niet elke economische groei automatisch meer waardige jobs creëert of een verbetering van de sociale en economische situatie van de armste lagen van de bevolking met zich meebrengt. Toch is economische groei wel degelijk nodig voor ontwikkeling. Maar die moet dan wel duurzaam zijn in alle betekenissen van het woord en ten goede komen aan iedereen. Op zichzelf kan ontwikkelingssamenwerking geen groeiproces op lange termijn realiseren, maar ze kan er wel op verschillende manieren toe bijdragen. Toegang tot gezondheidszorg redt niet enkel levens en laat mensen niet enkel toe om deel te nemen aan het sociale leven, maar draagt 17 Aid Watch report 2009 Concord, Case Study 2008 Oxfam International, p.5.

Waarom hulp geven

ook bij tot de economische groei van een land. Voorkomen dat mensen inactief zijn door ziekte is essentieel voor de economische groei van een land. Zo werd in 2006 gezondheidszorg gratis aangeboden in Zambia, met internationale financiële hulp. Vandaag krijgen in Zambia 200.000 HIV-patiënten een levensreddende anti-retrovirale behandeling, meer dan 60 keer meer mensen dan in 2003. Schattingen schuiven een BNP-verlies van 1 % naar voor in sub-Sahara Afrika ten gevolge van HIV. Door deze HIV-behandeling toegankelijk te maken, draag je dus bij tot een duurzamere economische groei18. Een ander voorbeeld is malaria, dat Afrika elk jaar 12 miljard dollar kost. Het verdrijven van malaria zou voor 1,3 % BNI groei kunnen zorgen19. Daarnaast kan via ontwikkelingshulp ook de lokale economie rechtstreeks ondersteund worden. Dit kan o.a. door het verlenen van microkredieten, capaciteitsversterking van lokale ondernemers of het verstrekken van risicokapitaal, waar conventionele investeerders wegblijven.

1.4.3 Verschil tussen net niet uit de boot vallen en totale uitsluiting Veel mensen in de Minst Ontwikkelde landen bevinden zich in een erg kwetsbare situatie: elke kleine, onverwachte gebeurtenis – ziekte, slechte oogst, etc. – kan ervoor zorgen dat een gezin terecht komt in een situatie van extreme armoede. Het aanbieden van systemen van sociale bescherming om dergelijke kleine, maar levensbelangrijke schokken op te vangen, kan voorkomen dat mensen terecht komen in schrijnende armoede. Hulp kan een rol spelen in het ondersteunen van arme landen om dergelijke sociale beschermingsmaatregelen te nemen. Zo biedt het Hunger Safety Net Program, gesponsord door DFID (Britse ministerie van ontwikkelingssamenwerking) en de Keniaanse overheid, een maandelijkse gift van 15 dollar aan gezinnen die leven in extreme armoede. Deze 15 dollar betekent vaak het verschil tussen net niet uit de boot vallen en totale uitsluiting20. De Belgische samenwerking heeft in het vorige samenwerkingsprogramma met Peru (2005-2009) financiële ondersteuning gegeven aan de inspanningen om meer mensen een 18 Oxfam International, “21st Century Aid : Recognising success and tackling failure”, Oxfam Briefing Paper 137, april 2010, p 10. 19 Oxfam International, “21st Century Aid : Recognising success and tackling failure”, Oxfam Briefing Paper 137, april 2010, p 4. 20 Oxfam International, “21st Century Aid : Recognising success and tackling failure”, Oxfam Briefing Paper 137, april 2010, p.11.

9


ziekteverzekering toe te kennen. Het aantal mensen dat hier recht op had, was immers erg beperkt: enkel de actieve bevolking met een vaste job kon een bijdrage leveren en aldus aangesloten zijn bij de officiële ziekteverzekering. Gezien het grote aantal niet-werkenden, mensen die in de informele sector actief zijn en rurale bevolking, was dit slechts een minimaal percentage van de bevolking. Het programma SIS (Sistema Integral de Salud - een uitgebreide ziekteverzekering) heeft gezorgd voor een enorme uitbreiding van personen die toegang hebben tot de ziekteverzekering. Bij aansluiting hebben ze recht op gratis gezondheidszorg voor de meest voorkomende ziekten in het publieke gezondheidssysteem. De Belgische regering heeft een deel van de middelen gegeven voor deze ziekteverzekering.

1.4.4 Capaciteitsversterking overheidsinstellingen Hulp kan ook een belangrijke bijdrage leveren tot de versterking van de capaciteiten van een overheid om op termijn een op duurzame ontwikkeling gericht beleid te bepalen en uit te voeren. Zo ondersteunde de Belgische overheid het Congolese Ministerie van Landbouw door de aanwezigheid van een BTC-expert in het ministerie te financieren. Dit met de bedoeling om de Congolese overheid te ondersteunen in het ontwikkelen van een degelijk gedecentraliseerd landbouwbeleid. Dit ondersteuningsprogramma leidde tot positieve resultaten. Om tot beleid en decentralisatie te komen in een land met een institutionele leegte werden o.a. dialoogplatformen opgezet, namelijk de CARG’s (Conseil Agricole Rural de Gestion). Op deze platformen kunnen boeren, boerinnen en lokale ngo’s dialogeren met lokale overheden. Dit kan gaan over dagdagelijkse problemen, zoals aanklachten tegen “les tracasseries” (illegale boetes en afpersing), maar ook over beleidsaspecten zoals prijzen, kredieten, belastingen, wegenonderhoud, etc. In de helft van de districten en provincies zijn er nu in totaal meer dan 120 CARG’s. Binnen dit project was er ook aandacht voor vormingen, een tijdschrift en communicatie naar meer dan 100 plattelandsradios. Een veelbelovend project met een sterk team van Congolese kaders en een bekwame BTC-expert. Deze aanpak kreeg positieve evaluaties, steun van het ministerie van Landbouw, de FAO en de Wereldbank en vooral van de boerenorganisaties.

1.4.5 Versterken rechtsstaat en democratisering Zo kan hulp ook bijdragen tot het versterken van een rechtsstaat. De Belgische ngo’s

Waarom hulp geven

hebben er in Peru eind jaren ’90 voor gepleit dat de Belgische overheid het enige echt onafhankelijke overheidsorgaan zou steunen dat er nog overbleef: de Defensoría del Pueblo (ombudsdienst). Die stond nog in de kinderschoenen, maar had bewezen stevig in zijn schoenen te staan en niet te plooien voor President Fujimori die alle macht naar zich had toegetrokken. De Belgische overheid heeft dan ook de afgelopen 10 jaar deze ombudsdienst gesteund. De defensoría is nog steeds een onafhankelijke dienst die zeer goed werk levert. Bovendien wordt ze door de organisaties van de civiele maatschappij in Peru beschouwd als één van de weinige overheidsinstanties die hen au sérieux neemt en hen ondersteunt. De defensoría evolueert mee met de behoeften en met de nieuwe thema’s op de agenda. Zo is zij nu één van de steunpilaren rond de rechten van inheemse volkeren en milieurechten. Dit is zeer belangrijk in de context van vaak explosieve conflicten die voor de helft veroorzaakt zijn door extractieve industrieën en problemen met mijn- en petroleumbedrijven. Maar ook de bijdrage die donoren leveren aan democratiseringsprocessen kan erg belangrijk zijn. Zo werden de verkiezingen in DR Congo in 2006 ondersteund door verschillende donoren, waaronder de Belgische overheid. Zonder deze internationale hulp, zou de organisatie van verkiezingen onmogelijk geweest zijn. Ondanks het feit dat de organisatie van verkiezingen geen garantie biedt dat er ook effectief sprake is van een democratiseringsproces in een land, is het belangrijk dat dergelijke verkiezingsprocessen plaatsvinden. In het kader van dergelijke democratisering is het ook erg belangrijk dat hulp bijdraagt tot de capaciteitsversterking van de lokale bevolking en de civiele maatschappij om actief te participeren aan het beleid in hun land. Zij moeten sterk genoeg staan om hun overheid tot verantwoording te kunnen roepen. Het is door de mix van effectieve staten en een

actief burgerschap dat ontwikkeling kan bereikt worden. Een voorbeeld hiervan is de ondersteuning die 11.11.11 geeft aan de civiele organisaties in Burundi om het beleid van de Burundese overheid en donoren op vlak van landbouw op te volgen. Door de ondersteuning en capaciteitsversterking die 11.11.11 heeft gegeven, werden de Burundese civiele organisaties gestimuleerd om de politieke verantwoordelijken voor dit beleid te benaderen. Zo vond in oktober 2010 een historisch moment plaats, waarbij voor de eerste maal de civiele organisaties hun boodschap rond het landbouwbeleid mochten verkondigen in het Burundese Parlement. Het Burundese parlement beloofde tijdens dit bezoek de eigen budgettaire inspanningen voor landbouw te verdubbelen en zelfs te verdrievoudigen. Een belofte die ook door de media werd opgepikt en verspreid.

1.4.6 Actie- en lobbywerk in het Noorden Bovendien kan ontwikkelingssamenwerking ook ideeën aanleveren die tijd nodig hebben om te rijpen, die dan opeens een verandering kunnen versnellen of de stroom wat van richting doen veranderen. Daarom is, naast het meefinancieren van ontwikkelingsprogramma’s in het Zuiden ook publieke actie en lobbywerk in het Noorden, minstens even belangrijk. Een goed voorbeeld hiervan is de campagne die 11.11.11 – samen met andere civiele organisaties en netwerken - rond de zogenaamde Tobintaks of Munttransactietaks voerde. De ngo-wereld werd voor haar eis om zo’n taks in te voeren lange tijd smalend bekeken, maar langzaamaan is dit ook in de politieke wereld doorgesijpeld en behoort België vandaag tot de trekkersgroep voor dergelijke financiële transactietaksen in Europa. Ook op vlak van schuldkwijtschelding hebben de ngo’s na jarenlange strijd vooruitgang geboekt.

1.5. Kritiek op hulp weerlegd Dat we teveel geld naar ontwikkelingslanden zouden sturen hebben we hierboven reeds genuanceerd, alsook de opvatting dat hulp tot nog toe tot niets heeft geleid blijkt niet correct. Maar er blijven nog heel wat mogelijke kritieken die we hieronder even aanhalen en hier telkens bij vermelden waarom dit volgens ons geen argumenten zijn om te pleiten voor de afschaffing van hulp.

1.5.1 “Door hulp te geven ontwikkelen landen zich niet” In een recent boek dat nogal wat ophef maakte in de sector van de Ontwikkelingssamenwerking beweerde Dambisa Moyo21 dat ontwikkelingshulp er net voor zorgt dat landen zich niet ontwikkelen. Het geven van hulp zou regeringen er toe aanzetten om minder verantwoordelijkheid tegenover de 21 Dambisa Moyo, Dead Aid: Why Aid is Not Working and How There is a Better Way For Africa, 2009.

10


Waarom hulp geven

eigen arme bevolking op te nemen. Er gaat inderdaad soms één en ander fout met de manier waarop hulp gegeven wordt. Maar de conclusie dat het dan maar beter is alle hulp te stoppen en middelen te halen op de private kapitaalmarkten delen we niet.

even opmerkelijk. Uiteraard spelen ook hier factoren zoals handel, economie of de kwaliteit van het algemene overheidsbeleid een veel grotere rol dan louter de financiële ondersteuning. Maar wanneer die factoren gunstig zijn en de kwaliteit van het overheidsbeleid goed is, maakt steun van buitenaf meer en sneller een aantal, soms cruciale investeringen mogelijk.

Landen als Zuid-Korea of Taiwan kregen jarenlang grote bedragen aan ondersteuning, tot ze het zelf konden rooien. Zuid-Korea is ondertussen zelf een donorland en lid van de OESO-DAC geworden, maar het ontving 1.5.2 “Ontwikkelingslanden zijn tussen 1953 to 1974 ongeveer 4 miljard dolte afhankelijk van hulp” lar aan giften, waarvan drie vierde vóór 1968. Buitenlandse hulp was één derde van het Sommigen keren het adagium “no taxation nationale budget in 1954, steeg tot 58,4 % in without representation” om en maken er van: 1956, en was ongeveer 38 % van het budget “no representation without taxation.” Een overin 1960. In de jaren ’70 nam de buitenlandse heid die niet van haar bevolking afhankelijk hulp en de afhankelijkheid ervan snel af. Maar is voor haar inkomsten, maar van externe ze was wel essentieel voor het herstel van het donoren, zal geen verantwoording afleggen land na de Koreaanse oorlog in de jaren ’50 aan haar eigen burgers, maar aan die externe en voor de groei vanaf de jaren ’60, omdat het donoren. Dit klopt zeker voor een deel. Waar voorkwam dat Seoul schaarse buitenlandse de helft van de overheidsinkomsten bestaan deviezen moest besteden aan de import van uit hulp uit het buitenland, is iets aan de voedsel of andere noodzakelijke goederen als hand. Zo zal de internationale hulp in 2011 cement. Het bevrijdde Zuid-Korea ook van de ongeveer 46 % van de totale inkomsten van de last van zware internationale schulden tijdens Congolese begroting betekenen en niet eens deze initiële fase van groei, waardoor de rege- alle buitenlandse hulp wordt in de begroting ring middelen kon voorzien in lijn met de eigen weerspiegeld. Die hulp is echter heel vaak planningsdoelstellingen.22 noodzakelijk om essentiële publieke dienstverlening (onderwijs, gezondheidszorg) te In Taiwan droeg een stevig economisch kunnen verzorgen. Dit plots wegnemen, ontregeringsbeleid met opeenvolgende vierjaren- neemt onmiddellijk ontwikkelingskansen voor plannen bij tot economische vooruitgang. gehele bevolkingsgroepen. HulpafhankelijkEerst in de landbouw (jaren ’50) en dan in heid werk je dus niet weg door van de ene dag de industrie (jaren ’60). Met hulp en advies op de andere te stoppen met hulp. Wel door van VS, voerde de “Republic of China”, zoals betere hulp te geven, die zichzelf op termijn Taiwan toen heette, een succesvol landher- overbodig maakt. Deze goede hulp is gericht vormingsprogramma door, Japan bouwde op de capaciteitsopbouw van de overheid, de mee aan de infrastructuur en de Chinese lokale bevolking en de civiele maatschappij. nationalisten van het vasteland zorgden voor Belangrijk is dat de ontvangende overheden vaardigheden en kapitaal. De hulp van de hun verantwoordelijkheid nemen voor de beVS werd vanaf 1965 afgebouwd, maar tegen paling van het beleid – op basis van participa1968 had de VSA meer dan 2 miljard dollar tie van de bevolking – en dat ze van hieruit ook streven naar hulponafhankelijkheid op termijn. aan hulp gegeven.23 Maar de donoren van hun kant moeten deze Dichter bij huis zorgde het Marshallplan na de ruimte ook bieden aan de ontvangende overtweede wereldoorlog ervoor dat West-Europa heden en hen hierin ondersteunen. er veel sneller economisch terug bovenop geraakte. Recenter bewijzen de structuurfond- Zo droeg België de voorbije jaren bij aan een sen van de EU dat, wanneer goed besteed, programma om de capaciteit van de overheid steun van buitenaf wel degelijk kan bijdragen in Mozambique te verhogen om zelf beter betot een snellere sociaal-economische ontwik- lastingen te kunnen innen en om het financieel keling. Bij de oudere lidstaten heeft dit Spanje beheer van de overheid te verbeteren. Op het geholpen om de achterstand ten opzichte van niveau van de centrale overheid zijn onderde rest van de EU bij te benen en bij de jongste tussen een aantal belangrijke stappen vooren toekomstige EU-lidstaten is de vooruitgang waarts gezet en de bedoeling is nu om deze ook te herhalen bij de diverse ministeries. Op 22 Encyclopedia of the Nations, Republic of Korea die manier draagt hulp er toe bij dat de eigen (ROK). http://www.country-data.com/cgi-bin/ inkomsten van partnerlanden toenemen, wat query/r-12334.html. op termijn de afhankelijkheid van buitenlandse 23 http://www.nationsencyclopedia.com/Asia-andhulp vermindert. Oceania/Taiwan-HISTORY.html.

11


Waarom hulp geven

1.5.3 “Al het geld verdwijnt in de zakken van corrupte regimes” Dat corruptie een rem op ontwikkeling is, kan niemand ontkennen. Veel landen die ontwikkelingshulp kregen, kampen met corruptie. Maar hieruit concluderen dat ontwikkelingshulp hier de oorzaak van is, gaat echter te kort door de bocht. Uit de cijfers blijkt dat er geen eenduidige correlatie is tussen het ontvangen van ontwikkelingshulp en corruptie. China en voormalige sovjetlanden, geen ontvangers van hulp, scoren systematisch slecht op de corruptie-indexen. Andere landen scoren dan weer relatief goed, ondanks het ontvangen van hulp. Zo doen Namibië en Ghana het beter dan Bulgarije, Roemenië en Italië 24. Verder zwijgen degenen die deze kritiek geven vaak in alle talen over de rol van het Noorden. Veel bedrijven van hier spelen het spelletje maar al te graag mee. En in heel wat kluizen van landen met een sterk bankgeheim ligt de vrucht van corrupte activiteiten.

gevallen leidde dit tot ontslag of andere bestraffing. Bovendien kwam er mede dankzij ICW een commissie voor corruptiebestrijding met verregaande onderzoeksbevoegdheid in Indonesië. Dit voorbeeld toont aan dat ontwikkelingshulp juist een middel tegen corruptie kan zijn, in plaats van de oorzaak ervan.

1.5.4 “Hulp kan niet op tegen natuur en cultuur” Volgens sommige critici is de situatie van arme landen onveranderlijk en moeten we ons maar bij de feiten neerleggen. Ze geven de schuld aan de lokale cultuur of natuur. Cultuur is dynamisch en erg afhankelijk van perceptie. Zo schreef men in de 19e eeuw de primitieve toestanden in Aziatische landen als Japan toe aan de luiheid van de Japanners. De eeuw daarop werd de economische vooruitgang in hetzelfde land dan weer verklaard door de vlijtige volksaard25.

Ook geografische omstandigheden worden vaak aangehaald. Het is waar dat ons gematigde klimaat, waar planten makkelijk groeien en waar we geen hinder ondervinden van malariamuggen, ideaal lijkt voor ontwikkeling. Maar laten we niet vergeten dat ook heel wat rijke landen een extreem klimaat kennen. Australië en het zuiden van de VS werden rijk ondanks de woestijnen, terwijl de Scandinavische landen ondanks bittere kou de sociaal-economische wereldtop uitmaken. Eén van de partners van 11.11.11, Indonesian Andersom zijn er ook heel wat arme landen Corruption Watch (ICW), is al jaren de luis in waar de natuur lang niet zo onvriendelijk is. Zo de pels van de Indonesische overheid. Werk- behoort DR Congo tot de allerarmste landen, nemers van ICW belandden in de gevangenis terwijl het natte, warme klimaat heel gunstig of worden regelmatig onder druk gezet. Maar is voor de landbouw. Al bij al is het zowel onde organisatie bracht diverse corruptiezaken nodig als oneerlijk om ons neer te leggen bij aan het licht, waarbij politici, bedrijfsmensen ‘vaststaande feiten’. of ambtenaren betrokken waren. In sommige

Reden te meer om ten strijde te trekken tegen corruptie. In veel landen gebeurt dat juist met steun van ontwikkelingshulp. Dat kan zijn door initiatieven vanuit overheden of de ngo-wereld. Ze helpen overheden om hun bestedingen transparanter te maken en corruptie te bestrijden op alle niveaus en ze helpen burgers om hun kritische stem te laten horen tegen corruptie.

24 Transparancy international , Corruption Perception index 2010, http://www.transparency.org/ policy_research/surveys_indices/cpi/2010.

25 Sachs Jeffrey, “Het einde van de armoede: Hoe we dit doel binnen twintig jaar kunnen bereiken”, 2005, p.316.

Rol ontvangende overheden op vlak van goed bestuur 1 Ook partnerlanden moeten hun verantwoordelijkheden nemen. Enkele aanbevelingen op een rijtje: 3 Partnerlanden hebben de verantwoordelijkheid om een nationaal plan uit te werken voor armoedebestrijding dat onder meer voorziet in publieke dienstverlening voor alle inwoners; 3 Partnerlanden moeten mensenrechtenstandaarden hooghouden zodat voor elke inwoner democratische rechten in het algemeen en die op vrije meningsuiting in het bijzonder gegarandeerd zijn; 3 Ze moeten de corruptiecultuur een halt toe roepen door zo transparant, open en democratisch mogelijk te werken en dus ook ruimte te laten voor kritische stemmen. Het respecteren van democratische rechten betekent dat ontwikkelingslanden ruimte moeten laten voor parlementen om het beleid van de overheid te controleren; 3 Ze moeten zorgen voor een wettelijk kader waarbinnen de civiele maatschappij de activiteiten van de overheid kan monitoren en respect hebben voor hun onafhankelijkheid, net zoals die van audit-bureaus, de media en het rechtswezen. 1 Oxfam International, “21st Century Aid : Recognising success and tackling failure”, Oxfam Briefing Paper 137, april 2010, p 6 & p.24.

12


Waarom hulp geven

1.5.5 “Hulp bereikt de armsten toch niet” Deze kritiek is gedeeltelijk terecht. Zo is hulp gegeven aan bevriende regimes om hen in het zadel te houden, zoals bijvoorbeeld ten tijde van Mobutu in Zaïre, inderdaad hulp die de armsten niet bereikt. We zien echter ook veel voorbeelden van waar hulp de allerarmsten wel bereikt (cfr. supra). Het is echter de opdracht om ervoor te zorgen dat de hulp daadwerkelijk op de noden van de armsten gericht is en dat de besteding ook transparant verloopt. Hiervoor is o.a. een sterke civiele maatschappij belangrijk, zodat deze de besteding van de middelen kan controleren. Daarom zetten ngo’s steeds meer in om het ondersteunen en versterken van de capaciteit van organisaties uit het maatschappelijk middenveld, de zogenaamde civiele maatschappij.

Een ander deel van het geld dat besteed wordt in het Noorden draagt wel op directe wijze bij aan de doelstellingen. Een belangrijk deel van het probleem ligt immers bij ons: oneerlijke handelrelaties, onrechtvaardige investeringsakkoorden, ongelijke verdeling van capaciteiten en kennis… Om hier iets aan te doen is actie in het Noorden nodig. Ngo’s willen overheid en publiek hier in het Noorden mobiliseren om zich ook in te zetten voor de problemen in het Zuiden. Het publiek heeft de boodschap ondertussen goed begrepen: volgens het laatste Eurobarometeronderzoek zijn negen op de tien Europeanen voorstander van het nakomen van onze beloften op het gebied van ontwikkelingssamenwerking.

In Peru ligt 11.11.11 mee aan de basis van CONACAMI, de krachtenbundeling van de slachtoffers van de mijnbouw. De enorme expansie van de mijnbouw veroorzaakt namelijk grote problemen. Enorme milieuvervuiling bedreigt de gezondheid en het inkomen van de campesinos in de Andes en maakt duizenden hectaren land voorgoed onvruchtbaar. Leiders van de boerengemeenschappen sloegen de handen in elkaar om samen hun rechten te verdedigen. Door gemeenschappelijke protestacties hebben al enkele mijnbedrijven hun plannen moeten intrekken. Een enorm succes als je weet hoe machtig deze bedrijven zijn.

Daarom is het erg nuttig om ook hier in het Noorden acties te organiseren om de politici bewust te maken. Dat kost ook geld. Zo hebben organisaties zoals 11.11.11, Broederlijk Delen en Oxfam hard gewerkt om het probleem van de schulden van ontwikkelingslanden op de politieke agenda te plaatsen. Uiteindelijk hebben onze politici ingezien dat schuldafbetalingen beter gebruikt konden worden om te investeren in onderwijs of gezondheid en hebben zij besloten om heel wat schulden kwijt te schelden. Ons werk hier in het Noorden bracht op die manier veel geld op voor het Zuiden.

1.5.6 “Al het geld blijft plakken bij ngo’s in het Noorden”

1.5.7 “Er zijn voldoende alternatieven voor hulp”

De voornaamste ‘doelgroep’ van ontwikkelingshulp zijn de armste bevolkingsgroepen, meestal te vinden in het Zuiden. Dat maakt dat velen veronderstellen dat de meeste middelen voor ontwikkelingshulp ook rechtstreeks naar het Zuiden gaan. Of dat dit toch in ieder geval zo zou moeten zijn. In realiteit blijft een deel van het ontwikkelingsgeld echter in het Noorden. Zeker als het om financiering van noordelijke ngo’s gaat, wordt het nut hiervan voor het Zuiden wel eens in vraag gesteld. Wie gul geeft, rekent er terecht op dat de armsten in het Zuiden daar iets aan hebben.

Er zijn inderdaad nog andere geldstromen van Noord naar Zuid naast de ODA-stromen. Gelukkig maar. En ook die andere financiële stromen kunnen een bijdrage leveren aan ontwikkeling. Probleem bij veel pleitbezorgers van die alternatieven is dat ze tegelijk pleiten voor de afschaffing van de ontwikkelingshulp en hun alternatief naar voor schuiven als dé perfecte blauwdruk voor ontwikkeling. Maar net zoals hulp geen wondermiddel is, zijn ook deze alternatieven dat niet. We moeten net zoeken naar een complementariteit tussen deze verschillende instrumenten en vooral bewaken dat ze allen bijdragen tot dezelfde ontwikkelingsdoelen.

Toch is het logisch dat ngo’s niet al hun geld naar het Zuiden sturen. Een deel van de middelen gaat naar werkingskosten. Dat betekent nog niet dat ngo’s met dat geld aan zelfverrijking doen. Maar net als andere bedrijven en organisaties hebben ook ngo’s boekhouders, receptionisten en ICT-specialisten nodig. Dat

13

geld gaat niet direct naar de kerndoelstellingen, maar op de werking besparen zou niet efficiënt zijn. In tegendeel, efficiënt werken veronderstelt kwaliteitscontrole. Het organiseren van audits en andere evaluaties kost echter ook geld.


1.5.7.1 Foreign Direct Investments (Directe Buitenlandse Investeringen, DBI) Niemand zal ontkennen dat investeringen belangrijk zijn voor de ontwikkeling in een

Waarom hulp geven

land, voor het creëren van jobs en economische groei. Ze zijn wel een noodzakelijke voorwaarde voor ontwikkeling, maar niet voldoende op zichzelf. In verhouding tot de totale wereldwijde DBI is het aandeel van de ontwikkelingslanden de voorbije decennia sterk toegenomen, zeker als je China meerekent. Je moet er wel rekening mee houden dat de investeringen zeer sterk geconcentreerd zitten in een tiental landen, en dat lang niet alle investeringen ‘nieuw’ zijn. Een belangrijk deel van de DBI zit in fusies en overnames. De stijging ging voorbij aan de Minst Ontwikkelde Landen (MOL). In die groep van landen vertegenwoordigen ze nog steeds een veel kleiner volume dan ontwikkelingshulp. De MOL ontvangen ongeveer twee procent van de wereldwijde DBI. Van die twee procent gaat het grootste deel naar slechts vier MOL, tientallen andere landen moeten het samen met nog geen 0,7 procent van alle DBI doen. De investeringen gaan bovendien vrijwel uitsluitend naar de exploitatie van natuurlijke rijkdommen (olie en mineralen). Vaak is de manier waarop deze ontginning gebeurt heel destructief. Andere natuurlijke hulpbronnen, zoals landbouwgrond en water worden vaak ernstig vervuild, waardoor de belangrijkste inkomstenbron van grote bevolkingsgroepen op de helling komt te staan. De contracten die mijnbouw- en oliemaatschappijen afsluiten met de landen waar ze opereren, zijn ook vooral gunstig voor de betrokken bedrijven, waardoor maar heel weinig van de potentiële rijkdom terechtkomt bij de lokale bevolking. Kortom, alle heil verwachten van privéinvesteringen, is niet realistisch, zeker niet voor Afrika en de minst ontwikkelde landen. Meer investeringen zijn zeker nodig, maar het moet gaan om investeringen die waardig werk creëren, die de lokale economie helpen diversifiëren, die de lokale markten versterken en die rekening houden met de noden en belangen van de lokale bevolking. Hiervoor is het heel belangrijk dat de lokale bevolking haar rechten goed kent zodat ze zich kunnen groeperen om verzet aan te tekenen tegen destructieve praktijken. Daarom steunt 11.11.11 in Azië, Latijns-Amerika en Centraal-Afrika maatschappelijke organisaties die het opnemen voor de lokale bevolking. Daar wordt gewerkt aan meer transparantie in de mijnbouwsector, opdat de lokale bevolking weet hoeveel mijnbouwbedrijven precies betalen en aan wie. Op die manier kan niet alleen gecontroleerd worden of een eerlijke deel van de opbrengst in het land blijft, maar ook of de regering de middelen die ze uit ontginning van natuurlijke rijkdommen ontvangt ook goed besteedt. Tenslotte

14


ijveren deze partnerorganisaties ook voor een betere ruimtelijke planning, waarbij niet zomaar overal concessies gegeven worden aan mijnbouwbedrijven. 1.5.7.2 Financiële transfers van migranten naar achtergebleven familie (Remittances) Financiële transfers van migranten naar hun familie in het zuiden, de “remittances”, zijn pas recenter in beeld gekomen als zogenaamd alternatief voor ontwikkelingssamenwerking. Ook deze geldstromen nemen de laatste jaren sterk toe, tot 307 miljard dollar in 2009. Maar ook hier zien we dat het gros van deze middelen terechtkomt bij een klein aantal landen en opnieuw blijven de armste landen, op een enkele uitzondering na, grotendeels buiten beeld. De vier belangrijkste ontvangers van remittances zijn India, China, Mexico en de Filippijnen. Dat hoeft niet te verwonderen, gezien het grote aantal migranten uit deze landen. Recent onderzoek naar de effecten van remittances voor bijvoorbeeld migranten uit Bangladesh in Maleisië, toont echter aan dat de balans hier eerder negatief is dan positief. Dat houdt rechtstreeks verband met de extreem lage lonen die aan migranten in Maleisië betaald worden.26 Remittances kunnen een verschil maken. Er komt, in een aantal, vooral middeninkomenslanden, wel geld binnen, wat de lokale consumptie aanzwengelt en dus meer belastinginkomsten (BTW) oplevert. Omdat het om buitenlandse deviezen gaat, helpt het ook de betalingsbalans in evenwicht te houden. Maar door de stijgende vraag hebben ze vaak ook een opwaarts effect op de prijzen van goederen, wat het voor mensen zonder “sponsor” in het buitenland moeilijker maakt de eindjes aan elkaar te knopen. Het belangrijkste positieve effect is dan ook voor de families die ze krijgen, want het zijn in de eerste plaats private giften aan privépersonen. Maar er zijn geen voorbeelden bekend van landen waar deze (grote) instroom van geld uit het buitenland heeft bijgedragen tot een duurzame ontwikkeling op langere termijn. Remittances naar voor schuiven als het middel bij uitstek om tot ontwikkeling te komen is ook heel cynisch. Waar men er niet in slaagt voldoende waardige jobs, voldoende perspectief te creëren in eigen land, kan men in die redenering maar beter zoveel mogelijk mensen aanmoedigen om naar het buitenland te trekken. Maar precies omdat het vooral om privégiften gaat, dragen de remittances ook heel weinig bij aan het creëren van waardige 26 Caram Asia - Report: Remittances: impact on Migrant Workers’ quality of life, October 2010.

Waarom hulp geven

jobs. Vaak zijn ze een noodzakelijk alternatief voor een ontbrekende sociale zekerheid of een falend overheidsbeleid dat er niet in slaagt om kwaliteitsvolle diensten zoals onderwijs en gezondheidszorg toegankelijk (betaalbaar) te maken voor de eigen bevolking. Migrantenorganisaties wereldwijd willen ook helemaal niet dat de last voor de ontwikkeling van hun thuisland op hun schouders wordt gelegd. Voor een duurzaam ontwikkelingsbeleid kijken zij in de eerste plaats naar hun regeringen, zodat ze niet langer gedwongen zouden worden te migreren en migratie een echt vrije keuze kan worden.27

einde van een meer holistische aanpak van ontwikkeling. Zo is een degelijke en voor iedereen toegankelijke basisgezondheidszorg essentieel om een doeltreffend beleid inzake aidsbestrijding en anti-retrovirale behandeling te kunnen realiseren. In plaats van deze initiatieven aan te grijpen om te stellen dat de ‘traditionele’ manier van hulp geven moet stop gezet worden, pleiten we ervoor dat dergelijke ‘nieuwe’ donoren meestappen in de discussie over waarvoor en vooral hoe hulp best gegeven wordt. 1.5.7.4 Leningen

1.5.7.3 Nieuwe en opkomende donoren

28

Een belangrijk nieuw element in de internationale verhoudingen is dat ook China, India, Brazilië en andere opkomende landen hulp geven aan het Zuiden. Volgens ons kan uit de vaststelling dat de internationale donorgemeenschap de voorbije jaren diverser is geworden en niet langer alleen bestaat uit de westerse, geïndustrialiseerde, landen, niet worden geconcludeerd dat hulp overbodig is of dat het westen zijn hulp gerust zou mogen afbouwen. Zo is de Chinese hulp van 0,5 miljard dollar in 1996 opgelopen tot 3,5 miljard in 2007. Dat is meer dan de kleine 2 miljard die België besteedde, maar het blijft bescheiden tegenover de 120 miljard dollar die de OESO-landen allemaal samen uitgaven aan hulp, de 21 miljard van de VS of de 12 miljard van Duitsland. De betekenis van de activiteiten van nieuwe donoren is meer dan alleen de omvang van het geld dat ze er naar versluizen. China lokt vooral reactie uit omdat ze hulp geven volgens een eigen logica en zich dus niet schaart achter mondiale standaarden van goed bestuur of transparantie. Ook andere nieuwe geldschieters, zoals de “Bill and Melinda Gates Foundation”, verschijnen op het toneel. Dergelijke stichtingen geven onder meer grote bedragen aan onderzoek naar een vaccin tegen malaria en aan AIDS-bestrijding. Een groot deel van het geld gaat dus naar verticale fondsen die gericht op één thema bezig zijn. Zij concentreren zich daarmee op één probleem, bijvoorbeeld AIDS, en laten de daaromheen liggende problemen buiten beschouwing. Alle eieren in het mandje van dergelijke fondsen leggen, betekent het 27 Joint Civil Society Declaration, PGA 2009, Athene: http://pga.mfasia.org/statements/Joint %20 Civil %20Society %20Declaration %20Athens_without %20signatories.pdf. 28 WRR, “Minder pretentie, meer ambitie”, Amsterdam University Press, 2010, p. 126; Vandaele John en Vandepitte Marc, “Wat doet China in Afrika en Latijns-Amerkika?”, Mo*paper 2010.

15


Leningen kunnen erg nuttig zijn voor bepaalde landen en sectoren. Dat geldt zeker voor productieve sectoren waar leningen vrij snel kunnen worden ‘terugverdiend’. Voor sociale sectoren zoals onderwijs ligt dat een stuk moeilijker. Voor echt arme landen zijn leningen doorgaans geen goede optie. Het risico bestaat dat de huidige recessie (ten gevolge van de financiële crisis) tot een nieuwe schuldenlast zal leiden bij de ontwikkelingslanden. De arme landen mogen echter niet ten onder gaan aan een recessie die zij niet hebben veroorzaakt. Daarom moeten er bijkomende middelen vrijgemaakt worden die geen schulden creëren. We kennen genoeg kwalijke voorbeelden uit de geschiedenis waarbij bevriende dictators in het zadel gehouden werden door politieke steun en financiële hulp vanuit het Westen. Dit gebeurde, onder andere, door het verlenen van grote leningen waarbij de arme inwoners doorgaans weinig baat hadden. Nu nog betalen de armsten hiervoor het gelag. Ook landen die getroffen worden door humanitaire rampen zoals Pakistan en Haïti moeten geholpen worden, niet door het geven van leningen wel door de hulp onder de vorm van giften ter beschikking te stellen. Bovendien kunnen er juist extra middelen vrijgemaakt worden door de terugbetaling van lopende schulden onmiddellijk op te schorten. 1.5.7.5 Microkredieten In de buitenwijken van de Congolese hoofdstad Kinshasa toont een groep alleenstaande vrouwen het potentieel van microkredieten aan. In 2002 importeerde een kleine vrouwenorganisatie enkele Belgische raskippen. Intussen lopen er honderden van deze kippen rond. Vrouwen die in het project stappen, kunnen via microkredieten één kip kopen. Na hard werken wordt dat een volière met dertig kippen. Die leveren dagelijks een plateau eieren op dat voor vijf dollar verkocht kan worden. Dat is niet veel, maar het is genoeg om het hoofd boven water te houden. Microkredieten zijn het afgelopen decennium een ware hype

Waarom hulp geven

geworden. Succesverhalen zoals dat van AGI in Kinshasa zijn talrijk. Al gauw werden microkredieten uitgeroepen tot hét alternatief voor ontwikkelingssamenwerking. Microkredieten zijn echter geen alternatief voor ontwikkelingssamenwerking. Ze zijn een andere vorm ervan. De ngo-wereld heeft vanaf het begin een grote rol gespeeld bij het uitwerken van het concept. Zo financierde 11.11.11 via haar partner Conafed mee de kippen van Agnès. Eén van de leden die 11.11.11 financiert, namelijk Alterfin, is zelfs een bank die zich enkel bezighoudt met microkredieten. Ook zijn microkredieten niet hét antwoord op alle uitdagingen. Voor een vrij specifieke groep kunnen microkredieten een wereld van verschil maken. Vaak gaat het om vrouwen. Deze vrouwen leven vaak in specifieke, gemarginaliseerde omstandigheden. Als ze hier eenmaal zijn uitgekropen, bieden microkredieten geen mogelijkheden meer voor verdere ontwikkeling. Een Congolese boerin die al een wei koeien heeft en krediet nodig heeft om haar activiteiten verder te commercialiseren, zal niet in aanmerking komen voor microkredieten, maar ook niet kunnen aankloppen bij een grootbank. Op macroniveau lijken microkredieten geen structureel verschil te maken. Tot die tijd blijven ngo’s en de andere actoren in de ontwikkelingssamenwerking inzetten op microkredieten, want de succesvoorbeelden zijn er. Maar deze kredieten uitroepen tot het enige middel is nog zeer voorbarig.

16


Waarom hulp geven

2. Hoe hulp geven? In het vorige hoofdstuk stellen we dat er, ondanks de vele positieve verhalen, nog steeds erg veel werk aan de winkel is om te komen tot een wereld waarin armoede geen plaats meer heeft en iedereen gelijke ontwikkelingskansen heeft. Om tot een betere en gelijkwaardige verdeling van middelen en kansen te komen, zijn er dringend inspanningen nodig op verschillende domeinen. Hoewel louter hulp absoluut niet tot dergelijke duurzame ontwikkeling zal leiden, kan hulp wel een belangrijke rol spelen als katalysator voor ontwikkeling. Hulp kan de meest kwetsbaren uit de meest precaire situaties houden, kan een overheid versterken om daarna op eigen benen financiële middelen te innen, kan een civiele maatschappij versterken die bijdraagt tot de democratiseringsprocessen in een land, kan bijdrage leveren tot de economische groei van een land door gezonde en opgeleide burgers op de arbeidsmarkt ‘af te leveren’, etc.

Hulp is dus nodig en nuttig. Er zijn zelfs vormen van hulp die eeuwig zullen nodig zijn, vanuit de solidariteit die volkeren met elkaar moeten betonen in tijden van crisis en rampen. We denken daarbij vooral aan noodhulp, wat belangrijk blijft doordat het tijdelijk soelaas biedt aan een getroffen bevolking en gaten dicht zodat de gevolgen van een ramp niet uitdeinen. We onderschatten de rol van noodhulp niet, maar we gaan er in het bestek van dit dossier niet dieper op in. Het is de structurele hulp waarover we het hier hebben, die zichzelf op termijn overbodig moet maken. Dit zal echter enkel gebeuren wanneer deze hulp op een goede manier besteed wordt. In dit hoofdstuk gaan we dan ook dieper in op de vraag “Wat is goede hulp?”.

Wanneer doekt 11.11.11 zichzelf op? Zoals we zeiden, maakt goede hulp zichzelf overbodig. De vraag is wanneer we dit punt zullen bereiken. Veel hangt af van het doel wat we voor ogen hebben met hulp. In het verleden brachten veel ngo’s affiches met een hongerig kind, vergezeld van een bedrag, met een duidelijke boodschap: voor een klein bedrag kunt u een leven redden. Levens redden is natuurlijk erg belangrijk, maar enkel een zeer specifieke vorm van hulp heeft dit als direct en enig doel, namelijk de noodhulp. Bij rampen en oorlogen is levens redden vaak de eerste bekommernis. Daarom geven we als er een grote ramp plaatsvindt gul, met als doel medicijnen, eten en dekens te brengen. Deze hulp zal nooit overbodig worden. Alhoewel rijke landen er beter tegen opgewassen zijn dan arme landen, zullen er altijd rampen zijn. Maar met enkel levens redden als doel zal er weinig structureel veranderen. Vaak hoor je daarom dat het stimuleren van economische groei een beter doel is. Vooral overheden en privé-actoren

17

benadrukken deze doelstelling. Of hulp kan leiden tot economische groei, valt met weinig zekerheid te zeggen. Belangrijker is de vaststelling dat economische groei niet automatisch leidt tot ontwikkeling voor de hele bevolking. Een goed voorbeeld is Rwanda. Het land kende de afgelopen jaren spectaculaire groeicijfers, maar deze economische groei leidde niet noodzakelijk tot een verkleining van de ongelijkheid tussen rijk en arm. Een ander doel dat vaak naar voren wordt geschoven is armoedebestrijding. Dit is al een logischer doel, met een meer structurele kant. Toch legt het nog veel de nadruk op liefdadigheid en te weinig op onze eigen verantwoordelijkheid. Want hoeveel aandacht we ook hebben voor de situatie van de armsten, als we ons eigen gedrag niet onder de loep nemen zal er weinig veranderen. Bovendien is een toename van de welvaart in veel landen niet duurzaam als er geen immateriële verbeteringen geboekt worden, bijvoorbeeld op het gebied van democratisering. Goede hulp heeft dus meer dan armoedebestrijding alleen


op het oog. Goede hulp is ook gericht op herverdeling van middelen en op duurzame ontwikkeling. Hoe zou dat eruit zien, een wereld zonder armoede en onrecht? Wanneer kunnen we zeggen dat het genoeg is geweest, dat 11.11.11 zichzelf kan opheffen en de minister van Ontwikkelingssamenwerking voorgoed ontslag kan nemen? In ieder geval is dat niet wanneer iedereen op de wereld er onze huidige levensstijl op nahoudt. Al was het maar omdat onze planeet dat niet aankan. De vraag is nog maar of iedereen daar ook daadwerkelijk gelukkiger van wordt. We mogen het Zuiden niet het recht op ontwikkeling ontzeggen om ecologische redenen: we kunnen wel samen de uitdaging aangaan om een beter ontwikkelingsmodel te vinden dan de weg die wij hebben afgelegd. Een model dat ervoor zorgt dat iedereen ter wereld een menswaardig bestaan kan leiden.

Hoe hulp geven

2.1.Korte geschiedenis van hulp 2.1.1 Van de jaren ’60 tot nu29 In de jaren ’60 heerste het algemene geloof dat de optelsom van losse projecten van tal van verschillende donoren uiteindelijk algemene ontwikkeling op gang zou brengen. Waterputten werden geboord, scholen en ziekenhuizen gebouwd. Erg concrete projecten spraken tot de onmiddellijke verbeelding en leidden tot grootse engagementen en enthousiasme. Maar deze vaak “goedbedoelde” projecten kenden een grote schaduwzijde. Er was weinig oog voor duurzaamheid en nazorg. Projecten werden meestal van bovenaf opgelegd en zodra de donor weg was, zakte alles als een pudding in elkaar. Er was voornamelijk een rol weggelegd voor de donor, die sturend optrad en zowaar over de lokale overheid heen liep. Van eigenaarschap voor de lokale bevolking of overheid was geen sprake. Het gaf de lokale overheid bovendien het perfecte alibi om eigen middelen op andere manieren in te zetten. Langzaam maar zeker groeide het besef dat een dergelijke projectaanpak niet veel duurzame resultaten opleverde. De officiële donoren, met de Wereldbank en het IMF op kop, zochten in de jaren ’80 en ’90 hun heil in structurele aanpassingsprogramma’s. Donoren gaven geld op voorwaarde dat de landen hun begrotingen in evenwicht brachten, de overheidsuitgaven beperkten, overheidsdiensten privatiseerden, hun markten vrijmaakten en sterk inzetten op exportgerichte sectoren. Deze programma’s werden volledig van buiten uit opgelegd. Het waren eenzijdige macroeconomische hervormingen, vaak met desastreuze gevolgen (ineenstorting van de publieke sector, verminderde voedselzekerheid omdat voedselproductie voor de eigen bevolking vervangen werd door exportgewassen). Er was met andere woorden ook hier geen sprake van ‘ownership’: vanuit Washington werden dezelfde beleidsmaatregelen opgelegd, of het nu aan Vietnam of aan Oeganda was. Ngo’s en andere maatschappelijke organisaties hadden van bij het begin heel wat kritiek op dat beleid. Die aanpassingsprogramma’s zijn intussen ook door het IMF en de Wereldbank zelf geëvalueerd als een totale flop, gezien ze gebaseerd 29 Over de geschiedenis van de ontwikkelingssamenwerking bestaat er meer dan voldoende literatuur. We geven hier een kort overzicht met de belangrijkste elementen om de discussie te stofferen, goed wetende dat volledigheid ons hier te ver zou leiden. We baseren ons hiervoor op 11.11.11., « Feiten over de ontwikkelingssamenwerking », 2004, 160 p. ; DEVELTERE « De Belgische ontwikkelingssamenwerking », 2005, 316 p. en MOLENAERS N., RENARD R., « Ontwikkelingshulp faalt », 2007, 238 p.

18


waren op vernietigende voorwaarden: de armoede is toegenomen, de schuldenlast ook. Naast de negatieve trends heeft ontwikkelingssamenwerking gelukkig ook gezorgd voor sociale correcties en ademruimte. Ze kan ruimte scheppen voor experimenten en alternatieven, ideeën leveren die gaan gisten, verandering versnellen of een beetje van richting doen veranderen. Zo hebben de ngo’s na het falen in de jaren negentig alternatieven voorgesteld : de ontwikkelingslanden moeten hun ontwikkeling zelf in handen nemen, en moeten daarbij de juiste ondersteuning krijgen. Vanaf eind jaren ’90 zijn dan ook participatie en eigenaarschap van de landen in het Zuiden dé toverwoorden. Het is ook door vele studies bewezen dat wanneer een partnerland achter de (zelf opgestelde) prioriteiten staat, de effecten van het ontwikkelingsbeleid veel groter zijn. Eenzelfde aanpak voor iedereen is vanaf nu dan ook uit den boze: elk land is verschillend en elk land moet zelf kunnen beslissen welke richting het wil uitgaan door een eigen plan van armoedebestrijding op te stellen. De zogenaamde PRSP’s werden uitgevonden. Dat zijn nationale plannen om armoede terug te dringen. De verantwoordelijkheid voor het opstellen ervan ligt volledig bij de nationale overheid in het Zuiden. Op basis van een PRSP kunnen donoren beslissen om hulp te geven. De verhouding tussen donor en partnerland verschuift dus: het zijn niet langer de donorlanden die diensten moeten verlenen aan de bevolking in het partnerland. De capaciteit en verantwoordelijkheid ligt bij de overheid in het Zuiden. Die kan dan zelf de nodige diensten verlenen aan haar bevolking. Het besef groeide dan ook dat je niet zomaar om het overheidsapparaat van het partnerland heen kunt, maar dat je ermee moet samenwerken. Daarvoor is wel vaak nodig wat met een mooi woord capaciteitsondersteuning genoemd wordt: hulp om de overheid te versterken en goed te laten werken. Bovendien kreeg participatie ook een ruimere invulling: andere actoren, waaronder de civiele maatschappij, moeten een rol krijgen bij het opstellen van een dergelijk plan. Het zijn toverwoorden met veel potentieel, maar anderzijds ook een vlag die een brede lading dekt en die naar eigen goeddunken kan worden ingevuld. De invloed van de donoren, zeker van het IMF en de Wereldbank, blijft vaak nog erg groot, met nog al te vaak een accent op macro-economische belangen. Joseph Stiglitz – voormalig topeconoom bij de Wereldbank – geeft zelf aan dat de PRSP’s soms

Hoe hulp geven

letterlijke kopieën van elkaar zijn, waardoor men niet echt kan spreken van een beleid aangepast aan de eigen context van het ontwikkelingsland. De participatie van de civiele maatschappij stelt vaak weinig voor. Naast eigenaarschap zit er nog een hoop andere principes in de trukendoos van de 21ste eeuwse hulp. Als je uit gaat van eigenaarschap vloeit daar immers uit voort dat je je als donor ook gaat afstemmen op de prioriteiten die een partnerland naar voorschuift. Eigenaarschap betekent daarenboven niet dat het volledige gewicht op de schouders van de partnerlanden gelegd wordt. Wederzijdse verantwoordelijkheid, waarbij donoren en partners aan elkaar verantwoording afleggen, staat centraal. Zowel donoren als partners stellen het behalen van resultaten centraal in hun planning. Het is ook noodzakelijk dat donoren onderling goed samenwerken en hun onderlinge procedures en eisen maximaal afstemmen (harmoniseren) 30. In het volgende hoofdstuk geven we aan onder welke voorwaarden deze principes daadwerkelijk kunnen bijdragen tot “goede” hulp.

2.1.2 Belangrijke geschiedenislessen Een eerste les die we moeten leren uit de geschiedenis van hulp is níet dat hulp nergens 30 Dit zijn de vijf principes van de « Verklaring van Parijs » die onder auspiciën van de OESO in 2005 tussen donoren werden afgesproken met als doel ontwikkelingshulp doeltreffender te maken en de impact ervan te vergroten. Deze doelen moeten in 2010 zijn behaald, maar zoals wel vaker haalt ook hier de praktijk de theorie en de gedane beloftes weer in.

toe heeft bijgedragen en dus geen zin meer heeft, maar wél dat er geen blauwdruk voor hulp bestaat. Doorheen de geschiedenis zien we dat de visie op hulp erg geëvolueerd is. Dit is enerzijds jammer, omdat dit voor heel wat instabiliteit zorgde voor de ontvangende landen door de steeds veranderende kaders waaraan ze zich steeds moesten aanpassen. Anderzijds is dit ook een positieve zaak, aangezien er heel wat stappen vooruit zijn gezet. Daardoor kan hulp meer betekenen voor de bevolking in het Zuiden. De belangrijkste conclusie, zeker voor de ngo’s, is dat er vertrokken moet worden vanuit de specifieke context van een land en dat hét basisprincipe hierbij democratisch eigenaarschap is. Ontwikkeling van bovenaf opgelegd is gedoemd om te mislukken. Ontwikkeling gedragen door een land en haar bevolking heeft des te meer kans op slagen. Belangrijk hierbij is ook dat efficiëntie steeds belangrijker is. We moeten er uiteraard naar streven om de hulpmiddelen zorgvuldig en resultaatgericht in te zetten. Maar de geschiedenis leert ook dat hulp geven altijd een bepaald risico zal inhouden. De risicograad varieert naargelang de context van het ontvangende land. Zo zal hulp in fragiele staten meer risico’s inhouden dan hulp geven aan middeninkomenslanden. Aan ontwikkelingssamenwerking doen, betekent nu eenmaal risico’s nemen. Ontwikkelingssamenwerking is dus geen louter technische bezigheid, waarbij geld geven een gegarandeerde uitkomst heeft op basis van een technische analyse. Hoewel we de obstakels zoveel mogelijk moeten inschatten en beperken, zal ontwikkelingssamenwerking altijd een bochtig proces zijn.

2.2. Principes van goede hulp Criticasters halen voorbeelden van slechte hulp aan om te concluderen dat alle hulp slecht is en daarom moet verminderd of zelf afgeschaft worden. Het is inderdaad waar dat niet alle hulp werkt en dat er veel voor verbetering vastbaar is. Maar dit is eerder een argument om hulp te optimaliseren dan om het kind met het badwater weg te gooien. Zoals we hierboven aangaven kan goede hulp een katalysator zijn voor ontwikkeling. Goede hulp redt niet alleen levens, maar is onmisbaar om deuren te openen zodat mensen in staat zijn uit de armoede te geraken. Daarom moet hulp burgers en regeringen van ontwikkelingslanden in staat stellen hun eigen strijd tegen armoede en ongelijkheid te leveren. Duurzame ontwikkeling is immers een recht

19


voor iedereen. Alleen dan kan hulp zichzelf op termijn overbodig maken. Met andere woorden: hóe hulp wordt gegeven is zeker zo belangrijk als waarom men hulp geeft. Zonder volledigheid te willen nastreven, zetten we hieronder een aantal belangrijke principes op een rijtje waaraan hulp moet voldoen om van goede hulp te kunnen spreken.

2.2.1 De bevolking moet eigenaar zijn Hulp geven doen we niet voor onszelf, maar voor het ontvangende land. Het is dan ook logisch dat goede hulp inspeelt op de noden, prioriteiten en plannen die het ontvangende land zelf aangeeft. Met ‘het ontvangende land’

Hoe hulp geven

bedoelen we in dit geval de bevolking, niet enkel de regering. Dat betekent dat armoedebestrijdingsplannen het resultaat moeten zijn van een ruime consultatie, waarbij onder andere het parlement, de lokale bevolking en civiele organisaties betrokken zijn. Het door de EU gefinancierde project ‘Steun aan de voedselzekerheid in de provincie Karusi’ in Burundi liep van 2006 tot 2008. De belangrijkste doelstelling van het project was de promotie van basisorganisaties die instaan voor microprojecten rond een keten van de aardappelteelt. Dit gebeurde onder meer via vormingen, onderlinge uitwisseling en technische en financiële ondersteuning van de microprojecten. 11.11.11 bezocht het EU-project in januari 2010, bijna 2 jaar na het afsluiten ervan. Toch was de dynamiek nog steeds levendig: op de bezochte site konden de lokale boeren via hun opbrengst het project zelf verder financieren – een zeldzaam voorbeeld. Het succes kan worden verklaard door het feit dat er veel belang werd gehecht aan eigenaarschap van het project. Réseau Burundi 2000, de lokale uitvoerder van het project had vooraf uitgebreide consultaties opgezet om de noden van de bevolking te identificeren en om haar de kans te geven om mee te denken over mogelijke oplossingen. Door de bevolking van bij het begin mee verantwoordelijk te maken voor een deel van het financiële beheer, de aankoop van zaai- en mestgoed en het zoeken naar markten voor hun oogst, creëerde Réseau Burundi 2000 een belangrijk psychologisch effect: de lokale bevolking had het over ‘ons project’.

2.2.2 Hulp geef je niet uit geopolitiek belang Een volledig terechte kritiek op sommige vormen van hulp is dat te veel hulp gaat naar landen waar het westen zijn eigen belangen veilig wil stellen. Bijvoorbeeld in Afghanistan maakte een aantal donoren zich schuldig aan het misbruiken van hulpgeld voor andere doelstellingen dan ontwikkeling. Afghanistan ontvangt al enkele jaren het meeste hulp van alle ontwikkelingslanden. En toch zien we heel weinig resultaat. Dat komt omdat een groot deel van de hulp ingezet is voor kleine “quick win” projecten in die gebieden waar de NAVOtroepen de veiligheidssituatie niet onder controle kregen. De kwaliteit of de duurzaamheid van deze projecten was daarbij ondergeschikt aan het echte doel, namelijk de bevolking overtuigen van de goede bedoelingen van de westerse bezettingsmacht. Niet alleen liet de kwaliteit van veel van die projecten veel te wensen over, ze kaderden ook niet in een

20


ontwikkelingslogica of in een omvattend ontwikkelingsplan voor Afghanistan. Elders in Centraal-Azië ontvangen landen kritiekloos grote bedragen hulp in ruil voor het toestaan van militaire bases of om mee te werken aan de realisatie van oliepijpleidingen. Wanneer het eigenbelang overheerst, verdwijnt meestal elke vorm van kritiek op respect voor de mensenrechten en wordt ook geen volwaardige dialoog gevoerd met het partnerland over de besteding van de hulpmiddelen.

2.2.3 Hulp geef je niet uit economisch belang Gebonden hulp betekent dat een ontwikkelingsland een gegeven euro of dollar verplicht moet besteden in het land dat de hulp heeft toegezegd. Op die manier doet niet alleen het ontvangende land, maar ook het donorland zijn voordeel met ontwikkelingshulp. Dat klinkt als een win-win situatie, maar dat is het niet. Dergelijke gebonden hulp is minder voordelig voor ontwikkelingslanden dan ongebonden hulp, omdat import vanuit rijke donorlanden haast altijd boven de marktprijs ligt. Daardoor verliest gebonden hulp een kwart tot veertig procent van haar waarde. Bovendien stimuleer je met gebonden hulp de lokale productie niet, wat schadelijk kan zijn voor de lokale markt. En het is nog maar de vraag of deze gebonden hulp altijd past in het prioriteitenlijstje van de ontvangende landen. Zo deed Italië in 2006 een schenking aan het Wereldvoedselprogramma, met de vraag om met dat geld Italiaanse rijst aan te kopen voor Oeganda en Burkina Faso. In die periode kostte een ton rijst in Italië 527 dollar terwijl Thaise rijst slechts 200 dollar per ton kostte. Met andere woorden, met dezelfde hoeveelheid geld wordt minder voedsel aangekocht. De kosten voor gebonden hulp lopen in het algemeen op tot 15 % tot 30 %, voor voedselhulp zelfs tot 40 %31.

2.2.4 Goede hulp zorgt niet voor administratieve overlast Veel gevende landen zijn aanwezig in veel ontvangende landen. Dat heeft de nodige versnippering tot gevolg. In 1960 had een ontvangend land nog ‘maar’ met 12 donoren te maken, in 2005 waren dat er gemiddeld al 3332. Dat zorgt voor veel kosten aan beide kanten. Donoren maken veel indirecte kosten voor het identificeren van problemen, onderhandelen, 31 Aid Watch Report 2009 “Lighten the load”, p.15. 32 WRR, “Minder pretentie, meer ambitie”, Amsterdam University Press, 2010, p. 127.

Hoe hulp geven

afspraken vastleggen, implementatie, monitoring, evaluatie en afstemming. Maar ook voor de ontvangende landen brengt dit onnodige kosten met zich mee. In Tanzania blijkt dat het rapporteren aan al die donoren 40 à 50 % van de tijd in beslag nemen van de medische districts-verantwoordelijken. Het ontvangen van die donoren neemt 10 à 20 % van hun tijd in beslag33. Daarom proberen steeds meer donoren zich te organiseren en te coördineren, zodat de ontvangende overheid minder gesprekspartners heeft. Een keerzijde van deze medaille is dat de ontvangende overheid tegenover een erg sterk blok van donoren komt te staan, waarbij het risico bestaat dat deze ontvangende overheid weinig ruimte krijgt om de prioriteiten van het beleid zelf in te vullen. Donoren moeten dus oog blijven hebben voor eigenaarsschap. Niet alleen door goede organisatie kun je versnippering voorkomen. Een donorland kan door in minder landen actief te zijn, meer hulp per land geven. Dat verhoogt de efficiëntie. De donoren moeten dan wel goede afspraken maken om te vermijden dat iedereen in die landen actief is waar doorgaans sneller betere resultaten worden gehaald, zoals in de zogenaamde “donor darlings” (bv. Tanzania) ten nadele van de “donor orphans” (bv. Burundi). Hetzelfde gaat op voor bepaalde sectoren.

samenwerking is veel meer dan de som van de delen.

2.2.5 Hulp legt geen economisch beleid op Eerder stelden we al dat het IMF en de Wereldbank met de structurele aanpassingsprogramma heel wat strenge voorwaarden oplegden aan landen in het Zuiden om een lening te krijgen. Deze economische conditionaliteiten hebben vooral negatieve gevolgen gehad voor de ontwikkeling. Het bekendste voorbeeld is de verplichting tot privatisering. Zo heeft de Wereldbank in de jaren negentig Zambia verplicht om het door de staat beheerde “Zambia Consolidated Copper Mines” te privatiseren, als voorwaarde voor het afsluiten van een lening. Dit gebeurde door de splitsing van het bedrijf in tal van private ondernemingen. Deze betaalden op een winst van 4 miljard dollar slechts 300 miljoen dollar belasting. Met andere woorden, de rijkdom vloeide door de privatisering het land uit, maar kwam niet ten goede aan de Zambiaanse bevolking. Daar heeft de overheid van dit land in 2008 verandering in gebracht. De bedrijven worden nu zwaarder belast op hun inkomsten34. Publiekelijk hebben donoren zich uitgesproken over de inefficiëntie van economische conditionaliteit, maar achter gesloten deuren worden dergelijke voorwaarden nog steeds gebruikt. De Europese Commissie rapporteerde dat in 2009 slechts 5 Europese overheden van de 27 minder economische voorwaarden oplegden35.

Ook ngo’s beseffen dat een betere samenwerking noodzakelijk is om versnippering tegen te gaan, ook tussen de ontwikkelingsorganisaties onderling. Zowel Vredeseilanden als Trias zijn al vele jaren actief bij de boeren in Tanzania en krijgen daar ook financiële steun voor van 11.11.11. Lange tijd werkten de twee In plaats van strikte conditionaliteit pleit de Vlaamse ngo’s letterlijk naast elkaar. Niet als Noord-Zuidbeweging voor een model van concurrenten, maar ze deden elk ‘hun ding’ in ‘benchmarking’. Daarbij stellen het donorland een ander district. Hun doelgroep is dezelfde en het ontvangende land samen een aantal – boeren en veetelers – maar hun expertise doelstellingen voor het beleid op. Ze maken hebben ze de voorbije jaren wel aangescherpt duidelijke afspraken over de minimale resultatot specialisaties. Vredeseilanden richt zich ten van de evaluaties, zowel van de hulp als vooral op de ‘markttoegang’ van de kleine van de inspanningen die het ontvangende boeren. Trias legt zich toe op vorming voor on- land levert om de doelstellingen te bereiken. dernemers en kredietprogramma’s. Nu de bei- Die ijkpunten moeten het product zijn van de organisaties elkaars werking beter hebben een dialoog tussen donoren partnerland. leren kennen, beseffen ze dat ze elkaars werk Het verschil met eenzijdige ‘bestraffende’ in grote mate kunnen bevruchten. Ze werken conditionaliteiten ligt in het onderhandelde nu samen plannen uit. De inzichten van Trias en wederzijdse karakter. Ook het hulpontvanover ondernemerschap en kredietverlening gende land kan donorlanden aanspreken over komen nu ook de boeren waar Vredeseilanden engagementen die ze zijn aangegaan. mee werkt ten goede. En omgekeerd krijgen de boeren ‘van Trias’ uitzicht op een betere verkoop. Bovendien ondersteunt de Belgische officiële ontwikkelingssamenwerking de Tanzaniaanse overheid bij het opstellen van 34 Eurodad, “The World Bank and IMF’s long shadow in Zambia’s copper mines”, 20 februari 2008. een kadaster in de regio. Het resultaat van die 33 Aid Watch Report 2010 “Penalty Against Poverty”, p.14.

21


35 Oxfam International, “21st Century Aid : Recognising success and tackling failure”, Oxfam Briefing Paper 137, april 2010, p.23.

Hoe hulp geven

2.2.6 Transparante hulp is open voor controle Een groot deel van de kritiek op hulp heeft te maken met het gebrek aan transparantie. Zowel donoren als ontvangende landen leggen te weinig verantwoording af aan de eigenlijke doelgroep: de bevolking. Te vaak is het niet duidelijk hoeveel middelen waarvoor aan wie gegeven worden. Hoewel er al een hele weg is afgelegd, onder druk van kritische “waakhonden” die aandringen op snelle en duidelijke rapportering over begrotingen en beloofde bedragen, is hier nog veel ruimte voor vooruitgang. Nog steeds is het in heel wat landen niet of heel moeilijk te achterhalen waar de middelen van de lokale overheid vandaan komen, van welke donoren ze hoeveel steun ontvangen of waarvoor die steun zal worden aangewend. Dit blijft een permanente uitdaging voor alle betrrokken overheden. Zonder publiek toegankelijke en begrijpelijke documenten is het voor burgers en hun organisaties onmogelijk om hun beleidsmakers ter verantwoording te roepen. Ook in ontwikkelingslanden zijn sterke vakbonden, vrouwenbewegingen, boerenorganisaties en verdedigers van de mensenrechten onontbeerlijk. Zij kunnen op basis van transparante

besluitvorming en publiek toegankelijke begrotingen beoordelen of hun overheid goed werk levert. Zo zijn er veel organisaties waarvan de leden – dikwijls met gevaar voor eigen leven – opkomen voor essentiële rechten voor de bevolking en slecht bestuur aanklagen. 11.11.11 steunt die organisaties dan ook volop. In de eerste plaats financieel, maar ook met knowhow of technische bijstand rond erg concrete dossiers. In vele landen speelde een sterke civiele maatschappij een belangrijke rol in het afdwingen van veranderingen bij de lokale verantwoordelijken. Ook de Belgische ngo’s hebben stappen gezet in het vergroten van hun transparantie. In het najaar van 2008 lanceerden ze de website www.ngo-openboek.be officieel. De website is een initiatief van de Vlaamse en Franstalige ngo-federaties Coprogram en ACODEV en alle erkende ngo’s verleenden er hun medewerking aan. Ngo-openboek biedt transparantie op de terreinen waarop ngo’s actief zijn, maar ook op hoe de organisaties hun middelen beheren.

2.2.7 Noord en Zuid leggen aan elkaar verantwoording af Tot voor kort was de vraag naar verantwoording een heel eenzijdige zaak, waarbij donoren

Begrotingshulp als instrument van “goede” hulp? Begrotingshulp of budgetsteun wordt vaak naar voren geschoven als dé manier om het eigenaarschap van de ontwikkelingslanden te verhogen. Het is een vorm van hulp waarbij het geld rechtstreeks naar de algemene begroting van een ontvangend land vloeit, of naar een specifiek departement vloeit. Dit maakt dat het onvangende land meer eigenaar is van de hulp. Wil dit dan zeggen dat donoren hun verantwoordelijkheid volledig aan de kant schuiven? Zijn ze dan geen verantwoording meer verschuldigd aan hun belastingbetalers over waar het geld dan wel naar toe gaat ? Uiteraard niet: het is geen blanco cheque voor het partnerland. De beide landen sluiten een resultaatsverbintenis: de ontvanger krijgt de vrije beschikking over al dat donorgeld, maar moet op het einde van de rit wel kunnen aantonen dat dit zinvol besteed is. De budgetsteun de overheid van een ontvangend land aanzetten haar prioriteiten beter te kiezen en die op een bekwame manier uit te voeren. De budgetsteun kan leiden tot minder administratie overlast,

22

meer versterking van de capaciteiten van de overheid en meer voorspelbaarheid. Maar er kunnen ook problemen opduiken. Zo zet begrotingshulp de deur wagenwijd open voor het opleggen van (o.a. macroeconomische) conditionaliteiten door de donoren. Ook voor België hanteert enkele basiscriteria over de macro-economische situatie in het partnerland. Bovendien kan dergelijk voorwaardenbeleid de impact van donoren (“donorbemoeienis” en “donordominantie”) ook vergroten doordat de greep op de begroting van het partnerland versterkt wordt. Daarnaast zijn de bestaande structuren niet altijd aangepast aan budgetsteun. Het blijkt uit de praktijk dat het daarenboven ook niet eenvoudig is om tussen donoren een consensus te vinden over de criteria om budgetsteun te geven. Dat geldt in het bijzonder voor fragiele staten of conflictgebieden. Budgetsteun kan volgens donoren alleen in landen die ‘goed besturen’, waarvan de kwaliteit van de staatsinstellingen enige garantie biedt op succes, en enige waarborg dat geld niet verdwijnt. Goed bestuur heeft


betrekking op de manier waarop overheden en publieke instellingen hun macht verwerven en uitoefenen om publieke goederen en diensten te beheren en te verlenen. Dat kan gaan over het verlenen van basisvoorzieningen, tot het uitvoeren van infrastructuurwerken, of het creëren van een gunstig investeringsklimaat. Vooral de Wereldbank bepaalt in de praktijk wat ‘goed bestuur’ is en wie goed bestuurt, wat er op neer komt dat het een veel te vaag begrip is dat verschillend wordt ingevuld naargelang wie het in de mond neemt. Voor 11.11.11 bieden mensenrechten zeker en vast een aanknopingspunt. Budgetsteun, en de politieke beleidsdialoog die ermee gepaard gaat, kunnen dus een hefboom zijn voor ontwikkeling, goed bestuur en mensenrechten, als de discussie niet gemonopoliseerd wordt door de Wereldbank en het IMF. Bovendien betekent eigenaarschap van de regering daarom nog niet dat er ook sprake is van eigenaarschap voor de bevolking. Daarom is het noodzakelijk dat er ook wordt ingezet op de versterking van parlementen en de civiele samenleving.

Hoe hulp geven

aan de partners allerlei bewijs vroegen dat de gegeven hulp goed was besteed. Dat ook de donor zelf een verantwoordelijkheid te dragen heeft werd grotendeels genegeerd. Sinds kort maakt het principe van de wederzijdse verantwoording integraal deel uit van een moderne hulpaanpak. Ontvangende landen zijn verantwoording verschuldigd aan de donoren, andersom geldt hetzelfde. Donoren moeten bijvoorbeeld duidelijk en op tijd aangeven hoeveel hulp ze vrij willen maken, zodat deze bedragen opgenomen kunnen worden in de begroting en de beleidsplannen van de partnerlanden. Ze moeten deze bedragen daarenboven tijdig storten. Partnerlanden moeten donoren tot de orde kunnen roepen als die hun beloften niet nakomen. Vlaanderen heeft met de Zuid-Afrikaanse regering afgesproken om de tussentijdse evaluaties van de samenwerking gezamenlijk te doen. Hierbij hebben de beide partners elk een evaluator aangesteld die tot gezamenlijke conclusies moesten komen. Dit is reeds een enorme stap vooruit ten opzichte van de doorsnee gang van zaken, waarbij de evaluatie door de donoren gebeurt, die dan zelf beslist de samenwerking al dan niet voort te zetten. Door een gezamenlijke evaluatie te organiseren, creëer je de mogelijkheid om elkaar te evalueren en tot de orde te roepen.

2.2.8 Voorspelbaarheid Een goede begroting opstellen kan pas als je weet hoeveel geld je zult hebben. Een punt waar de donoren in het algemeen niet goed op scoren is hun voorspelbaarheid. Ontvangende

overheden moeten op tijd weten of er nog hulp volgt of niet, en niet pas uitsluitsel krijgen aan het einde van een financieringsperiode. De onvoorspelbaarheid van hulp doet de waarde ervan zakken met ongeveer 20 %. In 2008 stelde de OESO dat slechts 46 % van de hulp verdeeld werd volgens het vooropgestelde tijdschema36. Dit maakt het natuurlijk erg moeilijk voor het partnerland om een langetermijnbeleid uit te stippelen, wat bijvoorbeeld van cruciaal belang is in de aanpak van de MDG’s.

2.2.9 Diversiteit in instrumenten Er zijn donorlanden die zweren bij één bepaald hulpinstrument, zoals begrotingssteun (zie onder). Projecthulp lijkt dan wel uit den boze. 11.11.11 pleit echter voor een goede verdeling van verschillende soorten hulp, afhankelijk van de context. Daarbij moeten steeds ook de andere de principes van goede hulp worden mee in rekening gebracht. België streeft naar een zogenaamde “portefeuillebenadering”. Dat wil zeggen dat een donor ervoor kiest om op verschillende manieren ontwikkelingssamenwerking in een land te financieren. Werken met een portefeuillebenadering betekent ook het risico spreiden, door niet alle eieren in één mand te leggen. Maar een nadeel is dat er over al deze types van hulpmodaliteiten expertise moet worden opgebouwd in Brussel en op het terrein. 36 Oxfam International, “21st Century Aid : Recognising success and tackling failure”, Oxfam Briefing Paper 137, april 2010, p.17.

2.3. Zin van hulp in fragiele staten en middeninkomenslanden Wat moeten we met al die nieuwe toverwoorden zoals eigenaarschap in Afghanistan en DR Congo? En moeten we nog ontwikkelingshulp blijven geven aan een land zoals ZuidAfrika? Er rijzen nogal wat vragen bij het geven hulp aan landen die zich situeren aan de uitersten van het scala van ontwikkelingslanden. Dit zowel in de ene richting, de zogenaamde “fragiele staten” als in de andere richting “de middeninkomenslanden”. Daarom gaan we hier wat dieper in op de hulp aan beide groepen landen, wetende dat de verscheidenheid binnen elk groep bijzonder groot is en we op onze hoede moeten zijn voor al te sterke veralgemeningen.

23


2.3.1 Fragiele staten Fragiele staten zijn staten die kwetsbaar zijn onder meer door conflictsituaties, een specifieke milieucontext, onveiligheid, armoede, aanwezigheid of ontbreken van natuurlijke rijkdommen, zwak bestuur, elites zonder legitimiteit etc. Stort je ook zomaar geld in pakweg de staatskas van DR Congo of Afghanistan? Zijn fragiele staten geen bodemloze vaten waar je onmogelijk het verschil kan maken? Veel van wat in fragiele staten aan de gang is, ligt inderdaad buiten de controle van donoren. Maar de beslissingen van wat er al dan niet gefinancierd wordt en hoe dat moet gebeuren,

Hoe hulp geven

kan wel beïnvloeden hoe het conflict verloopt. Denk maar aan een land als Afghanistan. Hulp is immers veel meer dan een stroom aan middelen: het beïnvloedt gedrag. De manier waarop hulp wordt gegeven, brengt nieuwe ideeën, macht, invloed, prioriteiten en ontwikkelingscapaciteiten. De keuzes die gemaakt worden zijn dus allesbehalve neutraal. Teveel hulp besteden we alvast niet in de meeste fragiele staten37. De officiële hulp voor deze staten neemt weliswaar toe in reële termen, maar deze hulp is sterk geconcentreerd in slechts een aantal landen waaronder Irak en Afghanistan. Vele van de fragiele staten zien hun hulp echter dalen, zeker in subSahara Afrika. Het is absoluut geen optie om deze landen links te laten liggen, zeker als je weet dat maar liefst 36 % van het totaal aantal mensen in fragiele staten in extreme armoede leeft. Eén inwoner op drie is er ondervoed, dat is twee keer zoveel als in andere ontwikkelingslanden38. Toch is de weinige hulp die deze landen krijgen vaak geen goede hulp. De donorgemeenschap reageert dikwijls onder het motto “we moeten iets doen”, wat leidt tot kortetermijnacties die buiten de staatsstructuren om worden gegeven. De steun is dan ook zelden proactief, weinig voorstelbaar en erg volatiel. Wat wel als een paal boven water staat is dat fragiele staten de meest moeilijke landen zijn om aan ontwikkelingssamenwerking te doen. Het impliceert sowieso risico’s en politieke dilemma’s. Net zoals er geen consensus is over de definitie en het lijstje van welke staten fragiel zijn39, is ook de aanpak van donoren al even verscheiden en slecht gedefinieerd. België is één van de weinige donoren die actief is in fragiele staten. Maar liefst 1/3 van de 18 landen waar we aanwezig zijn, is een fragiele staat. Maar ook ons land heeft geen duidelijke strategie over hoe ze wenst op te treden in fragiele staten. Er heerst wel internationaal een consensus over het feit dat fragiele staten andere antwoorden vereisen dan de beter presterende landen. Er moet daarbij een middenweg gezocht worden tussen enerzijds de nieuwe aanpak van de 21ste eeuw, zoals hierboven 37 DFID, “Why we need to work more effectively in fragile states”, 2005. 38 OESO/DAC, “Ensuring fragile states are not left behind”, Suppary report, february 2010. 39 Volgens de OESO zijn er 43 fragiele staten, waaronder Afghanistan, Irak, de Democratische Republiek Congo, Rwanda, Burundi en Somalië. De meeste donoren, zoals de Wereldbank en het Departement Ontwikkelingssamenwerking van het Verenigd Koninkrijk, hanteren echter hun eigen lijstjes.

24


beschreven en meer traditionele nood- en projecthulp. Blauwdrukken voor oplossing bestaan niet, geen one-size-fits-all. Realisme is het codewoord. Het gaat om het bescheiden zoeken om te komen tot oplossingen, niet om het stellen van onhaalbare doelen. Het komt er op aan een goede balans te vinden tussen het streven naar resultaten, de bereidheid risico’s te accepteren en de capaciteit om deze te beperken. Zo is het duidelijk weinig evident om begrotingshulp te besteden in fragiele staten. De risico’s zijn er te groot. Bij budgetsteun gebruiken donoren de kwaliteit van het bestuur onder meer als parameter om te beoordelen of deze hulpvorm al dan niet zinvol is. En daar knelt juist het schoentje wat betreft de fragiele staten. Maar men mag niet vergeten dat begrotingshulp ook een vorm van capaciteitsversterking betekent. In dat opzicht zijn risicobeheer en capaciteitsontwikkeling twee keerzijden van dezelfde medaille. De vraag is niet: hoe alle risico’s elimineren? Maar wel: welke risicograad is aanvaardbaar?40 Alternatieven moeten daarom gezocht worden. Zo is er bijvoorbeeld in 2008 in Burundi een Fonds Communs opgezet rond onderwijs, waarbij een groep donoren samen ‘doet alsof’ ze begrotingshulp geven. Ze maken gebruik van het overheidssysteem om duidelijk te maken waar er problemen zijn en deze ‘lekken’ samen met de Burundese overheid ‘op te lappen’. In zo’n geval spreken donoren over shadow alignment: werken met een systeem dat geheel of gedeeltelijk is opgezet door donoren, maar met de bedoeling om dit systeem op termijn te integreren in de nationale systemen. Een dergelijke versterking van de staatscapaciteit mag niet ten koste gaan van de steun aan de civiele samenleving. De kwaliteit van het bestuur staat of valt immers met de mogelijkheden voor de civiele samenleving om de bewindvoerders ter verantwoording te kunnen roepen.

2.3.2 Middeninkomenslanden41 Moeten we nog ontwikkelingshulp geven aan middeninkomenslanden zoals Vietnam, Ecuador of Zuid-Afrika? Moeten we niet vooral investeren in “the bottom billion”, de allerarmsten in de wereld en daar alle hulpgelden naar toe sturen? Afgaand op het aandeel van hulp in de begroting van middeninkomenslanden zou men inderdaad kunnen besluiten dat het maar een kleine bijdrage is. Maar als je 40 DFID, “Working Effectively in Conflict-affected and Fragile Situations”, Summary Note, 2010, 15 p. 41 FENTON Nina, “International Finance: Aid and Middle-Income Countries”, Oxfam, 2008, 36 p.

Hoe hulp geven

landen. Er is ook een groot verschil tussen de middeninkomenslanden onderling op vlak van gemiddeld inkomen.

weet dat ongeveer drie kwart van de wereldbevolking vandaag in middeninkomenslanden (MIL) leeft en dat er in deze landen, ondanks een groeiend gemiddeld inkomen, nog steeds wijdverspreide armoede heerst en de ongelijkheid sterk toeneemt, dan gaat het niet op om te zeggen dat donoren zich volledig moeten terugtrekken uit deze landen. Het gaat evenmin op om eerst kritiek te geven op de hulpafhankelijkheid van sommige landen om dan het argument gewoon om te keren en daar waar men minder afhankelijk is van de hulp meteen te beslissen niet meer samen te werken. Gezien de hardnekkige sociale uitsluiting en ongelijkheid in middeninkomenslanden, wordt de rijkdom immers niet gelijk verdeeld. Het grootste deel van de armsten in de wereld woont vandaag de dag in middeninkomenslanden.

Bovendien blijven deze landen erg gevoelig voor economische en politieke schokken. Ook de klimaatswijzigingen stoppen niet aan de grenzen van de middeninkomenslanden. Hun binnenlandse politieke klimaat (diepgewortelde corruptie, politieke elites, inadequaat belastingssysteem…) stelt hen niet altijd in staat om op deze problemen een antwoord te bieden. Anderzijds zijn deze landen niet langer passieve ontvangers van hulp en eisen ze een actieve rol op in het bepalen van de juiste hulpinstrumenten. Meer nog, middeninkomenslanden zijn soms zelf donoren binnen een Zuid-Zuid samenwerking.

Middeninkomenslanden staat ook niet voor het gemiddelde tussen rijke landen en armste landen, maar gewoon voor de groep van landen die in de rangschikking tussen rijke en arme landen staan. Op enkele uitzonderingen na, vaak met een gemiddeld inkomen dat niet eens zo veel hoger is dan in de armste

Dit vereist dat de Westerse donoren op zoek gaan naar specifieke strategieën van ontwikkelingssamenwerking met de MIL. Om dergelijke, vaak diepgewortelde institutionele problemen aan te pakken, is het bijvoorbeeld interessant om in te zetten op de versterking van de civiele maatschappij en ngo’s.

2.4. Teveel koks in een drukke donorkeuken? In wat voorafging hadden we het al over doeltreffende hulp, over verschillende soorten hulp en over de specifieke aanpak in fragiele staten en landen met een midden-inkomen. In dit deeltje gaan we iets dieper in op de verschillende spelers binnen de ontwikkelingssamenwerking: overheden, ngo’s, organisaties als VN, IMF en Wereldbank, particulieren… Zijn er teveel koks in de keuken en lopen ze elkaar voor de voeten? Soms wel, en de recente afspraken over meer doeltreffende hulp proberen hier een antwoord op te geven. Maar volstaat dit? Net als in een sterrenrestaurant kan de ontwikkelingssamenwerking best wat verschillende handen gebruiken om zijn doelstellingen te behalen. Maar als iedereen tegelijk chef wil spelen of als iedereen dezelfde specialisatie heeft, loopt het natuurlijk verkeerd. Daarom moeten de verschillende actoren, meer dan vroeger, consequente keuzes maken. Ze moeten zich concentreren op die aspecten van de samenwerking waar ze voor de partners in het zuiden de grootste meerwaarde kunnen bieden. Die meerwaarde wordt grotendeels bepaald door de aard van de vraag van het ontvangende land, door de eigen sterke punten en specialisaties van de donor, en door wat andere donoren te bieden hebben. Donoren moeten dus hun hulp afstemmen op het

25


onvangende land, én het werk (her)verdelen met de andere donoren.

2.4.1. Samenwerking van overheid tot overheid (bilaterale hulp) Mede op vraag of onder druk van eigen burgers en middenveldorganisaties besteden rijke landen geld aan ontwikkelingshulp. Omdat er tot op vandaag geen belastingen geïnd worden door internationale instellingen, vertrekt zo goed als alle officiële ontwikkelingshulp op de een of andere manier uit de begrotingen van overheden in rijke landen. Een deel daarvan besteden ze rechtstreeks, in de vorm van samenwerking van land tot land. Een tweede deel daarvan besteden overheden via internationale (multilaterale) organisaties zoals de VN of IMF en Wereldbank. Voor Europa moeten we ook de Europese commissie hierbij tellen. De meeste donorlanden voorzien daarnaast ook budgetten voor medefinanciering van initiatieven van autonome organisaties uit hun land (ngo’s en andere). Op de internationale organisaties en de ngo’s gaan we verder in dit hoofdstuk in. Hulp van land tot land heeft het voordeel dat ze voor de bevolking hier herkenbaarder is dan hulp via multilaterale organisaties, wat het draagvlak voor internationale solidariteit kan

Hoe hulp geven

versterken. Idealiter verdedigt een minister van ontwikkelingssamenwerking ook de belangen van het zuiden binnen een regering, maar dat is niet altijd even vanzelfsprekend. Ontwikkelingssamenwerking maakt ook deel uit van het ruimere buitenlandse beleid van landen en dan loert eigenbelang steeds om de hoek. Dat dit vaak tot slechte vormen van samenwerking leidt werd eerder al uiteengezet. Er is ook democratische controle op de besteding van de middelen, omdat regeringen verantwoording moeten afleggen in het parlement over hoe ze belastinggeld uitgeven. Een ander sterk punt ligt in de uitwisseling van expertise onder ‘gelijken’, omdat een land besturen vaak om vergelijkbare vaardigheden vraagt. Een divers aanbod van mogelijke ontwikkelingspartners biedt ontwikkelingslanden ook een zekere vrijheid om hun partners te kiezen. Afhankelijkheid van één donor, of van zeer grote donoren als IMF en Wereldbank, maakt het heel moeilijk om eigenaarschap te behouden. Het grote nadeel van veel overheden die ‘zelf’ aan ontwikkelingshulp doen, is de grote versnippering die we eerder al aanhaalden. Heel wat klassieke bilaterale donoren willen zich met elk thema en elke sector bezig houden. Dit moest onvermijdelijk tot efficientieproblemen leiden. Over de internationale afspraken om hier iets aan te proberen doen hadden we het al in hoofdstuk 2.2. Bilaterale donoren en hun agentschappen moeten zich dus meer specialiseren, hun interventies meer concentreren op die aspecten waar ze de grootste meerwaarde kunnen bieden en desnoods hun interventies in andere domeinen terugschroeven of delegeren aan anderen.

2.4.2 Multilaterale organisaties De Verenigde Naties (VN ) De VN werden opgericht in 1945 met als hoofddoelstelling het bewaren van de internationale vrede en veiligheid. Ondertussen zijn bijna alle landen ter wereld er lid van en schenkt de VN ook bijzonder veel aandacht aan mensenrechten en aan ontwikkeling. De achterliggende gedachte is dat armoedebestrijding en een verhoging van de levensstandaard noodzakelijke voorwaarden zijn voor een duurzame wereldvrede. Alle lidstaten betalen een verplichte bijdrage voor de werking van de VN, berekend op basis van hun nationale inkomsten. Daarnaast kunnen ze ook vrijwillige bijdragen doen. Om specifieke problemen aan te pakken die de hele mensheid aangaan, bestaat de VN uit tientallen kleinere en grotere organisaties. Samen vormen ze de VN-familie of het VNsysteem. De familie telt 2 takken. Ten eerste zijn er de gespecialiseerde VNorganisaties, een groep onafhankelijke organen die ontstaan zijn uit intergouvernementele verdragen en die door speciale samenwerkingsakkoorden met de VN verbonden zijn. Enkele van de belangrijkste organisaties in deze groep, vanuit ontwikkelingsperspectief, zijn: de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO), de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO), de Voedsel en Landbouworganisatie (FAO), de VN organisatie voor onderwijs, wetenschap en Cultuur (Unesco), de Wereldbank (WB) en het Internationaal Monetair fonds (IMF). De band tussen de VN enerzijds en de Wereldbank en het Internationaal muntfonds anderzijds is niet erg sterk. Ten tweede zijn er de fondsen en programma’s om de economische en sociale situatie van de wereldbevolking te verbeteren. Zij vallen rechtstreeks onder de Economische en Sociale

Decentrale overheden Internationaal groeide de voorbije jaren een consensus dat ook decentrale overheden (gaande van gemeenten tot regio’s met wetgevende bevoegdheden) een positieve rol kunnen spelen in ontwikkelingssamenwerking. Dit houdt natuurlijk wel een groot risico op nog meer versnippering in. Regionale overheden moeten daarom des te meer hun eigen bijdrage in de donorkeuken sterk specialiseren en afbakenen.

gelijkwaardige overheden. Deze kunnen ertoe bijdragen dat regio’s, provincies of gemeenten in het Zuiden beter hun opdrachten voor openbare dienstverlening en lokaal of regionaal ontwikkelingsbeleid kunnen waarmaken. Vaak kregen decentrale overheden in het zuiden wel bepaalde bevoegdheden toegewezen, maar ontbreekt het op die niveau’s aan capaciteit en middelen om tot duurzame resultaten te kunnen komen.

De grootste potentiële meerwaarde zit in rechtstreekse partnerschappen en uitwisseling van expertise tussen min of meer

Ook decentrale overheden die zich op het pad van de ontwikkelingssamenwerking wagen moeten zich houden aan de

26


wereldwijde afspraken over meer doeltreffende ontwikkelingssamenwerking. Binnen België betekent dit dat de federale overheid en de gemeenschappen en gewesten, provincies en gemeentebesturen goede afspraken moeten maken. Dat geldt in het bijzonder voor landen waar meerdere van onze overheden actief zijn. De recente evaluatie van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking door de OESO beveelt ook nadrukkelijk aan om tot een gemeenschappelijke visie op ontwikkelingssamenwerking voor de verschillende overheden binnen de Belgische federatie te komen.

Hoe hulp geven

Raad van de VN (ECOSOC), die onder het gezag van de algemene vergadering van de VN werkt. Ze formuleren beleidsaanbevelingen en coördineren de sociale en economische activiteiten van veel VN-organisaties. De belangrijkste zijn: het ontwikkelingsprogramma van de VN (UNDP), de VN-conferentie voor handel en ontwikkeling (UNCTAD), het VN-noodfonds voor kinderen (UNICEF), het Wereldvoedselprogramma (WFP), de VN-conferentie voor Milieu en Ontwikkeling (UNCED), het VN-bureau van de Hoge Commissaris voor de vluchtelingen (UNHCR) en de VN Mensenrechtencommissie (UNHRC). Al deze organisaties voeren eigen actieprograma’s uit, maar proberen onderling hun beleid in zekere mate op elkaar af te stemmen. Op die manier kunnen ze het hoofd bieden aan complexe problemen die de deskundigheid van verschillende organisaties en de middelen van de individuele staten ver overstijgen. Deze afstemming is meteen ook een groot pluspunt van ontwikkelingssamenwerking via de VN, hoewel er nog veel ruimte is voor verbetering. Dat blijkt uit het eigen initiatief van de VN met als titel “One UN” of “Delivering as one”. Daarnaast blijft de VN, waar elk land een stem heeft, de meest representatieve mondiale instelling. Wereldbank (WB) en Internationaal Monetair Fonds (IMF) Het IMF en de Wereldbank zijn ook ontstaan in de nasleep van de Tweede Wereldoorlog. In 1944 kwamen vertegenwoordigers van 45 landen samen in het Amerikaanse Bretton Woods om afspraken te maken over de economische ordening van de wereld. In de jaren dertig hadden landen met importbeperkingen en eenzijdige devaluaties geprobeerd om hun concurrentiepositie te behouden en de crisis af te wentelen op de anderen, waardoor de wereldeconomie in een neerwaartse spiraal was terechtgekomen. Het IMF is eind ’45 opgericht om toezicht te houden op het internationaal monetair systeem, om te zorgen voor stabiele wisselkoersen en om handelsverstorende beperkingen op het betalingsverkeer weg te werken.

De oorspronkelijke taakverdeling was scherp afgelijnd. Het IMF moest de monetaire orde handhaven, tijdelijke betalingsbalansproblemen van leden opvangen met kredieten op korte termijn gefinancierd met ledenbijdragen en het macro economisch beleid van de betrokken landen bijstellen. De Wereldbank ondersteunde de ontwikkeling van de leden met langlopende kredieten voor projecten of sectorale programma’s. Het geld kwam grotendeels uit de kapitaalmarkt, behalve voor leningen aan lage inkomenslanden, die door ledenbijdragen worden gefinancierd. Intussen is de scheidingslijn tussen beide instellingen vervaagd. De grootste kritiek op de instellingen is echter dat ze allebei hun mandaat te buiten zijn gegaan en vaak op een heel eenzijdige manier kozen voor een doorgedreven versie van de kapitalistische markteconomie, met een voorwaardenbeleid dat privatisering, deregulering en handelsliberalisering opdrong aan ontwikkelingslanden. De Wereldbank richt zich in haar denkwerk en financiering op zowat alle aspecten van de economie en de maatschappij: handel, goed bestuur, ecologie, dienstverlening, gezondheidszorg, aids, corruptie, water, onderwijs, armoedebestrijding, de rol van de staat in ontwikkeling, versterking van de privésector, enz… Die honger naar meer thema’s is volgens critici niet altijd positief. In de loop van de voorbije twee decennia heeft de Wereldbank heel wat VN-instellingen van de baan gereden. De laatste jaren probeert de Wereldbank ook op het beheer van de fondsen voor de strijd tegen de klimaatveranderring naar zich toe te trekken. Ook al blijft de bank, tegen beter weten in, zwaar investeren in fossiele energie. Beide instellingen kunnen een eigen meerwaarde en specifieke rol in ontwikkeling hebben. Maar door de eenzijdige, soms zelfs dogmatische kijk op economie en maatschappij en door het steeds uitbreiden van het actieterrein deden ze soms ook meer kwaad dan goed. In de toekomst zou hun mandaat strikter moeten worden afgebakend. Ze zouden veel meer dan nu in het VN kader moeten worden ingeschakeld.

De Wereldbank, officieel de Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (IBRD), heeft hetzelfde geboortejaar. Hij is opgericht om via langetermijnfinanciering ledenlanden te helpen bij de wederopbouw na de massale puinhoop van de tweede Wereldoorlog. Beide instellingen hebben een band met de VN, maar moeten geen verantwoording afleggen aan de Algemene Vergadering of de Secretaris Generaal.

27


Hoe hulp geven

2.4.3 Niet-Gouvernementele Organisaties Behalve nationale overheden en internationale organisaties zetten ook talloze organisaties uit het maatschappelijk middenveld allerlei ontwikkelingsinitiatieven op. De meest bekende groep zijn de niet-gouvernementele organisaties of ngo’s. In het zuiden wordt deze noemer gebruikt voor een brede waaier aan autonome maatschappelijke organisaties. Bij ons bedoelen we er meestal enkel organisaties mee die gespecialiseerd zijn in ontwikkelingssamenwerking. Wij zullen de naam ook enkel in die betekenis gebruiken. De eerste ngo’s, of hun voorlopers, zijn ontstaan in de periode kort na de dekolonisatie. Vaak ontstonden ze vanuit bestaande maatschappelijke organisaties, zoals de kerk of de arbeidersbeweging. Aanvankelijk leek de belangrijkste drijfveer liefdadigheid en in de geest van de tijd werden talloze concrete projecten opgezet of ondersteund. Die pioniers richtten zich allemaal naar hun traditionele achterban, of naar het brede publiek (of beide) om de nodige fondsen bij elkaar te brengen voor “de derde wereld”. Anno 2010 zijn de meeste ngo’s professionele organisaties geworden. De overheid draagt een belangrijk deel van de middelen bij.

Met het aantal ngo’s groeide ook de verscheidenheid. Elk heeft een eigen specifieke invalshoek en aanpak. De aanpak veranderde van liefdadigheid en eerder paternalistische ontwikkelingshulp, waarbij de noordelijke ngo’s alles beslisten en uitvoerden, naar de hedendaagse partnerschappen tussen gelijkgestemde organisaties in Noord en Zuid. De heel uiteenlopende activiteiten van ngo’s zijn niet onder één noemer te vatten. Meestal worden drie belangrijke functies van ngo’s naar voor geschoven. In elk van die domeinen hebben ngo’s een eigen specifieke rol te vervullen die moeilijk of niet op dezelfde manier vervuld kan worden door overheden of door internationale organisaties. Twee daarvan spelen zich af in het Noorden. Hier maken ngo’s enerzijds het publiek bewust van de ongelijke verhoudingen tussen Noord en Zuid. Anderzijds doen ze beleidswerk, waar ze als waakhond het beleid van de overheid (en het bedrijfsleven) naar het Zuiden in de gaten houden. De derde functie speelt zich af in het Zuiden. Daar versterken ze het lokale middenveld. Deze rol is de afgelopen vijftig jaar sterk geevolueerd. Ngo’s zijn niet zomaar leveranciers van goederen en diensten meer. Ze spelen vooral een ondersteunende rol bij het werk

De vierde pijler van de ontwikkelingssamenwerking De drie groepen bovenstaande groepen, overheid, internationale organisaties en ngo’s, worden ook wel de pijlers van de ontwikkelingssamenwerking genoemd. Sinds enkele jaren spreken we in Vlaanderen ook vaak van een vierde pijler. De Vierde pijler is een naam voor een enorm diverse groep van verenigingen, organisaties en spontane burgerinitiatieven, die zich ook op het pad van de ontwikkelingssamenwerking begeven. Het spreekt voor zich dat er een groot verschil is tussen bijvoorbeeld samenwerkingsinitiatieven van mutualiteiten en de steun voor het bouwen van een waterpunt door een groepje rugzaktoeristen die na hun wereldreis de microbe te pakken kregen en ook iets willen doen. De aard van de organisaties, hun aanpak en motieven verschillen dus nog veel sterker dan bij de “derde pijler”, de ngo’s voor ontwikkelingssamenwerking. Ontwikkelingssamenwerking is niet langer enkel iets is voor specialisten, maar van een heel breed gamma van maatschappelijke

28

actoren. Terwijl de eerste drie partners steeds meer de nadruk leggen op structurele hulp eigenaarsschap in het Zuiden, dreigt ontwikkelingssamenwerking voor velen een ver-van-mijn-bed-show te worden. Daarom willen meer en meer mensen opnieuw zelf de handen uit de mouwen steken, voor heel concrete projecten. Dit heeft voor en nadelen. Critici waarschuwen voor een nog veel ergere versnippering van middelen en capaciteit, voor een terugkeer naar, soms paternalistische, liefdadigheid zonder de oorzaken van blijvende onderontwikkeling aan te pakken. Vaak wordt ook gewezen op beginnersfouten die deze verenigingen maken. Fouten die ook de ngo’s in hun beginjaren maakten, maar waar ze dankzij jarenlange ervaring overheen geraakt zijn. Waarom moeten we opnieuw van vooraf aan beginnen? Voorstanders wijzen op het bredere draagvlak voor internationale solidariteit dat op deze manier ontstaan is. Niet iedereen vindt zijn gading in de werking en de, soms complexe, boodschap van de


gevestigde ngo’s. Het lijkt ook onmogelijk en contraproductief om te proberen mensen te verbieden zelf initiatief te nemen. In alle argumenten zit een stuk van de waarheid. De kwaliteit van de hulp verschilt ook sterk van groep tot groep. Grote maatschappelijk actoren, zoals mutualiteiten, die partnerschappen uitbouwen met vergelijkbare organisaties weten meestal goed genoeg waar ze mee bezig zijn. Kleine groepjes “doe het zelvers” proberen af en toe wel om zelf het warm water opnieuw uit te vinden. De Vlaamse overheid en 11.11.11 hebben het “Steunpunt 4e pijler” opgericht. Dit steunpunt probeert ‘beginnersfouten’ zoveel mogelijk te vermijden, door het bundelen van expertise en door het organiseren van vorming. Bovendien biedt het steunpunt een ontmoetingsforum, waar nuttige vormen van samenwerking kunnen ontstaan.

Hoe hulp geven

dat het middenveld in het Zuiden zelf levert. Ze helpen mee om de capaciteiten in het Zuiden op te bouwen. De enorme variatie aan middenveldorganisaties in het Zuiden, vertaalt zich hier in heel wat partnerngo’s. In België alleen zijn er honderden organisaties op de één of andere manier met ontwikkelingssamenwerking bezig. Op zich is er niets mis met veelheid en verscheidenheid. Rijkdom en diversiteit op het middenveld is en blijft een belangrijke democratische waarde op zich. Het gaat steeds om groepen mensen die hun krachten bundelen om zelf te werken aan verandering, om zelf het heft in handen te nemen. Ook de klein- of grootschaligheid is niet per definitie een criterium. In het palmares dat de ngo’s kunnen voorleggen hebben kleine, sterk inhoudelijk of geografisch gespecialiseerde organisaties een meer dan behoorlijk aandeel.

Zuiden. Wat winnen we erbij om bijvoorbeeld een organisatie met veel expertise en stevige partnerschappen in bvb. rurale ontwikkeling in Tanzania, te dwingen die sector te verlaten omdat de bilaterale samenwerking om allerlei redenen zou willen concentreren op andere sectoren in dat land? Ngo’s moeten inzetten op efficiëntie, zonder hun specifieke en onafhankelijke rol in de ontwikkelingssamenwerking te verliezen.

De schaduwkant van deze bonte verscheidenheid is een versnippering van krachten waarin vaak veel energie verloren gaat. Het verlies zit hem dan vooral in te weinig afstemming, in gebrek aan goed afgesproken taakverdeling, in een wat kortzichtige verdediging van institutionele belangen, in gebrek aan continuiteit van de acties, in individueel opboksen tegen toenemende bureaucratische druk van de overheid. De kunst is dus om krachten te bundelen zonder te stranden in te complexe en logge stucturen. Een toverformule bestaat hiervoor niet, en het blijft dus een permanent aandachtspunt. De verscheidenheid maakt de nood aan een gezamenlijke visie sterker. Die visie moet open en flexibel genoeg zijn, maar zou toch een toetsbare richtlijn voor acties en initiatieven moeten leveren. Behalve goed samenwerken ligt er ook een opdracht om de eigen werking te specialiseren, af te bakenen en te concentreren. Ook grote ngo’s kunnen niet alles doen. Zowel individuele schenkers als de subsidiërende overheid verwachten duidelijke doelstellingen die gehaald worden. Ze verwachten dat ngo’s verantwoording afleggen voor de gekregen middelen. Maar we moeten even goed voorkomen dat de slinger al te ver doorslaat naar de andere kant. Tegenstanders van een sterk en onafhankelijk middenveld pleiten te makkelijk voor het volledig inschakelen van de ngo’s in het overheidsbeleid. Niet alleen ondermijnt dit een essentiële rol van het middenveld, als onafhankelijke “waakhond” van het overheidsbeleid. Het maakt het ook moeilijker om onafhankelijke partnerschappen aan te gaan in het

29


Hoe hulp geven

Besluit: Voorbij hulp Met dit dossier willen we aantonen dat goede hulp helpt. We hebben gezien dat de nood nog altijd zeer hoog is, ondanks de vooruitgang die al geboekt werd. Zeker na de financiële crisis, die een mondiale kater achterliet, verwacht het Zuiden meer dan ooit onze solidariteit. De afgelopen decennia vergaten we steevast onze beloftes op het gebied van hulp na te komen. Daar moet verandering in komen en er moet dringend méér hulp gegeven worden. Tegenstanders daarvan halen vaak dezelfde kritiekpunten aan. Zo menen ze dat hulp landen ervan weerhoudt privékapitaal te zoeken, dat landen afhankelijk worden van hulp, dat het geld verdwijnt door corruptie, dat er toch niets te doen valt aan armoede door vaststaande feiten als cultuur en geografische omstandigheden, dat het geld de armsten toch niet bereikt en dat het geld blijft plakken in het Noorden. We bekeken waar deze kritiek vandaan komt. Een deel ervan bleek zeer onterecht, andere punten bevatten een grond van waarheid. Maar we trokken de conclusie dat geen van deze kritieken daadwerkelijk een argument zijn om met hulp te stoppen. Sterker nog, zaken als aanhoudende corruptie in een deel van de armste landen moet juist bestreden worden, onder andere door ontwikkelingssamenwerking. We bekeken ook de alternatieven die tegenstanders bieden. Een deel ervan bleek geen waardig alternatief te zijn voor hulp, zoals het aantrekken van buitenlandse investeringen en leningen en het ontvangen van geld dat migranten naar het land van herkomst sturen. Een andere deel bleek geen alternatief voor hulp, maar eerder een andere vorm ervan, zoals opkomende donoren en microkredieten. Vervolgens trokken we onze lessen uit de geschiedenis van de hulp. We benadrukten dat de ontvanger altijd de eigenaar is van goede hulp. Met ontvanger bedoelen we hier zowel de ontvangende overheid als de bevolking aan wie de hulp ten goede moet komen. Goede hulp is ongebonden, wordt niet gegeven op basis van geografische belangen en hangt niet vast aan verstikkende conditionaliteiten. Goede donoren zorgen ervoor dat hun hulp geconcentreerd, niet versnipperd en transparant is. Dat is het soort hulp dat zich volgens ons op termijn overbodig kan maken. Speciale aandacht moet daarbij gaan naar de situatie van fragiele staten en middeninkomenslanden.

30


De prangende vraag hoe het kan dat arme landen nog steeds arm zijn, ondanks decennia ontwikkelingssamenwerking, hebben we daarmee deels beantwoord. We gaven veel minder hulp dan we denken en wat we gaven werd niet altijd goed besteed. Toch verklaart dit nog niet alles. We zagen immers dat er wel degelijk successen werden geboekt. Het antwoord is dat hulp een katalysator kan zijn voor ontwikkeling, maar alleen hulp geven is veruit onvoldoende om tot een duurzame ontwikkeling te komen. Ons gedrag beïnvloedt op heel veel manieren het dagelijks leven in het Zuiden. Ontwikkelingssamenwerking is daar maar één aspect van. Wie beweert dat de vooruitgang in het Zuiden staat of valt met hulp, doet de ontwikkelingssector teveel eer aan. We geven hulp, omdat we het belangrijk vinden ons solidair te tonen met het Zuiden. Maar wie naar het totaalplaatje van het beleid kijkt, kan moeilijk om de conclusie heen dat we die solidariteit nu ook weer niet zo heel belangrijk vinden. Vaak wordt er met de ene hand gegeven, en met de andere hand ontnomen. We steunen kleine Afrikaanse boeren bij de productie, maar zorgen er met oneerlijke handelsverdragen voor dat ze geen geld krijgen voor hun werk. We geven hulp aan de Palestijnen, maar laten de pasgebouwde huizen omver gooien als het conflict met Israël weer oplaait. We schelden schulden kwijt, maar we blijven landen budgettaire autonomie ontnemen door het beleid van het IMF. We geven noodhulp bij rampen, maar door volop CO2 te blijven uitstoten zorgen we ervoor dat het aantal natuurrampen in de toekomst flink zal stijgen. We stellen ons dus licht schizofreen op als het om onze bekommernis met het Zuiden gaat. Als we willen dat onze hulp echt zin heeft, moet het Noorden dringend een coherenter beleid voeren, met name een beleid waarbij de beleidsbeslissingen in alle beleidsdomeinen die een invloed hebben op ontwikkeling (landbouw, handel, klimaat, migratie, etc.) een bijdrage leveren tot een duurzame ontwikkeling voor iedereen, wereldwijd. 11.11.11 probeert net dat verhaal dag in dag uit op de politieke agenda te plaatsen. We zetten de gevolgen van een inconsequent ontwikkelingsbeleid in de kijker. Zo maakten we een affiche met een boer die dreigde te stikken omdat hij een ui in zijn mond gepropt kreeg. De West-Afrikaanse man die er op poseerde, beeldde een boer uit die niet meer kon leven van de landbouw. Hij werd het gezicht van de onmacht ten opzicht van de EPA’s, Europese


vrijhandelsakkoorden die boeren in het Zuiden het mes op de keel zetten. Na een jarenlange strijd van ngo’s en anderen tegen de EPA’s lijkt Europa het ondertussen op te geven. Europees commissaris voor Handel Karel De Gucht gaf onlangs aan dat de onderhandelingen in het slop zitten en dat het tijd wordt om naar alternatieven uit te kijken. Het is maar één van de vele manieren waarop ngo’s hier in het Noorden verandering proberen te brengen in incoherent beleid. Maar hoewel we hier en daar successen boeken op het gebied van specifieke gevallen van incoherent beleid, blijft de zorg voor een coherent beleid in zijn geheel bij de beleidsmakers achterwege. Hoe overheden er systematisch voor kunnen zorgen een coherent beleid te voeren, maakt geen deel uit van dit dossier. Wie er meer over wil weten, kan het ‘Jaarrapport van de Belgische ontwikkelingssamenwerking’ dat 11.11.11 uitbracht, raadplegen. Wel willen we hier de grenzen van hulp duidelijk maken. Daarmee komen we opnieuw bij de vraag of het dan wel zin heeft om hulp te blijven geven, als we toch tegen de stroom in moeten roeien. De voorbeelden die we net gaven, zijn maar een kleine greep uit de vele voorbeelden die aantonen dat we er nog altijd in slagen onze eigen hulp zoveel mogelijk te ondermijnen. Dat is de belangrijkste reden dat na vele decennia de nood nog altijd zo groot is en we nog altijd oproepen tot solidariteit met het Zuiden. Juist in een wereld waar de armsten het op alle vlakken moeten ontgelden door ons beleid, waar ze te maken krijgen met crises rond klimaat, voedsel en geld, is hulp meer dan ooit nodig én zinvol. In een wereld waar we een incoherent ontwikkelingsbeleid voeren, is hulp het stootkussen dat de ergste klappen ontvangt. Hulp voorkomt dagelijks menselijke tragedies en bouwt dagelijks succesverhalen. Daarvan gaven we genoeg voorbeelden in dit dossier om aan te tonen dat hulp zin heeft, ondanks een incoherent beleid. We zijn echter ambitieuzer dan dat. In het beste geval is hulp een onderdeel van een coherent beleid. Dan kan het de katalysator voor een blijvende vooruitgang zijn. Wanneer we dan positieve ontwikkelingen aanmoedigen en versterken door hulp, kunnen we er zeker van zijn dat we blijvende resultaten boeken. Daar blijven we als Noord-Zuid beweging op hameren. Want in dat geval zullen we bij ons einddoel terecht komen: het overbodig maken van ontwikkelingshulp.

31



Contact : 11.11.11 Koepel van de Vlaamse Noord-Zuidbeweging Vlasfabriekstraat 11 1060 Brussel (+32) (0)2 536 11 11 [email protected] www.11.be/11

191 landen ondertekenden een akkoord om tegen 2015 de armoede in de wereld te halveren. Voer samen met de Vlaamse Noord-Zuidbeweging actie om de politici aan hun belofte te herinneren én de lat hoger te leggen. Armoede moet de wereld uit!

www.detijdloopt.be

Zin en onzin van ontwikkelingshulp

Recommend Documents