De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de natuurwetgeving mr. Eelco de Jong en mr. Luuk Boerema
1
2
1 Inleiding 3
Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Een groot aantal verschillende vergunningen is daarmee procedureel geïntegreerd. Waar tot 1 oktober 2010 nog 25 vergunningplichten golden, zijn deze in de Wabo teruggebracht tot één 4 omgevingsvergunning. De activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning moet worden aangevraagd zijn aangegeven in de artikel 2.1 en 2.2. Wabo. Daarnaast maken de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet 1998 het mogelijk, dat in het kader van een omgevingsvergunning ook de toestemmingen op grond van deze wetten worden gegeven. In de praktijk staat deze constructie bekend als ‘aanhaken’. In het navolgende artikel zal, na ruim één jaar Wabo, op die aanhaakconstructie worden ingegaan, een constructie die in de praktijk tot procedurele en materiële complicaties kan zorgen. Tevens zal een blik worden geworpen op het voorstel van de Wet natuur 5 zoals dit thans ter consultatie door de staatssecretaris van E, L & I bekend is gemaakt. 2 Omgevingsvergunning: een introductie De Wabo is een wet die de omgevingsvergunning introduceert. Een aanvrager heeft de mogelijkheid voor verschillende activiteiten, de activiteiten opgesomd in artikel 2.1 en 2.2 Wabo, één 6 omgevingsvergunning te verkrijgen. De Wabo is een procedurele wet. Voor een belangrijk deel is het materiële kader ongewijzigd uit de voorlopers van deze wet (Woningwet, Wro, Wm etc) overgenomen. Eén toetsingscriterium waar een aanvraag omgevingsvergunning wordt getoetst is derhalve (nog) niet 7 aan de orde. Welke activiteit vergunningplichtig is en wanneer wel of geen vergunning kan worden verkregen, moet in de meeste gevallen nog op dezelfde wijze beoordeeld worden als voor 1 oktober 2010 het geval was. Het verschil met de situatie van voor 1 oktober 2010 is dat verschillende activiteiten in één aanvraag kunnen worden opgenomen en vervolgens ook in één besluit de toestemming voor deze activiteiten kan worden gegeven. Dit in plaats van voor elke activiteit een afzonderlijke vergunning.
1
Zie voor een uitgebreide beschrijving van de omgevingsvergunning: mevr. Mr. T.H.H.A. van der Schoot, Werken met de omgevingsvergunning, Berghauser Pont Publishing, 2010. 2
Eelco de Jong is werkzaam als advocaat omgevingsrecht in Arnhem. Luuk Boerema is werkzaam als zelfstandig adviseur in Darp en redactielid van dit tijdschrift. Gezamenlijk schreven Luuk en Eelco het boek Natuur en Ruimte dat binnenkort zal verschijnen bij Berghauser Pont Publishing. Deze bijdrage is een bewerking van een onderdeel uit dat boek. 3 Stb. 2010, 231 van 10 juni 2010. Op 1 oktober 2010 is ook de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, het Besluit omgevingsrecht, de Regeling omgevingsrecht in werking getreden en het Invoeringsbesluit Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in werking getreden. 4
Een project (artikel 1.1, lid 1, Wabo) kan bestaan uit meerdere activiteiten. Die verschillende activiteiten dienen in de omgevingsvergunning, verwezen wordt naar artikel 2.22, lid 1, Wabo, duidelijk te worden omschreven. Doorgaans zal daarbij mede kunnen worden verwezen naar de aanvraag. 5 6
Zie www.internetconsultatie.nl/wetnatuur. Zie voor de toekomst van het omgevingsrecht de beleidsbrief ‘Eenvoudig Beter’ van de
minister van I & M van 28 juni 2011 (kenmerk 2011047517). 7 Als de tekenen echter niet bedriegen wordt met enthousiasme aan een wetsvoorstel gewerkt dat in een integraal toetsingskader voorziet.
8
In één keer aanvragen is echter geen verplichting: het staat de aanvrager vrij , net als voor 1 oktober 2010, zijn aanvraag te beperken en te knippen in afzonderlijke delen. De aanvrager voert met andere woorden de regie. Op deze regel is echter een belangrijke uitzondering. Het is niet altijd mogelijk voor activiteiten een afzonderlijke omgevingsvergunning aan te vragen. Dat is het geval als de activiteiten 'onlosmakelijk’ met elkaar samenhangen. Artikel 2.7 Wabo verplicht een aanvrager ertoe dergelijke samenhangende activiteiten tegelijkertijd aan te vragen. Er is sprake van 'onlosmakelijke samenhang' als een feitelijke handeling meerdere vergunningplichtige activiteiten inhoudt. Dat is bijvoorbeeld het geval als het bouwen van een bouwwerk tevens het oprichten van een milieu-inrichting behelst of – nog duidelijker - als het bouwen tevens de aantasting van een monument inhoudt. Indien bouwen strijdigheid met het bestemmingsplan betekent, wordt de aanvraag omgevingsvergunning voor het bouwen tevens aangemerkt als aanvraag omgevingsvergunning om af te wijken van het 9 bestemmingsplan. Deelomgevingsvergunningen en gefaseerde vergunningverlening Door activiteiten, die niet onlosmakelijk met elkaar samenhangen, afzonderlijk aan te vragen kan het zijn dat voor een project toch meerdere omgevingsvergunningen nodig zijn. Dit wordt in de praktijk aangeduid met de term ‘deelomgevingsvergunningen’. Strikt genomen is dit geen juiste aanduiding, omdat er niet meer vergund kan worden dan er is aangevraagd: ook deelomgevingsvergunningen zijn dus volledige vergunningen. Men bedoelt met deze term aan te geven, dat een project dat bestaat uit meerdere activiteiten pas kan worden uitgevoerd als voor alle activiteiten vergunning is verleend. Daar kan dus afhankelijk van de keuze van de aanvrager één omgevingsvergunning voor nodig zijn of meerdere vergunningen. Het is de aanvrager die bepaalt waaruit zijn project bestaat. Vandaar dat in de laatste situatie gesproken wordt van 'deelomgevingsvergunning'. Een voorbeeld hiervan is de situatie dat een boom moet worden gekapt omdat deze op de plaats staat waar de aanvrager een garage wil bouwen. De kap is vergunningplichtig. De aanvrager kan ervoor kiezen zowel de kap- als de bouwtoestemming tegelijk aan te vragen. Hij krijgt dan één omgevingsvergunning waarbij voor zowel het kappen als het bouwen toestemming wordt verleend. Hij kan de activiteiten ook afzonderlijk aanvragen. Bouwen kan hij dan echter pas, als de boom gekapt is. Met een bouwtoestemming alleen kan hij zijn plan niet realiseren, omdat hij dan voor wat betreft het kappen in strijd met de Wabo handelt. Er kunnen ook meerdere vergunningen aan de orde zijn als de aanvrager ervoor heeft gekozen de 10 aanvraag gefaseerd in te dienen. In dat geval kan de activiteit pas worden ondernomen indien voor de verschillende fasen vergunning is verkregen. Uiteindelijk is wel sprake van één omgevingsvergunning. egd gezag In de artikel 2.4, lid 1, Wabo is de hoofdregel geformuleerd dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar het project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd het 11 bevoegd gezag is om een besluit te nemen op de aanvraag om een omgevingsvergunning. Op deze hoofdregel worden in artikel 2.4, lid 2 tot en met 5, Wabo enige uitzonderingen geformuleerd. In bij algemene maatregel van bestuur aangegeven gevallen zijn respectievelijk het college van 8
Voorzieningenrechter Rechtbank Den Haag 10 maart 2011, AB 2011/202 m.nt. A.G.A. Nijmeijer. 9
Artikel 2.10, lid 2, Wabo. Ook in zoverre is er niets nieuws onder de zon, zie artikel 46, lid 3,
Woningwet (oud) 10 Artikel 2.5 Wabo. 11
Welk college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is bij gemeentegrensoverschrijdende projecten niet altijd op voorhand duidelijk te zeggen. De wetsgeschiedenis biedt op dit punt evenmin duidelijkheid.
gedeputeerde staten en de minister van I&M (voorheen: VROM) dan wel de minister die het aangaat 12 13 aangewezen als bevoegd gezag. Ook indien het college van burgemeester en wethouders niet het bevoegd gezag is om te besluiten op de aanvraag, is het gemeentehuis wel het loket waar de aanvraag kan worden ingediend. Er is dus een verschil tussen het loket (altijd het college van burgemeester en wethouders) en het bevoegd gezag (doorgaans het college van burgemeester en wethouders). Gedeelde bevoegdheid: de verklaring van geen bedenkingen Soms kan er sprake zijn van een gedeelde beslissingsbevoegdheid. Dat is het geval als het college van burgemeester en wethouders weliswaar bevoegd gezag is voor vergunningverlening, maar die vergunning alleen mag verlenen als er een verklaring van geen bedenkingen is verleend. Een verklaring van geen bedenkingen is onder andere voorgeschreven als de toestemmingen op grond van de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet aanhaken. De termijnen waarbinnen door het bestuursorgaan besloten dient te worden op een aanvraag zijn belangrijk verkort. Op de aanvraag omgevingsvergunning is één van de twee in de Wabo geregelde voorbereidingsprocedures van toepassing. De reguliere procedure, die grote gelijkenis vertoont met de procedure van afdeling 4.1 Awb, duurt – behoudens verdaging – maximaal 8 weken en eindigt, 14 indien niet tijdig is beslist of verdaagd, met een van rechtswege verleende omgevingsvergunning. De uitgebreide procedure, die grote gelijkenis vertoont met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb, duurt maximaal – behoudens verdaging – 26 weken. Overschrijding van deze termijn leidt nimmer tot een vergunning van rechtswege. Wel kan de aanvrager een beroep doen op de Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen. Wanneer de uitgebreide procedure aan de orde is, is geregeld in artikel 3.10 Wabo. Is een activiteit daarin niet opgenomen, dan is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing. Als een verklaring van geen 15 bedenkingen vereist is, is automatisch de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing. Rechtsbescherming Tegen een besluit tot verlening van een omgevingsvergunning kan een belanghebbende indien het besluit is voorbereid met de reguliere procedure, bezwaar en vervolgens beroep instellen. Indien het besluit is voorbereid met de uitgebreide procedure, dient een zienswijze te worden ingediend waarna 16 beroep kan worden ingesteld en wordt de bezwaarfase overgeslagen. Er is sprake van beroep in twee instanties: eerst bij de rechtbank waarna hoger beroep mogelijk is bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 12 13
Artikel 3.1 tot en met artikel 3.4 Besluit omgevingsrecht. In het bijzonder wordt gewezen op artikel 3.3, lid 3 Besluit omgevingsrecht dat bepaalt dat de
minister van Verkeer en Waterstaat bevoegd is – in overeenstemming met de minister van VROM – te beslissen op een aanvraag die betrekking heeft op activiteiten met betrekking tot een inrichting die behoort tot een categorie die in bijlage I, onderdeel C, is aangewezen en die geheel of in hoofdzaak zal zijn gelegen op of in de territoriale zee op een plaats die niet deel uitmaakt van een gemeente of provincie (behoudens indien lid 4 Besluit omgevingsrecht van toepassing is). In het vierde lid is vervolgens opgenomen dat de minister van Economische Zaken – samengevat – bevoegd is te beslissen op een aanvraag omgevingsvergunning die betrekking heeft op een mijnbouwwerk. 14
Artikel 3.9, lid 3, Wabo. Overigens blijft gedurende de bezwaartermijn de inwerkingtreding
opgeschort (artikel 6.1, lid 4, Wabo). 15 Artikel 3.10 lid 1 onder e Wabo 16
Voor de procesrechtelijke aspecten van het indienen van een zienswijze en het instellen van bezwaar en beroep wordt verwezen naar de belangrijke uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 9 maart 2011, Gst. 2011/36 m.nt. J.M.F. Teunissen.
2 Integratie Uit het bovenstaande volgt dat een groot aantal voorheen bestaande toestemmingen thans zijn 17 opgegaan in één omgevingsvergunning. Het betreft niet slechts toestemmingen noodzakelijk op grond van wetgeving in formele zin, zoals de voormalige bouwvergunning of vergunning Wet 18 milieubeheer maar ook een groot aantal provinciale en gemeentelijke vergunningen. Te denken is onder meer aan de sloopvergunning op grond van de gemeentelijke bouwverordening of de kapvergunning, doorgaans geregeld in de Algemene Plaatselijke Verordening. Aan provinciebesturen en gemeentebesturen wordt de optie geboden nog meer vergunningen te laten opgaan in de 19 omgevingsvergunning. Dit wordt ook wel de facultatieve integratie genoemd, omdat de vraag of er sprake is van een vergunningplicht wordt bepaald door het gemeente- of provinciebestuur en niet door de Wabo zelf. Voor enkele activiteiten die wel invloed hebben op de fysieke leefomgeving maar die niet per definitie een plaatsgebonden karakter hebben, voorziet de Wabo in een incidentele integratie. Die incidentele integratie wordt ook wel aanhaken genoemd. Dit aanhaken betekent, dat de afzonderlijke toestemming in de bijzondere wet is blijven bestaan, maar dat het onder bepaalde voorwaarden mogelijk is, dat die toestemming tegelijkertijd met de omgevingsvergunning voor hetzelfde project wordt verleend. Het moet dus gaan om een project waarvoor een omgevingsvergunningplicht geldt, maar ook een toestemming vereist is op grond van de bijzondere wet. Toestemmingen die op deze manier kunnen worden 'aangehaakt' aan de aanvraag voor de omgevingsvergunning zijn de ontheffing op grond van de Flora- en faunawet en de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet. Het is om die reden in dit kader van belang aandacht te besteden aan de Wabo. Voor deze toestemmingen is dus niet altijd een omgevingsvergunning aan de orde. De Wabo is alleen dan aan de orde als voor het project waarvan ook de toestemming op grond van (één van) de natuurwetten deel uitmaakt al vanwege een andere activiteit een omgevingsvergunning noodzakelijk is: is er geen andere activiteit waarvoor een omgevingsvergunning aan de orde is, dan betekent dat dat er – populair gezegd – niets valt aan te haken. Of een toestemming die op grond van de natuurwetten via een omgevingsvergunning kan worden verleend - met andere woorden 'aanhaakt' bij de aanvraag van de omgevingsvergunning voor de overige activiteiten van het project - wordt bepaald door de aanvrager. De aanvrager kan ervoor kiezen eerst de toestemming op grond van de natuurwetten aan te vragen, voordat hij voor de overige activiteiten de omgevingsvergunning aanvraagt. In dat geval kan al voordat de aanvraag omgevingsvergunning is gedaan de vereiste toestemming op grond van de natuurwetten zijn ontvangen. Ook in dat geval speelt de problematiek van het aanhaken niet. De Wabo is dus aan de orde als de aanvrager een project wil uitvoeren waarvoor een omgevingsvergunning noodzakelijk is op grond van artikel 2.1 en/of 2.2. Wabo en tevens een ontheffing/ vergunning noodzakelijk is op grond van de Flora en faunawet en/of Natuurbeschermingswet en laatstgenoemde aanvraag om ontheffing/ vergunning in dezelfde aanvraag betrokken is. Een voorbeeld. Voor een bouwplan kan een omgevingsvergunning nodig zijn, omdat het een vergunningplichtige bouwactiviteit betreft (artikel 2.1, lid 1, onder a, Wabo) en omdat er sprake is van 17
Overigens heeft geen integratie plaatsgevonden met de Waterwet. De Wabo – en de Waterwet – voorziet ‘slechts’ in een coördinatieregeling. Verwezen wordt naar par. 3.5 Wabo en par. 4 Waterwet. 18 Verwezen wordt naar de artikelen 2.1 en 2.2 Wabo. 19
Artikel 2.2, lid 2, Wabo.
afwijkend planologische gebruik (artikel 2.1, lid 1, onder c, Wabo). Wanneer het bouwen/ afwijkend gebruik ook een verstorend effect als bedoeld in artikel 19d Natuurbeschermingswet 1998, haakt de vergunningplicht op grond van artikel 19d Natuurbeschermingswet 1998 verplicht aan bij de omgevingsvergunning, tenzij deze toestemming al eerder is verleend of aangevraagd. Is dat niet het geval, dan dient de aanvrager er zorg voor te dragen dat de aanvraag niet slechts ziet op de toestemming voor het bouwen en het planologische strijdig gebruik doch tevens op het verrichten van de handeling als bedoeld in artikel 19 d Natuurbeschermingswet 1998. Dit volgt uit artikel 47a Natuurbeschermingswet 1998. Ook de vergunning op grond artikel 16 Natuurbeschermingswet 1998 20 en de ontheffing van artikel 75, Flora en faunawet haken op deze wijze aan. Dit betekent dus, dat indien een omgevingsvergunning wordt gevraagd voor een activiteit waar ook een toestemming op grond van (één van de of beide) natuurwetten noodzakelijk is en die toestemming is niet eerder verkregen, een aanvraag omgevingsvergunning verplicht ook de aanvraag om toestemming van (een van de of beide) natuurwetten dient te bevatten. De verleende omgevingsvergunning bevat in dat geval tevens de toestemming om de handeling als bedoeld in artikelen 16 Natuurbeschermingswet, 21 resp. 19d Natuurbeschermingswet en 75 Flora- en faunawet te verrichten. 3. Bevoegd gezag en overige betrokkenen Uit het voorgaande volgt dat er voor het besluit op de aanvraag omgevingsvergunning één bevoegd gezag is, doorgaans het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar het project, in hoofdzaak, wordt uitgevoerd. In paragraaf 2.5 Wabo wordt een inbreuk gemaakt op dit eenvoudige en overzichtelijke uitgangspunt: op grond van artikel 2.27 kan er een verklaring van geen bedenkingen 22 van een ander bestuursorgaan zijn vereist. Artikel 2.27 Wabo bepaalt dat in bij de wet of bij AMvB aangewezen categorieën van gevallen de omgevingsvergunning niet wordt verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard tegen de verlening geen bedenkingen te hebben. Op grond van de artikelen 46b en 47b Natuurbeschermingswet 1998 en artikel 75d, lid 1, Flora- en faunawet dient het college van gedeputeerde staten of de minister van E,L&I een verklaring van geen bedenkingen af te geven alvorens de omgevingsvergunning kan worden verleend. Sterker, het niet verlenen van de noodzakelijke verklaring van geen bedenkingen betekent dat de omgevingsvergunning dient te 23 worden geweigerd. Ook kan het bevoegd gezag voor de verklaring van geen bedenkingen 20
Verwezen wordt naar respectievelijk artikel 46a Natuurbeschermingswet 1998 en artikel 75c Flora- en faunawet. 21
Dit volgt uit artikel 19d, lid 4 Natuurbeschermingswet 1998. Voor de vergelijkbare bepaling voor beschermde natuurmonumenten wordt verwezen naar artikel 16, lid 8, Natuurbeschermingswet 1998. Voor wat betreft de ontheffing op grond van de Flora- en faunawet wordt verwezen naar artikel 75b, lid 3, Flora- en faunawet. 22 De bij Algemene Maatregel van Bestuur aan te wijzen gevallen zijn terug te vinden in paragraaf 6.2 Besluit omgevingsrecht. Op die gevallen wordt in dit boek niet verder ingegaan. Evenmin wordt ingegaan op die gevallen waar wel sprake is van incidentele integratie maar geen verklaring van geen bedenkingen van een ander bestuursorgaan behoeft te worden verkregen. Verwezen wordt naar artikel 2.19 Wabo. 23
Artikel 2.20a Wabo en artikel 2.27, lid 1, Wabo. Overigens laat dit onverlet dat de aanvrager
op verzoek een zogenoemde ‘rompvergunning’ kan krijgen, althans voor zover de aanhakende toestemming niet als onlosmakelijk met de rompvergunning moet worden beoordeeld (artikel 2.7 Wabo). Ter illustratie, indien de verklaring van geen bedenkingen wordt geweigerd in verband met de aanwezigheid van haviksnest in een boom, kan evenmin naar ons oordeel een rompomgevingsvergunning voor de kap van die boom worden afgegeven.
voorschrijven dat voorschriften aan de omgevingsvergunning moeten worden verbonden. Het bevoegd gezag voor de verlening van de omgevingsvergunning is verplicht die voorschriften aan de vergunning te verbinden. Dit betekent, dat een ander bestuursorgaan dan het bestuursorgaan dat bevoegd is te besluiten op de aanvraag omgevingsvergunning in materiële zin betrokken is in de procedure tot afgifte van de omgevingsvergunning. Feitelijk beslist dus het bestuursorgaan dat een verklaring van geen bedenkingen dient af te geven nog steeds materieel of voldaan is aan het beoordelingskader van de natuurwetten. Dat kan afstemmingsperikelen opleveren. Het feit, dat een verklaring van geen bedenkingen nodig is, is bepalend voor de procedure die voor de omgevingsvergunning waarbij wordt aangehaakt, moet worden doorlopen. Artikel 3.10, lid 1, onder e Wabo bepaalt namelijk, dat in dat geval de uitgebreide voorbereidingsprocedure van artikel 3.10 Wabo van toepassing is. De afgifte van de verklaring van geen bedenkingen moet in deze procedure worden ingepast. Het bestuursorgaan dat de verklaring van geen bedenkingen dient af te geven moet daarom op de hoogte worden gesteld van het ontwerpbesluit en de daarop betrekking hebbende 24 stukken. Nu ingevolge artikel 3.10, lid 1, onder e Wabo ingeval van incidentele integratie altijd de uitgebreide procedure van toepassing is, kan nimmer een vergunning van rechtswege ontstaan. Indien de aanvraag om een omgevingsvergunning wordt geweigerd omdat de noodzakelijke verklaring van geen bedenkingen niet wordt verstrekt, staat tegen die weigering geen beroep open voor de aanvrager/ derde-belanghebbende van de omgevingsvergunning. De verklaring van geen bedenkingen is geplaatst op de negatieve lijst van artikel 8:5 Awb. De gedachte is dat de weigering van de verklaring van geen bedenkingen leidt tot een weigering van de omgevingsvergunning en derhalve langs deze weg door de aanvrager/ derde-belanghebbende kan worden aangevochten. Daarbij dient overigens wel opgemerkt dat het het bevoegd gezag is dat de omgevingsvergunning weigert en het besluit daarom ook in rechte voor zijn rekening moet nemen en niet het bestuursorgaan dat de verklaring van geen bedenkingen heeft geweigerd. Wel kan de rechter op grond van artikel 8:26 Awb het orgaan dat de verklaring van geen bedenkingen heeft geweigerd uitnodigen aan het geding deel te nemen. Het bestuursorgaan dat geconfronteerd is met de geweigerde verklaring van geen bedenkingen kan uiteraard de rechter ook een daartoe strekkend verzoek doen. Het afdwingen deel te nemen aan het proces is echter niet mogelijk. Waar de aanvrager/ derde-belanghebbende slechts beroep kan instellen tegen het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning, heeft het bestuursorgaan dat heeft verzocht om de verklaring van geen bedenkingen wel de mogelijkheid beroep in te stellen tegen de weigering tot afgifte van een 25 verklaring van geen bedenkingen. Tegen de geweigerde verklaring van geen bedenkingen staat rechtstreeks beroep open. Er hoeft niet eerst bezwaar, overeenkomstig de hoofdregel van de Awb, te worden aangetekend. Het beroep kan pas worden ingesteld nadat het besluit op de aanvraag 26 omgevingsvergunning bekend is gemaakt. Het is dus mogelijk dat er twee beroepen worden ingesteld: één ingesteld door het bevoegd gezag gericht tegen de weigering tot afgifte van de verklaring van geen bedenkingen en één beroep ingesteld door de aanvrager tot weigering van de omgevingsvergunning. In een dergelijk geval ligt het in de rede dat de rechter beide beroepen – al dan 27 niet op verzoek van de partijen – gevoegd behandeld. Overigens kan zich theoretisch ook het geval voordoen dat geen beroep wordt ingesteld tegen de weigering van de omgevingsvergunning (of dat dit beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard) maar wel beroep is ingesteld tegen de weigering van de verklaring van geen bedenkingen. Het is in een dergelijk geval de vraag of het bestuursorgaan dat beroep heeft ingesteld een processueel belang heeft. Jurisprudentie op dit punt ontbreekt vooralsnog. 24
Artikel 3.12, lid 4 Wabo jo. artikel 6.12 en 6.13 Bor.
25
Artikel 6.5, lid 1, Wabo.
26
artikel 6.5, lid 2, Wabo Artikel 8:14 Awb.
27
4 Inhoudelijke verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag en het bestuursorgaan dat vvgb afgeeft. In de voorgaande paragraaf zijn de procedurele complicaties van de incidentele integratie behandeld. Naast deze complicaties kunnen zich ook inhoudelijke complicaties voordoen. Op zichzelf beschouwd zijn de bevoegdheden helder in de wet geregeld. Die bevoegdheidsverdeling laat zich kenschetsen door ‘schoenmaker houd je bij je leest’. Artikel 2.27, lid 3, Wabo bepaalt in dit verband dat de verklaring slechts kan worden gegeven of geweigerd in het belang dat in de betrokken wet of de 28 algemene maatregel van bestuur wordt gegeven. Het bestuursorgaan dat de verklaring van geen bedenkingen moet afgeven beschikt over de deskundigheid om een oordeel te geven over een deel van het besluit. Dit bestuursorgaan heeft ook geen verdergaande bevoegdheid. Aan de andere zijde heeft het bevoegd gezag geen bevoegdheid over dit aspect van de aanvraag een oordeel te geven. De wil van het bestuursorgaan dat de verklaring van geen bedenkingen af moet geven, is wet. Dit volgt uit artikel 2.20a Wabo. Artikel 2.27, lid 4, Wabo bepaalt dat het bestuursorgaan dat de verklaring geeft daarbij kan bepalen welke voorschriften aan de omgevingsvergunning dienen te worden verbonden gelet op het specifieke belang waar de verklaring van geen bedenkingen betrekking op heeft. Uit deze bepaling volgt dat die voorschriften slechts kunnen zien op de bescherming van de belangen die het aangewezen bestuursorgaan in het kader van de afgifte van de verklaring van geen bedenkingen heeft te beschermen. Het is niet aan het bevoegd gezag om ten aanzien van dit onderdeel voorschriften aan de vergunning te verbinden. Uiteraard kan het bevoegd gezag wel ten aanzien van de andere ‘onderdelen’ van de omgevingsvergunning voorschriften aan de vergunning verbinden (artikel 2.22, lid 2, Wabo). Het is ook aan het bevoegd gezag om ervoor te zorgen dat de verschillende voorschriften goed op elkaar zijn afgestemd. De betrokkenheid van het bestuursorgaan dat bevoegd is de verklaring van geen bedenkingen af te geven eindigt niet met de afgifte van de verklaring van geen bedenkingen. Wordt een dergelijke verklaring afgegeven en vervolgens ook positief beschikt op de aanvraag voor een omgevingsvergunning, dan heeft het bestuursorgaan verantwoordelijk voor de afgifte van de verklaring van geen bedenkingen, de bevoegdheid het bevoegd gezag te verzoeken de 29 omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk in te trekken. De verklaring van geen bedenkingen zelf kan niet worden ingetrokken. Wenst derhalve het bestuursorgaan dat de verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven, zijn instemming in te trekken dan dient een verzoek om intrekking worden gedaan aan het bevoegd gezag dat de omgevingsvergunning heeft verleend. Wordt een dergelijk verzoek aan het bevoegd gezag gedaan dan dient het bevoegd gezag uitvoering te geven 30 aan dit verzoek. Het bevoegd gezag komt in dezen geen beleidsvrijheid toe. Overigens duidt het gebruik van de woorden ‘voor zover’ er op dat de intrekking slechts behoeft plaats te vinden om te voldoen aan het verzoek van het bestuursorgaan dat de verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven. Staat de omgevingsvergunning het verrichten van meerdere activiteiten toe dan is mogelijk dat een deel van die activiteiten, namelijk dat deel dat niet gerelateerd is aan de verklaring van geen bedenkingen, vergund blijft. De vraag voor de aanvrager is dan of hij met het 28
In ons geval derhalve artikel 75 Flora- en faunawet en artikel 19d Natuurbeschermingswet.
29
Artikel 2.29 Wabo en artikel 2.30 Wabo. Denkbaar is dat van deze bevoegdheid gebruik wordt
gemaakt, en moet worden gemaakt, indien de kwaliteit van een Natura 2000-gebied dat vereist (artikel 6, lid 2, Habitatrichtlijn). 30
Artikel 2.33, lid 1, onder c, Wabo. Dit laat onverlet dat het bevoegd gezag de bevoegdheid heeft om op andere gronden een verleend omgevingsvergunning in te trekken (artikel 2.33, lid 2. Wabo)
uitvoeren van die activiteiten op basis van de omgevingsvergunning niet in strijd handelt met de Floraen faunawet dan wel de Natuurbeschermingswet 1998. Indien het bevoegd gezag overgaat tot intrekking van de omgevingsvergunning is op de besluitvorming de uitgebreide 31 voorbereidingsprocedure van toepassing. Naast de bevoegdheid aan het bevoegd gezag te verzoeken de omgevingsvergunning in te trekken kan het aangewezen bestuursorgaan dat de verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven het bevoegd gezag ook verzoeken voorschriften te wijzigen of in te trekken. Uiteraard kan dat uitsluitend voor zover die voorschriften betrekking hebben op de activiteit waarvoor de verklaring van geen bedenkingen is afgegeven. Artikel 2.31, lid 1, onder a Wabo bepaalt op welke wijze het bevoegd gezag dient om te gaan met een verzoek om wijziging van de voorschriften van het bestuursorgaan dat de verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven. Uit de imperatief geredigeerde aanhef volgt dat het bevoegd gezag ter zake geen beleidsvrijheid toekomt. Indien het bevoegd gezag overgaat tot wijziging of intrekking van de voorschriften verbonden aan de omgevingsvergunning is op de 32 besluitvorming de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing. Tenslotte ligt de primaire verantwoordelijkheid voor het handhaven van de omgevingsvergunning bij het bevoegd gezag. In artikel 5.2, lid 4, Wabo is echter bepaald dat het mogelijk is bij wet of AMvB te bepalen dat ook een orgaan dat is belast met het afgeven van een verklaring van geen bedenkingen met bestuursrechtelijke handhaving is belast. Van die mogelijkheid is geen gebruik gemaakt. Dat betekent dat (doorgaans) het college van burgemeester en wethouders ook de handhaving van de beide natuurwetten tot hun bevoegdheid moeten rekenen. 5. Indienen van de aanvraag en vereisten aan de aanvraag De aanvraag omgevingsvergunning kan altijd worden ingediend bij het college van burgemeester en wethouders. Dit is immers ‘het loket’. In hoofdstuk 4 van het Besluit omgevingsrecht is bepaald op welke wijze een aanvraag omgevingsvergunning dient te worden ingediend. Indien de aanvraag niet elektronisch maar schriftelijk wordt gedaan kan het bevoegd gezag maximaal 4 exemplaren van de 33 aanvraag en de over te leggen bescheiden van de aanvrager verlangen. Indien echter ingevolge hoofdstuk 6 van het Besluit omgevingsrecht meer dan twee adviezen of verklaringen van geen bedenkingen zijn voorgeschreven, verstrekt de aanvrager even zovele extra exemplaren voor de aanvraag en de daarbij te verstrekken gegevens en bescheiden. Hoewel artikel 4.2, lid 3, van het Besluit omgevingsrecht uitdrukkelijk verwijst naar hoofdstuk 6 van het Besluit omgevingsrecht ligt voor de hand dat indien een verklaring van geen bedenkingen noodzakelijk is op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 of de Flora- en faunawet, het bevoegd gezag ook om extra exemplaren van de aanvraag en de daarbij te verstrekken gegevens en bescheiden kan verzoeken. Voorts is voor de indieningsvereisten de Regeling omgevingsrecht van groot belang. Voor het onderwerp van dit artikel zijn met name de hoofdstukken 1 en 8 van de Regeling 34 omgevingsrecht relevant. Hoofdstuk 1 bevat een aantal voor de hand liggende voorschriften voor de 31 32 33
Artikel 3.15, lid 3 Wabo Artikel 3.15, lid 3, Wabo Naar verwachting zal de verplichting dat uitsluitend langs elektronische weg een aanvraag
kan worden ingediend nog enige tijd op zich laten wachten. Dient de aanvrager de aanvraag elektronisch in dan kan bevoegd gezag niet van de aanvrager eisen dat de aanvraag schriftelijk wordt ingediend. 34 Opmerkelijk is dat indien de aanvraag op grond van de natuurwetgeving aanhaakt, de aanvrager de voorschriften als gegeven in de Regeling omgevingsrecht nauwgezet dient te volgen en over te
aanvraag. Hoofdstuk 8 ziet specifiek op gebieds- en soortenbescherming. Vanzelfsprekend dient de aanvrager te vermelden voor welk beschermd natuurmonument of Natura 2000-gebied de handeling of het project gevolgen heeft en op welke afstand van het natuurmonument of Natura 2000-gebied het project of de handeling plaatsvindt. Onduidelijk is wat de minister precies beoogt met de eis dat de aanvrager tevens dient te vermelden in welke periode(s) de ecologisch relevante handelingen binnen het project plaatsvinden. Ook de toelichting bij de Regeling omgevingsrecht biedt op dit punt geen duidelijkheid. Slechts indien zowel sprake is van een Natura 2000-gebied als van mogelijke, maar zeker geen significante, gevolgen, dient de aanvrager de resultaten van een verstorings- en verslechteringstoets bij te voegen. Indien wel sprake is van een mogelijk significant gevolg voor een Natura 2000-gebied dient een passende beoordeling door de initiatiefnemer te worden bijgevoegd. Lid 5 voorziet kort gezegd in de gegevens om de ADC-toets uit te voeren. Voor de goede orde zij opgemerkt dat het bepaalde in artikel 8.1, leden 3,4 en 5 van de Regeling omgevingsrecht slechts geldt voor Natura 2000-gebieden en, als gevolg van de Crisis- en herstelwet, niet voor beschermde natuurmonumenten. Het bepaalde in artikel 8.2 Regeling omgevingsrecht spreekt grotendeels voor zich. Aandacht verdient de verplichting voor aanvrager een activiteitenplan in te dienen. Dit is een plan waar onder meer is opgenomen welke activiteiten worden ondernomen en hoe deze worden ondernomen, in welke periode deze worden ondernomen en welke effecten deze handelingen hebben op de beschermde soorten. Het bevoegd gezag dient te controleren of aan alle indieningsvereisten is voldaan en dus of de aanvraag compleet is. Dat betekent in het geval er sprake is van aanhaken van de toestemmingen van de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet 1998, dat het bevoegd gezag ook moet controleren of aan die vereisten is voldaan. Als dat niet het geval is, moet de aanvrager in de gelegenheid gesteld worden om de aanvraag aan te vullen met de benodigde gegevens. Blijft de aanvrager in gebreke, dan kan de aanvraag buiten behandeling worden gelaten. Ook hier kan het nodig zijn om afstemming te zoeken met de eisen die het bevoegd gezag voor de verklaring van geen bedenkingen stelt. Zou immers pas later – als de verklaring van geen bedenkingen al is aangevraagd – blijken dat gegevens ontbreken, dan kunnen er problemen ontstaan met de termijnen die vereist zijn bij de uitgebreide procedure van de Wabo. 6. Voorontwerp Wet natuur Met de Wet natuur zoals deze thans voor internetconsultatie is gepubliceerd wordt voorzien in een herschikking van de natuurwetgeving in het omgevingsrecht. De regering is voornemens het parlement voor te stellen de Vogel- en Habitatrichtlijn minimaal te implementeren. De zogenoemde nationale koppen sneuvelen. Waar het de gebiedsbescherming betreft betekent dit een einde van de beschermde natuurmonumenten, de beschermde landschapsgezichten en de beschermde leefomgeving uit de Flora- en faunawet. Voor de soortenbescherming betekent dit dat slechts de soorten die bescherming behoeven op grond van genoemde richtlijnen bescherming krijgen en andere soorten deze bescherming niet langer hebben. Het college van gedeputeerde staten wordt – 35 doorgaans - bevoegd gezag voor vergunningverlening. Dat betekent derhalve dat met name de toestemmingverlening voor soortenbescherming verder gedecentraliseerd wordt. De beslistermijn leggen, terwijl de vereiste gegevens als bedoeld in de Regeling omgevingsrecht niet behoeven te worden overgelegd indien niet wordt aangehaakt en de aanvraag los van de aanvraag omgevingsvergunning worden ingediend. Immers noch de Flora- en faunawet, noch de Natuurbeschermingswet 1998 verlangen de overlegging van gegevens en bescheiden zoals deze op grond van de Regeling omgevingsrecht worden verlangd. 35 Zie onder meer artikelen 2.7, lid 2; artikel 3.3, lid 1; artikel 3.4, lid 2; artikel 3.8, lid 3; 3.9, lid 2; Wet natuur.
wordt gelijkgetrokken tot 13 weken voor alle aanvragen met een verdagingsmogelijkheid van 7 36 weken. Rechtsbescherming vindt, na bezwaar bij het college van gedeputeerde staten, plaats door middel van het instellen van beroep in één instantie, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad 37 van State. Voor locatiegebonden projecten wordt de relatie met de Wabo versterkt: er zal niet meer gekozen kunnen worden voor een aparte vergunning op grond van de Wet natuur. Het wetsvoorstel voorziet in een wijziging van de Wabo: Artikel 2.1, lid 1, Wabo wordt aangevuld met twee bepalingen waardoor de ‘oude’ vergunningen en ontheffingen bij locatiegebonden projecten opgaan in de omgevingsvergunning. Betekent dit een verandering van bevoegd gezag, beslistermijnen of in de mogelijkheden van rechtsbescherming? Naar ons oordeel niet. Blijkens de toelichting bij het voorstel is het de bedoeling van de regering de systematiek met de verklaring van geen bedenkingen te handhaven en geldt dus de lange termijn van artikel 3.10 Wabo (zonder mogelijkheid van een vergunning van rechtswege). Ook blijft tegen de omgevingsvergunning beroep mogelijk in twee 38 instanties. Een volledige integratie in de Wabo was in oktober voor de regering nog een stap te ver. Als de signalen echter niet bedriegen is er in maart van 2012 al een ambtelijk concept van de nieuwe Omgevingswet gereed. Wellicht denkt de regering er dan al anders over…
36
Artikel 5.1 Wet natuur. In artikel 5.2 Wet natuur is de lex silencio positivo ten aanzien van een –
beperkt – aantal aanvragen uitgesloten. Vergelijk in dit verband artikel 40 Natuurbeschermingswet 1998 en artikel 75f Flora- en faunawet. 37
Artikel 8.1 Wet natuur. Wel staat rechtsbescherming in twee instanties open tegen besluiten tot het opleggen van een bestuurlijke boete. 38
Concept MvT, p. 127.
