FM0601 Fijnstof
09-01-2006
13:58
Pagina 36
ACHTERGROND Tekst: Roel Smit Foto’s: HH
Hoe kwamen de Europese regels voor het beperken van het fijn stof in de lucht tot stand? Welke rol speelde Nederland? De redactie van Forum reconstrueert de gang van zaken, zoals deze zich in de tweede helft van de jaren negentig voltrok. We baseerden ons daarbij op openbare stukken, zoals verslagen van debatten in Europees Parlement en Tweede Kamer en spraken met betrokkenen en deskundigen. Daarnaast werden op grond van de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB) ambtelijke stukken opgevraagd bij het ministerie van Buitenlandse Zaken, de spin in het web bij de Brusselse onderhandelingen. Buitenlandse Zaken gaf grotendeels inzage in de gevraagde documenten. Ook bij het ministerie van VROM werden met een beroep op de WOB documenten opgevraagd. Die poging leidde schipbreuk. Voor het beantwoorden van een WOB-verzoek staan twee weken, maar twee maanden na dato had het departement – ondanks herhaald aandringen – nog steeds geen reactie geformuleerd. Ook herhaalde pogingen om ambtenaren van dit departement te laten praten over de gang van zaken eind jaren negentig, stuitten bij VROM op dichte deuren. Deze reconstructie is dus ongetwijfeld niet volledig, maar geeft wel een beeld van de Nederlandse inbreng in het Europese milieubeleid.
36
FORUM 12 JANUARI 2006
Zendeling in Europa Half Nederland is verlamd door de Europese normen voor fijn stof, die gelden sinds 1 januari 2005. Al vele jaren was bekend dat deze normen onhaalbaar zouden zijn. Waarom ging Nederland eind jaren negentig dan toch akkoord? Hoe idealisme het won van realisme. De reconstructie van de totstandkoming van een onmogelijke Europese richtlijn.
H
FOTO: HH/GERHARD VAN ROON
Reconstructie 1996-1999
Hoe Nederland zichzelf in problemen bracht met fijn stof
et is een simpel kaartje van Nederland, in twee kleuren: groen en rood. Groen zijn alleen de provincies Groningen en Drenthe en de grootste delen van Friesland en Overijssel. De rest is rood: daar zit gemiddeld méér fijn stof in de lucht dan volgens Europese normen is toegestaan. Nederland had op 1 januari 2005 helemaal ‘groen’ moeten zijn, want dat hebben we in 1999 in de Europese Unie met elkaar afgesproken. Het is niet gelukt. En het zal ook de komende vijf tot tien jaar niet lukken, zegt Keimpe Wieringa, teamleider Luchtkwaliteit bij het Milieu- en Natuurplanbureau MNP (tot voor kort onderdeel van het bekende milieuonderzoeksbureau rivm). “Zelfs al zou je de hele economie stopzetten, alle verkeer verbieden, dan nog zullen we het probleem op korte termijn niet oplossen. Dat komt doordat slechts 15 procent van het fijn stof bij ons in de lucht, afkomstig is van binnenlandse bronnen. De rest is zeezout, bodemstof of komt uit het buitenland aangewaaid.” Het staat ook in een glashelder rapport van het rivm, dat afgelopen zomer werd gepubliceerd. Zelfs als we ons uiterste best doen, dan nog zal de Europese norm in 2020 (!) op verschillende plaatsen in steden en langs snelwegen overschreden worden. Is die conclusie gebaseerd op recent onderzoek? Integendeel! Het rivm schreef al in 1998 dat Nederland in 2005 onmogelijk aan de normen zou kunnen voldoen.
FM0601 Fijnstof
09-01-2006
13:58
Pagina 37
˚
Margreeth de Boer (minister van VROM van 1994-1998), de tijd van de "actieve milieudiplomatie" van Nederland
Er is dus iets vreemds aan de hand. Ondanks deze wetenschap ging het kabinet eind jaren negentig bijna juichend akkoord met strenge Europese normen. En de Nederlandse volksvertegenwoordigers in het Europees Parlement vonden de normen eigenlijk nog niet streng genoeg. Daarna kwam de implementatie van de Europese regels. Dat deden we ook niet zuinig. Geen enkel ander eu-land nam het fijn stof zo serieus als Nederland. We hebben een perfect netwerk om overal de hoeveelheid fijn stof precies te kunnen meten. We passen op die metingen correctiefactoren toe en we hanteren geavanceerde rekenmodellen die elders ongewoon zijn. Zo hanteren we de Europese normen in feite veel strenger dan andere eu-landen. Bovendien hebben we hier de Europese regels zo uitgelegd dat elk besluit over wegen, woonwijken en industrieterreinen aan de normen moet worden getoetst. “Dat past zo nu eenmaal in onze bestuurscultuur”, zei staatssecretaris Pieter van Geel (Milieu) vlak voor Kerst tijdens een ontmoeting met Europese journalisten. Misschien heeft Van Geel gelijk, maar zo’n strikte koppeling tussen stofnormen en ruimtelijke ordening wordt nergens anders in Europa gehanteerd. De gevolgen zijn bekend. Milieuorganisaties beschouwen de regels voor fijn stof als de nieuwe korenwolf of kamsalamander: een fantastisch hulpmiddel om ‘ongewenste’ ontwikkelingen tegen te houden. Honderden nieuwe bestemmingsplannen zijn
gestrand bij de Raad van State, of worden vanwege de stofnormen niet eens meer ingediend. Hoe heeft het zover kunnen komen? Forum maakte een reconstructie van de gang van zaken eind jaren negentig bij de totstandkoming van de gewraakte Europese richtlijn. Hieruit blijkt dat milieu-idealisme dominant is geweest en dat de haalbaarheid van de Europese normen nauwelijks een rol heeft gespeeld voor het kabinet en zijn ambtenaren. De Nederlandse milieuministers Margreeth de Boer (tot augustus 1998) en Jan Pronk (daarna) en de ambtenaren die in Brussel onderhandelden, wilden onze positie als gidsland voor milieubeleid niet verspelen. En de Tweede Kamer? Die liet ‘Brussel’ vooral zijn gang gaan; een fatsoenlijk debat over fijn stof werd in het parlement pas gehouden toen de Europese normen al lang onherroepelijk waren geworden.
Februari 1996 Het voorspel begint met een mediaoffensief van de Europese Commissie. ‘Smog is dodelijk’ luidt de kop boven een stevig artikel in De Telegraaf. ‘Vuile lucht verziekt leven in grote stad’ maakt Het Parool ervan. De kranten (én ons nationale persbureau anp) baseren hun berichten op eerste resultaten van onderzoek naar
e
FORUM 12 JANUARI 2006
37
FM0601 Fijnstof
09-01-2006
13:58
Pagina 38
Fijnstofconcentratie 2003 Aantal dagen dat het daggemiddelde hoger is dan 50 microgram per kubieke meter
sterftecijfers in vijftien Europese hoofdsteden. “Luchtvervuiling veroorzaakt dagelijks indirect de dood van 850 tot 1.000 stedelingen in Europa.” Onderzoekers doen in opdracht van de Europese Commissie onderzoek naar de relatie tussen luchtvervuiling (waaronder fijn stof) en de gezondheid van stedelingen. Het onderzoek is nog niet klaar, maar de Europese Commissie brengt toch alvast wat resultaten naar buiten. De toon wordt gezet voor de politieke discussie over strenge Europese normen. Dat de mediaberichten niet kloppen, is politiek minder relevant. Die 850 tot 1.000 stedelingen per dag zijn de ‘gewone’ sterfgevallen in vijftien Europese hoofdsteden; slechts een zeer klein deel is indirect terug te voeren op luchtverontreiniging. En wat natuurlijk ook niet in de krant staat is dat de lucht in de Europese steden de laatste tientallen jaren alleen maar schoner is geworden. Heel veel schoner zelfs.
Al bijna tien jaar spelen dodentallen een dominante rol in de discussie over fijn stof. Ze worden gepresenteerd als keiharde gegevens, maar zijn dat allerminst. Wie ze tegenspreekt, plaatst zichzelf echter op het verdachtenbankje van politiek incorrect gedrag. Uit een recent artikel in het tijdschrift Natuurwetenschap & Techniek blijkt dat epidemiologen slechts een zwakke correlatie kunnen vaststellen tussen de hoeveelheid fijn stof in de lucht en vroegtijdige sterfte. Volgens sommige onderzoekers is dit verband zelfs te zwak om er aantallen doden uit af te leiden. Ook toxicologen (die studeren op giftige effecten van stoffen) hebben het moeilijk met fijn stof. Ze slagen er niet in proefdieren of menselijke vrijwilligers ziek te maken met fijn stof. Wim Tordoir, arts-toxicoloog, is één van die critici. Hij vindt dat bevolkingsstudies geen oorzakelijk verband kunnen aantonen tussen fijn stof en vroegtijdige sterfte en ziekenhuisopnamen. Van de mensen die vroegtijdig kwamen te overlijden of ziek werden, was niet bekend in welke mate zij ook echt aan giftige stoffen waren blootgesteld. Hij noemt de onderbouwing van de Europese normen “krakkemikkig”. Tordoir was eind jaren negentig onder andere actief als adviseur van Unice, de Europese federatie van werkgeversorganisaties. Bij het rivm, Nederlands bekendste onderzoeksinstituut op het gebied van milieu, zien ze dat anders. Fijn stof is wel degelijk een gevaar voor de volksgezondheid, vindt men daar. Maar in de publicaties van het rivm staan toch ook veel nuanceringen. In een recent rapport concludeert het bureau bijvoorbeeld dat door kortdurende blootstelling aan fijn stof jaarlijks “enige duizenden” mensen eerder sterven dan de bedoeling was. Hoeveel eerder? Enkele dagen tot enkele maanden. En als gevolg van langdurende blootstelling zouden mogelijk tienduizend tot enige tienduizenden mensen ongeveer tien jaar eerder overlijden. “Deze uitkomsten zijn echter zeer onzeker”, aldus het rivm. Voor dit soort nuanceringen is in de krant weinig plaats. Dat gold in de tweede helft van de jaren negentig ook al. “Cijfers over aantallen doden slaan elke discussie dood”, zegt Jan van der Kooij. Namens de industrie was hij destijds lid van de Stuurgroep Lucht van vno-ncw, een interne commissie die het onderwerp op de voet volgde. “Ik ben ervan overtuigd dat de Europese Commissie gegevens over dodentallen bewust naar buiten heeft gebracht om de discussie te beïnvloeden. Wie die gegevens in twijfel trok, had geen schijn van kans, je werd afgemaakt. Dat gold zeker voor vertegenwoordigers van de industrie.”
September 1996 De eerste stap wordt gezet. De Europese ministers en het Europees Parlement zijn het eens over een kaderrichtlijn luchtkwaliteit. Zo’n kaderrichtlijn is nog weinig concreet, want daar is het een kaderrichtlijn voor. De uitwerking volgt de komende jaren in dochterrichtlijnen, waarvan de eerste betrekking heeft op lood,
Hans Blokland (Europarlement): ‘Ik had destijds geen duidelijke signalen dat deze richtlijn niet haalbaar zou zijn’ 38
FORUM 12 JANUARI 2006
FM0601 Fijnstof
09-01-2006
13:58
Pagina 39
zwaveldioxide, stikstofdioxide en zwevende deeltjes. Dat laatste is ambtenarentaal voor fijn stof, ook wel pm10 genoemd, want het gaat om deeltjes die niet groter zijn dan 10 micron (en met het blote oog onzichtbaar). Halverwege de jaren negentig voelde Nederland zich bij het milieubeleid de zendeling van Europa. “Dat was de tijd van de actieve milieudiplomatie”, zegt Wieringa (rivm). “In eigen land hadden we een sterk ontwikkeld milieubeleid, maar in het buitenland was men zover vaak nog niet. Intussen werd wel een groot deel van ons milieuprobleem in het buitenland veroorzaakt. Dus moest het buitenland bekeerd worden. We stuurden vrom-ambtenaren over de grens, deden mee in internationale fora, exporteerden veel milieukennis.”
April 1997 Het spel gaat op de wagen. Onder de titel Ambient Air Pollution by Particulate Matter verschijnt het rapport van een technische werkgroep die door de Europese Commissie in het leven is geroepen. De groep bestaat uit ambtenaren, milieuonderzoekers (onder andere van het rivm) en enkele vertegenwoordigers van de Europese werkgeversfederatie Unice. De werkgroep adviseert over nieuwe normen voor fijn stof in de lucht en heeft het daar niet gemakkelijk mee gehad. Er zijn veel vragen over de precieze gevaren van fijn stof. En als studies al wijzen op schadelijke gezondheidseffecten, dan is onmogelijk aan te geven hoe laag de concentratie moet zijn voordat helemaal géén gezondheidseffecten meer optreden, zo zegt bijvoorbeeld de wereldgezondheidsorganisatie who. Het vaststellen van harde normen is daardoor lastig en al gauw discutabel. Toch wordt de werkgroep van de Europese Commissie het “in meerderheid” eens. Een formulering waaruit blijkt dat het een pittige discussie is geweest. De werkgroep zegt dat het verstandig is onderscheid te maken tussen fijn stof dat in de natuur voorkomt en fijn stof dat door menselijk handelen wordt veroorzaakt. Twee normen worden aanbevolen: één voor de gemiddelde hoeveelheid fijn stof over het hele jaar gemeten en één voor de hoeveelheid fijn stof per dag. Als jaargemiddelde wordt maximaal 20 microgram per kubieke meter aanbevolen, als daggemiddelde maximaal 50 microgram per kubieke meter. De Europese industrie is het er niet mee eens en blijft vinden dat het wetenschappelijk materiaal geen basis biedt voor zulke strenge normen. De vertegenwoordigers van werkgeversfederatie Unice nemen dan ook afstand van het advies. “De wetenschap biedt ook geen basis voor een exacte hoogte van de norm”, zegt vandaag de dag Keimpe Wieringa (rivm) “Ervan uitgaande dat elke hoeveelheid fijn stof tot gezondheidsschade kan leiden, is elke norm die je stelt een politieke keuze.”
Oktober 1997 De stapel papier begint te groeien. Er verschijnt nóg een rapport van nóg een werkgroep van de Europese Commissie. In deze werkgroep zitten vertegenwoordigers uit Oostenrijk, Noorwegen en – opnieuw – Nederland. De werkgroep heeft uitgerekend wat de kosten (van maatregelen) en de baten (in de vorm van effecten op de volksgezondheid) van de voorgestelde normen zullen zijn. Dat resulteert in honderden pagina’s formules, tabellen,
Jan van der Kooij (industrie): ‘Ik ben ervan overtuigd dat de Europese Commissie gegevens over dodentallen bewust naar buiten heeft gebracht om de discussie te beïnvloeden’
berekeningen en grafieken. Voor fijn stof wordt verondersteld dat de uitstoot van allerlei bronnen (...) met ongeveer de helft moet worden teruggebracht. De kosten van alle maatregelen samen worden geschat op 50 tot 300 miljoen; de opbrengsten zullen ergens tussen 5 en 50 miljard euro liggen. Wie kon daar nu ‘nee’ tegen zeggen? Anno 2006 zeggen milieudeskundigen echter dat de modellen om dit soort berekeningen te maken destijds zeer tekort schoten. “Het was onmogelijk precies vast te stellen welke maatregelen je moest nemen en in welke mate emissies moesten worden beperkt om een bepaald effect op de luchtkwaliteit te realiseren”, zegt Wieringa (rivm). Ook de Europese industrie had kritiek op dit soort analyses, die bovendien geen inzicht gaven in de kosten van de maatregelen per land. Immers, ook toen moet al duidelijk geweest zijn dat die binnen de Europese Unie sterk zouden verschillen. De modellen voorzagen daar nog niet in. Nederland had geen flauw idee hoeveel geld de uitvoering van nieuwe Europese regels in eigen land zou gaan kosten.
November 1997 De Deense milieucommissaris Ritt Bjerregaard stuurt haar voorstel voor een nieuwe richtlijn naar de Raad van Ministers en naar het Europees Parlement. Ze wil geen enkel verschil maken tussen fijn stof van natuurlijke oorsprong en fijn stof dat mensen veroorzaken. Bjerregaard wil de nieuwe normen in twee fasen invoeren. Per 1 januari 2005 zal een maximaal daggemiddelde van 50 microgram per kubieke meter gaan gelden (25 dagen overschrijding per jaar toegestaan) en een jaargemiddelde van 30 microgram per kuub. Vijf jaar later, op 1 januari 2010, zullen de normen verder worden aangescherpt: het jaargemiddelde gaat naar 20 microgram en het daggemiddelde mag nog maar 7 keer per jaar worden overschreden. Bjerregaard roept de lidstaten op zo snel mogelijk actieplannen te maken om de problemen aan te pakken. Het voorstel voor de nieuwe richtlijn wordt behandeld in een zogeheten ‘samenwerkingsprocedure’, waarbij de Raad van Ministers en het Europees Parlement het eens moeten zien te worden. Twee keer komt het voorstel aan de orde in het Europees Parlement, enkele malen in de Raad van Ministers en in de tussentijd kan de Europese Commissie wijzigingen aanbrengen om de ‘samenwerking’ in goede banen te leiden. Uiteindelijk beslist de Raad van Ministers, indien nodig met meerderheid van stemmen. De Nederlandse milieuminister Margreeth de Boer krijgt op 25 november bezoek van haar Britse ambtgenoot Michael Meacher, die als voorzitter van de Europese Unie de behandeling van de
e
FORUM 12 JANUARI 2006
39
09-01-2006
13:58
Pagina 40
FOTO: HH/ROGER DOHMEN
FM0601 Fijnstof
nieuwe richtlijn in goede banen wil leiden. De Boer laat weten dat Nederland voorstander is van het “snel oppakken van dit dossier”.
December 1997 De politiek gaat aan de slag. Over enkele maanden komen de nieuwe normen voor het eerst serieus aan de orde tijdens een vergadering van de Europese milieuministers. Deze vergadering wordt voorbereid door ambtenaren van Haagse ministeries (met name vrom) in samenwerking met onze permanente vertegenwoordiging bij de Europese Unie in Brussel, die voortdurend overleg voert met de ambtelijke delegaties van andere lidstaten. Op 18 december stuurt het ministerie van Buitenlandse Zaken onze Brusselse delegatie een ‘instructie’ voor een ambtelijk euoverleg. “Nederland ondersteunt de benadering van de Commissie en is voorstander van een spoedige behandeling hiervan”, luidt het uitgangspunt. Daarvoor worden drie redenen genoemd. Ten eerste wordt verwacht dat strenge normen zullen leiden tot minder luchtvervuiling in ons omringende landen (en daarmee tot schonere lucht in Nederland). Verder zullen, aldus de ‘instructie’, strenge normen voor luchtkwaliteit uiteindelijk ook leiden tot hogere milieueisen aan industrie en autoverkeer. En – last but not least – leidt luchtvervuiling “tot ernstige gezondheidsklachten, variërend van luchtwegklachten tot meer ziekenhuisopnamen en vervroegde sterfte”, zo wordt onze ambtelijke delegatie in Brussel op het hart gedrukt. Het past allemaal naadloos in de Nederlandse milieudiplomatie. Slechts één kanttekening krijgen onze Brusselse onderhandelaars mee: “Naar verwachting zijn de grenswaarden voor fijn stof (...) in Nederland alleen realiseerbaar als (...) in eu-kader een voldoende scherp bestrijdingsbeleid wordt afgesproken ten aanzien van onder meer brandstof- en voertuigeisen.” Hoe dát moet worden geregeld, krijgt onze onderhandelingsdelegatie in Brussel niet aangereikt.
Januari 1998 Onderzoekers van het rivm geven een waarschuwing af. In een fax aan het ministerie van vrom deelt het onderzoeksinstituut mee dat de gemiddelde hoeveelheid fijn stof in de Nederlandse atmosfeer in 1998 zeker de helft hoger is dan de nieuwe normen per 1 januari 2005 zullen toestaan en zelfs twee keer zo hoog als het maximum dat de Europese Commissie voor 1 januari 2010 in gedachten heeft. Uit berekeningen blijkt verder dat zonder ingrijpende extra maatregelen Nederland ook in 2010 nog niet aan de nieuwe Europese normen zal kunnen voldoen. Het staat allemaal netjes in de fax. “Dat was toen onze werkwijze”, zegt Wieringa (rivm), “faxen sturen naar het ministerie van vrom. We informeerden ook de milieubeweging en belangenorganisaties van gemeenten, provincies en het bedrijfsleven. En dan maar afwachten wat ermee gedaan zou worden.” De waarschuwing van de wetenschap bereikt in 1998 onze ambtelijke delegatie in Brussel. Deze ambtenaren lijken zich intussen echter vooral te verbazen over de bezwaren van andere lidstaten. Verschillende landen hebben problemen omdat bepaalde vormen
40
FORUM 12 JANUARI 2006
Jan Pronk (minister van VROM van 1998-2002); hij liet in 1999 in Brussel aantekenen dat Nederland alleen aan de Europese norm zou kunnen voldoen als de EU ook streng 'bronbeleid' (zeg maar: schonere auto's) zou gaan voeren
van fijn stof nu eenmaal van nature in de lucht voorkomen. Spanje, Portugal en Griekenland refereren aan overwaaiend zand uit de Sahara, terwijl in Zweden en Finland in het voorjaar veel strooizand in de atmosfeer komt dat ‘s winters is gebruikt om straten begaanbaar te maken. “Nederland gaf aan de normen correct te vinden”, zo staat in het verslag van een vergadering op 14 januari. Er is alleen meer tijd nodig om ze in te voeren. Bovendien wijzen onze ambtenaren op het belang van een evaluatie van de nieuwe normen in 2003. Daarmee sluiten ze zich aan bij pleidooien van België, Luxemburg, Duitsland, Frankrijk, Ierland en Finland. Voor het eerst vallen woorden als evaluatie en review. De meeste Europese richtlijnen worden na een paar jaar geëvalueerd. “Ach, u weet hoe dat gaat”, zegt Hans Blokland, die namens de ChristenUnie/sgp lid is van het Europees Parlement en destijds ook betrokken was bij de totstandkoming van de regels voor fijn stof. “Alle lidstaten moeten rapporteren over de implementatie van de Europese regels. Sommige doen dat netjes op tijd, andere laten de zaak sloffen. Als de Europese Commissie aan de bel trekt, komen de rapporten toch op tafel, maar blijken ze onderling nauwelijks vergelijkbaar. Dat is de praktijk. En de Commissie heeft geen zware sancties om daar iets aan te doen. Van evaluaties moet men zich niet al teveel voorstellen.” Blijkbaar doet men dat in 1998 wèl. De belofte van een grondige evaluatie (en een eventuele bijstelling van de normen) in 2003 speelt in de maanden die volgen een doorslaggevende rol bij de totstandkoming van de richtlijn. Vanaf januari 1998 worden lan-
FM0601 Fijnstof
09-01-2006
13:58
Pagina 41
den die zich niet willen schikken in het nieuwe beleid over de streep gehaald met het argument dat dit beleid over een paar jaar toch zal worden geëvalueerd, waarbij de normen eventueel alsnog lager kunnen worden vastgesteld. “Dat is een politiek naïeve veronderstelling”, zegt anno 2006 een lobbyist die geruime tijd in Brussel heeft rondgelopen. “Elke richtlijn wordt na een paar jaar geëvalueerd, maar er is nog nooit een milieunorm vanwege zo’n evaluatie verlaagd en dat zal natuurlijk helemaal niet gebeuren als slechts een enkel land daar een evident belang bij heeft, zoals in dit geval Nederland.”
April 1998 Een paar weken geleden hebben de Europese milieuministers, onder wie Margreeth de Boer, het onderwerp voor het eerst besproken. Onze minister heeft gezegd blij te zijn met strenge normen. Ze zei ook dat die normen in Nederland alleen haalbaar zijn als de eu tegelijk streng beleid voert om de uitstoot terug te dringen, met name die van het verkeer. Maar helaas, daarover ging het in deze vergadering niet. Hoe het politieke klimaat in werkelijkheid is, blijkt tijdens een discussie in de Tweede Kamer. Jaap Jelle Feenstra (PvdA) zegt het jammer te vinden dat Nederland bij ongewijzigd beleid de doelstellingen niet kan halen. Marry Visser-van Doorn (cda) constateert met spijt dat Nederland in dit geval dus geen “voorbeeldfunctie” kan vervullen. Intussen vergaderen onze ambtenaren in Brussel verder. Uit de verslagen van hun besprekingen blijkt dat ze er zich vaak over verbazen dat er lidstaten zijn die het economisch eigenbelang
laten prevaleren boven het Europese milieubelang. Dat blijkt als de mogelijkheid wordt besproken om landen met grote natuurlijke verontreinigingen door zwavel (vulkanen) alleen af te rekenen op luchtverontreiniging die het gevolg is van menselijk handelen: “Het gevolg is dat grote overschrijdingen in luchtkwaliteit in dergelijke gebieden kunnen plaatsvinden”, schrijft de ambtenaar die het verslag opstelt, misprijzend.
Mei 1998 Het Europees Parlement is aan zet. Tijdens een plenaire vergadering in Straatsburg, brengt de Britse Anita Pollack verslag uit van de bevindingen van de milieucommissie van het Parlement. “Ik wil de Europese Commissie feliciteren met haar voorstel!”, juicht ze en vervolgt haar betoog dramatisch: “Deskundigen stellen dat in heel Europa minstens 40.000 mensen onder de gevolgen van luchtverontreiniging lijden en dat mensen met aandoeningen aan de luchtwegen het gevaar lopen een vroegtijdige dood te sterven als gevolg van een gevaarlijke cocktail van scheikundige stoffen in de lucht.” Ze vertelt dat de Groenen in het parlement de norm voor fijn stof verder hadden willen aanscherpen. “Ik deel hun verlangen om sneller te gaan”, zegt Pollack, “maar dan zouden we bijna alle auto’s moeten verbieden en fabrieken moeten sluiten.” En dat gaat zelfs het Europees Parlement te ver. Uit de beschikbare vergaderverslagen blijkt niet dat het probleem van de haalbaarheid van de normen in Nederland ook maar één moment aan de orde is geweest. D66-europarlementariër Doeke Eisma, die erbij was, spreekt er ook niet over. e FORUM 12 JANUARI 2006
41
FM0601 Fijnstof
09-01-2006
13:58
Pagina 42
Intussen vinden de echte onderhandelingen plaats aan de vergadertafels waar ambtenaren de volgende vergadering van de Raad van Milieuministers voorbereiden, die in juni 1998 gehouden zal worden. Steeds duidelijker wordt de tegenstelling tussen aan de ene kant Zweden en Denemarken, die de normen verder willen aanscherpen, en aan de andere kant de zuidelijke lidstaten (Spanje, Portugal, Frankrijk en Griekenland), die juist liever een versoepeling zien. De laatste groep pleit regelmatig voor ‘streefwaarden’ in plaats van ‘grenswaarden’ – twee begrippen waartussen in Brusselse regelgeving een wereld van verschil zit. Nederland lijkt er een beetje tussenin te zitten, maar heeft duidelijk de meeste sympathie voor de landen die recht in de leer willen zijn. Het politieke compromis lijkt echter in aantocht. Uitgangspunt is in overleg met het Europees Parlement een kleine versoepeling van de normen af te spreken. Daar kan vrijwel iedereen zich op 14 mei in vinden in het vooruitzicht van een ‘evaluatie’ van de hele richtlijn voor het einde van 2003. Dan kunnen de grenswaarden weer worden aangepast, naar boven, maar ook naar beneden, als dat nodig mocht blijken, zo staat in het ambtelijke verslag. Ook Nederland ging door de pomp: “Nederland gaf aan een langere termijn voor [het voldoen aan de normen voor] zwevende deeltjes voor te staan, maar een en ander in het licht van de herzieningsclausule te willen bezien.” Uit ambtelijke stukken komt naar voren dat bij het Nederlandse besluit om akkoord te gaan ook andere factoren een rol speelden. Zo was het volgens het toenmalige kabinet moeilijk te verkopen dat Duitsland en België (waar ook veel fijn stof in de lucht zit) wel akkoord zouden gaan en Nederland – als grote roerganger van het Europese milieubeleid – niet. Daarnaast was de gedachte dat strenge normen voor luchtkwaliteit de Europese Commissie onder druk zouden zetten om met stringent bestrijdingsbeleid (met name voor het verkeer) te komen.
Juni 1998 Het politieke compromis over de richtlijn wordt vastgesteld tijdens de vergadering van de Raad van Ministers. Minister De Boer is er bij namens Nederland. De Tweede Kamer maakt er vóór en ná de ministersvergadering weinig woorden aan vuil. Desgevraagd meldt minister De Boer alleen nog dat het klopt dat de nieuwe normen in 2003 opnieuw worden bekeken en eventueel bijgesteld (“naar boven of naar beneden”). Verder laat onze volksvertegenwoordiging het daarbij.
September 1998 Het tweede kabinet-Kok is aangetreden. Op 2 augustus neemt PvdA’er Jan Pronk de milieuportefeuille over van partijgenoot Margreeth de Boer. De Europese discussie over het fijn stof zit er bijna op. Het overleg binnen de Raad van Ministers resulteert in een ‘gemeenschappelijk standpunt’, dat op 24 september officieel wordt vastgesteld. Vergeleken met het oorspronkelijke voorstel van de Europese Commissie zijn enkele versoepelingen afgesproken. De norm voor het jaargemiddelde wordt geen 30 maar 40 microgram per kubieke meter. En die voor het daggemiddelde blijft 50 microgram, maar mag straks 35 in plaats van 25 keer per jaar worden overschreden. Dat geldt allemaal vanaf 2005; de strengere normen voor 2010 blijven overeind, maar worden als ‘indicatief’ gezien.
42
FORUM 12 JANUARI 2006
Keimpe Wieringa (RIVM): 'Elke norm voor fijn stof is een politieke keuze'
Januari 1999 Er is de laatste weken heel wat afgemokt in de milieucommissie van het Europees Parlement. Dat blijkt tijdens de tweede plenaire behandeling. De Britse Anita Pollack brengt weer verslag uit. Ze toont zich bezorgd over het ‘afzwakken’ van de normen. “Er is meer politieke wil nodig om het probleem aan te pakken.” De Nederlandse europarlementariër Hans Blokland (ChristenUnie/sgp) noemt de versoepeling van de normen “teleurstellend”. Ook deze keer in het Europees Parlement geen woord over de haalbaarheid van de normen in Nederland. “Ik had destijds geen duidelijke signalen uit Nederland gekregen dat deze richtlijn niet haalbaar zou zijn”, zegt Blokland anno 2006. “In het algemeen hebben Nederlandse europarlementariërs een buitengewoon goede relatie met het Nederlands ambtelijk apparaat. Meestal hebben we voorafgaand aan het overleg in de milieucommissie overleg met onze permanente ambtelijke vertegenwoordiging in Brussel. Ik was graag beter op de hoogte geweest van het Nederlandse belang, hoewel we natuurlijk vrij blijven onze eigen afweging te maken.”
April 1999 De richtlijn wordt formeel aangenomen door de Raad van Ministers. De Belgische en de Nederlandse delegatie komen met een korte verklaring: om de doelstellingen op het gebied van luchtkwaliteit te halen, is een sterk communautair beleid nodig gericht op het beperken van de uitstoot door industrie en autoverkeer. Waarvan akte. De afloop is bekend. Nederland implementeerde de nieuwe richtlijn met de ijver die we van Nederland gewend zijn. De nieuwe regels gelden hier en dat willen we weten ook. Er kwam echter geen krachtig Europees beleid om de uitstoot van fijn stof te verminderen, althans niet krachtig genoeg om Nederland aan de zelf opgelegde normen te laten voldoen. Er kwam in 2003 geen evaluatie van de richtlijn voor fijn stof, althans niet een evaluatie die leidde tot meer reële normen voor Nederland. “Dat was ook een politiek naïeve gedachte”, zegt een Brusselse insider. “Een Europese richtlijn is geen bilaterale afspraak, die je met wat onderhandelen van tafel kunt krijgen. Het is officieel beleid van 25 landen, waarvan Nederland er slechts één is. We moeten niet denken Brussel onder controle te hebben; die les kunnen we hieruit leren.” y Met medewerking van Marian van Adrichem en René Bekker.
